SOBERANÍA Y UNIÓN EUROPEA - Atelier Libros Jurídicos

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SOBERANÍA
Y
UNIÓN EUROPEA
(ALGUNAS CUESTIONES CRÍTICAS DESDE
LA TEORÍA DE LA CONSTITUCIÓN)
Noemi García Gestoso
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CONSEJO EDITORIAL
MARÍA TERESA
DE
GISPERT PASTOR
JOAN EGEA FERNÁNDEZ
JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET
FRANCISCO R AMOS MÉNDEZ
SIXTO SÁNCHEZ LORENZO
JESÚS-MARÍA SILVA SÁNCHEZ
JOAN MANUEL TRAYTER JIMÉNEZ
BELÉN NOGUERA
DE LA
MUELA
RICARDO ROBLES PLANAS
JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZ
Director de Publicaciones
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SOBERANÍA
EUROPEA
Y
UNIÓN
(ALGUNAS
CUESTIONES
CRÍTICAS DESDE LA TEORÍA
DE LA CONSTITUCIÓN)
Noemi García Gestoso
Doctora en Derecho Constitucional
y profesora de la Universidad de Vigo
Prólogo de Alberto Pérez Calvo
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Colección: Atelier Constitucional
Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal
vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier
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© 2004 Noemi García Gestoso
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Depósito legal: B - 43412 - 2004
Diseño y fotocomposición: Addenda, Pau Claris, 92. 08010 Barcelona
Impresión: Winihard Gràfics
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A Antonio, Irene y Noemi
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ÍNDICE
PRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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PREÁMBULO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPÍTULO I.
LA SOBERANÍA . SU PROYECCIÓN EN LOS ÁMBITOS DEL DERECHO INTERNO
Y EXTERNO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Génesis histórica de la soberanía y del Estado . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Sobre los orígenes teóricos del concepto de soberanía . . . . . . . . . .
3.1. Etimología y concepciones doctrinales anteriores a J. Bodino . .
3.2. La soberanía en J. Bodino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3. Concepciones contrapuestas a las del autor Angevino . . . . . . . .
3.4. Expansión del Estado absoluto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. La soberanía y su proyección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1. En el ámbito interno: soberanía como supremacía . . . . . . . . . .
4.2. En el ámbito externo: aparición de una comunidad
internacional regida por su propio ordenamiento o Derecho
internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Evolución de la soberanía. Soberanía y Constitución . . . . . . . . . . .
5.1. La soberanía nacional frente a la soberanía popular . . . . . . . . .
5.2. El triunfo del pueblo como titular del Poder Constituyente
soberano. El Estado Constitucional moderno . . . . . . . . . . . . .
6. Examen crítico de la soberanía hoy. Problemas actuales
de la soberanía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.1. Posiciones que niegan o discuten la soberanía del Estado . . . . .
6.1.1. La soberanía, un concepto siempre polémico . . . . . . . . . .
6.1.2. La negación de la soberanía por ser un valor ficticio
y peligroso, o por temor a su carácter autoritario . . . . . . .
6.1.3. El rechazo de la soberanía por el pluralismo político . . . . .
6.1.4. El Estado como personificación de todo el orden jurídico
estatal. La soberanía como propiedad de ese orden jurídico.
Crítica a estas teorías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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6.1.5. La soberanía, un valor de permanente actualidad . . . . . .
6.2. El problema de la soberanía en el Estado federal . . . . . . . .
6.2.1. Teorías de la doble soberanía, (cosoberanía o soberanía
divisible) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2.2. Teorías que consideran que la titularidad de la soberanía
pertenece a un solo sujeto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2.3. Teorías que conciben al Estado federal como forma
avanzada de descentralización política y radican la
soberanía en la Constitución federal . . . . . . . . . . . . . .
6.3. El problema de la soberanía en la Unión Europea . . . . . . . .
6.3.1. Planteamiento de la cuestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.2. Los fundamentos constitucionales de la integración . . . .
6.3.3. La postura del Tribunal de Justicia Comunitario . . . . . . .
6.3.4. Recepción del Derecho Comunitario y aceptación de sus
principios. La postura de los Tribunales Constitucionales
6.3.4.1. Especial referencia a Italia . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.4.2. Alemania y la saga Solange . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.4.3. La cuestión en Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.4.4. La soberanía como cuestión de fondo en las
relaciones entre el Derecho Comunitario
y las Constituciones Nacionales . . . . . . . . . . . . .
6.3.5. Nuevos enfoques: las teorías de la soberanía divisible
y del principio de competencia en el ámbito
comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.5.1. El renacimiento de las teorías de la soberanía
divisible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.5.2. La sustitución del concepto de soberanía por
el principio de competencia . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.5.3. La necesidad de solucionar los problemas entre
el ordenamiento comunitario y los nacionales
desde las Constituciones nacionales . . . . . . . . . .
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CAPÍTULO II.
