Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y

Nuevas Tendencias
y Experiencias en Tributación
Inmobiliaria y Catastro
Compilación de Conferencias en Seminarios Internacionales
Indetec 2002-2005
TOMO I
2006
Primera edición, diciembre 2006
Tiraje: 500 ejemplares
ISBN 970-674-090-2
Diseño: Arte y Comunicación,
Priv. Andrés Terán No. 8, Col. Americana.
C.P. 44600. Guadalajara, Jal. México
Impreso en México - Printed in Mexico
Contenido
Presentación.............................................................................................................7
Introducción.............................................................................................................11
TOMO I
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA:
Características y Nuevas Tendencias.................................................................15
Los Beneficios Económicos y Sociales de una Estructura
de Gobierno Local Sólida........................................................................................17
Andy Anstett, Canadá, 2004.
Los Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria en Polonia
y Esfuerzos de Reforma..........................................................................................49
W. Jan Brzeski, USA, 2004.
Servicio Profesional de Carrera en México.............................................................73
Ramón Castañeda Ortega, México, 2004.
El Impuesto a la Propiedad en los Países Latinoamericanos
– Nuevas y Viejas Noticias....................................................................................103
Claudia M. De Cesare, Brasil, 2002.
Impuesto a la Propiedad, la Experiencia de Brasil: Lecciones y Retos................117
Claudia M. De Cesare, Brasil, 2002.
El Desarrollo de la Tributación a la Propiedad Inmobiliaria
en América del Norte.............................................................................................131
Jerry Grad, Canadá, 2003.
Innovaciones en la Tributación Inmobiliaria en Nuevo León.................................145
Marcela Guerra Castillo, México, 2002.
La Imposición a la Propiedad en el Financiamiento de las Ciudades Frente
a la Globalización..................................................................................................155
Carlos Morales Schechinger, México, 2003.
Educación y Cultura Fiscal: Cómo Lograr la Aceptación Pública
y el Cumplimiento..................................................................................................173
Richard N. Poole, Canadá, 2004
Hacia una Nueva Relación entre los Contribuyentes y los Gobiernos Estatales
y Municipales.........................................................................................................181
Elías Alfonso Rea Azpeitia, México, 2004.
Análisis Organizacional de las Áreas de Catastro e Ingresos Municipales . ........193
Elías Alfonso Rea Azpeitia, México, 2005.
El Impuesto Predial y el Catastro en México.........................................................203
Salvador Santana Loza, México, 2002.
Revisión de la Responsabilidad del Sector Público con Relación
a Aspectos de los Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria.....................................219
Salvador Santana Loza, México, 2004.
La Función Catastral en la Legislación Fiscal en México......................................243
Cecilia Sedas Ortega, México, 2003.
El Financiamiento Municipal del Gasto de Inversión en Infraestructura
en Norteamérica....................................................................................................259
Enid Slack, Canadá, 2004.
Los Riesgos y las Recompensas de la Aplicación del Impuesto a la Propiedad
en América Latina..................................................................................................283
Melton L. Spivak, USA. 2004.
La Labor Hacia una Nueva Relación entre los Contribuyentes y el Gobierno .....293
Jack Walker, Canadá, 2004
TOMO II
PARTE II: ESTRATEGIAS PARA LA OPTIMIZACIÓN DE LA GESTIÓN
DEL IMPUESTO PREDIAL...................................................................................311
Educación, Capacitación y Desarrollo Profesional para la Administración
del Impuesto a la Propiedad..................................................................................313
Richard R. Almy, USA, 2004.
Sistemas Canadienses del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria........................331
Robert L. Brown, Canadá. 2004
Administración del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en
la Ciudad de Cracovia, Polonia.............................................................................347
W. Jan Brzeski, USA, 2004.
Impuesto a la Propiedad: los Retos que Enfrentan
los Países Latinoamericanos................................................................................387
Claudia M. De Cesare, Brasil, 2002.
Características Generales del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria
en América Latina..................................................................................................413
Claudia M. De Cesare, Brasil, 2004.
Imposición Ad Valorem a la Propiedad Inmobiliaria en el África del Subsahara ..441
Prof. Riël C. D. Franzsen y Dr. William J. McCluskey, Sudáfrica, 2004.
La Imposición a la Propiedad Inmobiliara: Perspectivas Internacionales
Europa Central – República Checa.......................................................................457
Alena Holmes y Eva Sivrova, República Checa, 2004.
Estrategias para la Recaudación y Control del Impuesto Predial.........................473
Fernando Raúl Portilla Sánchez, México, 2002.
Administración del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria Mejores Prácticas
e Innovaciones en la Esfera Internacional............................................................489
Paul Sanderson, Reino Unido, 2004.
Equidad y Eficiencia en la Recaudación de los Tributos sobre Inmuebles,
Perspectiva Latinoamericana................................................................................519
Héctor S. Serravalle, Argentina, 2004.
PARTE III: ESTRATEGIAS PARA LA OPTIMIZACIÓN DE LA GESTIÓN
CATASTRAL.........................................................................................................529
La Crisis del Financiamiento y las Oportunidades de la Modernización
Catastral en México...............................................................................................531
Víctor Manuel Colina Rubio, México, 2005.
El Impacto de la Valuación en el Impuesto Predial en Sonora..............................535
Edmundo Chávez Méndez, México, 2005.
Un Nuevo Enfoque para el Análisis de la Equidad de los Avalúos Fiscales..........547
Claudia M. De Cesare y Les Ruddock, Brasil, 2002.
Nuevos Desafíos para los Sistemas de Información Catastral.............................575
Diego Alfonso Erba, Brasil, 2003.
Retos en la Valuación Catastral: La Experiencia de Veracruz, México.................. 581
Ricardo Raúl Flores Hernández, México, 2003.
La Utilización Completa de Información de los Avalúos de Bienes Inmuebles.
Enfocada sobre la Experiencia de la Corporación Municipal de Avalúos
de Propiedades.....................................................................................................593
Larry Hummel, Canadá, 2004.
Marco de Referencia, Procesos y Métodos de Valuación ....................................613
Peter MacLellan, Canadá, 2004.
La Modernización Catastral en México: Avances Tecnológicos............................631
Raúl Pineda Barrera, México, 2002.
El Sistema de Información Territorial y la Tecnología en el Estado de Puebla......647
Raúl Pineda Barrera, México, 2003.
Sistema de Información Geográfica para la Recaudación, Fiscalización
y Cobranza de Contribuciones Municipales: Una Opción Viable..........................659
Fernando Raúl Portilla Sánchez, México, 2003.
Presentación
A lo largo de los últimos cinco años, el Instituto para el Desarrollo Técnico de las
Haciendas Públicas (Indetec) ha organizado una serie de eventos cuyo objetivo ha
sido la promoción del desarrollo de la tributación inmobiliaria y la modernización de
la gestión catastral, contando con la valiosa colaboración de instituciones públicas
y privadas, nacionales e internacionales, así como él valioso apoyo de especialistas
en la materia.
Con la organización y realización de esos eventos, el Indetec ha venido propiciando
que las instituciones gubernamentales encargadas de la administración de las
fuentes de ingresos ligadas a la propiedad inmobiliaria, particularmente el impuesto
predial, así como las responsables de la gestión del catastro, tanto en los municipios
como en las entidades federativas, visualicen la posibilidad de potenciar la capacidad
generadora de recursos de las contribuciones relacionadas con esta materia.
Ello ha sido así debido a que la recaudación que obtienen la mayoría de municipios
del país, derivada de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria, y particularmente
del impuesto predial, está muy por debajo de su potencial recaudatorio, dejando en
incapacidad de financiamiento a las autoridades locales para atender los múltiples
requerimientos de la comunidad en materia de infraestructura urbana y prestación
de servicios públicos.
En este sentido, y con un énfasis particular en la búsqueda del mejoramiento de
la gestión del impuesto predial en los municipios, se organizaron tres eventos
internacionales y una reunión nacional, con la finalidad de que los participantes
tuvieran la oportunidad de intercambiar conocimientos y experiencias sobre la
tributación inmobiliaria y el catastro, interactuando con funcionarios de los gobiernos
centrales y regionales, y con especialistas, académicos y expertos en el ejercicio,
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
estudio y análisis de la tributación inmobiliaria y su administración, procedentes
prácticamente de todas las entidades federativas de México y de diversos países de
cuatro continentes: América, Europa, Asia y África,
El primero de los eventos mencionados lo organizó el Indetec en el año 2002, con
el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, de Boston Mass., el cual se denominó:
“Seminario Internacional sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro:
Municipios Mejorando la Gestión de su Impuesto Predial”, y se efectuó en la Ciudad
de Guadalajara, Jalisco, los días 25, 26 y 27 de Septiembre. En este seminario
se analizaron los esquemas de tributación inmobiliaria de algunas ciudades
de Norteamérica, México y América del Sur, y se generaron propuestas para la
innovación de la tributación inmobiliaria en México, con el objetivo de mejorar la
administración fiscal en esta materia, perfeccionar la vinculación entre los catastros
territoriales y la administración impositiva sobre inmuebles, y modernizar e incorporar
los avances de la tecnología informática y de comunicaciones a este ámbito.
En el año 2003 se organizó el “II Seminario Internacional sobre el Impuesto Predial,
el Catastro y Contribuciones Alternativas para el Financiamiento Urbano: Hacia la
Innovación Hacendaria Municipal”, celebrado también en la Ciudad Guadalajara, los
días 25 y 26 de Septiembre. En este seminario se contó con el apoyo de la Unidad
de Coordinación con Entidades Federativas de la SHCP, de los Ayuntamientos
Constitucionales de Guadalajara y Tlaquepaque, del Banco Nacional de Obras
y Servicios Públicos, del Lincoln Institute of Land Policy (LILP), del International
Property Tax Institute (IPTI), de la Dirección General del Catastro del Ministerio de
Hacienda de España, de la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM), del
Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional (CEMCI), de la
International City/Country Management Association (ICMA) y de la United States
Agency for International Development (USAID). El principal objetivo de este evento
fue el revisar temas actuales y el compartir experiencias sobre políticas, marco
jurídico y gestión del impuesto predial y el catastro, identificando las oportunidades
que posibiliten la innovación y optimización de los mecanismos fiscales para el
funcionamiento urbano.
En los últimos días de septiembre y primeros de octubre del 2004 se llevó a cabo en
la Ciudad de Guadalajara, la 7ª Conferencia Internacional del International Property
Tax Institute (IPTI), con el tema “La Optimización de los Sistemas del Impuesto
a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”. En este evento se exploraron las
opciones para la tributación que están abiertas para el gobierno local, con particular
énfasis en los sistemas de imposición a la propiedad inmobiliaria y su evolución
y estado actual en América Latina. Se tuvo la oportunidad de contar para este
evento con la participación de especialistas de Argentina, Brasil, Canadá, República
Presentación
Checa, China, Estados Unidos, Inglaterra, Irlanda del Norte, México y Sudáfrica, así
como un grupo diverso de participantes internacionales provenientes de gobiernos
y dependencias de universidades e institutos de investigación.
Por último, los días 17 al 19 de agosto de 2005, se celebró en la Ciudad de
Guadalajara, Jalisco, la I Reunión Nacional de Responsables de Catastro y de las
Contribuciones Inmobiliarias, evento organizado por el Indetec conjuntamente con
la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la SHCP, las Secretarías
de Finanzas de las Entidades Federativas de México, las Tesorerías Municipales,
especialistas en catastro, en tributación inmobiliaria y en gestión municipal, así
como dependencias y organismos nacionales e internacionales especialistas en la
materia. En esta reunión se propusieron los participantes iniciar un proceso dinámico
de trabajo, cuya finalidad es el incremento de la recaudación del impuesto predial
hasta alcanzar su potencial recaudatorio, y la modernización catastral en México.
Para el logro de los objetivos planteados, se propuso y se aprobó la instrumentación
del Programa para la Optimización de la Gestión del Impuesto predial y la
Modernización Catastral, el cual busca la concurrencia de todos los funcionarios y
organismos involucrados en el fortalecimiento de la hacienda y el desarrollo de los
catastros, a fin de lograr incrementos sustanciales en los montos recaudatorios por
concepto de impuesto predial en México.
Insertada dentro de las acciones de difusión previstas en el citado programa, la
presente publicación recoge los materiales escritos proporcionados por los
especialistas que participaron como ponentes en los eventos antes mencionados, y
que nos han otorgado su autorización para integrar este documento. Su propósito
es ofrecer un material de referencia a los funcionarios, especialistas y estudiosos
del tema de la tributación inmobiliaria y la gestión catastral, que contiene análisis
de la problemática en la gestión y en el marco jurídico y experiencias en distintas
ciudades del orbe, así como recomendaciones para optimizar la recaudación y la
modernización de los catastros.
Es importante reiterar que la integración de esta publicación no hubiera sido
posible sin el valioso apoyo que en cada evento nos brindaron las instituciones y
organismos citados, a través de la participación comprometida de sus funcionarios
y representantes. A todos ellos nuestro reconocimiento y agradecimiento.
El trabajo relacionado con la presente publicación estuvo bajo la responsabilidad
del Lic. Salvador Santana Loza, Titular de la Dirección General Adjunta de Hacienda
Municipal; correspondiendo la coordinación del proyecto al Lic. Elías Alfonso
Rea Azpeitia, Director de Desarrollo Administrativo de Hacienda Municipal y la
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
colaboración en todas sus fases de los C.P. Ma. de los Ángeles Díaz Bolaños y
Cesáreo Larios Contreras, ambos Consultores-Investigadores. La traducción de las
ponencias fue realizada por los Lic. Rebeca Elizalde Hernández, Víctor Hernández
Saldaña y Armando Gómez Benítez, también consultores-Investigadores. Todos
ellos del Indetec.
Lic. Javier Pérez Torres
Director General del Indetec
10
Introducción
Las naciones de América Latina han reconocido los beneficios sociales de una
estructura de gobierno local sólida. Se han dado cuenta que la viabilidad de tener
estructuras gubernamentales locales sólidas es a menudo proporcional a la solidez
de su base gravable y al grado de control que las autoridades locales tienen sobre
la misma.
Por ello el Indetec, en ejercicio de las funciones que la Ley de Coordinación Fiscal
le otorga, busca contribuir al desarrollo de la hacienda pública municipal en México,
organizando cursos y seminarios nacionales e internacionales sobre diversos
tópicos, especialmente sobre la administración de las contribuciones inmobiliarias y
el Catastro, de tal manera que se propicie un desarrollo profesional de los servidores
públicos mediante la disertación y el intercambio de experiencias que han mostrado
su validez y éxito en otras entidades o países, a efecto de procurar su adaptación
e implantación en su propio estado o municipio.
Con el propósito de coadyuvar a explorar alternativas para la valuación y cobro del
Impuesto Predial, adaptables a nuestro entorno y que mejoren su rendimiento, así
como incidir en la modernización de los catastros, se formula esta edición especial,
en la cual se han conjuntado una selección de diversos documentos presentados
por expertos en estas materias en tres eventos internacionales y en una reunión
nacional de responsables de la administración del Catastro y del Impuesto Predial,
organizados por el Indetec, en coordinación con diversas instituciones nacionales e
internacionales, como, en el ámbito internacional: el Lincoln Institute of Land Policy,
de Cambridge, Ma., USA, y el International Property Tax Institute (IPTI), de Toronto,
Ontario, Canadá; y en el contexto nacional: la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP), a través de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas,
las Secretarías de Finazas de las Entidades Federativas, por conducto de los titulares
11
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
de sus áreas de ingresos y del Catastro, así como de los Municipios, también por
conducto de sus respectivas áreas de ingresos y de los Catastros Municipales.
Esta publicación se compone de tres partes, agrupadas de acuerdo a la temática y
no al evento en que fueron presentadas, pudiendo existir cierta similitud en alguno de
ellos, pero formulados por el mismo o por otro autor bajo una perspectiva diferente,
que enriquece y amplía el tema abordado.
Con respecto a la parte I, titulada La Tributación Inmobiliaria: Características
y Nuevas Tendencias, en ella se presentan 17 documentos en los cuales se
abordan temas de gran interés para los gobiernos locales, como: Los beneficios
económicos y sociales que conlleva para la comunidad una estructura de gobierno
local sólida; Las características del servicio profesional de carrera en México y
la evolución que ha tenido éste en el transcurso del tiempo en nuestro país; La
experiencia que se ha tenido en Brasil con relación al impuesto a la propiedad,
su origen y evolución; El desarrollo de la tributación a la propiedad inmobiliaria en
Norteamérica (Estados Unidos y Canadá), la manera en que son utilizados estos
tributos dentro de la administración pública y las experiencias que se han tenido,
especialmente en Canadá, respecto a los ciclos de valuación; La imposición a la
propiedad en el financiamiento de las ciudades, como una alternativa para el control
de la especulación y el encarecimiento del suelo urbano; Recomendaciones sobre
el cómo lograr la aceptación pública y el cumplimiento de obligaciones fiscales de
la población, mediante estrategias que brinden certeza a los contribuyentes en
cuanto a su equidad y aplicación; La relación existente entre los contribuyentes y
los gobiernos estatales y municipales, bajo una nueva perspectiva, con sus retos
y desafíos; El Impuesto Predial y el Catastro en México, su situación actual y la
evolución que han tenido estas dos funciones en el transcurso de los últimos años,
especialmente en lo concerniente a la recaudación del citado impuesto; Una revisión
a la responsabilidad del sector público con relación a determinados aspectos de los
impuestos a la propiedad inmobiliaria, como son las políticas públicas y fiscales
implementadas, los rendimientos de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria,
la carga fiscal y la equidad del impuesto, y algo muy importante, la transparencia y
rendición de cuentas con relación al origen y destino de los recursos públicos; Un
análisis de la función catastral en México, en todos los elementos que la conforman;
La forma en que se financia el gasto de inversión en Norteamérica, mediante
contribuciones a la propiedad inmobiliaria y la colocación de deuda pública, pero
de manera especial, con la utilización de empresas o sociedades público-privadas;
Los riesgos y recompensas que implica la aplicación del impuesto a la propiedad
en América Latina; y La labor hacia una nueva relación contribuyente-gobierno,
analizado en el entorno canadiense.
12
Introducción
La parte II titulada Estrategias para la Optimización de la Gestión del Impuesto
Predial, incluye también 10 documentos encaminados a examinar las diferentes
estructuras y características de los sistemas de administración de las contribuciones
a la propiedad inmobiliaria y del catastro vigentes en países de todo el Continente
Americano, agrupados principalmente en dos grandes bloques: Norteamérica y
América Latina, y de algunos otros de Europa y del África Subsahariana, con sus
retos, perspectivas y estrategias para mejorar la gestión y rendimiento de estas
contribuciones, partiendo de los principios de equidad y eficiencia y de un análisis
organizacional que permita visualizar el cómo estamos, a dónde queremos llegar, y
cómo habrán de lograrse estos objetivos.
Finalmente, en la parte III titulada Estrategias para la Optimización de la Gestión
Catastral, se analiza en 10 documentos el uso innovador de la tecnología de la
información en la determinación, administración y recaudación del impuesto a la
propiedad inmobiliaria. Se examinan en dichos documentos aquellos elementos
que integran el sistema de información y que permiten la administración de la
información espacial, como: datos, gente, software y hardware. Además, se incluyen
experiencias sobre los métodos de valuación utilizados en algunos estados de la
república mexicana y de otros países participantes, resaltando la importancia que
reviste el uso de la información de los avalúos de bienes inmuebles y su impacto en
la recaudación del impuesto predial.
13
PARTE I:
LA TRIBUTACIÓN
INMOBILIARIA:
Características y Nuevas
Tendencias
15
Los Beneficios Económicos y
Sociales de una Estructura de
Gobierno Local Sólida*
Andy Anstett1
Traducción: Rebeca Elizalde Hernández2
“Es verdad, sin duda, como observó sagazmente un ex presidente de la Cámara
de Representantes de los Estados Unidos, que toda la política es local.
Pero en la actualidad, también es igualmente cierto que toda la política local
es internacional.”3
El ámbito y la naturaleza del “gobierno local”
¿Qué son los “gobiernos locales”? No existe una definición estándar del gobierno
local, y la literatura sobre la descentralización del gobierno se refiere a los gobiernos
“subnacionales” de todo tipo, incluyendo a los gobiernos provinciales o estatales,
así como a los gobiernos de nivel municipal, que son más claramente locales. En
este documento, la discusión sobre los gobiernos locales se enfoca primordialmente
en los gobiernos municipales urbanos –ciudades y poblaciones grandes, pero gran
parte de esta discusión también es aplicable a poblados y municipios rurales.
*
1
2
3
Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas
del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto
con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo
en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004
El Sr. Anstett ha cumplido con el cargo de Vicepresidente de Asuntos Corporativos en AEC
Internacional. Fue Jefe y Director General de del Despacho de Ontario de Revisión de la Valuación
desde el año 1992 al 1998 ha sido consejero tanto del Gobierno Estatal y Federal como de la
Administración Municipal respecto a las políticas de valuación a la propiedad y de impuestos y
sistemas legislativos, en los países de Canadá, Africa del Sur, Polonia, Macedonia y en la República
de (Kyrgyz).
Egresada de la Licenciatura de Letras Hispánicas de la Universidad de Guadalajara, México.
Actualmente se desempeña como Consultor Investigador del Indetec
James Travers, columnista político, (Toronto Star, 10 de agosto del 2004), comentando el impacto
potencial sobre los agricultores canadienses de las negociaciones de la OMC respecto al subsidio
agrícola.
17
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
La estructura y el papel actual de los gobiernos locales en los países desarrollados
es el resultado de una evolución de siglos. En estos países, los gobiernos locales
elegidos democráticamente juegan un papel importante en el suministro de diversos
servicios a los ciudadanos, y a menudo son considerados como parte de los
fundamentos de los valores democráticos y de las instituciones de la propia nación.
En años recientes, los gobiernos locales han sido cada vez más considerados como
un componente esencial tanto del desarrollo democrático como del crecimiento
económico en los países menos desarrollados, así como en los países que están
en una transición de regímenes autoritarios anteriores.
Las ciudades son entidades complejas. Difieren considerablemente en términos
de desarrollo urbano y dimensión. Su identidad, auque arraigada en la historia,
experimenta un cambio constante. A lo largo del tiempo, la mayoría de las poblaciones
y ciudades han evolucionado a la luz de nuevos requerimientos, ideales, estilos de
vida, estándares de vida y una nueva calidad de la misma. Las ciudades a lo largo del
mundo son las responsables de una muy variada mezcla de servicios públicos tales
como el suministro de agua, alcantarillado, tránsito y electricidad; la construcción y
mantenimiento de calles, alumbrado y limpia; la seguridad pública y bomberos; los
servicios sociales, tales como salud pública y asistencia social, y en ocasiones los
componentes del servicio de atención a la salud y educación primaria; mercados,
rastros, servicios turísticos, instalaciones recreativas y parques, y a menudo, la
construcción de infraestructura local.4
El fundamento del Gobierno Local y el Principio de Subsidiariedad
En 1985 el Consejo Europeo promulgó la Carta Europea de Autogobierno Local. El
preámbulo de la carta establece:
Considerando que el derecho de los ciudadanos de participar en la gestión de
los asuntos públicos es uno de los principios democráticos que son compartidos
por todos los Estados miembros del Consejo Europeo; Considerando que es
en el nivel local en donde se puede ejercer este derecho más directamente;
Teniendo la convicción de que la existencia de autoridades locales con
responsabilidades reales puede proporcionar una administración que sea tanto
efectiva como cercana a los ciudadanos;
4
En muchas partes del mundo, los gobiernos locales desempeñan un papel en el suministro de
servicios de educación primaria y, en ocasiones, también secundaria. En los Estados Unidos
y Canadá, la educación es una responsabilidad de los estados/provincias que usualmente es
delegada por estatuto a las juntas escolares locales que son independientes de los gobiernos
locales, y comúnmente tienen facultades tributarias utilizando la base gravable del impuesto
municipal a la propiedad.
18
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Consientes de que salvaguardar y reforzar el autogobierno local en los diferentes
países europeos es una contribución importante para la construcción de una
Europa basada en los principios de democracia y descentralización del poder,
Afirmando que esto implica la existencia de autoridades locales provistas de
organismos de toma de decisiones democráticamente constituidos, y de un
amplio grado de autonomía con respecto a sus responsabilidades, la manera
en que son ejercidas dichas responsabilidades y los recursos que se requieren
para su cumplimiento...5
La carta no establece ninguna de las responsabilidades específicas que deberían
ser asignadas a los gobiernos locales. Simplemente estipula que las facultades y
responsabilidades básicas de las autoridades locales deben de ser prescritas por
la constitución o por estatuto. Sin embargo, el artículo 4 (3) expresa el principio de
subsidiariedad de la siguiente manera:
Las responsabilidades públicas, por lo general, deben de ser ejercidas preferentemente por aquellas autoridades que están más cercanas a los ciudadanos. Para
la asignación de la responsabilidad a otra autoridad se debe evaluar el ámbito y
naturaleza de la tarea y los requerimientos de eficiencia y economía.
En la Comunidad Europea, el principio de subsidiariedad tiene la intención de asegurar
que las decisiones se tomen lo más cercanamente posible a los ciudadanos y que se
revise constantemente si la acción a realizar a nivel comunidad se justifica, a la luz
de las posibilidades disponibles a nivel nacional, regional o local. Específicamente,
es el principio bajo el cual la Unión no actúa (excepto en las áreas que están dentro
de su competencia exclusiva) a menos de que su acción sea más efectiva que la
acción que se pueda ejercer a nivel nacional, regional o local. Aunque este principio
fue diseñado primordialmente para proteger las competencias consideradas de
interés nacional de los distintos estados miembros de la Comunidad Europea, su
afirmación en la Carta Europea de Autogobierno Local se ha vuelto importante en
la redefinición de las responsabilidades que son adecuadas para el gobierno local
en los países en transición de Europa del Este –tanto en las naciones que ya han
ingresado a la Unión Europea como en las que aspiran a hacerlo en el futuro.6
El fundamento del principio de subsidiariedad y la resultante distribución de
jurisdicciones y responsabilidades a los gobiernos locales para distintas competencias,
5
6
European Charter of Self Government. Estrasburgo, 15 de Octubre de 1985. ����������������
European Treaty
Series, no. 122.
Por ejemplo, en Macedonia, tanto el gobierno nacional como los gobiernos locales citan
continuamente esta disposición de la Carta como parte del fundamento de las iniciativas de
descentralización en curso, pero a menudo con diferentes interpretaciones de la intención.
19
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
tiene implicaciones políticas y económicas. El Informe sobre Desarrollo Mundial
1999-2000 sugirió que a pesar de los principios loables de algunos gobiernos y
organismos internacionales en apoyo del gobierno local, la delegación de facultades
y responsabilidades hacia los gobiernos locales siempre está motivada por el
aspecto pragmático: “A menudo, su principal objetivo es mantener la estabilidad
política y reducir el riesgo de conflictos violentos, reuniendo a una amplia diversidad
de grupos en un proceso de negociación regulado. Es irrelevante discutir si se
debe dar la descentralización o no; la manera en que se implemente determinará
qué tan exitosa será”.7 En términos políticos, la percepción de que la democracia
local es vital para el desarrollo de la democracia nacional está basada en diversos
argumentos. Los gobiernos locales tienden a incrementar la estabilidad política al
permitir a los ciudadanos tener más control sobre los programas públicos. Se puede
proporcionar a los ciudadanos y contribuyentes –que no necesariamente son siempre
el mismo cuerpo de electores– la oportunidad de participar en la toma de decisiones
de gasto e ingreso. Comúnmente, los municipios tienen más capacidad que los
gobiernos estatales o nacionales para atender a la diversidad demográfica basada
en diferencias étnicas, religiosas o culturales. Los gobiernos locales pueden ser
creativos y experimentar nuevos modelos creativos o alternativos para el suministro
de los servicios públicos.
El fundamento político reside, en gran medida, en el principio de subsidiariedad; al
trasladar la responsabilidad del suministro de los servicios a la entidad más cercana
a las personas que los reciben, haciendo coincidir de mejor manera dichos servicios
con las preferencias de los ciudadanos, el gobierno local aumenta su calidad y
su capacidad de rendición de cuentas. Cuando se busca y se toma en cuenta la
opinión o aportación de los ciudadanos, la población está más dispuesta a pagar
por los servicios públicos.
Desde el punto de vista económico, el principio de subsidiariedad tiene una
dimensión diferente. Expresado de manera simple: la toma de decisiones con
respecto al gasto público y al suministro de servicios debe ocurrir en el nivel de
gobierno más bajo, de manera congruente con la eficiencia en la distribución. “... los
gobiernos más cercanos a los ciudadanos pueden ajustar los presupuestos (costos)
a las preferencias locales de manera que llegue al suministro de un conjunto de
servicios públicos que responda a las preferencias de la comunidad. ...los gobiernos
(locales) se vuelven agencias que proporcionan servicios a receptores identificados
hasta el punto en que el valor de los servicios que los receptores están dispuestos
a pagar iguale al beneficio que reciben”8
7
8
20
Banco Mundial, World Development Report 1999-2000, p. 8 y 9.
Robert D. Ebel. Democracy, Decentralization and Development, Intergovernmental Relations &
Local Financial Management Program, World Bank Institute.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Además, la dimensión y jerarquía de las políticas del gobierno nacional y de los
gobiernos locales así como la burocracia de su implementación, comúnmente crean
cuellos de botella en la planeación y el control, que obstruyen el suministro de
servicios e incrementan los costos. Los gobiernos locales evitan estos obstáculos
complejos, simplemente minimizando cualquier necesidad programática de
coordinación entre niveles de gobierno. Sin embargo, existen otros aspectos de la
asignación de responsabilidades e ingresos entre los distintos niveles de gobierno.
Desde la perspectiva de la eficiencia administrativa y la asignación de los ingresos
tributarios, la delegación de ciertos programas a los gobiernos locales puede causar
la pérdida de economías a escala y la disminución del control del gobierno central
sobre los recursos cuando son escasos. Los gobiernos centrales a menudo tratan
de reducir sus propios déficits reduciendo el financiamiento de los programas
desarrollados por, o encomendados a, los gobiernos estatales/provinciales o
locales. La mayoría de los observadores describen que los programas del gobierno
local sufren un subfinanciamiento crónico.9 Un estudio reciente sobre las finanzas
de las seis ciudades más grandes del oeste de Canadá, realizado por la Canada
West Foundation (Fundación del Oeste de Canadá), concluyó que: “Las tensiones
fiscales que enfrentan las ciudades grandes apuntan más hacia la dirección del
problema del ingreso que del problema del gasto: es comúnmente sabido, entre los
responsables de las políticas, que los ingresos tributarios de las ciudades no han
mantenido el paso ni del crecimiento de la población ni de la inflación.”10 Así mismo,
en los países en vías de desarrollo y en los países en transición, la falta de recursos
administrativos y técnicos puede comprometer la eficiencia en el suministro de los
servicios.
En un interesante estudio del Banco Mundial,11 que intenta construir un índice de la
calidad de gobierno en los distintos niveles, Jeff Huther y Anwar Shah examinaron la
premisa de que “la calidad del gobierno aumenta al hacer corresponder servicios con
las preferencias de los ciudadanos, y al poner al gobierno más cerca de las personas
a las que sirve, lo que asegura una mayor rendición de cuentas por parte del sector
público”. Su análisis estadístico implica el uso de cuatro índices compuestos como
indicadores de la capacidad de un gobierno para:
1.
2.
Asegurar la transparencia política y proporcionar voz a todos los ciudadanos.
Proporcionar servicios públicos eficientes y efectivos.
9
Ver Ebel, ibid, p. 13; y Richar M. Bird, Setting the Stage; Municipal Finance and Inter-governmental
Finance; p.3:
Casey Vander Ploeg, Big Spenders? An Expenditure Profile of Western Canada’s Big Six (Canada
West Foundation, junio 2004), p. 20.
Jeff Huther y Anwar Shah, Applying a Simple Measure of Good Governance to the Debate on
Fiscal Decentralization (1998, World Bank –Country Economics Department). Este documento
hace referencia a muchos otros estudios que al parecer corroboran estos hallazgos.
10 11 21
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
3.
4.
Promover la salud y el bienestar de los ciudadanos.
Crear un clima favorable para el crecimiento económico estable.
Los índices midieron una serie de variables para cada uno: participación ciudadana,
orientación del gobierno, desarrollo social y gestión económica. Los autores
concluyeron que existe una relación estadísticamente positiva entre los cuatro
índices y el grado de descentralización del gasto hacia los gobiernos locales. En
otras palabras, cuando los gobiernos locales desempeñan un papel substancial
en el suministro de servicios, suelen tener mayor capacidad de respuesta a las
preferencias de los ciudadanos y a hacer un mejor trabajo en el suministro de
servicios que el gobierno central.
Al mismo tiempo, con el alcance de la globalización afectando los gobiernos locales
en formas similares en las que afecta a las naciones estado, las relaciones localesglobales han sido encapsuladas en la frase “Piensa globalmente, actúa localmente”.
Aunque algunos autores12 sugieren que estos supuestos acerca del papel de los
gobiernos locales en la construcción de la democracia y el fomento del desarrollo
económico son quizá algo exagerados y substancialmente no comprobados, estas
conclusiones generalmente son aceptadas dentro de la comunidad internacional
más amplia, incluyendo al Banco Mundial y otras instituciones internacionales.
El fundamento legal para la creación de los municipios
El fundamento legal de la existencia de los gobiernos locales varía significativamente
entre las naciones. En algunos países, la existencia de los gobiernos locales y de
sus facultades y responsabilidades están establecidas en la constitución, mientas
que en otros, los municipios son creados por leyes estatutarias. En Japón, la
constitución dispone cierta medida de autonomía local garantizando los derechos
de los ciudadanos a elegir a los funcionarios locales. En los países en donde existen
sistemas federales o confederados, y donde los municipios son creados por ley
estatutaria, los gobiernos locales comúnmente son criaturas del segundo nivel de
gobierno, ya sea estado, provincia o cantón. En los estados unitarios, los municipios
son por lo general criaturas del gobierno nacional en la mayoría de los aspectos,
excepto cuando la constitución prevé completamente la existencia de los gobiernos
locales. Sin embargo, la naturaleza de la estructura gubernamental del nivel de
gobierno superior –federación o estado unitario–no parece ser un indicador de la
amplitud de las facultades asignadas al gobierno local, además, algunas ciudades
tienen constituciones históricas en las que se establece la fundación de la ciudad y
12 22
Profesor B.C. Smith de la Universidad de Dundee, “Local Government and the Transition to
Democracy: a Review Article”, en Public Administration and Development. ������������������
18: 85-92 (1998).
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
se garantizan sus facultades; comúnmente, estas constituciones preceden al marco
constitucional nacional y a la división de facultades entre los distintos niveles de
gobierno.
La arquitectura legislativa para los gobiernos locales comúnmente tiene dos niveles
y, en ocasiones, tres, cuando la constitución sí contempla a los gobiernos locales.
La constitución puede establecer las facultades, los derechos y responsabilidades
de los gobiernos locales, sus relaciones con los niveles de gobierno superiores,
sus instituciones y la base sobre la cual se puedan establecer o modificar normas
detalladas. La legislación estatutaria, por lo general, aborda las relaciones
intergubernamentales y también define los parámetros fiscales y operativos
específicos. Los reglamentos se utilizan generalmente para interpretar las leyes y
proporcionar una guía detallada para la implementación de las mismas. Obviamente,
los peldaños en esta jerarquía de legislación implicarían mucho más detalle y
dirección específica en la base de la escalera, que tiene mayor autoridad, y menos
detalle específico hacia la parte superior de la misma.
Como se señala anteriormente, la estructura gubernamental de una nación, sea
estado federal o estado unitario, afectará las relaciones entre los gobiernos locales
y los niveles superiores de gobierno. Por ejemplo, en los Estados Unidos, Canadá
y la India, los gobiernos locales están bajo la total jurisdicción de los gobiernos
estatales o provinciales. Los gobiernos locales ni siquiera son mencionados en las
constituciones de los Estados Unidos y Canadá. Los gobiernos federales en estos
países, están de alguna manera restringidos en lo que se refiere a su trato directo
con los gobiernos locales y, comúnmente, deben procurar incidir en los gobiernos
locales a través de los gobiernos estatales o provinciales. Como resultado, en
Canadá, los programas de costos compartidos para propósitos tanto de gasto
programático como de inversión implican usualmente tres vías para compartir los
costos. Las promesas recientes del gobierno federal de Canadá, de permitir a los
municipios participar del ingreso generado por el impuesto a la gasolina, sin que las
provincias se involucren en igualar esta subvención o determinar su distribución,
podría indicar un cambio en las prácticas del pasado.
Los elementos del marco legal para los gobiernos locales
El marco legal y reglamentario de los gobiernos locales reflejará las circunstancias
individuales del país, tales como historia, cultura, demografía y política. Sin embargo,
existen muchos componentes estándar que deben observarse para asegurar que
el marco legal sea el adecuado para facilitar el desarrollo de gobiernos locales
sólidos. Estos componentes incluyen:
23
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
La clasificación de los gobiernos locales en niveles establecidos por la
constitución o por la legislación estatutaria; estos niveles serán la base para
distinguir a los municipios de acuerdo con su tamaño, ya sea en términos
geográficos o demográficos, y con su capacidad administrativa.
Estructuras organizacionales extensas y un establecimiento claro de sus roles
y responsabilidades.
Periodos de función, facultades de operación, procedimientos y límites del
liderazgo político, como distinto del servicio civil.
El grado de autonomía de las políticas de personal y el grado de protección
para los servidores civiles profesionales y de la administración de los gobiernos
locales; (esto incluye las políticas de gestión del sector público y las prácticas
que promueven la rendición de cuentas como mérito basado en las políticas de
personal y en las normas claras respecto a la responsabilidad fiduciaria y las
medidas para restringir la corrupción de los empleados).
Las facultades tributarias y de administración fiscal de los gobiernos locales.
La facultad y capacidad de endeudamiento de los gobiernos locales y cualquier
restricción sobre el endeudamiento impuesto por los niveles de gobierno
superiores.
La asignación del presupuesto, la gestión del gasto, la contabilidad, los
requerimientos de presentación de informes.
Los requerimientos de auditoría.
Los mecanismos para la expresión y la participación ciudadana
La autoridad para el suministro de servicios.13
Relaciones fiscales del gobierno local con los niveles
superiores de gobierno
Aparentemente, todos los gobiernos locales tienen una fuente inadecuada de recursos
“propios” para financiar los gastos requeridos para cumplir con sus responsabilidades.
Las transferencias de los gobiernos centrales son la principal fuente de ingresos de
los gobiernos locales en los países en vías de desarrollo, y éstas también comprenden
una porción significativa del ingreso municipal en los países desarrollados. Además,
los recursos fiscales de los gobiernos locales son muy variados. En muchos países
las ciudades más grandes tienen más ingresos “propios” per cápita que los municipios
más pequeños o que los municipios rurales. Richard Bird señala que “...algunos países
permiten a los gobiernos locales gravar impuestos que tienen la capacidad de producir
suficientes ingresos para cumplir con sus crecientes necesidades. Los ingresos bajo
su control directo son invariablemente menores que sus necesidades de gasto. En los
13 24
Adaptado de un apunte de James Ford del World Bank Institute con respecto a los marcos
constitucional, legal y regulatorio de los gobiernos locales.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Estados Unidos, por ejemplo, sólo el 65% del gasto local fue financiado por el ingreso
local en 1989. El promedio no ponderado comparable entre 18 países desarrollados
en ese mismo año fue de 62%, con un rango entre el mínimo de 16 por ciento en los
Países Bajos y el máximo de 87 por ciento en Suiza. La variación encontrada en los
países en vías de desarrollo es similar”.14
La razón obvia que explica esta disparidad es que a los gobiernos locales les
asignan responsabilidades cuyos costos no están en equilibrio con sus fuentes de
ingresos propios. En teoría, este desequilibrio fiscal vertical puede ser solucionado
de diferentes maneras: la transferencia de ingresos adicionales al gobierno
local o la transferencia de la responsabilidad de la función a niveles de gobierno
superiores. O bien, los gobiernos locales pueden reducir su gasto programado y/o
recaudar ingresos adicionales, pero estas dos últimas opciones comúnmente tienen
limitaciones prácticas. Como resultado, los niveles de gobierno superiores restauran
el equilibrio transfiriendo fondos a los gobiernos locales. Sin embargo, el diseño de las
transferencias fiscales es complejo debido a que los niveles superiores de gobierno
se muestran renuentes a transferir el control sobre las porciones significativas de su
ingreso, por muchas razones que están vinculadas con la eficiencia macroeconómica
y la estabilidad. Además, tanto en los países desarrollados como en los países
en vías de desarrollo, las preocupaciones acerca de la equidad horizontal en el
otorgamiento de las prestaciones sociales mitigan la intención de delegar algunas
responsabilidades y los ingresos que se les asocian.
“La descentralización es elogiada por aumentar los niveles de participación en la
toma de decisiones y por dar a la gente más que una oportunidad para formar el
contexto en el que viven. Al descentralizar el gobierno de maneara que la mayoría
de las decisiones se tomen a nivel subnacional, más cercanamente a los electores,
la descentralización nutre al gobierno eficiente y con capacidad de respuesta. Pero
también puede poner en riesgo la estabilidad macroeconómica. Por ejemplo, el
gobierno nacional tiene que asumir la responsabilidad de los gobiernos locales que
se han endeudado excesivamente y que han gastado de manera irreflexiva.” 15
En esta misma línea, otro factor ha crecido en importancia en años recientes –la
globalización y el surgimiento de ciudades-estado económicas. Aunque las grandes
ciudades han existido desde hace mucho tiempo, el politólogo Henry Tuene sugiere:
“el desarrollo político más destacable de las pasadas décadas ha sido el crecimiento
de ciudades gigantes y otros centros urbanos de cerca de un millón de habitantes.
Algunas de estas megalópolis son más grandes que la mayoría de los países del
mundo, con excepción de los países más grandes; estas ciudades incluyen a la
14 15 Bird, Setting the Stage: Municipal Finance and Inter-governmental Finance, op cit. p. 4.
World Development Report, op. cit., p. 4.
25
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Ciudad de México, Nueva York Sao Paulo, Seúl, Shangai, Singapur y Tokio. Algunas
áreas urbanas... trascienden las fronteras nacionales y no tienen un centro de
gobierno político reconocible...(y) los vínculos han sido debilitados por la tecnología
que permite a cada localidad tener lazos directos con las instituciones globales
así como con centros urbanos en otros países.”16 Teun escribía esto en 1995; sus
observaciones suenan más convincentes en el 2004. De manera similar, Shahid
Yusuf argumenta: “la globalización ha reforzado las tendencias descetralizantes,
alimentadas por una conciencia política mayor y por la toma de conciencia respecto
a que, para ser efectivos, los gobiernos deben de estar más cerca de las personas.
