unidad 1 procesos administrativos y organizaciones públicas

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Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN)
Especialización en Gestión Pública
UNIDAD 1 PROCESOS ADMINISTRATIVOS Y ORGANIZACIONES
PÚBLICAS
Introducción
La comprensión del fenómeno público, su evolución y manejo, hunde sus raíces en la
apropiación de los conceptos fundamentales de los procesos administrativos y las
estructuras organizacionales, alrededor de los cuales se ha generado un cuerpo teórico
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consistente que ha evolucionado de la mano de la misma evolución del hombre como ser
social.
En la consideración expuesta reposa el contenido teórico de la Unidad Didáctica 1,
buscando la comprensión por parte de los estudiantes de los elementos específicos del
desarrollo administrativo dentro de las organizaciones.
OBJETIVOS DE LA UNIDAD DIDÁCTICA I
Objetivo General
Generar en el estudiante un proceso de reflexión y comprensión, así como las
capacidades necesarias para apropiarse de los elementos fundamentales del
concepto administrativo, sus características y evolución histórica, apoyados en
aportes conceptuales de diversas áreas de formación, capacitándolos para su
intervención en procesos de planeación, organización, dirección y control dentro
de las organizaciones.
Objetivos Específicos

Estudiar las características del proceso administrativo, a partir de las teorías, enfoques y
modelos tradicionales y recientes.

Manejar y aplicar los elementos teóricos y metodológicos de la planeación,
organización, dirección y control organizacional.

Comprender la importancia del estudio del fenómeno organizacional de lo público.
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CAPITULO 1 LA ADMINISTRACIÓN: COMPRENSIÓN Y TENDENCIAS
LECCIÓN 1 Definición y Componentes de la Administración
1.1
Antecedentes Históricos
Desde el despertar de la conciencia, el hombre intuyó en principio y confirmó después, la
necesidad y el beneficio de unirse a otros miembros de su especie para facilitar las
condiciones de vida; descubrió su naturaleza gregaria.
En desarrollo de sus acciones iniciales de supervivencia, encontró en el clan individuos
más fuertes o hábiles y tácitamente se sometió a sus indicaciones, porque de esta
manera era más seguro y rápido obtener resultados.
La evolución histórica de esta intuición original, indica que para la realización de grandes
y pequeños logros, el hombre siguió asociándose y aunando esfuerzos bajo la dirección
de compañeros responsables y dueños del conocimiento y las herramientas personales y
técnicas para definir las acciones que debían ejecutarse, para establecer las
competencias de los miembros del grupo y los materiales que se requerían, para
concretar las metas que debían alcanzarse y para evaluar las fallas y contemplar las
posibilidades de mejoramiento del proceso y del producto; en otras palabras, gente capaz
de planificar, organizar, dirigir y controlar.
La Gran Muralla China, las Pirámides de Egipto, los templos y construcciones greco
romanas y, especialmente la figura y características del Moisés bíblico, evidencian de
manera irrefutable la antigua generación de megaproyectos que involucran a miles de
personas, coordinadas bajo la dirección de uno o varios individuos con un esquema claro
de acción; esto es, con la capacidad de administrar individuos y recursos.
Llamativo ejemplo histórico y vigente de la capacidad administrativa del ser humano, se
manifiesta en la organización conocida como Iglesia Católica Romana. Ella estructuró un
esquema completo de organización con un estado mayor (asesoría), jerarquía de
autoridad y coordinación funcional. Su simplicidad y eficiencia se evidencia en el hecho de
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que solamente con cinco niveles jerárquicos (párroco, obispo, arzobispo, cardenal y
papa) es capaz de movilizar a millones de seguidores, operando satisfactoriamente y
teniendo a su haber una antigüedad de mil ochocientos años y encarnizadas
persecuciones.
De manera similar, la organización militar ha encarnado desde tiempos que rebasan al
imperio romano, el principio de unidad de mando, el concepto de jerarquía y la estructura
lineal, entendidos estos como elementos fundamentales para el funcionamiento de los
ejércitos en todas las épocas y naciones.
El concepto de jerarquía dentro de la organización militar es inherente a los conflictos y
guerras que han marcado la evolución de la historia humana y explica la existencia de un
estado mayor para el ejército. Otras contribuciones son el principio de dirección, según el
cual todo soldado debe saber lo que se espera de él y el reconocimiento de la disciplina
como un requisito básico para el logro del éxito.
Dos sucesos históricos proporcionan un importante impulso al desarrollo de la
administración moderna: La Teoría de la División del Trabajo expuesta por Adam Smith
en 1776 y la Revolución Industrial iniciada en Gran Bretaña en el siglo XVIII. A través del
primero de estos acontecimientos se asumió que la especialización de los individuos en
tareas concretas ahorra tiempo y aumenta la productividad; el segundo de ellos determinó
la necesidad de crear procesos sistemáticos y coherentes que potencializaran las
capacidades de los trabajadores ante los nuevos retos y amplias posibilidades generadas
por el avance industrial.1
En el momento en que el hombre toma conciencia de la existencia de unos bienes
colectivos, es decir, susceptibles de ser disfrutados por la comunidad, germina el
concepto de lo público y se produce el salto cualitativo que origina la creación del estado,
donde la acción administrativa adquiere nuevas dimensiones y perspectivas.
Desde la antigüedad la administración ha recibido influencia de la filosofía. Así, Sócrates
expone su concepción de la administración como una habilidad personal, diferente y
separada del conocimiento técnico y de la experiencia. Platón en su obra La República y
Descartes en El Discurso del Método demuestran cómo la filosofía aportó al
reconocimiento de la administración como un concepto inseparable de los problemas
sociales y políticos inherentes al desarrollo de las comunidades y de los pueblos en
general. De igual forma, Aristóteles trescientos años antes de Cristo, estudia la
organización del estado en su obra Política, señalando tres formas de administración
pública a saber:



Monarquía o gobierno de una persona (que puede desembocar en tiranía).
Aristocracia o gobierno de una élite (que puede degenerar en oligarquía).
Democracia o gobierno del pueblo (que puede llegar a convertirse en anarquía).
Tomas Hobbes (1588-1679) plantea la vida humana en sus etapas primitivas como una
guerra permanente, en la cual el hombre es depredador para sus semejantes; el origen de
1
STEPHEN, Robbins, COULTER , Mary. Administración.
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la vida social descansa en un contrato o pacto entre congéneres, a raíz del cual el Estado
viene a convertirse en la estructura que establece el orden y la organización en la vida
social.
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) desarrolla la teoría del contrato social, según la cual
el Estado surge de un acuerdo de voluntades. Rousseau plantea una inicial convivencia
individualista de los seres, pacífica y cordial. No obstante, en su concepción el avance de
la vida social atrapa al hombre y termina por corromperlo.
Las diferentes posiciones históricas, la inquietud por encontrar el origen y evolución de la
convivencia del hombre y la permanente preocupación del ser humano por establecer los
mecanismos que posibiliten y faciliten su vida social, demuestran que la administración
como herramienta para tal fin, se ha practicado desde los albores mismos de la
conciencia humana.
1.2
Definición de Administración
La comprensión de la naturaleza gregaria del ser humano y su búsqueda constante de
seguridad y eficiencia, permite el arribo a la conceptualización de la sociedad actual como
un organismo compuesto de organizaciones constituidas por personas y por recursos no
humanos (físicos, materiales, financieros, tecnológicos y de mercadeo entre otros), en el
contexto de una época marcada por cambios e incertidumbre, donde el esfuerzo
cooperativo del hombre es la base de la actividad humana.
Debido al tamaño y complejidad de sus tareas, estas organizaciones requieren ser
administradas -del latín ad (dirección, tendencia) y minister (subordinación u obediencia) -.
En otras palabras, se hace necesario ocuparse del direccionamiento de las actividades y
su culminación eficiente y eficaz, (entendiéndose como eficacia el logro de metas y
eficiencia la minimización del costo de los recursos para la consecución de dichas
metas”.), 2 con y mediante otras personas y el uso de recursos específicos.
Por definición, administrar se refiere a la conducción racional de las acciones de una
organización, cualquiera sea su naturaleza, mediante funciones primarias tales como la
planeación, la organización (estructura), la dirección y el control de todas las actividades
diferenciadas que la división del trabajo origine.
En consecuencia, a la administración le compete ocuparse de la solución de problemas,
la definición de recursos, la planeación de aplicaciones, el desarrollo de estrategias y el
diagnóstico de situaciones propias de cada organización en particular, afirmación ésta que
enfatiza la gran diversidad y diferenciación de las organizaciones que componen a la
sociedad moderna.
De lo expuesto se concluye que la administración no es una actividad mecánica que
garantiza su éxito en el conocimiento de lo que le compete; la definición de su acción
2
Ibidem, 1
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trasciende los límites del saber técnico y compromete las características personales y el
modo de actuar de quien se desempeña como administrador, versión moderna del
legislador bíblico o del líder de clan.
El profesor Chiavenato3 menciona tres tipos de habilidades básicas para llevar al éxito el
proceso administrativo:





Habilidad técnica: Entendida como el uso de conocimientos, métodos, técnicas y
equipos necesarios para la ejecución de las tareas específicas, de acuerdo con la
instrucción, experiencia y educación.
Habilidad humana: Destreza y criterio para trabajar con personas, sobre la base del
entendimiento de sus motivaciones y actitudes, aplicando de esta manera un
liderazgo eficaz.
Habilidad conceptual: Posibilidad de comprender la complejidad total de la
organización y la adaptación de las personas dentro de ella.
De esta manera, la administración ha ido transformándose gradualmente en una
profesión; su tarea ha aumentado en dificultad, complejidad y responsabilidad, hasta tocar
hoy todas las ciencias del ámbito del saber humano, formando por sí misma una profesión
suprema, con las implicaciones consiguientes sobre sus normas, condiciones, aprendizaje
y técnica4.
Consecuente deducción de lo expuesto, está el hecho de que la cobertura de la acción
administrativa lógicamente abarca el concepto de lo público, entendiéndose aquí que las
acciones de la administración pública se dirigen a la conducción de hombres y materiales
para la realización de los propósitos del Estado. Esta definición enfatiza el componente
empresarial y minimiza el aspecto formal y legal. Relaciona la dirección de los asuntos
gubernamentales con la dirección de los asuntos de cualesquiera otras organizaciones
sociales, generando incluso la inquietud de hasta qué punto la administración misma
participa en la formulación de los propósitos del Estado.
En un sentido estrictamente funcional, el objetivo y razón de ser de la administración
pública es el uso más eficiente de los recursos puestos a disposición de funcionarios y
empleados, recursos éstos que no sólo incluyen las asignaciones y equipo material, sino
también el factor humano encarnado en los hombres y mujeres que trabajan para el
Estado.
1.3
3
4
Contenido de la Administración
CHIAVENATO, Idalberto. Introducción a la Teoría General de la Administración.
OLIVER SHELDON, Filosofía de la Administración
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Así como es variado el quehacer social y el saber humano, el contenido de estudio de la
administración varía de gran manera según la teoría o escuela considerada, sin perder de
vista que su objeto de estudio es siempre la acción organizacional, entendida como un
conjunto de órganos y funciones que al ampliarse dieron origen a una concepción
sistémica donde la organización se concibe como un sistema compuesto de subsistemas
que interactúan entre sí y con el ambiente externo (sistema abierto).
No obstante, los componentes esenciales del quehacer administrativo son genéricos,
estando representados por el ambiente, la tecnología, las personas, las tareas y la
estructura organizacional; ellos conforman la materia prima del proceso. La interacción,
interdependencia y distribución proporcionada y equitativa de estos cinco elementos
estructurales, constituye el fundamento de la acción administrativa (Gráfico 1).
La Teoría General de la Administración (TGA) se origina en el énfasis que se otorga a
cada uno de los cinco elementos estructurales mencionados, en uno u otro momento
histórico, marcando de todas maneras un avance gradual en el desarrollo de la TGA y
desembocando en su aplicabilidad a los contextos presentes.
Actualmente, la TGA aborda las organizaciones desde la perspectiva de la interacción e
interdependencia entre las cinco variables principales, cuyo comportamiento es complejo.
Desde el punto de vista sistémico, cada una de las variables influye y es influenciada por
las demás, conformándose una compleja red de interacciones, donde cualquier
modificación en alguna de ellas, origina cambios y transformaciones en las restantes. No
obstante, su comportamiento conjunto no es igual a la suma de los comportamientos de
cada elemento independiente.5
La Administración Pública, aún enmarcada en este esquema de componentes básicos,
enfrenta el reto de ampliar la cobertura y dirigir la acción hacia la satisfacción de los
ciudadanos, enfrentándose muchas veces a la necesidad de replantear las relaciones
entre los componentes mencionados y crear nuevos esquemas de interdependencia
donde se estimule la deliberación, la participación, el cambio de paradigmas y la
innovación como aportes válidos para la gestión.
En un sentido funcional, la administración pública es la ejecución de los negocios públicos
y su actividad es la realización más expedita, económica y completa de los programas de
esta naturaleza; busca eliminar todo despilfarro, conservar material y energía y lograr, de
la manera más rápida y completa posible, los propósitos congruentes con la economía y
el bienestar de los ciudadanos.
Lo anterior, claro está, no es el único objetivo del Estado como unidad organizada; la
protección de los derechos privados, el desarrollo de la capacidad cívica y el sentido de
responsabilidad civil, el debido reconocimiento de las diversas fases de la opinión pública,
el mantenimiento del orden, la aportación de esfuerzos para el bienestar nacional: todo
ello requiere la inmediata atención estatal. En este punto, la administración debe
5
Ibidem, 3
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correlacionarse con las diferentes ramas del gobierno, además de ajustarse al esfuerzo
privado.
Gráfico 1. Elementos Estructurales de la Administración
ESTRUCTURA
TAREAS
PERSONAS
ADMINISTRACIÓN
AMBIENTE
TECNOLOGÍA
En los tiempos modernos, la administración se está convirtiendo en el corazón del
problema del gobierno en la medida en que nos adentramos en la comprensión de lo que
Bozeman ha denominado gerencia pública, entendida como la acción ejecutiva de alto
nivel que se desarrolla en el gobierno y más ampliamente, como la actividad que se
orienta por la estrategia más que por el proceso; que se ocupa de lo interorganizacional
más que por lo intraorganizacional, y que busca combinar la gerencia con la política
pública 6.
6
BOZEMAN, Bozeman. Public Management. The State of th Art.,
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LECCIÓN 2 Procesos Administrativos
El grado de expectativa acerca del logro de los objetivos organizacionales y del éxito de
quien lidera los procesos administrativos, se comparte tanto en el escenario público como
en el privado. La eficiencia y la eficacia se erigen como mojones del avance en el
derrotero de la organización.
La eficiencia definida como la relación entre insumos y producción, con el menor costo de
recursos, incrementará si se logra obtener más producción de igual cantidad de insumos o
si se obtiene la misma producción con menos insumos. Esto es, en última instancia, el
manejo adecuado de los medios.7
En cuanto a la eficacia concebida como el logro de metas, se traduce en el devenir
administrativo como “hacer las cosas correctas” y está vinculada básicamente al logro de
los fines propuestos. La eficiencia y la eficacia se interrelacionan, y su manejo constituye
el más reconocido indicador de la gestión empresarial o estatal. (Gráfico 2)
Gráfico 2. Relación entre Gestión, Eficacia y Eficiencia
7
Ibidem, 1
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MEDIOS =
EFICIENCIA
FINES = EFICACIA
USO DE
RECURSOS
LOGRO DE
METAS
OBJETIVO = BAJO
OBJETIVO = ALTOS
DESPERDICIO
LOGROS
El administrador o funcionario público encargado de liderar las actividades para el logro
de las metas organizacionales, cuenta con un esquema de funciones que ha permanecido
válido en los diferentes escenarios y épocas, con diversos énfasis en uno u otro aspecto,
pero sin variar su estructura fundamental desde que fue concebido por el industrial
francés Henry Fayol a principios del siglo XX:
PLANIFICAR
ORGANIZAR
DIRIGIR
CONTROLAR
Considerando que las organizaciones se crean y existen para lograr un propósito, el
mismo debe ser establecido, así como los medios para alcanzarlo; esta es la función de la
planeación, la cual implica definición de metas, establecimiento de la estrategia general
para alcanzarlas y la elaboración de una estructura de planes para integrar y coordinar las
actividades.
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La determinación específica de las tareas que deben realizarse, el señalamiento de quién
debe efectuarlas, la estructura de los agrupamientos necesarios, los niveles de reporte y
la instancia donde se tomarán las decisiones, corresponde a la función denominada
organización, que en última instancia es el establecimiento de la estructura necesaria
para el logro de las metas organizacionales.
La coordinación del recurso humano y sus consecuentes acciones de motivación,
encauzamiento, selección, comunicación y resolución de conflictos, forman parte del
siguiente elemento estructural: Ellas conforman la función de dirección.
Finalmente, pero no por ello menos importante, está la función encargada de garantizar
que las acciones sigan el camino previsto, a través de la comparación del desempeño
organizacional con las metas previamente establecidas y tomar las medidas correctivas
necesarias y oportunas para enmendar los errores o desviaciones detectados. Todo ello
corresponde a la función de control.
Vamos a mirar en detalle cada uno de los aspectos enunciados como elementos
estructurales de la administración, los cuales son aplicables a todo tipo de organizaciones.
2.1 Planificación
2.1.1
Definición y propósito
La necesidad humana de disminuir las condiciones de incertidumbre surgidas de los
resultados impredecibles de sus acciones, es la génesis de los procesos de planificación.
El concepto lleva implícita la posibilidad de trascender las actividades cotidianas para
visualizar cómo y hacia donde debe evolucionar una labor conjunta.
Planificar requiere entonces, como primer paso fundamental, la definición de manera
explícita y pública de los objetivos específicos en un período de tiempo, el establecimiento
de una estrategia para alcanzarlos y el postulado de una jerarquía de planes para integrar
y coordinar las acciones.
La planificación define la dirección a seguir, disminuye el desperdicio y reduce el impacto
de los cambios externos e internos, siempre y cuando los sujetos involucrados estén
enterados de las metas y caminos trazados, condición básica para que se logre una
participación activa en su consecución.
Un tipo de planificación muy utilizada en organizaciones pequeñas es la de tipo informal,
en la cual nada queda por escrito, ni comparte los objetivos entre los miembros; se reduce
a la visión personal del gerente o administrador.
La planificación, tal como se maneja en el presente texto tiene, por el contrario, la
característica de formalidad, entendiéndose como tal la existencia de una acción de
definición de objetivos específicos para cubrir un lapso de tiempo, normalmente años; la
consignación por escrito de estos objetivos y el conocimiento que de ellos tienen los
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miembros de la organización. Así mismo, la existencia de programas de acción concretos
para el logro de las metas y la clara concreción de la ruta que llevará a la organización de
su estado actual hasta el que desea alcanzar.
En primera instancia, se considera que las organizaciones tiene un solo objetivo: las de
carácter privado, generar utilidades; la empresa pública, proporcionar servicios eficientes.
No obstante, esto es sustancialmente más complejo, dado que todo tipo de
organizaciones manejan múltiples objetivos, entendidos éstos como los resultados
deseados para los individuos, cualesquiera sea el sector donde se encuentren.
Profundamente clarificador del concepto es el planteamiento de Barry Bozeman en su
obra Todas las Organizaciones son Públicas, donde se postula que la barrera que separa
los sectores público y privado se hace cada día más permeable, siendo así necesario
reconocer hoy la enorme influencia que sobre los negocios privados tienen las decisiones
del gobierno y el hecho de que muchas empresas privadas han asumido servicios que
anteriormente eran exclusivos del sector público.
Bozeman también señala la distinción que hace Mohr (1973) entre metas transitivas y
metas reflexivas. La meta transitiva es “aquella cuyo referente está fuera de la
organización (...) un impacto funcional de la organización sobre su entorno”. Las metas
reflexivas por su parte, se orientan hacia el interior, ocupándose de la preservación del
sistema y, generalmente, entrañan alicientes que tienden a evocar contribuciones de los
miembros de la organización.8
2.1.2
Tipos de planes
En las organizaciones humanas, la creación de los planes responde a los objetivos
propuestos, es decir a los resultados deseados, a los compromisos adquiridos, a la
estabilidad del medio ambiente y a las características internas de la organización.
Sobre la base de la comprensión de la distinción registrada, se constituye una diferencia
entre las organizaciones gubernamentales y privadas, dado que las primeras cuentan con
una o más metas transitivas, generalmente declaradas en la ley y las privadas pueden
existir exclusivamente para el logro de metas reflexivas tales como el beneficio económico
de sus miembros.
Las organizaciones de gobierno plantean objetivos que trascienden la organización
individual y estas metas transitivas cuentan con una importante carga de interés público.
El componente público de las metas organizacionales influye en el logro de los objetivos,
porque lo público crea mayor complejidad y exige que la organización haga frente a una
serie de variables sobre las cuales tiene un limitado control. Lo público de las metas
plantea para la empresa privada los mismos dilemas que el sector público enfrenta de
manera rutinaria: armonización en la ejecución de los programas con los ciclos políticos,
esfuerzo en logros muy visibles que impacten a la opinión y realización de osadas
solicitudes para el financiamiento de programas.
8
BOZEMAN, Barry. (1998). Todas las Organizaciones son Públicas. México: Fondo de Cultura Económica
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De conformidad con los elementos prioritarios y las necesidades diagnosticadas, los tipos
de planes son:

Estratégicos: Tienen como características el establecimiento de objetivos
generales, son aplicables en toda la organización y posicionan a la misma en
relación a su entorno.

Operacionales: Determinan el detalle para el logro de los objetivos generales.

A corto plazo: Se entienden como tales los que tienen una cobertura menor a
un año.

A largo plazo: Trascienden los cinco años.

Específicos: Son aquellos que cuentan con una detallada y clara definición,
sin dar lugar a interpretaciones.

Direccionales: Se caracterizan por su flexibilidad, estableciendo básicamente
guías generales.

De uso único: Son diseñados para responder a las necesidades de una
situación única como respuesta a decisiones no programadas.
Las clases de planes enunciados no son excluyentes entre sí ni funcionan de manera
independiente; dada la multiplicidad de variables internas y medio ambientales que
afectan a las organizaciones, éstas normalmente requieren la elaboración e
implementación de varios planes en diferentes áreas y procesos.9
2.1.3
Administración por Objetivos (APO)
En este punto se hace necesario diferenciar entre los objetivos establecidos y los
objetivos reales. La primera categoría comprende las declaraciones oficiales de lo que la
organización manifiesta y de lo que quiere que los grupos interesados crean. Ellos se
consignan normalmente en las actas constitutivas, los informes periódicos y en todos los
anuncios escritos o verbales que se relacionan con imagen corporativa.
Los objetivos reales, en cambio, son los que verdaderamente busca una organización,
según lo definen las acciones de sus miembros.
El establecimiento tradicional de los objetivos indica que ellos se estructuran en el ápice
de la pirámide y luego se dividen en metas secundarias para cada nivel de la
organización. Esta perspectiva tradicional implica que la alta dirección sabe qué es lo
mejor porque desde su posición puede avistar en panorama general.
La Administración por Objetivos es un concepto planteado por Peter Drucker a mediados
del siglo XX e incluye cuatro elementos claramente definidos: metas específicas,
participativa toma de decisiones, período de tiempo explícito y retroalimentación del
desempeño.
9
Ibidem, 1
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En términos generales, la Administración por Objetivos es un sistema en el cual los
objetivos del desempeño específicos son determinados conjuntamente por los
colaboradores y sus superiores y el avance hacia su consecución es revisado
periódicamente, generando recompensas en la medida en que se logra el progreso.
La APO erige las metas como elementos motivadores al permitir que las personas
conozcan con exactitud qué es lo que se espera de ellas, haciéndolas participar en el
establecimiento de sus propios objetivos, suministrándoles una retroalimentación
permanente sobre su avance y constituyendo recompensas acorde a su progreso. Se
parte de la premisa de que tales factores incrementan la motivación del personal.
La Tabla 1 resume el espíritu y el proceso de la Administración por Objetivos:
Tabla 1. Proceso APO
ACCIÓN
PASOS
1. Formulación
1. Formulación de los objetivos y estrategias generales de la
organización.
2. Asignación
2. Asignación de los objetivos principales entre las dependencias o
unidades divisionales
3. Especificación
3. Determinación conjunta entre jefaturas y colaboradores de los
objetivos específicos por unidades.
4. Establecimiento
4. Establecimiento conjunto de los objetivos específicos por parte
de todos los miembros del área.
5. Planeación
5. Acuerdo entre jefaturas y colaboradores para definir los planes
de acción que permitan alcanzar los objetivos.
6. Práctica
6. Puesta en práctica de los planes de acción.
7. Revisión
7. Revisión periódica y retroalimentación del avance logrado.
8. Recompensa
8. Asignación de recompensas basadas en el desempeño.
2.1.4
Planeación Estratégica
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La Planeación Estratégica surge como respuesta a los requerimientos cada vez más
crecientes y diversos enfrentados por las organizaciones y es parte del proceso integral
conocido como Administración Estratégica.
Un plan generado para largo plazo se basa en la premisa de que las condiciones sobre
las que se construye, permanecerán inalterables o, en el mejor de los casos, mejorarán
sustancialmente. No obstante, cambios drásticos en el entorno tales como crisis
económica a escala mundial, imparable y acelerado avance tecnológico, creciente
competencia global o modificación de esquemas sociales, entre otros, demostraron que
logros anteriores obtenidos con una estrategia determinada, no garantizaban el éxito de
acciones futuras.
La Administración Estratégica desbordó el sector privado para abarcar lo público y
gubernamental en la medida en que las acciones de este último son permanentemente
evaluadas por la opinión y los medios.
Consecuencia lógica de estos acontecimientos, fue la toma de conciencia por parte de los
líderes organizacionales sobre la necesidad de desarrollar un enfoque que permitiera el
análisis del entorno, la evaluación de las fortalezas y debilidades de la organización y la
identificación de oportunidades que ofrecieran ventajas competitivas. Esta es la génesis
del pensamiento estratégico en general y de la planeación estratégica en particular. 10
La organización -de la naturaleza que sea- al carecer de una estrategia clara queda
supeditada a variables aleatorias tales como la fuerza personal de los dirigentes, su tipo
de liderazgo, la buena disposición de sus integrantes o las condiciones del entorno. El
concepto de estrategia aplicado a la administración incluye la definición de objetivos a
largo plazo, los criterios de orientación en los aspectos fundamentales y el conjunto de
políticas para efectuar las actividades previstas, todo lo cual busca minimizar las
condiciones de azar, al tiempo que se incrementan los niveles de seguridad y confianza
en los resultados buscados.11
La planeación estratégica se define entonces como el proceso de implementación y
mantenimiento de la adecuación entre los objetivos y capacidades de la organización y las
cambiantes oportunidades que ofrece el entorno. Se basa en el establecimiento de una
clara misión, el apoyo a los objetivos, unos recursos estables y estrategias funcionales
coordinadas.
El esquema básico de planeación estratégica en una organización presenta la siguiente
estructura:
10
11
Ibidem, 1
OGLIASTRI, Enrique. (1992). Manual de Planeación Estratégica. Tercer Mundo Editores-Ediciones
Uniandes.
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Gráfico 3. Esquema de Planeación Estratégica
Identificación de
la Misión, los
Objetivos y las
Estrategias más
adecuadas.
Análisis del
Entorno
Identificación de
las Oportunidades
y Amenazas
Formulación de
Estrategias
Análisis de los
Recursos
Identificación de
las Fortalezas y
Debilidades
Un ámbito fundamental de la actividad organizacional, donde Estado y sector privado se
encuentran en muchas ocasiones interactuando, es el escenario particular de lo social. En
él la planeación estratégica parte del principio de que es posible planificar la acción, aún
en circunstancias de alta complejidad, incertidumbre y poder compartido.
Sus herramientas teóricas y metodológicas provienen de une enfoque multidisciplinario
que toma elementos de la sociología, la economía, la ciencia política, la teoría de
sistemas, la lingüística, el análisis estratégico y situacional y la teoría de solución de
conflictos.
Los principios teóricos que sustentan a la PE en el ambiente social se registran a
continuación:







La planeación puede ser definida como la reflexión que preside y precede a la
acción.
La planeación no se refiere exclusivamente al uso racional de los recursos
económicos, sino al planeamiento de la acción social en relación con múltiples
actores.
La planeación de la acción social se presenta en sistemas complejos
caracterizados por altos niveles de incertidumbre y donde difícilmente rigen leyes
determinísticas. Esto dificulta la predicción del futuro, pero es posible planificar si
se utilizan instrumentos de absorción de incertidumbre.
Es necesario reconocer la existencia del otro, lo cual obliga a consideraciones
políticas en el proceso de planeación.
La planificación implica explicar la realidad desde diferentes perspectivas,
relevantes para quien planifica y para el destinatario.
Es fundamental reconocer y enfrentar la incertidumbre con diversos recursos de
cálculo (predicción, previsión, reacción y aprendizaje del pasado).
Debe existir la capacidad de diferenciar los problemas bien estructurados de los
cuasiestructurados.
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De conformidad con el desarrollo metodológico del presente Módulo, en el aparte
correspondiente se considerará cómo el proceso de planificación y los restantes propios
de la administración, adquieren para el sector público una dimensión y trascendencia
diferentes, sobre la comprensión de que lo público implica el manejo de recursos
humanos y materiales para el logro de los propósitos del Estado.
2.2
Organización
El impulso de dar forma al ambiente que nos rodea para así lograr entenderlo y, por ende,
manejarlo, es una necesidad intrínseca del ser humano.
El planteamiento de metas en todas las actividades del hombre, es el primer paso en esta
búsqueda de lógica y marca la dirección inicial hacia la cual se dirigirán los pasos.
En el ámbito de las organizaciones es igualmente válida la anterior reflexión; una vez
fijados los objetivos y establecido el derrotero, es decir, los planes y estrategias para
alcanzarlos, el líder organizacional o administrador se enfrenta a la necesidad de concebir
y desarrollar las condiciones que permitan la acción; esto es, llevar a efecto el proceso de
crear la estructura de la organización, lo cual se define como organización.
Se entiende como estructura de una organización, el marco formal o el sistema de
comunicación y autoridad que la caracterizan y sus componentes básicos son tres a
saber: Complejidad, formalización y centralización.

Complejidad: Se refiere al grado de diferenciación en la organización; entre mayor
sea la división del trabajo, más niveles verticales se presentarán en la jerarquía
estructural y entre mayor dispersión exista entre unidades, más difícil será la
acción de coordinación de actividades y personas.
 Formalización: Se relaciona con el grado en que una organización depende de
procedimientos y normas para dirigir el comportamiento del personal. La
formalización es directamente proporcional a la cantidad de reglas con las cuales
se dirige la organización.
 Centralización: Se refiere al punto donde se encuentra la autoridad requerida en la
toma de decisiones. Cuando esta autoridad se delega en los niveles inferiores de
la organización, se habla de descentralización; caso contrario se presenta cuando
ella se concentra en los niveles superiores, situación en la cual se produce un alto
grado de centralización.
En el sector público se presenta un desligamiento de la autoridad en el diseño de políticas
y llegado el momento de responder por su implementación, los directores públicos se
encuentran reaccionando más frecuentemente a cambios impuestos desde el exterior que
actuando y liderando los cambios en cuya formulación han participado.
A estas alturas de la exposición ya es posible plantear y responder la pregunta ¿Qué
propósitos cumple la acción de organizar? Sus objetivos fundamentales son:
,
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




Estructurar la división del trabajo que deben realizar los puestos y dependencias
específicos de la organización.
Asignar las funciones y responsabilidades inherentes a los puestos existentes.
Coordinar las diferentes tareas.
Establecer canales de relaciones entre personas, grupos y dependencias de la
organización.
Asignar y utilizar los recursos organizacionales existentes.
Las organizaciones públicas se adhieren a los planteamientos de la teoría de la
organización y a la política pública. De la primera se asimila el concepto de organización
“como un sistema social autorregulado que mantiene ciertas constantes esenciales o
ciclos repetitivos de entrada, procesamiento, salida y renovación de entradas”.12
Desde esta visión, “las organizaciones asemejan pequeñas sociedades en las cuales la
gente crea para sí misma significados, símbolos, normas y esquemas cognoscitivos
compartidos que les permiten crear y mantener interacciones significativas entre sí
mismas y en relación con el mundo...13
No obstante, dado que la teoría de la organización ignoró los problemas políticos
presentes en las organizaciones públicas, se debió recurrir al enfoque de la política
pública para comprender las implicaciones de lo público en los programas de gobierno. 14
2.2.1
Dimensión Vertical de las Organizaciones
La dimensión vertical de las organizaciones determina las categorías organizacionales, la
interacción entre los diversos niveles, los canales de reporte y la ubicación de la autoridad
necesaria en la toma de decisiones, para lo cual cuenta con aspectos específicos de
análisis que pasamos a determinar:

Unidad de Mando
El concepto de Unidad de Mando fue inicialmente descrito por Henry Fayol y
específicamente se refiere a la persona a quien debe reportar cada trabajador. El punto
de vista clásico sobre este aspecto plantea que cada empleado debe tener un sólo
superior o jefe al cual reportar y ante quién es directamente responsable; en ningún caso
se concibe como una situación normal que se tengan dos o más jefes a los cuales
presentar reporte.
12
KATZ, Daniel, KHAN, Robert. The Social Psychology of Organizations., Nueva York, 1982, p.13.
SCHEIN, Edgar. Organizacional Cultura and Leadership, Jossey-Bass, San Francisco, California, 1985,
pag.22
14
Ibidem, 8
13
,
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Consecuente con este concepto, encontramos el de Intervalo de Control, entendido como
el número de colaboradores que puede coordinar y supervisar un gerente de manera
eficaz y eficiente.
El punto de vista contemporáneo, aunque se adhiere al concepto de Unidad de Mando
clásico, es más flexible y contempla situaciones (como la forma de organización matricial)
en las que un apego excesivamente estricto al concepto, puede crear condiciones de
rigidez que entorpecen el avance de la organización.

Autoridad y Responsabilidad
Se refiere al tipo y magnitud de autoridad y responsabilidad que compete a los miembros
de la organización. En la concepción clásica, la autoridad está ligada a los derechos de
impartir órdenes y esperar su cumplimiento, propios de una posición gerencial y se delega
en forma descendente, con las restricciones inherentes. La autoridad que se otorga a un
gerente o director para dirigir la labor de un colaborador se conoce como autoridad de
línea y al extenderse y descender desde la cima hasta los niveles bajos, se configura la
llamada cadena de mando.
Es necesario aclarar que, desde el punto de vista clásico, la autoridad está ligada a la
posición formal dentro de la organización y no a las características personales de quien la
detenta.
La concepción contemporánea, por su parte, obvia el carácter todopoderoso otorgado a
las jefaturas y postula en la persona de Chester Barnard la Teoría de la Aceptación de la
Autoridad, según la cual la autoridad proviene de la disposición de los subordinados a
aceptarla. 15 Si un colaborador no acepta la orden de un superior, no existe autoridad.
Según Barnard los colaboradores aceptan órdenes y las cumplen sólo si se dan las
siguientes condiciones:
- Comprensión de la orden
- Evaluación de la orden como consistente con el propósito organizacional.
- Carencia de conflicto entre la orden impartida y las creencias.
- Existencia de la capacidad para desempeñar la tarea como se indica.
Esta diferencia de posiciones entre las teorías clásica y contemporánea permite clarificar
tres conceptos íntimamente relacionados: Autoridad, poder y responsabilidad.
La autoridad es el derecho legítimo que se posee gracias a la posición que tiene una
persona dentro de la organización; viene adherida al puesto de trabajo.
El poder, es por definición, la capacidad del individuo para influir en las decisiones de
otros. La autoridad, por tanto, viene a ser una parte del poder, el cual es un concepto más
amplio.
15
BARNARD,Chester I. The Functions of the Executive, 30th Anniversary Edition, (Cambridge, MA: Harvard
University Press, 1968) pag.165-66
,
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Por su parte la responsabilidad es un concepto inherente a los de autoridad y poder, dado
que los derechos surgidos de detentar los dos primeros, tienen que ir acompañados de la
capacidad de responder y hacerse cargo de las consecuencias surgidas de la toma de
decisiones efectuada.

Centralización y descentralización
Una organización nunca está completamente centralizada o descentralizada, dado que
cualquiera de las dos situaciones extremas dificultaría en gran medida su accionar.
Los conceptos clásicos en cabeza de Fayol, señalan que la cantidad apropiada de
centralización o descentralización depende de la situación concreta que la organización
esté viviendo.
El punto de vista contemporáneo ubica la responsabilidad de definir los niveles de
centralización o descentralización en cabeza de los gerentes o directores, quienes deben
tener la capacidad de determinar cuál de las dos posiciones facilita el logro de sus metas,
siempre teniendo en cuenta que la estrategia que funcionó bien en una ocasión puede no
ser la adecuada en otro momento circunstancial.
Se han definido varios factores que determinan la cantidad de centralizacióndescentralización en una organización; ellos se registran en la Tabla 2.
Tabla 2. Factores determinantes de la centralización-descentralización
Mayor centralización




Entorno estable
A las gerencias de bajo nivel les falta
capacidad o experiencia para la toma
de decisiones.
Las gerencias de bajo nivel prefieren
no involucrarse directamente en la
toma de decisiones.
Las decisiones son relevantemente
significativas.
Mayor descentralización





Entorno complejo e incierto.
Las gerencias de bajo nivel cuentan con
capacidad y experiencia para la toma de
decisiones.
Las gerencias de bajo nivel se interesan
por ser oídas den la toma de decisiones.
Las decisiones son relativamente menores.
La cultura organizacional prevé la
injerencia de los gerentes en las diferentes
situaciones.