LA UNIÓN EUROPEA EN EL MARCO DE LAS FORMAS DE ESTADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Las transformaciones de los Estados en la época actual . . . . . .
1.1. El Estado comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2. El auge de la descentralización política . . . . . . . . . . . . .
1.3. La Unión Europea: un primer intento de aproximación . .
2. El origen de las nuevas entidades supranacionales . . . . . . . . .
2.1. La idea europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Una nueva estrategia: el funcionalismo. El nacimiento
de la CECA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. Los fracasos de la CED y de la CPE. El resurgir de la
soberanía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4. De nuevo el funcionalismo: la creación de la CEE y de la
CEEA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.5. La dinámica de la integración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Consideraciones en relación a la naturaleza jurídica del vínculo
sobre el que se cimenta la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . .
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Soberanía y Unión Europea
3.1. El nacimiento del Estado Constitucional. Su significación.
Constitución y Poder Constituyente . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2. La Confederación y su fundamento jurídico . . . . . . . . . . . .
3.3. El Estado federal como verdadero Estado Constitucional . . . .
3.4. El fundamento de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.4.1. La naturaleza de los Tratados constitutivos . . . . . . . . . .
3.4.2. La caracterización de los Tratados constitutivos por
el Tribunal de Justicia Comunitario . . . . . . . . . . . . . . .
3.4.2.1. El Derecho comunitario como ordenamiento
jurídico singular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.4.2.2. La Comunidad como Comunidad de Derecho . . .
3.4.2.3. Los Dictámenes 1/91 y 1/92 del TJCE . . . . . . . . .
3.4.2.4. El Tribunal como «Poder Constituyente»
comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.4.3. La adopción de la idea de Constitución en sede doctrinal
3.4.4. Consideraciones críticas respecto a la existencia de una
Constitución europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.4.4.1. La integración europea y el reconocimiento y
garantía de los derechos fundamentales. Evolución
3.4.4.2. Especial referencia a la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea . . . . . . . . . .
3.4.4.3. Especial referencia a las competencias comunitarias
3.5. A modo de conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPÍTULO III.
LA REFORMA DE LA LEY FUNDAMENTAL Y LOS MODELOS DE ORGANIZACIÓN ESTATAL . . . . . . . . .
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. La reforma de la Constitución en el Estado Constitucional:
su significado, funciones y alcance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1. La rigidez constitucional como elemento nuclear de la
supremacía constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Funciones y alcance del poder de reforma . . . . . . . . . . . . .
2.2.1. El poder de reforma como Poder Constituyente . . . . . . .
2.2.2. La diferente naturaleza del Poder Constituyente y del
poder de reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.3. El problema de la reforma total de la Constitución . . . .
2.2.4. Reforma y cambio constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.4.1. Reforma y mutación constitucional . . . . . . . . . . .
2.2.4.2. La ruptura constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.5. La reforma constitucional en el moderno Estado
Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. La reforma del vínculo asociativo en las formas históricas
del federalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1. La reforma del pacto contractual de la Confederación arcaica
3.1.1. La Confederación Norteamericana . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1.2. La Confederación Helvética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1.3. La Confederación Alemana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1.4. El carácter transitorio de la Confederación arcaica . . . . .
3.2. La reforma de la Constitución en el Estado federal . . . . . . .
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3.2.1. La reforma constitucional como elemento protector
de la autonomía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.2. El fundamento del procedimiento de reforma en el Estado
federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.3. La participación de los Estados miembros en la reforma
constitucional en el Estado federal . . . . . . . . . . . . . . . .
4. La reforma de los Tratados constitutivos de las Comunidades
Europeas y de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1. Análisis de los procedimientos de revisión previstos en los
Tratados constitutivos de las Comunidades y de la Unión
Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1.1. El procedimiento de revisión de carácter general . . . . . . .
4.1.2. Procedimientos especiales de modificación . . . . . . . . . . .
4.1.3. Las adaptaciones y modificaciones provocadas por la
adhesión de nuevos Estados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1.4. Conclusión sobre los procedimientos de revisión . . . . . . .
4.2. La polémica sobre los límites a la revisión de los Tratados
fundacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2.1. Límites formales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2.2. Límites materiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPÍTULO IV.
ORDENAMIENTO COMUNITARIO Y TRANSFORMACIONES EN EL ÁMBITO JURÍDICO ESTATAL:
¿LA CRISI DEL ESTADO JURÍDICO CERRADO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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1. El impacto normativo de la integración europea sobre los
Estados comunitarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Caracteres del orden jurídico comunitario. Perspectiva jurídico
positiva de las Comunidades y de la Unión Europea . . . . . . . . . .
2.1. La especificidad y autonomía del sistema jurídico comunitario . .
2.1.1. Las fuentes del Derecho Comunitario . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. La primacía del Derecho comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. La aplicabilidad directa y el efecto directo del Derecho
comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4. Ejecución y aplicación de las normas comunitarias . . . . . . . . .
