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RESULTANDO:
I) Las comparecientes de fs. 15 promueven acción de inconstitucionalidad de lo dispuesto en los
arts. 1, 3, 4, 5, 8 Y 9 de la Ley No. 18.860 contra el Estado (Ministerio de Economía y Finanzas) e
Intendencia de Colonia, por entender que son vulneratorias de los arts. 262 inc. 1, 273 nal. 3, 275 nal.
4 y 297 nal. 6 de la Constitución, expresando en síntesis:
- Acreditan ser titulares de un interés, directo, personal y legítimo, mediante los certificados notariales
que acompañan, de donde surge que son propietarias de los vehículos matrículas LAB 3251 y LAB
3652. Reseñan los valores que sufragan por patente de rodados, estableciendo que la afectación de
sus patrimonios es más que suficiente demostración de la existencia de su interés directo.
- En cuanto al mérito, bastaría cotejar la transcripción del acápite del art. 297 y de la parte final del
Nral. 6to. De dicha norma para concluir irrebatiblemente, que todo el Sistema Unico de Cobro de
Ingresos Vehiculares es irremediablemente nulo por contrariar el claro texto constitucional.
- Los arts. 1 y 3 de la Ley impugnada, al crear un patrimonio de afectación y otorgarle como cometidos
todo el ejercicio de la función administrativa necesaria para el cobro del impuesto a los vehículos, quita
a los Gobiernos Departamentales la competencia que la Carta les otorga, específicamente al
Intendente (art. 275 de la Constitución).
- Los arts. 4 y 9 de la Ley No. 18.860 establecen un procedimiento diferente al previsto por la
Constitución para la aprobación de los impuestos sobre vehículos. Según la Carta los impuestos son
de iniciativa del Intendente y se aprueban por la Junta Departamental, art. 273 nal. 3 y 275 nal. 4, en
cambio en esta Ley esa competencia es transferida al Ministerio de Economía, Oficina de
Planeamiento y Presupuesto y Congreso de Intendentes, en una forma absolutamente centralizadora
incompatible con la letra y el espíritu de nuestro derecho constitucional.
- El art. 8 por su parte es manifiestamente violatorio de la autonomía departamental.
- El art. 5 por aplicación de los mismos criterios interpretativos, debe ser desaplicado por cuanto la
mera creación del Fondo con las características que las otras normas impugnadas le otorgan, lo
convierten en francamente inconstitucional.
En definitiva solicita se declare la inconstitucionalidad de lo establecido en los arts. 1, 3, 4, 5, 8 y 9 de
la Ley No. 18.860.
II) Por Decreto No. 1591/2012 se confirió traslado a los demandados y al Sr. Fiscal de Corte por el
término común de veinte días (art. 517.1 C.G.P.) (fs. 20).
III) El representante del Estado – Ministerio de Economía y Finanzas y Gobierno Departamental de
Colonia evacúan el traslado conferido conjuntamente a fs. 104/124 vto. solicitando por los
fundamentos que exponen el rechazo de la demanda, con costas y costos.
IV) Que por Auto No. 2363/2012 se dispuso la agregación de la probanza documental incorporada y
el diligenciamiento de la ofrecida en autos (fs. 149).
V) Por Auto No. 534/2013 se confirió traslado a las partes y al Sr. Fiscal de Corte por el término
común de diez días a los efectos previstos por el art. 517.2 in fine del C.G.P. (fs. 156), alegando de
bien probado el co-demandado Ministerio de Economía y Finanzas a fs. 165.
VI) El Sr. Fiscal de Corte en su Dictamen No. 3.905/2012 por los motivos que expone postula el
rechazo del accionamiento en vista (fs. 136 y ss.).
VII) Previo pasaje a estudio, se acordó sentencia en forma legal (Auto No. 713/2013, fs. 188 y ss.).
CONSIDERANDO:
I) La Suprema Corte de Justicia, por mayoría legal, desestimará el accionamiento de
inconstitucionalidad ejercitado.
II) Las promotoras carecen de un interés directo y personal que las legitime sustancialmente para
deducir la presente pretensión, conforme lo exigen la normativa constitucional y procesal vigentes.
La Corporación, sobre el punto en Sentencia No. 653/2012 (entre otras) sostuvo que: “el interés en
actuar debe ser legítimo (no contrario a la regla de derecho, a la moral o a las buenas costumbres),
personal (invocando un interés propio, esto es, no popular o ajeno) y directo (inmediatamente
vulnerado por la norma impugnada), (cf. Vescovi, Enrique, el Proceso de Inconstitucionalidad de la
Ley, Montevideo, 1967, págs. 148 a 150).
Partiendo de la opinión de uno de los Maestros del constitucionalismo nacional, se afirmó que este
interés es también el ‘...inmediatamente vulnerado por la aplicación de la Ley inconstitucional. No lo
es, en cambio, el interés que remotamente pudiera llegar a ser comprometido si la Ley se aplicara’
(Jiménez de Aréchaga, Justino, La Constitución de 1952, Tomo III; pág. 183). En tesis coincidente con
la postulada, del mismo modo, por ilustrado administrativista, para quien, ‘Interés directo significa
interés inmediato, no eventual o futuro. La existencia de un interés directo implica que el particular se
encuentra en una situación jurídica definida y actual con relación a la Administración’ (Giorgi, Héctor,
El contencioso administrativo de anulación, pág. 188)” (Cf. Sentencias Nos. 4.003/2011, 167/2005,
71/2004, 335/1997, entre otras).
(...).
Ello, en el bien entendido de que esta Corte ha sostenido, en forma invariable, que en la medida en
que no se autoriza una acción popular, solamente se encuentran habilitados para promover la
pretensión de inconstitucionalidad quienes acrediten ser titulares de un interés inmediatamente
vulnerado por la norma atacada, requisito que no resulta eficazmente cumplido por los promotores
particulares, quienes invocan un interés que puede conceptualizarse como abstracto no basado en la
lesión actual o inmediata de su interés y que supondría, en consecuencia, la emisión de un juicio
genérico y no referido a un caso concreto por parte de este Cuerpo, como lo requieren las
disposiciones que regulan la declaración de inconstitucionalidad (cf. art. 259 Const.; 508 C.G.P.,
Sentencias Nos. 179/2006 y 664/2008 de la Corporación)”.
En efecto, debe advertirse en el planteamiento de inconstitucionalidad movilizado las promotoras no
lograron determinar un interés directo y personal en la declaración pretendida. Al respecto el único
ensayo que efectúan las impetrantes, sin éxito, consiste en que las normas las agravian en su interés
directo dado que en virtud de los nuevos aforos tuvieron un muy importante incremento en el valor de
la patente de rodados de los vehículos de su propiedad, por lo que se ve afectado su interés directo.
