Modernización del sistema tributario, Dom.Rep.

Evaluación ex post 2006
Modernización del sistema tributario,
República Dominicana
Informe breve
Elaborado por: Udo Lautenbacher
por encargo de CEval, Saarbrücken
El presente informe pericial fue elaborado por peritos
externos independientes, y refleja exclusivamente la opinión
y las valoraciones de éstos.
Publicado por:
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
Unidad de Evaluación
Dag-Hammarskjöld-Weg 1-5
65760 Eschborn (Alemania)
Internet: http://www.gtz.de
Eschborn, 10 de noviembre de 2006
Índice
Página
1.
Cuadro sinóptico
2
2.
Descripción del proyecto o programa
2
2.1
Título, objetivo del proyecto, indicadores, contribución a los objetivos superiores /
resultados esperados
2
2.2
Descripción del problema (sector), condiciones marco del país (políticas /
económicas / sociales / ecológicas)
3
Estrategia y enfoque de asesoramiento del proyecto o programa (grupos
destinatarios, contrapartes, niveles, regiones, condiciones de suministro)
4
2.3
3.
Resultados de la evaluación
4
3.1
Medición total
5
3.2
Medición según los 5 criterios internacionales del CAD (con referencia breve)
5
3.3
Medición en relación a los Objetivos de Desarrollo del Milenio / pobreza / género 6
3.4
Conclusiones y recomendaciones
6
1
1.
Cuadro sinóptico
Denominación del proyecto o
programa
Modernización del sistema tributario
Número del proyecto o programa
PN 2001.2284.6
Duración total
09/2001 bis 10/2003
finalización prevista inicialmente 08/2004
Costo total (aporte alemán, aporte de 689.522 euros
la contraparte, total)
Objetivo del proyecto o programa
La Dirección General de Impuestos Internos (DGII)
consolida sus capacidades técnicas, operativas e
institucionales y contribuye a incrementar el poder de
implementación y de ingresos de los municipios.
Institución política responsable
Dirección General de Impuestos Internos (DGII)
Organizaciones ejecutoras
GTZ
Otras organizaciones
participantes, otros donantes
Consejo Nacional para la Reforma del Estado
Grupos destinatarios
Ciudadanos/as a nivel nacional y municipal
Institución evaluadora
CEval, Universidad del Sarre
Período de evaluación (mes/año)
Agosto 2006
Medición total (cifra)
Medición individual
(5 criterios, 5 cifras)
-3Pertinencia:
Eficacia:
Impacto:
Eficiencia:
Sostenibilidad:
2
3
3
4
3
2.
Descripción del proyecto o programa
2.1
Título, objetivo del proyecto, indicadores, contribución a los objetivos
superiores / resultados esperados
El proyecto "Modernización del sistema tributario" tenía como objetivo: "La Dirección
General de Impuestos Internos (DGII) asume sus funciones técnicas, operativas e
institucionales de forma consolidada y contribuye a incrementar el poder de implementación
y de ingresos de los municipios". El logro del objetivo del proyecto debía medirse con los
siguientes indicadores:
2
1.
La situación de ingresos tanto de la DGII como de los 10-15 municipios seleccionados
ha mejorado con las actividades del proyecto (incremento de los ingresos: +20% y
+40%).
2.
La cifra de ciudadanos/as registrados y atendidos con obligaciones tributarias ha
aumentado un 10% a nivel nacional y un 30% en los municipios seleccionados.
3.
Los métodos de gestión financiera y tributaria se han implementado en los municipios
seleccionados.
El proyecto "Modernización del sistema tributario" intentaba contribuir a modernizar el
sistema impositivo y de tributación de la República Dominicana a nivel nacional y municipal y
a fortalecer la capacidad operativa del sistema (contribución al objetivo superior).
Se esperaba obtener los siguientes resultados:
−
en la DGII: ahorrar costos, mejorar los servicios y aprovechar mejor las posibilidades
tributarias
−
en los municipios: movilizar los recursos locales desaprovechados para obtener
ingresos e incrementar la eficiencia en la utilización de los recursos (evaluación
microeconómica)
−
en el sector público: desarrollar posibilidades de actuación financiera y crear
condiciones marco fiables para los/as ciudadanos/as y el sector privado (evaluación
macroeconómica),
−
en la cultura administrativa: inducir un cambio positivo en los patrones de pensamiento y
actuación y promover el interés de los/as ciudadanos/as por la utilización de los fondos
públicos (evaluación sociocultural).
2.2
Descripción del problema (sector), condiciones marco del país
(políticas / económicas / sociales / ecológicas)
A pesar de unos índices de crecimiento relativamente elevados, la fuerza de la economía
dominicana mostraba un nivel de desarrollo inferior a la media. Los ingresos disponibles y la
participación en las posibilidades que se ofrecen (por ej. la educación: alto índice de
analfabetismo) estaban distribuidos de forma muy desigual. Las más desfavorecidas eran
las áreas rurales.