3. Ordenamiento jurídico estatal y ordenamiento jurídico comunitario .
3.1. El artículo 93 de la Constitución española . . . . . . . . . . . . . . .
3.2. Integración y Constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.1. La Constitución como mera norma de aplicación
de normas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.2. El artículo 93 como autoruptura de la rigidez constitucional
del artículo 167 de la CE con el límite de las materias
contenidas en el artículo 168 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.3. La integración europea como supuesto de autoruptura
diferente de la reforma constitucional y del Poder
Constituyente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.4. El artículo 93 CE como supuesto especial de reforma
de la Constitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.5. La postura gubernamental y el criterio del Tribunal
Constitucional Español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Soberanía y Unión Europea
3.2.6. Integración europea y mutación constitucional . . . . . . . .
3.3. Límites a la integración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.4. Posibles relaciones de conflicto: protección de derechos
fundamentales y estructura interna del Estado . . . . . . . . . . .
3.4.1. El problema de un conflicto en el ámbito de la protección
de los derechos fundamentales garantizados
constitucionalmente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.4.2. La incidencia del Derecho Comunitario en la estructura
estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.5. ¿Un Derecho Constitucional europeo? . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Comparación Confederación, Estado federal, Organizaciones
Internacionales. Naturaleza «sui generis»: ¿un nuevo concepto
de Confederación contemporánea? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1. La Unión Europea no es una Confederación clásica . . . . . . . .
4.2. La Unión Europea no es un Estado federal . . . . . . . . . . . . . .
4.3. La Unión Europea no es una Organización Internacional
de cooperación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.4. La Unión Europea como Confederación moderna . . . . . . . . .
4.5. El déficit constitucional de la Unión Europea. Problemas
y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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NOTA BREVE SOBRE EL PROYECTO DE TRATADO POR EL QUE SE INSTITUYE UNA
CONSTITUCIÓN PARA EUROPA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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PRÓLOGO
La naturaleza de la Unión Europea sigue siendo objeto de discusión.
Diferentes perspectivas, diferentes tradiciones académicas o nacionales pueden inducir una respuesta distinta a la simple pregunta ¿Qué es la Unión europea? Naturalmente, el punto de vista desde el que hablo y planteo estas cuestiones es el jurídico y, por lo tanto, la pregunta viene a significar ¿En qué categoría
jurídica podemos encuadrar a la Unión europea? Y la respuesta trata de proporcionar una categoría, ya sea históricamente asentada o, por el contrario, creada ad hoc. Pero categoría jurídica, de todas formas.
Como decía, la naturaleza de la Unión es discutida. Y lo es desde la primera manifestación de la integración europea: la Comunidad Económica del
Carbón y del Acero (CECA). El Tratado CECA decía en su primitivo artículo 9:
«Se abstendrán [los miembros de la Alta Autoridad] de cualquier acto incompatible con el carácter supranacional de sus funciones. Cada Estado miembro se
compromete a respetar este carácter supranacional y a no intentar influir en los
miembros de la Alta Autoridad en el desempeño de sus funciones».
Introducía, como se ve, el adjetivo supranacional para explicar el carácter
de la nueva organización.
De todas formas, el adjetivo «supranacional» iba a durar poco en los textos oficiales de las Comunidades Europeas ya que el llamado «Tratado de
fusión», de 8 de abril de 1965, dejando el texto del precepto mencionado
prácticamente igual, suprimía el adjetivo señalado en los dos momentos en
que aparecía.
Pero ¿Y qué era lo supranacional?
El intento de definición más conocido de lo que se pretendía decir con este
adjetivo lo encontramos en el Prólogo de Robert Schuman al libro de Paul Reuter
La Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, París, 1953, en el que dice:
«“Le supranational se situe à égale distance entre, d’une part, l’individualisme
international qui considère comme intangible la souveraineté nationale et n’accepte
comme limitations de la souveraineté que” des obligations contractuelles, occa-
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Prólogo
sionnelles et revocables; d’autre part, le fédéralisme d’Etats qui se subordonnent
à un super-Etat doté d’une souveraineté territoriale propre».
Como se ve, el intento resulta poco comprometido en cuanto a los detalles que pueden perfilar lo supranacional ya que, si bien se nos explica esquemáticamente en qué consiste el «individualismo internacional» y el «federalismo», de lo supranacional sólo se dice que se sitúa a una distancia igual entre
uno y otro extremo. Es poco, ciertamente, pero para quien quiera seguir en la
búsqueda del concepto de lo supranacional deja el testigo en una zona extraordinariamente complicada e, incluso, difícil de imaginar en el mundo jurídico.
Se trata del hipotético terreno que se situaría entre el mundo internacional y
el mundo del Estado, aunque éste sea federal. Y entre ambos mundos, internacional y estatal, ¿Queda un espacio para ese terreno?
Se puede avanzar mucho en la integración interestatal. Se puede avanzar
mucho también en la descentralización de un Estado. Pero ¿No habrá siempre
una línea ideal que separará lo estatal de lo internacional? Si esto es así, no hay
sitio para la categoría supranacional, tal como nos la describe el Sr. Schuman.