El tamaño de la organización es  La organización está geográficamente
amplio.
dispersa.

Las estrategias establecidas requieren que

Las estrategias establecidas requieren
los gerentes tengan participación y
influencia de los niveles gerenciales.
flexibilidad para la toma de decisiones.
Las organizaciones públicas tradicionalmente han enfatizado las características
dimensionales de la verticalidad en su estructura, posiblemente por la necesidad de un
control estricto surgido de la permanente evaluación social y sobre el postulado de que los
cargos directivos son ocupados por sujetos que cuentan con las mayores competencias

La organización transita por una
situación de crisis o riesgo de fracaso.
,
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técnicas y profesionales (meritocracia) y por lo tanto, el supuesto incluye un alto nivel de
certidumbre en las decisiones tomadas.
2.2.2 Dimensión Horizontal de las Organizaciones
Así como la perspectiva o dimensión vertical de las organizaciones enfatiza en la
interacción y coordinación de las acciones entre los niveles organizacionales, la
dimensión horizontal contempla la organización de las actividades de trabajo
correspondiente a cada nivel específico. Los elementos básicos de la estructura horizontal
organizacional son:

División del Trabajo
Este concepto inicialmente postulado por Adam Smith y manejado desde la perspectiva
clásica del estudio organizacional, significa que en lugar de que una tarea sea
completamente efectuada por un individuo, se desagrega en varios pasos, siendo cada
uno de ellos completado por un individuo diferente. El concepto lleva implícita la
especialización en partes diferentes de la actividad macro y ofrece la ventaja de hacer un
uso eficiente de la diversidad de competencias y habilidades propias del ser humano.
La concepción contemporánea encuentra en la división del trabajo una fuente inagotable
de incremento de la productividad; no obstante, un excesivo énfasis en ella puede llevar a
estados de desmotivación, estrés, baja productividad, disminución en la calidad,
ausentismo y alta rotación del personal.
En situaciones históricas socioeconómicas en las cuales el Estado cumple un papel
protector-paternalista, erigiéndose como el mayor empleador, la división del trabajo llegó a
niveles exóticos de diferenciación, en virtud a la necesidad de brindar posibilidades de
trabajo a gran cantidad de personas. Los cambios socioeconómicos y los avances
tecnológicos han impactado disminuyendo significativamente en las organizaciones la
división del trabajo.

Departamentalización
Se entiende como departamentalización el proceso a través del cual se agrupan las
personas en diferentes departamentos o unidades para facilitar el logro de las metas
organizacionales.
Como resultado de la división del trabajo planteada por la concepción clásica, se originó la
especialización en tareas y se determinó la conveniencia de agrupar a las personas
,
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(especialistas) para facilitar
jefatura.
su coordinación y dirección por parte de un gerente o
De conformidad con las variables se subyacen en el proceso de departamentalización,
ella puede ser:


Funcional: Agrupación de acuerdo con las funciones desarrolladas.
Por producto: Cada área de producto principal se ubica bajo la autoridad de
un ejecutivo experto y responsable de todo lo que tenga que ver con su línea.

Por clientes: Agrupación de acuerdo a las necesidades y requerimientos de
los clientes.

Geográfica: De acuerdo a la ubicación o territorio manejado.

Por proceso: La que enfatiza en los procesos de trabajo.
En la actualidad las organizaciones están enfatizando en la departamentalización por
clientes o, en lo que se refiere a la empresa pública, por usuarios, dada la importancia que
el proceso de servicio tiene para la imagen corporativa y pública. Así mismo, se ha
producido un fenómeno de flexibilización, donde la departamentalización rígida se está
complementando con equipos interfuncionales cuyas interrelaciones forman la base para
la organización matricial, entendiéndose como tal aquella en la cual se designan expertos
de diferentes departamentos funcionales para que trabajen en uno o más proyectos bajo
la dirección de un gerente.

Organizaciones Mecánicas y Orgánicas
Las definiciones estructurales de las organizaciones descritas en el presente aparte del
Módulo, originan dos formas bien diferenciadas de organizaciones: Mecánicas y
orgánicas.

Organizaciones Mecánicas
Gran parte de las organizaciones públicas se han caracterizado por una estructura
preferentemente mecánica (burocracia), con una alta adherencia al principio de unidad de
mando, la consecuente existencia de una jerarquía de autoridad formal, cada empleado
controlado y supervisado por un superior y un carácter impersonal de sus acciones.
En la medida en que las organizaciones mecánicas crecen, disminuye la posibilidad de un
control directo por parte de los gerentes, por lo cual debe recurrirse a un incremento de
reglas y normas de control. En la organización pública esto se ve enfatizado por la acción
de los organismos veedores que en nombre de la comunidad ejercen un control
permanente desde el exterior del ambiente organizacional.

Organizaciones Orgánicas
,
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A diferencia de las organizaciones mecánicas, las burocráticas tienen poca complejidad,
baja formalización y tienden a la descentralización. Este tipo de estructura se caracteriza
por alta adaptabilidad que le permite acomodarse a los cambios ambientales y sucesos
generales del entorno. Se prefiere personal con eficiencia técnica y profesionales
entrenados para afrontar diversos situaciones.
Las organizaciones públicas han tenido que transitar lentamente el camino hacia
estructuras más orgánicas, dado el altísimo nivel de exigencia y control a los que están
sujetas gracias a los cambios socioeconómicos y tecnológicos actuales.
ORGANIZACIÓN MECÁNICA
ORGANIZACIÓN ORGÁNICA
MMMMECÁNICAMECÁNICAAMECÁ
MECÁNICA ANO
NICA

Relaciones jerárquicas rígidas.


Deberes establecidos y fijos.
Alta formalización.
Canales de comunicación formales.
Autoridad de decisión centralizada








Existencia de colaboración (vertical y
horizontal)
Deberes adaptables.
Baja formalización
Comunicación informal.
Autoridad de decisión descentralizada
Tipos de estructuras
La definición horizontal de las organizaciones presenta diferentes grados de complejidad y
formas, los cuales pasamos a determinar:

Estructura Simple
Es una estructura organizacional que presenta poca complejidad, baja formalización y la
autoridad generalmente centralizada en una sola persona, dando así el resultado de una
organización plana.
,
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Es característica de las organizaciones pequeñas o nuevas, donde generalmente es
efectiva y tiene las ventajas de ser rápida, flexible, económica y clara. A medida que la
organización crece, la estructura simple debe dar paso a una mayor complejidad que
responda a las nuevas situaciones originadas.

Burocracia
La estructura organizacional burocrática se sustenta en principios de orden, lógica y uso
legítimo de la autoridad. Es la creación del sociólogo alemán Max Weber, quien la postuló
como el tipo de organización ideal. Sus postulados más ortodoxos son los siguientes:
a)
División del Trabajo: Los puestos se desagregan en tareas claramente definidas,
sencillas y rutinarias.
b)
Jerarquía de Autoridad: Los cargos están ordenados jerárquicamente y cada uno
de los subordinados tiene una sola jefatura.
c)
Selección Formal: El proceso para la vinculación del personal está sustentado en
pruebas técnicas.
d)
Normas y Reglamentos Formales: La organización cuenta con gran cantidad de
normas para garantizar uniformidad y regular las acciones de los empleados.
e)
Impersonalidad: La personalidades individuales se ven desbordadas por las
reglas y los controles que se aplican uniformemente.
f)
Orientación de la Carrera: Los gerentes son funcionarios profesionales, con
preparación técnica, trabajan por un salario fijo y buscan desarrollar una carrera dentro de
la organización.16
Las organizaciones públicas tradicionalmente han presentado una estructura burocrática,
enfatizada por un constante interés en conocer siempre internamente la responsabilidad
en la toma de decisiones. Ante la opinión pública, no obstante, la organización de esta
naturaleza adquiere una imagen de gran impersonalidad e infinitos entronques que el
ciudadano común no llega a conocer.
En lo relacionado específicamente con los empleados, existen en las organizaciones
públicas dos tipos de situaciones que han llegado a constituirse en estereotipos de su
accionar. Está el “burócrata invisible”, anónimo por naturaleza y tomando decisiones
igualmente anónimas; en el otro extremo se encuentra el funcionario público “de vitrina”
siempre bajo la mirada vigilante de los medios, los electores o los grupos sociales en
general. Todo esto implica un problema de visibilidad que puede concretarse en la
siguiente sentencia de Lynn, (1981, p.119):
“La dificultad del trabajo gubernamental
reside no únicamente en hacerlo bien, sino en que el público a su vez se convenza de que
16
Ibidem, 1
,
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está bien hecho”17. Esta visión lleva implícita la necesidad de que los funcionarios
“vendan” al público sus políticas y programas.
Las presiones sociopolíticas actuales y los avances tecnológicos han originado que las
empresas públicas y, especialmente las gubernamentales, estén muy expuestas a las
presiones externas.

Estructura basada en Equipos
Se caracteriza porque la organización completa esta conformada por equipos o grupos de
trabajo, donde juega un papel trascendental la delegación de autoridad, precisamente por
la inexistencia de canales rígidos de delegación.
En el sector privado, una organización manejada con coherencia, posibilita que las
decisiones se tomen en el mismo nivel donde se encuentra la información; delega gran
parte de las decisiones de tipo operativo y reserva para el nivel ejecutivo las decisiones
trascendentales para la sobrevivencia de la empresa.
En el sector público, por su parte, gracias a la especialización y a los intereses políticos,
las decisiones tienden a elevarse varios niveles por encima de donde está la información;
las decisiones de política frecuentemente se formulan en el nivel medio, dejando a los
ejecutivos una desorbitante carga de trabajo.
Los análisis comparativos estructurales entre organizaciones privadas y públicas son
escasos, limitándose en la mayoría de las ocasiones a establecer el tamaño como un
atributo en el que actualmente se registra un aumento, tanto para el sector público como
para el privado. El tamaño de la organización afecta negativamente algunos aspectos del
desempeño y positivamente otros.
Meyer (1979) establece a través de un estudio sobre la estructura de las organizaciones
públicas que “la configuración estructural de las agencias del gobierno tiene poca relación
independiente con la eficiencia organizativa...Este hecho implica que los intentos para
lograr mayor eficiencia mediante la reorganización gubernamental...pueden tener poco
éxito.”18
Aparte del tamaño o la estructura misma, es cierto que los organismos públicos y de
gobierno pueden llegar a tener ciclos más largos de existencia, gracias a que no están
expuestos a las vicisitudes del mercado y muchas veces los protege la legislación de los
países, por lo cual puede inferirse que parte de una gestión eficiente implica el
17
LYNN, L.E., Managing the Public’s Business, Nueva York, Basic Books., 1981.
MEYER, J.W. y ROWAN, B. Institutionalized Organizations: Formal Estructure Versus Myth and Ceremony;
American Journal of Sociology , 1977, p. 304-363
18
,
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establecimiento de una red de relaciones públicas tendientes a lograr sistemas de
protección del tipo mencionado.
2.2.3
Proceso de Administración de Recursos Humanos
En el establecimiento del derrotero para el logro de las metas organizacionales, el recurso
humano constituye el elemento fundamental básico de cualquier estructura y el
mecanismo accionador de todos los procesos. La administración del recurso humano es
el conjunto coherente de actividades para proporcionar y mantener en la organización
gente con las características requeridas y un alto índice de desempeño. El proceso de
administración de este recurso requiere condiciones personales específicas y, de forma
general, presenta seis etapas concretas que pueden variar ligeramente de acuerdo al
estilo organizacional; ellas se grafican en el Gráfico 4.
Gráfico 4. Proceso de Administración de Recursos Humanos
,
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DIRECCIÓN Y
CRECIMIENTO
DEL RR HH
COMPENSA-
CAPACITACIÓN
EMPLEADOS ADAPTADOS,
MOTIVADOS Y COMPETENTES
CON UN ALTO DESEMPEÑO
SOSTENIBLE A LARGO PLAZO
INDUCCIÓN
SELECCIÓN
IDENTIFICACIÓN
Y SELECCIÓN
DE PERSONAL
COMPETENTE
RECLUTAMIENTO
EMPLEADOS
CON
COMPETENCIAS
ACTUALIZADAS
PLANIFICACIÓN
DE RECURSOS
HUMANOS
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EVALUACIÓN
DEL
CIÓN Y
DESEMPEÑO
BENEFICIOS
El proceso de planificación del recurso humano es el punto de partida lógico porque a
través de él, la organización se asegura de incorporar el número y tipo de personas en los
lugares apropiados y en el momento oportuno, logrando así contar con el personal
necesario y suficiente para el cumplimiento de las metas organizacionales.
El proceso conlleva tres pasos a saber: Evaluación actual, entendida como un inventario
de los recursos humanos actuales; evaluación futura que constituye la proyección que en
esta materia hace la organización sobre la base de sus objetivos y estrategias y,
finalmente, resultante de las evaluaciones de las capacidades actuales y las necesidades
futuras, la organización ya está en capacidad de determinar sus requerimientos, las áreas
de atención por déficit o exceso de personal y la adecuación de la ubicación de su gente.
El resultante explícito de los pasos expuestos se traduce en la elaboración y permanente
actualización de los manuales de funciones, requisitos mínimos y competencias, los
cuales constituyen el marco teórico oficial del proceso de administración de personal.
Una vez establecido el diagnóstico y detectadas las necesidades, los gerentes cuentan
con las herramientas para iniciar los pasos concretos del proceso de administración de
personal.

Reclutamiento
,
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Es el proceso mediante el cual se localizan, identifican y atraen aspirantes que cumplan
las condiciones y cuenten con las competencias para el ejercicio de los cargos.
La necesidad de proveer cargos puede ser producto de una o varias de las siguientes
situaciones: Creación del puesto de trabajo, despido del titular, ascenso, suspensión,
licencia, traslado, pensión o deceso.
La pregunta inicial que debe ser atendida por los gerentes es ¿Dónde se pueden
conseguir potenciales candidatos que cumplan las condiciones requeridas?
Las fuentes de reclutamiento son variadas. Inicialmente puede recurrirse a una búsqueda
interna cuando dentro de los mismos empleados se encuentran personas con las
condiciones para optar al cargo vacante. Esta fuente presenta las ventajas de ser
económica, motivante para los trabajadores y proporcionar gente con conocimiento de la
organización. La desventaja estriba en que la disponibilidad es limitada.
Los anuncios emitidos a través de diferentes medios de comunicación, incluida
obviamente la muy funcional opción de Internet, constituyen otra fuente de reclutamiento
de amplia aceptación. Presenta la ventaja de permitir una amplia distribución o el
direccionamiento hacia grupos específicos. Como desventaja está el hecho de que puede
generar excesiva presencia de aspirantes.
Las recomendaciones de los propios empleados es otra fuente valiosa porque atrae
aspirantes fuertes debido al sentido de compromiso que genera la misma recomendación.
La desventaja estriba en que a largo plazo disminuye la diversidad y flexibilidad del
recurso humano organizacional.
Las agencias de empleo, físicas o virtuales, son una fuente de costo gratuito o nominal;
no obstante, en muchas ocasiones generan la presencia de candidatos con mínima
calificación.
Finalmente, los servicios de personal temporal son muy utilizados precisamente para
necesidades temporales. Sin embargo, es un medio costoso y puede proporcionar
aspirantes con poco o ningún conocimiento de la organización.
En el medio colombiano, el estado tiene centralizado el sistema de información sobre
convocatorias en el sector público, a través de la Comisión Nacional del Servicio Civil
(CNSC), instancia a la cual convergen las necesidades de provisión de cargos del sector
público que no tienen regímenes especiales, para hacer públicas las convocatorias y
manejar los procesos de concurso.

Selección
La selección se fundamenta en la idea de que cualquier tipo de labor, si ha de ser
ejecutada con resultados satisfactorios para ambas partes (empleador y empleado)
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requiere en quien lo realice un conjunto de cualidades, características, intereses y
aspiraciones que deben ser evaluadas y cuantificadas mediante el empleo de técnicas
apropiadas, basadas en parámetros específicos que garanticen el ingreso a la
organización de personal idóneo y con las competencias para asumir nuevas y mayores
responsabilidades y para desarrollarse personal y laboralmente.
El concepto actual de competencia laboral es parte integral y sustento del proceso de
selección. Se entiende por competencia laboral la capacidad de una persona para
desempeñar las funciones de un cargo en diferentes ambientes, con base en los
requerimientos de calidad y resultados esperados.
Las competencias pueden ser de dos clases: Funcionales y comportamentales.
Las competencias funcionales se refieren al conocimiento, las aptitudes y las habilidades
que se deben poseer para ejercer adecuadamente un cargo.
Las competencias comportamentales hacen referencia al conjunto de actitudes y rasgos
de personalidad que se exigen como elementos básicos en el desempeño de un cargo.
En pocas palabras, la selección constituye un proceso que busca predecir, con
condiciones de validez y confiabilidad estadística, el éxito de un aspirante en caso de ser
contratado.
La validez implica la existencia de una relación probada entre la herramienta de selección
utilizada y el criterio pertinente; es decir, capacidad para medir la variable que realmente
se desea evaluar.
La confiabilidad, por su parte, establece si la herramienta utilizada mide lo mismo de
manera consistente; esto es, ante una réplica de la evaluación, bajo las mismas
condiciones, el resultado de la medición debe mantenerse.
Las herramientas de selección mencionadas, son similares en las organizaciones
privadas y públicas, siempre y cuando se tenga la intención y disposición de efectuar un
acercamiento integral al candidato. Ellas son:

Solicitud de empleo y análisis de antecedentes
Es el formato en el que el aspirante registra la totalidad de datos personales, académicos
y de experiencia que, en todo caso, deben ser susceptibles de verificarse. Algunas
empresas o para algunos niveles de cargos existen formas prediseñadas, pero en la
mayoría de los casos se deja a criterio del candidato el estilo en que hará su
presentación.
Sobre la base de la solicitud diligenciada, se procede a comparar las condiciones del
sujeto contra los requerimientos del cargo, con lo cual se determina si los cumple, si los
excede o si no los alcanza, caso en el cual la persona no continuará con los restantes
pasos del proceso.
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
Procedimientos evaluativos
Son pruebas escritas o situaciones de interacción personal que se acercan y analizan
varios aspectos del candidato. Ellas son:
a)
Baterías Psicométricas: A través de ellas se efectúa la medición de aspectos
tales como inteligencia, aptitudes, personalidad, motivación y capacidad. Normalmente
son pruebas diseñadas y validadas específicamente para poblaciones determinadas y van
desde ejercicios de razonamiento hasta cuestionarios que arrojan perfiles individuales.
b)
Pruebas Técnicas: Generalmente son cuestionarios o situaciones de análisis de
casos donde se confrontan los conocimientos adquiridos por el aspirante a través de su
evolución académica.
c)
Entrevista: La Entrevista es la técnica de selección más difundida y utilizada,
pudiendo definirse como el diálogo sostenido entre un candidato a un puesto de trabajo y
su futuro empleador, encaminado a establecer un mutuo conocimiento y a intercambiar
informaciones útiles para llegar a la decisión final del proceso en mención.
Es preciso que la Entrevista se desarrolle de manera uniforme en la confrontación de los
candidatos, de manera que todos ellos se desenvuelvan en las mismas condiciones, en
un particular esquema de diálogo orientado sobre argumentos específicos y dirigido hacia
un fin previamente establecido.
La Entrevista conserva un valor insustituible en el cuadro del proceso de selección, en
cuanto permite un contacto humano, inmediato y personal entre candidato y organización.
Es el único acto que posibilita la apreciación y confrontación de factores inherentes a las
relaciones interpersonales y a las características de personalidad.

Verificación de antecedentes: Existen dos formas para llevar a efecto la verificación
de antecedentes. La primera de ellas es la comprobación de datos de la solicitud,
lo cual normalmente se hace contrastando la exactitud de lo consignado contra
las certificaciones aportadas y la segunda es la comprobación de referencias,
personales o laborales; esta segunda modalidad de verificación puede efectuarse
personalmente, a través de vía telefónica o por medios virtuales.

Examen médico: Prácticamente todos los países cuentan con legislaciones en el
tema de salud ocupacional que han normatizado como obligatorios el examen
médico de ingreso y egreso de los empleados. Esto proporciona al aspirante y a la
organización información sobre las condiciones actuales físicas del aspirante,
protegiendo al uno y a la otra y brindando el soporte para atender posibles casos
de enfermedades profesionales o accidentes de trabajo que originen graves
incapacidades o procesos legales altamente costosos.

Inducción
,
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La Inducción es el proceso inicial por medio del cual se proporciona al nuevo funcionario
la información básica que le permite integrarse rápidamente al lugar de trabajo, a sus
nuevos compañeros y a sus obligaciones. Consiste en guiar a la persona hacia la
incorporación a su puesto y a su nuevo ambiente laboral.
Por definición, la socialización laboral es un proceso mediante el cual el empleado aprecia
los valores, las competencias, los conocimientos que son esenciales para asumir un
determinado rol laboral, y las actitudes precisas para participar en la gestión empresarial.
A través de la inducción la persona recién seleccionada comprende y acepta los las
normas de la organización, siendo
fundamental la coincidencia de los valores
organizacionales y personales. La Inducción no es una acción aislada y momentánea;
debe entenderse como un proceso dinámico donde a cambio de una inversión de tiempo
y atención hacia la persona vinculada, la organización como contraprestación un
compromiso individual, altos grados de motivación, identificación con los valores
misionales y la minimización de errores.
El nuevo empleado busca aceptación, intenta adoptar las pautas de conducta que rigen
en la organización y se esfuerza por tener actitudes favorables hacia las políticas y los
niveles de relación entre los jefes y sus equipos de trabajo.
El proceso de inducción marca la ruta después de concluir con éxito el proceso de
selección para garantizar una introducción adecuada del nuevo empleado a su ambiente
laboral, minimizando los errores cometidos por desconocimiento, generando un sentido de
pertenencia, marcando las bases de la cultura empresarial y brindando los elementos
para que la persona encuentre en la información suministrada y la acogida brindada, las
garantías para un desempeño idóneo en su nueva etapa.
La inducción tiene tres momentos definidos: Inducción a la organización general, donde
se brinda la totalidad información sobre misión, visión, posicionamiento en el mercado o
cobertura de su acción pública, estructura y niveles de autoridad, entre otros.
El segundo paso consiste en la introducción específica al área de trabajo, suministrándole
al aspirante datos concretos sobre ubicación, niveles de reporte, derechos, deberes,
herramientas a su disposición, compañeros de trabajo, líneas jerárquicas y logística en
general.
El entrenamiento se refiere específicamente a las funciones que deberá desarrollar y a los
resultados que se espera de su trabajo, así como a la forma en que deberán ser
presentados. El entrenamiento se puede hacer en el puesto de trabajo a través de una
relación de mentor; puede hacerse fuera del área de trabajo a través de conferencias,
material filmado o ejercicios de simulación o puede darse el entrenamiento vestibular en el
que los empleados aprenden en el mismo equipo que utilizarán, pero en un entorno de
trabajo simulado.
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
Capacitación
La capacitación es una actividad sistemática, planificada y constante, cuyo objetivo
general es preparar, desarrollar e integrar al recurso humano al proceso productivo
organizacional, mediante el otorgamiento de conocimientos, desarrollo de habilidades,
competencias y actitudes necesarias para el mejor desempeño de todos los trabajadores
en sus actuales y futuros cargos, adaptándolos a las exigencias cambiantes de un entorno
cada vez más competitivo.
La capacitación se dirige al perfeccionamiento integral del empleado para que desempeñe
eficientemente las funciones asignadas, produzca resultados de calidad, proporcione
excelentes servicios a los clientes internos y externos y, prevenga y solucione problemas
potenciales dentro de la organización.
A través de la capacitación se logra que el perfil del trabajador se ajuste cada día más y
de mejor manera al perfil de conocimientos, habilidades, actitudes y competencias
requeridos en un puesto de trabajo.
Finalmente, si bien es cierto la capacitación ayuda a los empleados a desempeñar su
trabajo actual, los beneficios de ésta pueden extenderse a toda la vida laboral y
profesional del individuo, por lo cual una organización comprometida con el tema,
proporciona un importante efecto motivacional que garantiza el desarrollo de sentimientos
de pertenencia y disminuye los índices de rotación.
La Capacitación cuenta con los siguientes objetivos:













Ayudar al personal a identificarse con los objetivos de la organización.
Incrementar la productividad y calidad del trabajo.
Mejorar el conocimiento del puesto de trabajo a todos los niveles.
Elevar la motivación de la fuerza laboral.
Obtener una mejor imagen.
Fomentar la autenticidad, la apertura y la confianza.
Mejorar la relación jefe-colaborador.
Agilizar la toma de decisiones y la solución de problemas.
Promover el desarrollo con miras a la promoción del personal.
Contribuir a la formación de líderes.
Promover la comunicación en toda la organización.
Reducir la tensión y permitir el manejo del conflicto.
Contar con un recurso humano preparado para asumir nuevas responsabilidad en
casos de ascenso o reemplazo.
 Responder oportuna y efectivamente a los cambios tecnológicos que se generan a
gran velocidad.
 Mantener bien posicionada a la organización en su entorno.
El beneficio de la Capacitación no se limita al empleado, sino que es extensivo a la
organización, ya que ambos deben desarrollar un esfuerzo conjunto para enfrentar los
retos actuales y futuros. Entre los beneficios más relevantes se destacan:
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
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










Permitir al empleado prepararse para la toma de decisiones y para la solución de
problemas.
Promover el desarrollo y la confianza del individuo.
Ofrecer herramientas para el manejo y capitalización de las diferencias que se
produzcan dentro de la organización.
Lograr metas individuales.
Elevar el nivel de satisfacción en el puesto de trabajo.
Mejorar la comunicación vertical y horizontal
Neutralizar la comunicación nociva.
Ayudar a la integración y eficiencia de los grupos.
Mejorar el clima organizacional.
Enfrentar y superar los retos tecnológicos del entorno.
Aumentar el nivel de competitividad organizacional
Aumentar los estándares de productividad.
Permitir una eficiente delegación de funciones.
La capacitación cuenta con cuatro etapas claras: Una primera relativa al diagnóstico de
necesidades, la cual garantiza que los programas que se implementarán responderán a
falencias reales, no limitándose a contenidos teóricos innecesarios. Esto debe reflejarse
en un posterior aumento de productividad.
El siguiente paso es la identificación de los recursos con los que cuenta la organización
para sus programas de capacitación; en el sector público la normatividad obliga a
establecer siempre un presupuesto para tal fin, el cual, infortunadamente, a veces se
desvía hacia otras acciones.
En tercer lugar está lo que podemos identificar como ejecución del programa, seguido,
como debe suceder en todos los procesos organizacionales, por una cuarta etapa
consistente en la evaluación de resultados que permite tomar los correctivos del caso o
enfatizar los elementos exitosos del programa.
En el sector público la normatividad obliga a destinar recursos específicos al proceso de
capacitación; no obstante, en muchas ocasiones sea por falta de claridad de lo que la
capacitación implica o por decisiones internas, estos recursos son ocasionalmente
aplicados a otros procesos organizacionales.

Compensación y beneficios
Es parte de la naturaleza humana esperar algún tipo de recompensa por el esfuerzo que
se realiza; esa es la base de cualquier concepto motivacional. En el entorno laboral esto
se traduce en el derecho legalmente cobijado de recibir un sueldo y tener acceso a
beneficios personales y familiares.
Parte fundamental del proceso de administración de personal es el desarrollo de un
sistema efectivo y eficiente de recompensas para los empleados, a través del cual se
atraen y retienen individuos competentes y talentosos.
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El más relevante determinante de la tasa de pago es la clase de trabajo que un empleado
desempeña. Los diferentes puestos de trabajo requieren distintos niveles de
competencias y habilidades, los cuales a su vez poseen variados niveles de valor para la
organización. La regla fundamental reza que entre más exigente es el nivel de
competencia requerida, mayor será el pago asignado.
Otro factor influyente en la retribución a un trabajador es el sector donde se mueve la
organización. Los cargos en el sector privado generalmente generan mayores niveles de
ingreso que en el sector público, máxime cuando en este último las escalas salariales
están previamente fijadas por el gobierno y su incremento conlleva un proceso de
negociación de alcance nacional.
Así mismo, el hecho de que una organización esté sindicalizada influye en el salario de
los empleados, creando adicionalmente unos regímenes especiales de beneficios y
bonificaciones que tienen amplio impacto en los individuos y en el presupuesto general de
las organizaciones.
La localización geográfica es otro de los factores que incide en el pago de los empleados.
Por regla general, para las regiones geográficas en las que el costo de vida es más alto,
también ofrecen salarios más elevados y, curiosamente, igual sucede con las regiones
que presentan riesgos de salud o integridad para el trabajador, dado que esto se
compensa a través de seguros y bonificaciones especiales. De igual manera, la oferta y la
demanda de mano de obra y la tasa de desempleo en una región concreta afecta el nivel
de pago que debe ofrecerse para atraer y retener a empleados idóneos.
Obviamente la rentabilidad de la organización también influye en los niveles de pagos, así
como la antigüedad y el desempeño de los empleados. En muchos casos el sueldo de un
trabajador aumenta de manera proporcional al tiempo laborado o al rendimiento
alcanzado, siendo esto último reconocido generalmente a través de primas técnicas o
métodos similares.
Es necesario recordar en este punto el hecho de que, a pesar de ser reconocido como el
principal elemento motivador, el sueldo no es el único factor determinante en el éxito y en
el nivel de desempeño de los trabajadores en una organización. Influye de manera
decisiva en la permanencia y compromiso del recurso humano contar con programas que
incluyan a las familias de los empleados, establecer actividades de deporte e integración,
ofrecer adecuados programas de salud ocupacional, medicina preventiva y seguridad
industrial, brindar espacios para el autocrecimiento y establecer incentivos que bien
pueden ser no económicos sino exclusivamente de reconocimiento, para quienes se
destaquen en el cumplimiento de metas.

Evaluación del desempeño
Para que pueda determinarse con criterio técnico la contribución de cada individuo a la
organización, es necesario contar con un proceso sistemático de evaluación de
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desempeño con los objetivos claramente enunciados y una metodología válida y
consistente. El proceso se diseña para centrar la atención de los colaboradores en el nivel
de desempeño que se espera de ellos, para proporcionar medidas del grado éxito
alcanzado y para comunicar esta información a los empleados, de manera que la asuman
como base para hacer los cambios que sean necesarios en sus actividades laborales.
Cuando no es posible esperar mejoras en el desempeño de un individuo, la evaluación
puede usarse entonces para sustentar las acciones de personal que se tomen con
carácter correctivo.
El éxito de todo plan de calificación reposa sobre el acierto en la apreciación de los
méritos individuales; por ello, es fundamental la instrucción y entrenamiento de los
calificadores en la adquisición de un concepto claro de las competencias y su respectiva
demostración.
El grado en el cual el proceso de evaluación del desempeño beneficie a la organización,
dependerá en mucho de la calidad de las entrevistas que los superiores tengan con sus
funcionarios y de la objetiva valoración reflejada en la cuantificación.
Con base en lo expuesto, la evaluación del desempeño se define como el proceso de
administración de recursos humanos que permite el sistemático, objetivo y continuo
seguimiento y medición del grado en que cada trabajador mantiene su idoneidad en el
cumplimiento de los objetivos del puesto de trabajo.
Esta evaluación se realiza sobre la base del rendimiento, los objetivos fijados, las
responsabilidades asumidas, las competencias definidas y las características personales.
Las herramientas usualmente diseñadas para efectuar la evaluación del desempeño
consisten en un formato que permite dar pesos cuantitativos a los aspectos
comportamentales y actitudinales del empleado y una entrevista de retroalimentación
donde el superior jerárquico sustenta los pesos dados a cada variable y el trabajador
expone sus conceptos de acuerdo o desacuerdo sobre cada ítem.
Esta entrevista es de fundamental importancia dado que constituye un la base para los
posteriores cambios y evolución general del empleado en su rol dentro de la organización.
Los objetivos generales de la evaluación del desempeño se registran a continuación:








Evaluar globalmente el potencial humano mediante la medición del rendimiento y
comportamiento.
Evaluar al empleado en período de prueba.
Fomentar la comunicación vertical y horizontal, proporcionando un sistema de
doble vía de información.
Evaluar los puntos fuertes y débiles de los procesos de reclutamiento, selección,
inducción, bienestar social y capacitación de personal.
Proporcionar oportunidades de crecimiento y condiciones de efectiva
participación a todos los trabajadores de la organización.
Establecer políticas de promoción adecuadas.
Detectar el grado de ajuste entre el perfil del cargo y el del empleado.
Implementar un sistema motivacional que incremente el rendimiento en los
colaboradores.
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




Aplicar un sistema equitativo de compensación y beneficios, basado en el
rendimiento individual
Detectar problemas ocultos o en fase de latencia, así como obtener datos acerca
del clima laboral.
Fomentar las relaciones óptimas entre jefes y subordinados.
Establecer los objetivos individuales que el colaborador debe alcanzar en el
período de tiempo que media entre dos evaluaciones, para verificar su grado de
compromiso.
Contar con el soporte documental y las evidencias técnicas para tomar las
acciones administrativas correctivas a que haya lugar.
Las etapas del proceso de evaluación son:






Formulación de las competencias inherentes al desempeño de cada nivel. En
otras palabras, determinar los niveles de desempeño que se esperan de cada
empleado.
Observación in situ de las actividades del trabajador.
Determinación de su desempeño, comparándolo con las competencias
formuladas y los requisitos establecidos.
Realización de una retroalimentación con el trabajador sobre su desempeño.
Definición de los compromisos de mejoramiento.
Toma de las acciones correctivas a que haya lugar.
En el sector público, específicamente en el Régimen de Carrera Administrativa, la
evaluación del desempeño teóricamente constituye la herramienta técnica y legal para
decidir la continuidad del trabajador en su cargo.
2.3 Dirección y Comportamiento Organizacional
Una vez establecidas las metas de la organización y creados la estructura y los procesos,
se enfrenta la pregunta crucial: ¿Cómo lograr conjugar diferentes características
personales para que se dirijan las miradas y esfuerzos hacia un objetivo común de
manera sincronizada?
Encaminar y coordinar la diversidad humana representada en los empleados de una
organización, requiere poseer una comprensión básica del comportamiento y motivación
de las personas. Esto es, contar con la capacidad de dirigir, lo cual constituye la materia
prima de lo que se conoce como comportamiento organizacional (CO).
El comportamiento organizacional se ocupa fundamentalmente de la conducta de las
personas en su trabajo. Al observar una organización, lo primero que se detecta son las
manifestaciones formales: Objetivos, estrategias, políticas, procedimientos, estructura,
tecnología, autoridad y cadena de mando. No obstante, bajo el aspecto externo, subyacen
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componentes informales que marcan la diferencia al momento de buscar resultados
exitosos.
El énfasis del CO se registra en dos áreas específicas: Comportamiento individual y
comportamiento de grupo. La primera de ellas comprende temas tales como actitudes,
personalidad, percepción, motivación y aprendizaje, como las más relevantes. La segunda
comprende todo lo referente a normas, integración de equipos, roles y conflicto.
En este punto ya se vislumbra el objetivo concreto del CO: Explicar y predecir el
comportamiento humano. La comprensión del comportamiento individual y grupal permite
anticiparse a situaciones de la organización tales como ausentismo, productividad y
rotación, las cuales tienen una incidencia directa en el logro de las metas.
Miraremos de cerca esos elementos de fondo que, adicionales a la estructura formal,
deben ser reconocidos, asumidos y manejados por aquellos a quienes les compete la
responsabilidad de dirigir una organización.
2.3.1 Perspectiva individual

Actitudes
La actitud es el medio a través del cual los seres humanos reflejan sus sentimientos o
emociones hacia algo, sea objetos, sucesos o personas y normalmente se hacen
explícitas a través de afirmaciones concretas.
Las actitudes están conformadas por tres componentes: Cognición, afecto y
comportamiento. Lo relativo al componente cognoscitivo está integrado por los
conocimientos y, en general la información que crea la estructura de las creencias y
opiniones del individuo.
El componente afectivo es la emoción o sentimiento que acompaña las creencias y
conceptos del sujeto. Finalmente, el comportamiento se refiere a la conducta o intención
de actuar de una u otra manera ante una persona o situación.
La inmensa cobertura del tema de actitudes humanas, es parte del objeto de estudio de
la ciencia psicológica; nuestro interés no obstante, se circunscribe a aquellas que se
relacionan con el medio laboral; específicamente la satisfacción en el trabajo, la
participación en el empleo y el compromiso con la organización.
a)
Satisfacción en el trabajo: Se refiere al agrado o desagrado del empleado ante
las condiciones en las que desarrolla su labor y ante las actividades que le corresponde
efectuar. El resultado del sentimiento se traduce en un gradiente motivacional que
afectará su participación y compromiso y, en definitiva, su desempeño laboral general.
b)
Participación en el empleo: Es la medida en la que un trabajador se identifica
con su labor, participa activamente en ella y la considera valiosa para su propia
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autoestima. Gracias a la satisfacción derivada de ella, sus aportes serán parte de un
esfuerzo constante y encontrará en el reconocimiento de su jefe y compañeros un
importante estímulo personal.
c)
Compromiso organizacional: Se refiere a la orientación del empleado hacia la
organización total (ya no solo a su función específica), destacándose en esta posición la
existencia de lealtad y compromiso, a través de los cuales asume como propios los éxitos
y fracasos organizacionales. Cuando el trabajador siente que sus propias metas o su
proyecto de vida se relacionan estrechamente con los objetivos organizacionales, su
esfuerzo será integral, dado que el logro de los últimos le acerca a su autorrealización
personal.

