las cláusulas pétreas de la constitución de la república de el salvador

1
UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS
SOCIALES
ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS
“LAS CLÁUSULAS PÉTREAS DE LA CONSTITUCIÓN
DE LA REPÚBLICA DE EL SALVADOR”
ELABORADO POR:
KARLA PATRICIA SÁNCHEZ RODRÍGUEZ
FAUSTO ANTONIO CARRILLO
DINORA DE LOS ÁNGELES NAVAS
ASESOR:
LIC. RODOLFO GONZÁLEZ BONILLA
JULIO DE 2004
SAN SALVADOR, EL SALVADOR, CENTRO AMÉRICA
2
UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA
CIENCIAS SOCIALES
ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS
RECTOR:
INGENIERO MARIO ANTONIO RUIZ RAMÍREZ
SECRETARIA GENERAL:
LICENCIADA TERESA DE JESÚS GONZÁLEZ
DE MENDOZA
DECANO DE LA FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y
CIENCIAS SOCIALES:
LICENCIADA ROSARIO MELGAR DE VARELA
DIRECTOR DE LA ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS:
DOCTOR JORGE EDUARDO TENORIO
ASESOR:
LICENCIADO RODOLFO GONZÁLEZ BONILLA
SAN SALVADOR, JULIO DE 2004
3
ÍNDICE
CONTENIDO
PÁGINA
INTRODUCCIÓN
I
CAPITULO I ANTECEDENTES HISTÓRICOS
1
1.1
CLÁUSULAS PÉTREAS FORMALES
1
1.2
CLÁUSULAS PÉTREAS MATERIALES
3
1.3
CLÁUSULAS PÉTREAS MIXTAS
5
CAPITULO II MARCO CONCEPTUAL
7
CAPÍTULO III MARCO TEÓRICO
8
3.1
DOCTRINA EXTRANJERA
8
3.2
DOCTRINA NACIONAL
17
CAPÍTULO IV RÉGIMEN EN LA LEGISLACIÓN VIGENTE
4.1
LÍMITES PROCEDIMENTALES DEL PODER DE REFORMA
DE LA CONSTITUCIÓN
4.2
24
24
LÍMITES MATERIALES DEL PODER DE REFORMA
DE LA CONSTITUCIÓN
25
CAPÍTULO V DERECHO COMPARADO
27
5.1
LÍMITES ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN
28
5.2
LÍMITES DERIVADOS DE LAS CLÁUSULAS PÉTREAS
30
5.3
LÍMITES DERIVADOS DEL FUNCIONAMIENTO DE LOS
PODERES CONSTITUIDOS DEL ESTADO
CAPÍTULO VI ANÁLISIS DOCTRINARIO
6.1
32
35
VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LA EXISTENCIA DE
CLÁUSULAS PÉTREAS EN LA CONSTITUCIÓN
35
4
6.1.1
VENTAJAS
35
6.1.2
DESVENTAJAS
35
CAPITULO VII CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
37
7.1
CONCLUSIONES
37
7.2
RECOMENDACIONES
38
GLOSARIO DE DEFINICIONES
39
BIBLIOGRAFÍA
42
1
CAPITULO I
ANTECEDENTES HISTÓRICOS
1.1
CLÁUSULAS PÉTREAS FORMALES
La existencia de cláusulas pétreas en la Constitución de nuestro Estado se
remonta históricamente a la Constitución de la República Federal de Centro
América de 18241.
Dicha Constitución en su Artículo 203 establecía: "Cuando la reforma o adición
se versare sobre algún punto que alterare en lo esencial la forma de gobierno
adoptada, el congreso después de la aceptación de los Estados convocará a
una Asamblea Nacional Constituyente para que definitivamente resuelva";
limitando a los poderes Legislativo y Ejecutivo a reformar o hacer alguna adición
a dichos artículos, siendo necesario convocar a un Poder Constituyente
originario para reformar el contenido de los mismos.
En la Constitución de 18712, encontramos la existencia de cláusulas pétreas en
su Artículo 227, que literalmente dice: "La reforma de esta Constitución solo
podrá acordarse por los dos tercios de votos de los representantes electos a
cada cámara. Esta resolución se publicará por la prensa y se volverá a tomar en
consideración en la próxima legislatura. Si ésta la ratifica se convocará una
asamblea constituyente para que decrete las reformas, pero no se propondrá
dicha reforma sino hasta pasados seis años después de promulgada esta
Constitución."
1
Constitución de la República Federal de Centro América, dada en la Ciudad de Guatemala el 22 de
noviembre de 1824.
2
Constitución Política de El Salvador de 1871, dada en el Palacio Nacional de San Salvador el 16 de
octubre del año 1871.
2
Este Artículo es considerado cláusula pétrea porque limita la reforma de la
Constitución al transcurso de un largo período de seis años.
En la Constitución de 1872, que reformó la enmienda del 16 de octubre de
1871, a pesar de la existencia de la cláusula pétrea contenida en el Artículo 227
de la Constitución de 1871, el Mariscal Santiago González convocó a los
pueblos para elegir una nueva Constitución, irrespetando los limites de
irreformabilidad a dicha Constitución, manteniendo como cláusula pétrea lo
referente a la reforma de la Constitución de 1872 contenida en su Artículo 137,
ya no siendo necesario el periodo de seis años después de la promulgación.
En las Constituciones de 1880 y 1883, se continúa manteniendo las cláusulas
pétreas de la Constitución de 1872, ya que en la Constitución de 1880 en el
Artículo 130 y en la Constitución de 1883 Artículo 133, disponen que “para
reformar la Constitución es necesario convocar a Asamblea Constituyente para
decretar las reformas a la misma”.
En la Constitución de 19503, el Artículo 223 es una cláusula pétrea en lo
referente a la reforma a la misma, ya que para hacer dicha reforma se necesita
que la presente asamblea apruebe los puntos a reformar, que la asamblea
entrante los ratifique y una vez ratificada se convoque a Asamblea
Constituyente.
La Constitución de 19624, mantiene en su Artículo 222 la cláusula pétrea de
igual forma que la Constitución de 1950 en su Artículo 223.
3
Constitución Política de El Salvador de 1950, dada en el Palacio Nacional de San Salvador, el 7 de
septiembre de 1950.
4
Constitución Política de El Salvador de 1962, dada en el Salón de la Asamblea Constituyente del Palacio
Nacional a los ocho días del mes de enero del año 1962.
3
1.2
CLÁUSULAS PÉTREAS MATERIALES
En la Constitución del Estado de El Salvador de 18245, encontramos la
existencia de cláusulas pétreas en su Artículo 80, que literalmente dice: "Hasta
pasados dos años podrá el congreso reformar o alterar uno u otro Artículo de la
Constitución del Estado, pero nunca podrá alterar los dos Artículos primeros6 y
el Cuarto del Capítulo Uno7 y el Artículo 12 del Capítulo Tres".8
El Artículo 80 de esta Constitución, taxativamente prohíbe la reforma del: Art. 1,
referente a la Soberanía e Independencia del Estado; Art. 2 en cuanto a la
Pertenencia a la Federación; Art. 4, respecto al Territorio; y Art. 12, referente a
la Separación de Poderes, pretendiendo mantenerlos intocables por la
eternidad. Cabe mencionar, que a excepción del Art. 2 referente a la
Pertenencia a la Federación, esta Constitución contiene las mismas cláusulas
pétreas establecidas en el Art. 248 de la Constitución vigente (1983).
En la Constitución de 18419 , encontramos como cláusulas pétreas el Artículo
94 que en su inciso final establece: "... las reformas parciales sobre garantías
jamás se podrá acordar sino es ampliando las existentes. Tampoco podrá
alterarse la división de poderes".10
5
Constitución del Estado de El Salvador dada en El Salvador el 12 de junio de 1824.
Artículo 1 del capítulo I "El Estado es y será siempre libre e independiente de España y México y
cualquier otra potencia y gobierno extranjero y no será jamás el patrimonio de ninguna familia ni
persona". Artículo 2 " será uno de los Estados Federados de la República de Centro América".
7
Artículo 4 "El territorio del Estado se compone de los que antes comprendían la independencia de San
Salvador y la Alcaldía Mayor de Sonsonate. Teniendo por limite al Oeste el Rió Paz, la Ensenada de
Conchagua al Este, la Provincia de Chiquimula y Honduras al Norte, y el mar Pacifico al Sur."