A pesar de las pocas seguridades y certidumbres categóricas que nos proporciona este adjetivo, su empuje fue tal que logró situarse nada menos que en
nuestra propia Constitución española, en su artículo 93. Si bien, a mi juicio, el
adjetivo no aporta nada o, al menos, nada definitivo al contenido del precepto.
De todas formas, la aplicabilidad directa del Derecho Comunitario derivado nos avisaba de que no estábamos ante una organización internacional tradicional sino ante algo nuevo.
Pronto, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, acompañado
por estudiosos de la cuestión, puso de relieve otras aparentemente sustanciosas novedades:
Se decía, por ejemplo, cómo los Tratados comunitarios habían creado un
nuevo ordenamiento jurídico a favor del cual los Estados han limitado, en ámbitos cada vez más amplios, sus derechos de soberanía (Sentencia Vand Gend &
Loos, de 1963 y Costa c. Enel, de 1964).
Se utilizaba el adjetivo constitucional para calificar a los Tratados comunitarios (Sentencia Los Verdes c. Parlamento Europeo, de 1986, Dictamen 1/91
sobre el Espacio Económico Europeo).
Y así se llega hasta hoy cuando, para referirse al Derecho originario europeo, se manejan con toda familiaridad expresiones como «Tratado constitucional» o, ya en el último proyecto salido de la Convención, la palabra Constitución directamente.
La Profesora Noemi García Gestoso, cuyo libro tengo el honor y la satisfacción de prologar tiene el valor de salir a campo abierto y tratar de hacer justicia con los conceptos. Es decir, cuando la Profesora García Gestoso se encontró un día con esos conceptos, sintió, sin duda, la curiosidad de averiguar su
significado y la realidad a la que respondían y decidió encontrar una respuesta a sus preguntas. De esta manera, la autora se colocaba en una posición crítica hacia ellos. Tantos y tantos habían manejado previamente esos mismos con-
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ceptos de manera totalmente acrítica (magister dixit), que el esfuerzo de la
Profesora García Gestoso corría el riesgo de entrar en el terreno de lo que alguien pudiera considerar heterodoxia.
La autora, tras un estudio exhaustivo y extraordinariamente útil de la soberanía y de sus avatares doctrinales que han sido muchos, realiza una operación
muy simple. Toma todos esos conceptos surgidos a lo largo del desarrollo de la
integración europea y tantas veces transmitidos acríticamente y los coloca al lado
del concepto de la soberanía. La soberanía de la que tantas veces se había afirmado que estaba en crisis, que ya había sido superada, la soberanía, en fin, que
todos se resisten a dejar escapar y que tantos han suspirado o suspiran por ella.
Desde luego, que la autora tome como piedra de toque la soberanía no responde a un capricho pasajero. Este concepto que, como todo, sólo puede entenderse bien desde el derecho si se es riguroso en su tratamiento, o sea, si se le
considera exclusivamente en su acepción jurídica, ha sido y sigue siendo fundamental en la teoría del Estado. La soberanía fue el elemento que permitió
en su momento identificar la nueva realidad organizativa del Estado moderno
frente a las organizaciones políticas medievales. La residencia de la soberanía
en la nación permitió describir desde el punto de vista teórico el nuevo Estado liberal frente al absoluto. Y la residencia de la soberanía en el pueblo nos
permitió hablar del Estado democrático frente al liberal.
La soberanía, por tanto ha sido y, en mi humilde juicio, todavía sigue siendo
el elemento fundamental que nos permite saber si nos encontramos frente a un
Estado o frente a otro tipo de organización, frente a otra cosa, en definitiva.
Cuando los conceptos creados o usados a propósito de la nueva realidad
de las Comunidades Europeas y que se han señalado antes, como el de la supranacionalidad o la limitación de los derechos de soberanía, se ponen en contacto con el poderoso elemento de contraste de la soberanía, todos ellos adquieren un nuevo color y encuentran su sitio donde finalmente les corresponde.
Así, en la nueva perspectiva que nos abre la obra de la Profesora García
Gestoso, la supranacionalidad podría servir para calificar un tipo de organización internacional frente a otras organizaciones de la misma naturaleza, o sea,
internacionales también; los Estados no pueden verse limitados en su soberanía que, por hipótesis en nuestro mundo jurídico de las ideas, es indivisible.
La expresión «Tratado constitucional» aparece como un ser mitológico imposible como pudiera ser la esfinge o el centauro o, quizás, como aquel cuadro
incoherente, compuesto a partir de miembros de diversos seres y que Q. Horacio Flacco, en los primeros versos de su Epistola ad Pisones o Ars Poetica,
ponía como ejemplo de cómo no debería hacerse una composición literaria.
