ELREFERENDUM Walter Antillon I. Adopción de la democracia

ELREFERENDUM
Walter Antillon
I.
Adopción de la democracia representativa en el Estado Moderno
La democracia es una forma de gobernar el Estado por parte del pueblo y en
beneficio de todos, como dijera el Presidente Lincoln en su breve y conocida
fórmula.Tomada al pie de la letra, se trataría del anhelado “autogobierno” del
pueblo:elpueblogobernandoensuprovecho.Paralosdemócratasradicales,éseserì
aelpuntomásaltoaalcanzarenigualdadylibertadgenerales; pero resulta ser el
punto más lejanoentérminosderealidad histórica, según lo han demostrado los
hechos a partir de la Revolución Francesa.
Porque las cosas fueron por otro camino en el Mundo Occidental durante el
Siglo
XIX:envezde
formas
puras
o
talvez
combinadas
de
lademocraciadirecta,queserían o se aproximaríanalgenuino’autogobierno’
popular,
se
instauróyperfeccionólallamada’democraciarepresentativa’que,enrealidad,durant
ecasitodoeltiempoyencasitodaspartes,hadado lugar aunaoligocraciaencubierta.
Esoestabaclarodesde el comienzo para los que quisieron verlo (Rousseau lo
había
señalado);perosóloenlosúltimostiempossehaidoabriendopasolaideaylatendencia
acorregiraquellaoligocraciamediantelainserción,enelsenode
las
rutinas
representativas,dealgunaoalgunasformas institucionales deintervenciónpopular
directaenlosasuntosdelgobierno.Ylamásutilizadashasido
precisamente
elreferendum.
Lainstitucióndelreferendumestípicamenteeuropea:provienedelaprácticagubernat
ivadeloscantonessuizosdefinesdelaEdadMedia.Yenefecto,sonlossuizosquienes,
porlomenosdesdeelSigloXV,empezaronallamarconelnombredereferendumaciert
asmodalidadesdelaconsultapopular.
AunquesuprimeramenciònenunaConstitución
moderna
se
produceenlafrancesade1793,debreveduración,sumás
completodesarrolloinstitucionalseencuentraenla
Magna
Charta
de
la
ConfederaciónSuizade1848.
Ensentidomoderno,elreferendumpuedeserdefinidocomoelprocedimientojurídico
atravésdelcualelpueblodelEstado,
en
votación
directa
y
secreta,decidesoberanamenteacercadelacreación,modificaciónoabrogaciónden
ormas
de
rango
legal,
constitucionalodeotraíndole(Véase,
desdeTomasoPerassi:Elreferendum:ladoctrinajurídica;Roma,1911,pág.25ysigte
s;VezioCrisafulli:Actonormativo,enEnciclopediadelDiritto;Giuffrè,Milán,1959,To
moIV,pág.253;AlessandroPizzorusso:LeccionesdeDerechoConstitucional.C.Est
udiosConstitucionales,Madrid,1984;TomoI,pág.110ysigtes.; hasta ).
Laexperienciademuchospueblosmuestraquelaprácticaresponsableyoportunadel
referendumtieneunaenormeimportanciaenlavidarepublicana,tonificandolasinstitu
cionespúblicas,intensificandolademocraticidad
y
la
transparencia
delaparatoestatalyestimulandolaconcienciadelosciudadanos.
El ideal de la Democracia es que la comunidad entera, con plena conciencia de
ello, decida su propio destino: es la democracia directa, el autogobierno del
pueblo., el referéndum y las otras formas de acción popular (iniciativa
legislativa, revocatoria del mandato, etc.,) nos preparan y nos acercan a ese
ideal; por el contrario, la llamada democracia representativa nos aleja de él.
En
efecto,
hoy
sabemos
queelejercicioprolongadodelademocraciarepresentativahaconducidopaulatinam
entealalejamientodelasmasaspopularesdelavidapolíticadentrodelEstado, y la
consecuencia de ello han sido el desarrollo de las prácticas clientelistas, la
corrupción del gobierno y de la política y las involuciones autoritarias. Esta es,
repito, la experiencia que hemos cosechado de la democracia representativa
en los últimos cien años.