8
Artículo 12 del capítulo III: "El poder Legislativo corresponde al congreso, el Ejecutivo al Estado y el
Judicial en las causas civiles y criminales a la Corte Superior de Justicia".
9
Constitución de 1841 dada en San Salvador a los dieciocho días del mes de febrero del año 1841, siendo
la primera Constitución unitaria como Estado Soberano e Independiente. Publicación de la Unidad
Técnica Ejecutiva U.T.E., Tomo 11 B, Primera Edición, 1993 página 859.
10
Artículo 2 "El Gobierno es Republicano, Popular, Representativo y será ejercido por tres poderes
distintos, Legislativo, Ejecutivo y Judicial”.
6
4
En la Constitución de 189811, encontramos como cláusulas pétreas las
establecidas en el Artículo 144 en su inciso final, de la siguiente forma: "…pero
en ningún caso podrán reformarse los Artículos 9612 y 9713..."
Como se puede apreciar el Artículo 144 de esta Constitución, taxativamente
prohíbe la reforma a los artículos antes mencionados.
En la Constitución de 192114 se establece como cláusulas pétreas la no
alteración a normas establecidas en el Capítulo V del Pacto de San José, Costa
Rica, ya que esta Constitución tuvo como objetivo principal darle cumplimiento a
ese pacto.
En la Constitución de 194515 se retomó la Constitución de 1886, manteniéndose
intangibles los Artículos 80, 81 y 82 referentes a la reelección de la Presidencia,
Vicepresidencia y designados, y la duración del periodo presidencial.
En la Constitución de 198316, encontramos la existencia de cláusulas pétreas
en el Artículo 248, que en su inciso final literalmente dice: "....no podrán
reformarse en ningún caso los Artículos de esta Constitución que se refieren a
la forma y Sistema de Gobierno, al territorio de la República y a la alternabilidad
de la Presidencia”17.
11
Constitución Política de los Estados Unidos de Centro América, dada en Managua, Estado de Nicaragua
a los veintisiete días del mes de agosto del año 1898.
12
Artículo 96 "El periodo presidencial será de cuatro años y comenzará el 15 de marzo del año de la
renovación".
13
Artículo 97 "El ciudadano que hubiese ejercido la Presidencia en propiedad no podrá ser electo
Presidente para el siguiente periodo. Tampoco podrá hacerlo el ciudadano que hubiese ejercido la
Presidencia durante los últimos seis meses anteriores a la elección".
14
Constitución Política de la República de Centro América, dada en San José, Costa Rica el 19 de enero
de 1921, en cumplimiento del Pacto de San José Costa Rica, de esa misma fecha.
15
Constitución de 1945, dada el 29 de noviembre de 1945.
16
Constitución de la República de El Salvador de 1983, dada en el Palacio Legislativo a los quince días
del mes de diciembre del año 1983.
17
Artículos 83-89 y 154 de la Constitución de la República de El Salvador de 1983. A nuestro criterio, el
inc. final del Art. 248, se refiere a los artículos 83-89, por la razón de que éstos están contenidos en el
5
1.3
CLÁUSULAS PÉTREAS MIXTAS
En la Constitución de 188618, encontramos como cláusula pétrea el Artículo
148, el cual establecía que para reformar la Constitución era necesario
convocar a Asamblea Constituyente y además declaraba irreformables los
Artículos 8019, 8120 y 8221.
Como se puede apreciar el Artículo 148 de esta Constitución, taxativamente
prohíbe la reforma a los artículos antes mencionados.
En la Constitución de 193922, según el Artículo 188 de la misma, se entienden
cláusulas pétreas las establecidas en los Títulos I, V, VI, VII, VIII, XII y XV, ya
que limita al Poder Constituyente derivado para hacer reformas a dichos Títulos.
También son cláusulas pétreas los ordinales 1° y 2° del mismo Artículo 188,
que literalmente dicen:
Capítulo III, titulado “Estado, su Forma de Gobierno y Sistema Político”, y al 154, porque éste contempla
el periodo presidencial.
18
Constitución Política de la República de El Salvador de 1886, dada en el Palacio Nacional en San
Salvador a los trece días del mes de agosto del año 1886.
19
Artículo 80 referente al poder ejecutivo "El poder Ejecutivo será ejercido por un ciudadano que recibirá
el título de Presidente de la República con los respectivos Ministros, será nombrado por el pueblo
salvadoreño; pero cuando no resulte electo por mayoría absoluta de votar, la Asamblea lo elegirá por
votación pública entre los tres ciudadanos que hayan obtenido mayor número de sufragios."
20
Artículo 81 "habrá un Vicepresidente electo del mismo modo y forma que el Presidente que llene las
faltas de éste en caso de muerte, renuncia, remoción o cualquier otro impedimento, en defecto del
Vicepresidente entrará a ejercer el poder ejecutivo uno de los designados por el orden de su
nombramiento, si el poder legislativo estuviese reunido y hubiese caducado, el nombramiento de los
designados corresponde a este proveer la vacante."
21
Artículo 82 "La duración del periodo presidencial será de 4 años y el ciudadano que hubiese ejercido la
presidencia en propiedad no podrá ser reelecto ni electo vicepresidente sino después de haber transcurrido
igual periodo, que comenzará y concluirá el primero de marzo del año de la renovación, sin poder
funcionar un día más, tampoco podrá ser electo Presidente para el siguiente periodo el ciudadano que
hubiese ejercido la Presidencia Constitucional dentro de los últimos seis meses del tiempo señalado en el
inciso anterior”.
22
Constitución Política de la República de El Salvador de 1939, decretada por la Asamblea Nacional
constituyente el 20 de enero de 1939.
6
“La reforma a esta Constitución podrá hacerse:
1°) por una constituyente convocada por acuerdo en actas plebiscitarias
autorizadas por los dos tercios por lo menos de los ciudadanos hábiles
para votar,
2°) por una constituyente que deberá convocarse cada 25 años para
introducir en ella las innovaciones que la experiencia exija. La
constituyente en este caso y en el anterior no tendrá ninguna limitación
de facultades".
Como se puede observar este Artículo petrifica la reforma de la Constitución a
un periodo de 25 años, y obliga a convocar una Asamblea Constituyente.
7
CAPITULO II
MARCO CONCEPTUAL
Antes de analizar los límites del proceso de reforma de nuestra Constitución,
hemos considerado conveniente partir de una primera noción de cláusula
pétrea, así como también establecer la diferencia entre reforma y mutación
constitucional, lo cual estimamos necesario en vista que dichos términos
pueden llegar a confundirse entre sí.
Cláusulas pétreas: (Etimología: del lat. clausŭla, de clausus, cerrado; Del
lat. Petrĕus, de piedra o roca). Conjunto de disposiciones esenciales que se
encuentran inmersas en las constituciones, que ostentan la calidad de
intocables, inmodificables, inamovibles.
Reforma Constitucional: es toda modificación o complemento al texto
existente de una Constitución.
Mutación Constitucional: es considerada como el fenómeno tras el cual se
produce un cambio en la aplicación de las normas constitucionales; de forma
tal, que a las palabras del texto Constitucional que permanecen sin modificar,
se les atribuye poco a poco un sentido distinto del que se les atribuyó
originalmente.
De ambos conceptos, se deduce que la reforma está enfocada al cambio de
contenido y texto de una norma Constitucional, y la mutación al cambio de
sentido de una norma Constitucional, sin cambiar su texto.
8
CAPITULO III
MARCO TEÓRICO
3.1
DOCTRINA EXTRANJERA
En este capitulo consideramos conveniente analizar lo referente al derecho
comparado, en el cual se consideran importantes aportes de diferentes autores
sobre la existencia de cláusulas pétreas (cláusulas intangibles, inmodificables,
irreformables, inmutables, perpétuas o como se denominan limites materiales a
la reforma Constitucional), siendo éstos los siguientes:
CARL SCHMITT23, (ALEMANIA). En su obra “Teoría de La Constitución”,
manifiesta que la Constitución no surge de ella misma ni se establece por sí
misma, sino que nace de la unidad política que se materializa en el acto
constituyente; es decir, que la Constitución es el género y las leyes
Constitucionales son la especie, por lo que no es reformable la Constitución
sino que se reforma el contenido de las leyes Constitucionales, lo cual se
manifiesta en las siguientes consideraciones de GARCIA PELAYO, retomadas
de Schmitt:
“a)
El procedimiento de reforma es válido para las leyes constitucionales,
pero no para la Constitución, pues una de las reformas de las decisiones
políticas fundamentales no supondría una enmienda, sino la anulación de
la Constitución.
b)
Las leyes Constitucionales pueden suspenderse (estado de guerra), pero
no la Constitución en su totalidad.