Por otra parte, el resto de la demanda se dirigió a cuestionar la supuesta vulneración de la autonomía
de los Gobiernos Departamentales que se habría llevado a cabo a través de las normas cuya
declaración de inconstitucionalidad solicitaron, pero al respecto carecen en forma absoluta de
legitimación activa por ausencia de interés “directo y personal”, siendo el asunto competencia de los
Gobiernos Departamentales.
III) En virtud de ello, resulta evidente que las actoras carecen de legitimación activa, ya que no
acreditaron un interés “directo y personal” en el caso.
Más allá de señalar que como contribuyente de patente de rodados, tuvieron que resistir un
incremento muy importante en el tributo, lo cierto es que no definieron un caso concreto en el que la
norma impugnada violentara sus derechos constitucionalmente consagrados, girando toda la línea
argumental de su demanda en torno al tema de la autonomía departamental, cuestión que no
configura un interés directo.
Sobre el tema, la Corporación en Sentencia No. 653/2012 (entre otras) sostuvo que: “El art. 259 de la
Carta dispone que el fallo de la Suprema Corte de Justicia se referirá exclusivamente al caso concreto
y solo tendrá efectos en los procedimientos en que se haya pronunciado, solución que es reiterada en
el art. 521 del C.G.P.”
Como enseña Vescovi “...la inconstitucionalidad debe referirse a un determinado caso concreto (‘most
case’) dada la naturaleza del instituto, y especialmente en los países en que la acción es de naturaleza
procesal y no política (pro populo) y donde la decisión sólo vale para el caso en cuestión. En
consecuencia es lógico que se exija, como condición indispensable para prosperar la demanda, que la
misma se refiera a un determinado caso concreto...”
“La jurisprudencia es particularmente exigente al respecto y, sobre todo, cuando se trata de la vía de
acción, donde es más corriente que los particulares traten de incumplir esta exigencia” (El Proceso de
Inconstitucionalidad de la Ley, ob. cit. pág. 161).
Entonces, cuando la declaración de inconstitucionalidad se solicita -como en subexamine- por vía de
acción, a diferencia de la solicitud por vía de excepción o de oficio –en las que el caso concreto es el
proceso en trámite-, se requiere que en la demanda se identifique o concrete el caso que se tramitará
en sede jurisdiccional o anulatoria ante el TCA y en el que se hará valer como excepción la sentencia
que hubiera declarado la inconstitucionalidad de los preceptos legales en cuestión (art. 521 del
C.G.P.), (cf. Risso, Ferrand, Martín, Derecho Constitucional, Tomo 1, págs. 209 y 210).
Como se indicó en Sentencia No. 664/2008: ‘Corresponde en este punto recordar a Jiménez de
Aréchaga, cuando expresaba, luego de señalar que el fallo se refiere exclusivamente al caso concreto
y sólo tendrá efecto en los procedimientos en que se haya pronunciado, que cuando la cuestión de
inconstitucionalidad se promueva por la vía de excepción el fallo sólo tendrá efecto en los
procedimientos en que se haya pronunciado. Si por el contrario la vía empleada fue la de acción ‘será
la demanda de declaración de inconstitucionalidad la que delimite el caso respecto del cual ha de regir
la decisión de la Corte’ (Cf. Risso Ferrand, Martín, “Derecho Constitucional”, Tomo 1, págs. 209/210).
El Dr. Cassinelli Muñoz señala que, en la vía de acción, ‘caso concreto’ ‘se delimita por la identidad del
actor, la identidad de la disposición legislativa tachada de inconstitucionalidad y la identidad de la
lesión al interés directo, personal y legítimo invocado’ (Cf. Dr. Horacio Cassinelli Muñoz, ‘Vías y
efectos de la solicitud de declaración de inconstitucionalidad’ en ‘Estudios Jurídicos en memoria de
Eduardo J. Couture’, pág. 143).
En definitiva, sostiene el citado Profesor que ‘no puede hacer el planteo en forma totalmente abstracta
porque no podría saberse cuáles son los efectos de la sentencia, hay que delimitar el caso concreto,
aunque pueda hacerse en forma más o menos amplia’ (ob. y pág. cits.)” (Sent. No. 664/2008 S.C.J.).
IV) La falta de legitimación de las promotoras para solicitar la declaración de inconstitucionalidad de
los artículos impugnados de la Ley No. 18.860 resulta palmaria en tanto la pretensión se fundó en la
lesión a la autonomía departamental, ya sea por entender lesionada la potestad tributaria (arts. 8 y 5),
o por la existencia de una inconstitucional delegación de funciones (arts. 4 y 9), ya sea administrativa
(arts. 1 y 3) o legislativa (art. 3) competencias del Intendente o de la Junta en su caso.
En Sentencia No. 171/05, la Corporación reiterando la especificidad de la acción de lesión de
autonomía departamental explicitada en pronunciamiento 737/94 señaló “...El constituyente asignó a la
autonomía de los gobiernos departamentales, en ciertas y determinadas áreas, una especial
relevancia y, paralelamente, quiso instituir un medio específico que viabilizara la protección de la
autonomía de la autoridad municipal tanto frente al administrador, como al legislador y al propio juez”.
Como se expresara en Sentencia de la Corporación No. 26/91, entre otras: “...La doctrina nacional de
derecho público admite en forma uniforme la amplitud de la acción de amparo de la autonomía
municipal, aceptando que la lesión puede provenir tanto de un acto como de un hecho; o,
indistintamente de cualquier acto administrativo, de una Ley e incluso de una sentencia judicial (Conf.
J. Jiménez de Aréchaga, La Constitución Nacional, T. 9, pág. 151; Sayagués Laso, Derecho
Administrativo, cit. en consulta del Prof. Cagnoni a fs. 213; Carrara, Lanzaro y Brito, Gobiernos
Departamentales, T. 2, pág. 82, F.C.U., 1971; Prat, Derecho Administrativo, T. 5, vol. 2, pág. 100)”.
En cuanto a la legitimación activa el art. 283 de la Carta establece: “Los Intendentes o las Juntas
Departamentales podrán reclamar ante la Suprema Corte de Justicia por cualquier lesión que se infiera
a la autonomía del Departamento, en la forma que establezca la Ley”.
De la simple lectura del texto constitucional surge quienes poseen legitimación activa para accionar en
supuestos de lesión de la autonomía departamental, lo que determina que las actoras en tanto
particulares no se encuentran habilitado por el constituyente para deducir tal acción.
V) Posición que fuera desarrollada en ocasión de abordar el estudio del ICIR en la que coincidieran
la mayoría de los integrantes de la Corporación integrada por los Sres. Ministros Dres. Ruibal,
Larrieux, Chediak y el redactor respecto de las impugnaciones referidas a los arts. 10 y 11, en la
medida que se realizaron en defensa de la autonomía departamental, lo que parecería estar reservado
a los Intendentes y las Juntas Departamentales conforme el artículo 283 de la Constitución.