Personalidad
La psicología entiende a la personalidad como el conjunto de características que
definen a un individuo en términos de lo que piensa, siente y hace, diferenciándolo
de los demás. En este orden de ideas, la personalidad es tan variada como
diversas son las personas.
El concepto de personalidad incluye los sustratos mentales y físicos del ser y debe
ser concebida como algo dinámico y cambiante que se construye día a día gracias
a la edad, la profesión u ocupación del sujeto, su situación vital, cambios en su
medio y gran variedad de circunstancias internas y externas que afectan y a la vez
son afectadas en un constante intercambio retroalimentador.
Ubicándonos en el terreno laboral y de competencia de los gerentes, se
delimitarán cinco características de personalidad que están estrechamente
vinculadas al comportamiento de las organizaciones.


Adaptabilidad
Se define como la capacidad del individuo para adaptarse y responder
adecuadamente a los cambios y exigencias del medio externo. Es el concepto
contrapuesto a rigidez y, en tal sentido, permite predecir las posibilidades de que
una persona pueda integrarse al ambiente laboral, al trabajo en equipo y a las
presiones propias de su función cotidiana. La presencia de esta característica es
deseable para todos los miembros de la organización, sin desconocer que la
naturaleza de algunos cargos y el tipo de funciones que desempeña, harán que para
unos puestos sea prácticamente una condición sine quanum.


Capacidad de asumir riesgos: Es la disposición o propensión a aceptar
consecuencias inesperadas como resultado de las acciones. Es una característica
de personalidad fuertemente ligada al proceso de toma de decisiones y es
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altamente variable de un sujeto a otro debido al tipo educación recibida y a
experiencias previas, entre otras razones. Cuando por su naturaleza funcional un
cargo requiere una rápida toma de decisiones sobre datos mínimos y un
razonable cálculo de éxito, la capacidad de asumir riesgos del individuo es
altamente deseable y necesaria; no así cuando la minuciosidad y precisión son
elementos importantes dentro del cargo.


Autoestima: Esta característica tiene que ver con el concepto que la persona tiene
de sí misma y el nivel de agrado o desagrado que esa visión conlleva. Está
estrechamente relacionada con la expectativa de éxito; una persona con baja
autoestima es más susceptible a las influencias del exterior y con mayor
disposición a cumplir instrucciones sin ningún tipo de cuestionamiento porque
existe una tendencia a la constante búsqueda de aprobación y difícilmente
entrarán en situaciones de enfrentamientos. Esta concatenación de
circunstancias lleva a que los individuos con alta autoestima se sientan más
satisfechos en el puesto de trabajo, a la vez que propenderán a adoptar actitudes
más beligerantes.

Autoritarismo: Se refiere a la convicción del individuo sobre la conveniencia de que
existan diferencias de poder y posición entre los miembros de una organización
como la manera ideal para lograr resultados. Una persona demasiado autoritaria
normalmente aúna esta característica con un alto grado de resistencia al cambio,
rigidez mental, inflexibilidad en cuanto a las normas y desconfianza. Puede
desembocar en una especie de maquiavelismo que esgrime como slogan “el fin
justifica los medios”. Es válido deducir que un puesto de trabajo donde se
requiera estrecha conformidad con la normatividad establecida, el empleado
autoritario se ajustará adecuadamente; no así en un cargo que requiera tacto,
sensibilidad y capacidad de adaptación a situaciones complejas.

Locus de control: Cuando las personas se sienten en capacidad de controlar
su entorno y circunstancias, se habla de un locus de control interno; en los casos
en los cuales la persona se siente juguete de los acontecimientos y producto de las
decisiones de un destino incomprensible, nos encontramos ante un locus de
control externo. El locus de control se define entonces como la percepción del
individuo acerca de su posicionamiento en el entorno y la posibilidad de incidir en
él para generar cambios. Los empleados con locus de control externo se muestran
menos satisfechos en su trabajo y tienden a desviar la responsabilidad hacia las
circunstancias o compañeros; quien posee un locus interno suele asumir las
consecuencias de sus acciones.
Las cinco características de personalidad registradas no aceptan per se calificaciones de
valor en términos de “bueno o malo”; los seres humanos son como son y sus
posibilidades de éxito o fracaso dependen de la oportunidad de desarrollar sus
potencialidades en una circunstancia específica –su puesto de trabajo – por ejemplo. Esta
comprensión permite entender la importancia de procesos tales como el de selección o
capacitación, a través de los cuales se busca hacer coincidentes perfiles de personalidad
con exigencias organizacionales, generando así que a través de las realizaciones
individuales se alcance una realización colectiva u organizacional.
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Alrededor del funcionario público históricamente se ha construido un perfil característico
donde se resaltan como inherentes determinadas características de personalidad. Para
entender el fenómeno es necesario revisar el contexto. Muchas veces lo que se ha
entendido como falta de capacidad para tomar decisiones no estriba en el sujeto mismo,
sino en el exceso de normatividad que rodea cualquier acción que involucre dineros de los
contribuyentes; el autoritarismo que también se les ha atribuido nace más que del
individuo, de las estructuras burocráticas hasta hace unos años afines a la administración
pública; como última anotación se plantea la necesidad de reconocer que el empleado
público debe demostrar recursividad y creatividad ante limitantes de diferente orden y una
autoestima bien cimentada ante el constante escrutinio de los medios y la opinión.

Motivación
A diferencia de lo que la mayor parte de la gente cree, la motivación no es una
característica personal que algunas personas poseen y otras no. Es más correcto
y acertado, según los aportes de la psicología, entender el concepto como un
resultado de la continua interacción del ser humano con su entorno, por lo cual
presenta alternancias ante diversas situaciones y aún entre los diferentes
individuos.
En el ámbito organizacional las metas trascienden el nivel individual para constituirse en
colectivas, no obstante seguir respondiendo a la satisfacción de necesidades personales.
La organización debe garantizar la satisfacción de los colaboradores mediante
compensaciones y beneficios equitativos que mantengan y retengan una fuerza
de trabajo productiva.
La motivación se define como el aspecto de la realidad que mueve al ser humano
e imprime orientación y energía a sus deseos e intenciones, para actuar en
dirección de los logros previstos. Ella implica la disposición a esforzarse para
alcanzar metas, bajo la presencia de una necesidad individual.
En el ámbito organizacional las metas trascienden el nivel individual para constituirse en
colectivas, no obstante seguir respondiendo a la satisfacción de necesidades personales.
El concepto de necesidad juega un papel fundamental en la comprensión de la
motivación humano, tanto así que las más representativas teorías explicativas
giran en torno a él. Ellas son:

Teoría de la jerarquía de necesidades: La teoría de la jerarquía de necesidades de
Abraham Maslow es la más conocida y gran parte de las teorías posteriores son
variaciones o ampliaciones de sus planteamientos. Él postula que dentro de cada
ser humano existe una jerarquía de cinco necesidades:

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a)
Fisiológicas: Requerimientos físicos tales como comida, bebida y satisfacción
sexual.
b)
De seguridad: Protección ante lesiones físicas y emocionales, así como la
convicción de que las necesidades básicas seguirán siendo satisfechas.
c)
Sociales: Se refiere a los sentimientos de pertenencia, aceptación, afecto y
amistad.
d)
De estima: Internamente se relaciona con el respeto por sí mismo, la autonomía y
el logro. Externamente se refiere a la atención, el reconocimiento y la posición.
e)
Autorrealización: Realización del potencial, autosatisfacción y crecimiento.





Teoría X y Teoría Y: Postulada por Douglas McGregor, plantea una visión bipolar
del empleado, quien en la visión X se concibe como un ser que requiere
permanente control y castigo, dado que trata de evadir el trabajo y las
responsabilidades, buscando siempre un direccionamiento externo y
demostrando poca ambición. La visión Y, en contraposición, lo concibe como
alguien que ejerce autodirección y autocontrol, ve el trabajo como algo natural, es
capaz de aprender y de tomar decisiones asertivas.
Teoría de la motivación-higiene: Plantada por Frederick Herzberg, surge de la
investigación de los sentimientos de los empleados en su trabajo. Concluye que
existen factores de carácter intrínseco relacionados con la satisfacción en el
empleo y factores externos o medio ambientales que se asociación con los
sentimientos de insatisfacción en el mismo ámbito. Herzberg sugiere centrarse en
los factores motivadores para incrementar la satisfacción laboral.
Teoría de las tres necesidades: David McClelland dice que existen tres motivos o
necesidades básicas en los puestos de trabajo:

a)
Necesidad de logro: Es el impulso a obtener el éxito de conformidad con los
estándares vigentes; es la búsqueda de la excelencia.
b)
Necesidad de poder: Es la necesidad de ejercer influencia sobre otros para
cambiar sus comportamientos.
c)
Necesidad de afiliación: Se traduce en el deseo de establecer afectuosas y
estrechas relaciones interpersonales.

Teoría de la fijación de metas: Establece que el planteamiento de metas específicas
y concretas incrementa el desempeño; así mismo postula que las metas que
entrañan dificultad, cuando son voluntariamente aceptadas, generan como
resultado un mejor desempeño que las metas fáciles.

Todas las teorías motivacionales señalan la responsabilidad de la organización
momento de diseñar, crear y poner en funcionamiento las estructuras donde
desempeñarán los trabajadores, de manera que reúnan y mantengan las condiciones
seguridad, oportunidad, cobertura y riqueza para generar un adecuado nivel
motivación en los empleados.
al
se
de
de
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
Aprendizaje
La comprensión de los mecanismos mediante los cuales aprenden las personas, permite
anticipar las conductas y generar nuevas posibilidades de avance, dado que la mayor
parte de los comportamientos complejos desarrollados por el ser humano, son
aprendidos.
Desde esta perspectiva, el aprendizaje se define como “cualquier cambio relativamente
permanente en el comportamiento que ocurre como resultado de la experiencia”. 19
Nuevamente es la psicología a través de uno de sus más representativos exponentes B.F.
Skinner, quien nos orienta en el intrincado campo del aprendizaje.
Según la teoría Skinneriana existe en los seres humanos un primer nivel de reacción
conformado por los actos reflejos; es decir, todos los comportamientos que no dependen
del aprendizaje ni están sujetos a la voluntad del individuo. A diferencia de éste, está en
condicionamiento operante, con el cual nos adentramos en el campo del aprendizaje.

Condicionamiento Operante: Se refiere a los comportamientos aprendidos o
voluntarios, los cuales tienden a repetirse o desaparecer de conformidad con la
existencia o ausencia del reforzamiento respectivo. El refuerzo, entendido como
una consecuencia
inmediata agradable del comportamiento, determina la
posibilidad de que éste se repita; es decir, se aprenda. Así visto, el
condicionamiento operante es el proceso a través del cual una conducta deseada
lleva a una recompensa o evita un castigo.
En el ámbito laboral permanentemente se maneja el condicionamiento operante; desde la
misma evaluación del desempeño hasta la famosa “palmada en el hombro”, el trabajador
de todos los niveles está constantemente retroalimentado por refuerzos o sanciones que
le indican lo “deseable” en su conducta; esto al ser interiorizado constituye materia
aprendida.

Aprendizaje Social: Otro nivel de aprendizaje está constituido por todos aquellos
comportamientos que se han incorporado como resultado de la información
recibida, de la observación directa o de las experiencias personales. Aquí juega
un papel preponderante la existencia de modelos o patrones a seguir por sus
características de autoridad o deseabilidad.
La influencia que un modelo pueda tener sobre el individuo se determina por cuatro
procesos que son:
a)
Procesos de atención: Para desarrollar el proceso de aprendizaje social por
modelo, es necesario que la persona preste atención a sus características fundamentales.
Esa es la razón por la cual el hombre tiende a estar más influenciado por modelos
atractivos, disponibles y que poseen características deseables.
19
Ibidem,1. p.478
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b)
Procesos de retención: La fuerza de la influencia que un modelo ejerza sobre el
individuo, dependerá de la capacidad de éste para recordar sus características, aún en
ausencia del modelo. Si los procesos de atención han sido suficientemente intensos, la
retención se facilita en gran medida.
c)
Proceso de reproducción motora: Es la transición de lo observado hacia la
acción. Si el sujeto logra reproducir las conductas modeladas, se asume éxito en el
proceso de aprendizaje.
c)
Proceso de reforzamiento: Si los comportamientos aprendidos a través del
modelaje reciben incentivos o reforzamiento, tenderán a conservarse y repetirse,
haciéndose parte de la rutina del individuo.
Todo lo expuesto nos permite concluir que un puesto de trabajo es un campo de
aprendizaje de enorme trascendencia para el trabajador y la organización. El medio
laboral llega a moldear el comportamiento de las personas y compete a los gerentes y
encargados del CO, direccionar estos procesos, de manera que redunden en el desarrollo
de las conductas deseables desde el punto de vista individual y organizacional.
2.3.2
Perspectiva de grupo
Una vez efectuado el recorrido por las variables individuales de las personas que integran
la organización, necesariamente debe dirigirse la atención hacia los fenómenos
resultantes de la conjugación de ese potencial en grupos humanos donde el “todo es
mucho más que la suma de las partes”. El comportamiento y los roles que desempeñan
los individuos, se ajustan a los grupos en los cuales se desenvuelven y, desde la óptica
contraria, los grupos son influenciados y direccionados en uno u otro sentido por personas
con las características necesarias.
Esta es la razón por la que el estudio del comportamiento en grupo es fundamental para
una coherente y eficiente labor dentro de la organización.

Definición de grupo
Las ciencias sociales hicieron en el pasado varios intentos para llegar a una definición
integral del grupo. En un primer momento se postuló que la existencia de un grupo estaba
ligada a las semejanzas entre sus miembros; esto era incompleto. Posteriores análisis
fijaron el eje de la conformación grupal en la búsqueda de un objetivo común; si bien es
cierto eso constituye la razón de muchas asociaciones humanas, no garantiza que ellas
puedan llegar al estatus de grupo; se omitía un elemento fundamental.
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Finalmente la óptica sistémica proporcionó la pieza que faltaba cuando habló de
interdependencia entre los miembros. En este punto se pudo completar la definición de
grupo como “dos o más individuos interdependientes que interactúan y se reúnen para
alcanzar objetivos particulares”.20
Simultáneamente se clasificó a los grupos en dos grandes divisiones al hablar de grupos
informales y grupos formales. Los informales son de naturaleza social, surgidos de la
necesidad humana de intercambiar intereses comunes, por lo cual tienen límites amplios,
pocas reglas y una formación espontánea.
Los grupos formales, por el contrario, son establecidos por la organización en la misma
definición de su estructura; tienen asignaciones fijas de funciones, límites normativos y su
objetivo es el logro de las metas organizacionales.

Etapas de desarrollo grupal
Los grupos son algo parecido a organismos vivos que constantemente evolucionan,
conservando no obstante su esencia inicial. La conformación de los grupos pasa por una
secuencia definida de cinco pasos a saber:





20
Etapa de formación: Es el momento de la integración de las personas al grupo, en
un proceso de aproximaciones sucesivas donde el sentimiento relevante es la
incertidumbre. Una vez realizada la incorporación, se pasa a definir los objetivos
grupales, la forma de su funcionamiento y a otorgar roles de liderazgo y dirección
embrionarios.
Etapa de confusión: La estructura inicialmente conformada se pone a prueba a
través de la resistencia que muchos miembros del grupo oponen a los papeles de
dirección asignados y al desdibujamiento de la propia individualidad. Si el grupo
resiste la etapa, el conflicto generado por esta oposición de fuerzas le otorgará
una estructura con características de solidez y se habrá logrado una clara
definición de los roles de autoridad aceptada.
Etapa de normatividad: Es el momento en el que un grupo inicia su proceso de
cohesión. Surgen sentimientos identificación y solidaridad. La estructura se
completa a través de la postulación y aceptación de las normas y estándares de
funcionamiento y entran a desempeñarse plenamente los roles establecidos.
Etapa de desempeño: Es el momento de la funcionalidad y el desempeño. El grupo
asume integralmente sus tareas sobre la base de una estructura y unos papeles
plenamente asumidos.
Etapa de disolución: Independientemente de la naturaleza del grupo, existe un
momento en el cual debe disolverse la estructura inicialmente pactada de una
manera total o parcial. Un grupo puede mantener un objetivo común, pero ante el
cambio de algunos integrantes o de los roles acordados, surge una entidad nueva
con relevantes diferencias en relación con su predecesor. Al momento de la
disolución de un grupo, la atención se dirige hacia la terminación de la tarea
Ibidem, 1
,
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asignada, más que hacia la calidad de la misma. Surgen, así mismo, sentimientos
que varían desde la satisfacción por los logros alcanzados hasta la frustración o
sensación de pérdida.

El grupo de trabajo
El grupo de trabajo es el que presenta una estructura más organizada dentro de los
múltiples existentes y es el ejemplo de grupo formal por excelencia. En virtud al
conocimiento previo de los objetivos a alcanzar, la asignación de tareas es un proceso
claro, donde cada integrante sabe el papel a desempeñar y el producto que el grupo
espera encontrar. La estructura del grupo incide sobre la conducta de sus miembros, lo
cual hace posible predecir gran parte del comportamiento individual dentro de él y, a su
vez, anticiparse al desempeño del grupo como un todo.
Las variables estructurales del grupo incluyen la definición de roles, el tamaño, las
normas, el liderazgo, los procesos de comunicación y las tareas simples o complejas que
competen a cada uno.
Como fue especificado en anteriores apartes, el grupo no puede concebirse como una
simple sumatoria de características individuales porque dentro de él se da un proceso de
potencialización en cualquier dirección; en otras palabras, cinco profesionales trabajando
dentro del grupo pueden generar más y mejores ideas que individualmente, en virtud al
constante intercambio retroalimentador y a sentimientos surgidos exclusivamente en el
escenario grupal. Es por esta razón que “para determinar la efectividad de un grupo, es
necesario sumar las ganancias del proceso y restar las pérdidas de la efectividad
potencial del grupo”21.
Una de las perspectivas que mejor permite la comprensión del funcionamiento grupal es
la sistémica. Dentro de ella, el grupo se concibe como un subsistema abierto inmerso en
otros mayores. Así visto, el intercambio con el exterior es constante y lo expone tanto a
información permanente como a presiones dirigidas a múltiples áreas de su estructura.
Esta sensibilidad al medio externo hace que, por ejemplo, las condiciones y procesos de
la organización de la que forma parte, incidan directamente sobre sus posibilidades de
éxito o fracaso.
La organización es el grupo continente de otros que, de acuerdo al proceso de dirección,
deben trabajar concatenadamente, con objetivos claros y con una meta específica; a la
alta dirección compete entonces proveer las condiciones para que el ambiente posibilite
las condiciones óptimas de desarrollo grupal. Si este proceso de doble vía se lleva a cabo
adecuadamente, el grupo proporcionara a los individuos seguridad, autoestima, estatus,
21
Ibidem, 1
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poder y afiliación, al tiempo que genera para la organización el logro de metas, el
cumplimiento de los objetivos misionales y un satisfactorio ambiente laboral.
Gráfica 5. Interacciones Grupales
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ORGANIZACIÓN
ECONOMÍA
SOCIEDAD
GRUPO DE TRABAJO
TRTRABAJOTRABAJ
O
LOGRO DE
METAS ORGS.
INDIVIDUO
ESTABILIDAD
LEALTAD
IDEAS
ESFUERZO
AUTORREA
LIZACIÓN
ESTATUS
AUTOESTIMA
SEGURIDAD
CUMPLIMIENTO
OBJETIVOS
MISIONALES
TECNOLOGÍA

POLÍTICA
El equipo de trabajo
El devenir de los grupos de trabajo en equipos implica un direccionamiento hacia la
funcionalidad. Exclusivamente los grupos formales pueden llegar a ser equipos de trabajo
y cuentan con características específicas y únicas. Un equipo de trabajo se define
entonces como un grupo formal conformado por sujetos interdependientes, cuya
responsabilidad consiste en alcanzar una meta específica. Así las cosas, todos los
equipos de trabajo son grupos, pero solamente los grupos formales pueden ser equipos
de trabajo.
El equipo puede conformarse para que tenga una duración permanente o temporal,
dependiendo de su objetivo y de si forman parte o no de la estructura formal de la
organización. Así mismo, los procesos de dirección modernos han descubierto los
beneficios de crear equipos interfuncionales como una forma de promover la cooperación,
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el compromiso y la innovación. El equipo interfuncional tiene miembros de múltiples áreas
funcionales y niveles de la organización.
Otro tipo de equipo presente en las organizaciones modernas es el autodirigido o
autoadministrado, el cual opera sin una gerencia y debe responder por procesos
específicos, productos o servicios concretos.
La efectividad de los equipos y por lo tanto de las áreas a las cuales pertenecen o los
procesos que tienen a cargo, se sustenta en características específicas que deben ser
promovidas o creadas por quienes los lideran:







Confianza mutua: Los equipos efectivos se caracterizan por la existencia de
confianza entre sus miembros, lo cual a su vez implica credibilidad en las
competencias, carácter e integridad de los demás. Crear un clima de confianza es
un trabajo delicado, pero es aún más difícil conservarlo y afianzarlo en los afanes
de la diaria labor.
Competencias pertinentes: La efectividad y la competencia son dos variables
directamente proporcionales. Los equipos efectivos normalmente cuentan entre
sus miembros con sujetos poseedores de los conocimientos y las habilidades
requeridas para lograr las metas establecidas. A esto se unen características de
personalidad que hacen fácil su integración y desenvolvimiento en diferentes
situaciones.
Compromiso unificado: El compromiso unificado se refiere a la lealtad y dedicación
con la cual los miembros del equipo asumen las acciones necesarias para que el
mismo alcance sus objetivos.
Adecuada comunicación: La existencia de canales ágiles de intercambio de
información es una característica de los grupos efectivos, garantizando así tanto
la transmisión rápida y clara de los mensajes, como la retroalimentación asertiva
ante los mismos. En los equipos sólidamente consolidados la comunicación
trasciende a niveles de comunicación no verbal, de manera que incluso pueden
compartirse ideas y sentimientos de manera ágil.
Capacidad de negociación: La capacidad de negociación es inherente a las
características de flexibilidad y adaptación que todo equipo efectivo tiene. La
negociación implica el entendimiento de las diferentes posiciones y la habilidad
para asumirlas, enfrentarlas y reconciliarlas. En un medio tan cambiante como el
actual, la capacidad negociadora de los equipos es una característica predictora
de éxito.
Liderazgo adecuado: El papel de guía o facilitador del líder moderno es esencial
para el éxito de los equipos de trabajo. Su labor consiste en ayudar al equipo a
desarrollar su potencialidad a través de un acompañamiento y apoyo que nada
tiene que ver con actitudes dictatoriales o delegaciones permanentes. Como se
verá en la parte correspondiente, el liderazgo efectivo hoy cuenta con una
connotación fundamentalmente modeladora, más que autoritaria.
Metas claras y apoyo: Finalmente, es obvio el hecho de que el éxito de cualquier
equipo de trabajo depende de la claridad con que se ha trazado el norte y de los
elementos de apoyo que tienen a disposición; aquí la función de la alta dirección
es proporcionar estas condiciones básicas para el desarrollo de los equipos. No
es suficiente, entonces, contar con equipos fuertemente cohesionados, dueños de
un compromiso organizacional y con altas competencias si faltan los elementos
de direccionalidad y apoyo del entorno inmediato.
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2.4
Control de las organizaciones
2.4.1 Definición y enfoques
Una vez realizada la planificación, conformada la estructura de la organización para el
logro de los objetivos y establecido el estilo de dirección que posibilite contar con
empleados adecuadamente direccionados y motivados, debe existir un proceso que
permita asegurarse de que las metas organizacionales se estén cumpliendo y, en caso de
que no sea así, determinar las razones de tal hecho. Este es el control organizacional.
El control es el enlace final en la cadena funcional de las actividades administrativas de
una organización. Se define como el proceso a través del cual se supervisa y vigila que
las actividades se estén cumpliendo tal como fueron planificadas, corrigiendo cualquier
desviación en ellas que dificulte o impida el logro de las metas organizacionales.
Realmente el criterio que determina la efectividad de un proceso de control es el grado en
que facilita el cumplimiento de las metas. Un gerente no puede determinar el éxito de la
gestión o la eficacia de las unidades a su cargo, mientras no realice la comparación entre
el desempeño real y la norma establecida.
Existen tres enfoques o perspectivas clásicas desde las cuales se abordan los sistemas
de control y que engloban las posiciones más relevantes en torno al proceso; ellas son:

Control de mercado: Se utiliza generalmente en organizaciones donde los
productos y servicios están claramente especificados, son distintos y se
enfrentan a una fuerte competencia de mercado. Es el enfoque que se preocupa
por el adecuado uso de mecanismos de mercado externos como la competencia
y la participación.
 Control de clan: Es aquel en el cual la regulación de las conductas de los
empleados se regulan por las normas, tradiciones, valores, rituales y creencias
corporativos que conforman la cultura organizacional.
 Control burocrático: Se centra en la autoridad de la organización y depende de
normas, reglamentos, procedimientos y políticas administrativas. Su ejercicio
dependen en gran parte de una clara definición de los procedimientos
administrativos y es el que tradicionalmente se ha aplicado en las organizaciones
públicas.
2.4.2
El Proceso de Control
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El proceso de control se efectúa a través de tres pasos distintos y separados entre sí:
Medición del desempeño real, comparación del desempeño actual contra la norma o el
estándar y toma de la acción gerencial para la corrección de las desviaciones o de la
norma misma. Estos tres elementos constituyen el fondo del proceso de control.

Medición
Para efectuar una medición lo primero a determinar es qué se va a medir, definido de tal
manera que su concreción permita un acercamiento válido y confiable. Errores en los
criterios de medición tienen como consecuencia disfunciones graves que, incluso pueden
estar mostrando falencias en el proceso mismo de planeación.
Una vez establecidos claramente los criterios de medición, debe enfrentarse la pregunta
de ¿cómo medir? Existen cuatro formas frecuentemente empleadas por los gerentes para
medir el desempeño real; ellas son:

Observación personal: Esta técnica posibilita un conocimiento profundo y de
primera mano de la actividad real, ya que no está filtrada por terceros ni sujeta a
interpretaciones derivadas de la comunicación; también tiene la ventaja de ofrecer
una amplia cobertura. Presenta las desventajas de estar expuesta a ser
contaminada por valores e ideas subjetivos, además de requerir mucho tiempo
para su realización.
 Informes estadísticos: Comprende presentaciones numéricas de todo tipo, gráficas,
cuadros de barras e información estadística procesada por computadora. No
obstante la precisión con que cuentan, la facilidad de visualización y la efectividad
para mostrar relaciones, ofrecen información limitada e impersonal que limita la
cobertura de las conclusiones que puedan derivarse.
 Informes orales: Se refiere a conversaciones cara a cara, conferencias, reuniones o
diálogos telefónicos. Tiene la ventaja de permitir una rápida retroalimentación y
brindar datos adicionales a través de la comunicación no verbal (gestos, tono de
voz, postura corporal, etc.), y la desventaja de permitir la intromisión de elementos
subjetivos que desvirtúen el contenido real de la información.
 Informes escritos: Cuentan con la ventaja de ser formales, poder ser consultados
frecuentemente y quedar como evidencia. No obstante, presentan la desventaja de
ser lentos y no permitir una ágil retroalimentación.
En atención a las diversas ventajas y desventajas de cada una de estas cuatro técnicas
de medición, los gerentes deben conocerlas y emplearlas a todas.

Comparación
La comparación permite establecer el grado de variación entre el desempeño real y la
norma o estándar. Dado que toda organización está conformada por recurso humano, es
normal esperar cierta variación en el desempeño de las actividades, pero debe
determinarse hasta dónde tal variación es aceptable; en otras palabras, es fundamental
establecer el rango de variación aceptable. En esta etapa la preocupación de los gerentes
normalmente se centra precisamente en el tamaño y dirección de la variación.
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
Toma de acción gerencial
Una vez efectuada la medición y comparado el desempeño contra la norma, el gerente
debe efectuar las acciones necesarias para direccionar los elementos en la vía convenida.
Para el efecto puede hacer una de dos cosas: Corregir el desempeño actual o revisar la
norma.

Corrección del desempeño actual: Ante la evidencia de variaciones en el desempeño
que afectan el logro de las metas organizacionales, los gerentes pueden actuar de
manera inmediata para volver el desempeño al rumbo correcto, lo cual se conoce
como acción correctiva inmediata o pueden preguntarse dónde estriba el origen
del error y corregir la fuente de la desviación en una acción llamada correctiva
básica. Todo depende de la magnitud y consecuencias previstas, así como del
criterio gerencial.
 Revisión de la norma: El otro camino a tomar ante la presencia de un desfase es
mirar la norma. Esta pudo no ser realista y haberse fijado demasiado alta o
demasiado baja; en tales casos es la norma la que amerita la acción correctiva y
no el desempeño como tal. Si el hallazgo de falencias en la norma es reiterado,
debería efectuarse una revisión del proceso de planeación e incluso un
replanteamiento de las mismas metas organizacionales.
2.4.3
Técnicas y herramientas de control
Surge en este punto la pregunta ¿qué procesos organizacionales deben ser evaluados y
controlados? Podemos responder que todos. No obstante, en aras de la comprensión,
enfocarán los más relevantes.

Control de Información
El control de la información organizacional está estrechamente ligado al tema de la
comunicación. En los procesos eficaces y eficientes subyacen elementos de información
correcta, oportuna y ágil. Datos inexactos, incompletos, excesivos o fuera de tiempo,
entraban el logro de las metas organizacionales.
Los controles de información deben mirar el flujo de información de la organización, los
tipos y los diversos canales y redes por los que transita; los más representativos son:

Comunicación formal: Es la que se atiene a la cadena de autoridad y jerarquía,
necesaria para la realización de un trabajo.
 Comunicación informal: No está contemplada dentro de la estructura jerárquica, ni
es aprobada por la alta dirección. Es más de tipo social.
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
Comunicación descendente: La que fluye hacia abajo desde la alta dirección hacia
los subalternos. Toma la forma de instrucciones, solicitudes u órdenes.
 Comunicación ascendente: Fluye de los subordinados hacia los más altos niveles
de la organización. Toma la forma de informes, reportes o productos terminados.
 Comunicación lateral: La que se da entre personal del mismo o similar nivel
jerárquico.
 Comunicación diagonal: Es la información cruzada entre funciones y niveles de una
organización.
Sobre el conocimiento de los procesos comunicacionales que se manejan en la
organización, la gerencia debe diseñar y mantener un sistema de información gerencial
que le permita tener acceso ágil a la información necesaria sobre una base regular y
determinar así su oportunidad, precisión y claridad.

Control Financiero
La obtención de utilidades es uno de los principales propósitos de el grupo de
organizaciones que pertenecen al sector privado; no obstante, las organizaciones públicas
deben responder con exactitud del manejo presupuestal ante los organismos veedores.
Por estas razones, las gerencias requieren controles financieros. Existen dos
herramientas básicas para el efecto; ellas son:

Presupuestos revisados: Los presupuestos constituyen una herramienta de
planificación al momento de ser formulados porque direccionan los aspectos
financieros de la organización. Sin embargo, también son un valioso instrumento
de control al proporcionar elementos cuantitativos contra las cuales medir y
comparar el consumo de recursos. Así, al señalar desviaciones entre lo
presupuestado y el consumo real, se erigen en herramienta de control.
 Análisis de índices: Los índices de liquidez miden la capacidad que posee una
organización para hacer frente a sus deudas actuales. La herramienta consiste
básicamente en tomar los estados financieros básicos de la organización,
comparar dos cifras relevantes y expresarlo como un porcentaje o índice.

Control de Operaciones
Dado que el éxito de una organización depende en gran medida de su capacidad para
producir bienes y servicios con eficacia, debe contarse con técnicas de control de
operaciones para evaluar el funcionamiento de los procesos de transformación que le son
propios.
El control de operaciones normalmente toma la forma de actividades de vigilancia y
supervisión de la producción o del servicio; de evaluación de la capacidad de
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adquisiciones sobre la base de cantidad y calidad; de vigilancia de la calidad de los
productos o servicios para asegurarse de que cumplen con las normas establecidas y de
confirmación de que el equipo cuenta con un adecuado mantenimiento.