La organización estatal de la República Dominicana seguía teniendo –en parte por razones
históricas- una orientación excesivamente centralizada. Un fuerte nivel nacional y un nivel
municipal escasamente desarrollado formaban las bases de la vida y las finanzas públicas.
Los presupuestos del Estado y su principal fuente de ingresos –los impuestos internossuponían un porcentaje relativamente bajo en relación al PIB.
3
La problemática global se definió al inicio del proyecto en los siguientes términos: ”El sector
público no aprovecha satisfactoriamente las fuentes de ingresos públicos y utiliza estos
recursos de forma insuficiente“.
2.3
Estrategia y enfoque de asesoramiento del proyecto o programa
(grupos destinatarios, contrapartes, niveles, regiones, condiciones de
suministro)
El grupo destinatario del proyecto eran los/as ciudadanos/as tanto a nivel nacional como
municipal; el organismo responsable y al mismo tiempo ejecutor del proyecto era la
Dirección General de Impuestos Internos (DGII).
En cuanto a la metodología, el proyecto operaba en varios niveles que se complementaban
entre sí: a nivel institucional se había previsto la modernización de la DGII así como el
fortalecimiento
de
las
administraciones
tributarias
municipales
en
las
regiones
seleccionadas. Para apoyar el proceso de reforma fiscal, el sistema impositivo nacional y el
municipal debían considerarse como un conjunto homogéneo.
La disposición de competencia internacional, nacional y regional y de aportes materiales en
monto reducido eran instrumentos importantes del proyecto. El experto en misión de largo
plazo enviado dedicaba un 20% de su trabajo al proyecto objeto de la presente evaluación.
El tiempo restante del experto estaba destinado al 'Programa de Descentralización' evaluado
paralelamente. Las iniciativas de la institución contraparte DGII surgidas durante la primera
fase del proyecto fueron financiadas con un contrato de financiación (aprox. 40% de los
fondos del proyecto), cuyos fondos se destinaron a partes iguales para las necesidades
propias de la DGII y para el fortalecimiento directo de los municipios involucrados.
3.
Resultados de la evaluación
Para la medición del programa se utilizó el "Esquema de medición del éxito" de la GTZ.
Consecuentemente el proyecto se analizó según los criterios de la OCDE-CAD (pertinencia,
eficacia, impacto, eficiencia y sostenibilidad) y se midió en base a una escala de seis
niveles. Además de la medición según los criterios mencionados, se realizó también una
estimación del proyecto en relación a la reducción de la pobreza y a los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) así como al fomento de la equidad de género.
4
Los distintos métodos de recopilación de datos utilizados en la evaluación, así como la
interpretación/valoración de los mismos según el principio consensual, permitieron asegurar
la validez de los hallazgos en varios sentidos (triangulación de datos e investigadores).
En la medición se tuvo en cuenta el éxito del proyecto así como los resultados obtenidos en
los dos ámbitos de intervención temáticamente delimitados: (1) fortalecimiento interno y
consolidación de la DGII y (2) apoyo al nivel municipal (por parte de la DGII). Teniendo en
cuenta las actividades desarrolladas por la DGII y el proyecto se considera apropiado para la
medición total un peso ponderado de 1:2 entre ambos sectores, es decir un peso ponderado
doble para el ámbito "apoyo al nivel municipal".
3.1
Medición total (3)
Debido a la reestructuración de la cooperación alemana para el desarrollo en la República
Dominicana, el proyecto fue integrado al cabo de dos años (2003) en el programa
"Descentralización y Desarrollo Local".
El éxito y los resultados obtenidos en los dos ámbitos de intervención presentan rasgos muy
diferenciados. En el ámbito de intervención "fortalecimiento interno y consolidación de la
DGII", al que se destinó aproximadamente una tercera parte de los recursos y actividades, el
éxito fue limitado, mientras que en el ámbito de intervención "apoyo al nivel municipal", al
que se destinaron aproximadamente dos terceras partes de los recursos y actividades, el
éxito fue generalizado.
En conjunto el proyecto puede valorarse como positivo y según los criterios de la OCDECAD calificarse con el nivel (nota global) 3.
3.2
Medición según los 5 criterios internacionales del CAD (con referencia breve)
Pertinencia (2)
Los objetivos del programa son coherentes en gran medida con las necesidades de los
grupos destinatarios, las políticas del país contraparte y el enfoque básico de la política de
desarrollo.
Eficacia (3)
Teniendo en cuenta la reducción de la duración del programa y de los recursos disponibles,
los resultados esperados se han alcanzado de forma satisfactoria (eficacia 3).
Impacto (3)
Lo mismo puede decirse en relación al logro de objetivos superiores de la política de
desarrollo.