La descentralización, a su vez, está fomentando el desarrollo espacial, lo que
favorece en gran medida a las áreas urbanas que están bien ubicadas y prontas
a aprovechar las oportunidades de negocios por medio de las buenas políticas y
de una regulación efectiva pero no obstructiva. (y) ...los efectos de la globalización
sobre el estado han empezado a disminuir el papel del gobierno central”. 17
El incremento de la urbanización y la resurrección del concepto de “ciudad estado”,
al menos en el sentido económico, ¿desempeñan un papel en la definición de la
necesidad de un gobierno local sólido? ¿Existe necesariamente una disminución
consecuente de las facultades de los niveles superiores de gobierno? Si es así,
¿cuál es el impacto sobre el papel desempeñado por las naciones estado en una
economía global en crecimiento? Yusuf asevera que “en la mayoría de los países
uno o dos centros urbanos serán el centro de la actividad económica y política. La
política nacional se volverá secundaria y el papel del gobierno nacional será cuando
mucho cumplir con las funciones residuales de defensa y de desarrollo de políticas
internas, ser un intermediario entre las regiones urbanas, coordinar las políticas con
los impactos externos, regular las actividades clave y servir como interfaz entre las
regiones y los organismos”. 18 Quizá es un escenario poco probable, no obstante,
es indicativo de un consenso en desarrollo entre los economistas de instituciones
internacionales, quienes pronostican un crecimiento significativo en la importancia
de los gobiernos locales con efectos concomitantes sobre la dinámica de la política
y la economía nacionales e internacionales.
¿Quién hace qué? La asignación de funciones
Para las naciones que están considerando la cuestión de la asignación de las
funciones, Robet Ebel identifica cinco criterios que deben ser analizados y
16 17 18 26
Henry Teune, Local Government and Democratic Political Development (Annals, AAPSS, 540;
Julio, 1995).
Shahid Yusuf, Where the World is Heading Toward Globalization, Localization and the Pattern of
Development, Development Economics Research Group, (2000, Banco Mundial).
Ibid, p. 19.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
considerados para ayudar a los niveles superiores de gobierno a determinar quién
hace qué:
1.
La responsabilidad de desempeñar una función o prestar un servicio debe ser
asignada a la jurisdicción que “está más próxima al área geográfica que recibe
los beneficios proporcionados por la función.”19 La recolección de basura o el
departamento de bomberos benefician a los residentes de áreas geográficas
definidas, mientras que las medidas para controlar la contaminación del aire
o el agua benefician a regiones que son mucho más amplias y comúnmente
menos definibles.
2.
Se debe asignar la responsabilidad al nivel de gobierno que pueda suministrar
el servicio a más bajo costo. En otras palabras, ¿cuál de los niveles de
gobierno puede “realizar mejor economías a escala en la producción de un
bien o servicio?”20 Para muchos servicios que son generalmente considerados
como servicios típicamente “municipales”, las posibles respuestas a esta
pregunta pueden implicar diferentes niveles dentro del propio gobierno local
tales como condados, regiones u otros tipos de nivel de gobierno local. Los
proyectos de inversión de capital tales como las plantas de tratamiento de
aguas residuales o los sitios para vertederos de basura son más efectivos
en términos de cotos cuando se construyen como proyectos regionales. (Por
su puesto, la capacidad de los municipios para construir tales instalaciones
de manera conjunta depende de la existencia de la autoridad legislativa para
realizar acuerdos para construir y financiar proyectos de costos compartidos
de este tipo).
3.
Las jurisdicciones deben tener “una capacidad fiscal adecuada para financiar
los servicios públicos y asegurar un grado razonable de equidad fiscal”21 entre
el nivel de gobierno al cual se le asigna la función. Los factores económicos
y geográficos afectan a las bases gravables, las necesidades y los costos
de manera diferente en los municipios, regiones, y estados/provincias. Si los
gobiernos locales no son capaces de suministrar un servicio sin producir cargas
tributarias desiguales entre ellos, o bien, servicios desiguales con un esfuerzo
tributario similar, el servicio debe ser suministrado por un nivel de gobierno
superior, quien lo puede suministrar con cierta medida de equidad fiscal.
4.
Las funciones deben ser asignadas al nivel de gobierno al que pueden tener
mayor acceso y control los residentes con respecto a ese servicio. Por ejemplo,
19 20 21 Ebel, op. cit., p. 9.
Ibid, p. 10.
Ibid., p. 19.
27
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
tiene sentido que el nivel de gobierno más bajo sea responsable de servicios
tales como bibliotecas y áreas de juegos para los niños. Esto aumenta la
capacidad de respuesta, la legitimidad y la rendición de cuentas.
5.
Los gobiernos deben tener la capacidad de realizar efectivamente las funciones
que les fueron asignadas lo que incluye asignar una autoridad legal apropiada
para todos los aspectos del servicio; un área geográfica de servicio suficiente
para justificar la gestión del tiempo y el esfuerzo; y, la autoridad y capacidad de
gestión para realizar convenios de servicios compartidos cuando sea necesario
suministrar servicios a través de empresas cooperativas interjurisdiccionales.
El análisis de estos criterios tendrá como resultado la conclusión de que algunos
servicios deben ser suministrados por el nivel central o el estatal/provincial, y otros
servicios deben ser suministrados por el nivel local o Inter-municipal. Algunas de las
decisiones son evidentes, como la recolección de basura y la defensa nacional, en
los ejemplos antes mencionados. Otros son menos claros o pueden ser divididos en
la administración (es decir, el aspecto operativo) y la formulación de políticas. Por
ejemplo, la educación puede se administrada a nivel regional (de varias comunidades)
o puede ser local o nacional. Lo más común, con respecto a la educación, es que
las comunidades locales tienen que seguir la currícula nacional y asegurar que se
cumplan los estándares nacionales y la política del gobierno central. De manera
similar, las políticas de salud comúnmente son determinadas por el gobierno central
y en ocasionas administradas localmente.
Tener una estructura sólida de gobierno local no quiere decir que los gobiernos
locales tengan todo el poder y la autoridad que se puedan justificar o racionalizar
como de “carácter local”. Más bien, la solidez radica en que los municipios se hagan
responsables sólo de los servicios que puedan suministrar mejor, con base en
esos criterios. No existe un patrón que se amolde a todos los gobiernos locales.
Las responsabilidades asignadas a los municipios siempre serán diferentes, no
solo porque son de diferentes países sino porque los municipios también difieren
dentro del un mismo país en tipo y tamaño, y a menudo tienen un características,
capacidades y necesidades muy diferentes.
La asignación de las responsabilidades funcionales por parte de un nivel de
gobierno superior a veces reconoce implícitamente las distintas capacidades de los
municipios, lo más común es que todos los municipios sean gobernados por una
legislación idéntica aunque sean de diferentes tipos. Por ejemplo, en la mayoría
de las provincias de Canadá, todas las ciudades y poblados deben operar bajo el
mismo estatuto municipal general. Esta homogeneidad está basada en un acuerdo
general a nivel provincial acerca de la madurez de los gobiernos locales y por lo
28
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
tanto no refleja las diferencias en su la capacidad de gestión. Algunos observadores
en otros países sugieren que se debe desarrollar un conjunto de indicadores de
desempeño para medir la capacidad con base en el desempeño a lo largo del
tiempo. El hacer coincidir el grado de autonomía y facultades con un conjunto de
indicadores de desempeño, que pueden incluir al gasto total, al grado relativo de
autosuficiencia respecto al ingreso, al desempeño en la gestión del presupuesto
(ausencia de déficit), al endeudamiento y al servicio de la deuda dentro de parámetros
establecidos –ya sea dirigidos por el mercado o regulados– y al desempeño en el
suministro de servicios, permitiría que el marco legal y regulatorio se ajustara a los
cambios en la capacidad local.
En años recientes, la cuestión de la asignación de las responsabilidades funcionales
entre el gobierno central y los gobiernos locales ha sido considerada como un
asunto de interés primordial para las democracias emergentes en Europa del Este,
debido a su historia de planeación y administración centralizada y de gobiernos
locales débiles o inexistentes. Estas naciones tienen poca experiencia con los
gobiernos locales que tienen una autoridad independiente y no son extensiones
administrativas del gobierno central o estatal/provincial. Esto explica la importancia
que tienen los principios de la Carta Europea de Autogobierno Local para muchas
de estas naciones. Estos principios son aplicados por medio de la promulgación de
leyes que abordan la asignación de competencias así como otras leyes relacionadas
con las elecciones, la tributación, la relaciones fiscales intergubernamentales, la
administración de la deuda y la quiebra del gobierno local. Muchos países en vías de
desarrollo están luchando con las mismas cuestiones de la asignación de facultades
al pasar el gobierno local a primera plana como un nivel de gobierno importante que
antes era inmaduro.
En algunas naciones desarrolladas, también se está dando una reconsideración de
la asignación de responsabilidades. En los países en los cuales los municipios son
criaturas de niveles de gobierno superiores, la historia de la asignación funcional
de responsabilidades está llena de competencias conjuntas o superpuestas,
programas de costos compartidos, asignación de programas duplicada,
superposición administrativa y de cuestiones de financiamiento. Por ejemplo,
durante la pasada década, muchas provincias de Canadá realizaron una revisión
a la asignación de las funciones entre la provincia y los gobiernos locales, con
miras a realinear las responsabilidades del suministro de servicios. El objetivo
más común era eliminar las competencias conjuntas y las complejidades de los
costos compartidos, especialmente en programas en los cuales la demanda y
los requerimientos de financiamiento han cambiado substancialmente a lo largo
del tiempo. El término popular utilizado por algunos gobiernos provinciales de
Canadá para describir este proceso fue “disentanglement” (simplificación) pero
29
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
la mayoría de los dirigentes municipales simplemente lo llaman “downloading”22
(transferencia).
El gobierno del Reino Unido también se está confrontando con la cuestión de la
reestructuración de sus relaciones con los gobiernos locales. Desde el siglo XIX
hasta hace 50 años aproximadamente, los gobiernos locales en la Gran Bretaña
desempeñaban un papel significativo en el desarrollo de los servicios públicos
principales y los financiaban con los impuestos y derechos locales. Pero la Gran
Bretaña ya no es el ejemplo de gobierno local sólido que una vez fue. Desde finales
de la década de los cuarenta, los gobiernos locales han perdido la jurisdicción sobre
los servicios de gas y electricidad, agua y alcantarillado, ambulancias, seguridad
pública, escuelas mantenidas por subsidios, y otros servicios. Los municipios aún
son responsables de algunas escuelas, algunos servicios sociales y otros servicios
locales y el control de la planeación, pero cerca del 75 % del financiamiento del
presupuesto municipal viene del gobierno central. El gobierno central determina el
financiamiento de los ayuntamientos locales a través de la “determinación del gasto
estándar” que es descrita por los economistas como “la más compleja del mundo, con
excepción, posiblemente, de Australia... De acuerdo con Chris Game, del Instituto
de Estudios del Gobierno Local de la Universidad de Birmingham, ‘la idea de que el
gobierno central debería tratar de especificar cómo cada autoridad local debe gastar
su dinero es difícil de creer para los extranjeros’”.23 Los gobiernos locales en la Gran
Bretaña solamente recaudan 4% de los ingresos tributarios recaudados en todos los
niveles de gobierno, en comparación con el 32% recaudado en Dinamarca, 12% en
los Estados Unidos, 10% en Francia y 8% en Alemania. El vínculo tradicional entre
los ayuntamientos y los electores con respecto a los servicios y los impuestos se
ha roto. Sin duda, éste ha sido un factor en el descenso de la participación de los
electores, al 30-35 por ciento, en las elecciones locales recientes –la mitad de la
participación en las elecciones nacionales, y menos de la mitad de la participación
en las elecciones locales en la Europa continental.
Los economistas critican enérgicamente tanto a los gobiernos del partido laborista
como los del partido conservador de las pasadas décadas ya que han “centralizado
el gobierno a un grado que no se conoce en otras partes del mundo democrático...
Los gobiernos locales deben tener el control sobre muchas de las cosas por las
22 23 30
Los motivos de los niveles de gobierno superiores para reestructurar sus relaciones fiscales y
programáticas con los gobiernos locales varían. Ciertamente, algunos gobiernos están guiados por
políticas y objetivos administrativos legítimos, e intentan hacer que el ingreso y el gasto resultantes
de tal reestructuración sean neutrales. Pero comúnmente, el efecto neto sobre los gobiernos
locales ha sido un factor fiscal disminuido en la nueva ecuación gasto/ingreso, lo que tiene como
resultado la necesidad de un recorte de los servicios y/o un incremento de los impuestos.
Economist, 2 de mayo del 2002.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
cuales la gente se preocupa más. Sin embargo, no lo pueden hacer a menos de que
recauden mucho más dinero del que gastan... la democracia local es considerada
como una farsa. La mano muerta del centralismo también mata al ímpetu de innovar
y mejorar que caracterizó al próspero municipalismo competitivo de finales del siglo
XIX y de la América actual. Mientras que Liverpool ha dependido por más de 30
años de un sistema de apoyo de supervivencia alimentado desde Londres, Detroit,
en ausencia de un subsidio como tal, ha descubierto la determinación y las ideas
necesarias para salvarse de casi de la extinción.”24
A pesar del retrato pesimista de los economistas, Los municipios británicos conservan,
de alguna forma u otra, algunos de los elementos importantes de los gobiernos
locales sólidos que existen en los países desarrollados. Sin embargo, en muchas
democracias emergentes, y sobre todo en las que están experimentando la transición
de un régimen comunista anterior, prevalece el polo opuesto. La experiencia del
presente autor en Kyrgyzstan es ilustrativa. En la república de Kirgyz casi todas la
organización administrativa para el suministro de bienes y servicios públicos a nivel
provincial, regional y municipal, son una simple extensión del gobierno nacional.
Aunque existen elecciones locales para designar los puestos en los gobiernos locales
(keneshes), el presidente nacional nombra a los gobernadores de las provincias y a
los jefes de los keneshes locales y regionales. Los funcionarios electos a nivel local
tienen una jurisdicción limitada. Sus funciones son principalmente de asesoría y, de
acuerdo con esto, la aportación pública a través del proceso electoral no es muy
significativa.
Aunque los keneshes de los municipios auto gobernados en Kyrgyzstan son
responsables de establecer su propio presupuesto, los presupuestos son controlados
por el gobierno nacional, y la autoridad tributaria estatal es responsable de calcular y
recaudar la mayoría del ingreso asignado a los gobiernos locales. La contratación y el
salario de la mayoría de los servidores públicos son de la competencia del gobierno
nacional. La hacienda del gobierno local es considerada como un subconjunto de las
hacienda estatal y no como un distrito, ‘sector’ o entidad. No hay una racionalización
entre la asignación del ingreso y el gasto, ya que los niveles de gobierno superiores no
hacen corresponder a los ingresos con los gastos en los presupuestos locales. Esta
práctica hace a las ciudades, en particular, vulnerables respecto a las asignaciones
de gasto no financiadas. Ya que es ilegal que las ciudades incurran en un déficit, el
resultado es que muchos servicios simplemente no son financiados.25 En resumen
en Kyrgyzstan no existe casi ninguno de los elementos críticos para la solidez del
gobierno local.
24 Economist, 1 de mayo del 2003.
31
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Los argumentos en contra de la descentralización en Kyrgyzstan reflejan la pobreza
general de la nación, y los altos niveles de disparidad del ingreso en un país que tuvo
un PIB per cápita anual de $1,600 dólares en el 2003. La estabilización económica
es importante ya que las economías pequeñas, de bajos ingresos, comúnmente son
las menos diversificadas y por lo tanto las más expuestas a los impactos externos.
Se argumenta que las políticas de crecimiento requieren de la centralización fiscal,
ya que la inversión de capital es escasa y debe ser controlada por el gobierno
central con el fin de elevar al máximo los rendimientos. Los argumentos relacionados
con la resdistribución del ingreso también respaldan a la centralización fiscal. El
más importante es que las disparidades entre las regiones (y entre las localidades
rurales y urbanas) en cuanto al ingreso y la riqueza pueden ser acentuadas por la
descentralización fiscal, ya que son los gobiernos urbanos con mayor riqueza quienes
se beneficiarán más del incremento de las facultades tributarias del gobierno local.
(Curiosamente, en la Gran Bretaña se utiliza el mismo argumento para justificar la
centralización fiscal). Sin embargo, este argumento ignora el efecto de crecimiento
potencial que puede ser alcanzado por medio del uso prudente de transferencias
fiscales intergubernamentales destinadas a fines específicos. Un último argumento
es que los gobiernos nacionales tienen capacidades superiores para administrar
los impuestos y el suministro de servicios públicos, lo que es verdad en naciones
como Kyrgyzstan, en donde los gobiernos locales no han tenido la oportunidad de
desarrollar su capacidad de gestión.
Los ingresos de los gobiernos locales
La determinación de cuáles impuestos son mejores como impuestos locales
es fuente de debate entre los expertos. Cuando los gobiernos locales son bien
administrados tienen la capacidad de acceder a ciertas bases gravables con mayor
eficiencia que el gobierno central. Algunos derechos, impuestos sobre las ventas
simples y el impuesto a la propiedad caben en esta categoría. Los gobiernos
locales han demostrado una ventaja comparativa en lo que se refiere al impuesto
a la propiedad, ya que tienen una capacidad superior para identificar la propiedad
y cobrar los adeudos vencidos del impuesto. Cuando el gobierno central grava el
impuesto a la propiedad, éste tiende a tener menos rendimiento y a empobrecer
el desempeño de la recaudación, puesto que la autoridad recaudadora estatal es
responsable de otros impuestos respecto a los cuales tiene una mejor relación
costo/beneficio por los esfuerzos de determinación, notificación y cobranza del
impuesto. Mi experiencia en Macedonia demuestra este punto; las facultades
substanciales de la agencia de recaudación nacional no son utilizadas para cobrar
los adeudos vencidos del impuesto a la propiedad, ya que la relación costo beneficio
no es conveniente. La Oficina de Ingresos Públicos dedica su esfuerzo para el cobro
coactivo de las actividades que tienden a producir un mayor rendimiento en relación
32
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
con la inversión de pocos recursos –específicamente, el cobro del IVA, del impuesto
sobre la renta de las empresas, derechos de aduana, e impuestos especiales
sobre producción y servicios. Por supuesto, este es uno de los argumentos para
que municipios y niveles de gobierno superiores participen de estos impuestos de
manera que se asegure que el interés propio del nivel de gobierno superior tenga
efecto en la administración tributaria.
Los gobiernos locales tienen jurisdicción sobre áreas geográficas definidas en las que
suministran servicios; de acuerdo con esto, los municipios deben tener jurisdicción
sobre impuestos cuya base gravable sea inmóvil y geográficamente identificable
y cuya carga impositiva no sea fácilmente exportada por las impresas o induzca
a ineficiencias en las operaciones de las empresas. Los costos administrativos
y de cumplimiento también son una consideración importante, ya que muchos
municipios, en los países en vías de desarrollo, tienen una capacidad limitada para
la administración fiscal. Algunos observadores concuerdan en que los derechos y
tarifas se deben gravar, en cualquier caso, cuando el receptor del beneficio se pueda
identificar. Dichos gravámenes deben estar establecidos con base en un costo de
recuperación, pero para los servicios básicos, como agua y electricidad, muchos
gobiernos locales de países en vías de desarrollo simplemente no pueden recaudar
de los usuarios el costo marginal del suministro del servicio. 26
El impuesto a la propiedad es considerado un impuesto local. Algunos expertos lo
consideran un substituto aproximado de un cobro de beneficios, mientras que otros
lo ven como un impuesto a la riqueza, especialmente, cuando la base gravable es
el valor determinado de la propiedad. La riqueza del propietario de un bien inmueble
es considerada una variable sustituta de su capacidad para pagar. El debate sobre
el impuesto a la propiedad como un impuesto sobre los beneficios y no como una
forma de impuesto sobre la renta basado en la riqueza se entiende más fácilmente
si el concepto de beneficio es pensado como el pago por los servicios a la propiedad
mientras que el impuesto a la riqueza es considerado como un gravamen diseñado
para aplicarse sobre los servicios a las personas. Desde esta perspectiva, el
impuesto a la propiedad puede tener ambas características, dependiendo de los
servicios que financia. 27
25 26 27 Aunque la ley de presupuesto establece que a una responsabilidad de gasto adicional asignada
a un gobierno local le debe corresponder una fuente adecuada de financiamiento, la intención
legislativa no se lleva a la práctica.
Para un modelo innovador de recuperación de costos de los sistemas de suministro de agua,
ver Sumila Gulyani, Demand-Side Approaches to Planning Water Supply Provisión, (World Bank
Insitute, 1999).
Esta diferencia fundamental en la percepción de la base del impuesto a la propiedad y el papel que
desempeña estuvo en el corazón del debate público en la recién amalgamada ciudad de Cape Town en
los años 2000 y 2001, debido a que el nivel de los servicios era muy diferente entre las comunidades.
33
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
En muchos países en vías de desarrollo los impuestos a la propiedad constituyen
una gran porción del ingreso del gobierno local y se han establecido sistemas
administrativos eficientes para la identificación de la propiedad, la valuación ad
valorem, y la notificación y cobranza. Cuando los valores se mantienen a niveles de
mercado relativamente actualizados, los rendimientos del impuesto serán sostenidos
y la reacción del contribuyente a los cambios importantes en la carga tributaria se
vería disminuida. Debido a que los rendimientos son predecibles y sustentables, y que
los municipios tienen autoridad para determinar la tasa, el impuesto a la propiedad
es el elemento equilibrante, del lado del ingreso, del presupuesto municipal.
Los impuestos sobre la propiedad empresarial son otra cuestión. En muchos
países desarrollados, las tasas del impuesto sobre la propiedad comercial
son substancialmente más altas que las de la propiedad residencial. (Suecia
es la excepción; los diferenciales de la tasa del impuesto a la propiedad están
invertidos: las tasas son 1.5%, 1% y 0.5% del valor determinado de la propiedad
residencial, comercial e industrial respectivamente). En muchos países en vías de
desarrollo, se ha considerado que la carga tributaria mayor sobre las empresas
es políticamente atractiva. Quienes abogan por la imposición a la propiedad
comercial señalan que dicha propiedad recibe los beneficios de los servicios
generales municipales –comúnmente en mucho mayor medida que la propiedad
residencial– y las empresas pueden deducir los impuestos a la propiedad como un
gasto de operación del negocio, reduciendo así su impuesto sobre la renta o sobre
la utilidad. Quienes se oponen a que los gobiernos locales graven la propiedad
comercial sugieren que la imposición a la propiedad comercial es una forma de
“’exportación fiscal’ económicamente ineficiente... (y) no existe mayor argumento
para dar mano libre a los ayuntamientos respecto a la imposición a las empresas,
ya sea que los impuestos tomen la forma de impuestos sobre la propiedad no
residencial, impuestos sobre la renta de las empresas, o impuestos locales sobre
las empresas basados en las ventas brutas, en el tipo de actividad de las empresas
o en otros indicadores”.28
Los impuestos a la propiedad comercial también son una fuente de quejas de parte
del sector empresarial, en algunos países en vías de desarrollo debido a que se alega
que los impuestos altos sobre las empresas afectan negativamente la competitividad
en una economía cada vez más globalizada. Algunos gobiernos, tales como el de
la provincia de Ontario, han establecido la política de disminuir gradualmente las
tasas del impuesto a la propiedad comercial hasta cerca o por debajo de las tasas
aplicadas a la propiedad residencial. Algunas jurisdicciones en los Estados Unidos
van más allá en lo que se refiere a los impuestos sobre la propiedad comercial,
28 34
Bird, Setting the Stage: Municipal Finance and Inter-governmental Finance, op cit. p. 14.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
bajando los impuestos a las nuevas industrias como medio para atraer el desarrollo
económico.29
Por lo general, quienes critican a los impuestos locales sobre las empresas abogan
por un mayor grado de uniformidad nacional en lo que respecta a dichos impuestos.
El impuesto al valor agregado, IVA, no es adecuado como impuesto local ya que
su tasa debe ser uniforme a nivel nacional; tampoco puede ser compartido con
base en su origen o derivación debido a la complejidad administrativa que implica
atribuirle un origen y las disparidades que se crearían. De acuerdo con esto,
solo los niveles de gobierno superiores deben gravar ese tipo de impuestos. Los
mismos argumentos se aplican para los impuestos especiales sobre producción
y consumo, aunque, en algunas federaciones, tanto el gobierno central como los
gobiernos estatales gravan productos tales como el tabaco, las bebidas alcohólicas
y la gasolina. Sin embargo, en los países desarrollados, una alternativa común al
impuesto sobre la propiedad, o un posible sustituto, es un impuesto municipal sobre
la renta de las personas físicas. Cuando los gobiernos locales añaden como sobre
tasa un gravamen adicional al impuesto sobre la renta estatal o nacional, el impuesto
puede ser recaudado de manera eficiente. Sin embargo, este ingreso fluirá más
generosamente en los municipios más ricos, mientras que las regiones más pobres
y en las áreas con mayor comercio informal recibirán menos rendimientos.
Las transferencias fiscales Intergubernamentales
La inequidad fiscal vertical es común en la relación entre los gobiernos nacionales,
estatales y locales. Esto no necesariamente significa que los gobiernos locales
son más débiles, como resultado de su disminuida capacidad fiscal. Sin embargo,
en lugar de ingresos provenientes de “fuentes propias” los municipios necesitan
garantías específicas de transferencias fiscales que cumplan con criterios objetivos.
Si se recibe el ingreso requerido, la fuerza del municipio y su capacidad para
cumplir sus obligaciones se mantienen y, en algunos casos, se aumentan, ya que
los gobiernos locales comúnmente son amortiguados de las fluctuaciones cíclicas
del ingreso. Debido a que, por lo general, se les prohíbe a los municipios incurrir en
déficits presupuestarios, el papel positivo que desempeñan los niveles superiores
29 Sin embargo, un comprehensivo estudio reciente realizado por el Profesor Robert G. Lynch para
el Instituto de Política Económica concluyó que: “ Muy a menudo, los funcionarios públicos primero
adoptan como principal herramienta para fomentar el desarrollo económico a la disminución de
impuestos y la creación de incentivos fiscales, dejando comúnmente a la inversión pública en un
tercer lugar. Sin embargo, un análisis de la literatura sobre la investigación en la materia reveló que
existen pocos argumentos que respaldan los recortes de impuestos y los incentivos –especialmente
cuando ocurren a expensas de la inversión pública– como los mejores medios para expandir el
empleo y fomentar el crecimiento”. Rethinking Growth Strategies; How State and Local Taxes and
Services Affect Economic Development, (Economic Policy Institute, Marzo 2004).
35
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
de gobierno al mitigar los declives cíclicos del ingreso puede ser crítico para las
finanzas locales. Sin embargo, en los países en vías de desarrollo, y en muchos
países en transición, la capacidad de los gobiernos nacionales para apoyar de
manera adecuada a los municipios o amortiguar las fluctuaciones en el ingreso está
restringida por la presión financiera severa bajo la cual operan.
El diseño de un sistema de transferencias intergubernamentales es crítico para
determinar si el respaldo financiero de los niveles superiores de gobierno refuerza o
merma la fortaleza de los gobiernos locales. Las transferencias fiscales en forma de
aportaciones condicionadas comúnmente son diseñadas como incentivos para el
gasto municipal en áreas de prioridad nacional, pero a menudo pueden distorsionar
el establecimiento de prioridades por parte del gobierno local, especialmente en lo
que se refiere a la infraestructura. Las aportaciones o subsidios condicionados que
son diseñados para equilibrar los gastos programados del suministro de servicios
entre los municipios más pobres y los más ricos, es decir, para promover la equidad
horizontal entre los gobiernos locales, pueden funcionar bien si las condiciones de
las aportaciones están directamente relacionadas con objetivos programados y
vinculadas a criterios de desempeño específicos.
El derecho a obtener aportaciones de parte de los niveles superiores de gobierno
debe ser establecido utilizando criterios objetivos, y la aplicación de las fórmulas
debe ser transparente, desprovista de manipulaciones políticas ocultas. Las
aportaciones para los programas en curso deben ser relativamente estables y
predecibles, con pagos multi-anuales establecidos. En Brasil, los defensores del
gobierno local argumentaron, con éxito, a favor de normas básicas de distribución
fiscal en la constitución. Aunque los gobiernos centrales a menudo se reservan la
prerrogativa de la determinación de las aportaciones, algunos utilizan organismos
cuasi-independientes tales como las comisiones de aportaciones, o establecen
comités junto con el gobierno local para dar recomendaciones con respecto a las
aportaciones o subsidios. Un método simple que limita o evita la manipulación es
la transferencia anual de un porcentaje fijo de los ingresos totales del gobierno
central. La otra opción es participar de los ingresos producidos por los impuestos
específicamente nacionales o estatales, pero ésta funciona mejor cuando los niveles
superiores de gobierno vinculan las participaciones a un indicador de capacidad fiscal
y/o a un indicador de esfuerzo tributario, tal como el valor determinado de los bienes
inmuebles en el municipio. Cuando la participación tributaria se otorga con base en
el origen, las regiones más ricas comúnmente reciben mayores transferencias sobre
una base per cápita. Esta forma de participación de los ingresos puede incrementar
las disparidades en los recursos fiscales de los gobiernos locales y contrarrestar el
efecto de equidad de las aportaciones condicionadas.
36
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
El acceso al capital para la inversión
en infraestructura–subsidios y endeudamiento
Un elemento clave de la fortaleza del gobierno local es su capacidad para adquirir
los fondos requeridos para construir la infraestructura esencial. Hablando en
general, los gobiernos locales no pueden, ni deben, financiar de sus presupuestos
anuales de operación proyectos grandes de inversión de capital, incrementando los
ingresos anuales por impuestos y tarifas. Ya que los proyectos de infraestructura,
por lo general, tienen una vida útil esperada de varias décadas, se logra una mayor
equidad inter-generacional si los futuros beneficiarios participan en el pago del
costo de dichos proyectos. En los países desarrollados, los niveles superiores de
gobierno a menudo ayudan a los municipios a financiar los proyectos de capital,
proporcionando aportaciones para la infraestructura que cumple con los objetivos
nacionales o estatales de desarrollo económico o de servicios públicos. En América
del Norte, los niveles superiores de gobierno comúnmente proporcionan programas
de aportación de capital para proyectos de agua y alcantarillado, proyectos de
transporte municipal y tránsito público, instalaciones de cultura y recreación.
Comúnmente, estas aportaciones están basadas en una fórmula para compartir
costos, y a menudo requieren algún indicador que les asegure que el gobierno local
ya tiene en sus reservas su parte de los fondos necesarios, o que tiene la capacidad
para endeudarse y pagar los fondos requeridos. (En el caso del autofinanciamiento
de las empresas municipales tales como las de agua y electricidad, una porción de
los derechos de uso está dedicada al pago de la deuda).
En los países en vías de desarrollo, los niveles superiores de gobierno comúnmente
no tienen la flexibilidad fiscal para ayudar a los gobiernos locales con aportaciones
para proyectos de capital. Estas aportaciones a menudo provienen de organismos
de asistencia internacionales o de agencias internacionales, pero en ausencia de
tales subsidios, los gobiernos locales necesitan tener la capacidad de endeudarse
para obtener todos los fondos requeridos, lo que, comúnmente es una barrera
insuperable.
En los países desarrollados, por lo general, los municipios tienen acceso suficiente
a los mercados de capital pero, en ocasiones, los gobiernos locales extienden
demasiado sus obligaciones de deuda y se meten en problemas –que incluyen en
ocasiones a la receptoría o la quiebra del municipio. En los Estados Unidos, la
Ley de quiebra municipal promulgada en 1937, protege de sus acreedores a los
municipios que tienen dificultades financieras, proporcionándoles la oportunidad de
remitir una solicitud para un plan de negociación y reestructuración de su deuda.
La ley no permite la liquidación de los activos del municipio para satisfacer las
demandas de sus acreedores. Aunque la quiebra municipal no es común en los
37
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Estados Unidos, la remisión de una solicitud de quiebra por parte de un municipio
grande como el Condado Orange, California en 1994, envía ondas de choque a los
mercados de capital.
En Canadá, los municipios comúnmente incurren en deuda para pagar la porción
de las obras de inversión de capital no financiada por subsidios de los niveles
superiores de gobierno, por las cuotas de uso o las reservas. Los municipios
deben obtener la aprobación de la provincia para endeudarse, excepto en Alberta
y Ontario, en donde no se requiere aprobación si la deuda propuesta no excede
ciertos límites prescritos. Los gobiernos provinciales regulan de manera estricta
el endeudamiento con respecto al monto, tipo, plazo, y propósito de los fondos.
Los límites de endeudamiento están vinculados a la carga del servicio de la deuda
como porcentaje del ingreso del municipio o su base gravable.30 Por lo general,
las ciudades mas grandes son capaces de recaudar fondos para la inversión de
capital por medio de la colocación de bonos; sin embargo, en muchas provincias,
las agencias financieras municipales sirven como colocadoras de bonos para las
unidades de gobierno local más pequeñas. El gobierno de Manitoba tiene un acuerdo
con la compañía de seguros propiedad del gobierno (MPCI, por sus siglas en inglés)
para comprar bonos emitidos por los municipios y distritos escolares, a tasas que
son competitivas en el mercado, pero no obstante favorables, para poblaciones
pequeñas, pueblos y municipios rurales. La MPCI tiene estos bonos como parte de
sus reservas requeridas.
En los países en vías de desarrollo, la falta de acceso de los gobiernos locales
a los mercados de capital a menudo es un obstáculo para el financiamiento de
la infraestructura. Esta falta de acceso es principalmente atribuida a dos factores:
los gobiernos centrales están renuentes a permitir a los municipios acceder a los
mercados de capital extranjeros, debido a las preocupaciones macroeconómicas y
a las consecuencias del incumplimiento del pago de la deuda. Como alternativas
al endeudamiento privado, el gobierno central en ocasiones establece y capitaliza
fondos de crédito o bancos de desarrollo municipal que controlan la dimensión y los
términos del endeudamiento municipal. La preocupación sobre el incumplimiento del
pago de la deuda está vinculada en parte al concepto de riesgo moral. Dicho concepto
está basado en que los otorgantes de crédito privados y los municipios asumen una
garantía implícita de parte del gobierno central para la deuda. Esto puede producir
incentivos para el otorgamiento excesivo de créditos por parte de los mercados
30 38
“En el oeste de Canadá, “durante las décadas de 1980 y 1990, muchas ciudades evitaron financiar
por medio de la deuda el gasto de inversión, prefiriendo financiarlo con los ingresos corrientes o
las reservas. Ya que el presupuesto de operación de una ciudad no puede incurrir en déficit, y
recursos (de para gasto corriente) significativos se utilizaban en inversión...”. Casey Vander Ploeg,
Big Spenders? An expenditure Profile of Western Canada’s Big Six, op cit., p. 20.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
financieros o el exceso de endeudamiento de parte de los gobiernos locales sobre la
premisa de que el gobierno central va a asumir las obligaciones de ambos, ya que el
municipio es demasiado importante –económica y/o políticamente– como para que
fracase, o las implicaciones de un incumplimiento en el pago de la deuda por parte
del municipio son insostenibles para la estabilidad macroeconómica. Por ejemplo,
en México, “el gobierno federal ha intervenido en algunas ocasiones para rescatar
a los gobiernos subnacionales de sus dificultades financieras. Estas intervenciones
frecuentes (ya sea por medio de aportaciones extraordinarias ad hoc o por medio
de la reestructuración general de la deuda) han alimentado las expectativas de
operaciones de rescate futuras y han fomentado un comportamiento de riesgo mora
de parte de los otorgantes de crédito y de los solicitantes.”31 Incidentes similares
relacionados con el riesgo moral y el rescate de los gobiernos subnacionales
ocurrieron en Brasil en la década de 1990. Para poner un límite al riesgo moral en
los países en los cuales ocurre el endeudamiento de los municipios, los gobiernos
centrales a menudo instituyen restricciones presupuestarias rígidas, regulan los
umbrales de deuda, requieren la dedicación de porciones específicas del ingreso
municipal para el pago de la deuda, y establecen claramente los términos para la
quiebra pública.
La capacidad para financiar los proyectos de inversión de capital es un elemento clave
de la fortaleza del gobierno local. El endeudamiento no sólo depende la capacidad
del municipio para pagar el crédito con su propia base fiscal, sino también de un
conjunto de normas y procedimientos transparentes respaldados por la autoridad
legislativa. Esto asegura que los límites de los montos totales de crédito disponible
estén bas.ados en indicadores específicos, en información financiera precisa, y en
definiciones del uso adecuado del financiamiento por medio de la deuda y los plazos
de la misma.
El alcance de la independencia del gobierno local
en la toma de decisiones
Como se ha discutido anteriormente, determinadas competencias son asignadas a
los gobiernos locales, de acuerdo con el principio de subsidiariedad y con base en un
análisis que determine quién debe hacer qué. Sin embargo, los gobiernos estatales
y nacionales tienen más que un interés pasajero en que los gobiernos municipales
tengan éxito en el suministro de los servicios y la gestión de sus asuntos. Los
niveles superiores de gobierno, por lo general, tienen el derecho de recibir, de parte
31 Marcelo Giugale, Fausto Hernández Trillo y Joao C. Oliveira, “Subnational Borrowing and Debt
Management” en Achievements and Challenges of Fiscal Decentralization: Lessons from Mexico,
(The World bank, May 2000) p. 253.
39
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
de los gobiernos locales, los informes financieros y de desempeño relacionados
con sus operaciones; pero existen otras áreas legítimas de interés compartido. Las
estrategias de planeación del uso de suelo municipal y desarrollo económico tienen
un impacto en la distribución de los recursos naturales y la relacionada planeación
del uso de suelo y del agua, así como la contaminación del aire, tierra y agua. En
algunos países, se les requiere a los municipios tomar en consideración las políticas
de los niveles superiores de gobierno con respecto al uso de estos recursos y su
alienación. Evidentemente, surgen disputas. El cómo se resuelvan estas disputas es
un indicador del grado de jurisdicción que se le otorga a los gobiernos municipales.
¿Las decisiones del municipio en esta área son ignoradas o pasadas por alto
arbitrariamente por el gobierno estatal/provincia? o ¿existe un tribunal experto,
cuasi-judicial, facultado para resolver estas diferencias?
Gobierno municipal
Los modelos para el gobierno municipal vienen en una variedad de formas y tamaños.
Las ventajas del gobierno municipal como “ gobierno más cercano a las personas” se
pueden perder fácilmente si el municipio es demasiado grande. Existe un “conflicto
inherente, en todos los sistemas políticos, entre la necesidad de ser pequeño por
cuestiones de familiaridad y participación, y de ser grade en cuestiones de recursos,
incluyendo talentos humanos y logros colectivos”32 Aunque se considera que esta
dicotomía usualmente se aplica a las naciones, y se ofrece como una justificación
de la estructura federal de muchos de los países más grandes del mundo, la misma
lógica aplica para el gobierno local. La estructura de dos niveles de muchas de
las ciudades metropolitanas grandes refleja la necesidad de la división de poderes
y responsabilidades entre los gobiernos locales y regionales por razones de
eficiencia administrativa, planeación regional, y suministro económico de servicios,
por una parte, y la rendición de cuentas y la participación ciudadana significativa
por la otra. En otras áreas, los gobiernos de los condados desempeñan un papel
similar. Además, algunos servicios locales son proporcionados por empresas cuasiindependientes del gobierno tales como juntas de bibliotecas, juntas de parques,
autoridades de conservación, etc., así como empresas de suministro de agua,
electricidad, etc. Algunas de estas agencias operan Inter-municipalmente bajo
convenidos de servicios compartidos, especialmente en áreas urbanas pequeñas
o en áreas rurales, en donde los departamentos de bomberos, los depósitos de
basura, las actividades de desarrollo económico y actividades similares pueden ser
cumplidas más eficientemente con base en la región o el condado.
Sin embargo, en años recientes, muchas provincias de Canadá han visto reducido
el número de sus municipios debido a la fusión de algunos en aras de lograr
32 40
Tuene, op cit p. 18
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
economías a escala y mejores prácticas administrativas, lo anterior casi siempre
como imposición de las provincias y no debido a propuestas de iniciativas locales.
Esto parece contradictorio en términos de la repetida frase del gobierno local “más
cercano a las personas”, pero algunos expertos sobre el gobierno local argumentan
que los gobiernos locales de un solo nivel, por muy grandes que sean, ofrecen una
mejor rendición de cuentas, debido a que reducen la confusión de los ciudadanos
respecto a los roles de los distintos niveles de un mismo gobierno local y de sus
organismos para propósitos especiales. Esto no está en cuestión en América del
Norte y el Reino Unido, especialmente cuando la participación en las elecciones
municipales continúa el lento declive que comenzó hace algunas décadas. Sin
embargo, mientras la urbanización continúa a lo largo del mundo y las ciudades se
hacen mucho más grandes, otros vehículos para la rendición de cuentas política o
burocrática, tales como el incremento de la transparencia en la toma de decisiones,
serán más importantes.
Los diversos modelos de estructuras de dirigencia política del gobierno local también
reflejan la diversidad de formas de gobierno local. Algunos países disponen de una
elección directa de todos los dirigentes ejecutivos y legislativos mientras que otros
países sólo eligen a los miembros del cabildo y designan o eligen indirectamente a los
alcaldes y vice-alcaldes. El elemento más importante de la democracia local no es su
forma, sino su alcance –y en algunos casos, su propia existencia.33 Los funcionarios
locales deben ser electos y tener la autoridad para designar a los servidores públicos
locales, así como tener amplias responsabilidades con respecto a los presupuestos
de ingresos y gastos, incluyendo el establecimiento de las tasas impositivas. Por
ejemplo, aunque en Argentina tanto los regidores como los alcaldes son electos,
sus responsabilidades son muy limitadas y sus facultades para recaudar ingresos
son virtualmente inexistentes. La independencia en las áreas de su competencia y
la autonomía en la toma de decisiones, son elementos democráticos clave para los
gobiernos locales; sin ellos, la democracia electoral puede verse grandiosa, pero en
realidad sería una farsa.
No parece haber una ventaja o desventaja abrumadora respecto a algún modelo de
dirigencia política en particular tal como el modelo combinado de alcalde y cabildo
electos, común en América del Norte o el modelo de poderes separados entre el
cabildo y el alcalde, del estilo legislativo más común en Europa, especialmente,
en Europa del Este. Los elementos de la democracia electoral que proporcionan
fortaleza al gobierno local son muy simples: elecciones libres y justas basadas en
el sufragio universal, con accesibilidad al proceso electoral tanto para todos los
33 Por ejemplo, en América latina, en la actualidad, aproximadamente se eligen 13,000 gobiernos
locales en comparación de los 3,000 que se elegían en 1973.