23
Schmitt, Carl “Teoría de la Constitución”, Editora Nacional, México D.F. 1959, Pág. 24.
9
c)
Un conflicto constitucional no afecta a las particularidades, sino a las
decisiones políticas fundamentales.
d)
El juramento de lealtad a la Constitución no vincula a ser leal a todos los
preceptos constitucionales, que pueden cambiar siguiendo el método de
reforma previsto - y un juramento en blanco no tiene sentido -, sino a lo
que vincula es a las repetidas decisiones políticas fundamentales.”24
Cuando hablamos que las leyes constitucionales pueden reformarse, nos
remitimos al Art.76 de la Constitución de Weimar (derogada), que sostiene que
las decisiones fundamentales que integran la sustancia de la Constitución no
pueden ser suprimidas y sustituidas por otras cualesquiera mediante el
parlamento, y entre estas decisiones están; "El poder del Estado emana del
pueblo"; "El pueblo alemán se ha dado esta Constitución; "El Reich alemán es
una República".
Schmitt considera que las decisiones fundamentales no son reformables,
porque éstas son las que denuncian la forma política de ser del pueblo alemán
y forman el supuesto básico para todas las normativas, y es que estas
decisiones son las que hacen que la Constitución de Weimar sea una
Constitución y no una suma de disposiciones reformables como lo prescribe el
Art.76 de la misma.
Para Schmitt una de las diferencias más marcadas de la Constitución y las
leyes constitucionales es que “La Constitución es intangible, mientras que las
leyes constitucionales pueden ser suspendidas durante el Estado de excepción,
violadas por las medidas del Estado de excepción. Según el Art.48, 2, C.A.,
está facultado el Presidente del Rich para adoptar tales medidas; los derechos
24
IBID, pp 23.
10
fundamentales establecidos en los Arts. 114, 115, 117, 118, 123, 124 y 153
C.A., pueden ser puestos fuera de vigor. Todo esto no atenta contra la decisión
política fundamental ni a la sustancia de la Constitución, sino que más bien se
da en servicio, mantenimiento y subsistencia de la misma. Por eso sería
absurdo hacer de la intangibilidad de la Constitución una intangibilidad de cada
una de las leyes Constitucionales y ver en cada una de las prescripciones legalconstitucionales un obstáculo insuperable para la defensa de la Constitución en
su conjunto. Esto en la práctica, no sería más que colocar la ley particular por
encima del conjunto de la forma de existencia política, cambiando por el
contrario el sentido y finalidad del estado de excepción.”25
KLAUS STERN, trata de analizar en su obra "Derecho del Estado de la
República Alemana" el Art. 79.3 de la Ley Fundamental Alemana, el cual
establece un límite material para el legislador que reforma la Constitución,
introduciendo en dicho texto cláusulas de intangibilidad en su contenido, que le
dan carácter de "garantía de perpetuidad".
Para Stern la intangibilidad de un determinado núcleo constitucional, tiene que
ser considerado como un evidente progreso constitucional, tras las experiencias
de 1933 de suicidio de la democracia y el estado de derecho libre, bajo las
formas de legalidad.
El Art.79.3 LFB, .contemplaba tanto intangibilidades organizativas como
materiales, entre estas se pueden mencionar:
“Intangibilidades organizativas
•
25
La articulación de la federación en Länder.
IBID, pp. 24, pág. 31.
11
•
La participación fundamental de los Länder en la legislación.
•
El principio fundamental del estado federal, democrático y social.
Intangibilidades materiales
•
Intangibilidad de la dignidad humana y su respeto por el poder del estado
(Art. 1.1 LFB).
•
Reconocimiento de los derechos humanos inviolables e inalienables
(Art.1.2 LFB).
•
Vinculación del poder del Estado a los Derechos fundamentales (el
carácter Art.1.3 LFB).
•
El carácter del Estado republicano, democrático y social de la Republica
Federal de Alemania (Art. 20.1 LFB).
•
La soberanía popular (Art.20.2 inciso 1 LFB).
•
El ejercicio del poder del Estado por el pueblo mediante elecciones y
votaciones y a través de órganos especiales de las tres funciones
principales del Estado: legislación, ejecución y justicia (Art.20.2 inciso 2
LFB).
•
La vinculación de la legislación al orden Constitucional y la del poder
ejecutivo y judicial a la ley y al derecho (Art. 20.3 LFB).”26
MANUEL GARCÍA PELAYO, es del criterio que si a través del tiempo se ha
venido argumentando que la Constitución es el fundamento de la organización
estatal y del orden jurídico, ésta debe tener permanencia y firmeza para que
sea capaz de cumplir su misión, retomando el pensamiento de Stier-Somlo en
cuanto a que: “La sustancia de la Constitución es crear un orden jurídico
fundamentalmente duradero”.
26
Stern, Klaus, “Derecho del Estado de la Republica Federal Alemana”: CEC, Madrid, 1987, Pág. 347351.
12
Para García Pelayo una de las mejores formas de conservar la permanencia de
las instituciones fundamentales de un Estado es la inmutabilidad de la
Constitución; en contraposición a las ideas de otros autores, tales como:
BURKE, quien afirma: “una Constitución sin opciones de reforma es una
Constitución sin posibilidades de existencia”; JEFFERSON, a quien le parece
que el mundo pertenece a la generación viviente; por lo que considera que
“ninguna sociedad puede hacer Constitución o leyes algunas perpetuas”, es
decir que “la Constitución y las leyes se extinguen en su curso natural con
aquellos que le dieron el ser, toda Constitución y toda ley expiran normalmente
a los treinta y cinco años”27.
García Pelayo, expone algunos caminos para llegar al proceso dinámico de la
Constitución, tales como:
•
Una forma de llegar al proceso dinámico deriva de que toda norma se
manifiesta por medio de la palabra, “Pero la palabra, en una lengua viva,
no es, o al menos no es siempre, una forma con un contenido fijo, sino
que mas bien es comparable a una envoltura elástica que puede ganar o
perder contenido; extenderse o contraerse”28; por lo que considera que
es erróneo pensar que una forma escrita le daría a la Constitución una
estabilidad y permanencia, ya que la vida de la lengua no es manifiesta
solo de nuevas palabras, sino también en la integración de nuevos
pensamientos o sustracción de los antiguos a las palabras ya existentes.
Las iglesias han reconocido que solo las lenguas muertas (Latin, griego,
eslavo, antiguos) serían adecuadas para normas de contenido fijo y
permanente.
27
The Living Thoughts of Thomas Jefferson, Presented by Dewey, London, 1941, pág. 129.
L. Pitamic: Interpretation und Wortbedeutung, en Zeitschrift für Oeffentlichen Recht, XVIII (1939),
pag. 428, citado por García Pelayo, Ob. Cit. pág. 122.
28
13
•
Donde no existe revisión de la constitucionalidad de las leyes, cabe cierta
posibilidad de una transformación de la Constitución por vía de la
legislación ordinaria, pero aparte de que tal revisión no excluye, sino
dificulte la posibilidad, abre otra vía de modificación al margen del
procedimiento previsto de reforma, es decir una revisión de hecho,
llevada a cabo mediante las decisiones judiciales; tal como lo muestra la
historia constitucional de los Estado Unidos, a cuyo Tribunal Supremo se
le ha designado, “una constituyente continua”.
BRYCE, hace una distinción o una clasificación de Constitución y las diferencia
en rígidas, que les llama también sólidas, duras, fijas; estacionarias; y flexibles,
denominadas elásticas, fluidas, dinámicas, móviles, capaces de modificación.29
•
Constitución flexible proviene de la misma fuente de las leyes
ordinarias, por lo que pueden ser reformada o anulada por el mismo
órgano y método que las leyes ordinarias.
•
Constitución rígida proviene de una fuente distinta a la de las leyes
ordinarias, de rango superior y sólo podrá ser reformada por la misma
fuente, o sea que esta Constitución para su reforma requiere de un
órgano y método especial.
Existen otro grupo de autores que se oponen a la existencia de cláusulas
pétreas en la Constitución, de los cuales a manera de ejemplo podemos
mencionar los siguientes:
29
Bryce, Flexible and Rigid Constitutions, and Studies, cits., I, pag. 145-254. Citado por Manuel García
Pelayo en su obra Derecho Constitucional Comparado, pág. 120.