Control del comportamiento
Para el cumplimiento de las metas organizacionales se requiere el concurso de personas
quienes, como ya se explicó, deben contar con características y condiciones específicas.
Para determinar si el desempeño de los empleados se adecúa o no a lo esperado, es
necesario evaluar el comportamiento de los mismos mediante las técnicas que se
registran a continuación:

Supervisión directa: Se refiere a la supervisión sistemática que hacen los gerentes
al trabajo de sus empleados y a la corrección de los errores o problemas en el
mismo momento en que se presentan.
 Evaluación del desempeño: Es la valoración del trabajo de una persona sobre
criterios previamente establecidos, para llegar a decisiones administrativas
objetivas y sustentadas.
 Disciplina: El empleo de la disciplina para manejar el comportamiento de un
empleado e incidir en su desempeño se aplica cuando el trabajador es irregular en
su desempeño o ignora las reglas y normas organizacionales. La disciplina
entendida como la acción tomada por la autoridad jerárquica para hacer cumplir
las directrices y reglamentos, debe venir inmediatamente después de la
infracción, ser consistente e impersonal e ir acompañada de una clara advertencia
sobre el hecho generador.
Para finalizar, es necesario registrar las cualidades con que debe contar un efectivo
sistema de control tales como:






Exactitud: Un sistema de control debe generar información exacta y confiable.
Oportunidad: Los controles deben mostrar a tiempo las variaciones o falencias,
para evitar problemas de mayor cobertura.
Economía: Un sistema de control debe ser de operación económica, justificando
así los beneficios que proporciona.
Flexibilidad: Debe tener la adaptabilidad suficiente para ajustarse a los elementos
adversos o aprovechar las oportunidades que se presenten.
Comprensión: Los controles deben ser entendidos por los usuarios; esta es la
mejor manera de lograr la participación activa y responsable en la corrección de
las desviaciones.
Criterios razonables: Los controles deben ser accesibles y razonables; de otra
manera serán desmotivantes.
Con el proceso de control termina el ciclo administrativo, el cual se expone integralmente
en la siguiente figura:
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Gráfica 6. Ciclo Administrativo
PLANIFICACIÓN




Metas
Objetivos
Estrategias
Planes
CONTROL




ORGANIZACIÓN
Normas
Medidas
Comparaciones
Acción


Estructura
Administración
de Recursos
Humanos
DIRECCIÓN



Motivación
Liderazgo
Comportamiento
individual y de
Grupo
LECCIÓN 3 Teorías y Evolución del Concepto de Administración
Una vez efectuado el recorrido que nos ha llevado hasta fondo de la estructura
organizacional y nos ha hecho accesibles sus procesos, es necesario efectuar una
revisión amplia y general de los enfoques relevantes que históricamente han sustentado
el concepto de administración, dado que el abordaje que cada uno hace del
funcionamiento de las organizaciones, establece los patrones de manejo de todos los
recursos y, muy especialmente, determina el papel del ser humano dentro de ellas.
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3.1
Enfoque Clásico
El enfoque clásico de la administración dominó durante la primera mitad del siglo XX los
principios de la administración mundial. Desarrollado por Frederick Taylor y Henry Fayol
en escenarios diferentes, surge como respuesta al rápido y no planificado crecimiento de
las empresas y a la inherente necesidad de incrementar la eficiencia y competitividad de
las organizaciones.
3.1.1 Administración Científica (Frederick Taylor)
Se caracteriza por su interés en crear una ciencia de la administración, con base en las
tareas a través de la racionalización del trabajo y la definición de los principios de
administración aplicables a todos los niveles y situaciones organizacionales.
El objetivo de fondo de la administración científica es la supresión del desperdicio, la
eliminación de la ociosidad de los trabajadores y la reducción de los costos de producción
a través de una organización racional del trabajo (ORT).
La ORT se fundamenta en el análisis del trabajo operacional, en el estudio de los tiempos
y movimientos, en la especialización del empleado y en la fragmentación de las tareas.
Parte del convencimiento de que el salario es la única fuente de motivación de los
trabajadores y de que su colaboración se obtiene a través de incentivos salariales y de
premios por la producción.
El diseño de puestos de trabajo enfatiza lo simple y repetitivo, bajo una directa
supervisión.
A pesar del mecanicismo implícito en el enfoque científico y de la visión parcializada del
ser humano, él constituye el primer y fundamental paso en la construcción de una teoría
administrativa.
3.1.2 Teoría Clásica (Henry Fayol)
Así como la administración científica hace énfasis en la tarea, la teoría clásica fija su
atención en la estructura de las organizaciones, como base para logros eficientes.
La teoría clásica, en un proceso deductivo, parte del todo estructural para garantizar la
eficiencia de las partes involucradas, llámense secciones, departamentos, personas o
tareas.
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Fayol parte del principio de que toda organización cumple seis funciones a saber:
Técnicas, comerciales, financieras, de seguridad, contables y administrativas, las cuales
se direccionan a través de las etapas administrativas concretas de planear, organizar,
dirigir, coordinar y controlar.
El énfasis en la estructura permite la visión de la organización formal como una
disposición de partes diferenciadas que la constituyen y se interrelacionan. La
racionalidad administrativa incluye la especialización de las partes y la división del trabajo
que puede ser vertical en cuanto a niveles de autoridad u horizontal constituyendo así la
departamentalización, todo bajo una estrecha coordinación que garantice la armonía del
trabajo entre las partes.
No obstante el enfoque altamente mecanicista y la visión de la organización como un
sistema cerrado, la teoría clásica estableció la base para la construcción de la teoría
administrativa.
3.2
Enfoque Humanístico
El arribo del enfoque humanístico significó un cambio trascendental en la visión
conceptual y en la práctica administrativa. Hasta el momento el énfasis e interés habían
estado centrados en la tarea y en las estructuras organizacionales; se habían omitido las
características individuales y grupales de los seres humanos.
El enfoque humanístico abre la puerta a la preocupación por el hombre y el grupo social,
pasando con ello de un interés exclusivo por los aspectos formales y técnicos, a un
reconocimiento de la importancia de los aspectos psicológicos y sociológicos a partir de
los años 30, tomando forma en lo que se ha conocido como la Teoría de las Relaciones
Humanas.
3.2.1 Teoría de las Relaciones Humanas (Elton Mayo)
La teoría de las relaciones humanas es una reacción a las teorías clásica y científica,
basada en un deseo de oponerse a la deshumanización del trabajo surgida de la
aplicación de métodos científicos y rígidos a los cuales el empleado debía ajustarse
obligatoriamente.
Su origen se encuentra en la necesidad de humanizar y democratizar la administración, lo
cual se dio simultáneamente con un desarrollo de las ciencias humanas, en especial la
sociología y la psicología, específicamente enfocadas en los aspectos laborales.
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El detonante de esta revolución de ideas y donde se ubica el origen teórico real del
enfoque humanístico, es el famoso experimento de Hawthorne, dirigido por el propio Elton
Mayo.
El experimento que inicialmente buscaba encontrar relaciones entre la
productividad y las variables ambientales, mostró en sus resultados otro tipo de relaciones
totalmente inesperadas que competían directamente a los temas psicológicos y de
asociación del individuo en el medio laboral.
Las conclusiones del estudio que dan forma a los lineamientos de la teoría de las
relaciones humanas son:







El nivel de producción del trabajador está determinado por las expectativas y las
normas sociales que lo rodean.
Dentro del contexto laboral, el comportamiento del individuo no es una reacción
aislada, sino en función del grupo en el cual se desenvuelve.
El comportamiento de los trabajadores está supeditado a las normas, patrones y
sanciones sociales.
Se cambió la visión de la organización como estructura exclusivamente formal, al
reconocimiento de la importancia de los aspectos informales, de tal manera que
pasó a ser concebida como una organización social compuesta de grupos sociales
informales, que no siempre coinciden con los propósitos y estructura formalmente
definidos.
Se reconocieron y definieron las relaciones humanas como las acciones y actitudes
resultantes de los contactos entre personas y grupos, estableciendo que en las
organizaciones los individuos participan constantemente en grupos sociales a
través de una constante interacción.
La naturaleza y contenido del cargo tiene enorme influencia sobre la motivación del
trabajador.
Los aspectos emocionales son determinantes en el comportamiento humano, así
parezcan irracionales al observador. Ellos explican gran parte de la conducta de los
individuos.
3.3
Enfoque Neoclásico
El enfoque neoclásico constituye una reivindicación de los postulados iniciales del
enfoque clásico ya examinado. Vuelve a mirar los aspectos concretos de la
administración, haciendo énfasis en la práctica, reafirmando los principios generales e
insistiendo en los objetivos y en los resultados.
Se vuelve a definir a la organización como una estructura formal caracterizada por la
división del trabajo, la especialización, la existencia de una jerarquía y la distribución de
autoridad y responsabilidad.
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El enfoque neoclásico derivó hacia una progresiva preocupación por los fines, más que
por los medios, de manera que el trabajo empezó a concebirse como el medio de
alcanzar ciertas metas (objetivos organizacionales). Esta nueva visión generada en el
enfoque neoclásico es la llamada administración por objetivos.
3.3.1 Administración por Objetivos (Peter Drucker)
La administración por objetivos fue planteada por Drucker a mediados del siglo XX.
Básicamente consiste en el direccionamiento de los esfuerzos a través de los procesos de
planeación y control, sobre la base de que para alcanzar resultados, la organización
requiere definir el ámbito y el fin de su accionar.
La administración por objetivos promulga la necesidad de un establecimiento conjunto de
objetivos entre el trabajador y su superior y para cada departamento o dependencia;
busca así mismo, la interrelación de los objetivos departamentales; la elaboración de
planes tácticos y operacionales con énfasis en la medición y en el control; plantea un
sistema continuo de evaluación, revisión y reciclaje de los planes, participación activa de
la dirección y fuerte apoyo del staff.
3.4
Enfoque Estructuralista
El enfoque estructuralista se fija en las grandes organizaciones de principios del siglo XX,
dando así nacimiento a las burocracias, animadas por la finalidad de organizar
detalladamente y dirigir estrictamente las actividades de las empresas con la mayor
eficiencia posible.
3.4.1 Teoría Estructuralista
El concepto de estructura establece la existencia de un conjunto formal de dos o más
elementos que permanece inalterado; es decir, la estructura permanece aún ante la
modificación de alguno de sus elementos o relaciones.
Esta definición clásica de estructura, explica el hecho de que la teoría administrativa se
ocupe de la totalidad y de la relación de las partes constitutivas del todo. La totalidad, la
interdependencia de las partes y la concepción de que el todo es mayor que la sencilla
suma de las partes, son las características fundamentales del estructuralismo.
La teoría estructuralista tienes sus orígenes en la oposición surgida entre la teoría
tradicional y la teoría de las relaciones humanas, y es allí donde la teoría estructuralista
permite alcanzar un punto de ajuste al reconocer la posibilidad de hacer compatibles la
visión de la organización como unidad social con la necesidad de establecer mecanismos
que permitan alcanzar las metas organizacionales.
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3.4.2 Modelo Burocrático (Max Weber)
La burocracia se entiende como una forma específica de organización humana
sustentada en la racionalidad, es decir, en la adecuación de los medios a los fines, con el
propósito de garantizar la máxima eficiencia posible en esa búsqueda.
Weber sustenta la existencia y ampliación de cobertura del modelo burocrático en el
desarrollo de una economía monetaria, en el avance tecnológico que originó un
perfeccionamiento en las tareas administrativas y en el crecimiento cualitativo y
cuantitativo de esas mismas tareas administrativas del Estado, donde solo un modelo
burocrático podría sustentar la enorme complejidad inherente a su tamaño.
Las características principales de la burocracia son:










Carácter legal de las normas y reglamentos.
Carácter formal de las comunicaciones.
Carácter racional y división del trabajo.
Impersonalidad de las relaciones
Jerarquía de autoridad.
Rutinas y procedimientos estandarizados.
Competencia técnica y meritocrática.
Especialización de la administración.
Profesionalización de los participantes.
Visión completa del funcionamiento.
3.5
Enfoque del Comportamiento
El enfoque del comportamiento es el punto culminante del énfasis de las ciencias del
comportamiento en la teoría administrativa. Es un momento caracterizado por las
soluciones democráticas y la flexibilidad ante los problemas de la organización.
La preocupación por la estructura da paso hacia el interés por la dinámica y los procesos
organizacionales que son, básicamente, los componentes del comportamiento de la
organización. Predomina en este enfoque el interés en el aspecto humano, pero
ubicándolo en el contexto organizacional.
3.5.1 Teoría del Comportamiento Organizacional
El punto de partida implica la inicial definición del comportamiento organizacional; él se
entiende como el estudio del funcionamiento y de la dinámica de las organizaciones y de
la manera como los grupos y los sujetos se conducen dentro de ellas. Para llegar a la
comprensión de su cobertura, quien más aportó fue la psicología organizacional.
Esta teoría enfatiza de manera especial los conceptos de motivación y decisión humanos
en su relación con la estructura, estilo y política organizacionales. El individuo se concibe
como un agente decisorio que se basa en la información suministrada por el ambiente y
en el bagaje de convicciones.
Los conflictos surgidos de la contraposición de metas personales y organizacionales, se
resuelven, según la teoría, a través de procedimientos eminentemente conductistas.
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3.5.2 Teoría del Desarrollo Organizacional
El desarrollo organizacional es todo cambio que ha sido previamente planeado. El
desarrollo de las organizaciones es un proceso planeado de modificaciones culturales y
estructurales y la respuesta de ellas a esos cambios.
El D.O. concibe al mundo moderno como un campo de cambios rápidos y abruptos en
todos los órdenes que afectan directamente a las organizaciones. Esto exige de ellas la
capacidad de una continua adaptación, tanto de los individuos como de los grupos, dado
que la interacción entre sí y con el medio ambiente es permanente; esto significa que las
organizaciones son sistemas abiertos.
El Desarrollo Organizacional también plantea la posibilidad de un mejoramiento de la vida
laboral mediante la integración de los objetivos individuales con los de la organización, a
través de un liderazgo basado en el diagnóstico, el conocimiento y la planeación de las
decisiones. La participación y el compromiso que se generen en los integrantes
incrementan la eficacia organizacional y el bienestar de sus integrantes.
Finalmente, los pasos integrantes del proceso de D.O. básicamente son: Recolección de
datos, diagnóstico organizacional e intervención.
3.6
Enfoque Contingencial
Como su nombre lo indica, la eventualidad o incertidumbre ante un suceso son el punto
de partida del presente enfoque. Él plantea que no existe un único modelo o proceso para
el mejoramiento y crecimiento de las organizaciones, siendo más conveniente establecer
los requerimientos ambientales para determinar las relaciones organizacionales que de
mejor manera puedan responder a ellas. El enfoque toma su forma definitiva en la
llamada teoría contingencial.
3.6.1 Teoría Contingencial
Ni en la teoría administrativa ni en las organizaciones puede hablarse de verdades
absolutas y eficaces para todos los procesos. Las variables ambientales se conciben
como independientes, en tanto que las técnicas administrativas vienen a ser las variables
dependientes, creando algo que constituye una relación funcional.
En este sentido, el conocimiento del ambiente es fundamental para la comprensión de los
mecanismos organizacionales porque gran parte de los sucesos que ocurren dentro de
ella, responden a acontecimientos del exterior.
Para la teoría contingencial otra variable de vital importancia es la tecnología porque
constituye la herramienta con la cual las organizaciones se enfrentan al ambiente; a partir
de esta comprensión, la tecnología asumió un papel protagónico en la teoría
administrativa.
Con la teoría contingencial termina el breve recorrido por los principales enfoques y
posiciones que han marcado los conceptos de administración en las diversas épocas y
momentos históricos.
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Para facilitar la visión integral se registran los principales aportes y características de lo
expuesto en el Cuadro No. 4
Tabla 4. Enfoques Administrativos
TEORÍA ADMINISTRATIVA
FUNDAMENTACIÓN
ÉNFASIS
ADMINISTRACIÓN
CIENTÍFICA
Racionalización del trabajo especialmente
a nivel operacional.
En las tareas
TEORÍA CLÁSICA -
Organización formal.
En la estructura
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NEOCLÁSICA
Principios generales de la Admón.
Funciones del administrador.
TEORÍA DE LA
BUROCRACIA
Organización formal con estructura
burocrática.
Racionalidad organizacional.
Organización formal e informal.
TEORÍA ESTRUCTURALISTA
Análisis intraorganizacional.
Análisis interorganizacional.
Organización informal.
TEORÍA DE LAS
RELACIONES HUMANAS
Motivación, liderazgo, comunicaciones y
dinámica de grupo.
Estilos de administración.
TEORÍA DEL
COMPORTAMIENTO
ORGANIZACIONAL
TEORÍA DEL DESARROLLO
ORGANIZACIONAL
Teoría de las decisiones.
En las personas
Integración de los objetivos individuales y
organizacionales.
Cambio organizacional planeado.
Enfoque de sistema abierto.
Análisis intraorganizacional.
TEORÍA ESTRUCTURALISTA
- NEOESTRUCTURALISTA
Análisis ambiental.
Enfoque de sistema abierto.
Análisis ambiental.
TEORÍA CONTINGENCIAL
Enfoque de sistema abierto
LECCIÓN 4 Práctica Administrativa Actual
4.1
Contexto Actual
En el ambiente y
la tecnología
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La historia del pensamiento administrativo va de la mano con los desarrollos sociales,
económicos y tecnológicos del ser humano y con las perspectivas e intereses que
históricamente han preocupado al hombre, especialmente en lo inherente al sector público
en donde se manejan los intereses de la comunidad.
La administración es parte integral del mundo moderno y cada época desarrolla un tipo de
organización adecuado a sus características. Warren G. Bennis 22 considera que los
cambios de las organizaciones están estrechamente ligados a las transformaciones
rápidas e inesperadas en el campo del conocimiento, que imponen nuevas y crecientes
necesidades que muchas organizaciones no encuentran cómo satisfacer.
El contexto básico en el que se está desarrollando la administración moderna es de
“turbulencia”, signado por cambios continuos, ritmo acelerado y permanentes
modificaciones, todo lo cual genera drásticas variaciones en el medio ambiente en el que
operan las organizaciones.
En este orden de ideas, el destino de las organizaciones públicas y privadas está ligado a
factores que trascienden su ámbito de control, obligándolas a refinar sus sistemas de
pensamiento y, por ende, su acción.
Un proceso de cambio fundamental es la transformación espectacular de todos los
aspectos tecnológicos básicos mundiales. La tasa de innovación está alcanzando una
frenética aceleración que impacta la forma en que se producen, distribuyen y consumen
los bienes y los servicios, de manera que las organizaciones que no se integran al
proceso de cambios tecnológicos quedan inevitablemente fuera de competencia, mientras
las que están a la vanguardia, desarrollan claras ventajas competitivas.
Otro proceso que está avanzando en una acelerada carrera es el de la transformación
total del mundo de las comunicaciones. Se generan innumerables posibilidades y rutas en
la transferencia de información, los flujos de personas, bienes y servicios, la ubicación de
elementos y la información instantánea.
En una sociedad de organizaciones interdependientes, la administración es de vital
importancia por constituirse en el elemento coordinador de esa diversidad y complejidad
El administrador se enfrenta con problemas multivariados cualitativamente más complejos
que los precedentes, por lo cual debe manejar la incertidumbre como compañera
permanente de su accionar. La inestabilidad abarca también elementos de tipo macro
como las modificaciones geopolíticas
que están cambiando el mapa conocido,
produciendo a su vez, acentuadas variaciones productivas, financieras y monetarias.
La administración en general y, menos aún la pública, no puede responder a este estado
de cosas con fórmulas que han resultado ser funcionales en diferentes contextos; el
pasado, en casos como éste, puede ser una referencia desorientadora porque los
grandes cambios y fluctuaciones tienen como característica fundamental su baja
previsibilidad, dado que no existe un solo desenlace posible, sino múltiples “finales
abiertos”.
22
WARREN, G. Bennis, CARROLL, Stephen J. Carroll, Jr., PAINE, Frank & MINER John B. Organizations of the
Future, in the Management Process. Cases and Readings, New York, MacMillan Publishing, 1973, p.378.
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4.2
Alternativas de Acción
Ante la exposición de la situación descrita, surgen lógicamente los siguientes
interrogantes; ¿Qué debe hacer la administración pública para enfrentar exitosamente
este estado de cosas? ¿cómo ser eficiente en esas condiciones?, qué capacidades se
deben enfatizar?, cómo deber ser la estructura organizacional para que responda a las
exigencias actuales?, hacia dónde deben apuntar los procesos administrativos?, ¿cómo
formar líderes eficaces?
La respuesta a estas preguntas es fundamental para la administración actual. De acuerdo
con Bernardo Kliksberg23 existen indicadores de ruta
que pueden coadyuvar a responder estos interrogantes y que pasaremos a interpretar en
su contexto administrativo.
4.2.1 Revisión de los Conceptos de Administración Tradicionales
El modelo que ha dominado el campo de la administración en épocas pasadas, ha hecho
ajustes menores al devenir de los tiempos para producir efectos de aplicación; no
obstante, parece haberse agotado su ciclo de acción.
Ante los retos planteados en los tiempos modernos, la respuesta engloba un concepto
que se ha hecho parte constitutiva de la administración actual: La calidad.
La revolución de la calidad se presenta tanto en el sector privado como en el público. Es
un enfoque centrado en el cliente interno y externo, caracterizado por una constante
preocupación hacia la mejora continua, basada en el supuesto de que siempre es posible
hacer las cosas mejor.
El criterio de calidad debe englobar todas las acciones administrativas y llegar a todos los
procesos de la organización; debe contar con la posibilidad de ser cuantificada a través de
la comparación de cada variable con los parámetros establecidos por la organización. La
calidad requiere una delegación de autoridad y un compromiso general de todas las
partes de la estructura organizacional.
¿Cómo deber ser entonces el perfil de los gerentes de excelencia? En el modelo
tradicional no se plantean mayores dudas porque existe un esquema axiomático originado
en Henry Fayol en donde la acción gerencial se resume en planificar, dirigir, coordinar,
organizar y controlar, al tiempo que fluyen hacia él los diversos sistemas de información y
aplica las herramientas técnicas para ejercer su rol.
23
KLIKSBERG Bernardo, Pensamiento Iberoamericano - La perspectiva de la gerencia empresarial en los
años noventa, No. 19 pp151-163, Madrid, 1991. Documento de apoyo a la Conferencia del autor en el
Simposio
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Según Kliksberg, el modelo aparece débil ante las nuevas demandas y se sustenta en
investigaciones como la realizada en la Universidad de Harvard por el profesor John
Kotter y registrada en la Harvard Business Review, donde se determinó que una
administración exitosa para los tiempos actuales es aquella en la que los gerentes
invierten gran parte de su tiempo conversando con otros miembros de la organización,
obviando muchas veces la línea jerárquica, tocando diversos tópicos y saliéndose en
múltiples ocasiones de la agenda establecida.
La investigación evidenció que estos administradores efectuaban, a su manera, dos
acciones cruciales para el éxito: Armar adecuadamente su agenda de decisiones sobre
una información realista y de primera mano y, en segundo lugar, lograr que se hagan las
cosas a través de un grupo grande y diverso de personas que se involucran con los
temas.
Quizá una de los problemas básicos de la administración tradicional es su alta generación
de documentos, que en muchas ocasiones distraen la atención de aquellas cosas de
fondo, verdaderamente importantes. La administración moderna debe lucir menos
sistemática, meno reflexiva y mucho más reactiva, especialmente en cuanto se refiere a lo
público, donde han sido especialmente enfáticas estas situaciones.
4.2.2 Replanteamiento de la organización piramidal
El modelo administrativo tradicional y, especialmente en el sector público, cuenta con una
visión eminentemente formalista de la organización, donde debe invertirse un gran
esfuerzo de diseño, cuyo producto es la estructura organizacional óptima, según los
también tradicionales principios de administración. El resultado es un organigrama, unas
descripciones de funciones, unos manuales de normas y los subproductos de cada uno
de ellos. Esto es especialmente cierto para las organizaciones públicas, donde en muchas
ocasiones la estructura y el seguimiento de parámetros inflexibles se convierten en un
objetivo que desplaza en el interés y el esfuerzo de las auténticas metas
organizacionales.
Ante las exigencias actuales, esta posición está presentando deficiencias tales como la
creación de una visión simplista de la organización la cual a veces no permite entender
que, a pesar de la innegable importancia de la estructura, ella no es sino una pequeña
parte del fundamental tema de la eficiencia administrativa.
Otro problema estriba en los efectos de antiflexibilidad, donde la formalidad puede llegar a
constituir una camisa de fuerza que impide el rápido movimiento y la acción ante las
demandas del medio. Las organizaciones modernas buscan esquemas que posibiliten
readaptaciones permanentes de los recursos humanos y financieros, como
organizaciones matriciales, por proyectos o semejantes.
Adicional al reduccionismo formalista y las tendencias de antiflexibilidad, la organización
piramidal concibe la necesidad de separar el proceso de planeación que fija estrategias,
del proceso de implementación dedicado exclusivamente a su ejecución. En un contexto
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permanentemente mudable como el que se ha mostrado, es imprescindible convertir la
dicotomía en unidad, y planear y ejecutar en un proceso integrado donde la
retroalimentación de la realidad se convierta en impulsos en tiempo real para reformular
estrategias. Lo ideal, antes que una dicotomía, es un proceso único de aprendizaje a
partir de la realidad.
Desde la óptica del recurso humano, el modelo administrativo tradicional superpone el
planeamiento y la estructura al personal. La política de administración de personal
tradicional enfatiza los aspectos logísticos: Describir funciones, reclutar, establecer
escalas de remuneraciones, pagar, controlar asistencia, horarios, licencias y adiestrar en
aspectos específicos. Así, los departamentos de personal se convierten en unidades de
eminente corte administrativo, con fuerte tendencia a la burocratización y con muy escasa
capacidad de innovación.
Este enfoque genera con frecuencia un recurso con bajos niveles de motivación, alta
resistencia, interpretación de los mensajes de la alta dirección como manipulativos y
sensación de aislamiento de lo que es realmente importante para la organización.
Los requerimientos actuales han entendido que es más productivo contar con una fuerza
de trabajo comprometida que incluso con las últimas herramientas tecnológicas porque
para enfrentar la turbulencia e incertidumbre, se requieren altos niveles de identificación y
cooperación del personal. Es por esto que el área de personal debe ser revalorizada y su
director ser parte del más alto nivel organizacional para estar cerca de las fuentes reales
de decisión y transmitir este sentido de compromiso e información fidedigna al recurso
humano de la organización.
Los conceptos tradicionales descritos incidieron durante mucho tiempo en el tipo de
formación otorgada a los administradores y gerentes, quienes fueron en ese lapso
básicamente instruidos para desarrollar herramientas para impedir “que las personas y los
problemas no pertinentes obstaculizaran su trabajo diario”.
¿Qué hacer entonces?
4.3
La Administración Actual
Para responder al interrogante parece necesario replantear muchos de los postulados del
estilo administrativo tradicional, en donde el gerente es entrenado para diseñar el futuro a
partir de conclusiones del pasado. Si el futuro es diferente al pasado, las previsiones
fallarán.
4.3.1 Capacidad para Administrar Complejidad
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Para encarar la complejidad es necesario variar gran parte del esquema mental con el
que trabaja la administración del modelo tradicional. El administrador debe dejar de
interpretar la realidad desde un único punto de vista; debe ejercitarse en pensar
proyectando mentalmente varios escenarios posibles simultáneos.
En el modelo tradicional se trata de llegar rápidamente a decisiones de cierre. Lo
aconsejable es suspender los juicios definitorios hasta contar con una comprensión
integral y global de la situación. En épocas anteriores las gerencias, ante opiniones
diversas, trataban de presionar para que los demás se amoldaran a su punto de vista. La
nueva gerencia debe capitalizar las otras opiniones porque la realidad compleja y
ambigua puede entenderse mejor si se aumentan los ángulos de visión.
4.3.2 Construcción de Organizaciones Flexibles
La flexibilidad es una exigencia imperativa de la administración actual para estimular la
cooperación. Descentralización, rotación y visión compartida son componentes básicos de
modelos que reemplazan la estructura piramidal por redes de unidades intervinculadas
que se estructurarán según las necesidades.
La matriz tipo red favorece la tasa de innovación, cuestión fundamental para la
supervivencia organizacional; la descentralización produce flexibilidad en diversas
direcciones significativas.
4.3.3 Movilización de la Participación
La cooperación es una condición fundamental para la productividad.; el camino óptimo
para ella pasa por la participación. Los impactos sobre la productividad de cuestiones
como la información compartida y la posibilidad de que los empleados accedan a una
visión global de la situación de la organización, son enormes.
La razón del éxito de la participación es que responde a núcleos fundamentales de la
personalidad humana, dado que el individuo sólo se involucra plenamente cuando
participa activamente. Por otra parte, el avance en esta dirección responde a las
presiones legítimas masivas, hechas por sociedades cada vez más democráticas.
LECCIÓN 5 Responsabilidad Administrativa
5.1
Responsabilidad Social
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Antes de la segunda mitad del siglo XX la responsabilidad corporativa no constituía un
tópico de preocupación para los administradores y gerentes. Con el cambio de los
tiempos y las circunstancias, ha sido necesario enfrentar diariamente decisiones con un
gran componente de
responsabilidad social, especialmente por parte de las
organizaciones públicas.
La responsabilidad social ha tenido dos perspectivas; la primera de ellas, inherente al
punto de vista clásico la define simplemente como la obtención de máximas utilidades. El
segundo enfoque va más allá de la obtención de utilidades para incluir la protección y el
mejoramiento del bienestar de la sociedad.
La definición más integral de la responsabilidad social habla de una obligación que
trasciende la requerida por la ley y la economía para que una organización busque metas
a largo plazo que sean buenas para la sociedad. Esto implica contar con una respuesta
social, entendida como la capacidad para atender a las presiones de la comunidad.
Una organización socialmente responsable da la cara a las expectativas públicas, genera
utilidades a largo plazo, contrae obligaciones éticas, proyecta una buena imagen pública,
cuenta con un mejor ambiente y genera confianza al interior y hacia el entorno.
Existe una estrecha relación entre la responsabilidad social organizacional y la
administración basada en valores, en la cual se busca establecer, promover y practicar los
valores acordados y compartidos, los cuales integran la cultura de la organización,
influyen en la forma en que opera y determina el comportamiento de los empleados
porque comunica lo que la organización espera de sus miembros en término de conducta
general.
Estos valores compartidos actúan como indicadores de las decisiones gerenciales y de
sus acciones, al tiempo que son una forma de crear un espíritu de equipo y de desarrollar
un compromiso más profundo con el trabajo, dado que todo el equipo se siente obligado a
asumir las responsabilidades de sus acciones.
5.2
Responsabilidad en el Ejercicio de la Administración
El modelo del enfoque racional permeó hasta tal punto las concepciones de la teoría y de
la práctica administrativa, que hoy aparece como el paradigma dominante tanto para la
teoría de la acción gubernamental como de la administración pública en general. Aunque
los beneficios de su uso sean innegables, también es evidente que existen debilidades
que se han fortalecido en desarrollo de su uso, tales como las que presentan las
actividades de control como primer modo de acción gubernamental por ejemplo 24.
24
Esta sección se basa en gran parte en los aportes de Richard T. Mayer y Michael M. Hannon, «Teaching
Moral
226.
Education in Public Administration», Southern Review of Public Administration 6,2, 1982, pp. 217-
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Una acción eficiente y humana en la administración general y, especialmente en la
pública, no sólo ha de controlar cuando sea apropiado hacerlo, sino que también debe
reflejar una capacidad de aprender de los procesos de experiencia social y confiar en
ellos. La teoría debe verse más como un medio de interpretar, criticar, reflexionar y en
general dar sentido a lo que hacen los administradores, como ciudadanos y,
colectivamente, como naciones y gobiernos.
Al mismo tiempo, la teoría, en toda su diversidad, puede servir a todos estos intereses
sólo mientras involucre el juicio personal, la comprensión reflexiva de la experiencia
colectiva, así como la decisión de lo que debe valorarse. La administración debe tratar
ante todo con la cuestión de la responsabilidad administrativa; sólo entonces se destacará
el provecho de las teorías presentadas.
La función del administrador consiste en mediar y no sólo en juzgar o resolver problemas;
en interponerse entre dos bandos como amigo imparcial de ambos. El administrador
público, concretamente, media no sólo entre la política del gobierno y los gobernados,
sino también entre los intereses que forman los bandos de esa ecuación tradicional. Por
ello, desempeñar ese papel esencial exige que sea responsable en tres ámbitos: El
profesional, el político y el personal.
5.2.1 La Responsabilidad Profesional
Asumir la responsabilidad profesional de los actos propios exige un estado mental y uno
moral. Significa tener suficientes conocimientos de la tarea encargada para apreciar sus
consecuencias y no permitir que esos conocimientos se sobrepongan a apreciación de la
situación. La objetividad implica poseer la capacidad de sopesar las circunstancias
concretas, tanto impersonal (sin pensar en las ganancias personales) como
imparcialmente (sin preocuparse por quién recibe los beneficios). En otras palabras, ser
profesional significa no tomar decisiones de acuerdo con factores subjetivos y éticos.
Este sentido de ser profesional o, en otras palabras, de actuar con profesionalismo,
corresponde a la explicación de Laurin Wollan, quien sostiene que, pese a las diferentes
definiciones de profesión, hay tres elementos aceptados como integrantes de la definición
de ser profesional; ellos son: ético, vocacional y culto 25.10 El elemento ético que se invoca
cuando alguien habla de actuar profesionalmente tiene que ver con códigos y preceptos y,
lo que es aún de mayor importancia, con el concepto de que tal elemento se internaliza y,
a la vez, no es exclusivo del individuo. El profesional es semiautónomo, se gobierna por sí
solo y se disciplina por sí solo. Por ello, la acción profesional se basa en un
entendimiento autodirigido de la acción apropiada.
25
WOLLAN, Laurin A.Ir., Lawyers in Government ‘The Most
Administration Review 38, 2, 1978, pp.105-112.
Serviceable Instruments of Authority, Public
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El aspecto vocacional como lo emplea Wollan, se refiere al sentido de un llamado implícito
en la labor, un llamado al servicio. No es coincidencia que se empleen expresiones como
«el servicio público», «el servicio militar», «el servicio civil» y «el servicio social». Ello
presenta imágenes de un imperativo que supera el yo individual.
Por último, tenemos el elemento de ser culto. Con esto Wollan parece querer decir no sólo
preparado, sino, más aún, informado y educado. Hay un cuerpo de conocimientos al que
podemos recurrir como profesionales, uno que se aprende por el estudio y por la acción.
5.2.2
La Responsabilidad Política
La política tiene que ver con los problemas del hombre al enfrentarse al futuro: el
problema del hombre como creador de la historia y, a la vez, como producto de esa
historia. La política enuncia lo que se considera posible, deseable y significativo para la
empresa humana. En este sentido, la política es el nexo del hecho, el valor y el significado
último en el que se reúnen las reflexiones científica, ética y filosófica de cualquier ciencia
y, por ende, de la administración.
Administrar con un sentido de la responsabilidad política significa estar al tanto de los
valores sociales predominantes como se expresan no sólo por los pronunciamientos del
régimen que se encuentra en el poder, sino también por la ley y la constitución, así como
por la historia de la sociedad. Significa comprender que cualquier decisión tomada por un
administrador público que afecte las circunstancias de la gente (en lo corporativo y en lo
individual), por muy técnica y neutra que parezca, siempre formará parte de una decisión
política porque asigna recursos públicos a través de la mediación de intereses. Por último,
significa reconocer que las decisiones administrativas se toman en nombre de un
colectivo, no sólo en nombre de la organización, la dependencia o la oficina.
5.2.3 La Responsabilidad Personal
Actuar de acuerdo con la responsabilidad personal es reconocer que las acciones propias
afectan las vidas de las personas. Las fuerzas sociales, las instituciones, los partidos y
hasta el gobierno mismo son maneras de generalizar sobre las acciones combinadas de
otros y son modos de registrar la propia historia. Son reales en la medida en afectan y
definen la vida. Sin embargo, en el fondo consisten en las acciones emprendidas por
innumerables individuos, cada uno de los cuales es responsable; es decir, los otros
miembros de la sociedad pueden pedirle cuentas de las consecuencias de la acción
colectiva.
La utilidad de determinar la responsabilidad en ese sentido no se encuentra en provocar
paroxismos de culpabilidad, sino, antes bien, en recordar a todo el que trabaja, piensa,
enseña y aprende en un entorno administrativo, que no es posible omitir las
consecuencias de las propias acciones. No se puede imponer la carga de esas acciones
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a otros, a las instituciones o las normas; y no se pueden ocultar las acciones tras una
pantalla de retórica acerca de órdenes, requerimientos o similares.
La responsabilidad profesional, la política y la personal no son nociones acumula ti vas ni
excluyentes. Cada una tiene sentido sólo por relación con las otras dos. Cada una ofrece
un freno contra las deficiencias de las otras que se desarrollarían si fuesen las únicas que
guiaran las acciones de los administradores. Por ejemplo, la responsabilidad política salva
al profesionalismo de volverse un instrumentalismo estrecho y a la responsabilidad
personal de ser un narcisismo ético o un dogmatismo moral. A su vez, la responsabilidad
profesional contiene la tendencia de la política a degenerar en oportunismo y de la
personal a caer en una impracticabilidad ingenua. Por último, la responsabilidad personal
aclara la diferencia entre la responsabilidad política y la obediencia ciega, y entre el
profesionalismo y el insensato tecnicismo.
Lo que se necesita es un equilibrio y un llamado a la negociación constante de las
tensiones entre los tres aspectos de la acción administrativa responsable. Una vertiente
de esto surge al tratar, pensar y trabajar en organizaciones. Dado el panorama teórico
descrito hasta el momento, debe ser claro que no hay nada que pueda llamarse la teoría
explicativa última y definitiva de la acción organizacional.
CAPITULO 2 EL ENTORNO ORGANIZACIONAL
LECCIÓN 6 Qué es una Organización
6.1
Definición y Contexto
El planeta se encuentra inmerso en una época de rápidos cambios y transformaciones,
caracterizada por los avances tecnológicos y sociales, mayor competencia interna e
internacional y evidentes sentimientos de libertad y democracia.
Dos fenómenos han marcado con especial énfasis este estado de cosas: Se trata de la
internalización y de la globalización. El primero de ellos se refiere a la expansión de las
relaciones entre países, con el consecuente flujo de productos, capital o negocios entre
una nación y otra. El segundo se refiere a la concepción de un mundo sin naciones ni
fronteras, surgida de las mismas necesidades mundiales y para lo cual el tema de las
comunicaciones ha aportado elementos definitivos.
El interrogante lógico ante esto es ¿Qué les sucede a las organizaciones y a sus
miembros cuando su entorno cambia a un ritmo tan frenético? La respuesta ya se había
vislumbrado en este texto al hablar del proceso administrativo: Las estructuras, los
procesos, las prácticas de gestión de recursos humanos y los estilos de dirección deben
tornarse flexibles para adaptarse al nuevo estado de cosas.
La definición más sencilla de organización es la que la concibe como una unidad
coordinada, formada por un conjunto sistemático de personas que trabajan para alcanzar
un objetivo común o conjunto de objetivos comunes, posibilitando así alcanzar logros que
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no podrían obtenerse actuando de forma independiente. No obstante, el análisis de las
organizaciones debe ir más lejos y requiere esquematizar un cuadro de referencia
metodológica que permita delimitar una realidad común pero a veces mal interpretada
como son las organizaciones. Concebirlas como unidades deliberadamente construidas y
reconstruidas, dotadas de una estructura funcional y dirigidas a la consecución de un
objetivo determinado, tiene la ventaja de permitir distinguirlas de realidades sociales que
tienen muchos nexos en común con otras organizaciones pero a las que les faltan
algunas de las notas explicitadas en esta definición; así mismo, posibilita excluir también
otras realidades sociales que no responden al criterio de construcción social determinado,
tales como familia, grupo de amigos o grupos de sentimiento de pertenencia o por
continuidad de relaciones sociales.
Las organizaciones públicas, por su parte, son entidades colectivas formalmente
estructuradas y socialmente establecidas para alcanzar metas determinadas mediante la
adquisición de recursos del medio ambiente y su encauzamiento hacia actividades que se
corresponden con esas metas.
En la conformación organizacional el elemento básico es la constitución por medio de un
acto deliberado. Muchos autores hablan de organización casi como de un ente vivo: “tiene
desarrollo, consolidación y puede extinguirse”. Aquí el elemento fundamental es la
supervivencia o existencia. Esta definición debe ser complementada con la demarcación
del carácter y la finalidad de la organización, sin olvidar que ante cambios del entorno, la
respuesta organizacional también debe ser el cambio como requisito para la
supervivencia.
Un interesante aporte para la concepción de las organizaciones y su capacidad de
adaptación, lo proporciona el enfoque sistémico para el cual una organización es un
sistema socio-técnico incluido en otro más amplio que es la sociedad con la que
interactúa influyéndose mutuamente.
Desde esta perspectiva, también puede ser definida como un sistema social, integrado
por individuos y grupos de trabajo que responden a una determinada estructura y dentro
de un contexto al que controla parcialmente, desarrollando actividades y aplicando
recursos en pos de ciertos valores comunes.
Vista desde esta óptica, la organización es la estructuración de las relaciones que deben
existir entre las funciones, niveles y actividades de los elementos materiales y humanos
de un organismo social, con el fin de lograr su máxima eficiencia dentro de los planes y
objetivos señalados.
Es relevante en esta definición el concepto de equifinalidad como el hecho de que las
metas pueden lograrse de diferentes formas, mediante distintos insumos, procesos o
métodos.
Para el logro de estos objetivos, la organización cuenta, en primer lugar, con un
subsistema psicosocial compuesto por individuos y grupos en interacción. Dicho
subsistema está formado por la conducta individual y la motivación, las relaciones del
status y del papel, la dinámica de grupos y los sistemas de influencia.
En segundo lugar cuenta con un subsistema técnico, el cual se refiere a los conocimientos
necesarios para el desarrollo de tareas, incluyendo las técnicas usadas para la
transformación de insumos en productos.
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Finalmente, existe un subsistema administrativo el cual relaciona a la organización con su
medio y establece los objetivos, desarrolla los planes de integración, la estrategia y
operación, mediante el diseño de la estructura y el establecimiento de los procesos de
control.
Esta visión es igualmente válida para organizaciones empresariales, de gobierno, no
lucrativas, mixtas y aquellas difícilmente clasificables.
Lo que estabiliza y coordina el funcionamiento de los sistemas totales, ayudándoles hacer
frente a las variaciones del ambiente y a presentar un comportamiento más o menos
complejo es el control, el cual posibilita seleccionar los ingresos para obtener ciertos
egresos predefinidos; tal control se presenta en forma de regulaciones que permiten
mantener un equilibrio dinámico y alcanzar un estado productivo. La figura 7 grafica lo
expuesto.
LECCIÓN 7 Estructura de las organizaciones
7.1
Definición
Como gran parte de los conceptos manejados por las ciencias humanas, la psicología, por
ejemplo, el concepto de estructura es intangible y sólo puede inferirse a partir de sus
manifestaciones externas o pruebas. A pesar de ello, es claro que la estructura de una
organización le posibilita alcanzar los objetivos trazados, tanto colectivos como
individuales, con lo cual es dable concluir que ella está estrechamente relacionada con la
eficacia de la misma.
También resulta evidente que “el concepto de estructura...implica una configuración de
actividades que se caracteriza por ser perdurable y persistente, el rasgo dominante de la
estructura de una organización es su regularidad”26 .
Finalmente, todas las organizaciones cuentan con una estructura de puestos de trabajo,
con la consecuente ubicación de las personas en ellos, lo cual determina la forma y
carácter de procesos tales como el de control, remuneración y políticas de administración
del recurso humano.
Vistos los efectos o pruebas de las que se hablaba, es posible ahora arribar a la definición
de estructura organizacional como las pautas o derroteros que siguen los puestos de
trabajo y los grupos de puestos de trabajo dentro de una organización y que influyen de
manera notable en el comportamiento del recurso humano, tanto de manera individual
como grupal.
26
RANSON, Stewart. HINNINGS Bob y GREENWOD Royston, The Estructuring of Organizational Structures,
Administrative Science Quarterly, marzo 1980, p.1
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7.2
Efectos de la Estructura sobre Personas y Grupos
El comportamiento de las personas y de los grupos que integran una organización, se ve
afectado significativamente por el trabajo que se realiza en ella. Esta afectación puede ser
positiva o negativa, dependiendo de si la labor que se efectúa origina en el individuo altos
niveles de satisfacción o genera importantes grados de ansiedad.
La labor asignada constituye en sí un importante estímulo del comportamiento personal,
pero es la estructura organizacional la que determina si estas actividades son rutinarias o
especializadas, con exigencia de profundos o superficiales conocimientos, retadoras o
cotidianas y si su realización requiere la relación con compañeros de trabajo, jefes o
clientes, dando lugar a sentimientos de colaboración, sumisión, interés u otros similares.
Según sea la configuración de los puestos de trabajo, los grupos podrán desarrollar
cohesión y comunicación, produciéndose con ello el surgimiento de elementos
emocionales que se reflejan en el comportamiento y actitud de las personas y de los
grupos que conforman la organización.
Gráfica 7. Contexto Organizacional
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ENTORNO
PROPÓSITO
DEFINIDO
PERSONAS
ESTRUCTURA
SISTEMÁTICA
7.3
Diseño de la Estructura Organizacional
El diseño de la estructura de la organización implica un proceso de toma de decisiones y
ejecución de acciones por parte de la alta dirección, que desembocan en una
conformación específica y concreta para la organización.
Las actividades propias del proceso de diseño se registran a continuación:
a) Se efectúa una división de la actividad total que debe llevarse a cabo en trabajos
menores y en actividades relacionadas. Como consecuencia de este proceso, se definen
los puestos de trabajo en función de unas actividades y responsabilidades específicas.
Una de las características más importante de un puesto de trabajo es su grado de
especialización.
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b) Se decide la forma como deben agruparse los puestos de trabajo, lo cual puede
concretarse en la conformación de grupos homogéneos o similares en contraposición a
grupos heterogéneos o diferenciados.
c) Se definen las dimensiones del grupo que reporta ante cada superior jerárquico. Esto
implica decidir si el número de personas supervisadas será numeroso o reducido, con la
inherente afectación de la responsabilidad y estilo del respectivo superior.
d) Se distribuye la autonomía y la autoridad entre los puestos de trabajo, entendiendo
autonomía como el derecho a tomar decisiones sin necesidad de contar con la anuencia
de un superior y autoridad como la posibilidad de exigir obediencia de parte de ciertas
personas. Todos los puestos de trabajo cuentan con menores o mayores grados de
autonomía para tomar decisiones dentro de los límites previamente establecidos, pero no
todos los puestos de trabajo incluyen el derecho a exigir obediencia de otros.
7.4
Dimensiones de la estructura organizacional
Tradicionalmente se han aceptado y manejado tres dimensiones básicas para describir la
estructura organizacional, ellas son:
7.4.1 Formalización
Se refiere al grado hasta el cual se especifican, consignan y ejecutan las expectativas
sobre los medios y fines del trabajo. Una organización altamente formalizada cuenta con
el registro escrito de procedimientos estándar, directrices concretas y políticas explícitas.
Así mismo se caracteriza por una elevada especialización de la mano de obra, un alto
grado de delegación de la autoridad, la existencia de departamentos funcionales y un
amplio intervalo de control.
7.4.2
Centralización
Establece la ubicación de la autoridad para tomar decisiones dentro de la jerarquía
organizacional o para ejercer control, presentando las siguientes características:
a)
A mayor especialización del trabajo, mayor centralización.
b)
Entre menos autoridad se delegue, mayor será la centralización, dado que por
naturaleza, la centralización implica mantener la autoridad en los puestos más altos en
lugar de delegarla a niveles más bajos.
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c)
Cuanto mayor uso se haga de los departamentos funcionales, mayor será la
centralización, porque es necesario coordinar las actividades de los diversos
departamentos relacionados entre sí.
d)
A mayor número de personas controladas por jefatura, mayor centralización.
7.4.3 Complejidad
El concepto se refiere al número de puestos de trabajo o de grupos de trabajo
diferenciados, al número de departamentos o unidades funcionales y a los niveles de
autoridad que existen en una organización. La complejidad es consecuencia directa de la
división de la mano de obra y la creación de departamentos.
Los elementos estructurales expuestos son compartidos por las organizaciones públicas
y privadas; no obstante, existe un escaso nivel de investigación sobre diferencias o
similitudes entre las estructuras de los dos tipos de organizaciones, lo cual no impide
anotar que hasta hace dos décadas, la rigidez estructural de las organizaciones públicas
era legendaria, impidiéndoles los cambios y adaptaciones ágiles por exceso de trámite o
sencillamente por el deseo de mantener un status quo protegido por la norma y cobijado
por la funcionalidad de tiempos pasados.
Es innegable que las organizaciones públicas han entendido la imperiosa necesidad de
flexibilizar sus estructuras y adaptarse a los cambios, con lo cual han garantizado
condiciones de supervivencia y posicionamiento.
LECCIÓN 8 Procesos Organizacionales
Los procesos de la organización abarcan los mecanismos que ella posee para el
intercambio de información, la toma de decisiones y la socialización y avance personal y
profesional de los miembros. Se mirará cada uno de estos procesos separadamente y en
detalle. En lo esencial se aplican a organizaciones públicas y no públicas, encontrándose
variación es, específicamente, en los procedimientos de implantación y desarrollo en cada
una de ellas, de conformidad con la normatividad vigente para las primeras y el estilo
gerencial para las segundas.
De acuerdo con Barry Bozeman en su obra “Todas las Organizaciones son Públicas”,
sean organizaciones empresariales, de gobierno, no lucrativas o mixtas, los procesos
esenciales en el comportamiento organizacional
incluyen: El establecimiento y
mantenimiento de la organización; su estructuración; la obtención y administración de
recursos y la fijación y persecución de metas. Así mismo, el autor plantea que los
procesos esenciales de toda organización, cualesquiera sea su naturaleza, están sujetos
a la influencia de la autoridad política.
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8.1
Proceso de Comunicación
La necesidad asociativa del hombre y la conciencia de la conveniencia de un trabajo
conjunto para alcanzar determinados fines, se sustenta en un proceso de comunicación,
entendido como la herramienta para conseguir que las cosas se hagan. Dentro de las
organizaciones todos los empleados son afectados por el proceso comunicacional y para
los líderes o dirigentes constituye el instrumento para llevar a efecto las funciones de
planificación, organización y control que les son propias.
El proceso general de comunicación se entiende como la transmisión de información y
comprensión mediante símbolos verbales y no verbales. Está conformado por cinco
elementos a saber: El comunicador, el mensaje, el medio de transmisión, el destinatario y
la retroalimentación, tal como se registra en el gráfico 8.
8.1.1
Elementos de la Comunicación
En el ámbito organizacional, el comunicador es un trabajador con ideas, información e
intenciones que desea compartir con otros. En las organizaciones públicas puede suceder
que la rígida verticalidad o el estilo de dirección impidan que ese bagaje informativo llegue
de manera espontánea y directa a las instancias superiores de la organización.
La forma básica de codificación es el idioma; la función de codificación es facilitar un
formato que permita expresar las ideas en forma de mensaje, el cual constituye el
resultado del proceso de codificación.
Por su parte, el medio transmite el mensaje y lo envía. Las organizaciones proporcionan
información a sus miembros de diversas maneras: Por medio de entrevistas personales,
por internet, por teléfono, a través de reuniones, teleconferencias o videos.
El mensaje enviado debe ser decodificado por el receptor quien viene a constituir el
receptor del mismo. Decodificar implica interpretar y esto se lleva a cabo por parte del
receptor con base en marcos de referencia y experiencias previas, por lo cual es
absolutamente necesario establecer si el contenido del mensaje se interpretó de manera
adecuada.
Para consumar el ciclo comunicacional debe existir un proceso de retroalimentación, dado
que los procesos de comunicación en una sola dirección crean las condiciones para
distorsión e interpretación errónea de los contenidos. Una conexión de retroalimentación
implica abrir canales para recibir la respuesta al mensaje por parte del receptor que
posibilite al comunicador determinar si se ha recibido su mensaje y si ha dado lugar al
efecto buscado.
Gráfica 8. Proceso de Comunicación
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COMUNICADOR
MENSAJE
MEDIO
RECEPTOR
RETROALIMENTACIÓN
8.1.2
Dirección de la Comunicación
El diseño organizacional debe permitir la comunicación en cuatro direcciones y crear los
canales funcionales para su rápida y exacta transmisión: hacia abajo, hacia arriba,
horizontal y diagonalmente.
La comunicación descendente fluye de las personas que ocupan los niveles jerárquicos
superiores hacia los subordinados. Normalmente se da en forma de instrucciones,
definiciones de políticas, procedimientos, manuales y publicaciones de la empresa.
La comunicación ascendente es la contraparte de la anterior; es la que surge de los
empleados y se dirige hacia los niveles más altos de la organización. Algunas de sus
formas de presentación son las reuniones de grupo, los buzones de sugerencias y los
procedimientos establecidos para efectuar acciones de apelación o presentación de
quejas.
Dentro de la organización formal, y especialmente la pública, no era frecuente la
existencia de una comunicación directa y personal entre jefaturas y subalternos; no
obstante, como ya se estableció en el contenido de la lección llamada “Administración
Actual” del presente módulo, los estilos han tenido que adaptarse a las nuevas exigencias
de los tiempos, por lo cual lo común y deseable es que los ejecutivos obtengan
información de primera mano a través de un tipo de comunicación personalizada con sus
colaboradores.
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La comunicación horizontal, por su parte, fluye entre empleados del mismo nivel, toca lo
relativo a las funciones y es necesaria para la coordinación e integración de los distintos
trabajos de una organización.
Finalmente, la comunicación diagonal cruza diversos niveles y funciones de la
organización y es de especial utilidad cuando los miembros de la misma no pueden
comunicarse por medio de canales ascendentes, descendentes u horizontales.
Existe en las organizaciones otro tipo de comunicación que podríamos llamar extraoficial
o informal; ella toma se presenta en forma de rumores o comentarios y puede llegar a
abarcar todo el ámbito organizacional. Se produce de manera especial cuando los
canales formales no son claros, están bloqueados o simplemente no existen. A pesar de
que puede llegar a constituir un problema organizacional, un gerente con la suficiente
agudeza, logra neutralizarla si actúa oportunamente.
8.1.3 Mejoramiento de la Comunicación Organizacional
Para optimizar el proceso de comunicación en la organización, todos los miembros, pero
de manera especial los integrantes de la alta dirección, deben esforzarse por ser
entendidos y también por entender. En este sentido, hay que mejorar la calidad de los
mensajes que emitidos, la comprensión de la información recibida y agilizar los canales a
través de los cuales todo ello se transmite.
El seguimiento es una de las técnicas para llegar a este mejoramiento; ella supone una
inversión de tiempo para cerciorarse de que el mensaje fue entendido en el sentido
deseado, toda vez que no podemos olvidar que cada individuo capta y percibe de
acuerdo a una estructura y a una experiencia eminentemente individual.
La regulación del flujo de información es otra herramienta importante, y consiste
básicamente en cuidar la cantidad y calidad de la información que los demás pueden
procesar en un lapso de tiempo. Las delegaciones permanentes, por ejemplo, agobian
muchas veces a los funcionarios de menor rango, haciéndoles perder de vista las
prioridades de las acciones.
La repetición también constituye una valiosa ayuda puesto que, además de permitir la
memorización de un contenido, al comunicar lo mismo de diferentes maneras se minimiza
el riesgo de una interpretación errónea.
Escuchar de manera atenta e interesada proporciona un panorama real de los contenidos
y permite efectuar retroalimentaciones oportunas y claras.
Finalmente, no es posible olvidar los aspectos emocionales inmersos en todo proceso
humano, por lo cual factores como la generación de empatía o la existencia de confianza
y credibilidad, aportan de manera significativa al mejoramiento del proceso
comunicacional en las organizaciones.
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8.2
Proceso de Toma de Decisiones
Se conceptúa a la adopción de decisiones como el proceso de selección entre alternativas
para dirigir a la organización hacia el cumplimiento de sus objetivos. La búsqueda del
equilibrio dinámico de toda organización implica una continua secuencia de decisiones
para establecer los objetivos, para seleccionar los medios para alcanzarlos y para
modificar, si resulta necesario, los objetivos o las reglas de decisión.
La decisión, vista como se definió anteriormente, implica: diagnosticar la situación,
determinar las opciones y tratar de prever los resultados para seleccionar la opción más
conveniente. El proceso de decisión cuenta con tres componentes fundamentales:
Inteligencia, análisis y selección.
La inteligencia es la búsqueda y detección de problemas para establecer la necesidad de
una decisión. Ante cada resultado manifiesto se responde a la pregunta: ¿hay que
decidir? Y ante la respuesta dada se presentan dos posibilidades:
a)
Detección de la necesidad de aplicar un programa existente (decisiones
programadas)
b)
Necesidad de generar un programa de decisión por no contarse con uno
satisfactorio (decisiones no programadas).
En caso de que se requiera generar un programa, el análisis consiste en la búsqueda de
soluciones a problemas, para formular las reglas de decisión por aplicar. Es una actividad
de innovación y el medio para un comportamiento adaptativo. A largo plazo, las
organizaciones evolucionan y aprenden en la medida que adaptan sus objetivos, sus
programas de decisión y sus métodos de análisis a los dinámicos estados del contexto. El
proceso de análisis presenta dos etapas:
a) Elaboración de un modelo de la situación (apreciación de la situación)
b) Formulación de un modelo de decisión (programa).
Dado un programa de decisión, la selección es una función de cómputo que consiste en
introducir en el programa los datos disponibles sobre la situación específica, para
determinar la decisión y emitir la correspondiente instrucción. El tipo, ámbito y alcance de
las decisiones a adoptar por parte de los distintos componentes de la organización, están
determinados por la estructura, en la que se define la división horizontal y vertical del
trabajo.
De acuerdo con la división vertical del trabajo, pueden distinguirse tres niveles de
decisión: de política, a cargo del nivel directivo; de planeamiento, a cargo del nivel
gerencial; y de ejecución, a cargo del nivel operativo.
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8.2.1 Tipos de Decisiones
Con base en las generalidades expuestas, se vislumbra las clases o tipos de decisiones
propias tanto de las organizaciones públicas como de las privadas. El sistema de
clasificación expuesto por Herbert Simon27 es el más aceptado y distingue los dos tipos de
decisiones ya mencionadas: Las programadas y las no programadas.
Las decisiones programadas se refieren a procedimientos concretos elaborados para
resolver los problemas repetitivos y rutinarios de la organización. Cuando en ella se
presenta una situación rutinaria que se repite con frecuencia, normalmente se crea un
procedimiento estándar para resolverla. Por consiguiente, las decisiones que se toman
cada vez que se presenta esta situación, están programadas.
Otro tipo de decisiones son aquellas que requieren algunos problemas de dirección
especiales y complejos; son nuevas y no están estructuradas porque no existe un
procedimiento previamente creado para hacer frente a ella, ya sea porque no se hubiese
presentado anteriormente o porque es compleja o de enorme trascendencia y requiere
una atención especial. En este caso se toman decisiones no programadas.
Los dirigentes de las organizaciones diariamente deben enfrentar un gran número de
decisiones programadas. Ellas serán tratadas sin dedicarles excesivo tiempo o recursos
innecesarios. Por otra parte, las decisiones no programadas deben ser rotuladas como
tales con gran cuidado, dado que exigen la inversión de gran cantidad de tiempo y una
gran parte del presupuesto de la organización.
8.2.2
Elementos para la Toma de Decisiones
El proceso de toma de decisiones está conformado por los siguientes elementos
estructurales:

Determinación de metas y objetivos concretos
Las organizaciones requieren marcar sus metas y objetivos en todas las áreas en las que
el rendimiento afecta la eficacia. Unas metas y objetivos claramente diseñados permiten
ver los resultados a conseguir y la forma de evaluar si ellos se han alcanzado.

Identificación de los problemas
La existencia de un problema es la condición básica para que se tomen decisiones; el
problema en este contexto se entiende como la diferencia entre las metas
27
SIMON, Herbert A. The New Science of Management Decision (Nueva York: Harper & Row, 1960), p 5-6.
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organizacionales y los resultados obtenidos. Una organización con claros elementos de
dirección no invertirá mucho tiempo en los problemas rutinarios, buscando centrarse más
bien en el largo plazo, llevando a efecto actividades de planificación y desarrollando
programas destinados a señalar objetivos.

Evaluación y selección de alternativas
Una vez identificado el problema, es menester establecer las acciones para enfrentarlo,
evaluarlas y compararlas, escogiendo la que produzca mejores resultados, en el menor
tiempo y con menos recursos.

Ejecución de la decisión
La decisión escogida debe ejecutarse eficazmente para alcanzar el objetivo para el que se
tomó. Pude suceder que una buena decisión no produzca resultado alguno debido a una
mala ejecución; por eso es fundamental determinar muy bien la forma en que se llevará a
cabo.

Control y evaluación
Toda decisión que pretenda eficacia debe evaluar periódicamente los resultados
obtenidos y compararlos con los planificados para llevar a efecto los ajustes necesarios
en caso de desviaciones. Es evidente la importancia de fijar objetivos evaluables,
concretos y reales, que puedan ser medidos, así como formas de medición válidas y
confiables.
8.3
Socialización y Carrera Profesional
Los procesos de socialización y desarrollo profesional están presentes en todas las
organizaciones, cumpliendo la función de permitir aunar los intereses personales con los
de la organización. La socialización otorga prioridad a los intereses organizacionales,
mientras que el desarrollo profesional enfatiza los intereses de los individuos. El resultado
ideal es la integración de los dos para lograr un estado de cosas, donde la eficacia
descanse sobre elementos de satisfacción y motivación personales.
La carrera o desarrollo profesional dentro de la organización se define como la secuencia
de experiencias y actividades relacionadas con el trabajo, que generan determinadas
actitudes y comportamientos personales específicos; es considerada eficaz cuando
genera satisfacción en la persona.
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Una carrera eficaz dentro de la organización presenta las características de rendimiento,
adaptabilidad, actitudes e identidad. Estas características contribuyen a lograr una mayor
eficiencia, producción, flexibilidad, competitividad calidad y desarrollo.
Los procesos de socialización dentro de una organización deben coincidir con las distintas
fases de la carrera profesional. La socialización previa se produce durante las fases
anteriores al trabajo y a la jubilación. La adaptación se da en las fases de establecimiento
y progreso y la de gestión del cargo en la de mantenimiento. La coincidencia que existe
entre las fases de socialización y las del desarrollo profesional permite aplicar prácticas
que maximicen las posibilidades de satisfacer las necesidades personales y las de la
empresa.
El éxito de la socialización en una organización depende del modo en que estas
actividades atienden a las necesidades organizacionales en cada una de las fases de su
carrera profesional. Los programas propios de la gestión tales como el reclutamiento, la
selección, la promoción, los traslados, pueden llegar a constituir elementos básicos de un
proceso de socialización eficaz si la alta dirección los adopta con la visión de satisfacer
conjuntamente las necesidades personales y las de la organización.
Con base en lo anterior, la socialización dentro de una organización puede llegar a
considerarse como un medio para lograr la integración de la misma. Una de las
principales tareas de la alta dirección es, entonces, lograr integrar eficazmente la
diversidad existente, tan variada como heterogéneo es el recurso humano mismo.
LECCIÓN 9 Cultura Organizacional
9.1
Antecedentes del concepto de Cultura Organizacional
La preocupación por considerar a las organizaciones, tanto públicas como privadas, como
culturas en las que existen significados compartidos es un fenómeno relativamente
moderno. Hasta mediados de la década de los ochenta, se concebía a las organizaciones
como un medio racional para coordinar y controlar grupos de personas. Tenían niveles
verticales, departamento, relaciones de autoridad y todo lo que ya hemos registrado como
parte de su estructura y sus procesos. Sin embargo, las organizaciones trascienden esa
concepción. Ellas tienen una personalidad propia, tal como los individuos. Pueden ser
acogedoras u hostiles, rígidas o flexibles, innovadoras o conservadoras, aún
perteneciendo al mismo sector. En la actualidad se reconoce la importante función que
cumple la cultura en la vida de los integrantes de una organización. El reconocimiento de
la cultura como variable independiente que afecta las actitudes y conductas de los
empleados sobrepasa en más de 50 años a la noción de institucionalización.
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Cuando una organización se institucionaliza, adquiere vida propia aparte de sus
fundadores, miembros o dirigentes y empieza a ser reconocida por ella misma, más que
pos sus bienes o servicios.
La institucionalización tiene el efecto de producir un conocimiento común entre los
miembros sobre cuáles son los comportamientos apropiados y, fundamentalmente,
significativos. Por lo tanto, cuando una organización adquiere permanencia institucional,
los modos de conducta adecuados se manifiestan por sí mismos a los integrantes.
9.2
Definición de Cultura Organizacional
Existe un consenso general en que la cultura organizacional es un sistema de significados
compartidos por los miembros de una organización, que la distinguen de otras. Este
sistema es un conjunto de características básicas apreciadas por la organización. Existen
siete características que engloban la esencia de la cultura de una organización:
a) Innovación y disposición a correr riesgos: Es el grado en que se alienta a los
empleados para que rompan paradigmas y asuman nuevos retos.
b) Minuciosidad: Grado en que se espera que los empleados muestren exactitud,
capacidad de análisis y atención a los detalles.
c) Orientación a los resultados: Grado en que la alta dirección se centra en los
productos finales más que en las técnicas y procedimientos para obtenerlos.
d) Orientación a las personas: Grado en que las decisiones de la alta dirección
consideran el efecto de los resultados en los miembros de la organización.
e) Orientación a los equipos: Grado en que las actividades laborales se estructuran en
equipos humanos, más que individualmente.
f) Agresividad: Grado en que las personas son competitivas y osadas, más que apáticas
y resignadas.
g) Estabilidad: Grado en que las actividades de la organización mantienen un status quo,
en lugar de crecer y variar.
La cultura organizacional atañe a cómo perciben los empleados sus características, no al
grado de satisfacción o insatisfacción que les produce. En este orden de ideas, la cultura
es un término descriptivo, no calificativo, lo cual lo diferencia de lo que se ha llamado
clima organizacional.
En la investigación de la cultura organizacional se ha tratado de medir cómo ven los
empleados a su organización. ¿Fomenta el trabajo en equipo? ¿Premia las innovaciones?
¿Reprime la iniciativa?
El clima organizacional, por su parte, trata de medir las respuestas afectivas al entorno
laboral. Se ocupa de lo que sienten los empleados en cuanto a las expectativas de la
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organización, sistemas de recompensa, estilos de autoridad, canales de comunicación,
riesgos psicosociales, entre otros.
Casi todas las organizaciones grandes tienen una cultura dominante y numerosas
subculturas.
Una cultura dominante expresa los valores centrales que comparten la mayoría de los
miembros de la organización. Cuando se habla de la cultura de una organización el
término se refiere a su cultura dominante. Es esta visión amplia de la cultura la que da a la
organización su personalidad distintiva. En las organizaciones grandes aparecen
subculturas que reflejan problemas, situaciones o experiencias que enfrentan todos los
miembros.
Si las organizaciones no tuvieran una cultura dominante y estuvieran compuestas
únicamente por numerosas subculturas, el valor de una cultura organizacional como
variable independiente seria notablemente menor porque no habría una interpretación
uniforme de lo que representa un comportamiento apropiado o inapropiado. Es el aspecto
de los “significados compartidos” de la cultura lo que la hace un mecanismo tan poderoso
para encauzar y conformar la conducta.
9.2.1 Culturas Fuertes y Culturas Débiles
Se ha vuelto habitual distinguir entre culturas fuertes y culturas débiles. El razonamiento
es que las culturas fuertes tienen un impacto mayor en los empleados y se relacionan
más directamente con la disminución de la rotación.
En una cultura fuerte, los valores centrales de la organización son sostenidos con firmeza
y son muy compartidos. Cuantos más integrantes acepten los valores centrales y cuanto
más se comprometan con ellos, más fuerte será la cultura.
De acuerdo con esta definición, una cultura fuerte tendrá una gran influencia en el
comportamiento de sus miembros porque el grado y la intensidad con que se comparte,
genera un ambiente interno de mucho control de la conducta.
Un resultado específico de una cultura fuerte es que disminuye la rotación. Una cultura
fuerte manifiesta un acuerdo extenso entre los miembros sobre lo que significa la
organización. Esta unanimidad de fines estimula la cohesión, la lealtad y el compromiso
con la empresa, y estas cualidades aminoran la propensión de los empleados a dejarla.
9.3
Función de la Cultura Organizacional
La cultura cumple varias funciones en las organizaciones.
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En primer lugar, define los límites; es decir, establece distinciones entre una organización
y las otras. Segundo, transmite una sensación de identidad a los integrantes. En tercer
lugar, facilita la aceptación de un compromiso con algo que supera los intereses
personales. Cuarto, aumenta la estabilidad del sistema social. La cultura es el aglutinante
social que mantiene unida la organización al darle los criterios apropiados sobre lo que los
empleados deben decir y hacer. Por último, la cultura sirve como un mecanismo que crea
sentido y permite el control, que orienta y da forma a las actitudes y comportamientos de
los empleados.
Por definición, la cultura intangible, implícita y dada por hecho. Pero todas las
organizaciones generan un conjunto básico de premisas, entendidos y reglas tacitas que
rigen la conducta cotidiana en el centro de labores.
Hasta que los recién llegados aprenden las reglas, no son aceptados como miembros con
derechos plenos de la organización. Las transgresiones a las reglas de parte de los
directivos o de los empleados de atención al público culminan en una desaprobación
universal y castigos enérgicos. Respetar las reglas se convierte en la base fundamental
de las recompensas y los ascensos.
El papel de la cultura como influencia en el comportamiento de los empleados tiene una
importancia creciente en el mundo laboral actual. A medida que las organizaciones
ensanchan los tramos de control, achatan las estructuras, forman equipos, disminuyen la
formalización y facultan a los empleados, los significados compartidos que proporciona
una cultura fuerte garantizan que todos apunten a la misma dirección.
Quien recibe una oferta para unirse a la organización, quien es valorado como un
excelente trabajador y quien obtiene un ascenso acusan una gran influencia de la
correspondencia entre individuos y la organización, es decir, de si las actitudes y
conductas de candidatos y empleados son compatibles con la cultura.
9.4
Sostenimiento de la Cultura
Cuando se ha establecido una cultura, existen prácticas en la organización que la
sostienen, dándoles a los empleados las mismas experiencias.
El proceso de selección, los criterios de evaluación del desempeño, las actividades de
capacitación y desarrollo de carrera y los procedimientos de ascensos garantizan que los
contratados se adapten a la cultura, premian a quienes la respaldan y castigan (y hasta
expulsan) a quienes las ponen en tela de juicio.
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Tres fuerzas representan una parte importante en la defensa de una cultura: las prácticas
de selección, los actos de los directivos y los métodos de socialización. Veamos con
detalles cada una.
9.4.1 Selección
La finalidad declarada del proceso de selección es identificar y contratar individuos que
tengan los conocimientos, habilidades y capacidades para realizar bien el trabajo de la
organización. Por lo regular, se identifica más de un candidato que reúna los requisitos de
un puesto. Cuando se llega a este punto, seria ingenuo pasar por alto que la decisión final
sobre quien es contratado sufre una gran influencia del juicio que hace el que decide
acerca de que tan bien se adaptaran los candidatos a la organización. Este esfuerzo por
encontrar la correspondencia correcta, sea de manera deliberada o no, hace que se
contraten personas cuyos valores (todos o por lo menos una buena proporción)
concuerden con los de la organización. Además, el proceso de selección informa a los
candidatos sobre la organización. Aprenden sobre la organización y, si perciben un
conflicto entre sus valores y los de la casa, pueden excluirse ellos mismos del grupo de
candidatos.
Por tanto, la selección se convierte en una vía de doble sentido que sustenta la cultura de
la organización al descartar a los individuos que vayan a atacar o minar sus valores
centrales.
9.4.2 Dirección
Los actos de los directores tienen también un efecto importante en la cultura de la
organización. A través de lo que dicen y hacen, los altos ejecutivos establecen normas,
que se filtran a toda la organización, sobre que riesgos es deseable correr, cuanta libertad
deben darle los jefes a sus subordinados, c6mo hay que vestirse, que actividades son
premiadas con aumentos, ascensos y otras recompensas, etcétera.
9.4.3 Socialización
No importa cuan bien reclute y elija la organización a sus nuevos empleados, estos no
están totalmente imbuidos de la cultura de la casa. Quizá lo más importante sea que los
empleados nuevos, como desconocen tal cultura, pueden trastornar ideas y usos
acostumbrados. Por tanto, la organización los ayuda para que se adapten. Este proceso
de adaptación se llama Socialización.
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Cabe pensar en la socialización como en un proceso de tres etapas: previa a la llegada,
encuentro y metamorfosis. La primera etapa abarca todo el aprendizaje que se da antes
de que el nuevo miembro se una a la organización. En la segunda etapa, el nuevo
empleado conoce la realidad de la organización y enfrenta la posibilidad de que difiera de
sus expectativas. En la tercera etapa ocurren cambios relativamente permanentes.
El empleado nuevo domina las habilidades necesarias para ejecutar su trabajo,
desempeña bien sus funciones nuevas y se ajusta a los valores y normas de su grupo de
trabajo. Este proceso de tres etapas tiene un impacto en la productividad del nuevo
trabajador, en su compromiso con los objetivos de la organización y en la decisión final de
quedarse.
En la etapa previa a la llegada se reconoce explícitamente que cada individuo se presenta
con un conjunto de valores, actitudes y expectativas, que abarcan tanto el trabajo como la
organización. Así, en muchos puestos, particularmente los profesionales, los nuevos
miembros tienen que pasar por un grado considerable de socialización previa en la
capacitación.
Al entrar en la organización, el nuevo miembro pasa a la etapa de encuentro. El individuo
confronta la posible dicotomía entre sus expectativas (sobre su jefe compañeros y la
organización en general) y la realidad. Si sus esperanzas son más o menos fundadas, en
esta etapa s61o se reafirman las impresiones anteriores. Sin embargo, no siempre sucede
así. Cuando las expectativas y la realidad difieren el nuevo empleado debe pasar por una
socialización en la que se desprenda de sus concepciones antiguas y las sustituya con
otras que la organización juzgue más deseables. En los casos extremos, el nuevo
miembro se desilusiona completamente con las realidades de su trabajo y renuncia. La
selección adecuada reduce notablemente la probabilidad de este acontecimiento.
Por último, el nuevo miembro debe resolver todos los problemas que descubra en la etapa
de encuentro, lo que puede significar efectuar cambios, y de ahí que llamemos a esta fase
etapa de metamorfosis.
Podemos decir que la metamorfosis y la socialización inicial se completan cuando el
nuevo miembro se siente a gusto con la organización y con su trabajo. Ya asimiló las
normas de la organización y de su grupo y las comprende y acepta. El nuevo miembro se
siente aceptado por sus compañeros y tenido en confianza como individuo valioso, se
siente seguro de que posee las capacidades para realizar bien su trabajo y entiende el
sistema, no solo sus tareas sino las reglas, procedimientos y prácticas informales
aceptadas. Por último, sabe como será evaluado, es decir, con qué criterios se va a medir
y valorar su trabajo. Sabe que se espera y que constituye un trabajo “bien hecho”.
El siguiente gráfico explica lo expuesto:
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Gráfica 9. Proceso de Socialización
ANTES DE LA
LLEGADA
ENCUENTRO
METAMORFOSIS
BAJA ROTACIÓN
PRODUCTIVIDAD
COMPROMISO
LECCIÓN 10 Cambio Organizacional
10.1
Etapas para el Cambio Organizacional
El modelo de cambio en tres etapas: Descongelamiento, Cambio y Recongelamiento,
propuesto por Kurt Lewin, suministra una fundamentación teórica coherente y sólida sobre
el cambio, porque explica este fenómeno humano, a nivel individual, grupal y
organizacional como un proceso psicológico dinámico que involucra un penoso
desaprendizaje, sin que éste implique pérdida de la identidad del yo, y un difícil
reaprendizaje, al intentar reestructurar cognitivamente los pensamientos, las
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percepciones, los sentimientos y las actitudes cuando algo que tiene especial importancia
para nosotros, ha modificado su estado.
10.1.1 Descongelamiento
“Descongelar” es un concepto utilizado para puntualizar que la estabilidad del
comportamiento humano se basa en un “equilibrio cuasi estacionario”, conformado por un
amplio “campo de fuerzas” facilitadoras o inhibidoras. Para que ocurra el cambio, este
campo de fuerzas debe ser alterado bajo condiciones psicológicas complejas, porque
cuando se aplica una fuerza que lo impulsa, con frecuencia se produce una fuerza
contraria para mantener el equilibrio. Esta observación permite concluir que el equilibrio
se puede afectar si se remueven las fuerzas restrictivas, para que las fuerzas impulsoras
actúen con mayor potencia. Desafortunadamente las fuerzas restrictivas son difíciles de
remover porque actúan como defensas personales psicológicas o normas de grupo,
enclavadas en la cultura organizacional o de la comunidad.
El descongelamiento se presenta a través de tres procesos, cada uno de los cuales tiene
que estar presente en determinado grado para que se produzca disposición y motivación
para generar un cambio.