41
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
candidatos potenciales como para los electores, una tasa de participación electoral
alta, y elecciones competitivas con base en las diferencias entre las políticas
planteadas y no en personalidades o en las agendas de los niveles de gobierno
superiores. Los partidos políticos no son esenciales en la política electoral local,
pero sí pueden servir de escalera para los aspirantes a un puesto político de mayor
nivel. En ocasiones, debido a que están vinculados con el aparato político en el
poder en los niveles de gobierno superiores, pueden ser una marcada desventaja.
Algunos observadores sugieren que la fortaleza de la democracia electoral depende
tanto de la participación en las elecciones como en la movilidad, pero existe poca
evidencia de que una mayor duración de los dirigentes locales en su puesto tenga
una influencia positiva o negativa.
Tal y como existen diversos modelos de estructura política municipal, también
existen diversos modelos de administración municipal. En América del Norte, en
décadas recientes, se ha puesto de moda en muchas ciudades grandes el estilo del
administrador de la ciudad, reemplazando al modelo alcalde/cabildo o al de junta
de comisionados. En el sistema alcalde/cabildo el alcalde desempeña las funciones
ejecutivas y el cabildo es el órgano legislativo. En el modelo de junta de comisionados,
un grupo de comisionados son designados para varias áreas funcionales y se
reportan directamente a un cabildo o comité. (Una versión norteamericana previa
del modelo de la junta de comisionados implicaba elegir comisionados responsables
de servicios específicos, y en ocasiones evolucionó para convertirse en un cabildo
municipal).
Las prácticas de gobierno, gestión y administración efectivas pueden hacer la
diferencia para los ciudadanos y contribuyentes. El Informe del Banco Mundial sobre
el Desarrollo 1999-2000 concluye: “Algunas veces se argumenta que la superación
de la pobreza es responsabilidad únicamente del gobierno nacional. Aunque el
gobierno nacional debe desempeñar un papel prominente en el otorgamiento de
subsidios para los pobres, muchos de los servicios de los que carecen los pobres
–agua, salud, educación, transporte– se administran mejor a nivel local, de manera
que respondan efectivamente a las necesidades locales.”34 Cuando los gobiernos
locales tienen recursos suficientes, fiscales y de otro tipo, y la voluntad política
para actuar, pueden mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Pero no sólo
es cuestión de dinero, la voluntad política también es un factor en muchos de los
elementos de la fortaleza del municipio que se han descrito. La calidad y la efectividad
del la dirigencia, tanto de política como de los servidores públicos, tiene mucha
importancia. Por ejemplo, el profesor Bird señala que algunos gobiernos locales
tienen mejor desempeño que otros, aunque las ciudades tengan características y
34 42
Banco Mundial, World Development Report 1999-2000, p. 11.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
recurso similares. En Brasil las ciudades producen resultados muy variables, unas
bien dirigidas y otras mal dirigidas. Bird sugiere que estas diferencias pueden ser
atribuidas a la historia –la continuación de buenas prácticas, o la existencia de un
líder carismático y comprometido, u otras circunstancias benéficas meramente
locales.35 La mayoría de los observadores y practicantes del gobierno local en otros
países pueden citar ejemplos comparativos similares.
Mecanismos para el acceso de los ciudadanos a la Información
y a la toma de decisiones
Históricamente, en los gobiernos locales de los Estados Unidos, han evolucionado
un número de herramientas de participación ciudadana y de democracia directa
tales como las juntas ciudadanas en el ayuntamiento, el referéndum y el plebiscito,
las reuniones e iniciativas. La tradición de las juntas en el ayuntamiento data del
periodo colonial en los Estados Unidos en algunos estados, y las herramientas de
democracia directa, aunque más recientes, datan de los movimientos populistas
del oeste medio y los estados de la llanura, a finales del siglo XIX. En Canadá, la
tradición de realizar referéndum públicos para el endeudamiento de los municipios
data de las prácticas previas a la confederación, en algunas colonias originalmente
británicas, y ésta perduró hasta las décadas de 1950 y 1960, en la mayoría de las
provincias, como requerimiento estatutario.
En algunos países en vías de desarrollo se está reconociendo cada vez más que
las prácticas que promueven la respuesta política y la participación pública en
el gobierno local, son congruentes con los objetivos fiscales y económicos cuyo
propósito es lograr un mejor uso de los recursos públicos y una mayor disposición
al pago de los servicios públicos. Las tradiciones, los acuerdos tomados por la elite,
la correduría de intereses desde una perspectiva de lo superior a lo inferior se están
invirtiendo. Los elementos de transparencia política, participación pública y rendición
de cuentas que da fuerza a los gobiernos locales incluyen:
•
•
35
Estructuras de gobierno local que vinculen al financiamiento local y la capacidad
fiscal con las responsabilidades de suministro de servicios, de manera que
los políticos puedan cumplir sus promesas y asuman los costos de sus
decisiones.
Comunidades locales que sean informadas acerca de los costos del suministro
de servicios y de las opciones para el mismo, del paquete de recursos y su
origen, para permitir a los residentes contribuir de manera significativa al
establecimiento de prioridades y a la presupuestación. En Brasil, el uso de un
Bird. Setting the Stage: Municipal Finance and Intergovernmental Finance, op cit. p. 7.
43
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
•
•
•
presupuesto participativo en la ciudad de Porto Alegre es un ejemplo de un
mecanismo como tal.
Comunidades locales que tengan mecanismos para asegurar que los políticos
respeten las preferencias expresadas por los residentes locales, de manera
que se creen incentivos creíbles para la participación ciudadana.
Información relevante acerca de los gastos en bienes y servicios que esté
disponible y sea transparente para permitir a la comunidad vigilar el desempeño
y la capacidad de respuesta.
Un marco institucional y legal, una asignación funcional y transferencias fiscales
intergubernamentales que sean transparentes y entendibles a los ciudadanos,
y diseñadas para facilitar los objetivos políticos compartidos.36
Quienes proponen un gobierno local transparente y responsable en los países en
desarrollo y en transición de regímenes más autoritarios, promueven el uso de
audiencias públicas para diversos propósitos; por ejemplo, se recomiendan las
audiencias públicas para el desarrollo del presupuesto –las opciones tanto de gasto
como de imposición, la planeación de la comunidad, el desarrollo económico y otras
iniciativas importantes. Pero el diseño de estos mecanismos de participación es
crucial para su éxito. Los ciudadanos que asisten a las reuniones públicas pueden
no representar a la comunidad en su totalidad; pueden tener intereses comunitarios
o privados específicos que motivan su participación. Las distinciones filosóficas entre
las teorías de “representación” y “delegación” de la representación democrática
en ocasiones crean tensiones dinámicas muy reales entre los gobiernos locales
en las democracias occidentales. La democracia representativa puede alojar a
la participación pública y la asesoría, pero las reuniones públicas no deben ser
consideradas como eventos en los que se toman decisiones que comprometen a
los cabildos electos, a menos de que el proceso de distribución sea delegado al
nivel de la comunidad, en donde ocurra una mayor participación y se construya el
consenso.
En cualquier caso, en ciudades muy grandes, existen restricciones de información
y logística respecto a la capacidad de los ciudadanos para desempeñar un papel
significativo en el proceso consultivo, a menos de que el proceso se aplique a
nivel de vecindario/comunidad. Cuando ese es el caso, como el del modelo de
presupuesto participativo de Porto Alegre, el proceso puede funcionar muy bien.37
En términos de participación ciudadana, Porto Alegre es líder en la innovación para
36 37 44
Estos puntos están más desarrollados en James Ford. Rationale
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for Decentralization. (World Bank
Institute, 1999).
William W Goldsmith y Carlos B. Vainer, “Participatory Budgeting and Power Politics in Porto
Alegre”, Land Lines: (Enero 2001, Volumen 13, número 1).
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
la democracia. En otros países, los municipios están experimentando, cada vez con
mayor frecuencia, con otras herramientas de participación tales como las encuestas
de satisfacción ciudadana, esquemas para presentar quejas o sugerencias, páginas
web interactivas, grupos de enfoque y páneles de consulta ciudadana.38
La investigación académica confirma lo que muchos políticos han sabido por años:
la capacidad de respuesta es la contribución más importante a la percepción de los
ciudadanos acerca del desempeño del gobierno. Los ciudadanos deben percibir
que los gobiernos locales escuchan sus necesidades y que les dan seguimiento con
acciones adecuadas. Para saber qué está pasando en su comunidad, los ciudadanos
necesitan información confiable y precisa acerca del gobierno local. De acuerdo con
esto, las relaciones del gobierno local con los medios de comunicación son cada vez
más importantes como principal conducto para la difusión de la información de los
gobiernos locales.39 Los gobiernos locales también se deben comunicar directamente
con los contribuyentes, utilizando herramientas tales como los espacios informativos
en los recibos de pago de impuestos o de servicios públicos.
Elementos que contribuyen al desarrollo Económico
Los gobiernos locales también desempeñan un papel importante en el desarrollo
económico, especialmente, cuando las estrategias locales son complementarias a las
prioridades y a los programas nacionales o estatales para el desarrollo económico.
Shahid Yusuf40 sugiere que existen cinco factores importantes que contribuyen a
hacer a las ciudades y regiones urbanas dinámicas y competitivas:
•
•
•
•
•
38 39 Un entorno que apoye a la innovación y al aprendizaje; un sistema universitario
de primer nivel, que aporte tanto funciones académicas críticas como
investigación relacionada con las empresas vinculadas con los servicios, que
convierta la investigación en un éxito comercial;
Un entorno abierto que atraiga al talento;
La capacidad de generar y/o atraer capital para la creación o expansión de
empresas;
La inversión en la tecnología de la comunicación más novedosa para sostener
un alto nivel de conexión;
Un gobierno municipal efectivo que proporcione altos estándares de servicios
urbanos.
Para un resumen y análisis excelente sobre el uso de las herramientas de participación ciudadana
en el Reino Unido ver, Profesor Gerry Stoker. Participation in Local Government, ponencia
presentada en el Kuopion Kaupunkiforum, (junio del 2003).
Mark A. Glaser y Robert B. Denhardt, “Local Government Performance Through the Eyes of
Citizens”, Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management, (Primavera del
2000, 12, 1 p. 49).
45
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
En una vía similar, un estudio de 1996 en Ontario ofrece algunos elementos para
conocer el papel potencial que puede desempeñar el gobierno local en el desarrollo
económico regional. En abril de 1995, se creó un Grupo de Trabajo para el Futuro
del Area Mayor de Toronto (GTA Task Force) para responder a las crecientes
preocupaciones relacionadas con la calidad de vida, el gobierno y la competitividad.
El informe de este grupo de trabajo concluyó que:
“Aunque los gobiernos provinciales y locales pueden ayudar a crear un entorno
competitivo para las empresas, hay límites claros de su capacidad para impulsar
el crecimiento local en la economía. Está más allá del poder de la región afectar
las tendencias económicas generales o la racionalización global de las empresas.
La región también tiene poco control sobre las áreas que están reguladas y son
gravadas por otros niveles de gobierno. Sin embargo, existen muchas decisiones
y políticas que están bajo nuestra capacidad de control o influencia. Existen varias
formas en las cuales podemos impulsar el desarrollo económico:
•
•
•
•
•
Inversión en infraestructura, incluyendo modernización de aeropuertos,
instalaciones de tránsito, construcción de ejes viales, y telecomunicaciones;
Inversión en capital humano, necesaria para respaldar a los sectores de
bienes y servicios de información que compiten en los mercados nacionales e
internacionales;
Sostenimiento de nuestra calidad de vida, en todas sus dimensiones, ya que
esto es fundamental para respaldar a los servicios financieros y empresariales,
así como al turismo;
Atraer y retener a la inversión de manera efectiva, por medio de políticas
enfocadas a los sectores de crecimiento; y
La organización del desarrollo económico para la competitividad por medio de
la coordinación de los esfuerzos nacionales y locales .”41
El impacto del buen gobierno, del nivel de los servicios públicos y de la infraestructura
son factores que influencian los prospectos para el desarrollo económico de un
municipio o de una región. En una ponencia presentada en la Conferencia del IPTI
en Hong Kong, en el 2002, Carol Beal, Vice-ministro de Obras Públicas y Servicios
Gubernamentales en Canadá, presentó un sólido argumento a favor de la calidad
de los servicios locales y la infraestructura como alternativa a los incentivos fiscales
en el impuesto a la propiedad. “Los municipios canadienses están utilizando los
impuestos a la propiedad para financiar infraestructura, servicios y sistemas de
40 41 46
Where the World is Heading Toward Globalization, Localization and the Pattern of Development,
op cit. p 16 y 17.
Report of the GTA Task Force, (Queens Printer, Enero, 1996) p. 60.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
transporte de clase mundial... (para) promover comunidades saludables, seguras
y con alta calidad de vida –cartas fuertes para atraer la inversión extranjera... la
proporción alta del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos municipales
no significa automáticamente que los municipios canadienses tengan desventaja en
forma alguna...”42
Conclusión
No existen ciudades perfectas ni modelos universales ideales. Lo que funciona en
un país no necesariamente funciona en otra parte. Más significativamente, lo que
funciona en una ciudad puede no funcionar en otra, incluso en el mismo país.
Las estructuras de gobierno local, su jurisdicción, facultades, responsabilidades y
bases gravables difieren significativamente entre los países. Las ciudades estado
como Singapur o Hong Kong son ejemplos de gobiernos locales sólidos, pero son
también (o lo fueron, en el caso de Hong Kong) naciones estado. Los gobiernos
municipales en Canadá y los estados Unidos son criaturas de las provincias y los
estados, respectivamente, sin protección constitucional respecto a las medidas
arbitrarias que puedan tomar las legislaturas provinciales o estatales, pero este
estatus no parece hacer a estos gobiernos locales más débiles que los de otros
países. El grado de autonomía presupuestaria que poseen en combinación con la
rendición de cuentas y la transparencia del gobierno y de la toma de decisiones
hace a estos gobiernos locales ser más sólidos. Por otra parte, en el Reino Unido,
la rendición de cuentas del gobierno local está ensombrecida por los complejos
acuerdos institucionales que tiene con el gobierno central, esto reduce la autonomía,
la rendición de cuentas y la transparencia, refuerza la percepción de un gobierno
local débil. Sin embargo, las prácticas de buen gobierno, incluso cuando se trata de
una jurisdicción circunscrita, contribuyen a la fortaleza del gobierno local. Cuando
dichas prácticas se combinan con un papel significativo del gobierno local, esta
fortaleza se reafirma y expande debido a la atracción, hacia el servicio público
municipal, de gente talentosa y dedicada –tanto servidores civiles como políticos.
El éxito es la verdadera prueba de la fortaleza de cualquier gobierno local, y no
las responsabilidades o facultades estatutarias específicas o la autosuficiencia
respecto al ingreso. El éxito se puede medir de diversas maneras, y cada país
valorará los indicadores de manera diferente, pero ciertos indicadores clave deben
ser importantes en cualquier parte:
42 Carol Beal, The Role of Property Tax in Attracting International Real State Investment: The
Canadian Approach, (IPTI, Agosto del 2002), p. 10.
47
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
•
•
•
•
•
•
¿Los dirigentes municipales son elegidos de manera democrática en un
proceso electoral libre, justo, independiente y accesible a todos?
¿Los ingresos municipales son adecuados, estables y predecibles?
¿El municipio suministra de manera eficiente y efectiva los servicios de los
cuales es responsables?
¿El municipio proporciona oportunamente a los ciudadanos la información
suficiente, de manera que puedan estar bien informados acerca de las
actividades del municipio?
¿El municipio ofrece a los ciudadanos la oportunidad de participar
significativamente en el proceso de toma de decisiones?
¿Existe la rendición de cuentas de parte de los dirigentes políticos y
administrativos municipales, y los ciudadanos perciben que existe tal rendición
de cuentas?
El papel de los gobiernos locales está cambiando y creciendo en muchas partes del
mundo, de alguna forma, como respuesta directa a la globalización. La capacidad,
tanto de los niveles de gobierno superiores como de los gobiernos locales, para
asegurar que dichos cambios sean beneficios para la nación y los ciudadanos
locales, dependerá del reconocimiento y la implementación de los elementos clave
para la fortaleza del gobierno local.
48
Los Impuestos a la Propiedad
Inmobiliaria en Polonia
y Esfuerzos de Reforma*
W. Jan Brzeski1
Traducción: Lic. Víctor Manuel Hernández Saldaña2
INTRODUCCION.3
Entre los países en transición de Europa Central, Polonia es el más grande con una
población de cerca de 40 millones, con 4.5 millones de construcciones de las cuales
4.3 millones son residenciales y contienen casi 11 millones de viviendas. Alrededor
del 60% de la población de Europa Central vive en Polonia y de las 150 ciudades
de la región con población de más de 50,000, un total de 92 se localiza en Polonia.
El país tiene la segunda economía más grande (después de Rusia) de los países
en transición tanto de Europa Central como de Europa del Este. La imposición a
la propiedad inmobiliaria juega un papel importante en el campo de las finanzas
locales y del proceso de descentralización fiscal, generando alrededor del 14% de
los ingresos municipales, que en 1998 sumó cerca de 1,781 millones de dólares
americanos, pagados por 5.4 millones de contribuyentes del impuesto predial, 2
millones de contribuyentes del impuesto agrícola y 1.2 millones de contribuyentes
*
1
2
3
Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas
del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto
con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo
en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004.
El autor es especialista urbano mayor en la división de infraestructura y energía. Trabajó como
consultor de reforma en Rusia, Lituania y Bulgaria con asuntos relacionados a impuestos a la
propiedad, política de vivienda y la administración municipal de bienes. Fundó dos NGO (siglas
en inglés):la Fundación de Crédito Hipotecario y el Instituto Estatal de Bienes Raíces de Cracovia.
Actualmente es Jefe de Especialistas en Urbanismo, Departamento de Energía e Infraestructura,
Región de Europa y Asia Central, Banco Mundial, Washington, USA.
Es Licenciado en Economía por la Universidad de Guadalajara, actualmente se desempeña como
Consultor Investigador del INDETEC.
Este material es una compilación de las contribuciones del autor a varios estudios, al igual que a
reportes profesionales preparados para el Gobierno de Polonia.
49
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
del impuesto forestal4. En consecuencia, los ingresos por impuestos a la propiedad
inmobiliaria son los mayores en Europa Central y en el caso de Polonia estos
impuestos proporcionan la experiencia relevante que se está llevando a cabo en
toda la región, incluyendo los países de la Comunidad de Estados Independientes.
Como país grande europeo, Polonia reformó en 1999 su sistema de gobierno
territorial de un sistema de dos niveles: municipal y gobierno nacional, hacia un
sistema de cuatro niveles con niveles subnacionales de gobierno en los niveles:
municipal, condado, regional, así como el nivel de gobierno nacional. Esto acercó
el patrón del sistema de gobierno de Polonia al de otros países europeos como se
ilustra a continuación:
No. de
Regiones
No. de
Condados
No. de
Municipios
Francia
22
96
36,559
Alemania
16
426
16,121
Italia
20
108
8,104
España
17
50
8,082
-
135
319
16
373
2,489
PAÍS
Reino Unido
Polonia
El cambio fundamental de la división territorial del país trajo consigo la muy deseada
devolución de soberanía y responsabilidad política con la intención de generar
beneficios importantes de la descentralización5. Además también se esperaba que
a la descentralización política / administrativa le seguiría inmediatamente una fuerte
descentralización fiscal, proporcionando a los gobiernos subnacionales el suficiente
financiamiento que incluía una participación importante de ingresos autónomos
recaudados localmente. La esperada descentralización fiscal, sin embargo, no ha
seguido a la par con la devolución del control de gobierno territorial, y la participación
de los gobiernos subnacionales del PIB permanece en sólo un 8%, comparado con
el más del 15% en la Unión Europea. También, la deuda del gobierno subnacional
4
5
50
El número de propiedades gravadas es de alguna forma mayor debido a que los contribuyentes
reciben sólo un cobro del impuesto sin tener en cuenta el número de propiedades que poseen.
Remy Prudhomme (1998) enumera entre los beneficios: (a) una mejor correspondencia entre
la oferta y demanda de servicios públicos; (b) ganancias de eficiencia en la oferta de servicios
públicos y (c) mayor estabilidad política. Los costos incluyen: (a) deterioro de las discrepancias
espaciales; (b) reducción en la eficiencia de instrumentos presupuestarios para la administración
macroeconómica y (c) incremento de los costos fijos de la administración territorial.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
en Polonia todavía constituye sólo el 1% del PIB, mientras que en la Unión Europea
está en el rango del 10-20%6, lo cual es indicativo de una baja actividad en el
campo de las inversiones de los gobiernos locales, tan necesitadas para vencer las
deficiencias generales de infraestructura local que fueron heredadas del anterior
sistema económico.
Por otra parte, la comparación con otros países en transición seleccionados muestra
que el papel fiscal de la imposición a la propiedad inmobiliaria en Polonia es muy
importante, aún en relación con otros países de la Unión Europea. Esto se muestra
a continuación para la situación de finales de los años 907:
Impuestos a
la propiedad
inmobiliaria
respecto de la
economía: PIB
Impuestos a
la propiedad
inmobiliaria:
participación de
los ingresos del
gobierno8
Impuestos a
la propiedad
inmobiliaria:
participación del
total de ingresos
locales
Impuestos a
la propiedad
inmobiliaria:
participación de
ingresos locales
autónomos
Polonia
1.2%
3.0%
13.9%
31.8%
Promedio para
la Comunidad
Europea9
0.6%
1.7%
8.1%
15.3%
Promedio para la
Unión Europea10
0.9%
2.2%
7.3%
32.5%
PAÍS
A principios de los años 90, los impuestos a la propiedad inmobiliaria en Polonia
constituían más del 20% del total de ingresos de los gobiernos subnacionales,
pero con el tiempo esta participación disminuyó por abajo del 15%. Esto se debió
a una reducción del crecimiento de los impuestos a la propiedad inmobiliaria como
consecuencia de la indexación por inflación de los cambios en las tasas de estos
impuestos, mientras que los presupuestos locales siguieron creciendo con la
continua descentralización fiscal11.
6
7
8
9
10 11 Este problema se analiza por Buckley y Maurer (1999).
Ver Paugman (1999).
Incluyendo los gobiernos central y locales, los recursos de seguridad social y extra
presupuestarios.
Después de Paugam (1999): promedio no ponderado para la República Checa, Estonia, Latvia,
Lituania, Eslovaquia, Eslovenia y Hungría.
Después de Paugam (1999): promedio ponderado par todos los países de la Unión Europea. Cada
país tiene la misma ponderación.
El gobierno central indexó anualmente las tasas topes de impuestos a la propiedad inmobiliaria,
en tanto que devolvió más responsabilidades a los gobiernos subnacionales, financiándolas con
transferencias adicionales del gobierno central.
51
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
A. Principales Reforma Fiscales
Las reformas fiscales de los años 90 se conformaron de tres fases principales. La
primera fase consistió en la introducción de imposición explícita a la renta a través
del Impuesto sobre la Renta de las Empresas y del Impuesto al Ingreso Personal. La
segunda fase se centró en la introducción de imposición indirecta a través del valor
agregado (IVA) y de impuestos al consumo. La tercera fase importante se centró
en acelerar la descentralización fiscal y reformar las finanzas locales del sistema
recientemente creado de tres niveles de gobiernos subnacionales. Esto empezó con
el primer esfuerzo para reformar la imposición a la propiedad inmobiliaria municipal
en 1995, que se retardó por razones políticas y debido a los intereses arraigados que
favorecían continuar con la base vigente, sobre superficie, para gravar la propiedad
inmobiliaria. El segundo esfuerzo importante para la reforma de las finanzas locales
se dio con la introducción de los gobiernos de condados y de regiones en 1999, y no
se había completado aún con soluciones permanentes a mediados del año 2001.
Aunque el déficit del presupuesto general de efectivo del estado (incluyendo
presupuestos locales, servicios sociales y otros rubros extrapresupuestales) es
moderado (menos del 2% del PIB) y la proporción de la deuda pública, ligeramente
por arriba del 50% del PIB, ha estado decreciendo, las perspectivas fiscales siguen
siendo un reto, con problemas presupuestarios que resurgen de nuevo a mediados
de 2001. Se anticipan pérdidas de ingreso significativas a partir de la eliminación de
sobretasas importantes y de la reducción de derechos de importación, como resultado
de la convergencia comercial con la Unión Europea. La estrategia de mediano plazo
del gobierno se compromete a reducir el impuesto sobre la renta de las empresas y
el impuesto al ingreso personal con objeto de mantener el crecimiento de la inversión
y producción. Esto requiere la ampliación correspondiente de cobertura del IVA, la
reducción de numerosas exenciones de impuesto, y el desarrollo de otras fuentes
de imposición. También requiere que el gobierno busque formas de recortar los
gastos a través de la reorganización del sector público12. El cambio contemplado
hacia una fórmula ad valorem en la imposición a la propiedad inmobiliaria es parte
de la estrategia del gobierno para liberar una mayor capacidad de crecimiento de
los ingresos del gobierno local, asegurando al mismo tiempo mayor equidad fiscal
para los contribuyentes locales.
Polonia empezó el desarrollo de la imposición moderna a la propiedad inmobiliaria
mucho antes del gran avance democrático de 1989. El impuesto a la propiedad
agrícola se introdujo en 1985 y el impuesto predial en 1986, en un intento por
12 52
Polonia introdujo en 1998 reformas considerables en los sectores de educación, salud pública y
seguridad social, así como la reorganización territorial en 1999.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
ampliar la base fiscal hacia áreas no relacionadas con la renta, para captar riqueza
que no estaba centrada en estas áreas no gravadas, en una época de ingresos
gubernamentales decrecientes y de deterioro de las condiciones macroeconómicas.
Debido a la falta de funcionamiento de los mercados inmobiliarios en esa época, la
imposición a la propiedad inmobiliaria se basaba en la superficie del suelo y de la
construcción13.
El nuevo gobierno basado en la Solidaridad y orientado hacia el mercado, que se
instaló durante el verano del año del gran avance de 1989, restituyó los autogobiernos
locales (municipios) en 1990, designó en 1991 a los impuestos a la propiedad
inmobiliaria como los ingresos autónomos de éstos e introdujo un impuesto forestal
en 1992. En 1997, se aprobaron enmiendas para estos impuestos, principalmente
para cubrir lagunas fiscales y ampliar la base del impuesto14. Se aplicó una mayor
racionalización de los impuestos a la propiedad inmobiliaria a principios de 2001
y se envió al Parlamento una nueva iniciativa de ley sobre la modificación de la
imposición a la propiedad inmobiliaria con elementos ad valorem.
B. Marco de Referencia Actual de la Imposición a la Propiedad Inmobiliaria
Las leyes que norman la imposición a la propiedad inmobiliaria se promulgan en el
Parlamento nacional, que anualmente aprueba el presupuesto del país, estipulando
las tasas máximas permitidas del impuesto a la propiedad inmobiliaria a ser
establecidas por los municipios. Existen tres leyes que norman la imposición a la
propiedad inmobiliaria: (a) Ley de Impuestos y Derechos Locales, que incluye al
impuesto predial; (b) Ley del Impuesto Agrícola; y (c) Ley del Impuesto Forestal. El
impuesto predial centrado en el ámbito urbano es el más importante, ya que genera
más del 80% de los ingresos por impuestos a la propiedad inmobiliaria; el impuesto
agrícola contribuye con alrededor del 15% y el impuesto forestal con alrededor
del 2%. En consecuencia, centramos nuestra atención en el impuesto predial. Los
municipios aprueban sus propios decretos de impuestos a la propiedad inmobiliaria
junto con sus presupuestos, estableciendo las tasas locales de impuestos específicas
y otorgando exenciones y descuentos adicionales.
13 14 Con excepción del impuesto agrícola, que estaba vinculado a la fertilidad del suelo y así
implícitamente a la productividad.
Estas enmiendas aclararon y ampliaron los usos que se incluirían en las categorías de uso no
residencial o económico sobre las que se grava una tasa mayor del impuesto. Se ampliaron
también las exenciones.
53
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
El Impuesto Predial
El impuesto predial se autoriza en la Ley de Impuestos y Derechos Locales cuya
última enmienda fue en 2001. Se grava sobre la base del área específica del suelo,
áreas construidas utilizables y sobre los valores en libro de estructuras utilizadas
por los negocios15. La obligación tributaria recae sobre individuos (personas físicas),
empresas (personas jurídicas) y sobre unidades organizacionales no incorporadas16.
Básicamente, el impuesto predial se paga por los propietarios o (en caso de que
éstos estén ausentes) por los usuarios, al igual que por arrendatarios del suelo de
largo plazo17
El impuesto predial se divide en tres componentes:
1. Impuesto sobre el suelo;
2. Impuesto sobre la construcción; y
3. Impuesto sobre estructuras.
La base fiscal del impuesto sobre el suelo comprende:
•
El suelo usado para actividades residenciales y/o comerciales (excepto
agricultura y silvicultura);
•
El suelo para cultivo no incluido en granjas;
•
El suelo debajo de lagos, reservas para retención de agua y estaciones de
energía; y
•
Otro suelo (con frecuencia suelo vacante sin mejoras).
La base fiscal del impuesto sobre construcción comprende:
•
•
•
Las construcciones residenciales (o sus divisiones);
Las construcciones para uso comercial (excepto agricultura y silvicultura);
Otras construcciones: como estacionamientos (o sus divisiones).
La base fiscal del impuesto sobre estructuras comprende:
•
Las estructuras (o sus divisiones) usadas en actividades comerciales y
reportadas como deducciones de depreciación de capital.
15 Estas corresponden a mejoras del suelo, no construcciones, que son declaradas por los negocios
para efectos de depreciación en el impuesto sobre la renta.
Generalmente se refieren a organismos gubernamentales extra presupuestarios que no están
registrados como entidades legales independientes.
En Polonia, el suelo público puede mantenerse en posesión privada por un período de 40-99 años
a través del llamado usufructo perpetuo, que es un derecho de contrato de arrendamiento de largo
plazo que confiere al arrendatario el derecho de poseer separadamente las construcciones.
16 17 54
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Exenciones del Impuesto Predial.
La propia ley objeto del impuesto, otras leyes y reglamentos, así como los decretos
de municipios particulares otorgan muchas exenciones para el impuesto predial.
Las exenciones básicas legales establecidas en la Ley de Impuestos y Derechos
Locales comprenden:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
las propiedades inmobiliarias, o partes de ellas, usadas por el gobierno local y
sus dependencias;
las propiedades inmobiliarias en posesión de países extranjeros u
organizaciones internacionales y propiedades bajo contrato de arrendamiento
de suelo (usufructo), usadas para representación diplomática, actividades
consulares y otras misiones;
las estructuras en vías públicas y el suelo de caminos incluyendo sus bordes
aledaños;
las estructuras usadas exclusivamente para transporte público de tren;
el suelo debajo de aguas corrientes y canales de navegación, con excepción
de lagos y el suelo debajo de reservas de retención de agua o estaciones
hidroenergéticas;
las construcciones, o sus divisiones, usadas para actividades silvícolas
relacionadas con producción agrícola especializada, y construcciones usadas
en el cultivo (conforme a la ley del impuesto agrícola);
la propiedad inmobiliaria, o sus divisiones, usada por asociaciones para los
fines de actividades establecidas en ley, con niños y jóvenes en las áreas
de educación, atención infantil, ciencia y tecnología, atletismo y deportes
(exceptuando fines comerciales), y el suelo usado en forma permanente, para
campos y centros de recreación infantil y juvenil.
las construcciones y el suelo considerados en el registro de herencia cultural,
siempre y cuando se mantengan conforme los reglamentos de protección
cultural, exceptuando aquellos usados para fines comerciales;
las construcciones y el suelo en posesión de museos registrados.
Básicamente no hay exenciones en la imposición a la propiedad inmobiliaria para
propiedades en posesión del gobierno nacional, con excepción de propiedades
exentas a través de otras leyes o a través de decretos de municipios particulares.
Para todos los otros bienes raíces en posesión del estado, la tesorería nacional hace
los pagos a los gobiernos locales sobre las mismas bases que otros contribuyentes.
Aún la propiedad en posesión de entidades extrapresupuestarias pertenecientes al
municipio, como servicios de agua, está sujeta al impuesto a menos que en forma
explícita se exente por el municipio.
55
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Tasas del Impuesto Predial
Las tasas nacionales máximas del impuesto se revisan anualmente para la
imposición del siguiente año, en el mes de Diciembre, por el Ministerio de Finanzas,
usando el índice de inflación anual que deriva del desarrollo de los primeros nueve
meses del año que termina. Las tasas de hecho adoptadas por los ayuntamientos
no pueden ser menores al 50% de estos techos máximos. Para el año 2001, las
tasas del impuesto máximas permisibles para las principales bases del impuesto
predial son como siguen:
BASE DEL IMPUESTO
TECHO DE LA TASA DEL
IMPUESTO (DÓLARES
AMERICANOS)
Área utilizable de construcción residencial
0.11
Área utilizable de construcción comercial18
3.69
Área utilizable de la construcción relacionada con la
siembra19
1.72
Otras áreas utilizables de la construcción20
1.23
Valor en libros de estructuras depreciables
2 %21
Área del suelo para uso comercial
0.13
Área de suelo para cultivo no en granja22
0.01
Suelo debajo de lagos, reservas y estaciones de energía
0.72
Suelo residencial y otro
0.02
18 19 20 21 22 56
Esta puede ser parte de la construcción residencial usada para actividades comerciales, excluyendo
fines agrícolas y silvícolas.
Construcciones o partes de construcciones usadas para el negocio de venta / compra de recursos
adecuados para la siembra.
Como estacionamientos.
En 2001, las exenciones del impuesto terminaron para las estructuras usadas para servicios
(generación, almacenamiento, distribución, eliminación). Con objeto de suavizar el incremento
del impuesto, la tasa para 2001 se estableció temporalmente en 1%. En el caso de estructuras
totalmente depreciadas se establecerán nuevos valores.
Suelo para cultivo no sujeto al impuesto agrícola o forestal, lo cual significa no incluido en
granjas.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Administración del Impuesto Predial
La facultad final de la imposición a la propiedad inmobiliaria descansa
constitucionalmente en los municipios, y el Ministerio de Finanzas actúa sólo como
un organismo legislativo que salvaguarda la interpretación y controla funciones,
pero sin estructura de mando directa.
Aunque el impuesto a la propiedad inmobiliaria se basa en el área de los bienes
raíces, el impuesto es aplicado por los municipios sobre los dueños o usuarios de
la propiedad. El estatus legal de esa “persona”, no el uso de la propiedad para fines
residenciales o comerciales, determina el método de determinación del impuesto
y la recaudación del mismo. Dos procesos administrativos considerablemente
diferentes aplican a las personas jurídicas y a las personas físicas.
Los contribuyentes que son personas jurídicas (incluyendo las organizaciones no
incorporadas) realizan una autodeterminación para fines del impuesto a la propiedad
inmobiliaria, y sobre la base de esta autodeterminación, hacen la suma global de
pagos mensuales que deben hacer al municipio, los días 15 de cada mes, para
todos los bienes raíces de su propiedad o en su posesión dentro del municipio.
Cada diciembre, el municipio envía por correo un nuevo formato de declaración a
todos los contribuyentes que son personas jurídicas23 . En forma más común, estas
personas jurídicas son sujeto de impuestos a la propiedad inmobiliaria respecto
de propiedades usadas con fines comerciales. Como resultado, los términos
“contribuyentes comerciales” y “contribuyentes personas jurídicas” se usan con
frecuencia en forma intercambiable.
Las personas físicas no realizan la autodeterminación, pero en cambio reciben del
municipio un cobro del impuesto. Este cobro del impuesto también muestra el uso
de la propiedad y la tasa del impuesto, ya sea residencial o comercial, para todas las
áreas de suelo y construcciones en propiedad, para las que la persona física está
sujeta a pagar impuestos a la propiedad inmobiliaria. Las obligaciones del impuesto
de las personas físicas pueden pagarse en cuatro plazos durante el año.
Cuando el contribuyente es sujeto de impuestos a la propiedad inmobiliaria respecto
de más de una propiedad, la obligación total del impuesto de todas las propiedades
se aplica a nombre de esa persona, sin distinción de los impuestos atribuibles a
cada propiedad. Este cobro único del impuesto para propiedades múltiples se basa
en el principio de que el contribuyente es el “sujeto” de la imposición, sin tener en
cuenta el número de propiedades – “objetos” de imposición – para las cuales está
23 Por lo general, el área de determinación del impuesto del departamento de finanzas municipal.
57
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
obligado a pagar los impuestos a la propiedad inmobiliaria. A través de esta práctica,
el sistema actual está basado en el sujeto y no en el objeto, como en los sistemas
modernos ad valorem de impuestos a la propiedad inmobiliaria.
La obligación tributaria se atribuye al contribuyente, aunque los impuestos no pagados
forman un gravamen anónimo sobre la propiedad. Aún cuando los gravámenes no
pagados pueden registrarse contra el título de la propiedad, el registro de títulos
del suelo con frecuencia está incompleto o desactualizado respecto a muchas
propiedades. Esto hace que el registro de gravámenes no pagados sea ineficaz
cuando el título de propiedad no es claro. La actividad de recaudación puede
requerir la privación del título, el embargo de bienes muebles, el embargo de fondos
de cuentas bancarias del contribuyente y/o la retención de sueldos / salarios.
Los procedimientos generales de recursos de apelación para determinaciones y
cobros de impuestos en Polonia, están regulados por el Código de Procedimientos
Administrativos (KPA). Los recursos de apelación se establecen primero con el
municipio y después con un Consejo de Recursos de Apelación del Gobierno Local
Regional (SKO). Sus decisiones pueden apelarse adicionalmente en la Suprema
Corte de Recursos de Apelación Administrativos (NSA). El inicio de un recurso de
apelación no pospone el pago de impuestos, pero el órgano de recursos de apelación
puede decidir que se posponga el pago. Básicamente, ningún dato fiscal está
disponible para el contribuyente, fuera de la notificación del impuesto determinado y
del cobro del impuesto a menos que el caso esté bajo un recurso de apelación.
Impuestos a la Propiedad Agrícola y Forestal
Como ya se mencionó, los impuestos agrícola y forestal contribuyen con menos
del 20% al total de ingresos por impuestos a la propiedad inmobiliaria, registrando
el impuesto agrícola alrededor del 15% de estos ingresos y el impuesto forestal
alrededor del 2%.
Impuesto a la Propiedad Agrícola
Este impuesto se aplica al suelo de casas de granjas y sus instalaciones que exceden
de una hectárea. La base del impuesto consiste en el área de suelo utilizable,
expresada en términos “hectáreas de conversión”, que se calculan tomando el área,
tipos y clases de suelos y sus usos (registrados en el catastro), y son asignadas
a una zona fiscal. Se han establecido cuatro zonas fiscales, que comprenden
localidades rurales, ciudades y distritos urbanos, dependiendo de las condiciones
económicas y climáticas de producción. La asignación a una zona fiscal dada se
realiza por el Ministerio de Finanzas. Hay dos tipos de suelo –suelo arable, y prados
58
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
y pastizales– y diez clases de uso. Para la tierra arable, hay ocho clases de suelo y
para prados y pastizales hay seis. Todas estas clasificaciones se usan para calcular
el número de “hectáreas de conversión”, que constituyen la base fiscal sobre la que
se aplica un impuesto agrícola apropiado.
La exención de este impuesto es el área de suelo debajo de lagos, afluentes de
agua, reservas, diques, franjas fronterizas, o suelo dañado por drenaje, así como
clases específicas de suelo de las que no se espera que generen ingreso agrícola24.
Los terrenos alrededor de casas de granjas y sus instalaciones que pertenecen a
ancianos también están exentos. Varias deducciones del impuesto se aplican para
mejoramiento de la granja y por circunstancias personales, como servicio militar.
Las tasas anuales del impuesto se expresan en el dinero equivalente a 2.5 “quintales
de centeno” (una medida de cantidad) para cada “hectárea de conversión”. El
equivalente en dinero se calcula cada año basándose en el precio promedio por
quintal de centeno, cotizado en el mercado mayorista durante los tres primeros
trimestres del año anterior. Estos precios promedio se hacen oficiales a través de la
Oficina Central de Estadística25. En forma similar al impuesto predial, los municipios
pueden seleccionar una tasa del impuesto que está por debajo del techo.
Impuesto a la Propiedad Forestal
El impuesto forestal es aplicable a terrenos de por lo menos 0.1 hectárea que se
usan para la producción de vegetación forestal, constituyen una reserva natural,
son parte de un parque nacional o están en el inventario de sitios patrimoniales. La
propiedad que se usa para fines silvícolas (construcciones, estructuras, instalaciones
de drenaje, caminos, el suelo debajo de líneas de energía, áreas de almacén y
estacionamiento), así como las instalaciones relacionadas con parques turísticos,
también se incluyen como parte de esta base del impuesto.
La base del impuesto consiste en el área de suelo forestal expresado en “hectáreas
de conversión”, en el caso de bosques para los que existe un plan de administración
forestal identificado, en tanto que se toman las hectáreas reales en el caso del suelo
sin planes de administración. La hectárea de conversión se calcula de acuerdo a los
tipos principales de especies de árboles que crecen en las áreas forestales y sus
clases de calidad, tal como se incluye en el plan de administración forestal del 1 de
enero del ejercicio gravable.
24 25 Parte del suelo exentado se capta por el impuesto predial. Por ejemplo: el suelo debajo de lagos,
reservas e instalaciones generadoras de energía.
La que los presenta en la publicación oficial de gobierno El Monitor de Polonia, el vigésimo día
después de la terminación del tercer trimestre.
59
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Las tasas del impuesto difieren para suelos forestados con planes de administración
forestal y sin planes. Para suelos administrados, las tasas del impuesto que se aplican
a las hectáreas de conversión se expresan como la suma de dinero equivalente a
0.2 m3 de madera de coníferas que se usa en los aserraderos, calculada sobre la
base del promedio de precios de venta en los primeros tres trimestres del año fiscal
anterior. Estos precios promedio se publican en el Monitor de Polonia oficial. En
el caso de suelos que carecen de plan de administración y suelos que son parte
de reservas naturales y de parques nacionales, la tasa del impuesto se aplica al
número real de hectáreas y se expresa como la suma de dinero equivalente a 0.3
quintales de centeno por hectárea por medio año26.
C. Evaluación de la Imposición Actual del Impuesto Predial
La imposición vigente del impuesto predial en Polonia en base a la superficie
es relativamente simple, transparente y fácilmente entendida tanto por los
administradores del impuesto como por los contribuyentes. Sin embargo, genera
distorsiones profundas en la economía urbana y constriñe el desarrollo potencial de
la infraestructura y finanzas locales.
La actual estructura de la tasa (ver más arriba) discrimina fuertemente en contra
de las propiedades comerciales y favorece excesivamente a las residenciales
y agrícolas. Y entre los usos comerciales el sistema discrimina en contra de las
propiedades industriales y favorece a las propiamente comerciales, puesto que las
anteriores generalmente tienen áreas de suelo y construcción mucho más grandes.