Acercadelasventajas
y
los
compromisos
que,paralavitalidaddelaDemocracia,entrañanlasinstitucionesreferendarias,hadic
ho
recientementeelprofesorHansPeterKriesi(Ensuobra:Democraciadirecta;laexperi
enciasuiza;Lexington,2008,pág.75):
“...Elusodemecanismosdedemocraciadirectaimponealasorganizacionessociales
yalospartidospolíticoslaexigenciadeentregarmensajescoherentesnosóloensudis
curso,sinoensuaccionar.Así,almomentodeverseenfrentadasalosprocesosdecons
ultapopular,laciudadaníadebesaberidentificarelconflictoquesepretenderesolverm
ediantesuparticipación.Loquelaexperienciasuizaindica(...)esquelacalidaddelasd
ecisionesparticipativaspuedeverseincrementadaenelnúmerodeciudadanosinvolu
cradosyelniveldeldebate,porundiseñoinstitucionaladecuadoyporapropiadasestra
tegiasdedifusión.Enesteanálisislasdecisionesciudadanasseencuentrandirectam
entevinculadasconlosargumentospresentadosyporsusesfuerzosdellevarestosar
gumentosalaatencióndelosvotantes
(…)
Enconsecuencia,elaportedelosmecanismosdedemocraciadirectanose
lograconsusolaexplicitaciónanivelconstitucional;serequieretodountramado
institucionalquelosrelacioneconorganizacionesdelasociedadcivil,partidos
políticosyórganosconstitucionales.Suizaparticularmentemuestraunalarga
evoluciónenlaconstruccióndeesteprocesodearticulaciónparticipativa...”
(Verademás,portodos:KarlLowenstein:TeoríadelaConstitución;Ariel,Barcelona,1
965; Giulio Maria Salerno: Referendum, voz de la Enciclopedia del Diritto;
Giuffré, Milán, 1987; Tomo XXXIX).
II.- Dudas sobre la conveniencia de la Democracia Directa
La historia de los últimos cien años parece indicar que mientras en Europa el
referéndum ha sido un instrumento sumamente valioso para que los pueblos
participen directa y decisivamente en el gobierno del Estado, en América Latina
no sólo ha sido subutilizado por la ciudadanía, sino que además, con
desalentadora frecuencia ha sido manipulado por dictadores y demagogos para
perpetuarse en el poder y disfrazar su despotismo con una apariencia de
democracia.
A esas conclusiones parecería conducir el ensayo escrito por el doctor Daniel
Zovatto titulado Las instituciones de la democracia directa a nivel nacional en
América Latina: un balance comparado, 1978-2004 (en el libro colectivo
“Democracia Directa y referéndum en América Latina” (Corte Nacional
Electoral, Bolivia, 2004):
“En suma, la experiencia de estas dos décadas en el uso de estos mecanismos
de democracia directa aconseja una utilización prudente y no desvirtuada de
los mismos, particularmente en lo que se refiere a su utilización en el ámbito
nacional. Por todo ello, e independientemente del valor agregado que pueda
derivarse de su utilización, en especial a escala local (el cual, creemos es el
espacio idóneo para su ejercicio), la coyuntura latinoamericana demanda
prestar atención urgente y prioritaria al fortalecimiento del estado democrático y
al mejoramiento de la eficacia de los mecanismos y órganos centrales de la
democracia representativa, en particular, al fortalecimiento del sistema de
partidos políticos.”
Y a resultados parecidos llega la doctora Yanina Welp en su artículo El
referendo en América Latina. Diseños Institucionales y Equilibrios de Poder
(Nueva Sociedad, n. 228; julio-agosto de 2010):
“En definitiva, el pluralismo, la libertad de expresión y la garantía de elecciones
libres y limpias son claves para garantizar el futuro y la profundización de la
democracia: aunque algunos líderes recurran al referendo para incrementar su
poder o consolidarse políticamente, los resultados nunca están garantizados.
Los gobernantes deben recordar que la democracia directa es un arma de
doble filo. La ciudadanía tiene la oportunidad de asumir sus responsabilidades
y actuar, en lugar de ser una simple víctima de las decisiones de sus
representantes”
Si las cosas fueran como sostienen estos señores ¿tendríamos que concluir
que ha sido un error propiciar el referéndum en América Latina? ¿tendríamos
que inferir de ello que la democracia participativa nos está vedada? ¿que
nuestros pueblos latinoamericanos estarían condenados a sufrir fatalmente los
pésimos gobiernos que generalmente nos propinan una y otra vez las
instituciones de la democracia representativa?
III.- La falacia de la equivalencia
En mi criterio se debe responder negativamente a esas preguntas. Por el
contrario, en este ensayo me propongo mostrar, contra opiniones tan
prestigiosas como las citadas, que: a) la institución y la práctica del referéndum,
por el sólo hecho de ser una manifestación de la soberanía popular, marca un
indiscutible avance en el camino de la consolidación y el perfeccionamiento de
la Democracia en el Mundo; b) que el estudio de las modalidades que el
referéndum ha asumido en las diferentes constituciones latinoamericanas, y la
forma en que es efectivamente empleado, más bien nos permiten medir el
grado de intensidad democrática que viven las comunidades estatales
correspondientes en un determinado momento histórico; y c) que por tales
razones, en vez de abandonar las instituciones de democracia directa, es
imperioso partir de los hechos que constituyen la realidad concreta de cada
comunidad política de nuestra América, para elaborar desde ellos la estrategia
que nos permitiría convertir a aquellas instituciones en instrumentos decisivos
para el desarrollo de la Democracia.