10.1.2 Desconfirmación
Todas las actividades de aprendizaje y de cambio se inician con alguna forma de
insatisfacción o frustración generada por los datos que desconforman nuestras
expectativas o esperanzas. Ya se trate de adaptación a nuevas circunstancias
ambientales que impiden la satisfacción de una necesidad o si estamos hablando de un
aprendizaje genuinamente creativo y generativo, se presentará como prerrequisito el
desequilibrio basado en la desconfirmación de información. La desconfirmación, sin
importar su fuente, funciona como una fuerza impulsora primaria en el equilibrio “cuasi
estacionario”.
Con el fin de motivarnos a cambiar, debemos aceptar la información y conectarla con algo
que tiene importancia para nosotros. La desconfirmación nos produce lo que llamamos
“Ansiedad de supervivencia” o el sentimiento de que si no cambiamos fracasaremos en la
satisfacción de nuestras necesidades o fallaremos en la obtención de las metas o ideales
que nos hemos impuesto (“Culpa de supervivencia”).

10.1.3 Inducción de Culpa o Ansiedad de supervivencia
Para sentir la “ansiedad de supervivencia” o la culpa, debemos aceptar que los datos que
desconfirman son válidos e importantes para nosotros. Lo que típicamente nos impide
hacer tal cosa y lo que causa que reaccionemos defensivamente es una segunda clase de
ansiedad que llamamos la “ansiedad de aprendizaje” o sea el sentimiento de que si nos
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permitimos entrar a un proceso de aprendizaje o de cambio o si admitimos que algo está
incorrecto o imperfecto, perderemos nuestra efectividad, nuestra autoestima y tal vez
nuestra identidad. La mayoría de los humanos necesitan asumir que en todo momento
están haciendo lo mejor y esto puede significar una incapacidad real para aceptar y hasta
para acoger los errores. “La ansiedad de aprendizaje”, es una fuerza restrictiva
fundamental que aumenta a medida que aumenta la desconfirmación y conduce al
mantenimiento del equilibrio por evitación defensiva de la información desconfirmadora.
Se requiere, entonces, un compromiso para manejar la ansiedad de aprendizaje, el cual
constituye la clave para producir el cambio. Este proceso puede ser adoptado si permite
crear cierto grado de “seguridad psicológica”.

10.1.4 Creación de Seguridad Psicológica
Si no se crea suficiente seguridad psicológica, la información desconfirmadora será
negada o por lo menos, defendida, tampoco se sentirá ansiedad de supervivencia y en
consecuencia no ocurrirá el cambio. La clave para un manejo efectivo del cambio, será
entonces, la habilidad para equilibrar la cantidad de amenaza producida por los datos
desconfirmadores con suficiente seguridad psicológica que permita aceptar la información
sobre el nuevo objetivo del cambio, sentir la ansiedad de supervivencia y motivarse por él.
El verdadero arte de manejo del cambio radica en que los agentes de cambio manejen
diferentes modalidades de tácticas para crear seguridad psicológica. Por ejemplo, trabajar
en grupos, crear sistemas paralelos que alivien las presiones del trabajo diario,
proporcionar campos de práctica en que los errores son acogidos antes que temidos,
proporcionar visiones positivas para animar al aprendiz, dividir el proceso de aprendizaje
en varios pasos manejables, proporcionar coaching en línea, ayudar a reducir la ansiedad
de aprendizaje y crear una motivación genuina hacia el aprendizaje del cambio.
Desafortunadamente la motivación no es suficiente. Se requiere un modelo de cambio
que explique también tanto su aprendizaje como sus mecanismos. Sobre este punto el
modelo cognitivo de Lewin ofrece una buena base teórica.


10.1.5 Redefinición cognitiva
Una persona motivada hacia el cambio aprende a realizar las actividades que se
requieren para lograrlo cuando sus procesos de pensamiento, sentimientos, valores y
actitudes están comprometidos con el cambio. Fundamentalmente este es un proceso de
“reestructuración cognitiva” que también ha sido llamado “composición” o “recomposición”
y que ocurre cuando se adopta una nueva información que tiene uno o más de los
siguientes impactos: a). Redefinición semántica: Aprendemos las palabras que pueden
significar algo diferente de lo que hemos asumido; b). Ampliación cognitiva: Aprendemos
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que un concepto dado puede ser interpretado mucho más ampliamente de lo que hemos
asumido y c). Nuevos estándares de juicio o evaluación: Aprendemos que los patrones
que usamos para juzgar y comparar no son absolutos, y si usamos un patrón diferente,
nuestra escala de juicios cambia.
10.2
Cambio y Aprendizaje
Tradicionalmente las organizaciones públicas han sido consideradas como jerárquicas y
burocráticas, creadas para lograr el orden y mantener el control; estructuras construidas
para obtener estabilidad y no realizar cambios. Es evidente que este concepto de la
organización no se ajusta a las condiciones dinámicas y a las fuerzas globales de los
cambios de inicios de un nuevo siglo que ya se han descrito. La organización necesita ser
considerada, no como una jerarquía estable, sino como un organismo colectivo que
aprende, que se adapta, en continuo cambio, capaz de beneficiarse de una diversidad de
conocimientos, experiencias y cualificaciones de los individuos, gracias a una cultura que
fomenta la duda y el desafío del propósito o la visión compartida.
Los defensores de este concepto de organización señalan que el conocimiento colectivo
de todos los individuos de la organización suele ser mayor que lo que la propia
organización «conoce» y es capaz de hacer; las estructuras formales de las
organizaciones suelen ahogar la creatividad y los conocimientos de la organización. El
objetivo de la dirección deberá ser el de fomentar los procesos que desbloquean los
conocimientos de los individuos y fomentar el compartir la información y los
conocimientos, de forma que cada individuo particular sea receptivo a los cambios que se
están produciendo y contribuya a identificar las oportunidades y los cambios necesarios.
Entonces, la organización es capaz de adoptar una visión holística de su entorno, en lugar
de depender de información parcial y filtrada de cada departamento. Se suprimen los
juegos de poder y las rutinas de resistencia, de forma que la visión compartida del futuro
puede crearse y reforzarse mediante el apoyo mutuo de los miembros de la organización.
Se afirma que este tipo de organización será creativa y cambiara continuamente, siendo
capaz de superar la ambigüedad y las contradicciones a las que se enfrenta que ya no
serán consideradas amenazas, sino oportunidades.
Se puede defender que algunas formas organizativas (por ejemplo, la adhocracia),
aspiran a este tipo de organización, más que a unos conceptos de estabilidad y control
más tradicionales.
Es evidente que, si existe este tipo de organización, se encontrará en una buena posición
para dirigir el cambio estratégico a través de la continua armonización. Como objetivo de
los directivos, resulta loable. Sin embargo, tal vez desafortunadamente, existe poca
evidencia empírica de que exista este tipo de organización. Una de las razones de esto,
viene dada por la fuerza de la confianza en las formas de hacer las cosas, el paradigma
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actual ejercido por la red cultural y la normatividad característica de las organizaciones
públicas.
10.3
Tipos de Cambio
10.3.1 Cambio Dirigido
Aunque la organización que aprende puede ser una ambición válida, los directivos no
suelen encontrarse con una organización que aprende y cambia de forma continua, sino
con resistencias a los cambios. ¿Cómo pueden superar estas resistencias y dirigir el
cambio?
Las resistencias a los cambios y la inercia de la organización se deben a que ésta se
encuentra atrapada en sus propios paradigmas y rutinas, por lo que es necesario
«descongelar» el paradigma. Sin embargo, hay que reconocer que, en las distintas
etapas, es posible que el poderoso efecto del paradigma actúe fomentando la
conformidad con la estrategia existente y frenando la dirección proactiva del cambio.
Un cambio significativo en el entorno de la organización (por ejemplo, una nueva
tecnología o una nueva legislación), puede actuar a lo largo del tiempo como un
mecanismo de descongelación, y general un creciente sentimiento de necesidad de
cambiar. Se suele decir que «una crisis es una oportunidad» cuando se dirige el cambio,
porque puede constituir un catalizador para la descongelación. Sin embargo si no se
produce, o no existe una clara fuerza externa que lo provoque, es probable que se
necesite dirigir el proceso de descongelación.
La dirección de este proceso no resulta fácil. Los directivos pueden intentar persuadir a
las personas de la necesidad de cambiar o subrayar, e incluso exagerar, los signos
externos de los problemas o las amenazas, realizar cambios internos (como la supresión
de directivos que llevan mucho tiempo en el puesto), o encontrar formas de señalar
simbólicamente la necesidad de cambiar. No obstante, existe una tendencia a que las
señales de cambio se transformen para que tengan sentido dentro del paradigma aunque
parezcan indudables para el observador externo.
10.3.2 Cambio Estratégico Planificado (Gemini)
La transformación de una empresa se ha considerado un proceso con cuatro
dimensiones: nuevo marco, reestructuración, revitalización y renovación.

Nuevo marco
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El nuevo marco trata de cuestionar que es la organización y qué es lo que puede
conseguir, de forma que se abran nuevas posibilidades y desafíos. La primera etapa de
este proceso consiste en lograr la movilización: crear la voluntad y el deseo de los
individuos de la organización para cambiar. A continuación, hay que crear la visión de un
marco conceptual comparado de a donde se dirige la organización, y crear un sistema de
medición que establezca objetivos y defina las acciones necesarias para alcanzarlos.

Reestructuración
La reestructuración analiza la estructura de la organización, y suele relacionarse con el
cambio cultural. La primera etapa consiste en construir un modelo económico de los
procesos de la organización, ofrecer una visión detallada de dónde y cómo se crea valor,
y garantizar que se pueden obtener los recursos para las distintas partes de la
organización como y cuando se necesiten. A continuación, se realiza una alineación de la
infraestructura física de la organización para garantizar que se ajusta a la dirección
estratégica de la empresa y después se vuelve a diseñar la arquitectura de trabajo o los
procesos de la organización de forma que generen valor al actuar conjuntamente.

Revitalización
La revitalización intenta lograr un buen ajuste entre la organización y su entorno; un
«buen ajuste» permitirá a la empresa crecer y prosperar. La primera etapa consiste en
lograr una atención enfocada al mercado. Si se centra en el consumidor, la organización
podrá inventar nuevas actividades (la siguiente etapa). Esto permite a la organización
utilizar sus capacidades existentes de una forma nueva o mejorada. La tercera etapa
consiste en cambiar las reglas de la competencia gracias a la tecnología. La tecnología de
la información, concretamente, puede ofrecer nuevas bases de competencia, tal vez
mediante diferenciación de productos o procesos.

Renovación
La renovación intenta garantizar que los individuos obtengan la calificación necesaria para
hacer que la empresa avance, así como una cultura de aceptación del cambio. La primera
etapa consiste en crear una estructura de recompensas que proporcione una importante
fuerza motivadora y, a continuación, crear el aprendizaje individual, fomentando que los
individuos adquieran la nueva calificación necesaria para el éxito de la empresa
transformada. La etapa final consiste en desarrollar la organización, sobre todo su
capacidad de aprendizaje, para adaptarse de forma continua al cambio de las
circunstancias.
10.3.3 Cambio de Desarrollo
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Sus características básicas son:



Mejoramiento de lo que hay.
Habilidades, métodos o condiciones que por alguna razón no llenan expectativas
“Hacer mejor que”, “Hacer más de” o que existe.
10.3.4 Cambio Transicional
Sus características básicas son:


Formas corrientes de hacer las cosas se reemplazan por otras nuevas.
Reorganización, fusión, nuevos servicios, productos, procesos, sistemas,
tecnologías, etc.
 Administra muchos pasos de transición durante los cuales la organización ni es
lo que era ni lo que debe ser.
 Introduce evolución organizacional lenta.
10.3.5 Cambio de Transformación
Sus características básicas son:



Emergencia de un estado nuevo desconocido, hasta que tome forma.
Surge de las cenizas de la desaparición caótica del estado anterior.
Requiere: Acto de fe, conceptualización radical de la Misión, Cultura,
Liderazgo, Factores críticos de éxito, etc.
 Período de tiempo no controlado fácilmente.
10.4
Forma,
Resistencia al Cambio
En este punto surge la pregunta lógica ¿Cómo actuar cuando se presenta resistencia al
cambio?
Los siguientes elementos establecen el proceso facilitador para vencer la fuerza
restrictiva.

Definir una dirección y unos objetivos claros: La claridad facilita la acción, sin
ambigüedades ni complejidades que puedan ralentizarla.
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







Definir una programación simple por etapas: Por las mismas razones que en el
punto anterior.
Adoptar un papel negociador, facilitador, amalgamador: Las resistencias al
cambio rara vez pueden superarse solo con racionalidad, por lo que es necesario
tener estas capacidades de relación.
Buscar y reaccionar ante la resistencia: Adoptar un planteamiento proactivo ante
la resistencia para poder superarla, mitigarla, o bloquearla.
Apelar y hacer referencia a altos valores y estándares, o a autoridades poderosas;
hacer advertencias a quienes se resisten al cambio; utilizar intermediarios
influyentes; infiltrarse en reuniones; esperarles y desgastarles.
Confiar en el cara a cara. La influencia personal y la persuasión suelen ser más
efectivas a la hora de lograr y conservar apoyos que los informes y memorias
impersonales.
Aprovechar una crisis. La gente suele responder más positivamente ante una
crisis cuando comprenden y se enfrentan colectivamente a la misma.
Lograr apoyos pronto. Crear coaliciones y reclutar apoyos, antes de crear
equipos; el contacto con los opositores también puede resultar una táctica útil.
Crear un equipo de proyecto, grupo de trabajo o comité directivo. Incluir entre sus
miembros agentes clave de la organización que tienen «peso», autoridad y
respeto.
El siguiente gráfico identifica las fuerzas que facilitan o dificultan el proceso de cambio en
una organización.
Gráfica 10. Fuerzas que Inciden en el Cambio
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FUERZAS QUE FAVORECEN
EL CAMBIO
FUERZAS QUE DIFICULTAN
EL CAMBIO
ACTIVIDAD CENTRAL: EVALUAR
EL TRABAJO
ORGANIZACIÓN ORIENTADA AL
CLIENTE Y CERCANA A ÉL.
INFORMALIDAD Y EXISTENCIA
DE REDES
CAMBIO
EL CAMBIO ES ENTENDIDO
COMO UNA SITUACIÓN NORMAL
CAMBIO
PLANEAMIENTO Y
ESTRUCTURAS FLEXIBLES
INDIVIDUALISMO DE LOS
LÍDERES CLAVES
TRABAJO DURO
LUGAR DE TRABAJO
AGRADABLE
RESIGNACIÓN ANTE LOS
CAMBIOS
BAJA COORDINACIÓN DE LA
INFORMACIÓN
PROCESOS INADECUADOS DE
INDUCCIÓN
ESTRUCTURA EXCESIVAMENTE
COMPLEJA
ABUNDANCIA DE REUNIONES Y
ACTAS
INCENTIVOS Y CONTROLES A
INDIVIDUOS NO A GRUPOS
CAPITULO 3 EL CONCEPTO DE LO PÚBLICO
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LECCIÓN 11 Delimitación de las Organizaciones Públicas
11.1
Aspectos Históricos
Nace el estado moderno; el rey para evitar los señoríos feudales crea un ejército
permanente a través de la recaudación de impuestos, surgiendo de esta manera una
pequeña administración, pero además la necesidad de intercambios sistemáticos a través
de la diplomacia.
Nace después la burguesía que se opone al poder absoluto de la monarquía a través de
gestas revolucionarias. En España aparecen los procesos de amortización y con la
pérdida de tierras por parte de la iglesia, desaparece ésta como figura educativa y de
ayuda social, necesitándose entonces organizaciones que se encarguen de estos
campos.
Con el nacimiento de la burocracia aparece el “estado subsidiario” a través de la cual el
estado interviene en la sociedad.
Con la aparición del estado de bienestar en Europa y el populismo en América Latina
luego de la Segunda Guerra Mundial, se hizo muy común la estatización o nacionalización
de empresas privadas que pasaron a la órbita pública; hasta mediados de la década del
‘70 del siglo XX, hubo en casi todos los países del mundo gran cantidad de empresas
públicas en el marco del denominado estado empresario.
En aquellos países con un sistema económico socialista y una economía planificada,
como lo fue la Unión Soviética y lo es Cuba, el Estado controla la totalidad de la economía
o gran parte de ella, por lo que prácticamente cualquier empresa existente es estatal.
No obstante, así como se dice que las empresas públicas buscan el bien de la sociedad,
son blanco de críticas por parte de la ortodoxia económica y la doctrina neoliberal, que las
describe como ineficientes por naturaleza, a causa de la burocracia administrativa y la
falta de estímulo a los trabajadores, planteando además que la libre competencia mejora
la productividad. Con el auge de esta serie de teorías a finales de los años ‘70 y su
posterior hegemonía en los ‘80 y ‘90, muchas antiguas empresas del estado fueron
privatizadas, dando lugar al llamado libre mercado.
En la realidad actual y en el contexto nacional, los gobernantes intentan responder a
prioridades económicas, políticas, sociales o personales a través de estructuras y entes
del sector público. Como resultado de este estado de cosas, se vive un momento histórico
caracterizado por un cambio en los paradigmas tradicionales, que requiere una
transformación acorde con los modelos mentales de todos los que están vinculados a la
administración pública: Por una parte los políticos, funcionarios, técnicos y agentes; por la
otra, los diferentes actores de la sociedad.
Esto lleva a entender que actualmente ninguna estructura organizacional pública tiene
asegurada su supervivencia, sino que debe ganarse su vigencia, día a día a través de
respuestas concretas para superar la problemática de su competencia y para adaptarse al
ritmo de los tiempos.
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La evolución de las problemáticas del entorno debe generar variaciones dinámicas y
evolutivas de las misiones organizacionales, las cuales quedan signadas por una
permanente transformación en función de las necesidades y expectativas
socioeconómicas por atender. Esto implica una revalorización de equipos e individuos y
la supresión de estructuras que exhiban incapacidad para desarrollar la misión
encomendada.
11.2
Aspectos Económicos
Se entiende por empresa pública o empresa estatal a toda aquella que es propiedad del
Estado, sea este nacional, municipal o de cualquier otro estrato administrativo, ya sea de
un modo total o parcial
En el caso de propiedad parcial, el criterio para determinar si una empresa debe o no ser
considerada pública no es tanto el porcentaje de acciones detentado por el sector privado,
como el control efectivo que el Estado tenga sobre el proceso de toma de decisiones en la
empresa. El elemento crucial en la empresa pública es la capacidad del Estado para
ejercer presión política directa en la compañía. El accionista mayoritario es el Estado, con
unos objetivos que pueden ser muy diversos y, lo que es más, cambiantes con el proceso
político. En opinión de J.K. Galbraith, hay muchas y muy características similitudes entre
las grandes empresas privadas y las grandes empresas públicas. Unas y otras, y ello es
especialmente cierto en los sectores industriales y de servicios públicos, están cada vez
más despersonalizadas y cada vez más burocratizadas.
La gran mayoría de los estados del mundo controlan empresas con diferentes fines, que
pueden ser proveer servicios públicos, incentivar la producción del país o generar empleo,
por nombrar algunos.
La empresa pública precisa conocer claramente cuáles son los objetivos de índole social
que se esperan lograr mediante su actuación, qué contraprestación social va a recibir por
atender a esa finalidad y qué indicadores van a ser utilizados por la sociedad para medir
los logros que se deben realizar.
Los cuatro objetivos básicos que deben alcanzar las acciones de la empresa pública son:
Eficiencia económica, rentabilidad, efectos sobre la distribución de la renta y efectos
macroeconómicos.
11.2.1 Eficiencia Económica
Este objetivo se subdivide en eficiencia tecnológica y de gestión y eficiencia asignativa.
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La eficiencia asignativa implica la eficiencia tecnológica; sin embargo, la correspondencia
inversa no puede mantenerse, de modo que la existencia del último tipo de eficiencia es
una condición necesaria, pero no suficiente, para la primera.
Así, una organización que utiliza un proceso tecnológicamente ineficiente supone un
exceso de mano de obra, de modo que la misma calidad de productos podría producirse
con menos trabajo y las mismas cantidades de los insumos. Reasignado el exceso de
trabajo es posible producir más de algunos productos sin disminuir la producción de otros.
Como conclusión, todos los individuos que componen la economía, incluidos los
trabajadores reasignados verán mejorada su posición. Una asignación de recursos
tecnológicamente ineficiente no es, por consiguiente, asignativamente eficiente.
Una asignación de recursos eficiente debe ser, por definición, tal que no existan
ineficiencias tecnológicas. Por otra parte, la ineficiencia asignativa puede coexistir con la
eficiencia tecnológica.
11.2.2 Rentabilidad
A diferencia de la empresa privada, en la que el objetivo es la maximización del beneficio,
en la empresa pública en principio no tiene una especial consideración. No obstante, el
cambio que se viene experimentando en esta materia es notable. A diferencia del criterio
estricto del beneficio, en el caso de la empresa pública resulta más apropiado hablar de
excedente comercial bruto para estimular la eficiencia tecnológica y directiva.
Esta visión abarca los conceptos de intereses, amortización y beneficios, permitiendo al
Estado conocer qué necesidades financieras presenta cada una de las empresas
públicas.
La búsqueda de la rentabilidad por parte de la empresa pública se contempla también
como un medio de estimular la eficiencia tecnológica y de gestión. De esta forma
sabemos que si una empresa busca maximizar su beneficio, ello le exige que minimice
sus costes. Sin embargo, el objetivo de la maximización del beneficio se ha rechazado
explícitamente para las empresas públicas, puesto que, en general, gozan de poder
monopolístico en al menos algunos de los mercados en que se suministran sus productos.
Desde un punto de vista financiero y económico, los fondos que financian la inversión de
la empresa pública provienen de dos fuentes: De sus propias reservas y de las
aportaciones que realiza la Hacienda Pública. Esta, por su parte, obtiene los fondos
principalmente de los excedentes brutos comerciales de las empresas públicas, de los
impuestos y de otras fuentes. Por ello, conocida la inversión que tiene que realizar la
empresa pública, cuanto menor sea su excedente, mayor tiene que ser la tributación y la
financiación externa; es decir, que no tiene tanta trascendencia cómo se divide el
excedente entre intereses, amortización y beneficio, lo que importa es su cuantía total.
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11.2.3 Efectos sobre la Distribución de la Renta
La empresa pública suele actuar sobre la renta de los consumidores garantizando un
determinado nivel de prestación del servicio más elevado o bien aplicando un sistema de
precios políticos que posibilita una efectiva distribución real de renta, a no ser que resulte
perversa la distribución de la carga impositiva que facilita la financiación del déficit en que
se incurre. Este modo de actuación es el que tradicionalmente viene a aplicarse al
transporte colectivo. La ordenación de preferencias en este terreno acostumbra a
vencerse a favor de la distribución y en contra de la rentabilidad, con argumentos que
incluyen también costes privados y sociales de la congestión. El riesgo más grave en que
se incurre en este caso radica en que si no se especifica muy claramente la cuantía
(implícita o explícita) de la subvención y quién y cómo va a satisfacerla, la cuantía del
déficit puede hacerse absolutamente inmanejable, lo que afecta de forma definitiva
también a la eficiencia tecnológica y de gestión.
11.2.4 Efectos Macroeconómicos
Una de las materias que más preocupa a los Gobiernos es la política macroeconómica, y
puesto que las decisiones de la empresa pública pueden incidir en ella, sus efectos
macroeconómicos potenciales devienen materia de interés político. De nuevo, ciertas
variables bajo el control de la empresa pública pueden contemplarse desde una
perspectiva positiva, como instrumentos de política macroeconómica.
Al formular las políticas macroeconómicas, la atención se centra en cuatro variables
objetivo: Nivel de desempleo, tasa de inflación, superávit/déficit de la balanza de pagos y
tasa de crecimiento del producto nacional potencial. Algunos aspectos de las actividades
de las empresas públicas y, en particular sus políticas de inversión, precios y salarios,
parecen afectar los valores de las variables objetivo. Los gastos en inversión pueden, a
través de los efectos multiplicadores habituales, influir en el nivel agregado de la actividad
económica a corto plazo, y a largo plazo ayuda a determinar la tasa de crecimiento del
producto potencial. Estos gastos en inversión, en conjunción con los excedentes
comerciales brutos, también afectan a las necesidades financieras del Gobierno y, por
tanto, a sus necesidades de endeudamiento y tributación.
A resultas de la interpretación del “interés nacional” que acabamos de dar, queda claro
que para ser completa, una especificación de objetivos debe encerrar los cuatro aspectos
relevantes de las decisiones de la empresa pública: Eficiencia económica, rentabilidad,
efecto sobre la distribución de la renta e impactos macroeconómicos.
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11.3
Visión Integral de lo Público 28
El término “lo público” tiene múltiples significados, matices y connotaciones. El problema
metodológico consiste en que son muchos elementos con una sola etiqueta. El problema
causal, en su nivel más básico, se relaciona con la incapacidad de muchos estudios de
investigación para sugerir siquiera por qué las organizaciones públicas y privadas
(cualquiera que sea su conceptualización) deberían comportarse de manera distinta. El
problema sintético tiene que ver con la variabilidad de las propias organizaciones. El
número de organizaciones híbridas y de tipo mixto va en aumento, y el desvanecimiento
de las fronteras sectoriales es ahora generalizado. Este fenómeno retroalimenta el
problema analítico, planteando una dificultad adicional en la clasificación y medición de lo
público de las organizaciones. Como se expone a continuación, los investigadores y
teóricos han comenzado a lograr algunos avances.
11.3.1 El Problema Sintético: La Confusión de Sectores
Finney29 advierte que «hace tiempo ha dejado de existir un mundo público-privado que
separa el gobierno de las empresas lucrativas». Las fuerzas que promueven el
desvanecimiento sectorial son bien conocidas y requieren de poca discusión. Las grandes
corporaciones e incluso muchos pequeños negocios familiares dependen del gobierno al
momento de nacer (para su registro legal, autorización de funcionamiento y ubicación), de
morir (incluyendo leyes de bancarrota y políticas de fusión y antimonopólicas) y en puntos
intermedios (políticas tributarias y recursos provenientes de contratos y préstamos
gubernamentales). La penetración del gobierno en las empresas privadas es honda y de
gran significación (Committee for Economic Development, 1982).
Al mismo tiempo, muchas organizaciones del gobierno están comenzando a asumir
características por lo general asociadas con las firmas comerciales.
Un hecho relacionado con la convergencia de atributos y prácticas empresariales y
gubernativas es el surgimiento de organizaciones híbridas en parte públicas y en parte
privadas. Según Walsh 30La empresa gubernamental es la principal variedad de
organización híbrida. Aunque la estructura, el estatuto legal y las funciones de estas
empresas muestran muchas variaciones, prácticamente en todos los casos se hacen aun
más tenues las fronteras tradicionales entre lo público y lo privado.
28
Ibidem, 6. p. 106-116
Finney, G., Public-Private Partnerships, ponencia presentada en la conferencia de la Academia Nacional de
Administración Pública sobre el uso del gobierno de agencias no lucrativas para dirigir la investigación social,
Washington, D.C., noviembre de 1978, pp.77-78
30
Walsh, A.H., The Public’ Business: The politics and Practices of Government Corporations, Cambridge,
Mass., MIT Press, 1978
29
,
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Si bien en muchos casos aún es posible identificar y comparar un conjunto de
organizaciones de «esencia pública» y de «esencia privada», se necesita una teoría que
aborde de frente la confusión de sectores, la penetración del gobierno en las
organizaciones privadas, las características empresariales de las organizaciones
gubernamentales y la ambigüedad en el estatuto legal de las organizaciones híbridas.
11.3.2 El problema Analítico: Conceptualizar las Organizaciones Públicas
Uno de los mayores obstáculos para la cabal comprensión de lo público es la ambigüedad
de algunos términos como organización pública, servicio público o incluso gubernamental.
Los teóricos e investigadores suelen emplear estos términos de una manera que no sólo
es contradictoria con el uso que otros les dan, sino también entre ellos mismos. Esta
ambigüedad no es el simple resultado de un descuido en la utilización de conceptos.
Muchos aspectos en el comportamiento de las organizaciones públicas parecen
demandar el modificativo «público».
A continuación se exponen brevemente algunos de los usos más familiares del término.

11.3.3 Lo Público como Gobierno
El término organización pública se emplea a menudo para referirse a los organismos del
gobierno; describe la posición legal formal de una organización. Ésta es una de las
acepciones más significativas del término para el efecto de conducir una investigación.
Uno de los problemas de esta conceptualización es que por lo regular no hace una
distinción entre las organizaciones no gubernamentales, y por lo tanto omite las posibles
diferencias entre, digamos, firmas comerciales y organizaciones no lucrativas. Asimismo,
esta conceptualización es inadecuada para abordar organizaciones de tipo mixto, como
las empresas gubernamentales o las formas multiorganizacionales.
La investigación comparativa de las organizaciones públicas y privadas puede avanzar al
identificar núcleos de organizaciones del gobierno y compararlos con sus contrapartes
empresariales, haciendo a un lado, al menos de momento, el tipo mixto, que es más
complicado y difícil de clasificar. El apoyo de dicha conceptualización rebasa la simple
conveniencia en cuanto a medición, y parece probable que mucha gente piense ya en
estos términos. Entre los diseñadores de políticas, la discusión sobre los sectores público
y privado suele implicar una connotación de «núcleo gubernamental» y «núcleo
empresarial».

11.3.4 Lo Público como Carácter Económico.
,
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Existe un sólido cuerpo de conceptos, extraídos de la economía, que aborda los aspectos
públicos de las organizaciones. Aquí el énfasis no está en la posición legal de una
organización, sino en cuestiones como si un bien o servicio prestado por ella es
exclusionario (si es posible imponer tarifas al usuario), si hay un mercado para los bienes
o servicios producidos, si el consumo individual de un bien afecta la cantidad disponible
para otras personas, si hay externalidades o efectos significativos y si el bien o servicio es
financiado de manera más eficiente por una cooperativa que por individuos. Cabe
destacar la observación de algunos economistas en el sentido de que pocos productos y
servicios de una organización son puramente públicos o puramente privados.
El concepto de público como carácter económico tiene varias ventajas, entre las que
destaca el hecho de que lo público no es visto como una variable separada, sino como
una propiedad dimensional, de modo que las complicaciones planteadas por la
ambigüedad sectorial y por las formas corporativas de tipo mixto pueden abordarse con
mayor facilidad. Sin embargo, hay ciertas limitaciones. En primer lugar, los conceptos de
los teóricos de la opción pública se utilizan con más frecuencia, y se aplican con mayor
facilidad, en el análisis normativo que en la descripción del comportamiento organizativo.
Y en segundo lugar, centrarse en el carácter económico de los bienes y servicios de una
organización, excluyendo otros aspectos importantes, resulta limitante.