Finalmente, el uso de la palabra Constitución para denominar a un Tratado
queda como otro capricho artificioso de una Convención que tiene la ocasión
de poner un nombre a la cosa que ha hecho y lo hace sin tener en cuenta que
ese mismo nombre ya ha sido dado a un objeto que nació en un contexto histórico concreto, con un contenido muy preciso y a partir de un poder, el constituyente, soberano, como es obvio, que nadie se ha propuesto en serio generar todavía en el ámbito europeo.
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Prólogo
El trabajo de la Profesora García Gestoso parte de conceptos clásicos y analiza situaciones relativamente nuevas. Y lo hace desde un estudio preciso de lo
clásico y de un conocimiento exhaustivo de lo relativamente nuevo, o sea, de
los elementos centrales de la Unión Europea que es la manifestación jurídica
fundamental del proceso de integración europea.
El brillante trabajo de la autora deja muchas puertas abiertas para que el
lector curioso pueda adentrarse por ellas y hacer su propia búsqueda. Con la
certeza, además, de que las bases de partida son sólidas y muy fiables ya que
están basadas en doctrinas que se han ido revelando como las que mejor explican la realidad de nuestros modos de organización política.
El libro se cerró antes de que se presentara el llamado «Tratado para la
Constitución Europea» pero, como podrá comprobar el lector, el esquema de
análisis de la autora sigue siendo válido para esta nueva etapa que, si atendemos a la estructura central de la Unión Europea, es igual a la anterior.
Quiero que mis últimas líneas sean para felicitar a la Profesora García Gestoso por ofrecernos una obra a todos los interesados en la integración europea que nos permite adentrarnos a fondo y con claridad en las cuestiones cruciales de la Unión Europea.
Alberto Pérez Calvo
Catedrático de Derecho Constitucional
Universidad Pública de Navarra
Pamplona, 3 de diciembre de 2003
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PREÁMBULO
La realidad mundial manifiesta, especialmente en el último siglo, un constante auge en la formación de distintas alianzas entre los Estados. Este fenómeno asociativo va a incidir prácticamente en la totalidad de las funciones hasta
entonces desempeñadas por las organizaciones estatales aisladamente. Esta superación del marco nacional viene determinada por diversas causas, entre las cuales, fundamentalmente, hay que señalar el aumento del contenido de las funciones políticas, sociales y económicas encomendadas a los poderes públicos
estatales, la propia dinámica de las actividades humanas que requiere nuevos espacios, y el desarrollo de la tecnología en todos los campos. Surgen nuevos problemas que necesitan ser abordados en un ámbito más amplio que el estatal.
Ahora bien, no puede olvidarse que contactos entre Estados los ha habido
tempranamente desde que se constituyen como tales. Sin embargo, la novedad
que ha de retener la atención, no son estas primigenias relaciones interestatales de Derecho Internacional clásico, basadas, por consiguiente, en el principio fundamental del respeto de la soberanía y, por tanto, en los presupuestos
de partida de su independencia mutua y la no injerencia en los asuntos internos. De lo que se trata, es de poner de relieve, esencialmente, el cambio cualitativo que se produce en tales relaciones. Frente a las añejas relaciones, entabladas con fines básicamente defensivos, surgen otras distintas, que evolucionan
desde la cooperación interestatal —primeras Organizaciones Internacionales—
hasta la aparición de organizaciones permanentes que presentan unas notas
caracterizadoras sustancialmente diferentes.
En una primera aproximación, se observan como peculiaridades de estas
nuevas organizaciones, además de la permanencia citada, la creación de un aparato institucional propio, diferente de los órganos constitucionales de los Estados miembros, del que emanan normas jurídicas, así como la aparición de un
cierto poder coactivo en las mismas para imponer sus decisiones sobre los integrantes. La evolución posterior manifiesta, en algunos casos, la intensificación
de estas características, apareciendo tales entidades fuertemente centralizadas
y dotadas de amplias competencias y poderes. Es, en suma, un proceso abier19
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to, dinámico y complejo que conlleva de iure la traslación de competencias de
los Estados miembros a las instituciones así creadas.
A nadie se le oculta que la Unión Europea constituye hoy el exponente más
notorio en esta línea pues aunque la integración europea surge de acuerdos entre
Estados que revisten la forma de Tratados Internacionales, estos Tratados tienen
unas finalidades distintas a las usualmente asignadas a tales instrumentos en el
Derecho Internacional. De suerte tal que, si se ha de buscar, como no puede ser
de otro modo, la nota distintiva de los mismos, ésta se encuentra en la traslación o cesión de competencias que las partes contratantes efectúan mediante tales acuerdos, a saber, desde los Estados miembros a las Instituciones europeas
constituidas, justamente, a través de dichos Tratados. Es en este sentido último
en el que hay que entender la caracterización que realiza un importante sector
doctrinal de tales Tratados como «fundacionales» o «constitutivos», por cuanto
contienen las pautas de las competencias atribuidas a la nueva entidad creada,
sus objetivos, su organización, su modo de ejercicio y sus efectos.