14
RUDOLF SMEND, citado por GARCIA PELAYO30. Para este autor el Estado
representa al pueblo, el cual no es firme sino dinámico. También afirma que “La
Constitución no puede agotar la vida del Estado, pues la plenitud de éste no
puede ser abarcada exhaustivamente por unos preceptos Constitucionales, sino
que por el contrario para que la vida política pueda renovarse, tiene que contar
con los impulsos de la propia vida y las motivaciones sociales”
Smend considera que la Constitución no solamente es una norma, sino también
una realidad, la cual considera no es estática o tranquila en la vida estatal, sino
mas bien es un constante y permanente cambio; y que por lo tanto, no se agota
en un acto constituyente, sino que en un momento dado este se puede renovar.
Este fenómeno es común al Estado como a otras asociaciones, ya que la norma
o la Constitución de un grupo no son permanentes o inmutables, sino más bien
es la forma de fundamentación y la constante renovación de la existencia de
este grupo.
El pensamiento o teoría del autor antes mencionado respecto a la Constitución,
es que ésta es cambiante, dinámica y de renovación; por lo que podríamos
decir, que para él no es recomendable que existan limites en la Constitución
misma, ya que de existir se estaría degenerando ese carácter de dinamismo y
cambio, y se convertiría en un carácter de permanencia o perpetuidad, sin
haber oportunidad para el cambio o reforma y a la vez limitando la renovación
en la vida del Estado, encerrándolo en normas que impidan su actualización
conforme a la realidad, y por ende estancando el desarrollo de la sociedad.
WOLF, HANS JULIUS31, considera que “Se trata de una trasgresión de las
posibilidades de la creación de derecho positivo el declarar inmodificables
30
García Pelayo, Manuel “Derecho Constitucional Comparado”, Segunda Edición 1951, Revista de
Occidente S.A., Madrid 1951.
31
Citado por Stern, Klaus, “Derecho del Estado de la República Federal Alemana”, Pág. 243.
15
determinadas decisiones fundamentales configuradoras de la Constitución. Ello
pone de manifiesto un normativismo ajeno a la realidad. Las decisiones políticas
no se pueden perpetuar de manera normativa; cláusulas de cierre que tal vez
excluyen desarrollos necesarios, pueden mas bien fomentar revoluciones antes
que evitarlas”.32
QUIROGA LAVIE33, es del pensamiento “que el Poder Constituyente no admite
tutelas; si la necesidad de reforma es real, dicho impedimento se deja de hecho,
de lado, con lo cual el daño es mayor porque se obliga al incumplimiento de la
Constitución, y con ello se genera descrédito en el rol ordenado de la Ley
Fundamental; y por otra parte, si se hace cumplir a cabalidad o a rajatabla una
cláusula pétrea que ya no es funcional al sistema presente, se produce el
traslado del Poder Constituyente a los órganos de control, cuerpos éstos de
pocos que pueden operar al servicio de intereses minoritarios.
Tomando en cuenta el pensamiento de los autores antes citados, pero sobre
todo retomando la finalidad que conlleva la Constitución de la República, como
es el servir de instrumento del Estado para gobernar a sus habitantes en el
presente, sin obstaculizar hacer frente a crisis futuras; consideramos que no es
conveniente la existencia de cláusulas irreformables, intangibles o perpetuas,
pues con ello únicamente se obstaculiza el libre desarrollo de la nación, que
debe estar en armonía con los constantes cambios políticos y sociales que
benefician a las nuevas generaciones.
Por otra parte, existen posiciones neutras que critican la existencia de cláusulas
pétreas en la Constitución, pero también valoran la existencia de ellas, tal como
a continuación se mencionan algunos autores:
32
IBID, pp. 31.
16
ORALIA SOTO LAMADRID, considera que tan riesgoso es la inmodificabilidad
de las normas, como lo es el permitir que ciertos preceptos constitucionales
fundamentales puedan ser reformados por intereses políticos circunstanciales,
quien retoma las ideas de Jorge Capizo, quien propone algunas acciones que
se podrían considerar; para tal efecto, manifiesta: “Habría que incluir
mecanismos de democracia directa, como regular el plebiscito y el referéndum,
realizar consultas a nivel nacional o comisionar expertos en la materia, y
después de que ellos realicen un exhaustivo análisis, realicen propuestas que el
pueblo tendría que aceptar o rechazar. Como segundo paso propone
instrumentar un procedimiento especial para el caso. No se trata de establecer
cláusulas pétreas, pero tampoco de dejar asuntos tan importantes sujetos a la
influencia política del momento”34.
RIVERA S, JOSE ANTONIO. manifiesta que: “De la importancia de un Estado
democrático constitucional, la Constitución debe estar dotada de una garantía
de estabilidad, lo que supone no estar sujeta a cambios con demasiada
frecuencia, ello no significa que sus normas sean pétreas o inmodificables, pues
la estabilidad no conlleva la prohibición de la reforma constitucional, se entiende
que no reformar oportunamente la Constitución podría generar un divorcio
creciente entre el proceso político y social con el texto constitucional”. Este
autor basa su razonamiento en el pensamiento de MIGUEL CARBONELL, “Tan
nefasto
es
una
hiper-reformabilidad
continua,
como
una
inmovilidad
irrazonable”.
Respecto a todo lo anterior, se aprecia que existen diversas posiciones en
cuanto a la existencia de cláusulas pétreas. Los que las consideran necesarias
33
IBID., pp. 31
Soto Lamadrid, Oralia,
http://www.cddhcv.gob.mx.
34
“Un
Procedimiento
Especial
de
Reforma
Constitucional”,
17
como una garantía que el pueblo decidió mantener como cautela en el trámite
de la reforma constitucional, con el propósito de que sus normas se mantengan
en los puntos que en su momento consideró la Asamblea Constituyente
Originaria indispensables. Por otra parte, tenemos la posición de los que no
están de acuerdo con las cláusulas intangibles, ya que según ellos se violan
principios que la misma Constitución acoge, porque una generación no puede
someter a sus leyes a las generaciones futuras, además plantean implementar
mecanismos que desde su punto de vista son diferentes a las cláusulas
pétreas, para regular esos puntos que contienen las mismas para mantener un
control y evitar que sean fácilmente vulnerables.
3.2
DOCTRINA NACIONAL
Después de estudiar y analizar la doctrina extranjera, estimamos conveniente
también conocer las diferentes opiniones de autores nacionales sobre las
cláusulas pétreas en la Constitución. De lo cual hemos comprobado que en
nuestro país existe poca doctrina sobre el tema en estudio, pero sí contamos
con buenos aportes, tales como los siguientes:
Por otra parte, IVETTE CARDONA35 considera de vital importancia realizar una
distinción entre estabilidad e inmutabilidad, con la finalidad de comprender con
mayor claridad las cláusulas intangibles, y sostiene que “la inmutabilidad
supone toda negación al cambio ya sea expresa o tácitamente, lo cual por
razones obvias, demuestra su ineficacia. Considerando que la estabilidad de la
Constitución es producto de las garantías que aseguran el funcionamiento de
las instituciones del Estado, y por ello su consecuente pretensión natural de
establecer trabas para su transformación”.
18
Según dicha autora la Constitución de la República de El Salvador, en cuanto a
su procedimiento de reforma, mantiene un carácter relativamente rígido, a
través del cual “ésta pretende mantener su idea de permanencia y
estabilidad”36, de lo cual se observa que su posición es clara: “La Constitución
debe conservar su estabilidad, más no una inmutabilidad”.
Resulta importante mencionar que nuestra Constitución por ser relativamente
rígida, está sujeta a ser reformada dentro de los límites impuestos en ella
misma a través de las denominas cláusulas pétreas del Art. 248, que contienen
tanto límites materiales como sustanciales.
Según López Guerra, citado por Ivette Cardona en su obra “Teoría de la
Constitución Salvadoreña, el motivo de imponer los límites mencionados en el
párrafo precedente, “responde a la convicción que la exclusión de ciertos
contenidos constitucionales de ser reformados, no es una barrera eficaz para
impedir cambios políticos, como ingenuamente pretenden las cláusulas de
intangibilidad”37, sosteniendo que llegado el momento y caso en concreto, la
acción política pasará por encima de las mismas cláusulas pétreas y esto
contribuye a la realización de actuaciones de hecho.