El que yo vea esta cuestión de manera tan distinta de los citados especialistas,
creo que depende de la diferencia entre el punto de partida de ellos y el mio:
Sin querer ser simplista, me parece que ellos, al analizar el referéndum,
adoptan una visión abstracta, ahistórica, de los procesos políticos: parten de
una equivalencia entre democracia directa y representativa, lo que los lleva a
comparar implícitamente la operatividad de ambas instituciones a la luz de los
resultados numéricos obtenidos del ejercicio de referendos y plebiscitos entre
1978 y 2004 (Dr. Zovatto) y entre 1900 y 2009 (Dra. Welp), respectivamente.
En las páginas que siguen trataré de demostrar que aquella equivalencia no
existe y aquella neutralidad es un error epistemológico, porque no estamos
ante dos instituciones éticamente neutras, más o menos intercambiables según
sus detalles técnicos, como dos motores de avión: no se trata de meros
expedientes técnicos. La distancia entre ambas es abismal, en términos de
desarrollo humano, porque el autogobierno del pueblo es la meta del desarrollo
político de la Humanidad, mientras que el sistema representativo es una etapa
de dicho desarrollo.
En consecuencia, la marcha hacia el autogobierno del pueblo no es un camino
opcional: la sociedad humana tiene que ir hacia la plenitud de la democracia,
dejando necesariamente atrás el sistema representativo, precisamente por la
superioridad ética de la democracia directa sobre la democracia representativa:
la primera es el más alto ideal humano en la esfera política; la segunda es una
aproximación, una transición provisional, mientras se producen las condiciones
para que aquélla se realice.
Ahora bien, esto último no se consigue por decreto, porque su fundamento
esencial es la conciencia democrática del pueblo; y todavía no existen decretos
capaces de implantar, de un día para otro, la conciencia democrática del
pueblo. De modo que, por esa y otras muchas circunstancias (capitalismo
incluído), hay pocas probabilidades de que la democracia directa pueda tener
lugar a corto o mediano plazo en ninguna parte del Mundo, lo cual no le quita
un ápice de valor al argumento.
Pues bien, creo que es en esa perspectiva del imperativo ético-jurídico de más
y más democracia, desde donde hay que mirar al referéndum: no como un
mero artilugio técnico entre muchos otros, sino como un peldaño en la escala
ascendente que nos llevaría a alcanzar el estadio político superior, que es el
autogobierno. El referéndum y las otras formas de participación popular en el
gobierno del Estado, serían instrumentos de realización de aquel imperativo.
IV.- El derecho humano al autogobierno.
Muchas constituciones, declaraciones y convenciones internacionales
consagran el derecho a la participación; pero yo creo que hay que ir más lejos,
para proclamar el derecho humano de los pueblos al autogobierno.
Es conocido que en el plano de la persona individual, aspiramos justamente a
que se reconozca cada vez más el derecho humano a la libertad de
pensamiento y de acción de la persona (la autarquía); y así lo declaran y
prescriben los más notables e importantes textos de Derechos Humanos.
Ahora bien, no somos ni de lejos tan claros y contundentes cuando se trata
dereconocer un derecho que es equivalente de aquél en el plano colectivo:
elderecho del pueblo a ejercer su propio gobierno,y el carácter subsidiario y
provisional del sistema representativo.
En efecto, no deja de ser sospechoso que en los repertorios de Derechos
Humanos no encontremos, primero entre todos los derechos políticos, el
derecho humano del pueblo a autogobernarse sin ningún tipo de
intermediación, como quería Rousseau, como una meta a alcanzar por parte de
la comunidad estatal; como algo consustancial al bien común. Por qué no se ha
proclamado a los cuatro vientos ese derecho fundamental, que sería la perfecta
encarnación de la soberanía popular? ¿Será porque la plena democracia, el
autogobierno, es en último término incompatible con el capitalismo? ¿O será
porque la democracia directa es, efectivamente, un arma de doble filo, como
dice la doctora Welp?
Por lo expuesto, hay que rechazar rotundamente la recomendación que
sugiere, sin más, desconfiar de la democracia directa y redoblar la confianza en
la democracia representativa; y hay que rechazarla por la sencilla razón de que
la democracia directa es “la Democracia tout cour”;
mientras que la
´representativa´ sólo puede aspirar a complementarla: por ahora es un mal
necesario, y debemos tratar de que, mientras no podamos prescindir de ella,
haga el menor daño posible, mientras se van desarrollando las condiciones
para que, en un futuro todavía no discernible, podamos implantar, como figura
ampliamente dominante, la democracia directa.