Cobra relevancia que aquellos que constitucionalmente están legitimados para accionar en defensa de
la autonomía departamental manifiesten que no advierten afectación de la misma, lo que deberá
primar sobre la voluntad de impugnación de un particular (Cfe. Sentencias Nos. 45, 57, 62/13 e/o).
VI) Las actoras no argumentaron adecuadamente en qué consistiría la inadecuación constitucional de
las normas legislativas impugnadas, más allá de que la modificación implementada en el cobro de la
patente de rodados supuso, en sus casos, un incremento considerable del monto que pagaba
anualmente en tal concepto.
Por ello, corresponde reiterar la posición sostenida pacíficamente por la jurisprudencia de este Alto
Cuerpo en el sentido de que la Suprema Corte de Justicia, en procesos como el de autos, no analiza el
mérito, la conveniencia o desacierto de la norma en cuestión, sino que exclusivamente debe avocarse
a comprobar la regularidad jurídica de la disposición legislativa a la luz de los preceptos de la Carta.
X)
Las costas, de precepto. (art. 523 del C.G.P.).
Por estos fundamentos, la Suprema Corte de Justicia, por mayoría legal,
FALLA:
DESESTIMASE LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA, CON COSTAS.
A LOS EFECTOS FISCALES, FIJANSE EN 50 U.R. LOS HONORARIOS FICTOS DEL LETRADO
PATROCINANTE DE LA PARTE ACTORA.
OPORTUNAMENTE, ARCHIVESE.
DR. JULIO CHALAR DISCORDE: Conforme los argumentos que desarrollo seguidamente,
entiendo que
corresponde declarar inconstitucionales, y por lo tanto inaplicables al caso, los
incisos primero y segundo del artículo 1o. de la Ley 18.860, desestimando la demanda interpuesta en
lo demás.
1)
Consideración general acerca de la legitimación activa.
1.1) Debo partir de señalar que, a mi juicio, si la parte actora acredita ser sujeto pasivo del tributo
“patente de rodados”, tal calidad la legitima para deducir la acción de autos respecto de las normas
que regulan la creación y determinación de tal tributo, que, aduce, violan su interés directo, personal y
legítimo.
Debe entenderse que el interés invocado en autos tiene la calidad de legítimo, en cuanto está
amparado por el ordenamiento jurídico, esto es, en cuanto debe reconocerse el derecho de una
persona a no ser gravada, sino de conformidad con las disposiciones de la Constitución de la
República.
Asimismo, que presenta la nota de “personal”, en tanto se trate de un “interés que atañe a personas
determinadas, es decir, interés vinculado a situaciones jurídicas subjetivas o particulares, no
impersonales ni generales” (Cf. Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación”,
Montevideo, 1958, pág. 188).
Finalmente, tendrá la nota de directo, toda vez que la normativa impugnada coloque al sujeto en una
situación jurídica “definida y actual” con relación al Estado (cf. Héctor Giorgi, ob. y loc. cit.).
Como señala Cajarville en reciente estudio sobre el tema: “Si la norma es general, el interés será
directo si el actor está comprendido en la categoría que define la dimensión subjetiva del supuesto
normativo; dicho más simplemente, si está comprendido en los sujetos alcanzados por la norma…”
(Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor –
Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, en Revista de Derecho Público,
número 43, pág. 153).
1.2) No comparto que, en un supuesto como el de autos, la legitimación quede restringida a quien el
ordenamiento reconoce como titular de la potestad tributaria departamental.
Bien por el contrario, comparto las enseñanzas de Horacio Cassinelli Muñoz, quien señala que
“[c]uando se trata… de hacer valer el interés legítimo que tiene el habitante de que el ejercicio de la
potestad legislativa reguladora o limitadora de sus derechos fundamentales sea legítimo, es decir que
el legislador cuando regule o limite los derechos fundamentales lo haga sin violar la Constitución, ahí
estamos ante una situación de lesión de interés legítimo, y eso dará lugar a la utilización de las vías
que la Constitución prevé para esta hipótesis, que son en el caso uruguayo la declaración de
inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia” (“Los límites de los derechos humanos en la
Constitución Nacional”, en “Cursillo sobre los derechos humanos y sus garantías”, Cuadernos de la
Facultad de Derecho, segunda serie, No. 13, 1990, pág. 188).
Opinión del distinguido profesor que viene a coincidir con la jurisprudencia de esta Suprema Corte de
Justicia, en el sentido de dar cabida a los derechos fundamentales.
1.3) Por otro lado, y siempre respecto de ese presupuesto que define lo atinente a la acción de autos,
reitero conceptos que sostuve como integrante del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 3o. Turno
desde el año 1994, que he reproducido en varias ocasiones desde que integro la Corporación:
“Tradicionalmente, la doctrina ha estudiado el interés dentro de las condiciones de la acción. Así,
Alsina... afirmaba que para intentar una acción, así como para contradecirla, es necesario tener
interés, porque sólo con esa condición se pone en juego la actividad jurisdiccional: los jueces no hacen
declaraciones abstractas; el interés consiste únicamente en que, sin la intervención del órgano público,
el actor sufriría un perjuicio. Y concluye en conceptos totalmente compartibles: de lo expuesto resultan
dos principios: 1o.) sin interés no hay acción; 2o.) el interés es la medida de la acción... (Tratado
teórico práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, t. I, pgs. 392 y ss.).
(omissis)
Liebman decía que el interés para accionar es un interés procesal, secundario e instrumental, respecto
del interés sustancial primario, que ha quedado lesionado por el comportamiento de la contraparte, o
más genéricamente por la situación de hecho objetivamente existente. El interés para accionar surge
de la necesidad de obtener del proceso la protección del interés sustancial; presupone por eso la
lesión de este interés y la idoneidad de la providencia demandada para protegerlo y satisfacerlo. En
conclusión -termina- el interés para accionar está dado por la relación jurídica entre la situación
antijurídica que se denuncia y la providencia que se pide para ponerle remedio mediante la aplicación
del derecho, y esta relación debe consistir en la utilidad de la providencia, como medio para adquirir
por parte del interés lesionado la protección acordada por el derecho (Liebman, Enrico, Manual de
Derecho Procesal Civil, pgs. 115-116).
Y también se decía en dichos antecedentes, transcribiendo conclusiones de la doctrina nacional:
‘cuando se habla de interés procesal, se hace referencia a la utilidad (o el perjuicio) jurídica (material,
moral, económica, etc.) que determina (y habilita) a las partes a presentar sus pretensiones a través
de la demanda y la contestación’ (Vescovi, E y otros, Código General del Proceso, anotado, t. I, págs.
224 y ss.).