Por consiguiente, hay que colegir que se está en presencia de un fenómeno
caracterizado por la transferencia de atribuciones de los Estados a un ente nuevo,
transferencia que implica forzosamente una merma en la soberanía estatal, entendida como capacidad de decisión última y suprema, que se manifiesta especialmente mediante la facultad de no reconocer la vigencia de ningún otro ordenamiento que el propio dentro de los límites de un determinado territorio.
Partiendo de estas premisas, no es de extrañar que el estudio del gigantesco proceso de cambio que supone la propia existencia de la Unión Europea
atraiga el interés, no sólo de los internacionalistas y estudiosos de otras ramas
del Derecho, sino, y en primer lugar, del constitucionalista que se encuentra,
de este modo, directamente implicado en su comprensión y análisis.
Sin embargo, y como punto de referencia común de la mayoría de los autores que se han venido ocupando de desentrañar las claves de la Unión Europea, está la dificultad de su comprensión desde las categorías tradicionalmente
acuñadas por el Derecho. A esta dificultad de comprensión no es ajena tampoco la Teoría del Estado tradicional puesto que no pocos de sus conceptos referenciales clásicos se ven afectados. No obstante, aunque las categorías tradicionalmente acuñadas de Derecho público, no permitan explicar ya de manera
satisfactoria ni la compleja problemática de la Unión Europea, ni sus relaciones
con los ordenamientos de los Estados nacionales que lo integran, no quiere
esto decir que la doctrina haya sido incapaz de generar un utillaje jurídico
nuevo en condiciones de sustituir al viejo a través de la reformulación, en algunos casos, de los conceptos generalmente aceptados. Así pues, un estudio del
fenómeno comunitario, consciente de sus verdaderas limitaciones, debe comenzar por reconocer la insuficiencia del aparato categorial que, en principio, debe
permitir explicarlo, sin renunciar, no obstante, por ello a emplearlo.
Sin perder de vista estas consideraciones, el objetivo de este trabajo es analizar la Unión Europea desde los supuestos políticos y jurídicos que están en
su origen, empezando por la soberanía estatal de la que se nutre. Lo que interesa es determinar hasta qué punto el proceso de integración europeo afecta
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a su soberanía que se ha considerado hasta entonces criterio distintivo de la
existencia y esencia del Estado provocando su crisis, o, desde otro enfoque, dilucidar cuál es el grado de estatalidad alcanzado en la nueva entidad supranacional en detrimento de los Estados participantes.
Desde esta perspectiva, se pretenden analizar las relaciones existentes entre
los Estados Constitucionales contemporáneos, que están en la base del fenómeno integrador y que ostentan un papel decisivo en la determinación de su
curso, y la nueva entidad supranacional que ha surgido, la Unión Europea. Se
han de suscitar los interrogantes que surgen en las relaciones entre las Constituciones nacionales y el fenómeno comunitario. No se puede dejar de advertir, y somos plenamente conscientes de ello, las dificultades de llevar a cabo
satisfactoriamente una tarea de tal magnitud. Y es que la integración europea
se presenta como proceso que se está produciendo ahora mismo, marcado, por
tanto, por un profundo carácter dinámico y evolutivo, al tiempo que se ve afectado por los cambios trascendentales que se están produciendo a nivel general en todo el orbe mundial y que inciden tanto en la arena internacional como
en la propia vertiente interna estatal, afectando a los principios basilares sobre
los que se ha erigido el Derecho Internacional y el Derecho interno de los Estados y de la realidad que conocemos. Además, se constata que estas transformaciones se precipitan en un espacio temporal cada vez más corto lo que dificulta aún más su asimilación.
Sucede entonces que, si algo es especialmente notorio en nuestro tiempo
es que se trata de un período de transición y como tal nada tiene de extraño
que en él aparezcan cuestionados la mayor parte de los principios y conceptos aquilatados que resultan necesarios para aprehender la realidad, traducirla, explicarla y, si es menester, criticarla. Esta provisionalidad se proyecta igualmente en la dificultad de vislumbrar los nuevos principios y conceptos sobre
los que se va a construir y estructurar la convivencia política y social ordenada racionalmente por el Derecho en el futuro.
En este sentido, no se puede olvidar que la labor del jurista no puede quedar reducida a una simple descripción y exposición del Derecho positivo concreto de una sociedad y tiempo determinado. Más aún si la reflexión y el análisis se realiza partiendo del concepto, sentido y funciones de la Norma Fundamental
del ordenamiento, esto es, la Constitución, desde la que se despliega el resto del
ordenamiento jurídico positivo vigente en una determinada sociedad determinada personal y territorialmente, hoy por hoy, en el marco del Estado Constitucional moderno. Esta forma estatal, se nutre de una sustancia determinada
que constituye su esencia. El Estado Constitucional contemporáneo que se
corresponde propiamente con tal calificación no es sino el resultado de la progresiva y paulatina concreción de unos determinados anhelos y necesidades
humanas. Si el Estado moderno surge en un momento histórico determinado
como resultado de un proceso que culmina con el establecimiento de una unidad de poder sobre un territorio y población determinados para dar satisfacción a la necesidad de seguridad y certeza jurídicas, permitiendo, de esta suerte, la aparición del Derecho en su sentido moderno que se manifiesta como
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poder de dar y derogar normas generales que obligan a todos los que se encuentran en su ámbito de dominación, esta forma estatal sufrirá, aún manteniendo
sus líneas maestras de partida, profundas transformaciones para ajustarse a la
aspiración de limitar el poder al servicio del individuo.