También discrimina en contra de las divisiones de una construcción y favorece
porciones de suelo del bien raíz. Finalmente, la estructura de la tasa vigente no
diferencia la carga fiscal por ubicación y en consecuencia, discrimina en contra
de propietarios / usuarios de lugares no atractivos, tanto residenciales como
comerciales. Relativamente, se aplica una fuerte carga sobre los lugares periféricos
industriales y de almacenamiento y una pequeña carga sobre los lugares principales
centrales del comercio.
Las tasas del impuesto basadas en superficie sobre propiedades residenciales
necesariamente se mantienen a niveles mínimos, igualando con frecuencia el
cargo anual al precio equivalente de una cena, pero pagadero en cuatro plazos27.
Por otra parte, las propiedades comerciales se están gravando 35 veces más
26 27 60
Que es el mismo precio que se usa para el impuesto agrícola.
Una casa de 120 m2 en un lote de 400 m2 paga en 2001 la siguiente cuenta: (a) impuesto sobre
el suelo = 400 x 0.02 = 8 Dólares Americanos, (b) impuesto sobre la construcción = 120 x 0.11 =
13.2 Dólares. Cuenta total anual = 21.2 Dólares Americanos o 5.3 Dólares por trimestre.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
fuerte que las residenciales, lo que es consistente con la realidad política de los
contribuyentes comerciales de ser un público no votante, así como con la creencia
popular ampliamente sostenida de que los negocios tienen dinero y los individuos
(contribuyentes votantes) no.
La falta de relación con la riqueza basada en el mercado crea inconsistencias
profundas. De acuerdo con un estudio reciente28 , las construcciones de uso
comercial en áreas urbanas generan alrededor del 50% de los ingresos por
impuestos a la propiedad inmobiliaria, pero constituyen sólo alrededor del 5% del
valor de la inversión total de los bienes inmuebles29. Por otra parte, las construcciones
residenciales acumulan más del 70% del valor de la inversión total de los bienes
inmuebles en el área rural, y sin embargo, contribuyen con menos del 10% a los
ingresos por impuestos a la propiedad inmobiliaria30 .
Estas distorsiones difieren entre ciudades pequeñas y grandes. El estudio al que
arriba se hace referencia 27 ha demostrado que para ciudades más chicas (menos
de 10,000 habitantes) el suelo residencial contribuye con 7.8% a sus ingresos por
impuesto a la propiedad inmobiliaria, mientras que el suelo comercial contribuye con
el 23%. Las construcciones residenciales contribuyen con 3.4% en tanto que las
comerciales con el 35.9%.
La conversión de la carga fiscal vigente, en la relación equivalente de valores de la
inversión produce imágenes sorprendentes. Las construcciones de uso comercial
se gravan efectivamente al equivalente del 7.8% de su valor inversión y el suelo se
grava efectivamente al 1.4% de su valor de inversión. Esto es contrario al rango
típico de imposición de países occidentales, con un suelo gravándose más alto que
las construcciones. Mucho más marcada es la diferencia en la imposición real de la
inversión de inmuebles residenciales, con construcciones gravadas efectivamente
al equivalente del 0.062% del valor de la inversión y el suelo al equivalente de
0.046% del valor de la inversión.
En ciudades más grandes (por arriba de 100,000 habitantes) la situación es
diferente, con propiedades comerciales siendo mucho más valoradas, de tal forma
que la carga impositiva relacionada con sus valores es menos notable. Pero aún
así, el suelo residencial contribuye con el 2.1% de los ingresos por impuestos a
28 29 30 Ver USAID 2000.
Estos valores se basan principalmente en valores en libro depreciados, más que en valores
de mercado, lo que refleja el nivel de obsolescencia del comercio en relación con la oferta de
construcciones en una economía en transición.
Las construcciones residenciales, con excepción de la oferta en renta privada, no están sujetas a
depreciación, así que sus valores están más cercanos a los costos de sustitución y a los valores
de mercado.
61
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
la propiedad inmobiliaria (7.8% en ciudades más chicas) mientras que el suelo
comercial contribuye con el 11% (23% en ciudades más chicas). Las construcciones
residenciales contribuyen con 3.7% (3.4% en ciudades más chicas) mientras que
las construcciones comerciales contribuyen con el 64.1% (35.9% en ciudades más
chicas). La sobreimposición de construcciones comerciales es lo suficientemente
considerable como para provocar distorsiones profundas en las economías urbanas
y en los patrones de uso del suelo. La sobrepoblación del espacio comercial y áreas
del piso es un indicativo de ellas.
Los negocios no sólo son sobregravados, sino que la carga fiscal que soportan está
distribuida en forma muy dispareja, no sólo por la falta de relación con la capacidad
de generación de ingreso relacionada a los valores de los inmuebles. Las compañías
industriales, que hacen uso de grandes áreas de suelo y construcciones, están
pagando desproporcionadamente más que las compañías de servicios comerciales,
que ocupan mucho menos suelo y espacio. Esto está relacionado inversamente con
la capacidad de pago, puesto que es el sector del servicio comercial el que ha sido
el ganador de los cambios del período de transición31.
D. Esfuerzos de Reforma hacia la Fórmula Ad Valorem
Aunque el sistema fiscal basado en superficie había estado funcionando relativamente
bien a principios de los años 90 desde una perspectiva fiscal, no estaba captando
el crecimiento de la base del impuesto que resultó del desarrollo emergente de
la economía de mercado, con crecientes valores de inversión y acumulación. Los
reformadores fiscales estaban en el acuerdo general, en una perspectiva de largo
plazo, de que eran necesarias la renovación del impuesto predial y la introducción
de un sistema basado en el valor de mercado
Después de una resolución que aprobó el Parlamento Polaco en marzo de 1994,
que daba la instrucción al gobierno de preparar un proyecto de ley de impuesto
predial ad valorem, el Consejo de Ministros adoptó en junio de 1994, una estrategia
de desarrollo económico de largo plazo llamada “La Estrategia para Polonia”. Esta
declaración estratégica de largo alcance contenía la visión de un catastro fiscal total,
que se utilizaría para la valuación masiva de inmuebles con fines de la imposición
ad valorem a más tardar, para el año de 1999. El catastro fiscal se visualizaba como
el primer y más lógico paso hacia un sistema nacional de información del suelo que
contendría un inventario completo de toda la información física, económica y legal
sobre la propiedad inmobiliaria en Polonia.
31 62
Es costumbre en Polonia, referirse al pago del impuesto a la propiedad del Hotel Marriot de
Varsovia de 10 veces menos que en Occidente y ser además un negocio altamente redituable con
tarifas por habitación más altas.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
A principios de 1995, se formó un Grupo de Trabajo interministerial bajo la
dirección del Ministerio de Finanzas, integrado por los Ministros de Justicia,
Construcción y Agricultura. Al mismo tiempo, el Ministerio de Finanzas creó un
grupo interno de trabajo para desarrollar los conceptos de reforma y preparar
propuestas legislativas. Al Grupo de Trabajo se le encomendó la determinación
de las premisas básicas de la reforma y la resolución de aspectos institucionales
y jurisdiccionales, incluyendo desacuerdos entre ministerios acerca de quien
controlaría los diferentes elementos de registros y valuación de los datos de la
propiedad inmobiliaria.
El Grupo de Trabajo desarrolló y adoptó los principios de un Memorándum sobre
el nuevo impuesto a la propiedad inmobiliaria, que incluiría los impuestos agrícola
y forestal. El Memorándum establecía la necesidad de un impuesto ad valorem
como un paso indispensable para la continuación en la reestructuración del sistema
fiscal de Polonia, que empezó en 1990, con el propósito de establecer un sistema
de financiamiento para los autogobiernos locales estable y eficaz. El Memorándum
listaba las siguientes premisas básicas:
•
•
•
•
•
el nuevo impuesto a la propiedad inmobiliaria deberá comprender todo tipo de
propiedad raíz y sustituirá a los impuestos vigentes basados en área: predial,
agrícola, forestal;
se desarrollará un catastro de la propiedad raíz, centrado inicialmente en
funciones fiscales, para usarse en la valuación masiva de bienes raíces;
la base del impuesto para la imposición ad valorem se compondrá de “valores
catastrales”, determinados a través de valuación catastral nacional para toda
propiedad gravable en todo el país;
la reforma propuesta ofrecerá los beneficios adicionales de: promoción para
la aclaración de títulos de propiedad, desarrollo ordenado de los mercados
de propiedad inmobiliaria, inversiones en casa habitación, y desarrollo de un
sistema financiero hipotecario; y
se deberá crear una agencia central para desarrollar y administrar los sistemas
de información y registros de la propiedad inmobiliaria, así como llevar a cabo
valuaciones catastrales nacionales.
Un grupo especial de trabajo en el Ministerio de Finanzas preparó, a finales de 1995,
cinco nuevas leyes para establecer el marco de referencia legal para el sistema
de imposición a la propiedad inmobiliaria ad valorem. Las propuestas incorporaron
recomendaciones del Grupo de Trabajo, así como aspectos tomados de la
experiencia moderna internacional ad valorem. Después de largas discusiones y
presiones por parte de promotores del gobierno local, el Ministerio modificó en 1996
las propuestas iniciales y dio a los municipios mayor papel en la autoadministración
63
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
del impuesto ad valorem32. Las leyes preparadas proponían una fecha precisa de
2001 para la implementación de la imposición ad valorem, pero permitía que ésta se
llevara a cabo antes si lo solicitaba un municipio que probara ser capaz de cumplir
con ciertos prerrequisitos legales y técnicos.
El paquete de proyectos de leyes ad valorem se detuvo en el proceso de consulta
intergubernamental, pues uno de los grupos de coalición del gobierno que
representaba a los agricultores se opuso a la reforma. Al mismo tiempo, se provocó
una publicidad negativa en la prensa acerca del impuesto ad valorem, citando mal lo
expresado por el entonces subministro de finanzas, quien supuestamente decía que
las nuevas tasas anuales del impuesto estarían alrededor del 10% de los valores
de inversión.
En 1997, se formó un nuevo gobierno con fuertes preferencias por el proceso de
descentralización, a través del control de gobierno territorial y de medidas para la
descentralización fiscal. La cuestión de la fórmula ad valorem del impuesto a la
propiedad inmobiliaria regresó a la agenda y el trabajo reinició sobre la formulación
de una estrategia de reforma gradual de largo plazo. La resolución del Ministerio de
trabajar hacia esta reforma se reforzó por las recomendaciones de las principales
organizaciones para el desarrollo, del mundo33 . Para organizar el trabajo hacia este
fin, el Ministerio de Finanzas creó un nuevo departamento de Impuestos Locales y
Catastro, encargado de supervisar el sistema vigente y desarrollar su modificación
hacia la fórmula ad valorem.
El grupo de reformadores del Ministerio de Finanzas, permanentemente falto de
personal, hizo viajes de estudio a varios países para ver las cuestiones y retos al
moverse hacia un sistema ad valorem factible34 . Se contrataron varios estudios piloto
con expertos extranjeros para evaluar la factibilidad financiera y técnica de migrar
hacia la fórmula ad valorem. El Instituto Internacional de Impuestos a la Propiedad
Inmobiliaria (IPTI) fue invitado para organizar, en 1999, una conferencia internacional
sobre imposición a la propiedad inmobiliaria en economías en transición, con objeto
de discutir las diferentes tácticas estratégicas a considerar.
Dadas estas experiencias y el conocimiento acumulado, el equipo del Ministerio
de Finanzas adoptó un método cuidadoso, visualizando una estrategia de paso
32 33 34 64
La administración de los impuestos locales se dejaría totalmente a los gobiernos locales, sujeta sólo
a leyes generales, mientras que las operaciones de la información catastral iban a supervisarse y
coordinarse por organismos nacionales catastrales.
La imposición ad valorem a la propiedad inmobiliaria fue recomendada fuertemente por el Banco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico, el Banco Europeo, la Agencia de Estados Unidos de Desarrollo Internacional.
Estuvieron en Francia, Estados Unidos, Canadá, Holanda y Alemania.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
a paso de largo plazo en vez de realizarla de inmediato; modificando el sistema
vigente basado en la superficie en vez de desecharlo; y vinculando tácticamente
la estrategia de implementación con las reformas de descentralización fiscal, en
ese momento en discusión. Puesto que el trabajo sobre descentralización fiscal
se retrasó, el proyecto de ley que modificaba el sistema vigente de impuesto a la
propiedad inmobiliaria fue forzado a esperar en el Parlamento hasta la preelección
de verano de 2001
El proyecto de ley preparado por el Ministerio de Finanzas iba a reemplazar a los
tres impuestos a la propiedad inmobiliaria existentes, en un impuesto a la propiedad
inmobiliaria. La parte de suelo de este impuesto se dejó libre para modificarse por
los municipios, si ellos optaban adoptar más de una zona de imposición del suelo
en su jurisdicción. Estas zonas de imposición del suelo reflejarían diferenciales del
valor del suelo y los municipios impondrían diferentes tasas del impuesto sobre el
suelo para cada zona. Las tasas diferenciales del impuesto también se permitirían
para el suelo vacante, dependiendo de la existencia de zonificación y de la
infraestructura. El efecto sería como si coeficientes de ubicaciones se agregaran
al área del suelo, lo que es un movimiento claro hacia el principio ad valorem,
aunque se mantiene la estructura formal del impuesto basado en superficie. Las
construcciones residenciales se continuarían gravando sólo sobre la base de la
superficie, mientras que las construcciones de uso comercial y oficinas se gravarían
sobre sus valores en libro, en forma similar a la imposición vigente de estructuras.
En etapas adicionales, se visualiza que las construcciones residenciales también
se gravarían sobre sus valores en libro, lo que posteriormente cambiaría
hacia valores de mercado. La base del impuesto sobre el suelo también se
enriquecería mediante la adición de otros coeficientes, que reflejaran zonificación
e infraestructura. Finalmente, el suelo y las construcciones se reunirían en una
propiedad inmobiliaria gravable, sujeta a una tasa de impuesto, y se harían
valuaciones individuales basadas en el mercado. Se esperaba que el proceso
completo se llevara alrededor de 10 años.
Las restricciones que enfrenta cada paso son que esta reforma debe ser
autofinanciable en el sentido de una recuperación total del costo, además la primera
etapa también debe ser neutral a los ingresos, puesto que se aplica a la carga
fiscal de los contribuyentes existentes (y así a los ingresos locales). Esto sólo será
factible si las propiedades anteriormente no descubiertas se agregan a la base del
impuesto y se eliminan algunas exenciones, que es lo que el nuevo proyecto de ley
está intentando estipular y promover.
No en forma inesperada, el Parlamente al prepararse por las elecciones generales
no estaba interesado en tratar la sensible cuestión de la imposición a la propiedad
65
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
inmobiliaria durante la campaña electoral. En consecuencia, rechazó incluir el
proyecto de ley en su agenda, relegando así el tema a la nueva realidad política
después de las elecciones, que se llevaron a cabo a fines de septiembre de 2001.
E.
Posibilidades y Retos Futuros
La simulación de costos y de las variaciones de la carga fiscal ha demostrado
que tal estrategia de paso a paso es factible desde el punto de vista económico
y técnico. El gran reto que queda es la economía política para implementar las
reformas contempladas, como se demostró por el reciente rechazo del Parlamento
de tratar sobre el tema durante la campaña electoral.
Además de los impuestos a la propiedad inmobiliaria, la mayoría de los municipios
ha podido generar su ingreso a partir de transferencias del gobierno central, ventas
de activos y rentas, además de gravar al comercio local. Estas fuentes están
disminuyendo y los gobiernos locales necesitarán reducir las propias también, como
en el caso de la imposición al comercio local, con el fin de fomentar el crecimiento
de las pequeñas y medianas empresas. Tendrán que buscar entonces un mayor
alcance de la imposición a la propiedad inmobiliaria e incrementar los ingresos
generados por este impuesto, que no pueden crecer sin cambiar la base actual del
impuesto que está orientada a la superficie, particularmente por lo que respecta
a la propiedad residencial. Con una fórmula robusta ad valorem, el crecimiento
económico generará el crecimiento de los ingresos locales y de los valores de
activos gravables, que están correlacionados con el crecimiento de la renta y así
con la capacidad de pago del contribuyente.
La asombrosa necesidad de incrementar las inversiones en infraestructura
requerirá que los gobiernos locales contraigan considerablemente más deuda, y
con el fin de hacer esto, tendrán que ampliar su mérito crediticio con respecto a los
mercados de capital, que están por financiar créditos copartidos y/o comprar bonos
municipales. Esto de nuevo, está relacionado con la imposición a la propiedad
inmobiliaria ad valorem, la cual debiera ser preferible a incrementar la imposición
de los comercios locales como fuente autónoma de financiamiento. El equilibrio
de los presupuestos locales necesitará asemejarse a la forma como se cumple en
las economías maduras −ajuste anual de las tasas ad valorem del impuesto, en
vez de gastos de inversión.
Este imperativo tendrá que enfrentar el escepticismo continuo en contra de la filosofía
de la imposición ad valorem de la riqueza, de un amplio segmento de la sociedad
polaca. La amplia aceptación de la imposición recurrente de la riqueza todavía
es un tema abierto con mucha gente que argumenta que ya pagó una vez que
66
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
adquirió / construyó sus bienes35. Muchos propietarios que obtuvieron (si no decir
que “arrebataron”) sus bienes relativamente baratos durante el temprano proceso
de transición, simplemente no están dispuestos a compartir con otros a través de
la imposición de su riqueza36. Algunos políticos locales no se sienten atraídos por
los argumentos de una mayor rendición de cuenta y transparencia. La inequidad
territorial del sistema ad valorem se argumenta, con frecuencia, por los oponentes
de esta fórmula para la base del impuesto. Varios casos de contribuyentes ricos en
bienes y con bajos ingresos, muy posiblemente sobregravados circulan por la prensa.
Otros se preocupan por lo desconocido, pero potencialmente por los altos costos de
implementación asociados con el sistema de información soporte y con los procesos
de valuación, que son mucho muy altos debido a los mercados ineficientes y a la falta
de bases de datos confiables y sistemáticas sobre transacciones. Muchas de estas
preocupaciones son lo suficientemente genuinas como para que los reformadores
las ponderen y las consideren seriamente, aunque se sabe de muchos instrumentos
justificativos para hacer frente a la mayoría de estas preocupaciones.
La atracción inicial del reto tecnológico de modelar los mercados inmobiliarios
produjo muchos valuadores capaces de asegurar una valuación apropiada. Los
elementos más importantes eran la madurez y racionalidad necesarias de los
mercados locales inmobiliarios, que no existían al principio del período de transición,
en los primeros años de la década de 1990. Estos mercados, principalmente en las
ciudades grandes, donde la diferenciación del valor garantiza la transición hacia la
fórmula ad valorem han desarrollado mercados inmobiliarios locales favorables para
reunir valuación masiva factible. El caso de una ciudad grande (800,000 habitantes)
como Cracovia en la parte sureste de Polonia, apoyan este punto de vista como se
muestra a continuación37:
35 36 37 Con frecuencia se escuchan quejas de que ya pagaron impuestos por traslado, impuesto por
donación / herencia, impuesto sobre la renta e impuesto al valor agregado durante el proceso de
adquisición de sus bienes.
Estos grupos supuestamente apoyan artículos “de pánico” en la prensa popular, en contra de la
imposición ad valorem “confiscatoria”.
Ver D. Dale-Johnson y W. Jan Brzesky: Cifras del Precio del Suelo y Funciones del Valor del Suelo
en Cracovia, Lincoln Institute of Land Policy, 2001.
67
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Función Estimada del Valor del Suelo en Cracovia – 1998-99
Todos los tipos de suelo
Fuente: D. Dale-Johnson y W. Jan Brzeski: Cifras del Precio del Suelo y Funciones del Valor del Suelo
en Cracovia, Polonia, Lincoln Institute of Land Policy, 2001.
Esta figura es evidencia de la madurez de los mercados para aceptar y absorber
una fórmula ad valorem del impuesto, con propietarios de altos valores del suelo (y
construcciones) que pueden soportar la carga fiscal. Los casos de falta de dinero
de contribuyentes “de bajos ingresos y ricos en bienes” atrapados por la transición,
pueden suavizarse a través de diferentes instrumentos ya desarrollados y probados
en países maduros.
Y sin embargo, los gobiernos locales como los aparentes beneficiarios directos de
un sistema ad valorem, no han apoyado ni presionado lo suficientemente fuerte
esta reforma, en los años recientes. Generalmente, la respuesta pudiera ser que el
actual sistema basado en la superficie ha probado ser técnicamente simple, barato
para administrar, fácil de entender, transparente en términos de una verificación
68
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
objetiva de la base del impuesto y políticamente popular. Los funcionarios de los
gobiernos locales se han sentido cómodos con el gasto de recursos del gobierno
central, sin que los contribuyentes y votantes locales cuestionen la forma en que se
aplican los recursos.
Los cargos del impuesto se controlan fácilmente estableciendo tasas con base en
la superficie, las tasas de recaudación proveen altamente de buena publicidad a la
administración local fiscal. Las tasas bajas hacen posible ignorar los argumentos de
equidad, tan frecuentemente citados en las discusiones ad valorem en occidente.
Las tasas bajas de las propiedades residenciales no son un factor que se considera
en los cálculos del costo de casas habitación, por lo que hay poca razón para sugerir
inequidad entre los contribuyentes. Las inequidades en la imposición de propiedades
comerciales ya se ha capitalizado en los precios, para que las propiedades más
valiosas obtengan precios más altos que con una carga fiscal alternativa ad valorem
más alta. En consecuencia, las propiedades comerciales gozan los mejores precios
a expensas de las propiedades industriales.
Un argumento para mantener el actual sistema basado en superficie, que con
frecuencia se oye, está vinculado con el impacto de equidad interterritorial. Muchas
discusiones establecen que la imposición a la propiedad es para financiar, a través
de los presupuestos de los gobiernos locales, los servicios básicos disponibles
para todos los habitantes de un municipio. Consecuentemente, las ciudades ricas y
pobres con el mismo tamaño de población debieran recaudar los mismos ingresos
con objeto de proporcionar la misma cantidad de servicios municipales. Así, estos
argumentos siguen, el impuesto a la propiedad inmobiliaria debiera tratarse como
un derecho para el aprovisionamiento de la infraestructura básica de servicios
municipales. Estas cuestiones son menos que legítimas.
La falacia de este argumento de inequidad, sin embargo, está oculta en el actual
sistema basado en superficie, que genera ingresos más altos en las ciudades
con mayores suelo comercial y áreas de construcción – dominadas por plantas
industriales. Estas corresponden a algunos pueblos de tamaño medio con gran parte
de su población empleada en compañías industriales. Las ciudades más grandes
con una concentración de empleo en el sector servicios, recaudan relativamente
menos de los impuestos basados en superficie, debido a que suelos y áreas de
construcción más chicos son ocupados por estos negocios. Y son estas ciudades
las que necesitan proporcionar más infraestructura para las empresas medianas y
pequeñas basadas en servicios, que crean la mayoría de los nuevos empleos.
A pesar de la existencia de argumentos bien fundamentados y de grupos de interés
a favor de mantener el actual sistema del impuesto a la propiedad inmobiliaria
69
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
basado en superficie, los generadores de política en Polonia están cada vez más
concientes de lo inevitable de cambiar hacia una u otra forma de imposición a la
riqueza de la propiedad inmobiliaria más explícita. Esto pudiera ser acelerado por
la amenazante crisis de las finanzas públicas y la inminente toma de control del
gobierno. Es cada vez más evidente que las soluciones de alta tecnología, basadas
en modelos sofisticados de valuación masiva, son principalmente apropiadas para
la imposición de la propiedad inmobiliaria residencial, que genera sólo alrededor
del 10% de los ingresos por impuestos a la propiedad inmobiliaria. Esto tendrá que
cambiar si los ingresos fiscales van a financiar un segmento más costoso de la
imposición a la propiedad inmobiliaria, aunque más eficiente. El reto real es dar
secuencia estratégicamente a las etapas de los elementos fiscales, financieros,
políticos y técnicos de la reforma ad valorem.
Fuentes Citadas:
USAID (2000): “Ayuda para la Implementación del Impuesto a la Propiedad
Inmobiliaria Ad Valorem en Polonia”, Informe para el Ministerio de Finanzas de
Polonia, preparado por el Grupo Barents de KPMG.
Buckley, Robert y Maurer, Robert (1999): “Descentralización en Polonia: La
Creación de la Capacidad para un Buen Gobierno y la Integración de la Unión
Europea”, Banco Mundial, División de Infraestructura – Europa y Asia Central.
Brzeski, W. Jan (2001): “Europa en Transición – Los Retos del Impuesto a la
Propiedad Inmobiliaria en Europa Central y Europa del Este”, IRRV y Conferencia
Internacional del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria de IPTI, Cambridge, UK,
Mayo de 2001.
Dale-Johnson, David y Brzeski, W. Jan (2001): “Cifras del Precio del Suelo y
Funciones del Valor del Suelo en Cracovia, Polonia”, Informe de Investigación para
Lincoln Institute of Land Policy, 2001.
Instituto Internacional de Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria (1999): “Los
Sistemas de Valor de Mercado del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria – una
Análisis Internacional”, Informe para el Ministerio de Finanzas de Polonia, Diciembre
de 1999.
Ministerio de Finanzas (2000): “Proyecto de Ley para la Reforma a la Ley de
Impuestos y Tarifas Locales”, Parlamento de Polonia, Varsovia, Julio de 2000.
70
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Ministerio de Finanzas (2001): “Proyecto de Ley de Ingresos de los Gobiernos
Subnacionales, Varsovia”, Parlamento de Polonia, Abril de 2001.
Paugam, Anne (1999): “La Reforma hacia un Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria
Ad Valorem: Beneficios Fiscales y no Fiscales para las Economías en Transición”,
Banco Mundial, División de Infraestructura – Europa y Asia Central.
Prudhomme, Remy (1998): “Sobre la Implementación de Reformas de
Descentralización”, Memomrándum para el Ministerio de Finanzas de Polonia,
1998.
71
Servicio Profesional
de Carrera en México*
Ramón Castañeda Ortega1
1.
INTRODUCCIÓN
En México, durante las últimas dos décadas, y el tópico del Servicio Profesional
de Carrera de los servidores públicos en los tres ámbitos de gobierno ha sido
objeto de estudio por académicos, políticos, y por los mismos funcionarios de la
administración pública de dichas instancias, tratando de diseñar una política pública
que dé respuesta a las exigencias en materia de provisión de servicios públicos
de una ciudadanía cada vez más consciente y preparada que demanda calidad,
eficacia y eficiencia en su producción y distribución entre la población. Por tal motivo,
en el contexto del ejercicio nacional de una mayor democracia, ha adquirido una
enorme importancia para la administración pública mexicana garantizar la atención
a dichas demandas mediante el empleo de personal cada vez más competente,
preparado y honesto, así como con medidas que aseguren estas características en
los servidores públicos, tales como el control y la evaluación del desempeño, y un
mejor y más óptimo sistema de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas.
En este contexto, resulta importante el estudio del tema del Servicio Profesional
de Carrera, sistema que ha sido diseñado para garantizar el desempeño óptimo
de la administración pública vinculado con el bienestar personal y profesional de
*
1
Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas
del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto
con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo
en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004.
Es Licenciado en Economía y Maestro en Administración por la Universidad de Guadalajara;
realizó la Especialidad en Preparación y Evaluación Socioeconómica de Proyectos en el Instituto
Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (Campus Monterrey); efectuó Estudios
de Doctorado en Economía, Especialidad del Sector Público, en la Universidad de Barcelona.
Actualmente es Director de Coordinación Hacendaria, Indetec, México.
73
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
los servidores públicos, a fin de, satisfacer las demandas de la sociedad. Dicho
sistema, que como se dijo, está en boga, adopta del sector privado las prácticas de
la nueva gerencia, pero es indispensable que éste no sea visto como una moda que
al pasar el tiempo se olvida, pues por su naturaleza es un sistema que si bien debe
evolucionar para adaptarse a las circunstancias, es conveniente su permanencia.
El concepto, desde el punto de vista de la doctrina de la ciencia administrativa,
surge de la combinación de los conceptos de Servicio Civil de Carrera y el de
Profesionalización, mismos que en las disciplinas de la administración pública y la
administración de recursos humanos también han sido ampliamente estudiados y
practicados por diversas organizaciones públicas, atribuyéndoseles la generación
de diversos beneficios. A esto dedicaremos nuestro análisis en el apartado 2
“Generalidades Sobre el Servicio Profesional de Carrera”.
El Sistema de Servicio Profesional de Carrera tiene poco tiempo de haberse
formalizado en México para la administración pública federal, así como en algunas
entidades federativas y municipios; sin embargo, a su gestación le antecedió
un largo periodo de evolución, cuyas bases históricas más remotas datan de la
Etapa de La Reforma, y las más recientes, del año 1931. De tal manera, resulta
interesante conocer los antecedentes del Servicio Profesional de Carrera en México;
el fundamento, organización y operación del Sistema que se está implementando
en la Administración Pública Federal; así como las experiencias de algunas de las
entidades federativas que han aplicado esquemas de servicio civil de carrera y/o
profesionalización con éxito. Estos aspectos se tratan en los apartados 3, 4 y 5,
“Antecedentes del Servicio Profesional en México”, “El Servicio Profesional de Carrera
en la Administración Pública Federal: una referencia para Estados y Municipios” y “El
Servicio Profesional de Carrera en Entidades Federativas y Municipios Mexicanos”,
sucesivamente. Este estudio tiene la finalidad de servir de referencia a las entidades
federativas y municipios que quieran crear el Servicio Profesional de Carrera. Con
ese propósito, al final del apartado 5 se presentan algunas consideraciones básicas
sobre el contenido de una Ley del Servicio Profesional de Carrera para Entidades
Federativas y Municipios.
2.
GENERALIDADES SOBRE EL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA.
El Servicio Civil de Carrera es un sistema formal que considera: el reclutamiento y
selección de servidores públicos idóneos para el desempeño de los puestos de la
administración pública; la eliminación del clientelismo, nepotismo, compadrazgo y
patronazgo; la continuidad de las políticas y programas de gobierno; y reglas claras
y transparentes para que los servidores públicos obtengan ascensos con base en los
principios de mérito, equidad, igualdad de oportunidades y productividad, estabilidad
74
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
en el empleo, dignificación del servicio público y especialización en el desempeño
de la función encomendada. Este sistema debe estar fundamentado en un conjunto
de disposiciones normativas que regulen su operación y definan procedimientos
administrativos para llevar a cabo cada una de las anteriores consideraciones.
Por ende, podríamos definir al servicio público de carrera como el sistema de
administración de recursos humanos, en el que se efectúan todas sus funciones:
planeación, organización, dirección y control del personal, el cual se sustenta
en principios, valores, normas jurídicas y procedimientos administrativos, cuya
finalidad es modernizar y eficientar la administración pública para su funcionamiento
óptimo.
No obstante, el servicio civil de carrera ha sido criticado por considerar que genera
problemas tales como la rigidez de las estructuras burocráticas, la inamovilidad de
los servidores públicos y la falta de rendición de cuentas.
La profesionalización del servicio público consiste, en primer lugar, en garantizar
mediante un proceso de reclutamiento y selección, el ingreso de los individuos
idóneos. En segundo lugar, a través de la orientación o inducción y la capacitación
y desarrollo, habilitar al personal de la administración pública con los conocimientos
necesarios para mejorar su desempeño laboral, la certificación de dichos
conocimientos, mismos que al incrementarse y complementarse con la experiencia,
los dota de medios para la innovación y la toma de decisiones que contribuyan a
elevar los rendimientos de la acción gubernamental, al generar resultados favorables
para mejorar la calidad, efectividad, eficiencia y optimización de los recursos, y por
mérito, permitan a los servidores públicos ascender, primero en la escala salarial
de su mismo nivel jerárquico, y posteriormente, en la estructura jerárquica de su
dependencia gubernamental. Finalmente, para que el desarrollo profesional basado
en el mérito se alcance con justicia e igualdad de oportunidades, los conocimientos,
capacidades, y buenos resultados y logros laborales, deben ser medidos mediante
mecanismos objetivos de certificación de las habilidades y aptitudes profesionales,
y de evaluación del desempeño.
Formalmente, la profesionalización se lleva a la práctica mediante el establecimiento
de catálogos de puestos que integren las estructuras administrativas de las
dependencias gubernamentales, organismos desconcentrados y, en su caso,
descentralizados de la administración pública, definiendo con claridad y certeza su
naturaleza, funciones, atribuciones, y los requisitos de calidad profesional y aptitudes
personales para ocuparlos. De tal manera, que con base en las citadas características
de los catálogos de puestos, se diseñen los programas de capacitación del personal,
a fin de que los servidores públicos de carrera realicen con certidumbre su plan
75
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
individual de desarrollo profesional dentro de la administración pública, y compitan
por realizarlo, o que los aspirantes a formar parte del personal de carrera orienten
su formación profesional para lograr ingresar al sistema.
Una vez reseñados los conceptos de servicio civil de carrera y el de profesionalización,
podemos inducir, que el servicio profesional de carrera es la combinación de ambos,
es decir, es un concepto más completo y por lo tanto superior, y por sus componentes,
la práctica del mismo se debe traducir en mejores resultados de la gestión pública
que los que se obtendrían experimentando los anteriores conceptos de manera
aislada. Hay quienes califican al servicio profesional de carrera como la versión
moderna del servicio civil, pues incorpora elementos gerenciales a la gestión de
recursos humanos del sector público, esto es, transita de una conceptualización
tradicional de la administración de personal con sentido burocrático a una visión de
administración estratégica en materia de “capital humano”, que como tal definido,
implica la inversión en capacitación, salarios y prestaciones, con resultados rentables
en el corto, mediano y largo plazos.
De tal manera que los elementos básicos para conformar un sistema de servicio
profesional de carrera en la administración pública son:
El reclutamiento y selección: el reclutamiento es el mecanismo utilizado por las
organizaciones para atraer talentos, y la selección es el proceso de evaluación de
aspirantes para elegir aquel que cumpla mejor los requisitos del puesto vacante, y así
garantizar el ingreso al sistema de profesionistas adecuados para la organización.
Los métodos de selección se basan en tres principios fundamentales:2
•
“Ausencia de favoritismo e influencias de partidos políticos.
•
Selección fundada ante todo en las cualidades humanas y los conocimientos
generales de los candidatos.
•
Unidad del órgano de selección, cuyos poderes son cuasi-judiciales”.
Y los criterios básicos de selección, en principio pueden ser:3
•
“Considerar ventajas adicionales a lo solicitado en el perfil del puesto,
ponderando su importancia.
2
Contreras Camarena, José Antonio, en http://www.joseacontreras.net/ServProfCarrUAEM/spcu.
htm, México, 2004.
Ibidem.
3
76
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
•
Entrevistas con resultados altamente satisfactorios.
•
El resultado más alto de los exámenes técnicos y psicológicos aplicados.
•
Desempeño en el trabajo de manera satisfactoria durante un periodo de tres
meses.”
La capacitación y desarrollo: la capacitación consiste en otorgar al personal los
medios de aprendizaje de los conocimientos necesarios para cumplir, en la parte
que les corresponde, con los objetivos de la organización de una manera eficaz y
eficiente para producir servicios de calidad; pero además de que el aprendizaje debe
contribuir a crear las habilidades para el correcto desempeño en las condiciones
actuales de la organización, también debe crear aquellas que posibiliten el diseño
de innovaciones que permitan hacer frente a condiciones cambiantes internas y
externas. En cuanto al desarrollo, es la posibilidad y oportunidad que tienen los
servidores públicos de carrera de, por mérito, ascender en la estructura jerárquica
o en los tabuladores de sueldos y prestaciones, para mejorar su estatus profesional
y nivel de vida.
Ciertamente, un buen sistema de sueldos y salarios, así como de prestaciones,
incluyendo un sistema de pensiones que garantice un retiro digno, son muy
importantes para el éxito del servicio profesional de carrera en la administración
pública, debido a que éstos deben ser capaces de atraer, retener y motivar a los
empleados que requiere el sistema, pues no es posible aspirar a un personal
técnicamente capaz y honesto sin un adecuado nivel de retribuciones. Además, son
esenciales para otorgarles salud, seguridad y bienestar general, lo cual conviene
a la misma organización, ya que eso permitirá que puedan cumplir con las tareas
encomendadas y ser fuertes factores de generación de lealtad.
Así mismo, como complemento a los factores para el desarrollo mencionados, es
importante contar con buenos programas de incentivos para promover o potenciar
ciertas actitudes deseadas de los trabajadores, que pudieran ser reconocimientos
con premios monetarios y no monetarios, formales e informales, individuales o de
grupo.
La evaluación del desempeño: como proceso técnico, sirve para valorar y medir
el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades del personal, la ejecución
de las tareas y funciones asignadas, y la contribución al logro de los resultados
alcanzados y de los objetivos y metas institucionales esperadas. Esto es, la
evaluación del desempeño consiste en comparar entre expectativas o parámetros de
acciones esperadas contra hechos o resultados logrados o alcanzados. Por lo tanto,
77
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
la evaluación del desempeño junto con los sistemas de selección por concurso, son
el mecanismo básico para asegurar la igualdad de oportunidades.
Como se puede percibir, la evaluación del desempeño otorga certidumbre en función
del buen desempeño con enfoque a resultados, la certificación de capacidades y el
empleo de las nuevas tecnologías. Con lo anterior se procura eliminar los problemas
típicos que se generan con los servicios civiles tradicionales, tales como la rigidez
de las estructuras burocráticas y la inamovilidad de los servidores públicos.
Efectivamente, la evaluación del desempeño es una herramienta que concilia la
permanencia laboral con productividad, rigidez burocrática del empleo con flexibilidad
y cambio; incentivos y castigos; e inamovilidad con estabilidad laboral.
Ma. del Pilar Conzuelo Ferreyra argumenta que “un sistema de evaluación del
desempeño que se considere integral deberá atender por lo menos los siguientes
aspectos:4
•
Ser un instrumento a partir del cual sea posible mejorar la administración
pública, tanto en sus procesos de gestión interna como de resultados traducidos
en bienes y servicios que presta a la sociedad.
•
Proveer de información para una adecuada y moderna gestión de recursos
humanos y que motive e incentive a los trabajadores a mejorar su rendimiento
y productividad para el cumplimiento de los objetivos, metas y misión de la
institución de la que formen parte.
•
Apoyar la operación de los servicios de carrera y ser el factor fundamental para
valorar la estabilidad laboral de los servidores públicos.
•
Aportar elementos de juicio para valorar factores exógenos a las aptitudes y
actitudes del servidor público y que deben ser mejorados para lograr un mejor
desempeño institucional (normativos-recursos).”
Transparencia: consiste en que toda la información sobre implicaciones, costos y
resultados de las actividades y procesos realizados por toda la administración pública,
cada una de sus partes o los individuos, sea susceptible del conocimiento de la sociedad,
a fin de que los ciudadanos cuenten con los indicadores suficientes para valorar y
evaluar la gestión de los servidores públicos, y los integrantes del sistema verifiquen
4
78
Conzuelo Ferreyra, Ma. del Pilar; “La Evaluación del Desempeño y su Situación en las
Administraciones Estatales de México”, en http://www.e-local.gob.mx/work/resources/
LocalContent/2193/2/evaluacionMariaPilar.htm. México, 2002, pág. 2.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
que realmente exista un trato justo en el funcionamiento del servicio profesional de
carrera. Para lograr que el elemento de la transparencia se haga presente en el sistema,
se requiere del diseño e implementación de mecanismos para la fiscalización de dicha
información y la obligación de rendir cuentas de manera clara y efectiva.
Un marco jurídico - normativo: Para que en la práctica se logre realmente el éxito de un
sistema de servicio profesional de carrera, garantizando certidumbre, seguridad y el
buen funcionamiento del mismo, se requiere establecer los derechos y obligaciones,
facultades y atribuciones, premios y sanciones, y reglas claras y definidas para el
funcionamiento del sistema y los procesos que implican cada uno de los elementos
básicos para conformarlo, mencionados anteriormente, y así garantizar la transparencia
y objetividad del sistema Y por consiguiente, otro de los elementos básicos sería
contar con bases jurídico - normativas firmes que impartan justicia al sistema.
Por todo esto, en mucho, el éxito de un sistema de servicio civil de carrera se logra
cuando en él se fomenta el desarrollo profesional de los servidores públicos y se
promueve efectiva e imparcialmente su desempeño, protegiendo al personal público
del abuso y discrecionalidad en las designaciones de puestos, y garantizándoles su
empleo con certidumbre y estabilidad, siempre y cuando los resultados de su trabajo
sean por lo menos lo satisfactorio que se esperaban en el puesto que se ocupe.
En conclusión, podríamos decir en este apartado, que con un sistema de servicio
profesional de carrera en la administración pública, se obtienen diversos beneficios
en el desempeño de la función pública, que se traducen en beneficios para la
sociedad, entre los que podemos mencionar:
•
Da oportunidad de que los servidores públicos se proyecten a niveles
superiores dentro de la administración pública, al otorgar reglas claras para
que asciendan en los escalafones del servicio profesional de carrera, con base
en los principios de mérito, eficiencia, equidad, igualdad de oportunidades,
productividad, estabilidad en el empleo, dignificación del servidor público,
especialización en el desempeño de la función encomendada y transparencia de
la gestión pública; otorgando a la sociedad una administración de profesionales
competentes, honestos, seguros de servir al estado, cuyo esfuerzo se traduce
en utilidad colectiva, y se ve reflejada en una mejor atención a la ciudadanía y
mejor imagen de los funcionarios públicos ante los ciudadanos.
•
Se garantiza la estabilidad y seguridad en el empleo de los servidores públicos,
sin representar inamovilidad, y fomenta la lealtad hacia las instituciones
públicas y la vocación de servicio.
79
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
•
Busca enlazar los intereses del estado con los de los trabajadores, y permite la
planeación de vida y carrera de los servidores públicos.
•
Se optimizan los recursos públicos por un mejor uso de los mismos.
•
Separa la función pública de la actividad partidista y de los intereses particulares,
protegiendo al personal de los cambios políticos y de las arbitrariedades laborales.
•
Posibilita la planeación estratégica de largo plazo, así como la continuidad y
seguimiento de los programas y proyectos públicos, a fin de llevarlos hasta su
total conclusión, sin importar los relevos políticos de funcionarios.
•
Propicia la transparencia en todos los puestos de la administración pública
y contribuye al abandono y erradicación de vicios que han identificado a la
corrupción como característica de la función pública; ya que existe el argumento
de que hay una relación directa entre la presencia de un servicio profesional
de carrera en la administración pública y la disminución de la corrupción, bajo
la hipótesis de que “cuando no hay estabilidad de los servidores públicos y no
está garantizada su permanencia ante cualquier cambio de titular o de gobierno,
éstos son proclives al mal uso de su cargo, e inclusive a utilizar éste para obtener
recursos adicionales al sueldo que perciben” y que ”al existir reglas claras del
juego en la gestión de recursos humanos y la promoción de valores, el servidor
público encuentra como incentivo el elegir una carrera profesional de largo plazo,
en lugar de elegir el botín en lo inmediato o en el corto plazo”.5
3.