Conforme ‘surge de nuestros textos de Derecho Positivo, desde la Constitución (arts. 258, 309 y 318)
hasta el Código General del Proceso que en diversas normas recoge las características antes
reseñadas (arts. 50 y 509), [que] la acción no se confiere sino a quien invoque un interés jurídicamente
tutelado’. ‘En acatamiento de claros textos de derecho positivo, pues, se debe admitir y tener presente
-conforme a las referidas conclusiones de la doctrina- que el Oficio puede y debe en todo caso
examinar -entre otros presupuestos- que el acto de parte por el que se reclama su intervención en un
determinado sentido, corresponda a un interés jurídicamente tutelado, habilitante de la correlativa
actuación jurisdiccional concretamente solicitada’” (Sentencia No. 252/2010 del Tribunal de
Apelaciones de 3o. Turno).
1.4) Por otra parte, cabe señalar que considerar al contribuyente, por su calidad de tal, como
legitimado para impugnar la regularidad constitucional de normas que lo colocan en la situación
jurídica de contribuyente, no se trataría de un temperamento novedoso de la Suprema Corte de
Justicia.
En efecto, existen diversos antecedentes jurisprudenciales de la Corporación en los cuales se alegó la
vulneración de la potestad tributaria departamental y se admitió el interés habilitante del contribuyente
actor. Me refiero a las siguientes sentencias:
a) Sentencia No. 55/1993, de 1o. de noviembre de 1993, por la cual la Suprema Corte declaró
inconstitucional un impuesto a los vehículos con motor a gas oil, creado por la Ley No. 16.170
(artículos 619 y siguientes);
b) Sentencia No. 115/2004, de 26 de abril de 2004, en la cual se impugnó la inconstitucionalidad del
llamado “impuesto de primaria” por contribuyentes del mismo, y en la cual expresamente se expresó:
“[e]n primer lugar, la legitimación activa de los accionantes se encuentra acreditada por el hecho de
ser contribuyentes del impuesto de enseñanza primaria, establecido por disposiciones legales que
ellos reputan inconstitucionales”;
c) Sentencia No. 54/2009, de 20 de marzo de 2009, en la cual se declararon inconstitucionales
normas tributarias de Canelones y Montevideo en acciones deducidas por los contribuyentes.
1.5) Adicionalmente, debo señalar que, en el marco de la discusión parlamentaria que llevaría a la
sanción de la Ley No. 18.860, hubo un pronunciamiento expreso de un especialista en Derecho
Público referido a la posibilidad de cualquier contribuyente de solicitar la declaración de
inconstitucionalidad de esa norma.
En efecto, el Prof. Martín Risso Ferrand expresó:
“En definitiva, en líneas generales, la idea aparece como inconstitucional y lesionando la autonomía
departamental. Y hago la distinción porque creo que cualquier habitante de la República que sea
intimado o emplazado judicialmente para pagar esta nueva patente con este sistema podrá
excepcionarse y pedir la declaración de inconstitucionalidad” (exposición en la Comisión de
Constitución, Códigos, Legislación General y Administración de la Cámara de Representantes, citada
en Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes No. 3758, martes 13 de diciembre de 2011,
pág. 47).
Al tenor de la opinión transcripta, llama la atención que al contestarse la acción de autos se pretenda
fundar la falta de legitimación activa en la opinión vertida por el Prof. Risso Ferrand en relación al ICIR
(ver fs. 106 vto. y 107).
1.6) En definitiva, entiendo incuestionable la existencia de legitimación activa para promover la
declaración de inconstitucionalidad pretendida infolios, por quien acredite la calidad de contribuyente
del tributo cuya imposición en infracción de la Constitución se alega.
1.7) Entiendo que la impugnación del artículo 1o. no solo surge del petitorio, sino de la crítica
razonada de la demanda, lo que permite tener por cumplidos los requisitos del artículo 512 del C.G.P.
1.8) Cabe destacar que en el Diario Oficial No. 28.414, de fecha 15 de febrero de 2012, fue publicado
el Decreto No. 001/2012, norma de la cual surge acreditado que el Gobierno Departamental de
Colonia se encuentra incorporado al SUCIVE.
2)
Inconstitucionalidad de las normas impugnadas.
2.1) Síntesis. En función de los argumentos que desarrollo seguidamente, entiendo que los incisos
primero y segundo del artículo 1o. de la Ley No. 18.860 son inconstitucionales, por infringir lo
dispuesto en los artículos 297, 273 y 275 de la Constitución de la República. Y esto por cuanto dicha
norma legal impone al actor el pago de un tributo cuyos principales elementos, su determinación y su
cobro se establecen de modo ostensiblemente contrario a lo dispuesto por las normas constitucionales
citadas.
El artículo primero de la Ley No. 18.860 crea una entidad jurídica que, conforme surge del texto de la
propia Ley, tiene asignada como única competencia preceptiva realizar todas las acciones y gestiones
necesarias para cobrar lo que denomina “el impuesto a los vehículos de transporte” (numeral 6o. del
Artículo 297 de la Constitución de la República); y tal cobro, conforme surge del artículo 3 literal B de
la Ley, debe realizarse única y exclusivamente, “de acuerdo con lo que resuelva el Congreso de
Intendentes” respecto de nada menos que los aforos imponibles y las alícuotas aplicables (Cf. Ley No.
18.860, artículo 3, literal B).
2.2) Marco constitucional de la imposición de impuestos sobre vehículos de transporte.
El Prof. Juan Pablo Cajarville señaló durante el proceso de elaboración de la Ley No. 18.860 que el
punto de partida para considerar la regularidad constitucional del Sistema Unico de Cobro de Ingresos
Vehiculares se encuentra en el acápite y el numeral sexto del artículo 297 de la Constitución, que
establecen que “los impuestos […] a los vehículos de transporte” son “fuentes de recursos de los
Gobiernos Departamentales, decretado y administrados por éstos” (Cf. informe emitido por el Prof.
Cajarville a solicitud de la Comisión de Constitución y Legislación de la Cámara de Senadores, de
fecha 14 de noviembre de 2011, agregado con la demanda en autos “VENOSA, ALVARO HUGO C/
INTENDENCIA MUNICIPAL DE COLONIA Y OTROS – ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD LEY
NRO. 18.860 Y DECRETO DE LA JUNTA DEPARTAMENTAL DE COLONIA NRO. 1/2012”, I.U.E. 16/2012). El informe del Prof. Cajarville postula por diversos argumentos la inconstitucionalidad de
diversos aspectos de la Ley que creó el SUCIVE (como lo hicieron también los Profesores Delpiazzo,
Risso Ferrand, y Durán Martínez); sin perjuicio de compartir algunos de sus argumentos, transcribiré a
continuación solo lo atinente a la descripción del marco constitucional relevante.