Por otra parte, Manuel Aragón citado por Ivette Cardona en la obra “Teoría de la
Constitución Salvadoreña”, analiza las cláusulas de intangibilidad y el principio
democrático, sosteniendo que “las cláusulas pétreas corresponden más a la
idea liberal democrática de la Constitución; es decir, a la concepción burguesa
de Constitución, atribuyéndole no sólo la función de control al poder sino la de
controlar el cambio social”. En contraposición está la concepción democrática
35
Cardona, Ivette - Anaya B., Salvador Enrique y otros. Teoría de la Constitución Salvadoreña, Págs. 277
- 278
36
IBID, pp. 37
37
IBID, pp. 37
19
que exige que ésta sea enteramente revisable, para lo cual propone que
desaparezcan los límites a la reforma constitucional.
Estos autores son del criterio que aún cuando las cláusulas pétreas
desaparecieran y se permitiera una revisión total de la Constitución, existirían
factores que servirían de límite material, que impediría un cambio extremo,
como “la educación democrática, la consolidación de la cultura cívica, la
ejemplaridad de las fuerzas políticas, el progreso social y económico”38,
considerando mucho más eficaces para impedir cambios extremos que las
mismas cláusulas de intangibilidad.
Las Constituciones regulan conductas humanas y son vinculantes para
gobernantes y ciudadanos, siendo cuerpos que se hallan sujetos a la dinámica
de la realidad. En las Constituciones existe una serie de disposiciones
intangibles, que tienen como finalidad evitar la modificación de determinadas
normas constitucionales para proteger el núcleo de instituciones que guardan
ciertos valores fundamentales de los excesos del poder político, en garantía de
la libertad que la misma Constitución otorga como derechos fundamentales.
Basado en el pensamiento del párrafo precedente, el Instituto de Estudios
Jurídicos de El Salvador (IEJES) ha desarrollado un estudio académico sobre
los aspectos jurídicos constitucionales de nuestro país39, con el objeto de
aportar criterios técnicos en función del actual proceso de reforma, enfocando
su análisis a la Reforma Constitucional, específicamente a reformar el Art. 248
de la misma.
38
IBID, pp. 37, pág. 292
Pronunciamiento del Instituto de Estudios Jurídicos de El Salvador sobre la Reforma Constitucional,
Desk Top Publishing, M. Santa Máría, Primera Edición, 1991, págs. 191-195.
39
20
La primera idea está enfocada a que las constituciones no son eternas, y en
consecuencia están sujetas a modificaciones o reformas según las necesidades
que representa el desarrollo social de los pueblos. Dichas reformas provienen
del Poder Constituyente, y realizadas por órganos previamente constituidos en
representación del pueblo.
Como ya se comentó anteriormente, El Salvador ha conservado una tipología
rígida en su Constitución, pues la estructura de procedimiento de reforma
constitucional ha estado sujeta a un rango superior y mucho más riguroso que
el establecido para las leyes secundarias.
Como ya se analizó en el Capítulo de los Antecedentes Históricos del presente
trabajo, en todos los períodos históricos de nuestro país, ha existido un total
quebrantamiento a la reforma de la Constitución y la voluntad popular ha sido
atropellada. Actualmente, no solo se restringe la iniciativa de reforma y limita su
alcance, sino también el tiempo en que se realiza; y es por elementos de tipo
jurídico-estructural que según el IEJES procede la reforma al Art. 248 de la
Constitución de la República de El Salvador vigente (1983), debido a lo cual
propone una modificación al procedimiento de reforma a la misma. Es un
mecanismo que establece posibilidades institucionales de cambio económico,
político y social, que aproxime al pueblo al ejercicio de una vida democrática, y
que además está en concordancia con las ideas jurídicas contemporáneas en
donde la soberanía popular ocupa un lugar de participación muy importante.
El anteproyecto propuesto por el IEJES para reformar el Art. 248 de la
Constitución de la República de El Salvador, es el siguiente:
21
“Art. 248.- La iniciativa de reforma Constitucional puede ser propuesta por:
1. El Presidente de la República en Consejo de Ministros.
2. La sexta parte de Diputados de la Asamblea Legislativa.
3. El diez por ciento de los ciudadanos inscritos en el registro electoral. La ley
regulará las condiciones de ejercicio de la iniciativa popular.
Toda iniciativa de reforma Constitucional debe ser acompañada de una
exposición de motivos que la fundamente.
La reforma de esta Constitución podrá acordarse por la Asamblea Legislativa con
el voto de la mitad más uno de los Diputados electos.
Aprobada la reforma, será sometida a consulta popular para su ratificación dentro
de los cuatro meses siguientes a su aprobación.
Si el resultado de la consulta popular fuere de ratificación, el Consejo Central de
Elecciones hará publicar en el Diario Oficial o en cualquier otro diario de los de
mayor circulación de la República los resultados finales dentro del término de
quince días después de anunciados los resultados oficiales. Las reformas así
ratificadas entrarán en vigencia cuarenta días después de su publicación.
Cuando se propusiere la reforma total de la Constitución o una parcial que afecte
a los capítulo I y II del Título II, Arts. 72 y 73 del Capítulo III, del Título II o el Título
III, el acuerdo de reforma de la Asamblea Legislativa procederá con el voto de los
dos tercios de los diputados electos y en el mismo se convocará a una Asamblea
Constituyente.
En dicho acuerdo se determinará el Artículo o Artículos que hayan de revisarse,
se convocará una Asamblea Constituyente y se comunicará al Consejo Central de
Elecciones tal decisión, para que realice elecciones dentro del plazo máximo de
ciento veinte días.
22
La Asamblea constituyente elegida deberá proceder al estudio del nuevo texto
Constitucional que deberá ser aprobado por mayoría de los dos tercios de los
Diputados electos.
La asamblea Constituyente y la Asamblea Legislativa podrán funcionar
simultáneamente. Para los diputados de la Asamblea Constituyente se aplicarán
las disposiciones de los Art. 125 y 129 de la Constitución.
Las elecciones de diputados a la asamblea constituyente, el número de diputados
y todo lo concerniente al proceso electoral se normará en igual forma que las
elecciones de los diputados a la Asamblea Legislativa”.
Respecto a lo anterior, consideramos muy buena la iniciativa de reforma
constitucional del IEJES, sobre todo porque la reforma constitucional fue, es y
será siempre uno de los temas más importantes del Derecho Constitucional y
objeto de polémicas constantes, y es un tema que pocos se atreven a discutir;
sin embargo, a nuestro criterio dicha iniciativa debe ser analizada y replanteada,
ya que no es necesario reformar todo el artículo 248 Cn, para soltar la camisa
de fuerza de la cláusulas pétreas, aunque es de reconocer que tiene elementos
positivos que pueden ser rescatados, tal como a continuación exponemos:
En cuanto a la iniciativa de reforma del Presidente y los Diputados, creemos
que es buena idea, tomando en cuenta que dichos funcionarios han sido electos
por la ciudadanía para que la representen.
Tomando en consideración, que la ciudadanía ya está representada por los
Diputados, no compartimos la opinión del IEJES, en cuanto a que ésta tenga
iniciativa de reforma, porque es contradictorio con el Art. 85 de la Constitución
que delega la representación del pueblo en los Diputados y el Presidente;
además encontramos incoherente que la iniciativa la tenga el 10% de los
ciudadanos inscritos en el padrón electoral y a la vez dicha reforma sea
23
sometida a consulta popular, da la impresión que el mismo pueblo que lo
solicita lo ratificaría.
A nuestro criterio y retomando el pensamiento de Rubén Hernández Valle40, si
se concretizara la reforma anteriormente propuesta, se estaría atentando contra
la principal función de la Asamblea Constituyente Derivada, que es evitar o
hacer innecesaria la aparición de un Poder Constituyente originario o
Fundacional; ya que se convocaría a Asamblea Constituyente Originaria, cada
vez que se necesite reformar los títulos, capítulos o Art., sugeridos por el IEJES
en su propuesta de reforma al Art. 248 Cn.
Por todo lo anterior, no consideramos conveniente modificar el procedimiento
de reforma, tal como lo propone el IEJES, porque implicaría un desgaste
económico, político y social a nuestro país, lo cual se contradice con la finalidad
planteada por ellos en su proyecto de reforma (contribuir al desarrollo
económico, político y social del país).
40
Hernández Valle, Rubén, citado por Francisco Bertrand Galindo y Otros, en su obra “Manual de
Derecho Constitucional”, Tomo I, Centro de Información Jurídica del Ministerio de Justicia de El
Salvador, 2ª. Edición, 1996, pág. 192.