11.3.5 Lo Público como Interés Común
Hay mucha confusión en torno al concepto de interés público. Pero el hecho de que esta
noción sea tan irremediablemente ambigua no disminuye su importancia. Por lo general,
las organizaciones públicas son vistas como aquéllas que trabajan en o para servir al
interés público, y se ha argumentado que uno de sus rasgos distintivos frente a las
organizaciones privadas es la conciencia y el interés que el público tiene en sus
actividades.
A pesar de las ambigüedades que parecen inherentes, el concepto de lo público es
utilizado ampliamente y conserva su importancia no sólo en los círculos académicos, sino
también en las discusiones sobre políticas públicas. Las disposiciones legales ordenan
que las agencias regulen en beneficio «del interés público», y algunas organizaciones
empresariales y profesionales reciben en ocasiones una posición y facultades de interés
especial, pues se juzga que actúan en beneficio del interés público. Además, el ciudadano
común parece tener diferentes expectativas respecto de las organizaciones
(gubernamentales o no gubernamentales) que realizan actividades consideradas de
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interés público y si bien no es fácil descubrir los efectos de dichas expectativas, tampoco
lo es desestimarlos.31
Una de las cuestiones normativas que a veces han confundido los intentos por establecer
las diferencias entre las organizaciones públicas y privadas es el tema del «gobierno de
perfil empresarial». Las raíces de esta discusión pueden rastrearse hasta los orígenes de
la nación, pero el tema conserva su importancia en las deliberaciones contemporáneas.
Parte de la confusión engendrada por los filtros ideológicos es que tienen distinto
significado para diferentes personas. Pero si hay algún hilo conductor en las percepciones
del gobierno de corte empresarial, es el acento en la eficiencia.
LECCIÓN 12 Características de las Organizaciones Públicas
12.1
Las Organizaciones Públicas y lo Público
Para la presente lección es de absoluta pertinencia remitirnos a la teoría y los
planteamientos estructurales de la obra de Barry Bozeman “Todas las Organizaciones son
Públicas” 32, donde el autor sostiene como punto de partida que “Algunas organizaciones
son gubernamentales, pero todas las organizaciones son públicas”, exponiendo con ello la
premisa fundamental de que lo público es la base para llegar a la comprensión del
comportamiento y manejo de una organización, no solamente en dependencias del
gobierno, sino prácticamente en todo tipo de organizaciones, cualesquiera sea su
naturaleza.
Una de las acepciones más usadas del término “público” lo identifica con lo
gubernamental; no obstante debe irse más lejos; lo público se refiere más integralmente,
al grado en que la organización se ve afectada por la autoridad política. Derivación
inmediata de esta afirmación es que prácticamente cualquier organización, de gobierno,
empresarial o no lucrativa, tiene aspectos públicos significativos.
Así las cosas, todas las organizaciones son públicas en la medida en que la autoridad
política afecta parte de su comportamiento y de sus procesos, concretándose de esta
manera una teoría de lo público cuyas implicaciones son:
a) Lo público concierne a los efectos de la autoridad política.
b) Las organizaciones pueden ser más públicas en relación con ciertas actividades y
menos públicas con respecto a otras.
c) Todas las organizaciones son públicas, pero algunas lo son más que otras.
31
Redford, e.Business as Government, en R. Martin (comp.), Public Administration and Democracy: Essays
in honor de Paul H. Appleby, Syracuse, Nueva York, syracuse University Press, 1965.
32
Ibidem, 6
,
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La teoría presenta los elementos y supuestos básicos de una visión multidimensional de
lo público, perspectiva aplicable al amplio espectro de las organizaciones modernas.
¿Por qué multidimensional? Porque lo público no es una cualidad separada que esté
presente en su totalidad o por completo ausente. El universo organizacional tampoco
consiste en dos mundos solamente -el de las organizaciones públicas y el de las
organizaciones privadas-, sin relación o comunicación mutua.
La teoría multidimensional supone que las organizaciones modernas, independientemente
del sector o tipo, están influidas tanto por la autoridad política como por la económica, y
ejercen de manera simbólica ambas formas de autoridad.
Lo público puede influir prácticamente cualquier aspecto del comportamiento
organizacional. Sin embargo, es conveniente considerar los efectos de lo público en los
procesos más esenciales de las organizaciones y atender de manera especial su
estructura, que también tiene implicaciones para lo público
12.2
Teoría Multidimensional de lo Público
La teoría multidimensional presentada por Bozeman interpreta el comportamiento de la
organización en términos de la mezcla de autoridad económica y política que registra y
lleva inherente la comprensión de lo público como autoridad. Su principal interés es la
mezcla de autoridad económica y política más que la cantidad de autoridad existente.
Según el autor, cualquier organización es pública en la medida que ejerce autoridad
política o es restringida por ella y, a su vez, una organización es privada en la medida que
ejerce autoridad económica o se ve limitada por ella. La más importante consecuencia de
este enfoque, es la generación de una visión multidimensional de lo público, la cual
ofrece un medio para atender la confusión sectorial, abordar las organizaciones híbridas y
dimensionar lo público como gobierno.
El primer planteamiento o axioma que sustenta la teoría de Bozeman sostiene que lo
público no es una cualidad separada, sino una propiedad multidimensional.
Si bien tal concepto de lo público no está exento de problemas concuerda con realidades
organizacionales contemporáneas: Muchas firmas «privadas» reciben fuertes subsidios
de agencias gubernamentales; algunas organizaciones «públicas» dependen cada vez
más del mercado, y gran número de organizaciones no pueden clasificarse fácilmente
como públicas o privadas.
Pocas organizaciones complejas son puramente públicas o privadas. En cambio, hay
cierta mezcla de autoridad pública y privada que influye en el comportamiento de las
organizaciones. El aspecto principal, entonces, consiste en determinar la combinación de
autoridades dentro de la organización, así como el impacto de configuraciones
particulares de autoridad sobre su comportamiento.
Dado que las organizaciones pueden considerarse más o menos públicas, a la vez que
más o menos privadas (en términos de la influencia de autoridad), cualquiera de ellas
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puede ser considerada en términos de su mezcla de autoridad. Ésta consiste en las
proporciones de poder económico y político que influyen en la organización.
Si lo público es multidimensional en vez de separado, y si lo público y lo privado de una
organización puede verse en términos de mezcla de autoridad, es evidente que la
equiparación convencional de lo público y lo privado únicamente con la herramienta de un
estatuto legal formal, es inadecuada.
Lo público es independiente del estatuto legal formal de la organización. Algunas
organizaciones del gobierno son más públicas que otras; algunas organizaciones
empresariales son más públicas que otras; algunas organizaciones empresariales son
más públicas, en ciertos aspectos, que algunas organizaciones del gobierno.
El segundo planteamiento o axioma de Bozeman sostiene que una organización dada
puede estar más influida por la autoridad política en algunos de sus procesos y
comportamientos que en otros y, por lo tanto, puede decirse que es más pública en
algunos de sus procesos y comportamientos y menos en otros.
Al emplear el concepto multidimensional de lo público es posible desarrollar indicadores
del grado de composición pública-privada de las organizaciones. Pero tales indicadores
son necesariamente medidas agregadas o parciales, porque bajo el supuesto de
descomposición se argumenta que cualquier organización dada puede ser más pública
con respecto a algunas de sus actividades y menos en relación con otras.
En otras palabras, una organización puede ejercer más autoridad política en conexión,
digamos, con el establecimiento de metas. Así pues, el supuesto sostiene que las
organizaciones individuales no son totalmente públicas o privadas, sino más o menos
públicas en relación con aspectos particulares de su actividad.
Este supuesto añade complejidad a las tareas de medición y clasificación teóricas de la
organización, pero esa complejidad es compensada con una medida adicional de realismo
en la descripción de las organizaciones actuales y sus procesos.
El tercer y último supuesto del autor establece que para juzgar el impacto de lo público en
el comportamiento organizacional, se puede asumir que la restricción política es
equivalente a la asignación política. Es innecesario distinguir los motivos subyacentes a la
influencia de la autoridad política.
Una importante presunción de la teoría es que la imposición externa de autoridad política
(esto es, restricciones políticas) y la dotación externa de la misma pueden considerarse,
para efectos de la teoría, casi equivalentes. Esto es análogo a decir que el
comportamiento de la organización es más público en ambos casos, o sea cuando es
limitado por la autoridad política y cuando es dotado de ella, siendo igualmente válida la
afirmación con relación con la autoridad económica.
El argumento presentado hasta ahora puede resumirse fácilmente: la autoridad política
influye en el comportamiento de las organizaciones porque su ejercicio se acompaña
invariablemente de ciertos constreñimientos legales, políticos, culturales y psicológicos.
Aún las organizaciones o empresas que operan en el mercado se ven afectadas de
manera inexorable por delegaciones de autoridad política o por el acatamiento a ésta. De
igual modo, la autoridad económica tiene efectos penetrantes. Pero tanto las
organizaciones del gobierno como las empresariales varían en cuanto al grado en que
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ejercen autoridad económica y son influidas por la misma autoridad, ejercida sobre ellas
por agentes externos.
Es lógico esperar que el impacto de la autoridad económica sea más estable y predecible
que el del poder político, porque éste se define en términos de las particularidades de la
autoridad política primaria (por lo general indirecta y difícil de ubicar) y de la secundaria
(tan estable o inestable como las políticas promulgadas por funcionarios públicos). Los
impactos más estables y predecibles de la autoridad política son los que emanan de las
estructuras gubernativas.
Los impactos de la autoridad en las organizaciones, indica que los efectos son moderados
por algunas características de la organización. Esta presunción da lugar a las hipótesis
que siguen.
a)
Las organizaciones no son uniformes en su respuesta a la autoridad política.
Obviamente, los actos políticos a veces están confeccionados para organizaciones
particulares o individuales. Pero gran parte de la variación en las consecuencias
organizacionales resultante de esos actos políticos, se relaciona con la capacidad de
«amortiguamiento» de las organizaciones. Éstas crean numerosos mecanismos para
enfrentar el cambio inducido ambientalmente. Sin embargo, algunos de estos
mecanismos revisten particular importancia con respecto al cambio ambiental que resulta
de la autoridad política. Uno de los amortiguadores más importantes es la autoridad
misma.
De esta manera, las organizaciones emplean las asignaciones de autoridad política
existentes (autoridad mediadora) para moderar el impacto de la nueva autoridad política
impuesta desde el exterior.
Si bien puede darse el caso de que la organización no desee rechazar la autoridad
política impuesta desde fuera, a menudo tiene la opción de utilizar las asignaciones de
autoridad política existentes como un amortiguador. Empleada de este modo, la autoridad
política se convierte en autoridad mediadora. En ciertos casos, ésta emana di- rectamente
de la autoridad política de la organización focal, que puede ejercer por actores externos.
En otros, la autoridad mediadora resulta de los vínculos con aliados políticos influyentes.
Así, una organización que recibe la orden de una agencia del gobierno superior para que
ejecute un determinado acto, podría iniciar un recurso externo utilizando su influencia con
un legislador, ya sea para revocar o para modificar el mandato.
b)
La imposición externa de autoridad política suele tener mayor impacto en las
organizaciones con base limitada de poder económico. Las organizaciones buscan
sustituir tipos de autoridad para ejercer control sobre su ambiente.
Los tipos de autoridad no son sustituibles de manera directa. Sin embargo, una
organización que cuenta con recursos económicos considerables se encuentra a menudo
en una posición diferente, respecto de la autoridad política externa, a la de una
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organización con poca autoridad económica para negociar. De igual modo, una
organización con amplia autoridad política puede emplearla en ocasiones para amortiguar
los cambios económicos. Así por ejemplo, una organización focal puede utilizar su
autoridad política para persuadir a un aliado de que prohíba a rivales económicos emplear
prácticas supuestamente no competitivas.
c)
Los recursos propios de la organización actúan para amortiguar la autoridad
política externa. Aunque penetrante, la autoridad no es la única dimensión mediante la
cual las organizaciones varían. Cualquiera de sus diversos recursos propios puede afectar
las respuestas de las organizaciones a la autoridad política impuesta desde fuera; algunos
de estos recursos son: Competencia general y habilidades particulares para la gerencia,
nivel y flexibilidad de recursos financieros, composición de la fuerza laboral, reputación y
percepción pública general, así como provisión de recursos naturales e insumos
destinados a la producción.
d)
La tecnología organizacional amortigua los efectos de la autoridad política externa.
Es frecuente que los efectos de la autoridad política se distribuyan de acuerdo con la
tecnología y el tipo de producto de la organización. Las organizaciones poseen diversos
medios de proteger su tecnología esencial del entorno, incluyendo interacciones
asociadas con la autoridad política externa.
e)
Las actividades de cruce de fronteras mitigan los efectos de la autoridad política
externa. Tales actividades ayudan a determinar la cantidad, oportunidad y calidad de la
información sobre el ambiente y, lo que es quizá más importante, a veces permiten que la
organización regule su ambiente establecido. Así pues, el cruce de fronteras es una
contingencia crítica en la capacidad de la organización para moderar los efectos de la
autoridad política externa. A veces esta intermediación tiende a crear o a explotar
oportunidades (como obtener asignaciones o contratos, cabildeo) y a veces a identificar y
disminuir riesgos (recortes presupuestales potenciales, bajas en el mercado).
LECCIÓN 13 Comparación entre lo Público y lo Privado
Según Paul Appleby33, la «gestión gubernamental difiere de cualquier otra actividad
administrativa de manera apenas perceptible desde el exterior, en virtud de su naturaleza
pública y por el modo en que está sujeta al escrutinio y clamor públicos». Muchos
ejecutivos públicos y empresariales se han dado a la tarea de sugerir diferencias entre las
organizaciones públicas y privadas, así como en su administración. Simultáneamente, son
numerosas las investigaciones y teorías desarrolladas por los interesados en identificar o
en establecer diferencias entre ambos tipos de organización. Algunas supuestas
distinciones son amplias y profundas, mientras que otras son de alcance limitado,
incluyendo ciertos énfasis y omisiones.
33
APPLEBY, P.H, Big Democracy, Nueva York, Knopf, 1945, p.7
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Las comparaciones típicas entre lo público y lo privado siempre identifican como
diferencias clave los incentivos mercantiles de las organizaciones privadas y las
restricciones políticas de las organizaciones públicas.
La literatura comparativa de ambos tipos de organizaciones puede dividirse en tres
categorías:
a) Comparaciones de empleados y sistemas de personal.
b) Comparaciones de tareas y de contexto de trabajo.
c)
Comparaciones de organizaciones y de su estructura.
13.1
Comparaciones de Empleados y Sistemas de Personal
Las organizaciones públicas difieren supuestamente de las privadas en la actitud general
de los empleados frente a su trabajo, así como en la distinta estructura de incentivos. Sin
embargo, no siempre es claro si dichas diferencias son atribuibles a los diversos sistemas
de personal y a las recompensas y sanciones concomitantes o a que la gente que elige
trabajar en el sector privado es, en conjunto, algo distinta a la que opta por el sector
público.
13.1.1 Actitudes de los Trabajadores
Las actitudes de mayor interés al comparar ambos sectores resultaron ser
aquéllas que se relacionan con la satisfacción laboral, el compromiso institucional,
y de modo más general, la motivación.
Según las investigaciones, los gerentes empresariales manifiestan actitudes más
positivas y mayor identificación con sus organizaciones que los públicos. Así
mismo, se ha encontrado que los directores de organismos gubernamentales
perciben una relación más débil entre desempeño e incentivos como sueldo,
ascensos y seguridad ocupacional. También se encuentra un bajo concepto en
cuanto a satisfacción con sus colaboradores y con las oportunidades de ascenso.
Los directores públicos perciben una relación más débil entre desempeño y
reconocimiento, lo cual parece indicar que las dudas de este sector en cuanto a
que la eficiencia implica mejor remuneración y mayores oportunidades de
ascenso, explican en gran medida sus menores niveles de satisfacción
ocupacional y de identificación institucional.
De otra parte, una explicación posible sobre la relativa insatisfacción entre los
empleados públicos es que los sistemas de personal del gobierno son una fuente
de frustración. Si bien es cierto ellos son a menudo menos vulnerables que los
privados a decisiones de personal caprichosas, sucede también que las mismas
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reglas y procedimientos que los protegen, pueden impedir que los superiores
castiguen un desempeño pobre o premien la eficiencia.
Los empleados públicos, en contra de los estereotipos prevalecientes, no suelen
guardar sentimientos negativos frente a las evaluaciones basadas en el mérito. Y
los directores públicos pueden tener incluso una mayor orientación hacia los
logros que los gerentes privados, pero no deja de preocupar la aplicación de
procedimientos particulares y subjetivos de evaluación de personal, en especial
aquéllos que parecen politizar el servicio civil.
13.1.2 Sistemas de Personal, Estructura y Procedimiento
Otra posible explicación de la menor satisfacción entre el recurso humano público se
relaciona más con la rigidez de procedimientos que con la expectativa de recompensa.
Estos funcionarios no sólo enfrentan sistemas de personal que limitan su discrecionalidad,
sino que en general se sienten más restringidos de lo necesario por las normas y
regulaciones. Sienten que su capacidad de gestión se ve limitada por reglas y
regulaciones excesivas.
La autoridad jerárquica está severamente limitada en las agencias del gobierno, y el
formalismo burocrático es en parte una respuesta a la autoridad disminuida; esto
posiblemente explica el por qué de que los directores públicos estén mas arriba que los
gerentes privados en cuanto a escalas de formalización.
Puede decirse, con razonable certeza, que muchas de las discrepancias entre la
administración de personal pública y privada se localizan en los diferentes sistemas de
empleo, específicamente el Sistema de Servicio Civil, el cual por su estructura y procesos
es distinto a cualquier sistema de personal privado. El Servicio Civil se da como respuesta
a los excesos por la premiación de servicios de partido con empleos públicos inherentes a
las contrataciones y los ascensos en el gobierno. Si bien el favoritismo, el nepotismo y el
compadrazgo se dan en el sector privado, nada parecido al sistema de prebendas ha
dominado las prácticas de personal en las empresas. Asimismo, el sistema de méritos
que se desarrolló tras la creación del Servicio Civil difiere de la mayoría de los sistemas
de personal privados; pero aún el sistema de calificaciones, exámenes y salvaguardias
sobre los derechos del empleado público y la seguridad en el empleo tiene poca
semejanza con los sistemas de personal empresariales, siendo evidente la diferencia
existente entre los sistemas públicos de personal y los de las organizaciones privadas.

13.1.3 Autoselección
Es permisible suponer que las personas que buscan hacer carrera en el gobierno
comiencen con motivaciones y valores un poco distintos a los de quienes optan por el
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sector privado. Las políticas del gobierno, incluyendo las relativas al personal, pueden
influir en la conducta, y los empleados públicos están condicionados por su ambiente de
trabajo y por las expectativas de sus compañeros.
Se han encontrado importantes diferencias entre las personas que pretenden seguir una
carrera empresarial y los que planean trabajar en organizaciones gubernamentales o no
lucrativas. Los perfiles de los individuos orientados al sector público muestran mayor
puntuación en cuanto a ascendiente, búsqueda de prestigio social y flexibilidad; asimismo
muestran más interés en ser agentes de cambio y mayor habilidad en actividades
relacionadas con dicho cambio, y menos interés en la riqueza o la ganancia pecuniaria
personal. No hay razón alguna para creer que trabajar para el gobierno o para una
empresa sea igual de atractivo para todos, por lo que cabe suponer ciertas diferencias en
relación con la autoselección.
Por último, los efectos de la autoselección parecen operar no sólo con respecto a la
elección de una carrera de servicio público, sino también en la decisión de mantenerse
frente al cambio externo.
13.2
Comparaciones de Tareas y Contextos de Trabajo
La investigación empírica sobre las diferencias en el contexto
laboral entre
organizaciones públicas y privadas no es común. Los argumentos sobre alcance y ritmo
de trabajo, visibilidad y diferencias en el marco temporal no son fácilmente abordados por
diseños de investigación rigurosos. Por un lado, no se requiere de una investigación para
determinar que hay, por ejemplo, ciclos electorales que influyen en las organizaciones del
sector público. Pero, por otro lado, se necesitarían diseños de investigación muy
complejos (y costosos) para determinar, por ejemplo, con exactitud cómo la sucesión
ejecutiva de base electoral en el sector público difiere en sus efectos de la sucesión
ejecutiva en las organizaciones privadas. En pocas palabras, resulta predecible que el
diálogo sobre las diferencias en el contexto laboral depende de anécdotas, analogías y
relatos de experiencias personales.
13.2.1 Marco Temporal y Ritmo de Trabajo
Un aspecto que tradicionalmente distingue a la administración pública de la privada y que
se menciona con frecuencia es: lo urgente desplaza a lo importante. Las demandas de
corto plazo para los principales niveles decisorios son abrumadoras. En un sentido muy
real, los altos funcionarios públicos se convierten en prisioneros de otros.
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El ritmo de trabajo de estos elevados funcionarios llega a ser agobiante, pero, ¿por qué
suponer que los altos ejecutivos corporativos son objeto de menor presión? Hay por lo
menos un par de «aceleradores de ritmo» que los funcionarios públicos experimentan con
mayor frecuencia que los privados. En primer lugar, el funcionario público está por lo
general más expuesto al escrutinio de los medios de comunicación y de amplios grupos
de presión que tienen algo que ganar o perder con las decisiones del mencionado
empleado. Esta visibilidad uno de los factores que pueden influir en el ritmo de trabajo del
sector público.
Cuando la gente está mirando, en especial si se trata de millones de personas, resulta
difícil meditar. El público y los medios pueden interpretar fácilmente la meditación como
inacción; por eso con frecuencia parece mejor hacer algo visible que ponerse a
reflexionar. En ocasiones, ese algo consiste tan sólo en nombrar una comisión de estudio
o un grupo de especialistas: pensadores sustitutos; pero hacer nombramientos deja huella
histórica, no así pensar (a menos que los pensamientos sean compartidos).
Quizá las diferencias más importantes en los marcos temporales de los empleados tanto
del sector público como del privado estén relacionadas con los ciclos políticos de
gobierno. El proceso de asignación presupuestal opera generalmente sobre una base
anual. El Congreso y la Presidencia están sujetos a cambio cada cuatro. Existe una
presión constante para alcanzar resultados rápidos, los que pueden ayudar a que la
organización reciba mayor cantidad en la siguiente ronda de asignaciones; resultados
posibles siempre que los aliados congresionales permanezcan atrincherados, y que
pueden influir en la reelección de un presidente. Si nadie «sintoniza» con una política
pública durante sus primeras fases, existe gran probabilidad de que ni la política ni su
diseñador renueven su opción. A veces los funcionarios electos y los directores públicos
tratan de ganar tiempo para la realización de sus programas.
Con mucha frecuencia, los funcionarios públicos acortan las de por sí menguadas
posibilidades al hacer demandas desorbitadas para sus programas. Esta es una
respuesta «racional», al menos en el corto plazo. Los legisladores y los superiores
ejecutivos deben ser convencidos del valor de los nuevos programas, y con tantos
proyectos aparentemente importantes compitiendo por fondos escasos es raro el
funcionario público que pueda resistir el impulso de hacer peticiones exageradas para un
programa acariciado.
La organización del gobierno también crea presiones. Puesto que las agencias suelen
estar organizadas conforme a una misión política y que las especializaciones en cada
política tienen prioridad sobre las funciones directivas en general, la delegación de
autoridad es más complicada y a menudo más difícil. Esta cuestión está muy bien
planteada en un ensayo de Kogod y Caulfield,34 que compara los roles de los sectores
público y privado: «En el sector privado, una organización bien dirigida permite que las
decisiones se tomen en el nivel donde está la información, delega la mayoría de las
futuras decisiones operativas y reserva al ejecutivo las contadas decisiones estratégicas
34
KOGOD, R.P., y S.C. CAUFIELD “Beyond Corporate Responsibility: Toward a Fundamental Redifinition of
the roles of Public and Private Sector”, Nacional Journal 1982, 22, pp981-985.
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que conforman el futuro de la empresa. En el sector público, debido a la especialización y
a los intereses políticos, más que a los intereses directivos u operativos, las decisiones
tienden a elevarse varios niveles por encima de donde está la información; las decisiones
de política a menudo se formulan en el nivel medio, dejando a los ejecutivos una
aplastante carga de trabajo».
La separación de la autoridad en el diseño de políticas y la responsabilidad de
implementarlas significa que los directores públicos reaccionan con mayor frecuencia a un
cambio impuesto desde fuera que dirigiendo los cambios en cuya formulación han
participado.
Estos funcionarios suelen tener discrecionalidad en el diseño de políticas. Sin embargo, a
menudo se encuentran reaccionando frente a políticas establecidas por otros, amén de
que éstas cambian con gran rapidez. Un motivo de este cambio, como ya se mencionó, es
la naturaleza cíclica del gobierno. Pero éste también parece estar más dominado -que las
empresas privadas- por las crisis.
Los directores públicos, al igual que sus contrapartes empresariales, a veces pueden
prever las crisis; pero es más frecuente que dependan de la percepción que de ellas
tengan otras.
Es bien sabido posible que un sector del gobierno fabrique crisis. Los núcleos decisorios
deben movilizar primero el apoyo a las políticas si es que algo ha de lograrse. Una forma
de lograrlo es aprovecharse de las crisis o incluso fabricarlas, haciendo así que su
«causa» parezca más urgente que otras. Esto tiene dos resultados: primero, el diseño de
políticas se desarrolla de manera; pero, en segundo lugar, el diseño de políticas de crisis
a menudo refleja prioridades persistentes que han estado latentes, aguardando
solamente la llegada de una serie de acontecimientos que las anime. Así pues, esto
significa que una política está dominada por ciertas crisis; pero también que las políticas
precipitadas por una crisis no siempre se forman tan apresuradamente como parece.
13.2.2 Visibilidad
Si bien es cierto tanto los directores públicos como los privados están expuestos al
escrutinio de la opinión, gracias a la facilidad y celeridad de los medios de comunicación,
la cuestión es el grado en que la visibilidad de estos funcionarios difiere entre sí.
El ejecutivo público siempre es noticia en los medios impresos y electrónicos; parece
suceder que el meollo del asunto radica en que el trabajo gubernamental no solamente
debe hacerse bien sino que además debe convencer a público de que está bien hecho.
Esto es, en otras palabras, vender al público sus políticas y sus programas.
Más importante aún es la necesidad de responsabilidad pública. Los medios masivos de
comunicación tienen no tan sólo una función de «vigilantes», sino también la obligación
de mantener informado al público sobre el curso de los acontecimientos de interés
general. Nadie discute en realidad la importancia de esta función, pero hay una
controversia incesante sobre los límites de lo que la gente necesita saber. Estas son
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cuestiones complejas que rara vez limitan las actividades de los altos ejecutivos
empresariales, pero que son cotidianas en el sector público. Otro grupo de problemas que
involucran no sólo las relaciones con los medios sino también requerimientos legales
tienen que ver con la divulgación de las finanzas personales de los funcionarios, lo cual
pocas veces afecta a los ejecutivos empresariales.
13.2.3 Intereses
Las decisiones estratégicas de los ejecutivos privados a veces afectan las vidas de
millones de ciudadanos, aunque por lo general sus impactos suelen ser modestos. En
cambio las decisiones de políticas por parte del gobierno con frecuencia son de miras más
amplias, pero lo más importante es que los intereses en juego son mayores. Cada año,
cien- tos de organizaciones gubernamentales toman decisiones de manera rutinaria sobre
salud, seguridad y garantías públicas. Si bien el común de la gente en ocasiones se ve
afectada en gran medida por las de- cisiones de empresas privadas, el número de actores
políticos y de decisiones de «elevados intereses» producidas por esos actores es mucho
menor.
Aun en aquellas decisiones del gobierno de escaso alcance, es muy probable que se
presenten impactos significativos en términos de cobertura y profundidad.
13.3 Comparaciones de Organizaciones y Estructuras
A primera vista, podría parecer que el foco de comparación más directo y sencillo entre
las organizaciones públicas y privadas se centraría en sus respectivos atributos
estructurales.
No es tal el caso. Los análisis comparativos estructurales entre ambas organizaciones son
escasos, pero la investigación sobre la estructura en sí misma es abundante. Se han
producido cientos de estudios sobre estructuras corporativas, la mayoría enfocados en
organizaciones privadas, aunque los más críticos han lamentado la inconsistencia y
confusión que predomina en dichos estudios.
Dentro de lo más significativo de lo existente, se determina que el creciente tamaño
organizacional conduce a la elaboración de una estructura más compleja. Sin embargo,
afirmar que la formalización burocrática (medida por la formalización de procedimientos
de personal) conduce a la elaboración de la jerarquía, no concuerda con otros resultados
que sugieren que la jerarquía conduce a la formalización.
Una de las conclusiones relevantes de estos acercamientos es que la configuración
estructural de las agencias del gobierno tiene poca relación independiente con la
eficiencia organizativa. Este hecho implica que los intentos para lograr mayor eficiencia
mediante la reorganización gubernamental y el diseño organizativo no es el camino
infalible par su mantenimiento y éxito.
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A pesar de las fuerzas desplegadas alrededor y por de las organizaciones públicas para
asegurar su sobrevivencia no siempre bastan para salir adelante. Las agencias del
gobierno sí son mortales. Los factores que suelen darles protección pueden amenazar a
veces su existencia; el sustento legal y las misiones prescritas de una agencia pueden
llegar a resultar fatales. Una compañía que enfrenta una disminución en la demanda de
su producto puede diversificarse, desarrollar nuevas líneas de surtido y seguir estrategias
adaptativas similares. Si bien las organizaciones públicas no siempre son incapaces de
expandir sus funciones y desarrollar nueva clientela, suelen estar mucho más
circunscritas que las firmas comerciales. Además, estas organizaciones se hallan por lo
general en un ambiente competitivo, pero con recursos limitados para competir.
Este ambiente de competitividad se centra en lo político más que en lo mercantil; pero la
competencia por partidas presupuestales, jurisdicción y clientela es crucial para la
sobrevivencia de las agencias. Sin embargo, quizá lo más amenazante sea un cambio en
los ciclos políticos. La agencia favorita de una administración es el chivo expiatorio de la
siguiente.
LECCIÓN 14 Políticas Públicas de Gobierno
Dentro del estudio y el análisis de la toma de decisiones en lo concerniente a la
construcción de las políticas públicas, existen diversas perspectivas, modelos y enfoques
que determinan el proceso de construcción de las mencionadas políticas. Esto es decisivo
ya que según el enfoque o el modelo que permita estudiar y/o implementar una política
pública, se genera un proceso de decisión, se establecen los actores que intervienen, se
determina la forma en que se implementará la política, que temas la definirán y cómo se
desarrollará.
Respecto a la toma de las decisiones públicas Yves Mendy y Jean-Claude Thoeding,
afirman que, “la decisión ocupa un lugar esencial en la jerarquía de los actos públicos,
porque en ese preciso momento se juega la partida. Un responsable administrativo
resuelve. Se seleccionan las soluciones. Una serie de acontecimientos se derivan de ellas
Los interesados en la política pública considerada verán afectada su situación. El porvenir
parece comprometido de manera irreversible”35.
Lo expuesto permite deducir, con absoluta claridad, que la implementación de los políticas
públicas y la determinación de los efectos decisionales, dependen de los diferentes
35
MENY, Yves y THOENIG, Jean-Laude, Las Políticas Públicas, Editorial Ariel, Barcelona España, 1992, Pág.
129
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enfoques y modelos, y en ese sentido varían los actores, las fuerzas intervinientes y los
resultados alcanzados. Entre los enfoques o modelos más relevantes tenemos los
siguientes: Enfoque racional, enfoque burocrático, enfoque de construcción de agenda,
enfoque de interacción, modelo institucional, modelo sistémico y modelo de racionalidad
colectiva.
El enfoque racional, como su nombre lo indica, parte de que los seres humanos al ser
seres racionales buscan siempre los mayores beneficios y menores costos, ya sean éstos
o no de carácter económico.
En el modelo burocrático se encuentra que la política pública depende de las decisiones
que tome el equipo de trabajo técnico del gobierno, compuesto por los ministros,
viceministros, jefes de departamento y directores ejecutivos, entre otros miembros del
gobierno.
En el enfoque de construcción de agenda se establece que en muchos casos son los
medios de comunicación los que se convierten en canales entre los ciudadanos y los
gobiernos, actuando no solo como redes de comunicación, sino llegando a convertirse en
actores de presión.
En el modelo de interacción se destaca que para la construcción y la puesta en marcha de
una política pública, es necesario contar con un sin número de actores estatales o no.
En el modelo institucional se establece que son las instituciones las encargadas de
generar las políticas públicas, instituciones que generalmente pertenecen a los sistemas
democráticos.
En el modelo sistémico, las decisiones con respecto a la política pública dependen
únicamente de los sistemas políticos existentes.
Y por último, el modelo de racionalidad colectiva, establece que mediante la resolución de
los problemas públicos o los problemas de la mayoría de la sociedad, se pueden obtener
beneficios individuales.
Pasemos a mirar cada uno de estos sistemas de pensamiento de manera detallada.
14.1
Enfoque Racional
El enfoque racional, proviene de del individualismo metodológico, el cuál supone las
siguientes creencias:
a) La creencia de que la sociedad, las instituciones y los grupos están formados por
individuos que desempeñan ciertos roles, que las tradiciones, las costumbres, las
ideologías y el lenguaje son formas en que las personas actúan, piensan y hablan.
b) La creencia en que cualquier proposición sobre los seres humanos es una proposición
que puede ser reducida a individuos o es una proposición sin sentido. Los predicados que
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se refieren a fenómenos sociales deben ser definidos en términos de predicados que se
refieren a fenómenos individuales.
c)
La creencia ontológica de que en la sociedad sólo los individuos son reales, los
fenómenos sociales son construcciones mentales.
d) La creencia en que las instituciones sociales deben ser explicadas por los fines
individuales de las personas que se encuentran en ellas.
El postulado del individualismo metodológico se compone de seis restricciones:
a) La racionalidad es egoísta. Los actores actúan en base a sus intereses inmediatos y
concretos.
b) Los intereses son materiales; las recompensas son económicas o materiales.
c)
La racionalidad en perfecta; el único criterio es la maximización de la función de
utilidad.
d) La maximización es unidimensional. Todo es reductible y mensurable a utilidad.
e) La racionalidad económica es objetiva, dado que reposa sobre una información
correcta del ciudadano.
f)
La racionalidad es paramétrica. Cada ciudadano se comporta sin tener en cuenta
a los demás.
Las tendencias en las cuales se destaca el individualismo metodológico son:
a) Economicismo Metodológico: Todos los fenómenos sociales se pueden explicar a
través de las seis restricciones anteriores.
b) Racionalismo Metodológico: Es la teoría de la elección racional y establece que todo
fenómeno social se explica en un sentido amplio por la maximización de la utilidad de los
individuos.
c)
Accionalismo Metodológico: Todos los fenómenos sociales pueden ser explicados
como acciones o como agregados de acciones.
d) Individualismo Metodológico: Toda función social puede ser explicada por individuos,
pero acepta elementos estructurales y de este modo, rechaza algunas restricciones.
En este sentido se entiende que la acción racional es la que realizan los individuos
gracias a por ciertas evaluaciones internas y está determinada principalmente por la
búsqueda del mayor número de beneficios con el mínimo de costos.
Para Aguilar Vilanueva, en la teoría del actor racional, el principal actor es la nación o el
gobierno, Este actor tiene un conjunto de metas explícitas, percibe el mismo conjunto de
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opciones y tiene una medida única para estimar las consecuencias que resultan de cada
alternativa36.
Para algunos autores como Tonbergen, la formulación de una política en el ámbito de la
teoría del actor racional requiere cinco condiciones básicas37:
a) Concordancia de las políticas públicas dentro de un cuadro de valores.
b) Formulación clara de objetivos, con el fin de facilitar la escogencia entre políticas
alternativas.
c)
Relación comprensiva entre los problemas de esas políticas y sus alternativas.
d) Importancia la función del formulador de políticas públicas.
e) Comprensión, por parte de los analistas de políticas públicas, de los valores y las
variables económicas.
Es así que se afirma entonces que las características de una acción racional son:







Hay una intención
La decisión es racional
Busca optimizar
Es paramétrica y estratégica
Se necesita cierto grado de información
Se establecen ciertas estrategias.
Busca optimizar conseguir un resultado optimo
Frente a las políticas públicas, el enfoque racional se toma bajo parámetros económicos,
hay que se considera que “…. al tomar una decisión, los agentes económicos tienen una
estructura de preferencias completa, conocen todas las posibles alternativas de acción
presentes y futuras, así como todas las consecuencias de cada una de las mismas; es
decir, poseen información completa y perfecta, lo que implica racionalidad absoluta.” 38
Se establece entonces que el Estado y las distintas organizaciones e instituciones
gubernamentales nacionales y locales crean políticas públicas únicamente en el momento
en el cuál han logrado determinar todas las variables posibles a tener en cuenta
(presupuesto, logística, problemáticas, entre otros) garantizando así con anterioridad el
éxito de la implementación de dicha política pública.
14.2
Enfoque burocrático o de élite gubernamental
En, AGUILAR VILLANUEVA, Luis, LA HECHURA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, Ediciones, Miguel Angel
Porrua, México D. F., México, 1992, pág. 131.
37
Tomado de, SALAZAR VARGAS, Carlos, LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, Facultad de Ciencias Jurídicas,
Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia, 1999, páginas. 112- 113
38
En, FERNÁMDEZ DE CASTRO, Francisco, El efecto de la suposición de racionalidad limitada en el
planteamiento de instrumentos de políticas públicas basados en el diseño de modelos econométricos. 15 de
Junio 2006.
36
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El enfoque elitista surgió del reconocimiento de que determinados grupos de la sociedad,
las élites organizadas en función de sus intereses sociales, adquieren la habilidad para
instalar en la agenda pública los problemas que los afectan y para alcanzar sus objetivos.
En este modelo, la burocracia, lejos de actuar según el ideal weberiano en el cual
contrapesa el poder económico de la burguesía, opera a favor de los intereses de las
élites, teniendo solamente una autonomía relativa respecto de ellas 39.
En este modelo, y según lo menciona Gram Allison, el principal actor no es ni una nación
ni un conglomerado de organizaciones, sino son un número de jugadores individuales.
Los grupos de estos jugadores son los agentes de las decisiones y acciones
gubernamentales particulares. Los jugadores son hombres que ocupan un puesto, que
tiene una posición40. Estos jugadores también son llamados élites.
El concepto del modelo burocrático esta relacionado y determinado a su vez con el
concepto de Administración Publica, entendida como “la administración eficiente,
económica y coordinada de los servicios. El centro de interés se ha puesto en la
administración de más alto nivel (la de la ciudad, por ejemplo), o en los servicios básicos
del personal auxiliar (presupuestación, organización y administración, análisis de
sistemas, planificación, personal, compras). La razón de ser de la administración pública
casi siempre es una administración mejor (más eficiente o económica)”41.
Autores como Martín Díaz, consideran que el objetivo principal del modelo burocrático es
idear estructuras que sean compatibles con los objetivos organizacionales adecuados a
las necesidades de los trabajadores y de los deseos del público y cuyos valores son42:
a) Desempeñar una función pública lo más eficazmente posible con el dinero disponible.
b) Realizar programas públicos con el menor costo posible.
c) Lograr que una organización sea lo más productiva posible, que proporcione un
servicio en la cantidad y la calidad que la colectividad lo requiere.
En este modelo las decisiones están a cargo de un grupo de individuos generalmente
especialistas y técnicos en temas específicos que por sus conocimientos y habilidades se
espera que siempre tomen las mejores decisiones.
39
En, BOZZO, Maria Cristina et all, “LA OBRA PUBLICA, UN SECTOR QUE ENSAYA UN NUEVO MODELO DE
ESTATALIDAD”, presentado en el Segundo Congreso “LA OBRA PUBLICA, UN SECTOR QUE ENSAYA UN
NUEVO MODELO DE ESTATALIDAD”, Año 2003, tomado de página de Internet
http
www.aaeap.org.arponenciascongreso2Bozzo_Cristina.pdf,
Consultada el 13 de septiembre del 2007
40
En, AGUILAR VILLANUEVA, Luis, LA HECHURA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, Ediciones, Miguel Angel
Porrua, México D. F., México, 1992, pág. 158
41
En, GEORGE, Federickson, Hacia una nueva Administración Pública, febrero del 2006, Portal Inep, en
página de Internet, http://www.inep.org/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=3863, consultada
el 14 de septiembre del 2007.
En DIAZ TELLI, Martín, Nueva Administración Pública documento tomado de Internet, en la página
personales.ciudad.com.ar/diaztelli/AP/Unidad1/Frederickson%20U1-P2.doc,
consultada
el
15
de
septiembre del 2007
42
,
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14.2
Enfoque de Construcción de Agenda
En el enfoque de construcción de agenda nos dice que si bien son las instituciones del
estado las encargadas de llevar a cabo el desarrollo y el cumplimiento de las políticas
públicas, las mismas deben estar clasificadas según determinadas prioridades dentro de
la “Agenda” del Estado, el gobierno nacional o local.
El principal objetivo de la “agenda” pública, consiste en establecer una geografía de lo
posible, un mapa que permita precisar y ubicar las medidas concretas consideradas
viables, prioritarias, que respondan a expectativas, refuercen prácticas y desarrollen
potencialidades43.
La pregunta obvia que surge a continuación es ¿Quién establece la agenda?
Tradicionalmente o por lo menos hasta la década de los 70, generalmente era el Estado,
las instituciones de gobierno, el presidente, los mandatarios locales, los empresarios o los
sindicatos según el tema, quienes colocaban y planteaban cuales debían ser los temas
prioritarios a solucionar según sus propios intereses y a veces se creaban políticas
públicas en detrimento de la población o sin contar con ella.
Sin embargo, conforme se fueron desarrollando y ampliando la cobertura de los medios
de comunicación, los ciudadanos comenzaron a interactuar y a ser más participes en la
toma de decisiones políticas, presionando por medio del voto y las protestas sociales por
un lado y evaluando constantemente a los gobiernos por medio de encuestas de opinión,
para abogar por mejores políticas para ellos.
Este enfoque se relaciona de forma directa con la comunicación pública, en el sentido de
que la construcción y las propuestas de las políticas públicas, comienzan a ser producto
de la participación e intervención directa del estado, las instituciones, los medios de
comunicación y, por ende, los ciudadanos que son los directamente afectados o
beneficiados.
La comunicación pública dentro de la construcción de agenda tiene entonces el objetivo
de “animar la deliberación pública y ciudadana, construyendo consensos y lugares de
encuentro entre actores sociales que puedan coincidir o no en otros propósitos pero que
entiendan la dimensión del reto y estén dispuestos a suscribir plataformas programáticas,
planificando estratégicamente las acciones comunicativas de manera que se tracen una
ruta crítica política, cultural y de movilización clara y definida a partir de la cual proponerse
objetivos de construcción de sentido y de visión compartida alcanzables y verificables,
entendiendo, en síntesis, que el reto es activar las agendas públicas regionales,
nacionales y locales hasta volver el tema urticante, impostergable, responsabilidad de la
sociedad en su conjunto y no solamente de una organización o de un sector social.
43
Tomado de, Ferreiro, Emilia, ¿Seremos capaces de darnos una política del acceso
al libro que incida sobre la superación de esta creciente desigualdad?, en Por una Agenda Pública de Políticas
Públicas
de
Lectura,
tomado
de
página
de
Internet,
http://www.cerlalc.org/ilimita/secciones/servicio_info/doc/agenda.pdf, consultado el 28 de septiembre del
2007.
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Asumiendo, en últimas, la dimensión política y colectiva del problema y haciéndola visible
como condición sine qua non para el desarrollo y la equidad sociales”44.
El gráfico No. 11 ilustra los actores que intervienen en la construcción de agenda.
14.3
Enfoque de Interacción o Modelo de Redes
Este modelo o enfoque de políticas públicas surge entre los años 70 y 80 y es parte de la
idea de que la construcción de las políticas públicas es el producto de los acuerdos
derivados de la lucha entre diversos grupos que intervienen en la toma de decisiones.
Los estudios intergubernamentales se centran en las redes de relación y comunicación
entre los diferentes niveles de las agencias gubernamentales, en las perspectivas
estratégicas de esos actores y en sus capacidades para solucionar los problemas 45.
Este modelo a su vez, se encarga en estudiar la relación y las “luchas”, que existen entre
los distintos grupos de interés y los grupos de presión o los grupos interesados en
determinados temas de políticas públicas, como son los sindicatos, los partidos políticos,
los grupos económicos, entre otros, y entre los grupos “vencedores” y las entidades
gubernamentales.
Gráfica 11. Construcción de Agenda
44
Tomado de, JARAMILLO LOPEZ, Juan Camilo, Aporte de la comunicación a la construcción de políticas
públicas,
pág
4,
consultado
en
página
de
Internet,
https://www.comminit.com/la/images/Juan%20Camilo%20Jaramillo.pdf, consultada el 1 de Octubre del
2007
45
Tomado de, KLIIJN, E. H., Redes de Políticas Públicas: Una Visión General, Pág., 10, página de Internet,
http://revista-redes.rediris.es/webredes/textos/Complex.pdf, consultado el 10 de Octubre del 2007.
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Gobiernos
nacionales y
locales
Ciudadanos
Actores que
construyen
e interviene
en la agenda
pública
Grupos de
presión
(Empresas,
sindicatos,
etc)
Medios de
Comunicación
Gráfica 12. Enfoque de Interacción
Grupos de Interés
y de presión A
Entidades
Gubernamentales
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Grupos de Interés
y de presión B
Política Pública
Según Sharf, en este enfoque “el análisis político debe orientarse hacia la red
interorganizacional en la cual se hacen las políticas. La investigación no sólo se debe
dirigir hacia interacciones específicas entre las organizaciones, sino también hacia las
relaciones estructurales más estables entre éstas” 46; es decir, que para poder determinar
la toma de decisiones en las políticas públicas, se deben mirar no sólo los actores que
intervienen, sino sus relaciones de poder.
Para el experto en políticas públicas T. Dye, existen cuatro medios de los que dispone el
sistema político para controlar la lucha entre los grupos que participan en la toma de
decisiones; ellos son47:
a) El establecimiento de reglas de juego.
b) El arreglo de compromisos y acuerdos por medio de los cuales se balancean y
equilibran los intereses.
c) Elaboración y transformación de intereses en políticas públicas.
d) La capacidad para hacer cumplir estos compromisos.
Sin embargo, el modelo establece que, de todas formas, las políticas públicas dependen
de manera casi obligatoria de las negociaciones, los pactos o convenios que se realizan
entre estos grupos de interés y de presión con los estamentos gubernamentales
derivados de los conflictos.
Un ejemplo de ello son los derechos laborales como mejoramiento del salario mínimo en
algunos países, ya que generalmente los sindicatos comienzan presionando al gobierno
con huelgas y marchas para que el gobierno acepte sentarse a negociar con los
sindicatos temas salariales y así llegar a un acuerdo del salario mínimo que satisfaga a
las dos partes.
46
47
Ibidem, 46.
SALAZAR VARGAS, Carlos, LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, Facultad de Ciencias Jurídicas, Pontificia
Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia, 1999, Página 130.
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14.4
Modelo Institucional
Según Oscar Salomone, “cuando se habla de “modelo institucional” existe la tentación de
asimilar ese vocablo al de “organización”. Sin duda una organización da idea de lo que es
una institución, pero es sólo una parte de ésta; quizás la más “dura”, la que expresa la
arquitectura básica de lo que se vive, se proyecta y se hace en la comunidad que hace a
la institución. La institucionalidad se expresa a través de los valores vigentes en esa
comunidad, las formas de tomar decisiones y de ejecutarlas, los proyectos que se hayan
adoptado y que los protagonistas estén dispuestos a ejecutar, las reglas de convivencia
de la vida comunitaria manifestada por el comportamiento de cada uno de los integrantes.
En esa circunstancia la estructura de organización se constituye en el medio facilitador de
esa institucionalidad. La institucionalidad es la cultura viva y operante de la
organización”48.
En este enfoque, es importante destacar que son solamente las instituciones
gubernamentales las encargadas de adoptar, implementar e imponer las políticas
públicas, en razón, de que estas instituciones tiene un poder legitimo derivado
directamente de los ciudadanos por lo cual, lo importante es determinar la construcción,
la formulación y la implementación que de las políticas públicas hacen las instituciones
políticas del gobierno, ya sean estas de carácter nacional, regional o local.
Gráfica 13. Enfoque de Institucional
Electores
48
Tomado de, SALOMONE, Oscar, El Instituto Tecnológico Universitario
1.
EL
MODELO
INSTITUCIONAL,
Pág.
38.,
página
de
Internet,
http://www.oit.org/public/spanish/region/ampro/cinterfor/publ/salomone/pdf/punto1.pdf, consultada el 15
de Octubre del 2007.
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- Presidente (gobierno)
- Congreso
- Gobernador
- Asamblea Dep.
Políticas
Públicas
En este enfoque la construcción, la adopción y la implementación de las políticas públicas
están determinadas por tres factores principales:
a) La legitimidad: Las políticas públicas tiene un carácter legítimo, ya que estas son
constituidas generalmente por leyes que son de obligatorio cumplimiento por parte de los
ciudadanos.
b) La universalidad: Las instituciones del Estado deben establecer que las políticas
públicas pueden afectar o beneficiar a todos los miembros de la sociedad.
c) La coerción o la fuerza: El estado es el único ente que puede utilizar la fuerza de forma
legítima en los casos en los cuales la implementación de una política pública sea
necesario.
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14.5
Modelo Sistémico
Debido a que a veces la sociedad se siente inconforme e insatisfecha con algunos
resultados adversos derivados de la implementación de ciertas políticas públicas, el
enfoque sistémico busca establecer la importancia de tener presente siempre a la
sociedad al momento de crear e implementar las políticas públicas por parte del Estado,
que a su vez debe contar con los recursos necesarios para ese fin.
El enfoque sistémico parte del concepto de sistema derivado de David Easton, quien
afirmaba que, “un sistema político es el conjunto conductual integrado por las
interacciones que generan la asignación autoritaria de valores en una sociedad. Una
asignación es autoritaria, según Easton, “cuando las personas que hacia a ella se orientan
se sienten obligadas por ella”. Y las personas, miembros del sistema, se consideran
obligados por tres razones: 1) la coerción o la amenaza de coerción física o psicológica
severa; 2) el interés personal y 3) la lealtad, el sentido de la legalidad o de la legitimidad.
Pero al margen de cuál sea la razón por la que alguien se somete a la autoridad, lo que
caracteriza como político a un sistema es el hecho de que sus asignaciones sean
obligatorias”49.
Para Carlos Salazar Vargas, frente a la relación del Modelo sistémico y las políticas
públicas “es importante precisar que el concepto de sistema, implica un conjunto
identificable de instituciones y actividades de la sociedad, que transforman las diferentes
demandas (individuales y colectivas) en decisiones autoritarias que requieren el soporte
de la sociedad”50.
Jay Forrester, en su artículo Comportamiento Contraintuitivo de los Sistemas Sociales
sostiene que “La sociedad se siente frustrada ya que repetidos ataques a las deficiencias
del sistema social sólo conducen a un empeoramiento de los síntomas. Se discute la
legislación y se aprueban acciones con gran esperanza, pero muchos programas resultan
ser ineficaces. A menudo los resultados no son lo deseado. Los programas del gobierno
en ocasiones provocan resultados totalmente contrarios debido a la incomprensión del
comportamiento dinámico de los sistemas sociales” 51.
49
Tomado
de
página
de
Internet,
http://www.iidh.ed.cr/comunidades/redelectoral/docs/red_diccionario/sistemas%20politicos.htm, consultada
el 11 de Octubre del 2007.
50
SALAZAR VARGAS, Carlos, LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, Facultad de Ciencias Jurídicas, Pontificia
Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia, 1999, Página 137.
51
FORRESTER, Jay, Comportamiento Contraintuitivo de los Sistemas Sociales, Pág. 1, tomado de página de
Internet, http://dinamica sistemas.mty.itesm.mx/roadmaps/pdf/RM1/SistemasSociales.pdf, consultada el 12
de Octubre del 2007
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Y para Ricardo Sotaquirá, “Forrester indica con claridad las distintas limitaciones que
tienen quienes formulan políticas públicas para razonar dentro de una lógica causal
cíclica, es decir, para entender los sistemas realimentados. La mayor de estas
limitaciones es la incapacidad humana natural para inferir correctamente las
consecuencias lógicas que se desprenderían de unas determinadas hipótesis causales.
Esto se refleja concretamente en que a pesar de las buenas intenciones que podrían
tener quienes definen las políticas públicas, y a pesar de su conocimiento sobre la
estructura causal propia del sistema social que será intervenido, el caso más común es
que ellos infieran incorrectamente los efectos que tales políticas tendrán sobre el sistema
social”52.
Por esta razón, Forrester establece que el modelo sistémico de retroalimentación permite
que las instituciones gubernamentales puedan construir y desarrollar mejores políticas
públicas reduciendo a su vez los efectos negativos de dichas políticas en la sociedad.
14.6
Modelo de Racionalidad y Acción Colectiva
El modelo de la acción colectiva tiene su punto de partida en la teoría de la acción
racional, la cual está determinada por el hecho de que los individuos toman decisiones
racionales buscando maximizar sus beneficios individuales, aunque para algunos, los
beneficios individuales se buscaban a costo de otros individuos o grupos sociales.
El primer teórico en hablar sobre el tema de la racionalidad colectiva, fue Marcus Olson,
en su libro la Racionalidad Colectiva, en el cual expone la idea de que en la sociedad
existe un grupo de personas que siempre esperan a que sean otros quienes resuelvan los
problemas de la sociedad; a estos individuos Olson los llama “polisones”, pero expone
que la mejor forma de integrar a los polisones a la acción pública es demostrando que
para lograr beneficios sociales se necesita la participación de todo el conglomerado
social. Es decir, que yo puedo obtener intereses personales al actuar en beneficio de los
intereses colectivos.
Olson acepta el modelo de los Bienes Club, pero le introdujo los factores políticos y
sociológicos, reflejados en la equivalencia fiscal. (Donde pago impuestos, esos impuestos
se convierten en bienes públicos para esta comunidad y no para otra).
La movilización colectiva se producirá cuando, además de la esperanza de obtener el
objetivo compartido por todo el colectivo con dicha movilización (un bien público, que
beneficia a todos los miembros del colectivo independientemente de que participen o no
en la acción para su consecución), exista un mecanismo que incentive la participación en
la acción, en la forma de beneficios selectivos, privados, para quienes lo hagan”53.
52
SOTAQUIRÁ, Ricardo, Injusticia, Políticas públicas y Dinámica de Sistemas, Pág. 3., tomado, consultada el
12 de Octubre del 2007.
53
PARIMIO, Rodolfo, Decisión Racional y Acción Colectiva, Unidad de Políticas Comparadas
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Es este sentido entonces se hace referencia a que frente a la formulación e
implementación de las políticas públicas, los ciudadanos se convierten en actores activos
en este proceso, y esto es algo que muy recientemente se ha implementado por
intermedio de la llamada descentralización política, por lo que aparece también un nuevo
término: Ciudadanía efectiva, en el cual el ciudadano se convierte en un actor del Estado,
pero con la connotación de que es él mismo quien toma la decisión e interviene en el
desarrollo de la política pública.
Para varios autores, “la acción colectiva efectiva es una auténtica decisión y
acción colectiva. En este caso, individuos y colectivo están decidiendo. No hay
individuos subyugados a colectivos institucionales”54.
Para Carlos Molina, Ciudadanía Efectiva es “la forma de incorporar el cumplimiento de
derechos y obligaciones, en el que el ciudadano es un actor del Estado; es la que permite
efectuar mi proceso de desarrollo y mi control del presupuesto”. 55
LECCIÓN 15 Políticas del Sector Público
15.1
Definición y Alcances
Cuando se hace referencia a lo Público, se habla de lo que va dirigido, afecta o pertenece
a todos o a un conjunto de una población determinada; en este orden de ideas política
pública se refiere entonces a todas aquellas acciones o programas que desarrollan las
instituciones gubernamentales, regionales o locales sobre diversos temas que bien
pueden afectar o beneficiar a la población.
Para poder definir qué es una política pública, se deben tener en cuenta algunas
características de la misma, la relación entre el ámbito privado y el público, el papel del
estado en la política pública, el tipo de modelo de estado, los actores que intervienen en
el diseño de la política pública, la relación entre esta y los bienes meritorios, el marco
(CSIC, Madrid) España, tomado de página en Internet, http://www.iesam.csic.es/doctrab1/decision.pdf,
consultada el 12 de Octubre del 2007.
54
VILLAVECES NIÑO, Juanita, Acción Colectiva y Políticas Públicas, Universidad del Rosario, Facultad de
Economía, SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO
No.
20
Julio
2007,
Tomado
de
página
de
Internet
http://www.urosario.edu.co/FASE1/economia/documentos/pdf/dt20.pdf, consultada el 12 de Octubre del
2007.
55
Tomado de memorias del Diplomado CURSO REGIONAL ANDINO “DESCENTRALIZACIÓN Y
GOBIERNOS LOCALES CON ÉNFASIS EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA” OEA –UPD 1 AL 12 DE
DICIEMBRE DEL 2000
,
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histórico de la políticas públicas de seguridad, justicia y economía y la relación entre esta
y política social.
15.1.1 Lo Público y lo Privado56
En la vida diaria de todas las personas existe una relación tanto con el ámbito público
como en el privado. Siempre se está en contacto con las empresas públicas que brindan
los servicios de luz y acueducto, por ejemplo, y con las empresas privadas que transmiten
la información y proveen de los alimentos y la ropa, entre otros.
Es necesario entonces delimitar cuidadosamente lo privado y lo público. Lo privado es
todo aquello que se enmarca en un escenario restringido, en el cual se desarrollan ciertas
actividades y situaciones cuyas repercusiones negativas como positivas solamente les
incumbe y les afecta a las partes involucradas.
La reglamentación que se produce en todo escenario privado se establece generalmente
por medio de un contrato o un pacto que puede ser oral o escrito, en el cual los individuos,
instituciones u organizaciones establecen por la libre voluntad, pero son consientes de las
diferencias entre las mismas. A su vez estos pactos, son de tipo secreto ya que tanto su
contenido como sus repercusiones no les interesan al público sino a las partes
involucradas.
A raíz de estos parámetros, se afirma que en lo privado existe un tipo de justicia
conmutativa, en la cual existe una relación directa entre costo, beneficio y oportunidad al
momento en que las partes prestan un servicio o crean un bien ya sea de consumo,
suntuario, financiero o de otro tipo que va dirigido a la población.
Y, por ende como resultado de dichas acciones en las cuáles el mayor beneficio de estas
partes es el de generar una cierta utilidad que puede ser o no material, la que a su vez
esta protegida por la confianza de las partes y por el marco jurídico existente.
Lo público, por su parte es todo aquello que pertenece o se relaciona a todos, es decir, es
todo aquello que afecta, beneficia o se relaciona con diversas poblaciones o
comunidades.
Lo público se enmarca dentro de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, por
intermedio de la voluntad general y sus relaciones se enmarcan dentro de un marco
jurídico y normativo sea este la constitución, la ley, los decretos los acuerdos, etc.
Dichas relaciones también tiene un carácter fundamental de visibilidad y transparencia, ya
que toda aquella acción, decisión o acto que realiza el estado le compete al público.
El sentido de justicia en el escenario de lo público, es la justicia distributiva, es decir que
no solamente se tratan los temas que le competen al público, sino que es una justicia que
parte del principio de la equidad en la cual el Estado debe dar a cada cual de sus
individuos según su necesidad y exigir a cada cuál según su necesidad y es
responsabilidad del Estado proteger los bienes jurídicos de dichos individuos.
56
Tomado de http://www.elrancahuaso.cl/tmp_images/124/noticia_6194_normal.jpg
,
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15.1.2 Relación entre lo Privado y lo Público
La relación entre el ámbito privado y el público no es tan distante como podría pensarse;
al contrario, está presente en nuestra vida cotidiana.
Por un lado tenemos al ámbito privado, representado por las empresas y los comercios
grandes, medianos o pequeños y a la familia. Y en el ámbito público se encuentra el
Estado quien es a su vez el representante de todos los ciudadanos.
Dentro del ámbito privado las familias proporcionan mano de obra a las empresas y
consumen los productos de dichas empresas (alimentos, vehículos, electrodomésticos,
ropa, etc.), las empresas a su vez les proporcionan a las familias productos de consumo y
salarios para subsistir.
Pero esta relación entre empresas y familias, trasciende a la relación con el Estado,
cuando por intermedio del salario y de la venta de productos, tanto las familias como las
empresas pagan impuestos o tributos, pero el Estado también tiene la responsabilidad de
brindarle a las familias y a las empresas bienes y servicios y es aquí, precisamente, en
donde se enmarca el planteamiento, la creación, el desarrollo y la evaluación de las
políticas públicas.
En cuanto a la función del Estado, su intervención se explica fundamentalmente porque
en las relaciones entre las familias y las empresas está comprometido el bien común de la
sociedad en su conjunto y por que hay bienes y servicios básicos cuyas características
determinan que no sean asumidos por otra instancia. Adicionalmente, algunos autores
sostienen que el Estado (gobierno) debe intervenir cuando57:




Cuando existen economías de escala
Cuando existen monopolios naturales
Cuando existen externalidades
Cuando se corre el riesgo de “cobrar” a segmentos de la población que no
están en condiciones de efectuar dichos pagos.

Cuando se trata de bienes o servicios claves para el desarrollo y la
integración social del país y que el mercado dado sus objetivos no cubriría
eficientemente para todos los segmentos de la población. Los casos de la salud y la
educación pertenecen a esta categoría.
Se encuentra en este punto un concepto fundamental para el tema que nos ocupa: El de
los bienes meritorios.
57
Tomado de, GUZMAN, Andrea, Relaciones publico-privadas en la provisión de servicios sociales 19802000, memorias de la conferencia dada en el CURSO REGIONAL ANDINO “DESCENTRALIZACIÓN Y
GOBIERNOS LOCALES CON ÉNFASIS EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA” OEA –UPD 1 AL 12 DE
DICIEMBRE DEL 2000.
,
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Se considera que todo bien meritorio es aquel bien y/o necesidad humana esencial para
la vida que se considera de carácter universal y que debe ser protegido, regulado y
distribuido por el Estado.
La defensa, protección y distribución de estos bienes meritorios, deben estar enmarcada
dentro de un marco legal y jurídico que permita su cumplimiento tanto por parte del
Estado como por parte de los particulares.
Dentro de los bienes meritorios, encontramos como marco jurídico por un lado los
derechos esenciales al ser humano en primera instancia y los Derechos Económicos y
Sociales también denominados derechos de segunda generación.
Los derechos de primera generación consignados en la Declaración Universal de
Derechos Humanos o Carta de las Naciones Unidas de 1948, establece como derechos
fundamentales:











Derecho a la Vida
Derecho a la libertad
Derecho a la Dignidad
Derecho a la igualdad racial, lingüística, social, etc.
Derecho al Reconocimiento a la persona jurídica
Derecho a la Igualdad ante la Ley
Derecho a la Privacidad
Derecho a un juicio justo
Derecho a la libre circulación
Derecho a la ciudadanía
Derecho a ser elegido y elegir.
Y con respecto a la implementación de las políticas públicas en los países
firmantes a favor de los derechos fundamentales, la declaración establece que
“Considerando que los pueblos de las Naciones Unidas han reafirmado en la Carta
su fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la
persona humana y en la igualdad de derechos de hombres y mujeres, y se han
declarado resueltos a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro
de un concepto más amplio de la libertad”58.
Es así que entonces podemos considerar como bienes meritorios, todos aquellos bienes
que involucren de forma directa o indirecta la supervivencia y el mejoramiento de la
calidad de vida de los ciudadanos de un Estado.
No obstante, estos bienes que se encuentran en el mercado, son a veces de difícil
acceso para algunos ciudadanos, por lo cual el estado debe cumplir entonces una función
compensatoria.
58
Declaración Universal de los Derechos humanos, El 10 de diciembre de 1948, la Asamblea General de las
Naciones Unidas aprobó y proclamó la Declaración Universal de Derechos Humanos.
,
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Escuela de Ciencias Administrativas, Contables, Económicas y de Negocios (ECACEN)
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15.1.3 Definición de Política Pública
Se entiende por política pública, toda acción realizada por el Estado a favor de la
comunidad y que busca la mejor forma de administrar, regular y controlar los bienes y
servicios que pertenecen no solo al Estado sino que pertenecen a los ciudadanos.
En relación a esta definición, algunos autores afirman que la política pública, es el
“resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad
gubernamental… es decir, de actos y de los no actos comprometidos de una autoridad
pública frente a un problema o en un sector relevante de su competencia”59.
Pero más recientemente parece haber llegado el consenso de determinar a la política
pública “como el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen
político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las
mismas o llevarlas a niveles manejables. Y por ello se puede plantear que hay un nivel de
incertidumbre en la política pública a pesar de considerar que el objeto de cualquier
propuesta de política es controlar y dirigir cursos futuros de acción, que es la única acción
sujeta a control60”.
Para Eugenio Lahera, “las políticas públicas resultan útiles para estudiar diversos
aspectos de la política, tales como la discusión de la agenda pública por toda la sociedad,
las elecciones entre candidatos y sus programas, las actividades del gobierno y las
actividades de la oposición., los esfuerzos analíticos sobre estos temas y a su vez en
torno a políticas públicas se puede”61: Acotar las discusiones políticas, diferenciar
problemas y soluciones de manera específica, precisar las diferencias, vincular los temas
a soluciones más amplias o secuenciales, plantearse esfuerzos compartidos y participar
de manera específica.
Algunos autores señalan a su vez, que hay que agregarle algunas consideraciones, tales
como62:



Las políticas públicas deben ser consideradas como un “proceso decisional”. Es
decir, un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de
tiempo. Estas decisiones normalmente tienen una secuencia racional.
Los casos de “inacción”. “Una política puede consistir también en lo que no se está
haciendo” Heclo(1972).
59
Tomado de, VARGAS VELÁSQUEZ, Alejo, Notas Sobre El Estado y las Políticas Públicas, Almudena Editores,
Bogotá Colombia, 1999. Pág. 57.
60
Ibidem 61.
61
LAHERA, Eugenio, POLÍTICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS, de la Serie Políticas Sociales número 65, División del
Desarrollo Social de las Naciones Unidas y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL,
Santiago
de
Chile,
Chile,
2004,
página
8,
en
página
de
Internet
www.eclac.clpublicacionesxml519485sps95_lcl2176p.pdf, consultado el 11 de agosto del 2007.
62
Tomado de, Las Políticas Públicas: Productos del Sistema Político, documento de página de Internet,
http://www.tuobra.unam.mx/publicadas/021104144006.html, consultado el 10 de Agosto del 2007.
,
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

Para que una política pueda ser considerada como pública tiene que haber sido
“generada, o al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los
procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales”.
Para Luis Aguilar, las distintas definiciones de los diccionarios de ciencia política arrojan
los siguientes componentes comunes con respecto a la definición y los elementos de las
políticas públicas63:




Componente Institucional, la política es elaborada o decidida por una autoridad
formal legalmente constituida en el marco de su competencia y es colectivamente
vinculante.
Componente Decisorio, la política es un conjunto – secuencia de decisiones,
relativas a la elección de fines y/o medios, de largo o corto alcance, en una
situación específica y en respuesta a problemas y necesidades.
Componente Comportamental, implica la acción o la inacción, hacer o no hacer
nada; pero una política es, sobre todo, un curso de acción y no sólo una decisión
singular.
Componente casual, son los productos de acciones que tiene efectos en el sistema
político y social.
Sin embargo, para Eugenio Lahera, la buena política pública o política pública de
excelencia existe, esta se deriva de “aquellos cursos de acción y flujos de información
relacionados con un objetivo político definido en forma democrática; los que son
desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la
comunidad y el sector privado. Una política pública de calidad incluirá orientaciones o
contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la
previsión de los resultados”64.
A su vez, nombra 11 características que permiten construir la política pública de
excelencia65:



Fundamentación amplia y no sólo específica (¿cuál es la idea?, ¿a dónde vamos?)
Estimación de costos y de alternativas de financiamiento
Factores para una evaluación de costo – beneficio social
63
Tomado de, AGUILAR VILLANUEVA, Luis F, LA HECHURA DE LAS POLÌTICAS, Grupo Editorial Miguel Ángel
Porrua, México, D. F., México, 1992, páginas. 23 a 24
64
En, LAHERA, Eugenio, POLÍTICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS, de la Serie Políticas Sociales número 65, División
del Desarrollo Social de las Naciones Unidas y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL,
Santiago
de
Chile,
Chile,
2004,
página
8,
en
página
de
Internet
www.eclac.clpublicacionesxml519485sps95_lcl2176p.pdf, consultado el 11 de agosto del 2007.
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







Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas (¿qué es prioritario?)
Consistencia interna y agregada (¿a qué se agrega? O ¿Qué inicia?)
De apoyos y críticas probables (políticas, corporativas, académicas)
Oportunidad política
Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (¿qué es primero?, ¿Qué condiciona
qué?)
Claridad de objetivos
Funcionalidad de los instrumentos
Indicadores (costo unitario, economía, eficiencia, eficacia)
15.1.4 Actores de las Políticas Públicas
Dentro de la relación entre el ámbito privado y el ámbito público, existe una relación
directa entre las familias las empresas y el Estado, los cuales a su vez son protagonistas
de las políticas públicas. Pero no son los únicos protagonistas. También encontramos a
los partidos y los movimientos políticos, los gremios económicos, las organizaciones
sociales, los ministerios, los departamentos administrativos.
Pero a su vez, estos actores tienen unas ciertas relaciones que se establecen dentro del
campo de las relaciones políticas, también denominadas arenas políticas. Para Theodore
Lowi, existe una relación entre los distintos tipos de políticas gubernamentales y diversos
actores.
Por lo cual señala lo siguiente66:



66
Políticas Distributivas: Este tipo de políticas son determinadas por el gobierno, por
medio de decisiones generalmente individuales, este tipo de políticas son
implementadas a corto plazo y sin medir recursos. Este tipo de políticas, permite
que se puedan desagregar los recursos, para ser repartidos en pequeñas unidades
a determinados grupos de la población. En este tipo de política participan los
individuos, las empresas y las corporaciones como unidades primarias. Como
estructura de poder se encuentran las élites y los grupos de apoyo; y el lugar de la
toma de decisiones es un comité del Congreso y/o una agencia del gobierno.
Políticas de Regulación: Al igual que las políticas regulatorias, estas tienen impacto
en los individuos, en especial en el aumento o la reducción de ciertos costos
(impuestos, pagos de servicios etc.). La decisión regulatoria implica que la elección
se realiza sobre la persona que se va ha ver afectada y sobre quien se va ha
Tomado de, LOWI, Theodore, Políticas Públicas, estudios de caso y teoría política, en AGUILAR
VILLANUEVA, Luis F, LA HECHURA DE LAS POLÌTICAS, Grupo Editorial Miguel Ángel Porrua, México, D. F.,
México, 1992, páginas.101 a 115.
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beneficiar, es decir que las decisiones afectan a todos los individuos que están
sujetos a una determinada normatividad jurídica y legal. Participan los grupos
sociales como unidades primarias, la estructura de poder el pluralista, es decir que
participan todos los actores con poder y por ultimo, las decisiones son tomadas por
el Congreso.


Políticas Redistributivas: Al igual que en las políticas regulatorias, existe una cierta
interrelación entre las diversas decisiones individuales y entre diversas categorías
sociales, pero se diferencian en su impacto, ya que no afecta individuos sino
grupos sociales específicos. Esta política tiene como objetivo no es el uso de la
propiedad sino redistribuir la propiedad en si misma. Lo esencial no es la discusión
sobre la distribución, sino lo importante son las expectativas que puede generar
dicha redistribución. Los actores involucrados son las asociaciones, las élites y las
decisiones son tomadas por el ejecutivo y por diversas organizaciones.
15.1.5 Del Estado Benefactor al Estado Neoliberal67
Desde los años 80 a los 90, se da un proceso generalizado en los países de Occidente,
en donde se produce un cambio drástico en las funciones y la organización del Estado.
Este proceso rompe la visión que se tenia en el manejo de las políticas públicas del
llamado Estado Benefactor o protector, derivado originalmente del “New Deal”, modelo de
Estado creado bajo la administración de Theodor Roseevelt en la cual el estado comienza
a intervenir en todos los sectores económicos y sociales, con el fin de solventar los
efectos negativos derivados de la crisis de la Bolsa en 1929.
En el New Deal, el Estado debía intervenir la agotada economía mediante grandes
programas de obras públicas, inyecciones de crédito dirigido hacia los sectores
deprimidos y aumento del gasto público para suplir las deficiencias de la iniciativa
privada68.
Tradicionalmente, la intervención del estado se explicaba fundamentalmente porque se
afirmaba que el bien común de la sociedad en su conjunto y los bienes y servicios
básicos no podían ser asumidos por otra instancia.
Pero en la década de los 80‘s este tipo de Estado comienza a colapsar, ya que debido a
que el Estado benefactor para corregir las inequidades del mercado tenia que intervenir
no solamente en la creación de políticas públicas, sino en su implementación, evaluación
y control, el estado aumento tanto su tamaño y su gasto burocrático, por lo que no pudo
67
68
Tomado de http://www.chuckallan.com/fccj/amh2020/wpa.jpg
Tomado de, HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto, LAS IDEAS POLÍTICAS EN LA HISTORIA, Universidad
Externado de Colombia, Bogotá Colombia, 1997, pág. 336.
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seguir interviniendo en todos los sectores económicos, sociales, económicos y
productivos.
Aparece entonces el tipo de Estado Neoliberal, en el cual se considera que la intervención
del Estado no es indispensable para el desarrollo tecnológico, ya que de esto se encarga
la lógica del mercado. Los primeros líderes que realizan reformas para reducir la
intervención del Estado son Margaret Thacher y Ronald Reagan; ahí es cuando el estado
le delega y asigna parte de sus funciones a los entes privados.
En este nuevo Estado debe centrarse en tres funciones principales69:



La estabilización económica
La distribución de la riqueza
La asignación eficiente de los recursos.
En el nuevo estado Neoliberal también cambian las modalidades de interacción que se
han generan en la relación entre los ámbitos público-privado de la siguiente manera:
a) Externalización o subcontratación del sector público al privado: Para implementar este
mecanismo se genera un sistema inicial de competencia entre privados y se le adjudica el
financiamiento público a una producción privada.
b) Traspaso en la provisión y gestión de un servicio a una empresa privada. En esta
modalidad, el sector público determina mediante diversas opciones de selección, que una
empresa privada se haga cargo en situación de dueña de un servicio, pero bajo
condiciones de estándares y/o tarifas prefijadas fijadas por el Estado, que garantice la
entrega eficiente y de calidad del servicio a la ciudadanía.
c)
El sector público es el dueño de la propiedad y también de la responsabilidad de
un servicio, pero entrega su administración a manos privadas.
d) El llamado “Sistema de Vauchers”, donde el Estado entrega algún tipo de bien o
servicio en forma gratuita o subsidiada, pero el ciudadano goza de libertad para concurrir
al lugar que determine para adquirir el bien o recibir el servicio.
15.1.6 Descentralización y Políticas Públicas70
69
Tomado de, GUZMAN, Andrea, Relaciones publico-privadas en la provisión de servicios sociales 19802000, memorias de la conferencia dada en el CURSO REGIONAL ANDINO
“DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNOS LOCALES CON ÉNFASIS EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA” OEA –UPD 1
AL 12 DE DICIEMBRE DEL 2000.
70
Tomado de http://www.adpverapaz.org/descentralizacion/nota16_descentralizacion_foto01.jpg
,
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La idea de la descentralización surgió en época posterior a la Segunda Guerra Mundial
(años 50), tuvo un segundo auge a fines de los 60´s y 70´s y la más reciente en los años
90.
En Europa se produjeron estos procesos en el nivel medio del estado para reducir el
minifundismo municipal; además se crean estas operaciones bajo la base de la
Comunidad Económica, en donde los Estados Nacionales se convierten en niveles
intermedios del gobierno. No obstante, tras la llegada del nuevo estado de tipo Neoliberal,
la descentralización y sus términos relacionados comienzan a ser determinantes también
en el campo de las políticas públicas.
Por descentralización se entiende la forma en la cual el gobierno central de un país
traslada a comunidades autónomas o a unidades administrativas de rango inferior la
capacidad de autogobierno. La descentralización busca:






Estabilización del sistema político
Eficiencia, cobertura y calidad
Mecanismos de decisión
Control social de la gestión pública
Gerencia pública
Simplificación administrativa
En la descentralización el Estado reorganiza sus competencias hacia del nivel nacional, al
nivel departamental, regional o local según cada organismo o interdependencia para
beneficio de la eficacia. Las transferencias de funciones se acompañan con transferencia
de recursos que se destinan para el desarrollo de programas y de las políticas públicas ya
sean estas del departamento o el municipio.
El proceso de descentralización se construye dentro y entre los siguientes ámbitos y
actores:








Poder Ejecutivo Nacional
Desagregación de competencias
Fortalecimiento del nivel intermedio
Inversión concurrente
Planificación
Actores de participación ciudadana
Sociedad Civil
ONG´S
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Cuando un bien meritorio es proporcionado por el Estado con apoyo de particulares se
conoce como concurrencia. Sin embargo, cabe señalar que la concurrencia de privados
en la provisión de servicios sociales no significa reemplazar la ingerencia del gobierno,
sino que el Estado asume otras funciones que son fundamentales, tales como definir las
condiciones y normativa que regulará la provisión del servicio, asegurar que los privados
realicen una gestión eficiente y de acuerdo a las necesidades de la comunidad.
La razón de ser de el proceso de concurrencia se deriva de la teoría económica de libre
mercado postula que el funcionamiento del mercado perfecto lleva a la libre competencia
y tiene como consecuencia un aumento en la eficiencia de la producción de bienes y
servicios, incrementando el bienestar del ciudadano-cliente.
Se afirma entonces, que los principales aportes de los privados en las políticas públicas
son:





Mayor efectividad, al acercar la capacidad de resolución a los problemas
concretos y aumentar la información potencialmente disponible para la toma de
decisiones (menos los problemas que enfrentar, más información sobre las
características de cada uno).
Mayor flexibilidad y capacidad de adaptación a los cambios en las necesidades
de los ciudadanos.
Mayor innovación (en la medida que haya una estructura de incentivos que la
promueva, habrá más unidades introduciendo cambios)
Dentro de este proceso, el nuevo Estado comienza a incentivar la incursión de los
privados en el desarrollo e implementación de programas y políticas públicas de distintos
mecanismos por medio del aporte de fuentes complementarias de recursos asociadas al
sector privado. Entre las modalidades más comunes se encuentran:




Co-financiamiento con los usuarios para la prestación de un servicio.
Franquicias tributarias que incentivan donaciones de empresas o personas
naturales para fines sociales.
Incentivo a la organización de campañas solidarias, colectas o trabajos
voluntarios.
Mecanismos para que el sector privado participe en la provisión de servicios a
través de fórmulas como la externalización, la subcontratación de
determinadas tareas, la participación de los usuarios o destinatarios en la
gestión de los servicios
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De esta forma, tanto en el aspecto de financiamiento como en el de provisión de servicios
es posible encontrar las tres modalidades de interacción siguientes: Estatal, mixta y
privada. En cualquiera de los casos, juega un papel relevante la precisión de los deberes
de cada uno en la tarea asignada y, particularmente, la responsabilidad de rendir cuentas
en torno a los compromisos y uso de los recursos.