Señala el Prof. Cajarville en el informe referido:
“La afirmación de que son ‘decretados’ por los Gobiernos Departamentales se coordina con el numeral
2o.) del inc. 3o. del artículo 273 de la Constitución, que establece que será atribución de las Juntas
Departamentales: ‘Crear o fijar, a proposición del Intendente, impuestos, tasas, contribuciones, tarifas
y precios de los servicios que presten; mediante el voto de la mayoría absoluta del total de sus
componentes’. A su vez, se coordina con el numeral 4o. del artículo 275, que trata el mismo tema pero
desde el punto de vista del Intendente, y le confiere iniciativa en la materia; es ‘atribución’ del
Intendente: ‘Proponer a la Junta Departamental, para su aprobación, los impuestos, tasas y
contribuciones;[…]’.
Quiere decir que estamos en pleno ejercicio de la función legislativa, formal y material, que
corresponde a los Gobiernos Departamentales, lo cual ocurre por un procedimiento similar al nacional,
mediante la sanción por el órgano legislativo, en este caso la Junta Departamental (art. 273 inc. 1o.), y
la promulgación por el órgano legislativo, en este caso el Intendente, o más correctamente la
Intendencia (arts. 274 y 275 numeral 2o.). La Constitución denomina ‘decretos’ a estos actos
legislativos que dictan los Gobiernos Departamentales (arts. 260, 273 inc. 3o. nal. 1o., 277, 281, 299,
300, 3030 y 304), expresión que se coordina con el término ‘decretados’ del encabezamiento del art.
297.
Por otra parte, el artículo 274 establece que: ‘Corresponden al Intendente las funciones ejecutivas y
administrativas en el Gobierno Departamental’, funciones que cumple a través de sus dependencias
jerarquizadas. Se incluye en esas ‘funciones administrativas’ que competen a los Intendentes en sus
respectivos departamentos, la administración de las ‘fuentes de recursos de los Gobiernos
Departamentales, decretados y administrados por éstos’ conforme al art. 297 de la Carta; entre ellas
‘los impuestos […] a los vehículos de transporte’ de su nal. 6o..
Ambas funciones, legislar y administrar en materia departamental, y en particular en materia de sus
fuentes de recursos, se cumplen naturalmente bajo un régimen consagrado por la propia Constitución
en diversos aspectos ahora relevantes.
La Constitución establece la titularidad orgánica de tales funciones: las legislativa y de contralor
competen a la Junta Departamental, y las ejecutivas y administrativas al Intendente, todas ellas en el
territorio de sus respectivos departamentos (arts. 273 y 274). Establece el procedimiento de
determinación subjetiva de los miembros integrantes de esos órganos (arts. 270 y 272).
...un régimen de control político, administrativo y financiero (arts. 208 y ss., 273 No. 4, 284, 285 y 286),
un régimen de incompatibilidades y prohibiciones... y un régimen de responsabilidad de dichos titulares
de los órganos de los Gobiernos Departamentales (arts. 24, 25 y 296).
Finalmente, en cuanto ahora más interesa, la Carta consagra procedimientos de impugnación de los
actos emanados de esos órganos del Gobierno Departamental, tanto de las Juntas Departamentales
como de los Intendentes. Naturalmente, los actos legislativos se impugnan a través de la acción o la
excepción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia (art. 260) y además mediante los
singulares de la materia departamental previstos en los arts. 300 y 303 ante la Cámara de
Representantes, y el referéndum del art. 304 de la Constitución; y los actos administrativos se
impugnan administrativamente conforme al art. 317, y jurisdiccionalmente de acuerdo con los arts. 309
y sgts. de la Carta”.
Conforme viene de señalarse, la Constitución establece con meridiana claridad la asignación de
competencia en materia de creación y administración de tributos departamentales; a su vez, la Carta
contiene una regulación armónica de disposiciones que establecen un sistema de contralores y
garantías derivado de esa asignación de competencias.
2.3) Hecha la referencia que antecede, relativa al marco constitucional en materia de imposición a los
vehículos de transporte, cabe considerar una segunda cuestión. Y en ese sentido, cabe analizar la
competencia asignada por la Ley a lo que ha llamado “Sistema Unico de Cobro de Ingresos
Vehiculares (SUCIVE)”, creado por la Ley No. 18.860.
El SUCIVE ha sido creado con una única finalidad necesaria: la de “realizar todas las acciones y
gestiones necesarias para el cobro del impuesto a los vehículos de transporte (numeral 6o. del Artículo
297 de la Constitución de la República) empadronados en cualquier departamento de la República, los
recargos… [etc.] que pudieran corresponder a los propietarios, poseedores o conductores de dichos
vehículos” (Ley, art. 1o., inc. 1o.); el inciso tercero señala que podrá prestar otros servicios, pero eso
no es relevante en el presente desarrollo.
Es del caso considerar que, a diferencia de las personas físicas, que guían su accionar por el principio
de libertad, las entidades jurídicas de derecho público se rigen por el principio opuesto. Sayagués
Laso enseña que la competencia puede definirse como “la aptitud de obrar de las personas públicas o
de sus órganos. Ella determina, pues, los límites dentro de los cuales han de moverse unas y otros”.
Asimismo, indica el prestigioso publicista:
“Este concepto desempeña en el derecho público un papel equivalente al de la capacidad de las
personas físicas en el derecho privado. Pero existen señaladas diferencias. Lo más importante radica
en la extensión de uno y otro concepto. En el derecho privado la capacidad reconocida al ser humano
lo habilita para desenvolverse en todo sentido, sin otros límites que los establecidos a texto expreso
por la Constitución o las Leyes (arts. 7 y 10 de la Constitución). En cambio, las personas públicas y
sus órganos actúan solamente en la zona que les fija el derecho vigente, debiendo fundarse siempre
en textos expresos” (Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo I, Fundación
de Cultura Universitaria, quinta edición, 1987, pág. 191).
Es que las entidades públicas únicamente pueden actuar conforme lo que dispongan las normas que
las crean y regulan, en lo que la dogmática refiere como “principio de especialidad” (cf. Sayagués
Laso, ob. cit., pág. 198). Cabe anotar que, tal como lo sostuvo Sayagués Laso: “Respecto de las
entidades estatales la aplicación del principio de la especialidad se justifica más aún dado que la
actuación de aquéllas debe siempre fundarse en textos expresos... Además, la Constitución... afirmó
concretamente el principio para los entes autónomos y servicios descentralizados [artículo 190 actual],
sin pretender con ello innovar en la solución implícita en nuestro derecho positivo y sí únicamente
concretarla en términos expresos...” (ob. cit., pág. 200). El eminente publicista enseñó que la
interpretación del principio de especialidad debía hacerse de manera racional; postulaba un criterio
amplio, siempre que no se afecten competencias de otras personas públicas (ob. cit., pág. 201),
situación que como se verá, indudablemente se verifica en este caso.