ANTECEDENTES DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN
MÉXICO.
Lo que en la actualidad concebimos como servicio civil de carrera, en México data
desde el Imperio Azteca, pues en la Ciudad de México (Tenochtitlán) el régimen
político se conformaba por instituciones religiosas, militares y administrativas, y
para formar parte de las altas clases sociales guerrera, sacerdotal, comerciante
o artística, había de demostrarse habilidad en combate, culto, comercio o arte,
sucesivamente; es decir, el ascenso en el estatus social estaba abierto para aquellos
que sobresalieran en dichas disciplinas, solo quienes no descollaran en esas
actividades se mantendrían en las clases bajas (macehualli, vasallo, sirviente).6
5
6
80
Secretaría de la Función Pública, Servicio Profesional de Carrera, en http://www.funcionpublica.
gob.mx/spc/. México, 2004.
Diccionario Breve de Mexicanismos, en http://www.academia.org.mx/dbm/DICAZ/m.htm.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Para la selección de cualquier servidor público, los aztecas, que siempre buscaron
que sus funcionarios públicos fueran hombres preparados, consideraban como
requisito imprescindible tener las siguientes características:7
•
•
•
•
•
“Espíritu de servicio.
Honestidad.
Capacidad física e intelectual para el puesto a desempeñar.
No tener vicios.
Un interés por el mejoramiento de la comunidad.”
Así mismo, dichas cualidades debían ser reforzadas con la capacitación, misma
que se les impartía en el Calmécac (escuela azteca en la que se preparaban
para ser sacerdotes o jefes)8 o en el Telpochcalli (casa de los jóvenes, centro de
conocimiento)9 o en las escuelas dedicadas a las artes.
Durante la Colonia prácticamente no existió el servicio civil de carrera, pues no
existía una clasificación de puestos en donde se definieran las funciones de los
trabajadores, ya que éstos realizaban diversas actividades. Para la selección de los
puestos más importantes (virrey, alcalde, delegado, etc.) era requisito indispensable
ser español de nacimiento, y los criollos solo podían acceder a posiciones de
gobierno de menor importancia; así mismo, el aprendizaje o capacitación de los
servidores públicos se daba en forma empírica.
En la época del México independiente, que se caracterizó por la agitación bélica,
tampoco existió un servicio civil de carrera, pues además de que no había una
clasificación de puestos, ni sistemas de capacitación, los ascensos o promociones
se daban por cambios de poder que generalmente se llevaban a cabo por los golpes
de Estado, de tal manera que los empleados públicos carecían de protección jurídica
debido a la inestabilidad política.
En tanto que en el periodo de Reforma, el Presidente Benito Juárez inició la
reestructuración de la administración pública tratando de establecer orden y
racionalidad a la función pública. En 1871 se da inició a lo que podríamos denominar
los orígenes del sindicalismo mexicano, ya que se organiza el “Gran Círculo de
Obreros” y posteriormente surge la “Asociación Mutualista de Empleos Públicos”,
las cuales propugnaban peticiones laborales.
7
8
9
Contreras Camarena, José Antonio, en http://www.joseacontreras.net/ServProfCarrUAEM/spcu.
htm. México, 2004.
Diccionario Breve de Mexicanismos, en http://www.academia.org.mx/dbm/DICAZ/m.htm.
Marín, Guillermo; “Los Guerreros del Espíritu” en http://www.toltecayotl.org/monografias/guerreros/
sld007.htm.
81
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Después, a principios del Porfiriato, el sistema de reclutamiento de funcionarios
públicos se efectuaba mediante recomendaciones de amistades personales, y
existía una influencia, en la práctica “jerárquica” entre los titulares de los diferentes
ámbitos de gobierno, “los gobernadores estaban ligados al presidente, los jefes
políticos a los gobernadores y los presidentes municipales a los jefes políticos”.10
Posteriormente, Porfirio Díaz se rodeó de intelectuales, quienes influyeron en
las decisiones y actividades de su gobierno y en la administración del personal;
se hicieron intentos por instaurar la capacitación de los servidores públicos, y se
estableció para el proceso de selección la Escuela de Contaduría y Administración
en la que debían entrar los aspirantes a empleos públicos; y se publicó una “Guía
Práctica del Empleado de la República Mexicana”, en la que se establecían
lineamientos para una especie de sistema de méritos como base para los ascensos
y promociones, así como para las pensiones y jubilaciones.
En 1911 se formuló el Proyecto de Ley del Servicio Civil, el cual fue presentado en la
Cámara de Diputados por Justo Sierra y Tomás Berlanga, y fungió como precedente
para que en 1917 se establecieran en el artículo 123 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, los derechos de los trabajadores, en el que se disponía
que “el congreso de la unión y las legislaturas de los estados deberán expedir leyes
sobre el trabajo, fundadas en las necesidades de cada región, sin contravenir a las
bases de los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera
general, todo contrato de trabajo”, pero en virtud de que dicho ordenamiento tuvo
consecuencias negativas debido a que las legislaturas locales daban tratamiento
diferente a los trabajadores de cada entidad federativa, en 1931 se expidió la Ley
Federal del Trabajo, en la que en su artículo segundo se estipuló que “las relaciones
entre el estado y sus servidores públicos se regirán por las leyes de Servicio Civil que
se expidan”, lo cual estableció una diferenciación entre los trabajadores al servicio del
estado y los empleados del sector privado, pero las citadas leyes nunca se expidieron,
y fue la federación, la que en 1938, siendo Presidente Lázaro Cárdenas, expidió el
Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión.
Pero la burocracia estatal impugnó el nivel estatutario de dicho ordenamiento, y
solicitó su elevación a rango Constitucional, y en aprobación a esta demanda, en
1960 se adicionó al artículo 123 de la Constitución un apartado especial para los
trabajadores al servicio de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal,
reforma ésta, por la que se expide en 1963 la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado; por su parte, varias entidades federativas expidieron, conforme
al artículo 124 Constitucional, sus leyes del servicio administrativo, las cuales
regulaban la relación de los Estados y Municipios con sus trabajadores.
10 82
Chávez Alcazar, Margarita; “El Servicio Civil de Carrera, en la Administración Pública Mexicana.
Primera Edición, México, 1985, pág. 57.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
En el año 1965 se creó en la Secretaría de la Presidencia la Comisión de
Administración Pública (CAP), la cual tuvo como encomienda el estudio sistemático
e integral de la organización y funcionamiento de la administración del gobierno
federal, a fin de detectar y resolver deficiencias y garantizar un crecimiento más
organizado y racional del aparato burocrático. Como resultado, el informe sobre el
estado que guardaba la administración pública federal, “destacó la necesidad de
depurar y actualizar el sistema de administración del servicio público y recalcando
la importancia de establecer una política general acerca de las normas y criterios
rectores de la relación del estado con sus trabajadores, que abarca todas las
situaciones de ingreso, promociones, traslados, compensaciones, estímulos y
desarrollo”;11 de tal manera, que dichas recomendaciones sirvieron de base para la
formulación del Programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal
1971-1976; y con el propósito de llevar a cabo tales planteamientos, se creó en
1972 la Comisión de Recursos Humanos del Gobierno Federal.
En el gobierno de José López Portillo se llevó a cabo el Programa de Reforma
Administrativa del Poder Ejecutivo 1976-1982, el cual tenía como objetivo “Establecer
un sistema de administración y desarrollo de personal que al mismo tiempo garantice
los derechos de los trabajadores, propicie el ejercicio honesto y eficiente de sus
funciones, para contribuir con la consecución de los objetivos y metas del gobierno
federal”.12 Además, en este sexenio se emprendió el reordenamiento de la estructura
y funcionamiento para reformular las relaciones con la sociedad, mediante la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, los planes nacionales y sectoriales,
la política de presupuestos públicos y programas.
Por su parte, el gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), emprendió
un proceso de “Modernización Administrativa”, y entre las acciones efectuadas para
realizarlo estuvieron: en 1983, la creación de la Dirección General de Servicio Civil
adscrita a la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto, la cual tenía
facultades para fijar las políticas sobre gestión de recursos humanos en la Administración
Pública Federal, y para formular un programa de servicio civil en coordinación con
las otras dependencias del gobierno central, en ese mismo año, se instauró la
Comisión Intersecretarial del Servicio Civil de Carrera de la Administración Pública
Federal; la reorganización de la estructura ocupacional y las relaciones laborales en
el sector central, proceso que duró tres años, e incluyó la cancelación en 1985 de
plazas de confianza, la desaparición de un número importante de Subsecretarías,
Coordinaciones Generales, Direcciones Generales, reducción de puestos de asesoría,
y la reubicación de puestos de base. Así mismo, se crearon programas de jubilación,
11 12 Thomea Domínguez Eduardo R.; “Proyecto de Investigación: El Servicio Civil de Carrera”,
Universidad Abierta. México, 2004, pág. 6.
Op.Cit. pág. 8.
83
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
pensionatorio y de renuncias voluntarias; y se aplicó un nuevo catálogo de puestos y
un nuevo tabulador, con lo cual se generalizaron los despidos de personal.
En tanto que en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), se efectuó
un proceso de “Modernización y Reforma del Estado”, siendo a través de la
Dirección General del Servicio Civil como se llevaron a cabo las tareas básicas
para la modernización administrativa en el contexto de la reforma del Estado, las
cuales consistieron en: “Reestructuración de estructuras orgánicas y ocupacionales,
compatibilización de empleos, optimización de estructuras administrativas
existentes, descentralización, reubicación, reasignación, traslado y permuta de
personal, revisión de los procedimientos de reclutamiento y selección de personal,
reestructuración y actualización de los catálogos de puestos y de los manuales de
sueldos y prestaciones, elección de los niveles de sueldos y productividad de los
servidores públicos a través de la reestructuración organizacional de programas
de capacitación, premios y estímulos; aumentos salariales y de prestaciones, la
conformación tendencial de un Servicio Civil de Carrera en el mediano y largo
plazo, a través de la reestructuración de personal y la conformación de burocracias
paralelas (con personal de confianza y con carácter eventual), para dar respuesta a
las necesidades de emergencia”.13
Con el gobierno del Presidente Ernesto Zedillo se inició la conformación del Servicio
Profesional de Carrera a través de la Unidad de Servicio Civil de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y el Programa de Modernización de la Administración
Pública Federal 1995-2000 encomendado a la entonces Secretaría de la Contraloría
y Desarrollo Administrativo. De tal manera, en 1998 se presentó la iniciativa de ley
para la profesionalización y evaluación del desempeño de los servidores públicos del
gobierno federal, la cual contenía las siguientes premisas: “basado en determinantes
de mérito, igualdad de oportunidades, separación de servidores públicos de la política,
y preservar criterios de calidad en la selección y reclutamiento de personal”.14
En este contexto histórico, con el actual gobierno del Presidente Vicente Fox
Quesada, se dan las condiciones para que se inicie la consolidación del Sistema de
Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal en México, y
es así como el 10 de abril de 2003 se publicó en el Diario Oficial de la Federación
el Decreto con el que se expidió la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal. Esta contempló la transformación de la Secretaría
de la Contraloría y Desarrollo Administrativo en la Secretaría de la Función Pública,
en cuya adscripción se creó la Unidad de Servicio Profesional y Recursos Humanos
13 14 84
Ibidem. pág. 10.
Riquelme Arriola, Leticia; “Propuesta metodológica para la creación de un servicio civil de carrera
en la administración pública”, en http://asimancas.com/sercivil.htm. México, 2004, pág. 8.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
de la Administración Pública Federal encargada de coordinar la implantación del
sistema. La Ley entró en vigor el 7 de octubre del mismo año, y su operación inició en
forma gradual a partir del 5 de abril de 2004, con la expedición de su Reglamento.
Ya antes de la creación del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal, en México algunas dependencias y entidades
habían impulsado y formalizado con éxito el establecimiento del servicio civil de
carrera. La primera experiencia fue la del Servicio Exterior, que data de 1934, y
posteriormente se fue instaurando en otros organismos especializados, teniendo
como características comunes: “1) son instituciones con funciones específicas
(claridad en fines y en medios); 2) son instituciones que, en mayor o menor medida,
gozan de autonomía respecto al gobierno federal, lo que les permite escapar del
“laberinto jurídico” de la administración central, el cual restringe las posibilidades de
innovación”. En la Tabla N° 1 se muestran las instituciones que han implementado
el servicio de carrera en México y su denominación. 15
Tabla No. 1
Servicios Civiles en México
INSTITUCIÓN
SERVICIO DE CARRERA
Comisión Nacional del Agua
Sistema de Especialistas en Hidráulica
Instituto Federal Electoral
Servicio Profesional Electoral
Instituto Nacional de
Geografía e Informática
Estadística, Sistema Integral de Profesionalización
Procuraduría Agraria
Servicio Profesional Agrario
Procuraduría General de Justicia del Instituto de Formación Profesional
Distrito Federal
Procuraduría General de la República
Carrera de Agente del Ministerio Público
Federal
Secretaría de Educación Pública
Carrera Magisterial
Secretaría de Relaciones Exteriores
Servicio Exterior Mexicano
Servicio de Administración Tributaria Servicio Fiscal de Carrera
(Secretaría de Hacienda y Crédito
Público)
15 Contreras Camarena, José Antonio, en http://www.joseacontreras.net/ServProfCarrUAEM/spcu.
htm. México, 2004.
85
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Así mismo, hay otros casos como el Banco de México o el Instituto para el Desarrollo
Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC), que si bien no han implementado
formalmente un servicio civil de carrera, en la práctica se consideran como valores
la experiencia, la formación profesional y el mérito, con lo cual estos organismos tan
especializados han logrado buenos resultados.
4.
EL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA FEDERAL: UNA REFERENCIA PARA ESTADOS Y MUNICIPIOS.
Según lo define la Unidad de Servicio Profesional de Carrera y Recursos Humanos
de la Administración Pública Federal de la Secretaría de la Función Pública, el
Servicio Profesional de Carrera “es un sistema que sirve para garantizar la igualdad
de oportunidades en el acceso a la función pública con base en el mérito y con el
fin de impulsar el desarrollo de la función pública para beneficio de la sociedad.
De igual forma, el SPC sirve para atraer, retener, motivar y formar a las mejores
mujeres y hombres en el servicio público, garantizando que la administración pública
transite en los distintos cambios de gobierno con el mínimo trastorno y la máxima
eficacia, asegurando que siendo políticamente neutra, sea un factor estratégico de
la competitividad del país”.16 De tal manera que con dicho sistema, en un escenario
de gobernabilidad democrática, se garantice que la administración pública cuenta
con servidores públicos profesionales, y así responder a la necesidad de garantizar
a los ciudadanos la prestación de servicios públicos de calidad, la continuidad de
políticas y programas, y sobre todo, la seguridad jurídica.
Las bases para el servicio civil en nuestro país se establecen en el apartado “B”,
fracciones VII y VIII, del artículo 123 Constitucional, que dispone:
“Entre los Poderes de la Unión, el gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:
............
VII. La designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar
los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizará escuelas
de administración pública.
VIII. Los trabajadores gozarán de derechos de escalafón a fin de que los ascensos
se otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad. En
igualdad de condiciones, tendrá prioridad quien represente la única fuente de
ingresos en su familia.”
16 86
Secretaría de la Función Pública, Servicio Profesional de Carrera, en http://www.funcionpublica.
gob.mx/spc/. México, 2004.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Y como se dijo en el apartado anterior, el Servicio Profesional de Carrera tiene
su fundamento en la “Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración
Pública Federal”, cuya naturaleza es la de un ordenamiento jurídico administrativo
que tiene por objeto establecer las bases de organización, funcionamiento y
desarrollo del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de la
Administración Pública Federal Centralizada, y en su caso, las entidades del sector
paraestatal que podrán establecer sus propios sistemas con base en dicha Ley, con
el propósito de garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la función
pública con base en el mérito y con la finalidad de impulsar el desarrollo de ésta.
Para ello, la Ley establece como principios rectores del sistema para el ingreso,
desarrollo y permanencia de los servidores públicos en el Servicio Profesional
de Carrera, la legalidad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad, y
competencia por mérito.
Así mismo, la Ley contempla disposiciones de carácter presupuestal y laboral, en las
que se prevé la implementación del sistema, lo correspondiente a política salarial,
prestaciones, estímulos, recompensas e incentivos, y las causas de separación de
los servidores públicos de carrera.
El servidor público de carrera es definido por la Ley como la “persona física
integrante del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal,
que desempeña un cargo de confianza en alguna dependencia”, el cual ingresará
al sistema a través de un concurso de selección, y solo podrá ser nombrado y
removido en los casos y bajo los procedimientos que prevé la Ley. El sistema
comprende los siguientes niveles de puestos: Director General, Director General
Adjunto, Director de Área, Subdirector de Área, Jefe de Departamento y Enlace, y
su ámbito de aplicación comprende todas las Secretarías de Estado y los órganos
desconcentrados que las integran; además, se prevé la suscripción de “Convenios
de Adhesión” con otros órdenes de gobierno, paraestatales u organizaciones
privadas.
Por otra parte, se exceptúa del sistema a: la Secretaría de la Defensa Nacional,
personal que preste sus servicios en la Presidencia de la República, Secretarios
de Despacho, Jefes de Departamento Administrativo, Subsecretarios, Oficiales
Mayores, Jefe o Titular de Unidad y cargos homólogos, los miembros de las Fuerzas
Armadas, los del sistema de Seguridad Pública y Seguridad Nacional, del Servicio
Exterior Mexicano y asimilado a éste; personal docente de los modelos de educación
preescolar, básica, media superior y superior; de las ramas médica, paramédica y
grupos afines, los gabinetes de apoyo, así como aquellos que estén asimilados a un
sistema legal de servicio civil de carrera; y los que presten sus servicios mediante
contrato, sujetos al pago de honorarios en las dependencias.
87
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Así mismo, existe la posibilidad de cargos de libre designación en las dependencias,
pero para su determinación, la Secretaría de la Función Pública emitirá los criterios
generales y, aunque no estarán sujetos a los procedimientos de reclutamiento y
selección que establece la Ley, sí lo estarán a los de evaluación del desempeño.
Fue a partir de la publicación el 2 de abril de 2004 del “Reglamento de la Ley del
Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal”, cuando toda
persona que ingrese a la Administración Pública Federal en los puestos previstos,
lo debe hacer mediante su participación en un concurso por convocatoria pública
y abierta, en donde acrediten contar con el perfil y las capacidades que el puesto
en concurso requiere. Dicho reglamento explica también la forma de implantar el
sistema y la manera en que la Secretaría de la Función Pública se coordinará con
las demás dependencias.
Como ya se mencionó, el sistema depende del Titular del Poder Ejecutivo Federal,
y a través de la Secretaría de la Función Pública con apoyo de la Unidad de
Servicio Profesional y Recursos Humanos de la Administración Pública Federal,
se ejerce la programación, dirección, coordinación, evaluación, y seguimiento
de la operación y funcionamiento del sistema. Corresponde la implementación,
operación y evaluación en cada una de las dependencias (secretarías y órganos
desconcentrados) a los Comités Técnicos de Profesionalización y Selección, que
son órganos especializados instalados en cada dependencia, los cuales se integran
por un funcionario de carrera representante del área de recursos humanos de la
dependencia, un representante de la Secretaría de la Función Pública y el Oficial
Mayor o su equivalente, quien lo presidirá.
Así mismo, se creó un Consejo Consultivo compuesto por el Secretario de la
Función Pública, quien lo preside, por los responsables de cada subsitema (se ven
enseguida), por los presidentes de los Comités Técnicos de cada dependencia, y
por los representantes de la Secretaría de Gobernación, de Hacienda y Crédito
Público y del Trabajo y Previsión Social. Cuenta además, con un representante de
los sectores social, privado y académico, el cual funge como órgano de apoyo y
consejo para el sistema, cuyo propósito es efectuar recomendaciones generales,
opinar sobre los lineamientos, políticas, estrategias y líneas de acción que aseguren
y faciliten el desarrollo del sistema.
El sistema se compone de los siete subsistemas que a continuación se mencionan
y explican brevemente:
Subsistema de Planeación de Recursos Humanos: en coordinación con las
dependencias de la administración pública federal, determina las necesidades
88
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
cuantitativas y cualitativas de personal para el eficiente ejercicio de sus funciones.
Para sistematizar la información relativa a la planeación de recursos humanos,
ingreso, desarrollo profesional, capacitación y certificación de capacidades,
evaluación del desempeño y separación de los miembros del sistema, se creó el
“Registro Único del Servicio Público Profesional”, el cual es un padrón que contiene
información básica y técnica de todo el personal de la administración pública federal,
con la finalidad de apoyar el desarrollo de los servidores públicos de carrera dentro
de las dependencias.
Subsistema de Ingreso: regula los procesos de reclutamiento y selección de
candidatos, así como los requisitos para su incorporación al sistema.
El procedimiento para ingresar al Servicio Profesional de Carrera es:17
1.
2.
3.
4.
5.
“Se genera una vacante o plaza de nueva creación.
Se emite una convocatoria pública y abierta, para concursar la plaza vacante.
Los aspirantes se registran en el concurso, a través de los medios que se
establezcan.
Se cubren las fases del concurso que comprenden la acreditación de la
revisión curricular, la acreditación de las revisiones sobre capacidades y las
entrevistas.
Se define al finalista y se emite su nombramiento.”
Los aspirantes deben cumplir, además de lo que señale la convocatoria, los
siguientes requisitos:18
1.
“Legales: (artículo 21 LSPCAPF)
a)
b)
c)
d)
e)
f)
17 18 Ser ciudadano mexicano en pleno ejercicio de sus derechos.
En caso de ser extranjero, que su condición migratoria permita la función
a desarrollar.
No haber sido privado de la libertad a causa de delito doloso.
No pertenecer al estado eclesiástico, ni ser ministro de algún culto.
Tener aptitud para el desempeño del servicio público.
No estar inhabilitado para el servicio público, ni encontrarse con algún
otro impedimento legal.
Op. Cit.
Ibidem.
89
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
2.
Escolaridad: Cumplir con el nivel de estudios requerido en el área solicitada, así
como contar con certificado de estudios completo, título de grado académico,
cédula profesional o en su caso carta de pasante.
3.
Capacidades referidas a: Visión del servicio público (valores éticos); y
las capacidades gerenciales y técnicas que determinen los Comités de
Profesionalización respectivos, como las más importantes para el desempeño
del puesto de que se trate, de acuerdo con la descripción del mismo.”
Subsistema de Desarrollo Profesional: es para determinar los procedimientos de
los planes individualizados de carrera de los servidores públicos sobre las posibles
trayectorias de promoción y desarrollo, considerando sus intereses, las necesidades
de la dependencia y los recursos presupuestarios. Dichos planes individualizados
de desarrollo se representan en objetivos y se concretan a través de cursos de
capacitación y formación, para que el servidor público adquiera las capacidades y
conocimientos que le permitan competir por futuros puestos.
Los movimientos de personal pueden ser laterales, cambiar a otra plaza con las
mismas características y perfil; horizontales, promociones o trayectorias en los
niveles del tabulador de percepciones dentro del mismo puesto; y verticales,
promociones o trayectorias hacia un puesto jerárquicamente superior, para el cual
se debe resultar seleccionado, estando sujetos a los procesos de reclutamiento y
selección correspondientes.
Subsistema de Capacitación y Certificación de Capacidades: son los procesos
mediante los cuales se induce, prepara, actualiza y certifica a los servidores públicos
de carrera, para desempeñar un puesto en el sistema.
La capacitación tiene como objetivos: (artículo 46 LSPCAPF)
I.
“Desarrollar, complementar, perfeccionar o actualizar los conocimientos y
habilidades necesarios para el eficiente desempeño de los servidores públicos
de carrera en sus cargos;
II. Preparar a los servidores públicos para funciones de mayor responsabilidad o
de naturaleza diversa, y
III. Certificar a los servidores profesionales de carrera en las capacidades
profesionales adquiridas.”
Las capacidades en el sistema son de cuatro tipos: 1) de visión del servicio público,
esto es, los valores éticos de integridad, transparencia, rendición de cuentas y
bien común; 2) gerenciales o directivas, tales como visión estratégica, liderazgo,
90
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
orientación a resultados, negociación, y trabajo en equipo; 3) técnicas transversales,
que son útiles para la generalidad de los puestos del sistema; y 4) técnicas
específicas, que son requeridas para el desempeño de un puesto en el sistema.
Por otra parte, la certificación de capacidades sirve para demostrar de manera
objetiva los conocimientos, habilidades y actitudes, con independencia de la manera
en que hayan sido adquiridas. Esta es requisito indispensable para permanecer
en el cargo y dentro del sistema, por ello, los servidores profesionales de carrera
serán sometidos por lo menos cada cinco años a una evaluación para certificar sus
capacidades profesionales.
Subsistema de Evaluación del Desempeño: es el proceso a través del cual se
miden en un periodo específico, tanto individual como colectivamente, los aspectos
cualitativos y cuantitativos del cumplimiento de las funciones y metas asignadas a
los servidores públicos, así como el logro de los objetivos y metas institucionales. El
objetivo de este subsistema es valorar el comportamiento de los servidores públicos
de carrera en cuanto al cumplimiento de las metas programáticas establecidas,
la capacitación adquirida, y las aportaciones destacadas realizadas; determinar
el otorgamiento de estímulos al desempeño destacado; retroalimentar al sistema
y a los servidores públicos de carrera con información para mejorar en términos
de eficiencia, efectividad, honestidad, calidad del servicio y aspectos financieros;
detectar necesidades de capacitación; e identificar casos de desempeño no
satisfactorio para adoptar medidas correctivas.
Cada Comité formula, conforme al Reglamento y los lineamientos que emita la
Secretaría de la Función Pública, los proyectos de otorgamiento de reconocimientos,
incentivos y estímulos al desempeño destacado de los servidores públicos de su
dependencia, siendo sujetos de mérito aquellos que hayan realizado contribuciones
o mejoras a los procedimientos, al servicio, a la imagen institucional o que destaquen
por la realización de acciones sobresalientes.
Subsistema de Separación: se entiende por separación del servidor público de
carrera, la terminación de su nombramiento o las situaciones por las que éste deje de
surtir sus efectos por las siguientes causas: renuncia, defunción, sentencia ejecutoria
que implique la privación de la libertad, incumplimiento reiterado e injustificado de
cualquiera de las obligaciones, hacerse acreedor a sanciones establecidas en la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos que
impliquen separación del servicio o reincidencia, no aprobar en dos ocasiones
la capacitación obligatoria o la segunda evaluación del desempeño, y cuando el
resultado de la evaluación del desempeño sea deficiente.
91
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Por lo anterior, se observa que la pertenencia al servicio no implica la inamovilidad
de los servidores públicos, pero sí garantiza que no podrán ser removidos de su
cargo por razones arbitrarias cuando su desempeño sea satisfactorio.
Subsistema de Control y Evaluación: se establecen por la Secretaría de la Función
Pública y las dependencias los mecanismos de evaluación sobre la operación del
sistema, a fin de contar con elementos para su perfeccionamiento. Los Comités son
los encargados de desarrollar la información necesaria mediante la cual se evalúen
los resultados de la operación del sistema y se puedan emitir reportes sobre el
comportamiento observado en cada uno de los subsistemas.
Finalmente, cabe mencionar que la Secretaría de la Función Pública con apoyo
de las dependencias, tiene considerados mecanismos para la participación de la
sociedad civil en el control y evaluación del Servicio Profesional de Carrera, tales
como encuestas, estudios de opinión, índice de satisfacción de servicios públicos,
participación directa como observadores en los procedimientos de ingreso,
evaluación del desempeño, manifestando sus quejas y participando en diversos
foros, entre otros.
5.
EL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN ENTIDADES FEDERATIVAS
Y MUNICIPIOS MEXICANOS.
En la actualidad se han aprobado pocas leyes en el tema del servicio civil o
profesional de carrera en entidades federativas, pero ante el escenario manifiesto
se hace imperiosa la necesidad de concretar un servicio profesional de carrera en la
administración pública de los tres ámbitos de gobierno. Por ello, en este apartado se
describen algunos logros y características relevantes de los sistemas formales de
Servicio Profesional de Carrera en entidades federativas y municipios, a fin de que
estas puedan servir de referencia a otras entidades y/o municipios.
A continuación se enlistan las entidades federativas que cuentan con Ley aprobada
en la materia:
92
1
Aguascalientes
2
Distrito Federal
3
Baja California
4
Chiapas
5
Jalisco
6
Morelos
7
Nuevo León
8
Oaxaca
9
Quintana Roo
10
Sonora
11
Veracruz
12
Zacatecas
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Logros y características más relevantes de los sistemas de Servicio Civil de Carrera
en entidades federativas
1. Aguascalientes.
El Objeto de la Ley establece las bases y lineamientos necesarios para lograr el
óptimo funcionamiento del sector público a través del desarrollo, especialización,
profesionalización, control y evaluación del desempeño de los servidores públicos.
Los Sujetos a los que se aplica la Ley son: los servidores públicos del Ejecutivo y
Organismos Descentralizados del Estado.
El servicio Civil de Carrera es el proceso de selección, capacitación y profesionalización
de los servidores públicos para lograr una auténtica carrera dentro del servicio
público, optimizando los recursos humanos.
En la actualidad se encuentra en proceso de implementación el modelo de Servicio
Civil de Carrera. En cuanto a la etapa de incorporación de los servidores públicos
se ha venido desarrollando en dos fases:
1ª. Fase. Capacitación y evaluación en competencias genéricas.
Esta primera fase tuvo como fin homologar los conocimientos esenciales que
todo servidor público debe tener independientemente de la función y el cargo
desempeñados y para ello se les capacitó y evaluó en cinco grandes categorías:
1)
2)
3)
4)
5)
Habilidades Directivas,
Valores y Ética Profesional,
Conocimientos Administrativos,
Conocimientos Jurídicos, y
Conocimientos Informáticos.
En esta fase participaron 768 servidores públicos del Gobierno Central y 14
Organismos Descentralizados, representando 35,880 horas de capacitación. Del
total de los participantes, el 97% aprobó la evaluación correspondiente, acreditando
su incorporación.
2ª Fase. Capacitación y evaluación en competencias específicas.
Su fin consiste en certificar a los servidores públicos que son competentes en los
cargos que actualmente laboran. Esta fase se procesó de la siguiente forma: primero
se identifican las competencias necesarias para el logro de la misión del puesto,
93
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
enseguida se evalúan y certifican dichas competencias y, en su caso, se capacita
a los servidores públicos para desarrollar las mismas. Es importante mencionar
que para la Certificación se selecciona un órgano externo, el cual puede ser una
institución certificadora o educativa y de formación técnica profesional debidamente
acreditadas por la autoridad competente.
Una fase posterior corresponderá a la Evaluación del Desempeño y tendría como objeto
generar la información pertinente para el otorgamiento de incentivos y promociones.
2. Distrito Federal.
El objeto de la Ley es establecer y normar el Servicio Público de Carrera de la
Administración Pública del Distrito Federal, y son sujetos de la Ley los servidores
públicos de carrera de la Administración Pública del D.F. y personal de confianza. La
implementación de este modelo se inició el mes de julio de 2004.
3. Quintana Roo.
La Ley del servicio Público de Carrera del Estado de Quintana Roo tiene por objeto
establecer el Servicio Público de Carrera de los trabajadores y las trabajadoras
de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como de los municipios de la
entidad. Los sujetos de la Ley son los trabajadores de base o de confianza que
hayan cumplido con el proceso de ingreso previsto en la Ley.
El modelo del sistema está enmarcado en dos procesos, 1) proceso de ingreso,
que incluye las fases de registro o reclutamiento, selección, emisión de dictamen,
y emisión del nombramiento; 2) proceso de profesionalización, permanencia y
desarrollo, en el que la profesionalización se llevará a cabo a través de los programas
de actualización y el de especialización, y en cuanto a la permanencia y desarrollo,
que constituyen los ejes fundamentales del sistema, tienen por objeto garantizar la
estabilidad administrativa y la promoción de los Servidores Públicos, sustentadas
en la profesionalización y en la evaluación del desempeño.
Los avances en su implantación han sido frenados, dado que está detenida por
cuestiones constitucionales, pues como se señaló, su ámbito de aplicación sería en
los tres poderes de gobierno.
4. Veracruz.
La Ley del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada del
Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, tiene por objeto establecer las bases de
94
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
organización, funcionamiento, control y evaluación del Servicio Público de Carrera
para la Entidad, conforme a los principios de legalidad, honradez, responsabilidad,
confidencialidad, eficacia e institucionalidad. Son sujetos del citado ordenamiento
las personas que ocupen puestos o cargos de confianza en las dependencias de la
administración pública centralizada.
Los programas en materia de Servicio Público de Carrera, conforme a los criterios
de ingreso, permanencia, capacitación, desarrollo profesional y evaluación,
comprenderán las siguientes acciones:
1.
2.
3.
4.
Convocatoria, selección y nombramiento;
Fortalecimiento de la ética profesional;
Capacitación y desarrollo administrativo, con el fin de incentivar la productividad
permanente, el desempeño honrado, la estabilidad laboral, y la consecución de
una carrera en el Servicio Público; y
Desarrollo de aptitudes, habilidades y actitudes.
El sistema se integra por los procesos siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
Ingreso al Servicio Público, mediante la evaluación, selección, los tiempos
autorizados y los requisitos indispensables para adquirir la calidad de servidor
público de carrera;
Planeación de carrera, que establece las trayectorias de ascenso y promoción,
además de las reglas y requisitos que deberán cumplir los servidores públicos
de carrera;
Profesionalización y desarrollo administrativo, mediante modelos de enseñanza
aprendizaje, capacitación y formación institucional;
Evaluación del desempeño; y
Separación del Servicio Público de Carrera conforme a las causas de cesación
previstas en la Ley.
La ley se publicó a fines de 2003 y su proceso de implementación inició
recientemente.
5. Jalisco.
Esta entidad ha iniciado un proceso de institucionalización del Servicio Civil de
Carrera, en el que se ha observado que con la dinámica que se ha impulsado,
el manejo de los recursos humanos ha permitido el desarrollo de los servidores
públicos; como resultado hay una mejoría de los servicios otorgados en esta
administración.
95
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Al cierre de 2003 se habían llevado a cabo 21,216 horas/hombre de capacitación
dentro del programa de Profesionalización para el personal de carrera, tratando
con ello de eficientar la tarea gubernamental; así mismo, se evaluó a 75 servidores
públicos a fin de obtener su certificación.
Se ha continuado con un esfuerzo continuo en el análisis organizacional de las
dependencias a fin de obtener información sobre las ramas de profesionalización y
capacitación a las cuales deberán dirigirse los esfuerzos de formación y desarrollo
para los servidores públicos. Durante 2003 se tuvo un avance de 80% de la meta
propuesta para este año en la materia.
Además, con el propósito de fortalecer administrativamente a los municipios, en 2003 se
dio capacitación a un total de 456 servidores públicos municipales, mediante 28 talleres
municipales y regionales, en especial en materia de calidad en el servicio, la elaboración
de manuales de puestos, hacienda pública municipal y servicio público de rastro.
A través de la Dirección de Catastro del Estado, se realizaron 64 talleres y cursos
de capacitación enfocados a proporcionar una mejor administración catastral, con
la participación de 722 servidores públicos de los 124 municipios, con el fin de
coadyuvar a que los ayuntamientos cuenten con mayores ingresos propios para
satisfacer la dotación de servicios a la población.
Descripción de logros y características relevantes de esquemas del Servicio
Profesional de Carrera en los Municipios.
La Agenda Municipal Latinoamericana realizada por la Federación Latinoamericana
de Ciudades, Municipios y Asociaciones (FLACMA), señala que en los municipios
“Debe aplicarse una política de desarrollo de los recursos humanos municipales
e instaurarse la carrera administrativa por calificación y méritos. Sin perjuicio del
derecho de las nuevas autoridades locales de contratar personal de confianza
técnica y política, los gobiernos locales deben contar con una planta profesional y
técnica estable que asegure la continuidad de funcionamiento y la memoria histórica
institucional de largo plazo”.
A partir de un análisis organizacional realizado en varios municipios mexicanos, se
encontraron los siguientes aspectos con relación a la profesionalización:
Debilidades
1.
96
Las funciones que realizan diversas áreas administrativas no están claramente
definidas ni delimitas, lo que genera duplicidades e ineficiencias.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
2.
3.
4.
5.
Con frecuencia los perfiles del servidor público no son compatibles al cargo
que desempeñan.
Es común que los funcionarios no cuenten con la autoridad, los recursos, ni la
información suficiente para un eficiente desempeño de sus funciones.
El sistema organizacional y la operación administrativa es muy centralizada.
Existe una alta rotación y salida de los funcionarios públicos.
Fortalezas
1.
2.
3.
4.
Existe una constante comunicación entre la Presidencia Municipal y las
dependencias de la administración local.
Se trabaja de forma directa con la ciudadanía.
Existe la factibilidad de establecer una coordinación y colaboración con
dependencias federales y estatales para la atención de diversas necesidades.
Las acciones de los gobiernos municipales tienen un impacto directo en las
condiciones de vida de su comunidad.
Oportunidades
1.
2.
3.
4.
Los municipios tienen potestad para aprobar las bases generales de su
administración pública.
Existe un ambiente propicio para impulsar la profesionalización de los
municipios.
Existen diferentes tecnologías y herramientas para impulsar la profesionalización
y modernización de los gobiernos municipales.
La ciudadanía demanda una mayor eficacia y eficiencia de sus gobiernos que
sólo será factible con gobiernos profesionales.
Obstáculos
1.
2.
3.
4.
El período tan corto del gobierno municipal y la falta de planes municipales de
desarrollo con una visión de largo plazo.
La cultura clientelar de algunos partidos políticos y autoridades municipales.
La dificultad que implica establecer por primera vez sistemas profesionales de
carrera.
La debilidad social como contraloría de las acciones gubernamentales.
Los municipios mexicanos más avanzados en experiencias de profesionalización
y/o servicio civil de carrera, son los que se enuncian en la Tabla N° 2:
97
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Tabla N° 2
Experiencias Municipales Exitosas en Materia de Profesionalización
y/o Servicio Civil de Carrera
Entidad Federativa
Experiencias Municipales
Aguascalientes
Cuenta con un programa de certificación de competencias
laborales en los niveles operativos.
Veracruz
En 2003 se llevó a cabo el Programa de Instalación y Capacitación
del Sistema de Información para la Administración Municipal
(SIAM); así como un Diplomado en Gobierno y Administración
Municipal 2002-2003, organizado en coordinación con el Instituto
Nacional de Administración Pública (I N A P) y el Instituto de
Administración Pública de Veracruz (I A P).
También en coordinación con el I A P Veracruz, en mayo de 2004
se inició la Maestría en Administración Pública, con Especialidad
en Gobierno y Administración Municipal; y a través del Programa
Estatal de Capacitación a Servidores Públicos se realizaron 15
talleres regionales y 5 conferencias.
Baja California Norte
El municipio de Tijuana se centra en la aplicación del nuevo
concepto de gerencia pública.
Coahuila
El Municipio de Coahuila ha implementado un esquema de
servicio civil de carrera a través de la creación del Comité de
Servicio Civil de Carrera Municipal y su Reglamento.
Estado de México
Los municipios de Naucalpan y Tlalnepantla están implementando
un modelo de servicio civil de carrera.
Guanajuato
El municipio de Guanajuato está desarrollando un modelo de
profesionalización basado en competencias.
Guerrero
El municipio de Acapulco cuenta con un sistema de
profesionalización.
Michoacán
Los municipios de Morelia, La Piedad, Uruapan, Zitácuaro y
Zamora, trabajan conjuntamente en un modelo de reglamentación
de tipo servicio civil de carrera (relacionado con el proyecto de
la Entidad).
Morelos
Los municipios de Jiotepec, Yecapixtla, Telaltizapan y Ciudad
Ayala han establecido estructuras organizacionales en base a
competencias.
Querétaro
Los municipios de Querétaro y Corregidora están implementando
un modelo de profesionalización en base a competencias.
98
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Consideraciones Básicas Sobre el Contenido de una Ley del Servicio Profesional de
Carrera para Entidades Federativas y Municipios19
A continuación se desglosan los elementos que debería contener toda legislación
normativa para la implantación de un sistema de servicio profesional de carrera para
entidades federativas y municipios, en el entendido que puede haber acomodos
derivados de circunstancias y/o preferencias específicas.
1.
“INGRESO
1.1 Basado en capacidades.
1.2 Existencia de convocatorias abiertas y públicas.
1.3 Para las convocatorias: definición clara del perfil de la persona buscada,
señalamiento de requisitos claros y precisos.
1.4 Consideración de la trayectoria y experiencia.
1.5 Evaluaciones integrales: del ser, conocer, poder y del interés.
1.6 Decisión por jurados o grupos colegiados.
2.
DESARROLLO PROFESIONAL
2.1 Existencia de movilidad. Ésta puede ser horizontal y vertical.
2.2 Garantizar el intercambio entre dependencias, ámbitos de gobierno y de
instituciones sociales.
2.3 Trayectoria de ascenso y promoción, basados en desempeño y/o
evaluación.
2.4 Conexión al sistema de capacitación y/o formación.
3. CAPACITACIÓN
3.1 Incluye la inducción.
3.2 Vinculada al desempeño y a la trayectoria deseable para cada servidor
público.
3.3 Sistemas de evaluación en las acciones de capacitación.
3.4 Que tenga una orientación integral.
19 Tomado del documento titulado “Propuesta de un Marco Referencial para proyectos de Ley
de Profesionalización del Servicio Público en las Entidades Federativas de México”, dirección
electrónica: www.redservicioprofesional.org, Coordinador: José Mejía Lira, México, D.F., octubre
2003.
99
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
4. EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
Orientada al cumplimiento de metas y funciones.
Valorar el comportamiento de los servidores.
Permita tomar acciones coercitivas.
Vinculación al sistema de estímulos y recompensas.
Requisitos para la permanencia.
5. REMUNERACIÓN
5.2 Otorgada por los sistemas ya instituidos.
5.3 Disponer de remuneración fija y variable. Esta última vinculada al
desempeño.
5.4 Transparencia y claridad en la remuneración.
6. SEPARACIÓN
6.1 Señalar claramente las razones de separación.
6.2 Separar a quien no apruebe evaluaciones de desempeño o proceso de
capacitación.
6.3 Proporcionar medios administrativos de defensa.
BIBLIOGRAFÍA:
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México. México, s/f.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Contreras Camarena, José Antonio,
ServProfCarrUAEM/spcu.htm, México, 2004.
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http://www.joseacontreras.net/
Conzuelo Ferreyra, Ma. del Pilar; “La Evaluación del Desempeño y su Situación
en las Administraciones Estatales de México”, en http://www.e-local.gob.mx/work/
resources/LocalContent/2193/2/evaluacionMariaPilar.htm. México, 2002.