Y estoy de acuerdo con el Profesor Kriesi en que precisamente una manera
efectiva de atenuar las lacras y riesgos de la democracia representativa, e ir
preparando las condiciones para alcanzar en el futuro una democracia plena,
es introducir o perfeccionarlas instituciones de participación popular, y
especialmente el referéndum.
V.- El problema de América Latina
En América Latina, la adopción constitucional del sistema representativo a
partir del Siglo XIX excluyó o redujo al mínimo, durante más de un siglo, la
presencia y operación de instituciones de democracia directa. Bajo el dogma de
que la democracia representativa era la única posible, ´la democracia´ sin más,
oíamos hablar de plebiscitos y referendos y nos parecía algo casi exótico y,
además, impracticable.
Entonces ¿en qué momento fue que palabras como ´democracia directa´ o
´participación popular´ empezaron a circular y a cobrar sentido en la opinión
pública latinoamericana? En el momento en que algunos de nuestros pueblos
empezaron lentamente a tomar conciencia de que la mera elección periódica
de presidentes y diputados no era por sí el camino que conducía a su
liberación. En el momento en que los pueblos se percataron de que las
promesas de bienestar, viviendas y empleos dignos
eran reenviadas
invariablemente hacia el futuro por tirios y troyanos; de que las únicas
promesas que los partidos políticos y los gobiernos cumplían eran las que les
hacían a los ricos de adentro y de afuera, y al Banco Mundial, al Fondo
Monetario y al Departamento de Estado.
En la Historia reciente de Latinoamérica, los institutos de la participación
popular han ido poblando las constituciones, pero las razones para que eso
haya ocurrido no son obviamente las mismas en cada caso: junto a aquellos
Estados cuyos pueblos han experimentado una verdadera ruptura democrática,
gravitando sobre las instituciones tradicionales hasta subvertirlas desde la
base, existen numerosos casos en los que ha sido la clase política oligárquica
y conservadora la que ha impulsado la apertura. ¿Cómo explicar este
fenómeno, si sabemos que la única razón por la que dicha clase ha tolerado la
democracia representativa, es porque ha logrado hacer de ella la coartada
perfecta para perpetuarse en el poder? Y entonces ¿qué ventaja ofrecería a la
oligarquía algo que a sus ojos tendría que aparecer tan subversivo como la
consulta popular?
Durante las discusiones para la Constitución española de 1978 se vió a Manuel
Fraga Iribarne, exministro de Franco, defender la inclusión del referéndum
abrogatorio, mientras que Jordi Solé Tura, diputado comunista, la rechazaba
encarnizadamente. ¿Estában locos? De ninguna manera: Fraga calculaba
entonces que los fascistas que en aquel momento él representaba, iban a
constituir una exigua minoría en las Cortes, pero que para los efectos de un
referéndum contra iniciativas muy progresistas podía contar con los temores
atávicos de una masa católica, pobre e ignorante, que había vivido las penurias
del Período Franquista; y Solé Tura lo sabía.
Esto sucedía en la España pre-comunitaria, la misma que, pocos años
después, mediante un plebiscito votaría su ingreso a la OTAN; pero esa misma
situación podía repetirse en muchos, si no en todos los países de América
Latina, donde todavía prevalece la ignorancia, el clientelismo y el caciquismo
de los políticos locales; a lo quer habría que agregar otro ingrediente: el temor,
en el caso de regímenes autoritarios. ¿Cómo ganó Pinochetel referéndum de
1978?¿cómo ganó Fujimori el de ¿no rechazó el pueblo guatemalteco los tan
esperados Acuerdos de Paz, en un abigarrado referendum celebrado en
1999?Si es cierto que, en nuestros tiempos, la ausencia del referéndum y otras
formas de participación popular en un determinado país nos conducen
razonablemente a sospechar una ausencia o una baja densidad democrática,
no lo es que la presencia formal de dichas instituciones en una Carta
Constitucional sea garantía segura de vitalidad democrática, lo cual ha
quedado bien documentado en los estudios de los doctores Welp y Zovatto.
Así, si tenemos que un cierto sistema normativo otorga al pueblo la acción para
incoar el proceso referendario directamente, sin mediaciones ni limitación de la
materia objeto de sus decisiones, ello nos está indicando que el poder del
Estado se encuentra directa y tal vez no exclusivamente, pero sí
decisivamente, en las manos del pueblo. En el otro extremo, si el sistema
normativo, aún reconociendo formalmente que el pueblo tendría potestad de
pedir la celebración del referéndum, lo limita a sólo algunas materias, y además
entrega la decisión de dar apertura o no al proceso referendario a un órgano
políticamente filtrable por la oligarquía, ello nos está indicando que el poder del
Estado está en manos de pocos, y que la presencia de democracia en ese
Estado es mínima, o meramente formal.