24
CAPITULO IV
RÉGIMEN EN LA LEGISLACIÓN VIGENTE
(Art. 248 de la Constitución de la República de El Salvador)
4.1
LIMITES PROCEDIMENTALES DEL PODER DE REFORMA DE LA
CONSTITUCIÓN
Tomando en cuenta que en un Estado constitucional democrático es de vital
importancia el estudio tanto del contenido y forma, así como del procedimiento
para efectuar la reforma constitucional; a continuación planteamos los límites a
tal procedimiento.
Los limites a la reforma de la Constitución de El Salvador se deben
principalmente a la necesidad superior de las exigencias para la reforma de la
ley ordinaria, las cuales son consignadas en la misma Constitución, siendo ésta
quien impone sus propios límites al procedimiento de reforma, tal como lo
estipula en su Artículo 248, inc. 1°, que literalmente dice: "La reforma de esta
Constitución podrá acordarse por la Asamblea Legislativa, con el voto de la
mitad mas uno de los Diputados electos".
Como podemos observar, en el artículo antes citado estipula la cantidad de
votos de los diputados electos para acordar la reforma, por lo que para que
dicha reforma sea decretada es necesario la ratificación de la siguiente
asamblea, tal como lo prescribe el inc.2° del articulo 248, que literalmente
dice:.."Para que tal reforma pueda decretarse deberá ser ratificada por la
25
siguiente Asamblea Legislativa, con el voto de los dos tercios de los Diputados
electos. Así ratificada, se emitirá el decreto correspondiente, el cual se mandará
a publicar en el Diario Oficial.” Este inciso manifiesta la dificultad principal de la
reforma Constitucional, ya que para reformar la Constitución prácticamente se
necesita de un lapso de 6 años, 3 para acordar la reforma, que lo haría la
asamblea existente, y otros 3 para decretarse dicha reforma, por la asamblea
entrante.
La reforma de la Constitución difiere con la reforma de la ley ordinaria, respecto
a quienes tienen la iniciativa de reforma, ya que según el Art.133 de la
Constitución tienen iniciativa para la reforma de la ley ordinaria: los Diputados,
el Presidente de la República por medio de sus Ministros, la Corte Suprema de
Justicia, y los Concejos Municipales; mientras que para la reforma de la
Constitución, únicamente tienen iniciativa los Diputados y en número no menor
de diez, tal como lo expresa el inc. 3° del Art. 248 de nuestra Constitución.
De lo anterior, podemos observar que el procedimiento de revisión
Constitucional, es de carácter rígido y obligatorio, ya que el mismo texto
constitucional invalida toda reforma realizada mediante cualquier otro
procedimiento que no sea el establecido en la misma.
4.2
LIMITES MATERIALES
CONSTITUCIÓN
DEL
PODER
DE
REFORMA
DE
LA
En nuestra Constitución, si bien es cierto existen límites procedimentales para
la reforma de la misma, también existen límites materiales, los cuales están
establecidos en el inciso 4° del Art. 248, que literalmente dice: "No podrán
reformarse en ningún caso los artículos de esta Constitución que se refieren a
la forma y sistema de gobierno, al territorio de la República y a la alternabilidad
en el ejercicio de la Presidencia de la Republica".
26
Como podemos observar el Poder Constituyente originario establece un limite
material al Poder Constituyente derivado, introduciendo las cláusulas de
intangibilidad antes mencionadas, que se podría decir que tienen carácter de
perpetuas, irrevisables, irreformables, inmodificables o permanentes.
Si bien es cierto que en dichas cláusulas están incluidas las disposiciones más
relevantes referentes al Estado, hay muchos autores que critican la existencia
de dichas cláusulas, considerando que la Constitución como toda obra humana,
no es perfecta, por lo cual siempre existirá la necesidad de efectuar cambios
como una forma de adaptar el texto de la misma a los cambios políticos y
sociales, y como un medio de subsanar los errores o corregir lagunas existentes
en las Constituciones.
27
CAPITULO V
DERECHO COMPARADO
En este apartado hemos considerado conveniente, hacer una comparación del
derecho Constitucional en cuanto a los límites de reforma a la Constitución,
siendo uno de ellos la existencia de cláusulas pétreas en la Constitución, en
diferentes países de América Latina.
Tomamos como parámetro los países de América Latina, por la razón que todas
las Constituciones de estos países fueron adoptadas a comienzos del Siglo XIX,
con motivo de la declaración de independencia de España, por voluntad popular
expresada a través de Congresos, Convenciones o Asambleas Constituyentes,
las cuales en su momento asumieron el Poder Constituyente originario para la
organización de los Estados con forma republicana.41
En las Constituciones latinoamericanas los procedimientos de revisión
Constitucional que regulan se establecen con carácter obligatorio, por lo que en
sus propios textos niegan valor a toda reforma Constitucional realizada
mediante procedimientos no previstos en la Constitución, y así encontramos:
La Constitución de República Dominicana, cuyo artículo 120 dispone lo
siguiente:
“Art. 120. La reforma de la Constitución sólo podrá hacerse en la forma
que indica ella misma, y no podrá jamás ser suspendida ni anulada por
ningún poder ni autoridad ni tampoco por aclamaciones populares”.
41
Brewer-Carías, Allan R. “Modelos
http//www.iaclworldcongress.org.
de
Revisión
Constitucional
en
América
Latina,
28
En sentido similar, la Constitución de Venezuela establece en su artículo 333 lo
siguiente:
“Art. 333. Esta Constitución no perderá su vigencia si dejare de observarse
por acto de fuerza o porque fuere derogada por cualquier otro medio
distinto al previsto en ella.
En tal eventualidad todo ciudadano investido o ciudadana investida o no
de autoridad, tendrá el deber de colaborar en el restablecimiento de su
efectiva vigencia”.
Como puede apreciarse de lo antes expuesto, los procedimientos para la
revisión o reforma constitucional en América Latina se han regulado en el propio
texto de las constituciones, por lo que el Poder Constituyente derivado está
sujeto a límites constitucionales. Estos límites son, en primer lugar, los que
derivan de las propias regulaciones Constitucionales en cuanto al procedimiento
de revisión Constitucional; en segundo lugar, los límites que derivan de las
denominadas cláusulas pétreas o inmodificables; y en tercer lugar, los límites
que derivan del funcionamiento de los órganos constituidos del Estado durante
del proceso de reforma o enmienda Constitucional, de la siguiente forma:
5.1
LIMITES ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN
Todo procedimiento de revisión Constitucional, al estar expresamente regulado
en la Constitución, está sometido al cumplimiento de la normativa Constitucional
que lo regula. La supremacía Constitucional se aplica, por tanto, incluso para el
ejercicio del Poder Constituyente derivado, regulado en la propia Constitución.
29
Como consecuencia de lo anterior, el cumplimiento de dichos procedimientos
de reforma o enmienda constitucional está sujeto a control de constitucionalidad
por parte de la Jurisdicción Constitucional, y así por ejemplo tenemos:
La regulación establecida en la Constitución de Colombia, cuyo artículo 379
dispone expresamente:
“En todos los procedimientos de revisión Constitucional, en los cuales
haya actos legislativos, convocatoria a referendo, de consulta popular o
convocatoria a la Asamblea Constituyente, los mimos pueden ser
declarados inconstitucionales por la Corte Constitucional cuando violen
los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución”.
En dicho texto se regula la reforma constitucional. La acción pública contra
estos actos sólo procede dentro del año siguiente a su promulgación, con
observancia de lo dispuesto en el Artículo 241, numeral 2 de la propia
Constitución (es potestad de la Corte Constitucional el decidir, con anterioridad
al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un
referendo o a una asamblea constituyente para reformar la Constitución, sólo
por vicios de procedimiento en su formación).42
Por otra parte, durante el desarrollo de los procedimientos para la revisión
Constitucional, los órganos a los que se atribuye el ejercicio del Poder
Constituyente están sometidos a la Constitución, la cual, como lo indica la
Constitución de Nicaragua, sigue en vigencia “mientras no se apruebe por la
Asamblea Nacional Constituyente la nueva Constitución” (Art. 194).