2.4) La regularidad constitu-cional del SUCIVE ha sido sostenida en base a que, supuestamente, su
actuación no desplazaría ni menoscabaría las competencias constitucionales de los órganos de los
Gobiernos Departamentales (ver fs. 111, 113, 113 vto.). Tal afirmación se la ha apoyado en que la Ley
No. 18.860 expresamente así lo establece en diversos párrafos.
Se trata de párrafos agregados durante el trámite legislativo a raíz de las tachas de
inconstitucionalidad que sufrió el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo (“La actuación del SUCIVE
no implicará desplazamiento ni menoscabo alguno de las competencias constitucionales propias de los
órganos de los Gobiernos Departamentales”, artículo 1o., inciso final; “El Congreso de Intendentes
resolverá... sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 273 y 275 y en el numeral 6o. del artículo 297
de la Constitución de la República”, artículo 4, inciso final; “Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en
los artículos 273 y 275 y en el numeral 6o. del artículo 297 de la Constitución de la República”, artículo
9, inciso final).
En apoyo de esa opinión se ha dicho –y se lo opone en autos- que la atribución que se confiere al
Congreso de Intendentes respecto de resolver: “valores de aforo vehiculares, las alícuotas a aplicar
sobre los mismos y todo otro elemento necesario para calcular el valor del impuesto a los vehículos de
transporte (numeral 6o. del artículo 297 de la Constitución...)” no tiene fuerza vinculante respecto de
los Gobiernos Departamentales. En esa lectura de aparente apego constitucional que se propone de la
Ley impugnada, lo que resuelve el Congreso de Intendentes al fijar los principales elementos del
tributo patente de rodados sería un modelo que los Gobiernos Departamentales pueden o no seguir; si
lo siguen, sería por medio del procedimiento constitucional corres-pondiente, por lo que el tributo así
“decretado” sería perfectamente ajustado a la Constitución.
Esa fue la tesitura de la opinión del Prof. Alberto Pérez Pérez, uno de los dos especialistas que de las
actas del trámite parlamentario postuló la regularidad constitucional de la Ley No. 18.860, junto con el
Dr. Luzardo (Cf. Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, número 123, tomo 489, 30 de
noviembre de 2011). Sostuvo el Prof. Pérez Pérez: “El Congreso de Intendentes es tomado como un
campo de encuentro de los Intendentes representantes de todos los Gobiernos Departamentales según el texto constitu-cional- y, por otra parte, lo fundamental es que no hay desconocimiento de las
competencias constitucionales de los Intendentes y de las Juntas Departamentales. No se trata de que
dentro del Congreso de Intendentes se vaya a votar cuál es el aforo, o la alícuota -eso queda
establecido para todos y ninguno lo puede tocar- pero se espera alcanzar una fórmula de equilibrio
entre las distintas situaciones y el apoyo que surge del proyecto proveniente de Rentas Generales.
Para que esto valga como impuesto sobre vehículos automotores tiene que figurar en un decreto
aprobado por cada una de las diecinueve Juntas Departamentales y promulgado por cada Intendente.
De lo contrario, de ninguna manera sería un tributo contemplado por el texto constitucional. En el
proyecto de Ley no hay nada que imponga una solución diferente” (Cámara de Representantes,
Comisión de Legislación y Constitución, carpeta 708/2011, Distribuido 1136). En diversos
Departamentos, o incluso quizás en todos, se han aprobado decretos por las Juntas incorporando
textualmente las resoluciones del Congreso de Intendentes en relación al SUCIVE, incorporándose al
mismo.
2.5) Sin embargo, de la Ley No. 18.860 surge que el SUCIVE no se creó para cobrar aquello que,
conforme a la Carta, “decreten” los Gobiernos Departamentales como patente de rodados, siguiendo
éstos voluntariamente el modelo resuelto por el Congreso de Intendentes.
No puede soslayarse lo que surge, claramente, al analizar la competencia que efectivamente tiene el
SUCIVE, conforme lo establecido en los artículos 1 y 3 de la Ley.
En efecto, el artículo 3 de la Ley crea y regula los cometidos de una Comisión que bien puede
considerarse rectora del SUCIVE. Tal carácter rector surge de los cometidos que la Ley le asigna,
cometidos tales como: (i) designar al agente fiduciario que administre el SUCIVE (artículo 3, lit. A); (ii)
impartir instrucciones al agente fiduciario (artículo 3, lit. A); (iii) autorizar al SUCIVE a prestar otros
servicios además del cobro del tributo de patente de rodados (artículo 3, lit. C); (iv) autorizar al
SUCIVE a realizar todas las retenciones y transferencias de todas las cesiones realizadas por los
Gobiernos Departamentales sobre la base de la recaudación realizada en sistema de cobranza
descentralizados (artículo 3, lit. E); y, (v) “informar al SUCIVE, a los efectos del cobro del tributo, los
valores de aforo vehiculares, las alícuotas a aplicar sobre los mismos y todo otro elemento necesario
para calcular el valor del impuesto a los vehículos de transporte (numeral 6o. del artículo 297 de la
Constitución de la República), las formas de pago del tributo, así como todo otro aspecto que
contribuya a la homogeneidad del monto del tributo a nivel nacional, de acuerdo con lo que resuelva el
Congreso de Intendentes” (artículo 3, lit. B, subrayado agregado). Se advierte que al identificarse en el
artículo 3 qué debe informar esta comisión rectora del SUCIVE, se refiere a la misma materia que el
artículo 4 encomienda resolver al Congreso de Intendentes (con las exactas palabras).
Ese cometido de la Comisión previsto en el literal B del artículo 3o., mencionado en último término,
esto es, el de informar al SUCIVE “a los efectos del cobro del tributo” nada menos que su monto
imponible y la alícuota correspondiente, “y todo otro elemento necesario para calcular el valor del
impuesto”, debe, en todo caso, cumplirse “de acuerdo con lo que resuelva el Congreso de
Intendentes”, según mandato expreso de la Ley.
Y ello, porque no cabe otra lectura ni conclusión de acuerdo con el texto de la Ley impugnada,
conforme los principios que guían la actuación de las personas jurídicas y sus órganos.
En definitiva, a mi juicio, es claro que, según lo que surge del texto legal, el SUCIVE únicamente
puede cobrar el tributo patente de rodados de acuerdo a lo que le informe la Comisión de Seguimiento,
y que ésta, a su vez, únicamente puede y debe informar los elementos del tributo que resuelva el
Congreso de Intendentes.
De todo ello se concluye, entonces, que la Ley No. 18.860 legitima al SUCIVE para pretender el cobro
de un tributo en cuya configuración interviene preceptivamente un órgano que carece de la potestad
tributaria necesaria, conforme a lo dispuesto por la Constitución de la República (artículos 297 numeral
sexto, 273 incisos primero y segundo, 274, 275 numeral 4o.).