Para medir la intensidad democrática existente en una determinada comunidad
política he escogido dos criterios: a) la cantidad y calidad de las materias que
pueden ser objeto del referéndum, que responde a la pregunta ¿sobre cuáles
aspectos de su vida puede decidir o no puede decidir el pueblo?; y b) la
titularidad de la acción en el proceso referendario, que responde a la pregunta
¿quién decide si consulta al pueblo y en qué momento?
En uso de esos criterios, y con fines puramente ilustrativos quiero aventurar
una clasificación que aplicaré a un pequeño grupo de países latinoamericanos,
según sean la presencia o la ausencia, y las modalidades y características de
sus referendos. Y entonces tenemos:
a)
los que admiten el referéndum con amplitud, como Ecuador y Bolivia.
b)
los que lo admiten bajo control de los órganos políticos, como Argentina
y Brasil
c)
los que lo admiten retóricamente, pero con mínima efectividad, como
Honduras y Costa Rica
Grupo a)Formado por las Repúblicas de Ecuador y Bolivia, regula un
referéndum que puede ser solicitado por el pueblo y, a la vez, puede versar
sobre prácticamente cualquier asunto, con las solas excepciones de la materia
de tributos y la organización política administrativa (para Ecuador); o los temas
fiscales, la seguridad interna y externa y la división política del País (para
Bolivia). Veamos:
En la Constitución de Ecuador (art. 61) el pueblo puede solicitar la realización
de una consulta popular sobre cualquier materia, salvo “asuntos relativos a
tributos o a la organización política administrativa del País…” (artículo 4 de la
Codificación al Reglamento para el Ejercicio de la Democracia Directa). Tiene
además la potestad de promover la reforma constitucional, y de darle su
aprobación final en un referendum (art . 44).
En la Constitución de Bolivia, el artículo 11 dispone en su inciso 1) que
“…la democracia se ejerce en forma directa y participativa, por medio del
referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la
asamblea, el cabildo y la consulta previa, entre otros. Las asambleas y cabildos
tendrán carácter deliberativo.”
Y el Artículo 4 de la Ley Marco del Referendum dispone que
“... Se excluye el mecanismo del referéndum a los asuntos fiscales, la
seguridad interna y externa, y la división política de la República (artículo 108
de la Carta).
Bolivia y Ecuador: en ambos regímenes el referendum y las otras formas de
participación se conciben como instrumentos adecuados para expresar sin
ambages ni obstáculos la voluntad popular, simplemente porque se trata de
Estados en los que los intereses de los gobernantes coinciden con los
intereses de los gobernados; en los que los gobernantes no están al servicio de
la oligarquia y las transnacionales.
Grupo b):Formado por las Repúblicas de Argentina y Brasil,
dispone un
referéndum sin límite en lo que se refiere a las materias a tratar, pero cuya
iniciativa no está en manos del pueblo, sino del órgano legislativo. Veamos:
En la Constitución de Argentina el referéndum está previsto, no como iniciativa
del pueblo, sino como iniciativa de la Cámara de Diputados, para que el pueblo
apruebe o rechace ciertos proyectos de ley tramitados en dicha Cámara. Véase
lo que dispone el artículo 40 de la Carta:
Artículo 40.- El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá
someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podrá
ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación lo
convertirá en ley y su promulgación será automática.El Congreso o el
presidente de la Nación, dentro de sus respectivas competencias, podrán
convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el voto no será
obligatorio.
El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros
de cada Cámara, reglamentará las materias, procedimientos y oportunidad de
la consulta popular.
En la Constitución del Brasil tenemos que según el“…Art. 14. La soberanía
popular será ejercida por sufragio universal y por voto directo y secreto con
valor igual para todos, y, en los términos de la ley, mediante: I plebiscito; II
referéndum; III iniciativa popular…”, pero,en todo caso, el pueblo no puede
plantear directamente el referéndum, sino que éste debe ser autorizado por el
Congreso Nacional (art. 49, inciso XV).
Con las debidas reservas, me atrevo a la siguiente interpretación: en un
momento dado de su historia (fines del Siglo XX), en Brasil y Argentina la
conflictividad social alcanzó gran intensidad, pero ninguno de los dos pueblos
se salió de los márgenes institucionales: canalizaron su descontento
mayormente por la vía electoral, es decir, con las reglas del sistema. Podemos
decir que ambos pueblos, mostrando claramente su inconformidad, empujaron
a la clase política a la instauración de instituciones de participación popular,
pero no supieron impedir que ésta mediatizara dicha conquista, al poner en
manos del órgano legislativo la apreciación de la oportunidad de convocar la
consulta popular. En suma, la clase política reconoció a regañadientes el poder
del pueblo, pero conservó al menos el control de qué y cuándo consultarle,
reservándose con ello el uso de un arma poderosa para resguardo de sus
intereses de clase. Cristina y Dilma podrán ser, en lo personal, muy
democráticas; pero el aparato gubernamental que las rodea y condiciona es
prácticamente el mismo que antaño usaron los gobiernos de derechas.