42 IBID, pp. 41
30
5.2
LIMITES DERIVADOS DE LAS CLÁUSULAS PÉTREAS
Otro límite al Poder Constituyente es el que deriva de las denominadas
cláusulas pétreas o inmodificables que se establecen en los textos
Constitucionales (y este es el que para nuestro tema de estudio, nos interesa
recalcar), en las cuales se establecen principios o normas que se proclaman
como irrevisables, intocables, irreformables. En muchos casos se trata de
cláusulas expresas, en otros de cláusulas que derivan de la interpretación del
propio texto Constitucional.
Entre las primeras, se destaca el artículo 248 de la Constitución de El Salvador,
en el cual se dispone lo siguiente:
“Art. 248: No podrán reformarse en ningún caso los artículos de esta
Constitución que se refieren a la forma y sistema de gobierno, al territorio
de la República y a la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la
República”.
En igual sentido se debe destacar el artículo 119 de la Constitución de
República Dominicana, en el cual se declara:
“Art. 119. Ninguna reforma podrá versar sobre la forma de Gobierno, que
deberá ser siempre civil, republicano, democrático y representativo”.
La Constitución del Brasil, por su parte, en el artículo 60, No. 4, establece:
“No será objeto de deliberación la propuesta de enmienda tendiente a
abolir: I. La forma federal del Estado; II. El voto directo, secreto, universal
y periódico; III. La separación de los Poderes; IV. Los derechos y
garantías individuales”.
31
En la Constitución de Cuba, en su artículo 137, también se ha establecido una
cláusula de esta naturaleza irreformable, al excluirse de la posibilidad de
reforma Constitucional todo lo que “se refiere al sistema político, económico y
social, cuyo carácter irrevocable lo establece el artículo 3 del Capítulo I, y la
prohibición de negociar acuerdos bajo agresión, amenaza o coerción de una
potencia extranjera”.
Además, en la reforma de junio de 2002, la Asamblea Nacional del Poder
Popular añadió al texto Constitucional otra cláusula pétrea con el siguiente
texto:
“Disposición Especial. El pueblo de Cuba, casi en su totalidad, expresó
entre los días 15 y 18 de junio del 2002, su más decidido apoyo al
proyecto de reforma Constitucional propuesto por las organizaciones de
masas en asamblea extraordinaria de todas sus direcciones nacionales
que había tenido lugar el día 10 del propio mes de junio, en el cual se
ratifica en todas sus partes la Constitución de la república y se propone
que el carácter socialista y el sistema político y social contenido en ella
sean declarados irrevocables, como digna y categórica respuesta a las
exigencias y amenazas del gobierno imperialista de los Estado Unidos el
20 de mayo de 2002”.
Aparte de las cláusulas pétreas así expresamente insertas en los textos
constitucionales, de las disposiciones de los mismos se pueden derivar muchas
otras cláusulas que encajarían dentro del carácter irrevisable por parte del
Poder Constituyente, como es el caso, por ejemplo, de las Constituciones que
establecen en algunos de sus artículos el carácter eterno de un principio o
disposición, y así tenemos:
32
La Constitución de Venezuela, en su artículo 1, que declara:
“La República es irrevocablemente libre e independiente”;
El artículo 5 que declara: “la soberanía reside intransferiblemente en el
pueblo”.
El artículo 6 de la misma Constitución cuando prescribe: “El gobierno de
la República “y de las entidades políticas que la componen es y será
siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo,
responsable, pluralista y de mandatos revocables”.
5.3
LIMITES DERIVADOS DEL FUNCIONAMIENTO DE LOS PODERES
CONSTITUIDOS DEL ESTADO
Los procedimientos de revisión constitucional establecidos en los textos
constitucionales tienden a reformar o enmendar las Constituciones, sin alterar el
funcionamiento de los órganos constituidos del Estado.
Este es el principio general que resulta del texto de todas las Constituciones
latinoamericanas, sea cual sea el procedimiento de revisión constitucional que
se regule.
En efecto, en los casos en los cuales el Poder Constituyente derivado se haya
atribuido al pueblo para la aprobación de la reforma o enmienda constitucional,
durante el procedimiento de elaboración del proyecto de reforma o enmienda y
de aprobación popular del mismo mediante referendo, plebiscito o consulta
popular, los órganos constituidos del Estado continúan funcionando sin
interrupción ni interferencia de cualquier clase. Sólo excepcionalmente algunas
33
potestades de los órganos del Estado pueden verse afectadas durante los
procedimientos
de
revisión
Constitucional,
lo
cual
debe
establecerse
expresamente, como sucede con las limitaciones a la posibilidad de veto
presidencial respecto de los actos del órgano legislativo concernientes con la
reforma o enmienda constitucional, como por ejemplo lo prevén las
Constituciones de Bolivia, Perú, Nicaragua, Uruguay y Venezuela.
En los casos en que el Poder Constituyente se atribuye a una Asamblea
Nacional Constituyente, en principio y salvo disposición expresa en contrario, el
funcionamiento de la Asamblea Nacional Constituyente no afecta ni impide el
funcionamiento simultáneo de los órganos constituidos del Estado. Este
principio está formulado expresamente en la Constitución del Paraguay, en
cuyo artículo 291 se establece lo siguiente:
“Art. 291. De la potestad de la Convención Nacional Constituyente. La
Convención Nacional Constituyente es independiente de los poderes
constituidos. Se limitará, durante el tiempo que duren sus deliberaciones,
a sus labores de reforma, con exclusión de cualquier otra tarea. No se
arrogará las atribuciones de los poderes del Estado, no podrá sustituir a
quienes se hallen en ejercicio de ellos, ni acortar o ampliar su mandato.”
En igual sentido, pero en relación con el funcionamiento del Congreso durante
el funcionamiento de la Asamblea Constituyente, en la Constitución de
Guatemala, el artículo 279 dispone expresamente:
“La Asamblea Nacional Constituyente y el Congreso de la República
podrán funcionar simultáneamente”.
34
La excepción a este principio, en forma también expresa, está establecida en la
Constitución de Nicaragua, en cuyo artículo 193 se establece:
“Una vez aprobada la iniciativa de reforma total de la Constitución por la
Asamblea Nacional, ésta debe fijar un plazo para la convocatoria de
elecciones de Asamblea Nacional Constituyente, conservando su mandato
hasta la instalación de la nueva Asamblea Nacional Constituyente”.
En otras Constituciones, como la de Colombia, una vez instalada la Asamblea
Nacional Constituyente, sólo se limitan las potestades de los órganos
constituidos del Estado en relación con la revisión Constitucional. Así, el artículo
376 dispone que:
“A partir de la elección de la Asamblea Constituyente para la revisión
Constitucional queda en suspenso la facultad ordinaria del Congreso
para reformar la Constitución durante el término señalado para que la
asamblea cumpla sus funciones”.
Por último, debe mencionarse la Constitución de Venezuela, en la cual sólo se
establece
que
durante
el
funcionamiento
de
la
Asamblea
Nacional
Constituyente, la cual tiene como único objeto “Transformar el Estado, crear un
nuevo ordenamiento jurídico y redactar una nueva Constitución” (Art. 347),
entonces:
“Los poderes constituidos no podrán en forma alguna impedir las
decisiones de la Asamblea Nacional Constituyente” (Art. 349).
35
CAPITULO VI
ANÁLISIS DOCTRINARIO
6.1
VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LA EXISTENCIA DE CLÁUSULAS
PÉTREAS EN LA CONSTITUCIÓN
6.1.1 VENTAJAS:
Después de haber analizado las diferentes posturas de autores tanto
extranjeros como nacionales, encontramos que la existencia de cláusulas
pétreas brinda las siguientes ventajas:
Evitar la vulnerabilidad de la Ley Fundamental a momentos políticos que
beneficien intereses particulares o de la minoría; con la finalidad de mantener el
objetivo principal de la Constitución, como es el velar por los intereses de toda
la sociedad.
Mantener la permanencia y firmeza de la Constitución para que sea capaz de
cumplir con su misión, tomando en cuenta que la sustancia de la Constitución
es crear un orden jurídico fundamentalmente duradero.
6.1.2 DESVENTAJAS:
Si bien es cierto, hemos encontrado algunas ventajas en la existencia de
cláusulas pétreas, importante es recalcar que son de mayor relevancia las
desventajas, tal como a continuación se detallan:
36
La existencia de Cláusulas pétreas en las constituciones modernas imposibilita
el desarrollo y actualización de la realidad y necesidades de las nuevas
generaciones con el texto constitucional.
Al incluir cláusulas intangibles en la Constitución, se corre el riesgo de un
quebrantamiento de la Constitución al imposibilitar el cambio de dichas
cláusulas.