2.6) Entonces, lo que conforme la Ley No. 18.860 debe cobrar el SUCIVE no es el tributo de patente
de rodados que aprueban los Gobiernos Departamentales conforme a la Constitución, sino algo
distinto: debe cobrar lo que resuelva el Congreso de Intendentes.
De esto, que los contribuyentes del impuesto patente de rodados se ven gravados por un impuesto
decretado en infracción a las normas constitucionales que asignan en forma exclusiva el ejercicio de la
función legislativa -y administrativa- en la materia a los Gobiernos Departamentales, asignación
indelegable en ausencia de norma expresa en tal sentido. Como expresó Cajarville: “es
meridianamente claro que ningún órgano del Estado que reciba competencia de la Constitución o de la
Ley, puede transferirla a un tercero mediante un contrato, de manera que el contrato de ‘adhesión al
Sistema’ previsto en el art. 2o.... no puede legitimar esta solución” (informe citado, pág. 5).
2.7) La solución a la que arribo, en tanto implica declarar inaplicable el artículo primero, inciso
primero, norma creadora del SUCIVE, hace innecesario el pronunciamiento sobre las restantes
normas impugnadas respecto de las cuales la parte actora es titular de legitimación activa, así como la
consideración de otros argumentos Por ello, cabe desestimar la demanda en lo demás.
2.8) Argumento de Cajarville.
El dispositivo por el que sufrago puede encontrar
fundamento en otra línea argumental que comparto. El Prof. Cajarville Peluffo asimismo ha destacado
que, a los efectos de juzgar su regularidad constitucional, es de la mayor relevancia “el esclarecimiento
de los cometidos que se atribuyen al mentado SUCIVE: se proyecta atribuirle todo el ejercicio de
función administrativa necesaria ‘para el cobro del impuesto de los vehículos de transporte (numeral
6o. del artículo 297 de la Constitución de la República)’, recargos, multas y moras correspondientes al
mismo... La expresión legal proyectada: ‘realizar todas las acciones y gestiones necesarias para el
cobro del impuesto’, es sobradamente confusa e indeterminada. En una interpretación que la
conciliara con la atribución constitucional de la función administrativa a las Intendencias, podría
pretenderse que las ‘gestiones para el cobro’ se limitarían a la percepción material del monto de
liquidaciones previamente formuladas por la Administración competente, como ocurre frecuentemente
en los muy conocidos sistemas de cobranzas tercerizadas (por ej., Abitab, Redpagos o el Correo); si
se aclarara que lo único que se comete al llamado SUCIVE es el cobro de una liquidación de tributos,
es decir, de un acto de determinación tributaria dictado por la Administración estatal competente, en el
caso la Intendencia de que se trate, ninguna objeción cabría en mi opinión en este punto.
Pero del contexto legal, especialmente del art. 3o. proyectado. Resulta que lo que el llamado SUCIVE
recibirá no será la determinación del tributo o una factura que la contenga elaborada por la
Administración competente, sino ‘los valores de aforo vehiculares, las alícuotas a aplicar sobre los
mismos y todo otro elemento necesario para calcular el valor del impuesto’. Está dicho expresamente,
entonces, que quien liquidará el impuesto no será la Administración departamental, sino el nombrado
Sistema. Esto no es irrelevante desde el punto de vista jurídico, porque el acto de determinación
tributaria, en este y en todos los impuestos, es un acto administrativo, que como todo acto de esa
naturaleza, puede ser impugnado administrativa y jurisdiccionalmente, y genera responsabilidad de la
Administración estatal que lo dicta, como sucede con todos los actos administrativos de las entidades
estatales. Nada de esto ocurriría si la iniciativa quedara tal cual está proyectada.
Porque es el caso que: ‘El SUCIVE será administrado por un fiduciario profesional autorizado a operar
como tal por el Banco Central del Uruguay’ (art. 1o. inc. 2o.), designado por una ‘Comisión de
Seguimiento del Sistema Unico de Cobro de Ingresos Vehiculares’; Comisión integrada por siete
miembros, cinco designados por el Congreso de Intendentes, uno por la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto y otro por el Ministerio de Economía y Finanzas, tal cual lo establece el artículo 3o..
Quiere decir que la función administrativa respecto del impuesto a los vehículos de transporte... no
estará a cargo de dependencias del Intendente del departamento de que se trate, electo por el Cuerpo
Electoral respectivo; estará a cargo de un fiduciario designado por una Comisión integrada por cuatro
por lo menos y probablemente por cinco Intendentes ajenos a ese departamento y por ende
incompetentes en su territorio, y por dos órganos (uno de ellos con funciones constitucionalmente
limitadas al asesoramiento al Poder Ejecutivo) con competencia nacional y por consiguiente
incompetentes en materia departamental.
Por añadidura, ese fiduciario titular de la función administrativa que constitucionalmente corresponde a
los Intendentes, no estará sometido al régimen de control político, administrativo y financiero, ni a las
incompatibilidades, prohibiciones y responsabilidades, que la Carta impone para los Intendentes, sino
al régimen privado propio de su profesión. Lo mismo ocurrirá con los actos jurídicos dictados por ese
administrador fiduciario, que no serán susceptibles del régimen de impugnación administrativa y luego
jurisdiccional a que la Constitución somete a los actos administrativos dictados por las Intendencias y
sus dependencias” (loc. cit., págs. 3 y 4).
Como se señaló antes (párrafo 2.4 supra), la regularidad constitucional del SUCIVE ha sido sostenida
en base a que su actuación no desplaza ni menoscaba las competencias constitucionales de los
órganos de los Gobiernos Departamentales (ver fs. 111, 113, 113 vto.). Tal afirmación se basa en que
la Ley No. 18.860 expresamente así lo establece en diversos incisos, que afirman que se mantienen
las competencias constitucionales. Incisos que como señalé, se agregaron en la Cámara de
Representantes para intentar eliminar las inconstitucionalidades denunciadas por especialistas durante
el trámite de elaboración de la norma. Y a ese respecto, señala agudamente Cajarville que las
modificaciones incorporadas por la Cámara de Representantes citan expresamente disposiciones
constitucionales que refieren al ejercicio de función legislativa, pero no a las normas que atribuyen el
ejercicio de la función administrativa a los Intendentes.