Grupo C), formado por Honduras y Costa Rica,que instituyeron el referéndum
y otras figuras a inicios del Siglo XXI, cediendo a la tendencia renovadora que
condujo por ese camino a más de 20 países latinoamericanos, y sin relación
con demandas provenientes de movimientos populares. Se trata, pues, de un
derecho no arrebatado por el pueblo a la oligarquía, sino “otorgado” desde el
poder. Y por eso en el caso de estos países nos encontramos con instituciones
diseñadas para no producir resultados democráticos.
La Constitución de Honduras. El referendum, el plebiscito y la iniciativa popular
son introducidos en la Constitución hondureña en virtud de reformas aprobadas
en 2002, 2003 y 2004, y se disciplinan básicamente en el artículo 5 , que a la
letra dice:
“ARTICULO 5.-El gobierno debe sustentarse en el principio de la democracia
participativa del cual se deriva la integración nacional, que implica participación
de todos los sectores políticos en la administración pública, a fin de asegurar y
fortalecer el progreso de Honduras basado en la estabilidad política y en la
conciliación nacional.
A efecto de fortalecer y hacer funcionar la democracia participativa se instituyen
como mecanismos de consulta a los ciudadanos el referéndum y el plebiscito
para asuntos de importancia fundamental en la vida nacional.
Una ley especial aprobada por dos terceras partes de la totalidad de los
diputados del Congreso Nacional, determinará los procedimientos, requisitos y
demás aspectos necesarios para el ejercicio de las consultas populares. El
referéndum se convocará sobre una Ley Ordinaria o una norma constitucional o
su reforma aprobadas para su ratificación o desaprobación por la ciudadanía.
El plebiscito se convocará solicitando de los ciudadanos un pronunciamiento
sobre aspectos constitucionales, legislativos o administrativos, sobre los cuales
los Poderes Constituidos no han tomado ninguna decisión previa.
Por iniciativa de por los menos diez (10) Diputados del Congreso Nacional, del
Presidente de la República en resolución del Consejo de Secretarios de Estado
o del seis por ciento (6%) de los ciudadanos, inscritos en el Censo Nacional
Electoral, habilitados para ejercer el sufragio, mediante sus firmas y huellas
dactilares debidamente comprobadas por el Tribuna Supremo Electoral, el
Congreso Nacional conocerá y discutirá dichas peticiones, y si las aprobara con
el voto afirmativo de las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros;
aprobará un Decreto que determinará los extremos de la consulta, ordenando
al Tribunal Supremo Electoral, convocar, organizar y dirigir las consultas a los
ciudadanos señaladas en los párrafos anteriores.
El ejercicio del sufragio en las consultas ciudadanas es obligatoria. No será
objeto de referendum o plebiscito los proyectos orientados a reformar el
Artículo 374 de esta Constitución.
Asimismo no podrán utilizarse las referidas consultas para asuntos
relacionados con cuestiones tributarias, crédito público, amnistías, moneda
nacional, presupuestos, tratados y convenciones internacionales y conquistas
sociales.
Corresponde al Tribunal Supremo Electoral, informar en un plazo no mayor a
diez (10) días al Congreso Nacionial los resultados de dichas consultas. El
resultado de las consultas ciudadanas será de obligatorio cumplimiento:
a) Si participan por lo menos el cincuenta y uno por ciento (51%) de los
ciudadanos inscritos en el Censo Nacional Electoral al momento de practicarse
la consulta; y,
b) Si el voto afirmativo logra la mayoría de votos válidos.
Si el resultado de la votación no es afirmativo, la consulta sobre los mismos
temas no podrá realizarse en el siguiente período de Gobierno de la República.
El Congreso Nacional ordenará la puesta en vigencia de las normas que
resulten como consecuencia de la consulta mediante procedimiento
constitucional de vigencia de la ley. No procede el veto presidencial en los
casos de consulta por medio de referéndum o plebiscito. En consecuencia, el
Presidente de la República ordenará la promulgación de las normas
aprobadas.”
Y va a ser mediante el Decreto 190-2012, publicado en el 2013, que va a entrar
en vigencia la Ley de Mecanismos de Participación Ciudadana que haría
posible al fin la aplicación de la normativa constitucional hondureña de
participación popular diseñada 11 años antes, en el 2002.