Chávez Alcazar, Margarita; “El Servicio Civil de Carrera, en la Administración Pública
Mexicana”. Primera Edición, México, 1985.
Diccionario Breve de Mexicanismos, en http://www.academia.org.mx/dbm/DICAZ/
m.htm.
100
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Gobierno del Estado de Aguascalientes; Propuesta presentada ante la Primera
Convención Nacional Hacendaria: “Profesionalización del Servicio Público con Base
en un Enfoque Estratégico de Recursos Humanos por Competencias y Énfasis en el
Servicio Civil de Carrera”. México, 2004.
Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal.
Marín, Guillermo; “Los Guerreros del Espíritu” en http://www.toltecayotl.org/
monografias/guerreros/sld007.htm.
Mascott Sánchez, María de los Ángeles; “Sistemas de Servicio Civil: una comparación
internacional”, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de
Diputados del H. Congreso de la Unión, LVIII Legislatura. México.
Mejía Lira, José (Coordinador); “Propuesta de un Marco Referencial para Proyectos
de Ley de Profesionalización del Servicio Público en las Entidades Federativas
de México”, dirección electrónica: www.redservicioprofesional.org. México, D.F.,
octubre 2003.
Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal.
Riquelme Arriola, Leticia; “Propuesta metodológica para la creación de un servicio
civil de carrera en la administración pública”, en http://asimancas.com/sercivil.htm.
México, 2004.
Secretaría de la Función Pública, Servicio Profesional de Carrera, en http://www.
funcionpublica.gob.mx/spc/. México, 2004.
Thomea Domínguez Eduardo R.; “Proyecto de Investigación: El Servicio Civil de
Carrera”, Universidad Abierta. México, 2004.
101
El Impuesto a la Propiedad en
los Países Latinoamericanos
– Nuevas y Viejas Noticias*
Claudia M. De Cesare
Traducción: Rebeca Elizalde Hernández
1. Introducción
Como en otras partes del mundo, se ha observado en los países latinoamericanos
una presión global hacia la descentralización política. En la agenda de los gobiernos
locales ha estado presente la intención de lograr más autonomía. Una tendencia
emergente ha sido el surgimiento de una conciencia de la importancia de alcanzar
una mejor rendición de cuentas fiscal. La falta de un equilibrio sano entre el gasto y
la recaudación en el sector público es la principal causa de preocupación.
Como consecuencia de la descentralización fiscal, es evidente cierta presión
por explorar el potencial real del los impuestos locales como fuente de ingresos,
así como por explorar otras fuentes de ingresos locales. En lo que concierne al
impuesto a la propiedad, en general, su recaudación en los países latinoamericanos
es considerada insuficiente para cumplir con las necesidades de la creciente
urbanización. El presente documento proporciona una breve perspectiva de
las experiencias innovadoras, los esfuerzos importantes, y las oportunidades
interesantes de la imposición a la propiedad en Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
El Salvador y México. También se reporta la reciente implementación de una red
*
1
Ponencia presentada por parte del Lincoln Institute of Land Policy en el Seminario Internacional
Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro: “Municipios mejorando la gestión de su impuesto
predial”, organizado por Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo
en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25 al 27 de septiembre de 2002. Reproducción autorizada
por el Lincoln Institute of Land Policy.
BSc, MSc, PhD. Asesora en temas relacionados con el Impuesto a la Propiedad en el ayuntamiento
de Porto Alegre –Secretaría de Finanzas- y catedrática en el Curso de Postgrado en Valuación de
la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (UFRGS), en Brasil. Coorganizadora de cursos sobre
imposición a la propiedad para el programa de América Latina y el Caribe del Lincoln Institute of
Land Policy.
Egresada de la Licenciatura de Letras Hispánicas de la Universidad de Guadalajara, México.
Actualmente se desempeña como Consultor Investigador del Indetec.
103
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
latinoamericana organizada por el Instituto Lincoln de Política de Suelo (Lincoln
Institute of Land Policy). Ciertamente, ésta es un esfuerzo substancial hacia la
diseminación de la información acerca del impuesto a la propiedad en los países
sudamericanos y centroamericanos.
2. Una perspectiva de los Impuestos a la Propiedad en los
Países Latinoamericanos
La presente sección proporciona una perspectiva de los impuestos a la propiedad
en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y México.
•
Argentina
Serravalle (2001) proporciona una perspectiva del impuesto a la propiedad
en Argentina. El impuesto es administrado por las Provincias, las cuales son
responsables de establecer la legislación del impuesto a la propiedad y de recaudar
el impuesto. Algunas provincias han transferido parte del ingreso recaudado por el
impuesto a la propiedad a los municipios.
Como consecuencia de la escasez de recursos para la inversión en el sector
público, se identificó la necesidad de recuperar ingresos derivados de impuestos y,
desde principios de la década de los noventa, Argentina se involucró en proyectos
de reforma fiscal. Tales proyectos se dividen básicamente en dos áreas principales
–el catastro y la administración tributaria.
Se invirtieron cerca de 120 millones de dólares en las reformas y las revisiones
del catastro y el proyecto se complementó en aproximadamente 50% de las
jurisdicciones solamente.
Debido a la alta heterogeneidad de las provincias, se han adoptado modelos no
estándar para los sistemas catastrales. Aunque se desarrollaron algunas actividades
básicas en todos los proyectos concernientes al catastro, tales como la obtención
de fotos aéreas o imágenes satelitales y la confección de mapas digitales, se han
desarrollado actividades específicas de acuerdo con las condiciones existentes en
los catastros de cada municipio. Por ejemplo, se tuvo que llevar a cabo un censo
general en los municipios en los cuales no existía información catastral o en las
situaciones en las cuales la información era muy pobre. En otros casos, la tarea
estuvo mucho más relacionada con la compilación de la información existente.
A fines de la década de 1980, el impuesto a la propiedad representaba menos del
15% de los ingresos tributarios totales en las jurisdicciones. Después de concluir la
104
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
reforma fiscal, el ingreso recaudado por el impuesto a la propiedad se incremento
en cerca de 35.65 de 1993 a 1999.
El siguiente paso de la reforma fue la transferencia de la tecnología catastral
utilizada por los estados a los municipios. Serravalle (2001) explica que existen
aproximadamente 2000 municipios en Argentina con diferente grado de desarrollo.
Él cree que el acceso a los datos catastrales administrados por las provincias es
esencial para mejorar la recaudación de los impuestos cuya base está relacionada
con el valor de la propiedad en el nivel del gobierno local. Para compartir el catastro
administrado por las provincias, los municipios necesitan invertir en tecnología
moderna y equipo, así como tener un personal bien capacitado.
Los planes para el futuro también incluyen mejorar el proceso de valuación de la
propiedad , y registra los datos sobre el uso de la propiedad con el fin de diseñar
un impuesto a la propiedad que pueda se utilizado para promover y estimular el
desarrollo económico y un comportamiento social deseable, tal como la preservación
ambiental (Serravalle 2001).
•
Brasil
El impuesto a la propiedad en Brasil es un impuesto anual sobre el terreno y las
construcciones urbanas administrado por el gobierno local. La Constitución brasileña
y el Código Tributario Nacional establecen sus principios fundamentales, es decir,
define la base gravable, quién es el contribuyente y las exenciones generales. Las
autoridades locales son responsables de establecer las tasas, administrar el catastro,
y llevar a cabo la determinación y la recaudación del impuesto a la propiedad en
Brasil.
La justa distribución de la carga del impuesto a la propiedad y el suministro de un
alto estándar de servicios públicos son metas comunes a ser alcanzadas por el
nivel de gobierno local. Las iniciativas gubernamentales pioneras, observadas en
Brasil en la última década, incluyen a la implementación del llamado Presupuesto
Participativo (Orçamento Participativo) y el uso del impuesto a la propiedad como
un instrumento para impedir la especulación de terrenos y/o promover el desarrollo
racional del suelo urbano.
Sin embargo, los obstáculos políticos, legales y prácticos han sido responsables de
la persistencia de las inequidades e ineficiencias de los impuestos a la propiedad
en la mayoría de los casos. La interpretación divergente por parte los principales
poderes de gobierno –judicial, legislativo y ejecutivo– de los aspectos básicos de la
imposición a la propiedad, tal como la discusión acerca de la constitucionalidad de
105
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
adoptar tasas progresivas, pone en evidencia la necesidad de una mayor integración
entre los diferentes agentes involucrados en la imposición. Las situaciones en las
cuales no existe una interpretación común de las normas tributarias puede generar
una falta de confianza en el sistema tributario y puede tener como resultado severas
pérdidas financieras para el sector público si, por ejemplo, un procedimiento aplicado
es declarado inconstitucional en los tribunales.
Además, en una extensa serie de estudios en Brasil, se reconoce la exploración
ineficiente del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos. A nivel nacional,
el ingreso derivado del impuesto a la propiedad representa menos del 0.4% del
PIB. De hecho, el ingreso recaudado es simbólico en muchas partes del país. Una
encuesta llevada a cabo recientemente por la Fundación Getúlio Vargas (Fundaçao
Getúlio Vargas), ha identificado que el impuesto a la propiedad, en promedio, fue
de aproximadamente $8.00 por propiedad en 1998. A pesar del pobre desempeño
en la recaudación, el impuesto a la propiedad ha sido implementado en 90% de los
municipios (Fundaçao Getúlio Vargas, 2000). En la gran mayoría de los casos, existe
un amplio espacio para mejorar la recaudación del ingreso derivado del impuesto a
la propiedad.
Una encuesta reciente llevada a cabo en 1999 por IBGE(Instituto Brasileño de
Geografía y Estadística), similar a un censo que involucra a los municipios, ha
investigado diversos aspectos concernientes al desempeño de los gobiernos a nivel
local. En solo el 13 por ciento de los municipios la evasión fiscal, considerando
solo las propiedades incluidas en el catastro, fue menor al 20% (Folha Cotidiano
2001). En uno de cada cinco municipios, el ingreso recaudado representó menos
del 20% de las propiedades incluidas en el catastro. Debido a la alta visibilidad del
impuesto a la propiedad, los alcaldes no han hecho un mayor esfuerzo por recaudar
el impuesto a la propiedad en los municipios pequeños debido al riesgo político de
disminuir su popularidad.
Una de las principales preocupaciones es la de los catastros, comúnmente
incompletos y desactualizados, pues resultan en pérdidas irremplazables en la
recaudación del ingreso. Por ejemplo, la Secretaría de Finanzas de la ciudad de
Salvador cree que el factor crítico para el pobre desempeño en la recaudación es la
poca cobertura del catastro de bienes inmuebles. La inexistencia de registros para
un amplio número de propiedades no debe ser tolerada, ya que los contribuyentes
que sí están pagando el impuesto a la propiedad son expuestos a una carga
tributaria desproporcionadamente pesada. Esto también afecta la confianza en el
sistema tributario. Esta falta de confianza en el sistema tributario tiende a fomentar
a su vez la evasión fiscal.
106
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Otras desventajas frecuentes de la imposición a la propiedad en Brasil incluyen a las
prácticas de valuación deficientes, la falta de uniformidad en la determinación de la
base gravable, así como la alta influencia de los valores históricos, no solo debido a
que las valuaciones son poco frecuentes, sino también porque la aprobación de una
nueva lista de valores depende de las decisiones de la Cámara de Concejales.
Tal como se reconoce ampliamente, un requisito fundamental en la valuación
para propósitos del impuesto a la propiedad es que exista una uniformidad en la
valuación. Durante un panel sobre imposición a la propiedad llevado a cabo en el
Congreso Brasileño sobre Valuación en 1999, delegados de muchas partes de Brasil
admitieron la falta de un control sistemático sobre el desempeño de la valuación.
En Brasil no existen estándares nacionales ni locales para evaluar el desempeño
de la valuación. En la gran mayoría de los casos en los cuales se ha examinado y
reportado indicadores de uniformidad en la valuación, se identificó un sesgo y se
observó que las propiedades de alto valor estaban subvaluadas en comparación
con otras propiedades.
Las crisis financieras recientes del sector público han estimulado a las autoridades
locales a mejorar sus sistemas tributarios. Sin embargo, debido a la visibilidad del
impuesto a la propiedad, los esfuerzos por recuperar ingresos y alcanzar a la equidad
en la valuación a menudo resultan en revueltas fiscales y tensión política. Además,
el requisito de la aprobación de una nueva lista de valores por parte de la Cámara
de Concejales es frecuentemente un obstáculo, incluso en situaciones en las cuales
la inequidad en la valuación se reduce. Con el fin de proteger a los pobres y a los
contribuyentes pensionados del impacto de la volatilidad de los precios, a menudo
promueven la adopción de sistemas de límites impositivos. La medida contribuye al
incremento de su popularidad entre la comunidad local. Sin embargo, lo sistemas
de límites tienden a reducir la uniformidad en la valuación y a menudo pueden
proporcionar beneficios innecesarios a los contribuyentes con altos ingresos.
La situación descrita crea círculos viciosos. Las autoridades locales están conscientes
de las inequidades e ineficiencias de los sistemas del impuesto a la propiedad.
También están conscientes de que los esfuerzos y las inversiones realizados para
mejorar el desempeño de la valuación podrían no ponerse en vigor aunque tengan
el fin de reducir los problemas citados. Por lo tanto, las inversiones reales en este
campo raramente se llevan a cabo.
Consiente de las dificultades de las autoridades locales para administrar los impuestos
establecidos a nivel local, el Banco Nacional de Desarrollo (Banco Naiconal de
Un grupo de políticos elegidos por la comunidad local, responsable de tomar decisiones en materia
concerniente a la legislación local.
107
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Desenvolvimento) ha abierto una línea de crédito especial que ofrece fondos para
que los gobiernos locales modernicen sus sistemas tributarios. Utilizando esta
oportunidad, muchas autoridades locales tales como las de los municipios de Belém,
Betim y Recife han invertido en un sistema catastral para propósitos múltiples.
Las crecientes limitaciones de los ingresos disponibles asociados a las crecientes
demandas de servicios públicos por parte de la población, generadas por la explosión
demográfica y la rápida expansión del área urbana, ponen en evidencia que el
potencial del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos no debe ser pasado
por alto. En este sentido, algunas buenas iniciativas merecen ser mencionadas.
La ciudad de Ribeirao Pires en el estado de Sao Paulo ha llevado a cabo una
amplia revisión de la legislación del impuesto a la propiedad, incluyendo aspectos
concernientes a la valuación, la definición de las tasas y los procedimientos de
cobro. Con un método participativo que involucró a la comunidad local así como a
organismos no gubernamentales [ONGs], se pudieron discutir en el dominio público
las cuestiones críticas concernientes a la determinación y a la administración del
impuesto a la propiedad y, en consecuencia, se llevaron a cabo acciones reales
que resultaron en un incremento de 40 por ciento en la recaudación. De manera
sorprendente, las medidas también contribuyeron al incremento de la popularidad
de los gobiernos locales. La ciudad de Santana do Paraiba, también en el estado
de Sao Paulo, a través de la utilización del catastro fue capaz tanto de mejorar la
recaudación en un 80% de 1996 a 1999 como de reducir las inequidades del sistema
del impuesto a la propiedad. El incremento en el número de propiedades registradas
en el catastro fue de 250% de 1996 a 1999. Los costos de las mejoras llevadas
a cabo representaron menos del 15% del incremento anual en la recaudación
alcanzado en 1998.
Con el fin de lograr la equidad en la determinación de la base gravable, la ciudad
de Tiete en el estado de Sao Paulo, ha llevado a cabo una valuación general para
propósitos impositivos. El incremento en el ingreso fue de 400 % en un año. Aunque
los administradores locales hicieron énfasis en que la nueva lista de valores no
es la única causa del mejor desempeño en la recaudación, ya que se también se
tomaron otras medidas, la nueva valuación fue claramente un elemento esencial en
este proceso.
En el sector público en Brasil nada ha tenido mayor impacto que la Ley de
Responsabilidad Fiscal (Lei de Responsabilidade Fiscal). Es un código de conducta
para los administradores públicos en todos los niveles de gobierno, que trabajan en
los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, que se aprobó recientemente. Esta ley
tiene el fin de mejorar la administración de las cuentas públicas, esto es, demanda
a los administradores públicos ser responsables de los compromisos asumidos y
108
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
aprobados por la legislatura en términos de los presupuestos y las metas de gobierno.
La ley establece límites de gasto público, de endeudamiento y de deuda pública
de acuerdo con la capacidad de recaudar ingresos. En años electorales, existen
restricciones adicionales impuestas, incluyendo la imposibilidad de comprometer
gastos a ser pagados por el próximo gobierno electo y de incrementar el gasto en
empleados públicos en los últimos seis meses de gobierno. Se imponen sanciones
severas –a nivel personal e institucional– si las restricciones establecidas no se
satisfacen. A nivel personal, las sanciones incluyen la pérdida del mandato político,
la prohibición para asumir una función pública, el pago de multas y la prisión.
En el nivel del gobierno local, el papel del impuesto a la propiedad es vital en el
proceso de lograr un equilibrio sano entre el gasto y la recaudación de ingresos del
sector público. Por lo tanto, incluso teniendo que enfrentar diferentes obstáculos,
la atmósfera descrita parece favorecer la promoción de las mejoras y revisiones
necesarias a la imposición a la propiedad.
•
Chile
De acuerdo con Acuña (2001), el impuesto a la propiedad en Chile es una fuente
de ingresos para los gobiernos locales, una de las más importantes fuentes de
ingresos tributarios a nivel local. Aunque el impuesto a la propiedad es típicamente
un impuesto establecido a nivel local, en Chile el Gobierno Central es el responsable
de la administración del catastro, la determinación y el cobro del impuesto a la
propiedad así como de resolver las demandas de los contribuyentes contra el monto
a pagar establecido en el recibo del impuesto (Acuña 2001). Las tasas de impuesto
a la propiedad residencial pueden ser de 1.2% o 1.4%, dependiendo del valor de
la propiedad. La propiedad rural es gravada con una tasa del 2% de su valor, y las
tasas para los sitios vacantes varían del 1.4 al 1.8%. Los municipios, el Registro de
la Propiedad (registro público de los derechos sobre la propiedad inmobiliaria) y los
contribuyentes, ayudan a mantener un catastro actualizado.
Acuña (2001) observa el incremento del uso de la Internet en el proceso impositivo.
Actualmente, la Internet puede ser usada para obtener los valores determinados
por los avalúos, una copia de los recibos del impuesto, la información sobre las
características de la propiedad, así como para pagar el impuesto. Se llevan a
cabo ciclos de nuevas valuaciones generales en intervalos de entre tres y cinco
años. Los precios de mercado se utilizan como base referencial para llevar a cabo
las valuaciones, y se pone una atención especial en mantener la uniformidad
de la valuación y la determinación del impuesto. El dueño de la propiedad es el
responsable de acuatizar la información sobre su propiedad. La auto-valuación se
utiliza para sitios vacantes. Los planes para el futuro incluyen la adopción del valor
109
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
del terreno como base impositiva y para simplificar el proceso de determinación del
impuesto.
•
Colombia
Uribe (2001) proporciona una perspectiva del impuesto a la propiedad en Colombia.
El impuesto a la propiedad en este país se introdujo en 1887, es un impuesto
administrado a nivel local. Ella destaca la poca importancia del impuesto a la
propiedad como fuente de ingresos hasta 1983. Por ejemplo, el ingreso derivado del
impuesto a la propiedad representaba solo el 0.22% del PIB en 1970. En 1994, el
ingreso recaudado representó aproximadamente 0.91% del PIB. El incremento en la
recaudación se explica en parte por una legislación que demandó la implementación
y actualización del catastro en todo el país. La fuerte presión en contra de la
actualización de valores (Uribe 2000) asociada a las dificultades administrativas de
llevar a cabo avalúos para propósitos impositivos resultó en el establecimiento del
método de auto-valuación para la determinación de la base impositiva a partir de
1990.
Los contribuyentes declaran el valor de su propiedad que no puede ser menor al valor
existente en el catastro. El valor declarado se actualiza de acuerdo con un índice de
inflación. La información sobre las características de la propiedad es proporcionada
por los contribuyentes. Los valores declarados también son utilizados en caso de
expropiaciones y para propósitos del impuesto sobre la renta, con el fin de impedir la
declaración de valores por debajo de lo real (Villela 2001). De manera adicional, se
han implementado algunos esquemas para facilitar el pago, tales como la posibilidad
de pagar el impuesto utilizando tarjeta de crédito, así como otras medidas para el
cobro.
Las cuestiones que aún quedan por resolverse incluyen al hecho de que el esquema
de auto-declaración para establecer la base impositiva no es más efectivo. Como
consecuencia se han identificado un número de inequidades visibles en el sistema.
•
El Salvador
El Salvador es el único país en América Central en el cual no se ha introducido un
impuesto a la propiedad. Los terremotos recientes, ocurridos en enero y febrero
de 2001, han destruido prácticamente a todo el país. Las pérdidas financieras se
estiman en $2,000 millones de dólares, esto es 16 por ciento del producto interno
bruto. Aunque la cooperación internacional ha ofrecido $1,300 millones de dólares,
110
$300 millones de dólares en donación, $700 millones en crédito de inversión y $300 millones para
la reasignación de la aplicación de crédito de inversión previamente contratado.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
esta ayuda estuvo condicionada a la adopción de un pacto fiscal que establece un
esfuerzo interno por explorar el potencial real de los impuestos existentes como
fuente de ingresos, así como introducir nuevas fuentes recaudatorias. La ingresos
tributarios en el país representan sólo el 11% del PIB.
La necesidad de financiar la reconstrucción del país ha motivado a los organismos
no gubernamentales, a las instituciones educativas y a los partidos políticos a
preparar una propuesta para mejor el sistema impositivo en El Salvador (Cañas
2001). Entre otras iniciativas, la propuesta incluye la introducción del impuesto a
la propiedad. El ingreso a ser recaudado por este impuesto se calcula en $102
millones de dólares.
Por lo tanto, el desastre que tuvo lugar en El Salvador podría representar una
oportunidad para establecer una política fiscal más efectiva. En lo que concierne
al impuesto a la propiedad, se deben tomar decisiones importantes que incluyen
la definición de la base gravable, las tasas y las exenciones. Las preocupaciones
administrativas incluyen la implementación y administración del catastro, el avalúo
de las propiedades, la definición de las formas para lograr que el cobro del impuesto
sea eficiente.
Un método participativo que involucre al gobierno, a la comunidad y a organismos
no gubernamentales, mediante el cual se investiguen las preferencias, podría ser
importante dentro del proceso de introducción de nuevos impuestos, ya que la
aceptación del público en general es esencial, lo mismo que la voluntad política.
•
México
Aunque en México, el impuesto a la propiedad es un impuesto a ser gravado en
el nivel local, los estados han implementado los catastros y han desempeñado la
valuación en la mayoría de los casos (Peña, 2001). El papel de las autoridades
locales se limita al cobro del impuesto.
De acuerdo con Peña (2001), el método utilizado para el avalúo de las propiedades
inmobiliarias para propósitos fiscales es el método de costo. El valor del terreno por
unidad de área del terreno y el costo de la construcción por unidad de área y los
diversos tipos y estilos de construcción, se utilizan para estimar la base gravable
que debe ser publicada anualmente. El uso de un índice para actualizar los valores
es muy común. Los valores determinados a través de ese método se estiman en
alrededor del 40% del valor de mercado de las propiedades. Las tasas del impuesto
a la propiedad se fijan anualmente y deben ser aprobadas por la legislatura estatal.
No existen criterios específicos para establecer las tasas que oscilan entre el 0.1%
111
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
y el 5%. En promedio, las tasas se acercan al 1%. En la década de los noventa, a
través de un programa de modernización fiscal, el catastro se actualizó en cerca de
130 ciudades.
Peña (2001) observa la falta de datos confiables sobre la importancia del impuesto
a la propiedad como fuente de ingresos en México. Los registros oficiales destacan
que el impuesto a la propiedad representa del 0.7 al 11% del total del ingresos
recaudados por los municipios.
Los retos actuales incluyen el lograr el balance entre el gasto público y el ingreso
recaudado y recobrar la importancia del impuesto como fuente de ingresos, ya que
el ingreso recaudado ha disminuido progresivamente.
Cohen (1999) reporta un caso exitoso de reforma del impuesto a la propiedad que
tuvo lugar en Mexicali, la capital del estado de Baja California, en la década de
1990. La ciudad fue pionera en la adopción de la imposición al valor del terreno.
El gobierno local fue capaz de simultáneamente aumentar los ingresos asociados
al impuesto a la propiedad, fortalecer las finanzas municipales, modernizar los
sistemas catastrales y los sistemas de cobro, y ganar la aceptación pública para
todos estos cambios.
3. La Red de América Latina para el Impuesto a la Propiedad
Smolka y Mullahy (2000) observan que el Lincoln Insitute of Land Policy (Instituto
Lincoln de Política de Suelo) ha contribuido activamente a mejorar el debate sobre
las políticas de imposición a la propiedad en América Latina. Ellos explican que
la estrategia del Instituto dirigida a América Latina se basa en establecer redes
entre funcionarios públicos, profesionistas y académicos de todos los países, que
se organicen en torno a temas específicos. Uno de esos temas específicos es la
imposición a la propiedad.
La Red de América Latina para la Imposición a la Propiedad tuvo recientemente
su primera reunión después de un Seminario Internacional sobre Imposición a la
Propiedad, en el cual se promovió la discusión sobre la equidad y la eficiencia en la
administración del impuesto a la propiedad. El Seminario, llevado a cabo en Porto
Alegre, Brasil, en Mayo del 2001, fue organizado y promovido en conjunción con el
Ayuntamiento de Porto Alegre y el Lincoln Institute of Land Policy (E.U.). Algunos
detalles sobre la red de América Latina para el impuesto a la propiedad se discuten
a continuación.
112
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
•
Los componentes de la Red de América Latina para la Imposición a la
Propiedad
Como se observa en la tabla siguiente, los miembros iniciales de la Red de América
Latina para la Imposición a la Propiedad provienen de Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador y El Salvador. Hay dos delegados del Lincoln Institute of Land
Policy, que son los responsables de los programas para América Latina y el Caribe
de dicho instituto, y un delegado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que
han estado trabajando con las finanzas locales en los países latinoamericanos.
Nombres
Alejandra Mortarini
Carlos Fernando O. Acuña
Cintia Estefânia Fernandes
Claudia M. De Cesare
Claudia Puentes
Hector Serravalle
Luiz Arruda Villela
Maria Camila Uribe Sánchez
Mario Eduardo Recalde Maldonado
Martim Smolka
Mauro Luiz F. Lunardi
Roberto Cañas López
Sergio A. Flores Peña
Sol Garson Braule Pinto
•
Institución de Procedencia
Lincoln Institute of Land Policy
Servicio de Impuestos Internos
Ayuntamiento de Curitiba
Ayuntamiento de Porto Alegre
Secretaría de Finanzas de Bogotá
Consultor Externo [BID]
Banco Interamericano de Desarrollo [BID]
Secretaría de Finanzas de Bogotá
Distrito Metropolitano de Quito
Lincoln Institute of Land Policy
Ayuntamiento de Porto Alegre
Consultor Externo – FESPAD
Universidad Nacional Autónoma de México –UNAM
Consultor Independiente
País
E.U.A.
Chile
Brasil
Brasil
Colombia
Argentina
E.U.A.
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Colombia
Ecuador
E.U.A
Brasil
El Salvador
México
Brasil
Razones para implementar la Red de América Latina para la Imposición a la
Propiedad.
Con excepción de algunos países, tales como El Salvador, el impuesto a la propiedad
ha sido implementado en casi todos los países en América Latina. No obstante,
basados en su experiencia, los países miembros de esta red consideran que existe
un amplio potencial para mejorar la eficiencia y la equidad de los sistemas actuales.
Además, uno de los principales problemas es la falta de información disponible
sobre los sistemas del impuesto a la propiedad en América Latina, y la falta de
comunicación entre estos países. Los países vecinos no acostumbran compartir
experiencias en este campo.
113
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
•
La misión de la red
La misión de esta red es contribuir hacia el mejoramiento de los sistemas del
impuesto a la propiedad existentes en América Latina, que necesitan volverse más
efectivos. Adicionalmente, la red pretende reforzar la adopción del impuesto a la
propiedad como una alternativa para la imposición a la propiedad en los países
latinoamericanos.
•
Áreas Prioritarias de Operación
En el primer año, la red dará prioridad a las siguientes actividades:
o
o
o
o
o
o
o
o
•
Desarrollo profesional
Identificación de temas relevantes
Socialización, organización y diseminación de la información
Los sistemas del impuesto a la propiedad en América Latina
Bibliografía y Referencias
Casos (experiencias)
Instituciones y profesionales en el área
Programas de Capacitación Existentes.
Productos de la Red
Los planes para la Red de América Latina para la Imposición la Propiedad incluyen
el desarrollo de los siguientes productos:
•
•
•
•
114
Indicadores –Preparación de un análisis comparativo de los sistemas del
impuesto a la propiedad en los países latinoamericanos, incluyendo datos
cualitativos y cuantitativos. Parte de los indicadores serán utilizados para
medir y comparar el desempeño de los sistemas existentes. La idea básica es
comenzar a recabar los datos en los países que están participando activamente
en la red y motivar a otros países para tomar parte en el proceso.
Bibliografía Comentada –Preparación de una lista de literatura básica sobre
imposición a la propiedad clasificada de acuerdo con los principales aspectos
de la misma y comentada.
Una base de datos de institutos y profesionales (académicos, practicantes,
consultores y administradores públicos) que desempeñan actividades en el
campo de la imposición a la propiedad.
Base de datos sobre los programas educativos y de capacitación existentes
–información sobre los cursos sobre imposición a la propiedad que se ofrecen
de manera regular
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
•
•
Intercambio intelectual de conocimiento y experiencia técnica –El proyecto
implica identificar experiencias relevantes y las mejores prácticas en varios
países latinoamericanos. Se realizarían convenios para permitir a visitantes
pasar un corto periodo aprendiendo activamente a través de la participación en
las experiencias prácticas.
Desarrollo de Currículum –Un curso educativo básico dirigido a la preparación
de profesionales para laborar en actividades relacionadas con la determinación
y la administración del impuesto a la propiedad.
4. Resumen y Conclusiones
Recientemente se ha llevado a cabo en Brasil un gran debate sobre la imposición
a la propiedad, que involucró a varios delegados de América Latina. El impuesto a
la propiedad, al parecer, es bien aceptado como alternativa para financiar servicios
públicos en todos los países representados. En El Salvador, país en el cual el
impuesto a la propiedad no ha sido aún implementado, su introducción ha sido
seriamente considerada.
Existe un sentimiento generalizado de que América Latina podría mejorar su
imposición a la propiedad, esto es, creemos que se pueden alcanzar mejores
resultados. Se han observado recientemente en estos países un gran número
de iniciativas aisladas para mejorar el desempeño de los sistemas del impuesto
a la propiedad. Aunque se han realizado algunos esfuerzos para mejorar los
sistemas catastrales y los procedimientos de determinación y cobro del impuesto,
los resultados concretos no son tan buenos como se esperaba. Sin duda alguna,
el lograr un sistema más efectivo se encuentra actualmente en la agenda de los
países latinoamericanos. También se puede observar una tendencia hacia utilizar el
método participativo para llevar a cabo revisiones a los sistemas del impuesto a la
propiedad, ya que la aceptación del impuesto tiende a incrementar si las revisiones
son discutidas con seriedad en el dominio público.
La red para la imposición a la propiedad, organizada por el Lincoln Institute of
Land Policy, podría representar la primera iniciativa para promover un esfuerzo
coordinado para identificar cuestiones relevantes y concentrar esfuerzos en
programas educativos de capacitación relacionados con el impuesto a la propiedad
en los países latinoamericanos. Además, la difusión de información y de datos
comparativos sobre los sistemas del impuesto a la propiedad en América Latina
tienden a ser más accesibles, permitiendo la realización de análisis comparativos
internacionales, así como el intercambio de lecciones y experiencias.
115
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
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casos de Argentina y Nicaragua: Experiencias y Lecciones. Seminário Internacional
sobre Tributação Imobiliária. Porto Alegre, Brazil.
Uribe, M. C. 2001. La Política de Cobro del Impuesto Predial en Bogotá en la Década de
los 90. Seminário Internacional sobre Tributação Imobiliária. Porto Alegre, Brazil.
Villela, L. A. 2001. A Tributação Subnacional, o Imposto Predial e os Desafios para
Modernizá-lo. Seminário Internacional sobre Tributação Imobiliária. Porto Alegre,
Brazil.
116
Impuesto a la Propiedad,
la Experiencia de Brasil:
Lecciones y Retos*
Claudia M. De Cesare1
Traducción: Rebeca Elizalde Hernández.2
RESUMEN
El presente documento proporciona información sobre el impuesto a la propiedad
en Brasil, abarcando la legislación, las prácticas y las posturas. El impuesto a la
propiedad en Brasil es un impuesto anual sobre los terrenos y construcciones
urbanos administrado por el gobierno local. Se discuten los obstáculos políticos,
legales y prácticos que han sido los responsables de la permanencia de la inequidad
e ineficiencia de los impuestos a la propiedad de muchas localidades en Brasil y, a
partir del conocimiento obtenido sobre cómo hacer un análisis de los sistemas del
impuesto a la propiedad actuales, se hacen algunas sugerencias.
1. Origen y Evolución del impuesto a la propiedad en Brasil
De acuerdo con Cavalcanti (1948), el primer impuesto sobre construcciones se creó
en Brasil en 1808. En ese tiempo, la propiedad gravable incluía construcciones
urbanas localizadas en ciudades y poblaciones de más de 100 propiedades. El
impuesto sobre las construcciones estaba basado en el valor de renta anual con
*
1
2
Ponencia presentada por parte del Lincoln Institute of Land Policy en el Seminario Internacional
Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro: “Municipios mejorando la gestión de su impuesto
predial”, organizado por Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo
en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25 al 27 de septiembre de 2002. Reproducción autorizada
por el Lincoln Institute of Land Policy.
BSc, MSc, PhD. Asesora en temas relacionados con el Impuesto a la Propiedad en el ayuntamiento
de Porto Alegre –Secretaría de Finanzas- y catedrática en el Curso de Postgrado en Valuación de
la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (UFRGS), en Brasil. Coorganizadora de cursos sobre
imposición a la propiedad para el programa de América Latina y el Caribe del Lincoln Institute of
Land Policy.
Egresada de la Licenciatura de Letras Hispánicas de la Universidad de Guadalajara, México.
Actualmente se desempeña como Consultor Investigador del Indetec.
117
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
una tasa del 10%. De manera adicional, también se gravaba un impuesto sobre el
terreno. También señala que el impuesto sobre terreno no tenía una estructura legal
uniforme. Por ejemplo, la base de este impuesto podía ser el área del terreno, el
valor del terreno o el valor de renta anual.
Con el fin de proporcionar cierta autonomía a las autoridades locales, la Constitución
brasileña de 1934 les garantizó el derecho de gravar sus propios impuestos,
incluyendo el impuesto a la propiedad. Las siguientes constituciones, promulgadas
en 1937, 1946 y 1967, mantuvieron el impuesto a la propiedad como un impuesto
a ser gravado por el gobierno local, probablemente debido a sus características.
De hecho, el carácter del impuesto es esencialmente local ya que el incremento en
el valor de la propiedad puede asociarse fácilmente a una mejora en los servicios
públicos. Así mismo, para gravar tal impuesto se requiere la organización de un
catastro. Ciertamente, las autoridades locales están en mejores condiciones para
implementarlo y mantenerlo actualizado que cualquier otro nivel de gobierno.
También se podría gravar un impuesto adicional a nivel estatal, sobre el terreno
rural, excluyendo las mejoras.
La reforma 18 a la Constitución brasileña de 1946, aprobada en 1965, estandarizó
las características básicas de los impuestos a la propiedad, que se incorporaron al
Código Tributario Nacional (CTN) aprobado en 1966 (ver Código Tributario Nacional
–CTN, 1990).
Como las constituciones anteriores, las Constitución de 1988 mantuvo el impuesto
a la propiedad como un impuesto municipal.3 Existen aproximadamente 5,507
Municipios en Brasil y el impuesto a la propiedad ha sido implementado en el 89.4%
de ellos (FGV, 2000). Aproximadamente 4,500, esto es, 81.7% de los municipios
tienen menos de 30,000 habitantes. Actualmente, existen otros impuestos sobre la
propiedad inmobiliaria, tales como el impuesto sobre las transferencias de bienes
inmuebles (ITBI) y el impuesto sobre terreno rural (ITR) administrados a nivel local
y central, respectivamente.
La constitución recomienda que los impuestos deben ser graduados de acuerdo
con la capacidad de pago, siempre que sea posible, y demanda que se establezca
una legislación complementaria a nivel municipal, estatal y federal como marco
regulatorio de las definiciones y procedimientos concernientes a los impuestos.
Las exenciones generales del impuesto también están establecidas en la
constitución.
3
118
En este artículo “autoridades locales” se refiere al gobierno municipal.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
2. Perspectiva General del Sistema
El impuesto a la propiedad en Brasil es un impuesto anual sobre el terreno y
construcciones urbanos administrado por el gobierno local. Como se discutió
anteriormente, la Constitución brasileña y el Código Tributario Nacional establecen
sus principios fundamentales. El impuesto a pagar resulta de multiplicar el valor de
mercado, determinado para cada propiedad, por una tasa de impuesto a la propiedad.
La legislación local define otras especificaciones con respecto a los impuestos a la
propiedad, tales como la metodología para estimar los valores de la propiedad y las
tasas del impuesto. Por lo tanto, los procedimientos para establecer la base gravable
y las tasas varían considerablemente. Un cabildo, grupo de políticos electos por los
residentes de la comunidad, es el responsable de tomar las decisiones en asuntos
concernientes a la legislación local, incluyendo la relacionada con el impuesto a la
propiedad.
2.1 Propósito del impuesto
Los ingresos derivados del impuesto a la propiedad se gastan de manera integrada
con los ingresos de otras fuentes administradas por el gobierno local. Las autoridades
locales son responsables de financiar un numero extenso de servicios públicos.
Proporcionan y dan mantenimiento a los sistemas de agua y alcantarillado, sanidad,
alumbrado público, y vialidad. Son responsables de la recolección y disposición
de desechos, y del servicio de limpia. Adicionalmente, controlan y administran los
servicios de transporte público. Sus responsabilidades incluyen el proporcionar
y mantener áreas públicas tales como parques, áreas recreativas, centros de
entretenimiento, deportes, y actividades culturales. También son parcialmente
responsables de los servicios de educación, salud, control ambiental y servicios
sociales. Así mismo, tienen la difícil tarea de proporcionar asistencia a las familias
de bajos ingresos en el área de vivienda. La legislación municipal establece los
límites de gasto mínimo en educación y servicios de salud.
La diferencia entre el ingreso total y el gasto total en personal y mantenimiento de la
infraestructura y servicios urbanos esenciales se destina a la inversión pública. En
1989, la autoridad local de la ciudad de Porto Alegre implementó un tipo de esquema
de presupuesto participativo (Orcamento Participativo). El plan de gasto del ingreso
destinado a la inversión es definido en conjunción con la comunidad. Esto significa que
la comunidad se organiza para su discusión, definiendo las prioridades y decidiendo
las actividades que el gobierno local tiene que proveer. Esta ciudad fue la pionera
en adoptar este esquema en Brasil, y la iniciativa ha alcanzado gran popularidad a
nivel nacional e internacional. Después de decidir el esquema de gasto junto con la
comunidad, el presupuesto público es aprobado anualmente por el cabildo.
119
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
De 1990 a 1999, la distribución del ingreso total de acuerdo con los tres nivel de
gobierno en Brasil siguió el modelo ilustrado en la Gráfica 1 (Secretaria da Receita
Federal 2000). Las autoridades locales a menudo argumentan que esta división no
es justa y que el ingreso administrado a nivel local es insuficiente para cubrir sus
responsabilidades constitucionales hacia la comunidad.
Adicionalmente, no ha existido ninguna diferencia significativa en términos del ingreso
administrado a nivel local en la última década: los municipios administraron el 14.84%
y el 14.09% del total de los ingresos públicos en 1990 y 1999, respectivamente.
2.2. Importancia del Impuesto
El impuesto a la propiedad en Brasil es importante por dos razones principales.
Primero, el impuesto es la segunda fuente de ingresos más importante derivada
de impuestos gravados a nivel local. Cuando se administra de manera eficiente, el
impuesto a la propiedad puede proporcionar a las autoridades locales un importante
rendimiento que les garantice cierta independencia de los otros niveles de gobierno.
Segundo, el impuesto a la propiedad puede ser utilizado en Brasil como instrumento
de política urbana, para impedir la especulación de terrenos y para promover el
desarrollo urbano y el uso racional del suelo urbano.
•
Importancia como fuente de ingreso
El impuesto a la propiedad es la segunda fuente de ingresos más importante de los
impuestos que se gravan a nivel local, representando en promedio cerca del 30%
120
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
del ingreso derivado de los impuestos recaudados a nivel local (Smolka y Furtado
1996; FGV 2000). Esto tiende a representar cerca del 10% del ingreso total de las
ciudades más importantes de Brasil. En 1993, representó 19% del ingreso local
(FGV 2000). Esto demuestra la creciente importancia del impuesto a la propiedad a
nivel del gobierno local.
Sin embargo, una extensa serie de estudios señala que el impuesto a la propiedad
es la fuente de ingresos explorada con menor eficiencia a nivel local (ver Alonso
1991; Smolka y Furtado, 1996; De Cesare, 1998). En 1999, la tributación en Brasil
representó aproximadamente 30% del producto interno bruto (PIB), esto es, $171
mil millones de dólares (Secretaria de Receita Federal 2000). A nivel nacional, el
ingreso derivado del los impuestos a la propiedad representa solamente 0.36%
del PIB. La necesidad de explorar el potencial del impuesto a la propiedad para
incrementar los ingresos es bien reconocida por las autoridades gubernamentales,
los economistas, académicos y expertos fiscales.
De hecho, los montos recaudados a través del impuesto son aún simbólicos en
muchas partes del país. A nivel nacional, el impuesto a la propiedad fue menor a
$8.00 por año [sic] en promedio en 1998. La Tabla 1 resume el ingreso derivado del
impuesto a la propiedad en algunas de las principales ciudades de Brasil. Aunque
el impuesto en las ciudades más importantes es mayor al promedio nacional, existe
evidentemente un amplio espacio para mejorar el ingreso recaudado a través del
impuesto a la propiedad.