Señala el Prof. Cajarville en relación a la modificación del artículo cuarto:
“Como se ve, el agregado se incorporó a un artículo que se refiere al ejercicio de la función legislativa
departamental por el Congreso de Intendentes. Además el ‘sin perjuicio’ alude al art. 273, que
concierne también a la función legislativa, y al art. 275, cuya única relación con el tema tratado
aparece en los numerales 2o., 4o. y 6o., atinentes a la función colegislativa de los Intendentes; se
omite en cambio toda salvedad en cuanto al art. 274, referente a las funciones ejecutivas y
administrativas de los Intendentes. Todo ello conduce a pensar que la preocupación ha sido solamente
salvar el ejercicio de la función legislativa departamental, y no así el de la función administrativa
relativa al impuesto en cuestión…” (loc. cit., pág. 6). Y agrega el destacado publicista: “Pero aunque
con benevolencia, atendiendo a la referencia al art. 297 nal. 6o. en la salvedad incorporada, se
entendiera que también la competencia administrativa de fuente constitucional del Intendente debe
entenderse amparada, de cualquier manera la conciliación de esa novedosa salvedad con el resto del
articulado proveniente del proyecto originario remitido por el Poder Ejecutivo resulta sumamente
forzada, y en algunos puntos totalmente imposible.
La interpretación que respete los artículos constitucionales incluidos en el ‘sin perjuicio’ agregado
requerirá admitir que, previamente a todas las actuaciones del SUCIVE y de su Comisión de
Seguimiento... tanto la Junta Departamental como el Intendente deberán haber ejercido sus funciones
constitucionales en la materia; vale decir, que la Junta Departamental, a iniciativa del Intendente,
deberá haber sancionado un decreto departamental con fuerza de Ley en su territorio, que habrá sido
luego promulgado por el Intendente, el que deberá contener todos los elementos necesarios para la
determinación del impuesto a los vehículos de transporte; y que luego en aplicación de esas normas,
así perfeccionadas, la Administración departamental jerarquizada al Intendente deberá haber dictado
los actos de determinación tributaria pertinentes. Si así fuera, debería también admitirse que ‘sin
perjuicio’ de la prevista en el art. 3o. ap. B)... la información que debería proporcionarse al SUCIVE
consistiría precisamente en el calor del impuesto resultante de esas liquidaciones practicadas por la
Administración departamental; en realidad, sería esta la única información relevante a proporcionarle,
y no la indicada en el... art. 3o. ap. B), puesto que el SUCIVE estaría en realidad limitado a la tarea
material de percepción del importe de esas liquidaciones, como ocurre con cualquiera de las oficinas
recaudadoras tercerizadas actualmente tan conocidas.
A nadie escapa que esa interpretación de las proyectadas normas legales sobre el papel del SUCIVE
es sumamente forzada; pero no hay otra manera de entenderlas, si ha de ser ‘sin perjuicio de lo
dispuesto en los artículos 273 y 275 y en el numeral 6o. del artículo 297 de la Constitución de la
República’, como quiere el... el art. 4o..
Eso no es todo. Además, la interpretación constitucionalizante que se adecue a los arts. 273, 275 y
297 de la Carta requeriría limitar al Congreso de Intendentes a su función constitucional. Es sabido
que dicho Congreso, creado previamente a su constitucionalización fue luego incorporado a la Carta
en su art. 262 inc. 6o., como un órgano de coordinación política, en el concepto de lo que en doctrina
se llama ‘coordinación paritaria’, que sólo puede resultar del acuerdo entre todos los órganos cuya
actividad se trata de coordinar....Interpretar el proyecto de Ley, tal como está redactado, en
concordancia con la Constitución, limitando al Congreso de Intendentes a su función constitucional,
requeriría entender que toda vez que se le atribuye una resolución, en verdad se le estaría requiriendo
una especie de opinión no vinculante, que a lo sumo debería ser tenida en cuenta por los Gobiernos
Departamentales. En verdad, en mi opinión esa interpretación es lisa y llanamente imposible...” (ídem
anterior, págs. 7 y 8).
2.9) Precisión respecto de la presente sentencia. Se expresa por la mayoría en la presente sentencia:
“De la simple lectura del texto constitucional [refiere al artículo 283 de la Carta] surge quienes poseen
legitimación activa para accionar en supuestos de lesión de la autonomía departamental, lo que
determina que el actor en tanto particular no se encuentra habilitado por el constituyente para deducir
tal acción. V) Posición que fuera desarrollada en ocasión de abordar el estudio del ICIR en la que
coincidieron la mayoría de los integrantes de la Corporación integrada por los Sres. Ministros Dres.
Ruibal, Larrieux, Chediak y el redactor respecto de las impugnaciones referidas a los arts. 10 y 11, en
la medida que se realizaron en defensa de la autonomía departamental, lo que parecería estar
reservado a los Intendentes y las Juntas Departamentales conforme el artículo 283 de la Constitución”.
En tanto integré la mayoría de los integrantes de la Corporación que resolvió la inconstitucionalidad del
ICIR –con la sola discordia del Sr. Ministro Dr. Pérez Manrique-, creo del caso precisar que no
sufragué por desestimar la acción respecto de los artículos 10 y 11 de la Ley No. 18.876 por los
argumentos expuestos que vengo de citar. A mi juicio, en el caso del ICIR no correspondía expedirse
sobre la regularidad constitucional de los artículos 10 y 11. Y así se consignó en los fallos respectivos:
“...el Dr. Chalar refiere al agotamiento del interés de la parte actora respecto del pronunciamiento de la
Corporación sobre la alegada inconstitucionalidad de los artículos 10 y 11 de la Ley No. 18.876. La
declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1 y 2 agota el interés que la parte actora hace valer
en autos, por lo que no se justifica extenderse en la consideración de los artículos 10 y 11, cuya
impugnación se agrega en la demanda” (Cf. Sentencia No. 17/2013, primer resolución sobre el ICIR).
Junto con la precisión que antecede, cabe anotar que es indiscutible que los legitimados para
impugnar “por cualquier lesión que se infiera a la autonomía del Departamento”, son los Intendentes o
las Juntas Departamentales (lo dice expresamente el artículo 283 de la Constitución). Sin embargo, de
ello no se sigue que una norma que lesione la autonomía departamental no pueda, al mismo tiempo,
afectar situaciones jurídicas de sujetos de derecho distintos de los Intendentes o las Juntas –por
ejemplo por vulnerar otras normas constitucionales-, que legitimen, también, al contribuyente en un
proceso de declaración de inconstitucionalidad.
2.10) Conclusión. Cabe conclu-ir, entonces, que la Ley No. 18.860 crea el SUCIVE asignándole el
ejercicio de una función que la Constitución de la República confirió en forma exclusiva e indelegable a
los Gobiernos Departamentales, en la figura de los Intendentes.
Por ello, los contribu-yentes del impuesto patente de rodados se ven colocados en esa situación
jurídica, en tanto tales, en infracción a las normas constitucionales. La Carta asigna en forma
exclusiva el ejercicio de la función administrativa en la materia al Intendente, asignación indelegable en
ausencia de norma expresa en tal sentido, como ya referí al analizar el primer argumento que me hace
concluir en la inconstitucionalidad del artículo primero, incisos primero y segundo de la Ley No. 18.860.