Constitución
de
Costa
Rica:
EnCostaRicaseinstituyóelreferendummedianteunareformadelartículo105
delaConstituciónPolíticaocurridaenelaño2002.PosteriormentesepromulgólaLeys
obreRegulacióndelReferendumNúmero8492de9demarzode2006,encargadaded
esarrollarlosprincipiospostuladosenaquélla.
Quieroindicarcómoelgobiernodirectodelpuebloyelreferendum,introducidos
respectivamente
enlosartículos9y105delaConstitución,envirtuddelasreformasdelosaños2002y200
3,quedaronvanificadosporunaprácticainterpretativa
que
el
TribunalSupremodeElecciones
hace
delamismaConstitución,
delCódigoElectoraly
de
laLeydeRegulacióndelReferendumNúmero8492de9demarzode2006.
Exégesisdelartículo105delaConstitución,ensusapartadosprimeroysegundo.
Eltextodelosapartadosprimeroysegundodelartículo105delaConstitucióneselsigui
ente:
“...LapotestaddelegislarresideenelPueblo,elcualladelegaenla
AsambleaLegislativapormediodelsufragio.Talpotestadnopodráserrenunci
adaniestarsujetaalimitacionesmedianteningúnconvenionicontrato,directaniindire
ctamente,salvoporlostratadosconformealosprincipiosdelDerechoInternacional.
Elpueblotambiénpodráejercerestapotestadmedianteelreferendum,
paraaprobaroderogarleyesyreformasparcialesdelaConstitución,
cuandoloconvoquealmenosuncincoporciento(5%)delosciudadanos
inscritosenelpadrónelectoral;laAsambleaLegislativa,mediantela
aprobacióndelasdosterceraspartesdeltotaldesusmiembros,oelPoder
Ejecutivojuntoconlamayoríaabsolutadelatotalidaddelosmiembrosde
laAsambleaLegislativa.
Elreferendumnoprocederásilosproyectossonrelativosamateria
presupuestaria,tributaria,fiscal,monetaria,crediticia,depensiones,
seguridad,aprobacióndeempréstitosycontratosoactosdenaturaleza
administrativa...”
(lasnegritassonmías)
¿Dequésetrata?setratadelapotestaddelegislar,esdecir,delpodernormativodelPue
bloque,entreotrospoderes,lereconocelaConstitución(artículo9),yaseaejercidaindi
rectamenteatravésdeuncuerpoderepresentanteselectos(primerapartado);oejerci
dadirectamenteporsutitular(segundoapartado).
EnamboscasosestamoshablandodelpoderdelPueblodecrear,modificarosuprimir
normaslegalesyconstitucionales,queeslaesencialísimafunciónqueladoctrinahalla
mado
“funcióndepredisposiciónnormativa”,yqueconsisteenestablecermediantelapromu
lgación,lamodificaciónylaabrogacióndelosactosnormativos,elsistemadelasnorma
squevanaregirdentrodelEstado(portodos:CostantinoMortati:InstitucionesdeDere
choPúblico;Cedam,Padua,1973;TomoI,pág.286ysigtes.).
Entoncestenemosqueelartículo105delaConstituciónestablece,ensusdosprimero
sapartados,dosformasdiferentesquetieneelPueblodeejercitarlamismafunciónnor
mativa,mediantelacualexpresasuvoluntadsoberanaenformadereglasgeneralesy
abstractas,derangoconstitucionalolegal.Obsérvesequeeltextoconstitucionalcitad
osóloautorizaalejerciciopopulardelapotestadnormativa;demodoquenoseríalícitop
edir,
por
ejemplo,lacelebracióndeunreferendumparaqueelpueblodecidaentredeclararlagu
erraomantenerlapaz.
Podrácelebrarseelreferendumsiesconvocadoporunnúmerodeciudadanosquerep
resenten
“...almenosuncincoporciento(5%)delosinscritosenelpadrónelectoral...”.Perotamb
iénsiloconvocandosterciosdeltotaldelosdiputadosdelaAsambleaLegislativa;oelP
oderEjecutivomáslamayoríaabsolutadelosmiembrosdelaAsamblea.
Materiasquenopuedenserobjetodereferéndum
NuestraConstituciónenumeraunaseriedemateriasque,porsuamplituddecontenido
,soncomounamuralladeprohibicionesenlasmanosdelTSE.Esimportantequelasen
umereylascomente:
a)Materiapresupuestaria,tributariayfiscal.
b)Materiamonetariaycrediticia.
c)
Pensiones.
d)
Seguridad.
e)Aprobacióndeempréstitosycontratos.
f)Actosadministrativos.