Tabla 1. Impuesto a la Propiedad en 1999 o 2000
Cicudad
Año-base
Impuesto a
la Propiedad
(dólares)
Propiedades
Impuesto por
propiedad
(dólares)
Recife
1999
50,673,398
332,240
152
Porto Alegre
1998
100,716,068
496,000
203
Curitiba
1998
118,793,310
455,000
261
Belo Horizonte
1998
197,128,030
581,000
339
Salvador
1998
157,530,260
489,000
322
Rio de Janeiro
1998
724,811,361
1,624,000
446
Los factores históricos pueden ayudar a explicar el uso ineficiente del
a la propiedad como fuente de ingresos en Brasil. Durante la década
grandes transferencias de ingresos de los gobiernos central y estatal
municipios complementaron los ingresos recaudados por el gobierno
impuesto
de 1970,
hacia los
local. En
121
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
consecuencia, las autoridades locales no estaban interesadas en recaudar sus
propios impuestos, y los contribuyentes se acostumbraron a pagar recibos de
impuesto a la propiedad cuyos montos eran insignificantes. El logro de un buen
desempeño en términos de valuación de las propiedades y de un grado aceptable
de equidad en la determinación de la base gravable era una cuestión secundaria.
Las crisis económicas recientes en combinación con una urgente necesidad de
inversión pública en infraestructura, equipo y servicios, han estimulado a algunas
autoridades locales a mejorar sus sistemas del impuesto a la propiedad, no
obstante, debido a la gran visibilidad del tal impuesto, los esfuerzos para recuperar
el ingreso y lograr la equidad en la determinación de la base gravable, a menudo
resultaron en rebeliones tributarias.
•
Importancia como instrumento de política urbana
Adicionalmente, la Constitución brasileña de 1998 garantiza la posibilidad de utilizar
al impuesto a la propiedad como instrumento de política urbana para impedir la
especulación del suelo y para promover el desarrollo urbano mediante un uso
racional del suelo, a través de la aplicación de tasas progresivas, a lo largo del
tiempo, sobre terrenos vacantes en áreas en las cuales es necesario el desarrollo.
Desafortunadamente, pocas autoridades locales en Brasil están utilizando este
poderoso instrumento. En una iniciativa pionera, la ciudad de Porto Alegre comenzó a
utilizar el impuesto a la propiedad en este sentido. Recientemente, otras autoridades
locales han promovido esquemas similares.
2.3 Base impositiva y su determinación por medio de la valuación
La base para la determinación del impuesto es el valor de mercado de cada propiedad
inmobiliaria individual. El impuesto cubre toda clase de usos de la propiedad, incluyendo
terreno vacante, propiedad residencial y no residencial. Las clases de propiedad
exentas del impuesto a la propiedad serán discutidas más adelante. El código tributario
nacional establece la base del impuesto a la propiedad, que está definida como el valor
de mercado de la propiedad, considerando el terreno y las mejoras añadidas. Por lo
tanto, la base impositiva no varía de acuerdo con cada autoridad local de Brasil.
En relación con la valuación, el método de costo es el que se emplea tradicionalmente
en los avalúos para propósitos fiscales en Brasil. Desde la década de 1980, el análisis
de regresión múltiple (ARM) se ha utilizado de manera difundida en la valuación
para propósitos generales en Brasil. Sin embargo, el número de autoridades locales
que aplican este método para propósitos de valuación para el impuesto predial es
aún pequeño. En la mayoría de los casos la técnica se utiliza para estimar el valor
del terreno que luego se suma al costo de la construcción.
122
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
No existen requerimientos legales concernientes a los intervalos entre las valuaciones
generales. La valuación para propósitos del impuesto a la propiedad puede ser muy
porco frecuente. El tiempo transcurrido entre las valuaciones pueden exceder los
10 años. En estos casos, el impuesto a la propiedad se determina de acuerdo con
los valores históricos, que nunca han reflejado el valor de mercado, y son ajustados,
en la mayoría de los casos, a la fecha en que se determina el impuesto a pagar, de
acuerdo con la tasa de inflación.
Cualquier cambio en la lista de valores que resulte de una valuación debe ser
aprobado por el cabildo, que está especialmente preocupado por proteger a
la comunidad del impacto de la volatilidad de los precios sobre el impuesto a la
propiedad. Frecuentemente, defiende la adopción de un sistema de límites al
impuesto a pagar, en nombre de la protección de los contribuyentes pobres y
jubilados. Sin embargo, los sistemas de límites tienden a reducir la uniformidad en la
determinación de la base gravable y a menudo proporciona beneficios innecesarios
a los contribuyentes de altos ingresos.
Como se ha reconocido, un requisito fundamental de la valuación para propósitos
impositivos es la uniformidad de los avalúos. Recientemente, durante un panel sobre
el impuesto a la propiedad que tuvo lugar en un congreso nacional, los delegados
de muchas partes de Brasil admitieron la falta de un control sistemático sobre el
desempeño de la valuación. En Brasil no existen estándares nacionales que evalúen
el desempeño de la valuación. En la gran mayoría de los casos en los que se han
examinado y reportado los índices de uniformidad en la valuación, se identificó un
sesgo y se observó que las propiedades de mucho valor estaban subvaluadas en
relación con las propiedades de poco valor. El sesgo en la valuación puede ser
atribuido a la imprecisión de las técnicas y procedimientos utilizados para la misma,
tales como las incongruencias con el modelo de costos estándar aplicado. Otras
causas incluyen a los largos periodos de tiempo transcurridos entre cada valuación
y los sistemas de límites.
2.4. El Catastro de Bienes Inmuebles
Con excepción de algunas ciudades pequeñas, los sistemas de catastro adoptados
para propósitos impositivos se han desarrollado utilizando recursos computacionales.
Sin embargo, un sistema de información geográfica (GIS, por sus siglas en inglés)
ha sido implementado por completo en un pequeño número de ciudades de Brasil,
incluyendo la ciudad de Curitiba. Actualmente, el Banco Nacional de Desarrollo
(Banco Nacional de Desenvolvimento) ha abierto una línea de crédito especial que
ofrece fondos para que los gobiernos locales modernicen sus sistemas impositivos.
Existe un grupo de autoridades locales, tales como las de Belém do Pará, Recife y
123
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Betim, que están utilizando este programa para implementar un catastro basado
en un GIS.
En las ciudades grandes como Sao Paulo y Río de Janeiro se han observado
problemas importantes concernientes al catastro de bienes inmuebles. Sao Paulo
es el centro industrial y financiero más importante de Brasil, pues representa casi
el 30% del producto interno bruto. Es la ciudad más grande de Sudamérica, con
aproximadamente 18 millones de habitantes. Los administradores locales del
impuesto a la propiedad en Sao Paulo argumentan que la rápida extensión y rápido
desarrollo del área urbana es el principal problema de la administración del impuesto
a la propiedad. Como resultado, un gran número de inventarios se registran en el
catastro del impuesto a la propiedad. Se podría alcanzar un gran incremento en el
ingreso si simplemente se registraran estos inventarios.
En la ciudad de Río de Janeiro, aproximadamente una de cada tres propiedades
residenciales no es registrada en el catastro del impuesto a la propiedad (Smolka
y Furtado, 1996). Menos del 40% de estas propiedades son seudo viviendas en
malas condiciones. El resto de las propiedades están ubicadas en áreas provistas
de equipo y servicios urbanos, y las ocupan familias de altos ingresos.
2.5 Tasas del impuesto a la propiedad
Las autoridades locales son las responsables de definir las tasas del impuesto
a la propiedad. Con excepción de las tasas progresivas aplicadas a lo largo del
tiempo para promover el desarrollo urbano racional no hay mención de las tasas
del impuesto a la propiedad en la Constitución brasileña de 1988. En términos
generales, la constitución recomienda que los impuestos deben ser graduados de
acuerdo con la capacidad para pagar, siempre que sea posible.
Se han establecido diferentes tasas de acuerdo con las diferentes clases de uso
de la propiedad. En este sentido, se aplican tasas más altas al suelo vacante
con el fin de estimular el desarrollo e impedir la especulación. Además, las tasas
para la propiedad no residencial son ligeramente mayores que las tasas para la
propiedad residencial. Por ejemplo, en la ciudad de Porto Alegre, las tasas para el
terreno vacante pueden alcanzar el 6.0% del valor determinado por el avalúo de la
propiedad, mientras que la propiedad residencial y no residencial es gravada con
tasas de 0.85% y 1.1% del valor, respectivamente.
A principios de la década de 1990, en ciudades grandes como Belo Horizonte, Porto
Alegre, Recife, Río de Janeiro y Sao Paulo, se introdujeron tasas progresivas para el
impuesto la propiedad, que variaban de acuerdo con el rango de valor determinado
124
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
por el avalúo. Lo anterior con el fin de incluir un elemento para identificar la capacidad
de pago del impuesto a la propiedad, puesto que las propiedades mejor valuadas (de
mayor valor) serían gravadas con tasas más altas. Esto es de particular importancia
en este país puesto que la distribución del ingreso es extremadamente inequitativa.
Recientemente, la Suprema Corte de la Nación ha declarado que este procedimiento
es inconstitucional. La corte considera que este procedimiento es inequitativo.
Como resultado, las autoridades locales tienen que presentar nueva legislación
que introduzca tasas uniformes. Como cualquier otra legislación local, el cabildo
debe estar de acuerdo con las nuevas tasas propuestas. Belo Horizonte fue la
primera ciudad que se ajustó a las determinaciones de la Suprema Corte en 1996,
cambiando de sistema a uno en el cual se aplicaran tasas uniformes.
La transición de las tasas progresivas a la tasa uniforme ha sido extensamente
debatida ya que es probable que una mayor carga del impuesto a la propiedad se
pase a los contribuyentes de bajos ingresos. Así mismo, el proceso de aprobar las
nuevas tasas no ha sido derecho en muchas partes del país. Por ejemplo, en la
ciudad de Porto Alegre, después de un periodo muy estresante de negociaciones,
la autoridad local fue capaz de aprobar tasas uniformes de 0.85% y 1.1% para la
propiedad residencial y no residencial, respectivamente, junto con una nueva lista
de valores. Las tasas progresivas variaban de 0.2 a 1.2 por ciento y 0.6 a 1.4 por
ciento para propiedad residencial y no residencial, respectivamente. Con el fin de
obtener la aprobación del cabildo, se tuvo que introducir en la legislación un sistema
de límites que establecía que, sin importar qué monto a pagar resultara del valor
del inmueble determinado por el avalúo multiplicado por la tasa uniforme, el monto
del impuesto estaría limitado al impuesto anterior ajustado de acuerdo con una tasa
de inflación anual. Como resultado, la ciudad está recaudando menos ingresos que
en años previos. Además, para la gran mayoría de las propiedades, el impuesto
no está correlacionado con los valores determinados por los avalúos, esto es, los
nuevos valores no tienen efecto en la determinación del impuesto a la propiedad.
2.6 Obligaciones y Exenciones
El dueño de una propiedad es el responsable en primera instancia de pagar el
impuesto a la propiedad. Se le puede exigir al ocupante o usuario realizar el pago
del impuesto, aún cuando no tenga autorización legal para usar la propiedad. En
todas las localidades de Brasil son comunes las exenciones generales del pago del
impuesto a la propiedad, las cuales incluyen a las siguientes:
•
Las propiedades usadas para propósitos gubernamentales (propósitos
administrativos);
125
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
•
•
•
•
•
•
Las propiedades utilizadas para propósitos de defensa e infraestructura;
Las propiedades utilizadas por organismos políticos no lucrativos;
Las propiedades utilizadas para el interés público o social sin fines de lucro;
Escuelas públicas y propiedades utilizadas para propósitos culturales y
científicos;
Parques nacionales, zonas de reserva, etc.; y
Propiedades utilizadas para servicios de salud (por ejemplo, hospitales), con
propósitos religiosos o de caridad.
3. Breve análisis del sistema actual
Los frecuentes inconvenientes del la imposición a la propiedad en Brasil incluyen a
las prácticas de valuación deficientes; la falta de uniformidad en la determinación de
la base gravable, la valuación, y la poca frecuencia con que se realizan valuaciones
subsecuentes; la gran influencia de los valores históricos, no sólo debido a que
las valuaciones son infrecuentes sino también al hecho de que la aprobación de
una nueva lista de valores depende de las decisiones del cabildo. Además, la
divergencia entre los distintos poderes de gobierno –el judicial, el legislativo y el
ejecutivo– respecto a su concepción de los aspectos básicos del impuesto a la
propiedad, tales como la constitucionalidad de adoptar tasas progresivas, evidencia
la necesidad de una mayor integración entre los distintos agentes implicados en la
tributación. Finalmente, la creciente demanda de servicios públicos asociada con
las crecientes limitaciones en los ingresos disponibles pone en evidencia que el
potencial del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos se debe explorar de
manera más eficiente.
Como ejemplo, relacionado con la propiedad residencial, una investigación previa
que abarca un periodo de tres años ha identificado las siguientes debilidades en el
sistema del impuesto a la propiedad de la ciudad de Porto Alegre, Brasil (De Cesare
1998; De Cesare y Ruddock 1996 y 1998):
•
•
126
Avalúos por debajo del valor real: la mediana del valor determinado de los
departamentos residenciales fue de sólo 34 por ciento de su precio de venta en
el periodo analizado. El nivel real de los valores determinados por los avalúos
es mucho menos que el nivel estatutario (100 por ciento) en la ciudad de Porto
Alegre.
La falta de uniformidad en la valuación: Utilizando como medida de variabilidad el
coeficiente de dispersión (COD), con respecto a la mediana del valor determinado
por el avalúo en relación con el precio de venta, se observó un bajo grado de
uniformidad en la valuación. El COD calculado fue de aproximadamente 36
por ciento. En los Estados Unidos, la Asociación Internacional de Funcionarios
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
•
•
•
•
•
Valuadores (IAAO, por sus siglas en inglés) recomienda que, para la propiedad
residencial unifamiliar, un grado aceptable de uniformidad estaría indicado por
un coeficiente de hasta 10 o 15 por ciento.
El gran número de factores causantes de las diferencias sistemáticas en los
niveles de los valores determinados por los avalúos incluyen a los atributos
relacionados con la ubicación de la propiedad, la calidad de la construcción
y el año de la misma, la presencia de elevadores y variables similares.
Adicionalmente, se observó una regresividad vertical en la valuación. La falta
de control sistemático sobre el desempeño de la valuación parece haber
contribuido a la alta imprecisión de los valores determinados por los avalúos
en el periodo examinado.
Reducción de la base gravable causada por la falta de valuación: el método utilizado
para realizar un ajuste general a los valores determinados por los avalúos, basado
en las tasas inflacionarias prevalecientes durante esos años sin realizar una nueva
valuación, ha contribuido evidentemente a la reducción de la base gravable. Por
ejemplo, la mediana de los valores determinados por los avalúos fue de 38% del
precio de venta de la propiedad en 1993, pero la mediana del nivel de valuación fue
solamente 27 por ciento en 1995. Por lo tanto, el hecho de que la última valuación
general se llevó a cabo en 1991 ha contribuido a tener pérdidas significativas en el
ingreso derivado del impuesto a la propiedad.
Rechazo del método utilizado para valuar las propiedades: se identificaron
incongruencias con respecto al modelo de costo estándar, tales como el
hecho de que las tablas de costo y los factores determinísticos aplicados para
ajustar los valores no están vinculados con el desempeño del mercado de
bienes inmuebles. El análisis también indicó poca corelación entre las tasas de
depreciación ad hoc adoptadas y la reducción en los precios causada por los
años, la obsolescencia o el deterioro de las construcciones.
Poca exploración del impuesto como fuente de ingresos: El ingreso real
recaudado por el impuesto predial en el periodo de 1993 a 1995 representó solo
el 25 por ciento del ingreso potencial a ser recaudo si los valores determinados
por la valuación fueran iguales a los precios de venta.
Demasiada influencia política sobre las medias de imposición y valuación:
cualquier cambio en las listas de avalúos debe de ser aprobado por el cabildo,
un grupo de políticos elegidos por los residentes locales. Ellos han estado
promoviendo varios sistemas de límites, y han rechazado dos propuestas
para una nueva ablución general desde 1991 a 1998. Como se discutió
anteriormente, los sistemas de límites tienden a reducir la uniformidad en la
valuación y pueden proporcionar beneficios a contribuyentes de altos ingresos
y acaudalados que no los necesitan. Además, la inequidad vertical existente
en la valuación implica que las propiedades altamente valuadas son las que se
benefician de una administración del impuesto a la propiedad deficiente.
127
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
•
•
La divergencia en entendimiento de los reglamentos tributarios entre
las distintas dependencias gubernamentales, como en el caso de la
constitucionalidad de adoptar tasas progresivas, ha sido la responsable de
la reducción del ingreso del impuesto a la propiedad. Además, de acuerdo
con la legislación brasileña, la autoridad local también tendrá que rembolsar,
por los últimos 5 años, a los contribuyentes que apelaron en la corte contra
las tasas progresivas.
Investigación reciente, llevada a cabo a nivel nacional, que investiga las
prioridades de concentrar los esfuerzos en términos del impuesto a la
propiedad en Brasil, ha identificado las principales preocupaciones en la
materia. La modernización del catastro, la exploración de mejores prácticas de
valuación, el desarrollo de métodos para valuar propiedades sin la evidencia del
mercado, el análisis de la equidad de la valuación y el desarrollo de estándares
para la valuación con propósitos tributarios, han sido los principales temas
seleccionados en la investigación. El cuestionario se aplicó a aproximadamente
60 participantes, incluyendo a autoridades gubernamentales, economistas
especializados en urbanismo, políticos, académicos y expertos fiscales.
4. RECOMENDACIONES A PARTIR DEL ANÁLISIS DE PRÁCTICAS Y
ACTITUDES
El logro de la equidad en el impuesto a la propiedad y el suministro de servicios
públicos que cumpla con un alto estándar de calidad son metas comunes. Aunque
se han llevado a cabo algunas iniciativas buenas en Brasil en la última década, tales
como la implementación de un esquema de presupuesto participativo que permite la
transparencia y la rendición de cuentas a nivel del gobierno local, existen aún varias
medidas que deben ser tomadas en Brasil respecto al impuesto a la propiedad:
•
•
•
128
La modernización del sistema utilizado para considerar los atributos de la
propiedad, posiblemente utilizando un catastro basado en un GIS. El catastro
debe reflejar la ciudad real y las condiciones actuales de las propiedades. Se
debe adoptar un mecanismo para mantener actualizado dicho sistema.
Una nueva valuación de las propiedades con base en los valores de mercado
actuales, utilizando el método de comparación de precios de venta para
valuar la propiedad residencial, tal como el análisis de regresión múltiple. El
desempeño de la valuación podría mejorar si se aplicaran otras técnicas tales
como la minería de datos, las redes neurales artificiales, o el desarrollo de
modelos multinivel (modelos lineales jerárquicos). Esto se debe analizar con
mayor profundidad.
Control sistemático sobre los valores determinados por los avalúos, incluyendo
una evaluación del desempeño del proceso de valuación antes de la publicación
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
•
•
•
de las tablas de valores, con el fin de identificar y ajustar eventuales sesgos en
la estimación de la base gravable.
Asegurar a través de la legislación que se actualice regularmente la
valuación.
Una definición de estándares mínimos para el desempeño de la valuación a
nivel local o nacional.
Transparencia en la administración del impuesto a la propiedad, especialmente
en la gradación del tamaño de la carga tributaria.
Los funcionarios públicos necesitan aprovechar las nuevas tecnologías para la
valuación con fines tributarios, y para la recolección de datos con el fin de que los
sistemas tributarios operen tanto de manera más eficiente como justa. Sin embargo,
las mejoras técnicas son sólo parte del proceso. Un paso importante es fomentar
el diálogo entre la autoridad local, los residentes de la comunidad y los políticos,
mostrando los inconvenientes del sistema actual y las consecuencias de mantener
esta estructura. La confianza en el sistema del impuesto a la propiedad tienden a
incrementar si su análisis se discute con seriedad y se hace del dominio público.
Adicionalmente, los esquemas tales como el presupuesto participativo tienden a
facilitar la aceptación del impuesto. Además, las ramas principales de gobierno –el
poder judicial, el legislativo y el ejecutivo– deben comprender la legislación tributaria
de la misma manera.
Se debe llevar a cabo un debate sobre el impuesto a la propiedad en el cual los
participantes que desarrollan actividades en este campo pueden examinar las
dificultades y definir las direcciones principales para la operación del sistema. Se
puede llevar a cabo un programa nacional para promover una mayor eficiencia en
la administración del impuesto a la propiedad en Brasil, y contribuir a la equidad
general del sistema tributario, mejorando también la recaudación del ingreso. Si
los municipios trabajan juntos de forma cooperativa, a través de un programa
nacional, se puede lograr una mayor confianza en el sistema y se tiende a reducir la
inversión en capacitación y educación. Adicionalmente, se deben definir estándares
mínimos para el desempeño de la valuación. Así, el primer paso en este sentido es
exactamente lograr que los municipios trabajen juntos.
Al buscar un sistema más efectivo, aprender de la experiencia internacional puede
ser una forma de solucionar los problemas comunes. Finalmente, la voluntad política
es esencial para revisar los sistemas impositivos.
129
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
REFERENCIAS
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Alegre. Indicadores Econômicos da FEE: Análise Conjuntural 19-3: 138-145.
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de Janeiro, Brazil.
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and Eastern Europe during the Transition to Free Market Economy. Edited by E.
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Secretaria da Receita Federal. 2000. Available on line at: http://www.receita.fazenda.
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ITBI como Instrumentos de Intervenção Urbana (Progressista). Espaço e Debates
39-16: 87-103.
130
El Desarrollo de la Tributación
a la Propiedad Inmobiliaria
en América del Norte*
Jerry Grad1
Traducción: Rebeca Elizalde Hernández2
INTRODUCCION
Los ciudadanos desean siempre un buen gobierno, pero detestan tener que pagar
por ello. La década de los 90 testificó una creciente antipatía pública hacia cualquier
forma de tributación. Consecuentemente, el reemplazar el impuesto a la propiedad
con un impuesto sobre las ventas o sobre la renta no serviría para disminuir la
creciente preocupación pública sobre el nivel de la carga tributaria. Los teóricos
argumentarían que el impuesto a la propiedad es parte de una estructura tributaria
equilibrada que involucra al ingreso, al consumo (ventas), y al patrimonio.
Desde la perspectiva municipal, existen ventajas con respecto al impuesto sobre
la propiedad. Existe un alto grado de control local sobre el impuesto a la propiedad
que no podría ser alcanzado en el caso del impuesto sobre las ventas o sobre
la renta. El producto de la recaudación es relativamente predecible, el impuesto
a la propiedad también responde al crecimiento debido a que la base para su
determinación incrementa en proporción al crecimiento.
*
1
2
Ponencia presentada en el II Seminario Internacional Sobre el Impuesto Predial, el Catastro y
Contribuciones Alternativas para el Financiamiento Urbano: Hacia la Innovación Hacendaria
Municipal, organizado por el Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, el International
Property Tax Institute, IPTI, y otros patrocinadores, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara,
Jal., los días 25 y 26 de septiembre de 2003.
Presidente del Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad, Toronto, Canadá. El señor Grad
tiene una experiencia profesional de 30 años en el área de evaluación municipal e impuesto sobre
la propiedad, incluyendo evaluación de las políticas, valuación, recaudación del impuesto predial,
litigio y gestión.
Egresada de la Licenciatura de Letras Hispánicas de la Universidad de Guadalajara, México.
Actualmente se desempeña como Consultor Investigador del Indetec
131
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
El tributo, o la tributación hablando en términos generales, es un gravamen
obligatorio impuesto con el fin de financiar las operaciones de uno o varios niveles
de gobierno. Ciertos principios de justicia y equidad deben ser aplicables para
todo tipo de impuestos, ya sea el impuesto sobre el consumo, el impuesto sobre
la renta, o algún impuesto sobre la propiedad. Esto incluye el minimizar los efectos
de los impuestos en el proceso de distribución de los recursos, así como minimizar
los costos administrativos en los que se incurre al gravar, recaudar y asegurar el
cumplimiento de las obligaciones tributarias.
En todo sistema tributario debe privar la equidad tanto horizontal como vertical. La
equidad horizontal implica que quienes están bajo las mismas condiciones deben
ser gravados de la misma manera. Cuando dos predios tienen el mismo valor de
mercado y son sujetos del mismo tratamiento, deben ser valuados y gravados con
la misma cantidad. La equidad vertical significa que aquellos que se encuentran en
condiciones diferentes deben ser gravados de diferente manera.
El sistema tributario debe ser lo más simple posible, fácil de entender, y debe facilitar
el cumplimiento por parte del contribuyente. El gasto de cumplimiento es un costo
para la sociedad, y la tributación complicada socava el cumplimiento voluntario.
El impuesto a la propiedad posee muchos de los atributos que los municipios buscan
en una fuente de ingresos. Es predecible, ya que su base gravable es inmóvil y
estable. Es sumamente visible, lo que permite la rendición de cuentas. Es sencillo
de calcular y recaudar, y se caracteriza por un nivel razonable de cumplimiento por
parte de los contribuyentes. Así mismo, responde en gran medida al crecimiento
físico en una comunidad.
La capacidad de respuesta es una característica en particular deseable para un
impuesto local, ya que la capacidad financiera de los municipios para crear espacio
para el crecimiento representa un reto importante para muchos gobiernos locales en
Canadá y los Estados Unidos.
SITUACIÓN ACTUAL DE LA TRIBUTACIÓN A LA PROPIEDAD INMOBILIARIA
La tributación a la propiedad, de alguna forma u otra, se realiza en la mayoría de los
países del mundo. En Canadá, para el ejercicio fiscal de 1999, aproximadamente
40 billones de dólares canadienses, o el 10% de la recaudación total, fue originado
por la tributación a la propiedad. La mayoría de las jurisdicciones en Canadá
estaban recaudando del 45% al 70% de sus presupuestos municipales a través de
la tributación a la propiedad. La siguiente tabla ilustra los rangos de recaudación de
varios sistemas de impuestos a la propiedad en lugares seleccionados del mundo.
132
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Tabla 1: Un Estudio de los Impuestos a la Propiedad a lo largo del Mundo
País
OECD
Australia
Canadá
Alemania
Proceso de Tributación a la propiedad
Impuesto sobre el suelo, tarifas municipales1
Impuesto a la propiedad
Impuesto sobre suelo
Contribución Municipal (CT) e Impuesto
R. Unido
sobre la propiedad no local (NDR)2
Europa Central y Oriental
Impuesto a la propiedad; impuesto sobre
Hungría
terreno; impuesto comunal; impuesto sobre
el turismo
Impuesto sobre la propiedad inmobiliaria
Polonia
urbana; impuesto agrícola; impuesto forestal
Impuesto sobre suelo; impuesto sobre la
Rusia
propiedad personal; impuesto sobre las
empresas3
América Latina
Argentina
Impuesto a la propiedad4
Chile
Impuesto a la propiedad5
Nicaragua Impuesto a la propiedad
México
Impuesto predial
Asia
India
Impuesto a la propiedad 6
Indonesia
Impuesto sobre suelo y construcción
Impuesto sobre suelo y construcción;
Tailandia
impuesto sobre el desarrollo del suelo7
África
Sudáfrica
Tarifas sobre la propiedad
Impuesto sobre el valor de la renta de la
Guinea
vivienda; impuesto sobre empresas locales
Impuesto sobre el valor renta de la vivienda;
Túnez
impuesto sobre suelo construido; impuesto
sobre empresas locales
Impuesto local sobre construcciones; rentas
Tanzania
de suelo nacional
Impuesto a
Impuesto a
la propiedad
la propiedad
como % de la
como % del
recaudación local
PIB
60.0%
53.3%
15.5%
2.49%
4.07%
1.05%
28.0%
1.43%
2.2%
0.30%
9.7%
1.11%
8.1%
1.24%
35.0%
35.1%
6.4%
13.0%
0.92%
0.61%
0.13%
0.31%
7.0%-41.0%
10.7%
0.10%
0.32%
1.2%
0.14%
21.0%
0.65%
32.0%
n.a.
21.0%
n.a.
18.0%
n.a.
1 Incluye sólo tributación local y no al impuesto estatal sobre el suelo
2 Incluye sólo contribución municipal y la participación local del impuesto nacional sobre la propiedad no local.
3 Incluye la participación local del impuesto regional sobre la propiedad empresarial y del impuesto federal
sobre la sucesión u obsequio de bienes.
4 Los impuestos sobre la propiedad provinciales se aplican tanto a predios urbanos como rurales; los
impuestos municipales sólo a predios urbanos.
5 El impuesto a la propiedad es un impuesto nacional cuyos recursos se destinan específicamente a
los gobiernos locales; el 40% de la recaudación se destina a los municipios en donde está ubicada la
propiedad gravada.
6 El rango depende de cada estado.
7 Ese es un porcentaje de la recaudación gubernamental total neta.
133
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Como lo señala la Tabla 1, existe un rango tanto en el monto del impuesto recaudado
como en los procesos utilizados como base para la recaudación del impuesto. En
un extremo de la escala se encuentran países como Australia y Canadá, en donde
los impuestos a la propiedad representan un monto significativo de recursos y un
porcentaje significativo de los presupuestos locales. Es de interés señalar que, en
estos países, la mayor recaudación del impuesto a la propiedad se está realizando
con un alto nivel de aceptación por parte del contribuyente. En el otro extremo de la
escala están países como Hungría y Tailandia, en donde aún existe lugar para la
expansión del sistema tributario del impuesto a la propiedad.
El Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Unión Europea,
USAID, y otros organismos de financiamiento internacionales, consideran benéfico
el crecimiento de la capacidad fiscal de los gobiernos locales. Estos organismos
financian y promueven activamente programas de reforma a la tributación local.
El récord de tales reformas no ha sido particularmente impresionante a la fecha,
sin embargo, se han aprendido lecciones y actualmente se están desarrollando
programas y expectativas más realistas para tales iniciativas.
La campaña para mejorar la tributación a la propiedad también surge del incremento de
las necesidades financieras de los gobiernos locales en las economías cada vez más
descentralizadas, así como del deseo de un mayor crecimiento económico local.
Hace diez años, el enfoque de muchos programas de reforma del impuesto a la
propiedad se centraba en la construcción de los valores de la propiedad necesarios
y de la experiencia en la valuación. Si bien esto sigue siendo una parte importante
de la función de la tributación a la propiedad, las agencias de desarrollo están
conscientes actualmente de que existen muchos otros aspectos del proceso que
requieren igual o mayor atención, incluyendo:
•
•
•
•
•
•
Marco Legislativo
Construcción de la voluntad política
Programas de relaciones públicas
Aspectos administrativos y de información de la tributación a la propiedad
Decisiones acerca de la definición de las responsabilidades para los programas
y financiamientos de varios niveles de gobierno
Recaudación y capacidad de fiscalización
SITUACIÓN DE LA TRIBUTACIÓN A LA PROPIEDAD EN NORTE AMÉRICA
Canadá y los Estados Unidos son países federales en los que la facultad para gravar a la
propiedad reside en las provincias y los estados. En ambos países, los gobiernos locales
134
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
tienen una autonomía fiscal considerable. Esto incluye la determinación de cuánto dinero
quieren recaudar a través del impuesto a la propiedad y el establecimiento de las tasas.
Aunque en años recientes han proliferado otros impuestos, el impuesto sobre la
propiedad sigue siendo el pilar de las finanzas de los gobiernos locales, en la mayoría
de las jurisdicciones de Norte América. Dicho impuesto significa una importante
fuente de recaudación para la mayoría de los gobiernos locales, y continuará siendo
importante para ellos en el futuro previsible.
El impuesto a la propiedad les da a los contribuyentes locales una medida de control
sobre sus autoridades o gobiernos locales, los gobiernos locales conservan en mayor
medida su autonomía cuando pueden apoyarse en los impuestos a la propiedad. Este
impuesto tiene relación con los servicios recibidos, tales como policía y bomberos,
calles, parques y actividades recreativas, y a menudo, educación.
Todos pagan este impuesto, ya sea de manera directa o indirecta, y la recaudación
que genera sería difícil de reemplazar con otras fuentes de ingreso. Los siguientes
son algunos ejemplos de la situación de los impuestos a la propiedad en algunas
jurisdicciones canadienses y estadounidenses.
PROVINCIA DE ALBERTA, CANADÁ
En Alberta, los gastos del gobierno local son financiados primordialmente a través
de una combinación de tributación, subsidios condicionados y no condicionados
(principalmente provinciales), venta de servicios como agua, alcantarillado, gas y
electricidad, y deuda. La Tabla 2 muestra la distribución de la fuente de ingresos
para los municipios de Alberta en el 2001.
Tabla 2 – Fuentes de Ingreso municipal 2001*
Impuestos municipales sobre la propiedad
Derechos de Uso
Transferencias Provinciales
Impuestos sobre las empresas
Rendimiento de Inversiones
Licencias, permisos, y multas
Transferencias Federales
Contribuciones locales de mejoras
Contribuciones para el desarrollo
Otros Ingresos
Total de Ingresos Municipales
Monto
$1,773’803,111
1,180’239,672
652’675,975
215’741,235
233’503,630
164’705,299
25’331,791
43’797,589
154’015,374
510’134,815
$4,954’948,487
% del Presupuesto Total
35.81%
23.82%
13.17%
4.35%
4.71%
3.32%
.51%
.88%
3.11%
10.32%
100.00%
*Fuente: Asuntos Municipales de Alberta
Cabe señalar que las cifras de recaudación excluyen el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria
recaudado para propósitos de educación.
135
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Utilizar los impuestos a la propiedad también ayuda a asegurar una fuente de
financiamiento estable para la educación en Alberta. Alberta pone mucho énfasis en
la inversión en educación para asegurar que su economía continúe prosperando. Los
impuestos a la propiedad gravados para este propósito financian cerca de un tercio de los
costos de educación básica en Alberta, utilizando lo que podría considerase como una
fórmula de compensación. La Tabla 3 muestra el desglose para el 2001. La proporción
entre el impuesto a la propiedad para la educación y el impuesto a la propiedad para
propósitos municipales puede variar significativamente en cada municipio.
Tabla 3 Total del impuesto sobre la propiedad por uso para el 2001*
Para propósitos Municipales
Para requisiciones de Educación
Otras Requisiciones
$1,773’704,208
1,196’459,859
19’320,084
59.33%
40.02%
0.65%
2,989’484,151
100.00%
Total de Impuesto a la propiedad recaudado
*Fuente: Asuntos Municipales de Alberta
ESTADO DE ALASKA, E.U.A.
Total de Ingresos tributarios locales generados en el 2002
Tipo de Impuesto
Ingresos del impuesto sobre las ventas
Ingresos del impuesto especial
Ingreso del Impuesto local a la propiedad
Impuesto a la propiedad de petróleo y gas
Total de ingresos tributarios locales
Monto
$129’260,245
40’411,441
523’868,642
220’236,372
913’776,707
Porcentaje del total
14.0%
4.5%
57.5%
24.0%
100.00%
PROVINCIA DE NUEVA ESCOCIA, CANADÁ
Fuente de Ingresos
Transferencias Incondicionales
Transferencias condicionadas
Otras transferencias
Cobro de servicios
Subsidio en lugar de Impuestos*
Otros Ingresos
Venta de Servicios
Impuestos a la Propiedad
3.6%
1.0%
2.0%
1.2%
4.8%
5.0%
9.7%
72.7%
100.00%
*Subsidio otorgado por la provincia a los municipios en lugar de los impuestos que éstos hubieran recaudado
de ciertas propiedades exentas, que pertenecen de instituciones cuyas actividades no tienen fines de lucro.
136
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
PROVINCIA DE NUEVA ESCOCIA
El 12% de las cuentas generan el 45% de la recaudación total.
137
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Servicios Municipales Suministrados en Nueva Escocia
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Servicios Gubernamentales Generales
Protección Policiaca
Protección de Bomberos
Cumplimiento de la ley / Tribunales
Medidas de Emergencia
Calles y carreteras
Drenaje y Alcantarillado
Recolección y disposición de desechos
Salud Pública
•
•
•
•
•
•
•
•
Planeación ambiental
Desarrollo Comunitario
Vivienda
Parques Industriales
Instalaciones Recreativas
Instalaciones y Eventos Culturales
Escuelas y Educación
Crédito y Servicio de la Deuda.
ADMINISTRACIÓN DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD
En Canadá y en los Estados Unidos, la responsabilidad de la administración del
impuesto a la propiedad a menudo se divide en varias unidades y departamentos
gubernamentales. La determinación de la base y el cobro son funciones típicamente
separadas. Usualmente existe una organización jerárquica para atender las
apelaciones. Cuando la valuación es una función ejercida por el gobierno local,
típicamente, existe una agencia estatal o provincial que es responsable de supervisar
a los valuadores locales y a menudo, compensar las valuaciones determinadas a
nivel local.
La valuación para el impuesto predial se realiza en varias fases que se superponen:
valuación original, generalmente bajo la responsabilidad de valuadores locales;
revisión y apelaciones; y, cuando sea aplicable, la supervisión por parte de la
provincia o estado. Ya que la revisión, la apelación, la supervisión y la compensación
a menudo son utilizados indistintamente, puede ser útil mencionar sus definiciones
tradicionales: Apelación se refiere el proceso mediante el cual los contribuyentes
expresan su inconformidad con la valuación. Una agencia de apelaciones tienen la
facultad de alterar solamente las valuaciones que han sido apeladas. La Revisión
técnicamente se refiere a la facultad que otra agencia gubernamental –tal como
una agencia supervisora o de apelaciones– pudiera tener para examinar las
valuaciones y revisarlas bajo su propia iniciativa. La Supervisión se refiere a la
vigilancia, la asistencia, la coordinación, y las actividades para hacer cumplir con su
obligación al contribuyente. La Compensación describe al proceso que una agencia
supervisora o de revisión puede utilizar para hacer ajustes generales a través del
uso de factores al total de los valores determinados o valuaciones, de los distritos de
valuación completos. En la compensación directa, los factores se usan para ajustar
los totales del registro.
138
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Los gobiernos y sus empleados generalmente han proporcionado la mayoría
de los servicios de valuación originales. Sin embargo, algunos gobiernos han
apoyado en empresas contratadas para las re-valuaciones, la cartografía, el
desarrollo de software, y la auditoría a la valuación de la propiedad personal. Se
han venido explorando de manera creciente nuevos caminos para proporcionar
servicios de valuación. Muchas provincias canadienses, incluyendo la Columbia
Británica, New Brunswick, Newfoundland, Ontario y Saskatchewan, han
establecido corporaciones semigubernamentales para proporcionar servicios
de valuación, en un intento por incrementar la calidad de la valuación, lograr
economías a escala, y aislar la valuación de las cuestiones políticas. Algunas de
las localidades de los Estados Unidos están contratando a empresas privadas
para que proporcionen servicios de valuación de rutina. El estado de Colorado
contrata la realización de estudios de relación entre el valor determinado por el
avalúo y el valor de mercado , y la Universidad de Delaware realiza este tipo de
estudios para el estado.
RESPONSABILIDAD RESPECTO AL PAGO
Técnicamente, la responsabilidad con respecto al pago de los impuestos sobre la
propiedad generalmente recae sobre la propiedad, tanto en Canadá como en los
Estados Unidos, prácticamente, los requerimientos de pago de impuesto se envían
a los propietarios, a menos de que éstos lo hayan dispuesto de otra manera, por
ejemplo, en ocasiones se envían los requerimientos de pago del impuesto a quienes
poseen la hipoteca de la propiedad. El dueño o propietario permanece como
responsable.
PROCESO TÍPICO DE DETERMINACIÓN DE LA BASE Y TRIBUTACIÓN*
Aunque el proceso puede variar de jurisdicción a jurisdicción, el proceso típico puede
describirse de la siguiente manera:
•
Determinación del Impuesto a la Propiedad.
El monto a pagar de impuesto a la propiedad por cualquier contribuyente es
determinado con base en dos factores:
1.
2.
El valor gravable de la propiedad, determinado por el valuador local, y
El total de las tasas que hayan sido establecidas por los diversos cuerpos
gubernamentales de los gobiernos locales en donde la propiedad está
ubicada.
139
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Al establecer los valores, el valuador está sujeto a leyes y reglamentos diseñados
para asegurar que la valuación sea lo más uniforme posible. Una vez que el valuador
determina el valor total de la propiedad gravable del contribuyente, debe calcular
la porción que es el valor gravable, multiplicando el valor total por el porcentaje
establecido en la ley para cada tipo de propiedad.
Las tasas establecidas por los gobiernos locales para gravar la propiedad son
multiplicadas por el valor gravable y divididas entre 100. El resultado es el monto a
pagar de impuesto a la propiedad.
El valor gravable de la propiedad es determinado con diferentes porcentajes del valor
total, según el tipo de propiedad o su uso. Por ejemplo, en el estado de Missouri,
los estatutos establecen que toda la propiedad mejorada por una estructura que
sea utilizada como residencia, debe ser clasificada como residencial. La propiedad
agrícola es la que se destina primordialmente a la siembra, al ganado, establos
etc.
La base gravable de la propiedad inmobiliaria se determina:
Residencial
19% del Valor Total
Agrícola
12%*
Otros
32%
La base gravable de la propiedad personal se determina:
Casas preconstruidas
Maquinaria agrícola, ganado
Autos antiguos, Aviones
Cosechas (granos)
Vehículos, otros
19% del Valor Total
12% del Valor total
5% del Valor
0.5% del Valor
33.3% del Valor
Ejemplo: Requerimiento de pago de impuesto a un propietario en Missouri.
Para un propietario de una casa con un valor de $50,000 dólares, y dos automóviles
que valen en total $15,000 dólares, que vive en un área en donde las tasas gravadas
por los gobiernos locales (incluyendo el gravamen estatal de 3 centavos) son de un
total de $5.70 por cada $100.00 dólares de la base gravable, el impuesto a pagar se
calcularía de la siguiente manera:
*
140
El suelo agrícola que es activamente explotado es valuado de acuerdo con la capacidad productiva,
con un valor específico por acre asignado a cada grado de suelo. Los estatutos requieren que el
suelo agrícola que está vacante u ocioso sea gravado con base en el 12% del valor de mercado.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Casa
Carros
Base Gravable total
Por la tasa, por $100♣
Impuesto a pagar
•
Valor total
$50,000 x 19%
=
$15,000 x 33.33% =
x
$9,500
$5,000
$14,500
.0570
$826.50
El ciclo de valuación y determinación de la base gravable.
El propósito de la determinación de la base gravable para el impuesto a la propiedad
es asegurar que el total del impuesto requerido por la jurisdicción sea distribuido de
una manera equitativa. Debido a que el uso y los valores del suelo son dinámicos,
la equidad prevista se deteriorará rápidamente después de haberse determinado
la base gravable. Mientras más tiempo pase para una nueva valuación, es mucho
mayor el grado de inequidad e injusticia. Para complicar el proceso, mientras sea
mayor el grado de inequidad, es más difícil solucionar el problema. La razón para
esto es simple. Aquellos que se benefician de la inequidad se unirán para oponerse
a la reforma, mientras que los que son afectados adversamente son mucho menos
bulliciosos, ya que no están conscientes de la reducción que vendrá con la reforma.