5
Eficiencia (4)
La relación entre los recursos utilizados y los desempeños y resultados obtenidos difería
entre los distintos ámbitos de intervención y puede calificarse en general como poco
satisfactoria
Sostenibilidad (3)
La probabilidad de que la eficacia esperada del proyecto desde el punto de vista de la
política de desarrollo quede asegurada después de la finalización del mismo es
relativamente alta.
3.3
Medición en relación a los Objetivos de Desarrollo del Milenio / pobreza /
género
"Pobreza significa no sólo tener escasos ingresos, sino también tener pocas oportunidades y
posibilidades de participar en la vida política y económica (...) El progreso social, económico
y ecológico así como los procesos de crecimiento generalizado sólo pueden lograrse y
garantizarse de forma sostenible en un sistema político democrático y de Estado de
Derecho" (BMZ, 2005). El proyecto es plenamente coherente con este enfoque integrado
para reducir la pobreza, logrando sobre todo una participación más activa de todos los
grupos de la población civil municipal en los procesos de decisión política.
Las actividades del proyecto no sólo contribuyen al ODM 1 (erradicar la pobreza extrema y
el hambre), sino sobre todo también al ODM 8 (fomentar una asociación mundial para el
desarrollo, en especial las metas 12 y 18).
El objetivo y las actividades del proyecto no estaban enfocados explícitamente al fomento de
equidad de género. Sin embargo, en la práctica, ésta se ha visto fomentada en muchos
aspectos a través de diversas actividades.
3.4
Conclusiones y recomendaciones
La historia y las experiencias del proyecto –desde una perspectiva global en relación con las
constataciones del programa siguiente "Descentralización y Desarrollo Local"- han aportado
múltiples y productivas lecciones. Estas lecciones pueden ayudar a comprender mejor
situaciones similares –especialmente en relación con el aspecto principal "finanzas públicas
en el contexto de la descentralización"–, a evitar determinados errores y a reconocer más
fácilmente las formas de actuación adecuadas:
−
Los impuestos son la principal fuente de ingresos y un importante instrumento de
conducción de un Estado moderno. En comparación con otras fuentes de ingresos, su
importancia aumenta con la apertura política y económica del Estado.
6
−
Los puntos de articulación reales y económicos de los tributos (impuestos, tasas y
contribuciones especiales) difieren en su determinación y manejo. Cuando un punto de
articulación -la circunstancia económica del tributo- puede determinarse espacialmente
(por ej. patrimonio, físicamente tangible), el tributo puede determinarse y administrarse
básicamente a nivel local; los hechos tributarios que no pueden determinarse en el
espacio o son intangibles (renta, ingresos) requieren para su manejo la intervención de
un nivel supralocal.
−
En los sistemas sociales y económicos modernos disminuye la importancia y
rentabilidad
relativa
de
las
mercancías
físicas;
análogamente
los
tributos
correspondientes (administrables a nivel local) pierden significado y rentabilidad en los
Estados modernos.
−
Las tecnologías modernas abren nuevas vías de comunicación en la relación entre los
ciudadanos y el municipio. Se ofrecen nuevas posibilidades para la declaración, la
determinación y el pago tributarios. La creación de nuevas vías de comunicación ofrece
a menudo una mayor facilidad y confort para el ciudadano; una inversión de este
proceso apenas es posible.
−
La mayoría de los municipios de países en desarrollo –en especial los más pequeños y
económicamente débiles- no pueden lograr por sus propias fuerzas una participación
suficiente en la definición de políticas y en el desarrollo económico y tecnológico. Por sí
solos no pueden construir y mantener la infraestructura que requiere el municipio y sus
ciudadanos. Las fuentes de financiación propias –en especial las de estos municipios–
tienen una rentabilidad limitada o insuficiente. Incluso aprovechándolas al máximo, los
municipios dependen de pagos de transferencia y de mecanismos de compensación
(horizontales y verticales). La asignación de fuentes de ingresos públicos ligada a las
circunstancias económicas –sin mecanismos de compensación- se hace a expensas de
los municipios y ciudadanos más desfavorecidos.
−
El tema de las finanzas públicas puede abordarse eficazmente a nivel municipal si a
priori se han realizado actividades colectivas, y que generan confianza, en aspectos
más "blandos", y se ha construido una base común.
−
El hecho de que se puedan acometer con éxito los desarrollos y cambios
(sensibilización, mejoramientos tecnológicos, estructuras) en materia de gastos y/o de
ingresos depende de la situación de partida particular.
−
El tema de las tasas (por ej. para residuos) se plantea en Alemania y en Europa cada
vez más –y con razón– desde la perspectiva de la cobertura de gastos. Sin embargo, en
los países en desarrollo, la cuestión de la cobertura de gastos para los servicios básicos
que prestan los municipios se ve relativizada por otros temas más importantes como la
atención de la salud, la higiene o el medio ambiente. La actitud reservada de muchos
7
alcaldes y responsables políticos en relación al tema del financiamiento y
aprovechamiento de las fuentes de financiación propias (municipales) es comprensible y
en muchos casos conveniente.
8