Se entiende que el Estado es una obra humana y, por tanto, su creación y
el ejercicio del poder ha de venir determinado por la voluntad del hombre.
Ahora bien, no de un hombre en particular, sino por todos y cada uno de los
llamados a convivir en esa sociedad organizada. De este modo, el Estado se
basa en la existencia previa de una sociedad que desea ser tal y vivir junta.
Como quiera que se abre paso el convencimiento de que cada hombre por el
hecho de serlo dispone de unos derechos que le son inalienables, resulta que
el Estado Constitucional aparece sustentado, como indica P. De Vega, sobre los
siguientes principios: el principio democrático que considera que el titular de
la soberanía es el Pueblo que la ejercita esencialmente a través de su actuación
como Poder Constituyente; el principio liberal, a través de sus dos manifestaciones básicas e inseparables, esto es, el principio de la separación de poderes
y el reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos, y ello es así porque se corresponde con el objetivo de garantizar una esfera de libertad individual frente a la acción del poder público; y, finalmente, el
principio de supremacía constitucional que se manifiesta en la consideración
de la Constitución como auténtica y suprema norma jurídica dotada de mecanismos jurídicos de defensa, a saber, la rigidez constitucional y el control de
constitucionalidad.
El Estado Constitucional contemporáneo de la Europa occidental resulta de
este modo el resultado de la progresiva transformación del Estado moderno
desde que surge como tal por mor del constitucionalismo, que primero será
básicamente un Estado Constitucional liberal para incorporar progresivamente
los principios propiamente democráticos y del Estado social. Este Estado Constitucional anclado sobre los principios medulares del concepto moderno de
Constitución expuestos y fruto de la evolución apuntada, se ve afectado por el
proceso de integración europea, y muy especialmente, por la incidencia directa de las normas emanadas de las instituciones comunitarias según lo establecido en los Tratados constitutivos sobre sus ciudadanos, hecho que provoca
diversos problemas en las relaciones entre el ordenamiento comunitario y los
ordenamientos nacionales, empezando por el vértice de su ordenamiento jurídico, con su Constitución. Así las cosas, a nadie se le oculta que constituya una
tarea imprescindible para el constitucionalista hoy abordar la problemática de
las relaciones entre el ordenamiento jurídico comunitario y los ordenamientos
nacionales partiendo desde las preocupaciones y planteamientos que hicieron
nacer el Estado Constitucional y que siguen subsistentes y perfeccionados en
la actualidad a través de la Teoría moderna de la Constitución.
En este trabajo, por tanto, se pretende incidir en la problemática de las
relaciones entre la Unión Europea y el Estado Constitucional prestando atención primordial al concepto, significado, sentido y funciones de la Constitución
y de la legitimación del poder a la que responde. En esta línea, en el capítulo
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primero, se analizará el surgimiento del Estado moderno que se caracterizará
por la existencia de un único y supremo centro de poder sobre una población
y territorios determinados y cuya actuación fundamental será la edición de las
leyes así como su derogación. La unidad del poder estatal se asevera necesaria
para permitir la construcción de un sistema jurídico que pueda ser reducido a
una unidad y a un todo coherente. La soberanía supone una fundamentación
de un poder distinta a las existentes con anterioridad. Se pasa de un sistema
contractual a un sistema de dominación general y efectiva, a la unidad del poder
público, a través de un proceso que vino determinado por el cambio en los
hechos, realidades y necesidades, así como por nuevas elaboraciones conceptuales en torno a la nueva cualidad del poder estatal: la soberanía.
Si este Estado moderno en un principio se asentó sobre el principio de la soberanía del monarca, absolutismo, sin embargo, la irrupción y triunfo en la praxis de las ideas constitucionalistas conllevan un cambio fundamental en la determinación del titular de la soberanía del Estado. El titular de la soberanía,
de ese poder supremo e independiente, ha de ser el Pueblo. Por ello, ha de
realizarse una aproximación al surgimiento del Estado Constitucional y a su
evolución. El Estado se basa en el principio democrático, defensa y garantía de
los derechos fundamentales y aseguramiento de la supremacía constitucional.