La existencia de cláusulas pétreas en la Constitución podría propiciar conflictos
sociales, como es el caso de las revoluciones por las inconformidades sociales
con las mismas.
Al no poder reformarse algunos preceptos constitucionales, existiendo la
necesidad de hacerlo, por ya no adaptarse a la realidad, se genera el
incumplimiento de la Constitución por el mismo Estado.
Al establecer inmodificables ciertos aspectos en la Constitución, como por
ejemplo la no alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia, se nos limita a
ejercer los derechos de soberanía popular, pues si el pueblo considera
conveniente y oportuno reelegir a su Presidente, es injustificable privarlo de su
soberanía, y con ello restringir el desarrollo económico, político y social del
Estado.
37
CAPITULO VII
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
7.1
CONCLUSIONES
A nuestro criterio, la existencia de cláusulas pétreas en la Constitución no
garantiza
la
permanencia
o
estaticidad
del
pensamiento
del
Poder
Constituyente de cierta época en particular, ya que hemos comprobado que
nuestras Constituciones históricas en su mayoría han establecido cláusulas
intangibles, y con ello no han logrado mantenerse inalterables en el tiempo, si
no todo por el contrario han sufrido cambios totales, como es el caso de la
Constitución de 1871, que pretendía mantenerse inalterable por lo menos seis
años, y fue modificada al año siguiente por el Mariscal Santiago González que
convocó a los pueblos para elegir una nueva Constitución, irrespetando los
limites de irreformabilidad a la Constitución de 187143, procediendo a derogarla
y dictar una nueva Constitución en 1972.
Después de analizar los diferentes puntos de vista tanto de autores extranjeros
como nacionales, concluimos que es innecesario mantener cláusulas pétreas
en nuestra Constitución y que sí cabe la posibilidad de abolirlas de la misma,
tomando en cuenta la voluntad soberana
A nuestro criterio, no es justificable que el Poder Constituyente originario
pretenda mantener vigente decisiones estatales fundamentales de su época,
para las nuevas generaciones, ya que si bien es cierto en determinado
momento se estiman fundamentales e irreformables, éstas pueden estar fuera
43
Constituciones de la República de El Salvador, 1824-1962, Segunda Parte, Página 867
38
de contexto en una época futura, violentando con su existencia la soberanía
popular.
7.2
RECOMENDACIONES
Para resolver la problemática que implica la existencia de cláusulas intangibles
en nuestra Constitución, recomendamos que se derogue el último inciso del Art.
248, manteniendo inalterable el texto que se refiere al proceso de reforma.
La reforma al Art. 248 Cn, recomendamos hacerla siguiendo el procedimiento
establecido en la Constitución vigente.
Nuestras recomendaciones las fundamentamos en la necesidad de contar con
una Constitución que regule preceptos generales y que los mismos estén en
armonía con la realidad, y que permitan a las nuevas generaciones hacer frente
a los nuevos retos que se les presenten de acuerdo a la dinámica social.
Estamos concientes que la reforma al Art. 248 Cn, implica violentar la
Constitución, ya que doctrinariamente este artículo es considerado una cláusula
pétrea, ya que forma parte de la Constitución y no de las leyes constitucionales,
y que la constitución no puede reformarse así misma; sin embargo, hay que
tomar en cuenta que con la existencia de dichas cláusulas en la Carta Magna
también se violenta la misma y además se atenta contra la Soberanía Nacional;
razón por la cual se vuelve necesario romper las cadenas existentes o desatar
la camisa de fuerza, que imposibilitan realizar reformas oportunas y necesarias
en la Constitución; con la finalidad de hacer que prevalecer la soberanía del
pueblo en nuestro Estado de derecho.
39
GLOSARIO DE DEFINICIONES
Constitución: (Del lat. constitutĭo, -ōnis). Acción y efecto de constituir. Forma o
sistema de gobierno que tiene cada Estado. (Derecho) Ley fundamental de un
Estado. Es la norma suprema del ordenamiento jurídico que define y regula la
estructura y funcionamiento de los órganos del Estado, sus relaciones
recíprocas y con los ciudadanos, así como también garantiza los derechos y las
libertades de los ciudadanos. Es el ordenamiento de máxima jerarquía de un
país. En el derecho romano, ley que establecía el príncipe.
Poder. (Del lat. potēre, formado según potes, etc.). Tener expedita la facultad o
potencia de hacer algo. Dominio, imperio, facultad y jurisdicción que tiene un
Gobierno o un Estado para mandar o ejecutar algo. Gobierno de un país.
Suprema potestad rectora y coactiva del Estado.
Poder Constituyente: El que corresponde a la soberanía popular para
organizarse, dictando y reformando sus Constituciones.
Poder Constituyente Originario: poder fundacional44, es el que crea la
Constitución y una vez realiza su tarea desaparece, dejando un órgano
encargado de suplir las deficiencias y encarar los nuevos problemas que se
presentan.
Poder Constituyente Derivado45: Es el mismo poder reformador, enmendador
o revisor de la Constitución de un Estado, instituido o permanente, sujeto a
límites Constitucionales, a los que imponen las cláusulas pétreas, y a los límites
44
Hernández Valle, Rubén “El Poder Constituyente Derivado y los Límites Jurídicos del Poder
Constituyente”. Revista Española de Derecho Constitucional; Madrid No. 37, pp. 143 y ss.
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Pérez Serrano, Nicolás, “Tratado de Derecho Político 2ª. Ed., Madrid, Cevitas, 1984, p 465.
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que derivan del funcionamiento de los órganos constituidos del Estado durante
la enmienda Constitucional.
Pueblo: (Del lat. popŭlus). Ciudad o villa. Población de menor categoría.
Conjunto de personas de un lugar, región o país. Gente común y humilde de
una población.
República. (Del lat. res publĭca) “cosa pública”. Por extensión pasa a significar
“tipo de gobierno” y “estado”. En el mundo moderno “república” es el sistema de
gobierno en que no hay rey, sino que el poder lo ostentan cargos públicos
electos o no, a cuyo frente o cuya máxima autoridad la ejerce un presidente.
Porque república no significa democracia.
Territorio. (Del lat. territorĭum). Porción de la superficie terrestre perteneciente
a una nación, región, provincia, etc.
Cláusulas intangibles:
conjunto de disposiciones esenciales que se
encuentran inmersas en las constituciones las cuales se han de interpretar unas
por medio de las otras que ostentan la calidad de intocables, inmodificables,
inmovibles, irrevisables.
Forma de Gobierno: Existen diversos puntos de vista referente a esta
definición, según Mario Justo López, las formas de gobierno son cada uno de
los modos de establecer quienes son los aptos para ocupar cargos de gobierno
y cómo deben ejercer tales cargos. Otros autores consideran que las formas de
gobierno se refieren a la distribución de los órganos políticos capaces de
expresar la voluntad del Estado. Platón realiza un análisis de las formas de
gobierno, que irá graduando desde la mejor hasta la peor. En primer lugar sitúa
la aristocracia, es decir, el gobierno de los mejores, que vendría representado
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por el gobierno de la República ideal; en ella los mejores son los que conocen
las Ideas, los filósofos, y su gobierno estaría dominado por la sabiduría. La
segunda mejor forma de gobierno la representaría la timocracia, el gobierno de
la clase los guardianes, que no estaría ya dirigida por la sabiduría, sino por la
virtud propia de la parte irascible del alma, que es la propia de dicha clase,
abriendo las puertas al desarrollo de la ambición, que predominaría en la
siguiente forma de gobierno; la oligarquía, el gobierno de los ricos, y cuyo único
deseo se cifra en la acumulación de riquezas. Posteriormente encontramos la
democracia, cuyo lema sería la libertad e igualdad entre todos los individuos y
cuyo resultado, según Platón, es la pérdida total del sentido de los valores y de
la estabilidad social. Por último, en el lugar más bajo de la escala, se encuentra
la tiranía, que representaría el gobierno del despotismo y de la ignorancia,
dominado el tirano por las pasiones de la parte más baja del alma, dando lugar
al dominio de la crueldad y de la brutalidad.
Sistema de Gobierno: es aquél por el cual un Estado se gobierna. Existe un
amplio rango de formas de gobierno que se han sugerido y usado a lo largo de
la historia en función de la división de poderes existente y las características de
las élites dominantes, en lo que al acceso al poder se refiere. Entre las formas
de gobierno existentes se pueden mencionar: Anarquía, Dictadura Monarquía,
Oligarquía, etc.
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