Lasmateriastributariayfiscalhansidotradicionalmentesustraídasalreferendum,esti
mandoquesetratadecamposparticularmentesensiblesydelicados,porsucomplejid
adysuseventuales
repercusioneseconómicas.Conrazonesparecidaspodríansumarselamonedayelcr
édito(aunqueningunaconstituciónlas incluye).Peroagregarluego “pensiones”,
“seguridad”,
“empréstitos,contratosyactosadministrativos”
racionalmensteinjustificable.
esunexceso
Enparticular,incluireltemadela
“seguridad”
sinmás,esentregarunacartaenblancoaquienseencarguedeinterpretarelartículoen
mención.
Esevidentequelosdiputadosaprobaronlacreaciónconstitucionaldelreferendumco
nmuchomiedo,yentoncesloqueconcedíanconunamanoloquisieronborrarconlaotr
a;atropellando
loquelaConstituciónconsagra
textualmente:lasupremacíadelPueblosobretodootropoderenelEstado(art.2),y la
atribución al mismo delgobiernodirectodelaRepública(art.9).De tal modo
que,frentealarotundaafirmacióndemocráticacontenidaendichospreceptos
constitucionales,lucepordemásmezquinalaformaenquelosliliputiensesdiputadost
ratarondeinmobilizaralsoberano.
En suma, las Constitciones de Honduras y de Costa Rica proclaman la
existencia del referéndum como un derecho del pueblo a participar en el
gobierno del Estado; pero la normativa correspondiente está concebida de tal
forma en los textos constitucionales que es ilusorio pensar que servirá
efectivamente para expresar la potencia normativa directa de la voluntad
popular.
En Honduras, después de una demora de muchos años impuesta con el
pretexto de no haber sido promulgada la ley correspondiente, tenemos que, de
todas maneras, el texto constitucional muestra claramente que toda voluntad
popular aspirante al referéndum estará sometida a las horcas caudinas de las
cúpulas políticas representadas en la Asamblea.
EnCRtenemosque,
parausar
el
referendumhayqueirapedírseloalTribunalSupremodeElecciones. Este órgano,
destinado originalmente a coordinar y controlar el desenvolvimientodel proceso
popular de las elecciones presidenciales, legislativas y municipales,se ha
erigido como Cancerbero en la puerta de entrada del referendum; y ha
administrado
su
admisiónconcuentagotas,
aplicando
un
criterio
politiquerodisimuladoen
los
pliegues
deunaaberranteinterpretacióndelasregulacionesdelprocedimientoreferendarioco
ntenidasenlaLey
Por encima de sus diferencias, la situación en ambos países es la
consecuencia de no ser el referendun un derecho conquistado por el pueblo en
una lucha cívica, sino “otorgado” por la clase política, y, en consecuencia,
amañado y falseado para hacer que su pleno ejercicio sea imposible o inocuo.
VI.- Conclusiones
Para mí es evidente que: i) todo régimen político debería culminar en el
autogobierno del pueblo; y por ende, ii) tenemos que ver el sistema
representativo como una etapa históricamente necesaria, pero que debe ser
superada; iii) para llegar gradualmente a esa superación, hay que perfeccionar
y utilizar los instrumentos de participación popular de que disponemos:
referéndum, iniciativa legislativa, revocación del mandato, sin perjuicio de los
que surjan en el futuro; y iv) el perfeccionamiento de dichos instrumentos es
impensable sin un gran proyecto de educación democrática, partiendo de los
niveles más modestos.
En los casos de países con referendos limitados o tutoreados desde el poder,
los pueblos deben tener claro que tales limitaciones deben ser también
asumidas como superables y transitorias, hasta llegar ala figura delreferéndum
exclusivamente a disposición de la comunidad ciudadana, sin ninguna
interferencia presidencial o parlamentaria.
En
lo
que
atañe
a
Costa
Rica,
loquetratemosdehacerparaponerremedioalasituaciónen que se encuentran sus
instituciones
de
participación
popular
seinscribenecesariamentedentrodeunesfuerzode
parte
de
losquesaben,paraenseñara la vasta mayoría de losque olvidaron o nunca
supieron de la Democracia en su verdadero significado,de la
vidademocrática,delaprácticacotidianadelademocracia, del sentido y la urgencia
impostergable deunirseyorganizarseparaelejerciciodelasoberanía que por
derecho nos pertenece.
Juzgan las ´malas´experiencias de democracia directa con abstracción de las
condiciones reales en que han funcionado, sin admitir que esas condiciones
son el producto de la incultura cívica creada a consecuencia del funcionamiento
de la democracia representativa.
Tenemos a la vista los dos últimos siglos de Historia para comprobar que el
sistema representativo, actuando como sistema único, en el mejor de los casos
condujo rápidamente al poder a una oligarquía que ha venido gobernando bajo
el camuflaje de un régimen aparentemente democrático, con un sistema de
partidos y elecciones periódicas.