Desde la Constitución segrega su ordenamiento jurídico, desde su igualdad
soberana participa con el resto de Estados soberanos en las relaciones contractuales que se entablan en el marco de la comunidad internacional. El monopolio del Derecho interno y su independencia externa constituyen sus signos distintivos. Sin embargo, desde que surge el concepto de soberanía aparecen las
críticas desde muchos y diversos puntos de vistas al mismo. Además, la soberanía entendida como indivisibilidad del poder estatal y nota caracterizadora
de la existencia de un Estado ha de dar acomodo a la existencia del Estado
federal que surge desde el siglo XVIII en Norteamérica. Las modernas tendencias del Derecho Internacional también reclaman una redefinición del concepto de soberanía estatal que, sin embargo, constituye el presupuesto sobre el
que se ha construido hasta ahora el Derecho Internacional. Finalmente, la existencia de las Comunidades y de la Unión Europea provoca un nuevo debate
sobre la soberanía estatal y su indivisibilidad.
Dilucidar la naturaleza de las Comunidades Europeas y de la Unión Europea
resulta así una cuestión que ha de ser afrontada pese a su complejidad para
entender la realidad de nuestro tiempo. En el presente trabajo, se ha optado por
enfocar su estudio partiendo de las diferencias y analogías existentes entre la
Confederación, Estado Constitucional y el Estado federal como modalidad caracterizada del Estado Constitucional. La razón que justifica esta aproximación se
encuentra, a nuestro entender, en el hecho de que la pretensión que anima la
construcción de un espacio común europeo se hace partiendo de premisas pacíficas y consensuadas y desde la lógica democrática. Desde esta perspectiva, se
corresponde a las ideas federalistas en sentido amplio. En particular, se prestará
especial atención por entender que constituyen los criterios que pueden resultar más esclarecedores a la naturaleza jurídica del vínculo, al modo de proce23
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der a reformarlo y al impacto normativo que presenta. Así, en el capítulo segundo, se parte del concepto y sentido propios del Constitucionalismo, para proseguir examinando el sustrato que ha originado las distintas Confederaciones
que se han manifestado en la historia y sobre las que se ha elaborado su concepto. El Estado federal también ha de ser objeto de examen en esta tesitura. Desde los presupuestos anteriores, se está en condiciones de realizar un
examen comparativo con las características propias del Ente supranacional respecto a cuál es la naturaleza y el significado de su instrumento constitutivo
con el fin de dilucidar si se corresponde con el concepto propio de Constitución.
En el capítulo tercero, se analiza el modo de proceder a la reforma de la
Norma fundamental en el Estado Constitucional, en las Confederaciones que
han existido, y en el Estado federal, para concluir examinando el procedimiento
de reforma de los Tratados constitutivos de las Comunidades y de la Unión
Europea. El estudio de esta cuestión resulta de gran interés por cuanto, como
se sabe, resulta un requisito consustancial del concepto de Constitución su
supremacía y su vocación de estabilidad. La diferencia en el método de la reforma de la norma constitutiva entre la Confederación, que necesita la unanimidad estatal, y la reforma en el Estado federal, en el que puede llevarse a cabo
pese a la oposición individual de alguno de los Estados miembros y que aparece a su vez como garantía de la subsistencia de la autonomía política de las
entidades miembros, en su relación con la determinación del titular de la competencia de las competencias en esas distintas asociaciones, arroja indudables
luces en la comprensión de la naturaleza actual de las relaciones entre la Unión
Europea y los Estados miembros.
Finalmente, en el último capítulo, se opta por una aproximación basada en
el impacto normativo de las distintas figuras hasta entonces examinadas sobre
los nacionales y territorio de los Estados miembros. La razón de este proceder
se basa en la constatación de que si algo caracteriza a la Comunidad Europea
hoy es que es una Comunidad de Derecho y que ejerce el poder de dictar normas que inciden directamente y de manera uniforme sobre el conjunto de nacionales de los Estados miembros sin necesidad de una recepción estatal y que
prima sobre sus ordenamiento internos en caso de contradicción. En este sentido, se expondrán las líneas básicas de la caracterización que se ha realizado
del ordenamiento jurídico comunitario así como sus principales fuentes normativas y la articulación de esos principios y caracteres en sus relaciones con
los ordenamientos nacionales. Sin embargo, se ha de cuestionar si desde la Teoría de la Constitución son admisibles y hasta qué límites estas consecuencias
tal y como se requieren desde el prisma comunitario. Los fundamentos constitucionales de la integración, sus posibles límites, sus condiciones y control,
el impacto real que se produce en el seno del Estado Constitucional a todos
los niveles, encuentran aquí una referencia, necesariamente necesitada de posterior y profundo tratamiento.
En definitiva, apercibirnos de dónde y por qué se originan los distintos
problemas, en las complejas relaciones entre los Estados Constitucionales que
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participan en el fenómeno integrador europeo y la nueva entidad creada, constituye la labor prioritaria de este trabajo, que dada su magnitud se presenta
necesariamente incompleto. Las claves de solución de estas complejas relaciones no nos aparecen con claridad. El tiempo y mentes más preclaras marcarán la pauta.
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