Debido a esto, el ciclo ideal sería un ciclo anual, llevado a cabo en concertación con
el ciclo del requerimiento del pago del impuesto. Los valores y, por lo tanto, la base
de distribución, son exactos y actuales. Sin embargo, existen muchos ejemplos de
ciclos de determinación de la base bianuales o trianuales en América del Norte.
Cuando el ciclo excede estos parámetros de tiempo, podemos enfrentarnos a una
“revuelta fiscal”, a la incapacidad para corregir y a la inequiedad.
Por ejemplo, Ontario, en donde el tiempo para una nueva valuación excedió los
50 años, el gobierno instituyó una reforma y actualizó los valores. Sin embargo, las
correcciones fueron tan grandes, y los cambios tan dramáticos, que la reforma fue
totalmente socavada por cambios en la política fiscal que neutralizaron el incremento
en el valor de la propiedad. Esta es una lección para aquellos que utilizan el impuesto
sobre la propiedad inmobiliaria como fuente de ingresos.
•
Método de Valuación de la Propiedad Inmobiliaria.
Se utilizan diversos métodos en el mundo para determinar el valor de la propiedad
raíz para el propósito de la distribución de la carga tributaria.
•
Un monto monetario aplicado a los metros de suelo y mejoras
♣
La cifra 0.570 es el mismo resultado de multiplicar por $5.70 y luego dividir entre 100, ya que la
tasa es por cada $100 de la base gravable.
141
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
•
•
La determinación del valor de mercado de todos los inmuebles gravables
Una serie de bandas basadas en un análisis del valor de mercado
En América del Norte, el estándar es aplicar el valor de mercado tanto al suelo
como a las mejoras.
•
¿Quién es sujeto del impuesto?
El estándar en América del Norte es que los impuestos grabados se vuelven una
carga en la propiedad valuada y si la propiedad cambia de manos, el adeudo del
impuesto sigue la transferencia de propiedad a los nuevos propieatarios
Establecimiento de las tasas
Las tasas son establecidas anualmente por las autoridades tributarias locales de acuerdo
con los límites establecidos en los estatutos. Usualmente, la tasa es un resultado de
contemplar el ingreso que se requiere para proporcionar los servicios necesarios en año
fiscal venidero. Debido a esto, el incremento en la determinación de la base, causado
por el movimiento del mercado, no dicta un incremento similar en los impuestos. El
incremento en el impuesto es causado por el incremento en los requerimientos de
ingresos recaudados, no en un incremento en el valor de la propiedad.
Las nuevas construcciones y el desarrollo resultará en un incremento de la base
de cálculo, pero también incrementará el costo del suministro de servicios. Estos
son usualmente excluidos del análisis para la determinación de la tasa, y añadidos
después de que se estableció la tasa.
Ejemplo:
Recaudación Autorizada en el Ejercicio Anterior
Incremento necesario en la Recaudación
Recaudación requerida en el Ejercicio Actual
Cálculo de la base total actual
Menos Nuevas Construcciones
Base utilizada para el cálculo de la tasa
Recaudación requerida en el Ejercicio Actual
Dividida entre la base ajustada
Tasa Permitida (por $100 de base)
Por la base total:
Recaudación Total del Ejercicio Actual
142
+
$500,000
2%
$510,000
-
$25’000,000
800,000
24’200,000
=
$ 510,000
24,200,000
$2.11
25’000,000
$527,500
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
RESUMEN
La recaudación del impuesto a la propiedad permanece como el principal vehículo
para el financiamiento de los gobiernos locales en América del Norte. En esta era de
transición hacia el comercio electrónico, en el que el punto de venta y la jurisdicción
que habrá de beneficiarse con el impuesto al consumidor o al ingreso generado
por la venta es imputable o imposible de rastrear, los gobiernos locales continuarán
apoyándose en el sistema impositivo más estable y recaudable. Por esta razón,
es muy probable que el impuesto a la propiedad permanezca en una posición
dominante.
La continua discusión sobre la regresividad, justicia, metodología de valuación
para la distribución del impuesto, exenciones, descuentos, etc., son colocados
bajo el microscopio político. La capacidad del impuesto a la propiedad para
asegurar la cobertura del incremento en los costos; la complejidad del movimiento
de Norte América hacia la urbanización; la creación de ciudades estado con
mayores poblaciones que las de algunos estados y jurisdicciones provinciales; el
reconocimiento de muchos contribuyentes de la regresividad del impuesto sobre el
consumo (o sobre las ventas) y la resistencia de los mismos a mayores niveles de
tributación al ingreso; la capacidad del contribuyente para continuar financiando el
nivel actual de los costos de educación y salud –todos estos factores interactúan
mientras se discute el financiamiento de los servicios proporcionados por el gobierno
a los contribuyentes. Estas discusiones conducirán al cambio. A pesar de esto y
de los cambios forjados, la tributación a la propiedad continuará siendo la base
substancial de la generación de ingresos para los gobiernos locales que permita el
suministro de servicios y la realización de programas para los ciudadanos.
La lección a ser aprendida de la experiencia de América del Norte y de las experiencias
de las economías en transición es que no es el nivel de tributación lo que crea
el malestar, sino el cambio en dicho nivel. El cambiar de un impuesto que es un
poco más que una molestia anual, a un verdadero requerimiento substancial sobre
los recursos financieros del contribuyente promedio, siempre originará grandes
discursos y quejas. Si habrá de haber un cambio hacia este nivel en los servicios
financiados por el impuesto a la propiedad, se necesita una verdadera voluntad
política fuerte y dedicada.
143
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
REFERENCIAS
Brad Pickering- “The role of Property Assessment and Taxation in Provinding a
Stable Revenue Stream for Local Government”
Jerry Grad, Don Davies- Current State of Property Taxation –Evolution and
Revolution
Peter MacLellan- Property Tax in Transition Countries Seminar –Prague, Czech
Republic
Missouri State Tax Comission – The Property Tax in Missouri
144
Innovaciones en la Tributación
Inmobiliaria en Nuevo León*
Marcela Guerra Castillo
INTRODUCCIÓN
Nos convoca este día la necesidad de reflexionar sobre las innovaciones introducidas
a la tributación inmobiliaria. Es deseable que el intercambio de experiencias que
este seminario nos permite, nos brinde positivos frutos no sólo a la administración
pública en cuanto ente recaudadora, sino sobre todo para la economía de los
habitantes como sujeto de los impuestos inmobiliarios.
EL MEJOR SISTEMA TRIBUTARIO SERÍA aquel que pudiera combinar que
los ciudadanos no sean objeto de imposiciones fiscales injustas A LA VEZ QUE
PERMITA A LAS administraciones públicas obtener mayores recursos para
solventar las necesidades que impone la dinámica social. Sería ideal un sistema
fiscal en el que los contribuyentes aporten en función de sus capacidades y las
administraciones ejerzan el gasto en las mejores condiciones, utilizando en forma
óptima los recursos.
Ese ha sido siempre el objetivo de los sistemas fiscales. Las dificultades a que se
enfrenta ese ideal son muchas y muy variadas. En este Seminario se han tratado
algunas de ellas, baste señalar que en gran parte la ineficacia en la gestión tributaria
de las administraciones públicas, incide en sistemas fiscales que suenan injustos
porque recarga el peso de la recaudación sobre pocos contribuyentes ante la
*
1
Ponencia presentada en el Seminario Internacional Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el
Catastro: “Municipios mejorando la gestión de su impuesto predial”, organizado por Indetec, con el
apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25
al 27 de septiembre de 2002.
Es Licenciada en Administración de Empresas por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores
de Monterrey. ( ITESM), realizó estudios de Lengua y Civilización Francesa en la Universidad de
París “Sorbone” y en el Instituto Católico de París y de Historia y Conservación en la Ëcole du
Louvre en París. Fue Diputada local en la LXIX Legislatura, Distrito VIII Electoral y Presidenta de
la Comisión Primera de Hacienda y Desarrollo Municipal durante el segundo año legislativo.
145
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
imposibilidad de incrementar el número de ellos, con el objeto de repartir mejor las
cargas tributarias.
Qué bueno que el tema principal de este foro sea precisamente el de mejorar la
eficiencia y la eficacia y se logre ampliar el número de contribuyentes cumplidos.
El impuesto predial y otros impuestos relacionados con la propiedad inmobiliaria,
como el de Adquisición de Inmuebles, son por su propia naturaleza una de las
principales o quizás la principal fuente de recursos propios para los municipios;
siendo sólo superados por las transferencias que se reciben por concepto de
participaciones en impuestos federales u estatales. En esta circunstancia se apoya
la tendencia -por fortuna generalizada- de hacer más eficientes los sistemas de
recaudación y mantenerlos en condiciones aceptables.
No obstante la importancia que reconocemos que estos impuestos tienen en la vida
municipal, no podemos dejar de considerar que las reformas introducidas en los
últimos años no siempre han favorecido a los causantes cumplidos, y en algunos
sectores queda la percepción de que se han enfocado contra ellos.
No han sido suficientes las determinaciones legales que premien a quienes tradicional
y puntualmente cumplen su obligación fiscal, toda vez que las reformas prácticamente
se traducen en un incremento a las contribuciones, en lugar de propiciar que sea
mayor el número de contribuyentes que cumplan sus obligaciones.
La ampliación de la base de contribuyentes y la eficiente recaudación fiscal son
los principales elementos para introducir el criterio de justicia en las relaciones
autoridad-contribuyente.
ADMINISTRACIÓN URBANA Y FISCALIDAD INMOBILIARIA
Antes de iniciar el recuento y análisis de las medidas que se han tomado en Nuevo
León para hacer efectivas las reformas federales al artículo 115 Constitucional
en esta materia convendría hacer un breve repaso por los antecedentes en esta
materia en Nuevo León.
Enunciamos la siguiente hipótesis:
El éxito de cualquier política en materia de impuestos a la propiedad inmobiliaria
está en íntima relación con la LEGISLACIÓN EN MATERA DE DESARROLLO
URBANO.
146
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Antecedentes de la legislación de desarrollo urbano.
En 1975 -aún antes de las reformas al artículo 115 en sus fracciones V y VI a la
Constitución Federal que se realizaron en 1976, mediante las cuales se precisaron
las competencias y, sobre todo, la concurrencia de los tres órdenes de gobierno
en esta materia- en Nuevo León se expidió en el estado una moderna y completa
legislación en la materia.
Esta ley contemplaba la creación de una Comisión Estatal de Desarrollo Urbano con
competencia para autorizar el fraccionamiento de la propiedad y en general para
determinar los usos y destinos del suelo.
Si bien la ley en cuestión establecía la competencia para esos efectos a un organismo
estatal, también lo es que en ella se determinaban atribuciones específicas a los
ayuntamientos y demás autoridades involucradas en esta importante materia.
Al centralizar en un sólo organismo, de alcance estatal, las competencias para
el fraccionamiento de terrenos, a la vez que se supervisaba el rápido crecimiento
urbano que aún persiste en el estado, se posibilitó que se tuviera un adecuado
control de la propiedad inmobiliaria, condición ineludible para el correcto diseño y
funcionamiento, de un sistema fiscal sobre propiedad eficaz y rentable.
La autorización para modificar el uso, destino y ocupación de la tierra urbana
se controló permitiendo que a cada predio que se fraccionaba se le asignara un
número de expediente catastral y a la vez se le hiciera sujeto de la fiscalización
de los impuestos que la afectan; particularmente del predial y del impuesto
entonces llamado de cambio de propietario, hoy conocido como de Adquisición
de Inmuebles.
En la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano participaban además los organismos
responsables de abastecer los servicio de agua y drenaje, electricidad, gas y en
general los que inciden en el suelo urbano.
De esta manera la expansión urbana, desde hace casi treinta años, que coinciden
con los de mayor crecimiento, se han venido dando con orden y con regulación de
las diversas autoridades involucradas.
En la Junta Central Catastral los ayuntamientos tenían un asiento y participaban
en las discusiones y autorizaciones de nuevos desarrollos urbanos, así como en la
adjudicación de valores a los mismos.
147
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
De esta manera, al expedirse en 1976 las reformas al artículo 116 en materia urbana
–mismas que fueron ratificadas en la Reforma Municipal de 1983- el Estado de
Nuevo León ya había transitado un amplio camino en esta materia.
A esas reformas sucedió otra Ley de Desarrollo Urbano (1986) que se caracterizó
por ampliar las atribuciones municipales en materia del control del suelo urbano.
En 1998 se expidió la ley vigente de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos
Humanos y del Desarrollo Urbano, mediante la cual se concretó la autonomía plena
de los Municipios en materia de desarrollo urbano.
Desde esa fecha, un año antes de que se realizaran las reformas federales al
artículo 115 constitucional de 1999, Nuevo León se volvió a anticipar a las reglas
constitucionales en esta materia fundamental.
Estar a la vanguardia en materia de derecho urbano, ha permitido también estar a
la vanguardia en materia de fiscalidad inmobiliaria.
Este binomio Derecho Urbano-Imposición Tributaria sobre la tierra, ha sido felizmente
concluido en el Estado. Por eso podemos afirmar que Nuevo León ha sido desde
hace años vanguardia en estas materias desde hace varias décadas.
Eso facilitó que, en el caso de las reformas estatales para cumplir con lo dispuesto por
el artículo 115, pudieran establecer en definitiva el absoluto control de la propiedad
inmobiliaria en manos municipales.
Entrando a la situación presente de Nuevo León, la actual administración estatal
ha podido mantener esta tendencia. Si bien es cierto que se ha incrementado la
recaudación, se han incrementado en números absolutos, si se atiende a una
comparación entre lo recaudado por el impuesto predial contra los ingresos en
general, se puede advertir que antes bien ha disminuido.
Es de reconocerse que en los casos en que la recaudación ha aumentado, esto
ha sido posible, más por el espíritu de responsabilidad de los causantes cumplidos
que efectúan sus pagos puntuales a pesar de que muchos consideran injustas las
reformas introducidas.
Entre los ciudadanos existe la percepción de que las innovaciones introducidas a
la tributación inmobiliaria no son del todo justas y prueba de ello es el creciente
número de juicios de amparo iniciados por causantes y que independientemente
148
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
de las resoluciones que sobre ellos recaigan, son un elemento de cuestionamiento
sobre las nuevas disposiciones.
El caso Monterrey, cuenta con 320,000 expedientes catastrales de los cuales 184,139
corresponden al pago total del impuesto, arrojando un 43% de rezago en expedientes a
pagar en su totalidad, los que realizan pagos parciales mueven el rezago en un 27%.
Monterrey utiliza tecnología como el internet, recauda móviles, bancos y 8
delegaciones para pago y con ello fomenta la cultura del pago.
En Monterrey la recaudación ha aumentado, mediante la modernización catastral y
la fiscalización; se dan descuentos en recargos, gastos y sanciones a los morosos;
también tarifas especiales a grupos vulnerables.
Monterrey actualizó hasta el último momento sus valores catastrales, al igual que la
mayoría de los municipios del estado, con excepción del municipio de San Pedro,
Garza García, quien actualizó sus valores gradualmente desde año 2000.
En matera de Catastro Urbano, conviene recordar que en diciembre de 1999, el
Constituyente Permanente introdujo reformas sustanciales al artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en síntesis otorgaban
mayores facultades a los municipios en diversos aspectos, entre ellos el asumir
integralmente las funciones catastrales.
La reforma preveía un plazo máximo para entrar en vigor y llama la atención que por
lo menos en Nuevo León las autoridades estatales y municipales esperaron hasta el
límite para aplicarlas y aún así dio la impresión de que se hizo atropelladamente.
También conviene recordar que durante el proceso legislativo en el que se
introdujeron las innovaciones que más adelante se enumerarán, no hubo consenso
y solo imperó el criterio de la mayoría que evitó un análisis más a fondo.
En el diario de debates de la sesión en que se aprobó el llamado paquete fiscal se
puede leer que diputados opositores a la mayoría (incluyendo a la de la voz) en
incrementar la carga tributaria.
Señalaban textualmente: “No estamos de acuerdo en la modificación que se pretende
imponer a la tasa del impuesto predial, sobre todo porque hasta el momento no
se conocen los alcances que tendrán las tablas de valores catastrales, pero que
seguramente aunadas a las tasas previstas en el dictamen, representan un impacto
a la economía de las familias nuevoleonesas”. (Caso Anáhuac).
149
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Por lo que se refiere a las innovaciones introducidas para el ejercicio 2002 y en las
que se supone se ha dado cauce a las reformas constitucionales de diciembre de
1999 encaminadas a fortalecer la autonomía municipal, destacan:
•
Se dispone que sea cada Ayuntamiento el que proponga al Congreso del
Estado la aprobación de las cuotas y tarifas aplicables, así como las tablas de
valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro
de todas las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
•
La Junta Municipal Catastral adquiere el carácter de órgano técnico encargado
del análisis y opinión respecto de los estudios que, para proponer valores
unitarios de suelo y construcción, realice el municipio; en su defecto, este
papel se prevé sea desempeñado por la Junta Central en los municipios que
no cuenten con órgano propio.
•
Se redefinen los elementos de la valorización catastral, que deberá considerar
únicamente suelo, construcciones o cualquier otro tipo de mejoras;
•
El avalúo de la tierra urbana se simplifica considerando únicamente como elemento
esencial la unidad de superficie, ya que el resto de los elementos serán considerados
en las propuestas de los municipios; igual se aplica para el avalúo de la tierra rústica,
donde se considerará la unidad de superficie por hectárea o excepcionalmente por
metro cuadrado tratándose de predios con colindancia a carreteras.
•
Se modifica el procedimiento de valorización catastral, estableciendo que el
valor catastral para cada predio será el resultado de la multiplicación de las
unidades de suelo de dicho predio por el valor unitario de su suelo, adicionado
con el producto que resulte de multiplicar las unidades de construcción de
dicho predio por el valor unitario que corresponda a su construcción. En su
caso, el resultado de la operación anterior será desmeritado por el coeficiente
de profundidad que le corresponda conforme a la tabla que para tal efecto se
dispone en artículo 17 de la Ley.
•
El valor catastral que resulte de aplicar lo dispuesto en el Decreto, será
equiparable al de mercado en calidad de presunción de jure. Previéndose un
medio de inconformidad para impugnar el valor correspondiente a su predio,
otorgando un plazo de 30 días hábiles, contados a partir del día siguiente a la
publicación del Decreto, para hacerlos valer.
•
Las Juntas Municipales Catastrales determinarán los valores unitarios de suelo
y construcción, tratándose de nuevos fraccionamientos, urbanizaciones o
150
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
desarrollos en regímenes condominales, ciñéndose al principio de uniformidad
que deberá prevalecer en relación con los valores autorizados por el Congreso
en las áreas adyacentes, o en predios con características similares, sin dejar
de lado las posibilidades de reconsiderar esta determinación a solicitud de la
parte interesada.
•
Además de las medidas relacionadas con la reforma constitucional, se
establecen otras, para precisar la aplicación de las diversas tarifas del impuesto
predial, especificándose conceptos como región catastral, manzana y lote,
además de predio baldío.
•
Se establece que Registro Público de la Propiedad y del Comercio sea la fuente
automática del aviso de las modificaciones que sufra el Padrón Catastral con
motivo de los actos de transmisión de dominio de bienes inmuebles que se
registren.
•
En la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado, se incluye una fórmula
de desgravación que pretende amortiguar la mayor parte del impacto que
ocasionaría la elevación de los valores catastrales para equipararlos a los de
mercado. Dicha fórmula se aplicará para los años 2002 a 2006 a todos los
predios que hayan sufrido incremento en el impuesto a pagar del año 2001 al
2002.
A MANERA DE CONCLUSIONES
Podemos afirmar que en el estado de Nuevo León, el control fiscal de la propiedad
inmobiliaria es cercano al 100 por ciento, gracias al trabajo que desde hace muchos
años viene realizando las administraciones estatales y municipales. La base de
contribuyentes está casi en su totalidad asegurada, por eso la eficacia en la
recaudación en grande.
Pero también es justo y necesario remarcar que sigue existiendo evasión
fiscal, provocada sobre todo por la precaria situación de miles de familias que
cotidianamente se enfrentan a la disyuntiva de “o como o pago.” Las cargas sobre
el contribuyente se agravan por las altas tarifas en servicios públicos; electricidad,
agua, y gas fundamentalmente.
Las administraciones tributarias compiten en desventaja ante estos servicios. La CFE
o la compañía que abastece el gas, pueden suspender su suministro sin mayores
dificultades ante la falta de pago. Eso provoca que el grado de cumplimiento de
estas obligaciones sea superior al que alcanza la captación fiscal. Desde luego, no
151
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
es difícil identificar que el espíritu de la reforma y las innovaciones que introduce
se orientan a incentivar la recaudación y coadyuvar con la autoridad municipal para
abatir el rezago.
Qué bueno que los municipios y el estado se preocupen por incrementar sus
ingresos, sin embargo quienes tenemos a cargo la representación popular debemos
considerar también la defensa de los intereses de los ciudadanos y en este sentido
debemos ponderar que los ingresos de las administraciones no deriven en perjuicio
a los ciudadanos.
No repetiré aquí las referencias sobre los criterios de la oposición para votar en
contra, sin embargo, deseo citar algunas opiniones de ciudadanos que han visto
afectados sus intereses por estas innovaciones, algunos de los cuales han promovido
recursos en contra de las mismas. Estimo que estas voces deben ser atendidas a fin
de que en la ya próxima reforma para el año 2003, se mejore el contenido legislativo
en esta importante materia.
“La Ley de Catastro viola la garantía de legalidad tributaria expuesta en el artículo
31 de la Constitución Federal que establece los principios de Proporcionalidad y
Equidad en los tributos, donde el principio de Proporcionalidad radica medularmente
en que los sujetos pasivos deben contribuir a los gastos públicos en función de su
respectiva capacidad económica debiendo aportar una parte justa y adecuada de
sus ingresos, utilidades o rendimientos.”
“La reforma no cumplió la exigencia constitucional en el sentido de que las tasas
se adecuaran para cumplir los principios de proporcionalidad y equidad tributarias,
limitándose a modificar las normas relativas a la determinación de los nuevos
valores catastrales pretendiendo en esta parte cumplir con los términos previstos en
el artículo 115 de la Constitución Federal:”
“Asimismo no se modificó el artículo 21 bis-8 de la Ley de Hacienda para los
Municipios, con lo que se mantienen las mismas tasas que ahora son aplicadas
a los nuevos valores catastrales que como resultado a la reforma de la Ley de
Catastro son equivalentes a los valores de mercado de los inmuebles, con lo
que tasas antes destinadas a aplicarse a valores catastrales inferiores ahora se
utilizarán para gravar valores superiores, lo que arrojará una mayor recaudación
en perjuicio de los contribuyentes que tendrán un incremento desproporcionado en
dicha contribución.”
“La Ley del catastro y la de Hacienda para los Municipios, no consideró la garantía de
Legalidad Tributaria expuesta también en el artículo 31 Fracción IV, de la Constitución
152
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Federal, según la cual se establece la obligación ciudadana de contribuir para los
gastos públicos, de la “manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”,
es decir que al facultar a las legislaturas estatales el constituyente quiso garantizar
que los valores fueran determinados por un acto legislativo y consecuentemente
no deben ser sujetos a discreción de autoridades administrativas, lo cual no se
cumple cabalmente en las innovaciones legislativas en esta materia, pues se
faculta a autoridades administrativas como son las juntas municipales catastrales y
la Junta Central Catastral para en determinadas circunstancias emitir opinión, fijar
criterios y determinar los valores catastrales, contraviniendo la garantía de legalidad
tributaria.”
“La Ley de Catastro entre sus innovaciones incluyó la aplicación de un Coeficiente
de Demérito de valor por profundidad establecido en una tarifa que señala rangos de
metros de profundidad de terrenos la cual resulta desproporcionada e inequitativa,
pues una variación mínima en la superficie de profundidad del predio da origen a
una disminución desproporcionada en la Base Gravable.”
También hay quien señala que la innovada Ley de Catastro de Nuevo León viola el
principio de legalidad tributaria al introducir un procedimiento para inconformarse,
que por las condiciones en que se establece privan a quien quiera quejarse de la
oportunidad de que se le escuche y se tome en consideración su reclamo y por otra
parte, dicho procedimiento puede culminar con una determinación del valor catastral
por una autoridad administrativa que como antes se señaló, también es violatorio de
la garantía de legalidad tributaria.
Hasta aquí las referencias a algunas observaciones de ciudadanos que se sienten
afectados negativamente por las innovaciones introducidas en la legislación tributaria
inmobiliaria de Nuevo León.
Señoras y Señores:
Al margen de esas consideraciones de carácter legal tributario, es necesario insistir
en que la facultad otorgada a los ayuntamientos para adecuar los valores de la tierra
equiparables a los del mercado, tiene amplios criterios discrecionales que pueden
violentar el principio de sujeción de la autoridad al derecho.
Pongamos por caso, el de miles de familias que en el curso del tiempo pudieron
adquirir una propiedad en la que tienen su vivienda, pero pasaron de trabajadores
activos a pensionados y por ende disminuyeron sus ingresos; ahora con los nuevos
criterios su casa vale más, en consecuencia pagan más impuesto predial, sin tomar
en cuenta que sus ingresos pudieron haber disminuido como en efecto sucedió en
153
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
muchos casos. Me parece muy importante la realización de un Seminario como
éste que nos reúne, por la trascendencia que esta temática tiene tanto para la
administración pública como para la sociedad.
La legislación fiscal por su propia dinámica tiene la capacidad de adecuarse
continuamente a las cambiantes condiciones sociales y económicas, por ello, estimo
que sería conveniente introducir en el proceso de formación de la legislación fiscal
algún sistema mediante el cual los ciudadanos puedan expresarse con oportunidad
y que sus puntos de vista fueran valorados y tomados en cuenta, a fin de que
se pueda plasmar en la legislación, no solo las necesidades gubernamentales de
incrementar la recaudación y eficientar su servicio, sino también considerar la opinión
de los contribuyentes, que finalmente son el elemento esencial de la tributación.
Con esta reflexión y reiterando mi felicitación por la iniciativa y la gran organización
de este evento, agradezco a ustedes la generosidad de su atención.
154
La Imposición a la Propiedad
en el Financiamiento
de las Ciudades Frente
a la Globalización*
Carlos Morales Schechinger1
INTRODUCCION2
Una de las manifestaciones que parece caracterizar a la globalización es la de
que las ciudades del día de hoy tienen que competir entre ellas como espacios
para albergar capitales que vuelan por el mundo para ver dónde les conviene más
aterrizar y emprender uno o varios ciclos más de acumulación. Hoy en día el mundo
parece estar formado cada vez más por una constelación de ciudades, y diversos
estudiosos analizan la manera como éstas buscan acomodarse en este nuevo
escenario mundial3. Así, las ciudades se ofrecen en el mercado como espacio
rentable con buenos atributos a precios accesibles para que sean compradas por
las empresas que rondan por el mundo.
Para alguna ciudad, “buenos atributos” querrá decir recursos humanos muy
calificados, muchas veces logrados por una alta densidad de escuelas técnicas y
universidades en la ciudad; recursos humanos que tienen resueltos sus medios de
*
1
2
3
Trabajo presentado en el II Seminario Internacional Sobre el Impuesto Predial, el Catastro y
Contribuciones Alternativas para el Financiamiento Urbano: Hacia la Innovación Hacendaria
Municipal, organizado por el Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, el International
Property Tax Institute, IPTI, y otros patrocinadores, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara,
Jal., los días 25 y 26 de septiembre de 2003. Reproducción autorizada por el Lincoln Institute of
Land Policy.
Secretario Académico del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad (PUEC) y profesor
de la Facultad de Arquitectura (FA) de la UNAM. Participación Auspiciada por el Lincoln Institute
of Land Policy (LILP).
El presente ensayo forma parte de una investigación más amplia denominada “La renta del suelo,
las finanzas urbanas y el municipio mexicano” que el autor lleva a cabo en la Universidad Nacional
Autónoma de México (UNAM).
Ver entre otros a Borja y Castells (1997), Sassen (2002) y Marcusen y Van Kempen (2000).
155
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
reproducción básicos, es decir, los de vivienda, salud y servicios urbanos. Para esa
ciudad “precio accesible” puede querer decir precios bajos del suelo.
Para otra ciudad “buenos atributos” querrá decir conectividad, vía internet, telefonía,
carreteras y/o aeropuertos; o líneas de energía, como gasoductos, oleoductos y
líneas de alta tensión. Para esa ciudad “precio accesible” puede querer decir tasas
bajas del impuesto predial.
Desde luego que otras ciudades más, se encontrarán en algún lugar intermedio
entre estos dos puntos. No obstante, el entorno de competencia entre ciudades
creado por la globalización ha hecho que las ciudades se inclinen por estrategias
que parece ubicarlas más cerca de la segunda que de la primera ciudad. En efecto,
el énfasis parece ser el de reforzar los atributos que alimentan la infraestructura
física de la producción reduciendo los costos operativos de radicar en la ciudad, en
lugar de invertir en la infraestructura social de la producción, es decir, los recursos
humanos reduciendo los costos iniciales de instalarse en la ciudad.
La diferencia de enfoque es crítica para la ciudad, y es relevante para la imposición
a la propiedad en el financiamiento que las ciudades hacen frente a la globalización.
Veamos por qué.
Por un lado, está la ciudad que decide competir invirtiendo en capital humano,
pensemos simplificadamente en buenos servicios urbanos para las familias
trabajadoras y buenas escuelas para que los niños de dichas familias tengan cada
vez un futuro mejor, un atributo que muchas empresas de computación buscan al
decidir su instalación en una ciudad; conforme más empresas se automatizan este
es un atributo que más empresas buscan.
Para que la ciudad sea más tractiva, el precio del terreno para instalarse debe
ser bajo; pero eso no depende de la ciudad a menos que ésta entienda cómo
funciona el mecanismo de formación del precio del suelo y actúe en consecuencia.
Regresaremos a este punto más adelante. Por lo pronto, mencionemos dos de las
prácticas usuales que las ciudades adoptan para hacer que el precio de terrenos
para las empresas sea bajo, o aparentemente bajo:
a)
156
Dotar de infraestructura a los terrenos de manera gratuita. Este es un
expediente socorrido con frecuencia. La infraestructura es introducida gratis
a pesar de que las ciudades cuentan con la figura de contribución de mejoras
o incluso a veces de impuesto a la plusvalía, pero que no es aplicado para no
encarecer el precio del suelo.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Este es un error, pues esta gratuidad no impide al propietario del terreno el
incrementar su precio y con ello apropiarse no sólo del monto de la inversión
que hizo la ciudad, que a fin de cuentas es un capital social regalado a un
particular, sino la ganancia ordinaria de dicho capital, equivalente a los intereses
del crédito que muy probablemente la ciudad tuvo que contratar para poder
hacer la inversión y que tampoco recuperó del propietario beneficiado.
Si la ciudad no recupera este capital y la ganancia ordinaria, mucho menos
recupera la que coloquialmente se conoce como “plus-valía,” es decir, cualquier
ganancia extraordinaria que el propietario obtiene aun por encima del capital
y la ganancia ordinaria que le regalaron. En suma, la ciudad cree que con ello
atrae a empresas, pero lo único que hace es regalarle al propietario capital
social y “plusvalías” que ella misma generó.
La historia de las ciudades está llena de ejemplos de esta naturaleza. Habría
que preguntarse si no incurren los funcionarios en responsabilidades al no
aplicar al menos el cobro de la figura de contribución por mejoras.
b)
Subsidiar la adquisición de terrenos. Esta práctica opera de diversas
maneras. Una frecuente, es la expropiación del terreno a valor del uso corriente,
es decir al que actualmente está dedicado el terreno para ser vendido a la
empresa que se desea atraer a ese mismo valor.
Este tipo de operaciones suele aprovechar imprecisiones de las leyes, donde el
“valor comercial” puede interpretarse como el valor comercial del uso actual, en
un mercado de terrenos agrícolas, o el valor comercial del mismo terreno en un
mercado urbano que se presentará en un futuro y que los propietarios anticipan
por encontrarse en la frontera con la ciudad. Al final del día la diferencia entre
ambos valores queda a favor de la empresa a la que se le entregó la tierra, y
desde luego que depende de que la fuerza relativa que el entorno político, jurídico
e institucional otorgue a favor de los empresarios y en contra de los propietarios.
Cuando el resultado es a favor del propietario, entonces el subsidio acaba por
anularse y el atractivo del precio bajo se vuelve inexistente. Cuando eso sucede
la ciudad puede verse tentada a hacer un subsidio directamente a la adquisición
del terreno; es decir a adquirir el terreno a un determinado precio y enajenarlo
a uno más bajo. Además de la responsabilidad que como funcionarios tendrían
los involucrados, lo único que se logra en términos económicos es beneficiar al
propietario de los terrenos que en nada está contribuyendo con el esfuerzo que
está haciendo la colectividad para atraer al empresario para que se asiente en
la ciudad.
157
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Como vemos, estas prácticas probablemente sí atraigan a las empresas para que
se ubiquen en la ciudad. Sin embargo, esto será en ambos casos en beneficio
del propietario de los terrenos y en perjuicio de la ciudad que contará con menos
recursos para la inversión productiva y que en este ejemplo hemos escogido que
sea inversión social en las familias que trabajarán en las empresas atraídas.
A partir de lo anterior surge la pregunta ¿Habrá alguna manera de bajar el precio
del suelo sin distraer recursos públicos? Pero antes de intentar contestarla, veamos
el caso de una ciudad que escoge una estrategia opuesta. En efecto, retomemos el
ejemplo de la ciudad que invierte en infraestructura productiva física y los precios
atractivos no son los iniciales sino los de operación de la ciudad, en nuestro caso un
impuesto predial bajo. Veamos los efectos.
a)
Para la infraestructura física, la ciudad invierte en obra pública. Esa
inversión pública beneficia a los propietarios de los terrenos, que como
explicamos arriba lo reflejan en el precio de los mismos, indistintamente si
la ciudad recupera o no la inversión por la vía de contribución de mejoras, o
incluso la “plus-valía” digamos a través de un impuesto a la plus-valía.
Pero, el efecto no queda solamente allí. El propietario va a incrementar el
precio de su terreno, por una razón adicional y es la que proviene de la relativa
escasez de terrenos con infraestructura en la ciudad, y que será aun más si
las ciudades con terrenos servidos con infraestructura física en la región son
pocos, pues la situación de monopolio del propietario le va a permitir cobrar un
precio monopólico aun mayor.
Se necesita que haya abundancia de terrenos con infraestructura en la ciudad
para que los propietarios no impongan un precio monopólico, pero aun más,
se necesita que un gran conjunto de ciudades tengan abundancia de predios
con infraestructura para que ninguna de ellas pueda imponer un precio de
monopolio.
Esta es la paradoja de la inversión pública en infraestructura física para la
producción en cantidad insuficiente y en pocas ciudades, pues sólo redunda en
un incremento en el precio de los terrenos y en una mayor inaccesibilidad de las
empresas a dichos terrenos. Es decir, que la inversión en infraestructura física
para las empresas no necesariamente implica una atracción de empresas.
b)
Un impuesto predial bajo, con la pretensión de atraer a las empresas para
que se instalen en la ciudad. Este es un instrumento de negociación para
atraer empresas que ha resultado muy tentador para varias ciudades en el
158
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
marco de la competencia impuesta por la globalización. Muchas ciudades ceden
a la tentación y ofrecen reducciones, sea por la vía de bases disminuidas, de
tasas más bajas, de descuentos al impuesto o cualquier medida que las leyes
atingentes les permitan a la ciudad. Cuando las leyes no le permiten mucho,
entonces las ciudades recurren a sub-valuaciones, a sub-clasificaciones de los
tipos de construcción o a una cobranza intencionalmente deficiente.
Desde luego que éste no es el único costo de operación de la ciudad que se puede
poner en ganga; lo hemos escogido porque no sólo por ser el tema de este ensayo,
sino para contrastar lo que a continuación explicaremos, es decir, el hecho de que el
impuesto predial presenta características únicas que son la clave para lograr lo que
más arriba nos preguntábamos; recordemos la pregunta y ampliémosla:
¿Habrá alguna manera de bajar el precio del suelo sin distraer recursos públicos,
y que además permita incrementar los recursos de la ciudad que se puedan
invertir en infraestructura social productiva que no resulte en incremento en los
precios de acceso al suelo para las empresas?
Pareciera un planteamiento imposible, sin embargo es factible que el impuesto
predial encierre los atributos necesarios que nos permita lograr estos objetivos
aparentemente complejos. Tanto el impuesto como el objeto del mismo, la propiedad
inmobiliaria, tienen características únicas que probablemente no tenga ningún otro
bien ni ninguna otra tributación y que además tiene la virtud de que ha logrado hacer
coincidir a las diversas corrientes de pensamiento económico que en muchos otros
temas divergen, pero no en el de la naturaleza del comportamiento económico del
suelo y de su tributo principal el impuesto predial.
Antes de intentar contestar cada uno de los componentes de nuestra pregunta,
debemos hacer una aclaración fundamental. El impuesto predial en muchos países
tiene como base el valor del suelo y las construcciones adheridas al suelo; sin
embargo cada uno de esos dos componente tiene un comportamiento económico
diferente, y por ello en las líneas que siguen mantendremos una separación entre
ambos componentes y a lo largo de nuestra línea de argumentación esperaremos
que resulte evidente las razones para ello. Incluso, esperamos establecer por qué
nos inclinamos fuertemente a separar lo que significa gravar al suelo de lo que
significa gravar a la construcción.
LA FORMACIÓN DEL PRECIO DEL SUELO
El suelo no tiene un costo de producción y por consiguiente su precio no se
forma más que exclusivamente a partir del tirón de la demanda. En virtud de las
159
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
características únicas de ubicación que cada terreno tiene respecto del resto de los
terrenos en una ciudad, éstas le permiten a su propietario contar con condiciones
únicas, de escasez, que le facilitan exigir un precio de tipo monopólico. Es decir,
que el propietario puede poner a competir a todos los usuarios posibles hasta que
aquel con la mayor posibilidad de compra esté dispuesto a pagar hasta el tope de
su capacidad, es decir que imperará lo que en la jerga valuatoria se denomina el
“máximo y mejor uso”.
Para entender “el tirón de la demanda” pensemos en un constructor que construye,
por ejemplo una vivienda. Este constructor parte de un precio en el que la vivienda se
establece a partir de la capacidad de pago de las familias de un determinado nivel de
ingreso al cual se plantea venderle la unidad. Dentro de dicho precio el constructor
debe considerar que una parte representa el capital necesario para pagar los costos
de construir la vivienda con sus servicios, más la ganancia ordinaria de dicho capital.
El residuo, en esencia representa para el constructor una sobre-ganancia potencial
que tiene que compartir con el propietario del suelo para que éste le permita el uso
del mismo; la sobre-ganancia con que obtenga cada uno dependerá de la fuerza
relativa que cada uno tenga al enfrentar la negociación, y estará condicionada por
la información con que cuenten y el entorno cultural, jurídico y político en el que se
desenvuelva la operación.
No serán pocos los casos en que el propietario se quede con la totalidad de la
sobre-ganancia, que en estricto sentido pasa a denominarse renta del suelo. El
propietario logrará lo anterior en virtud de que lleva la ventaja, fundamentalmente
por que comparativamente su terreno tiene una ubicación única o cuasi-única dentro
de la ciudad, situación que el constructor y el capital que lo respalda no tienen, pues
en el último de los casos son sustituibles por otros constructores con capital.
Es así como el precio del suelo se forma a partir del tirón de la demanda y tiene un
carácter residual, es decir, que a partir del precio del inmueble completo, el suelo
surge de descontar el capital invertido en él, incluyendo la ganancia ordinaria de
dicho capital.
Entendido lo anterior podemos comprender que si la ciudad regala parte de la
inversión en capital al propietario en la forma de una obra pública de infraestructura
física para la producción (carreteras, telefonía, electricidad), este ahorro sólo se
traducirá en una sobre-ganancia aun mayor, que el propietario tendrá la posibilidad
de hacer suya, es decir, de sumarla a su renta, particularmente si dicha infraestructura
no abunda, sino todo lo contrario, escasea en la ciudad.
160
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Detengámonos un momento para destacar la naturaleza distinta entre el suelo y el
capital invertido en él, es decir, las construcciones y la infraestructura. En términos
económicos, el suelo es inamovible y condensa en su valor las ventajas creadas
colectiva e individualmente, eso le da un gran poder al propietario si es que el
entorno cultural-político y jurídico se lo permite, su única desventaja es que como
base gravable no puede migrar a otra ciudad, incluso ello la hace la base gravable
más idónea para el financiamiento de la ciudad.
En cambio, el constructor y el capital que invertirá en el suelo, hasta antes de
invertirse, sólo puede obtener una ganancia media, pero tiene a su favor el que
puede decidir aterrizar en otra ciudad si las condiciones no le son favorables en
una primera. Es decir, que antes de anclarse al suelo, el capital de la construcción
y desde luego que la mano de obra que la acompaña sí pueden migrara a otras
ciudades y por consiguiente los gravámenes que se le impongan sí pueden ser
ahuyentados pro una política fiscal equivocada.
Esta es la esencia para considerar seriamente establecer políticas fiscales
separadas respecto de impuestos que gravan al suelo, de impuestos que gravan
a la construcción. En un medio de fuerte competencia entre ciudades, gravar el
suelo no implica migración de sus propietarios de una ciudad a otra, pero gravar la
construcción si puede implicar que el capital y el trabajo involucrados (que en áreas
de la simplificación hemos subsumido, tal vez demasiado libremente al capital)
pueden estimularse o inhibirse ya sea si se gravan poco o mucho.
Lo anterior puede redundar en una política de impuesto predial donde se grave
sólo al suelo y quede totalmente exenta la construcción o que se grave con una
tasa mayor al suelo que a la construcción. Una estrategia a la que han recurrido
ciudades de muy diversos países, entre ellos Australia, Nueva Zelanda, Jamaica,
Dinamarca, Ucrania, Kenia, Estados Unidos4 e incluso México5. Otra manera, muy
usual en México, es la de imponer una sobre-tasa a los terrenos baldíos; al final del
día, si la sobre-tasa es significativa, generalmente tres veces la tasa normal, resulta
en una manera indirecta, pero tortuosa, cara de administrar e inexacta, de gravar
sólo al suelo de la ciudad.
LA REDUCCIÓN DEL PRECIO DEL SUELO A TRAVÉS DE UN IMPUESTO
PREDIAL ALTO
Supongamos a un propietario de dos terrenos colindantes de igual superficie, que
los arrienda a una empresa para que los utilice como estacionamiento para sus
4
5
Ver Andelson (2000) y Bird y Slck (2002).
Ver caso de Mexicali y otros en Baja California Norte reportados por Perló (2000).
161
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
tráileres. Ambos terrenos son prácticamente idénticos, de 5,000 m2 con cupo de
25 tráileres cada uno. El propietario percibe la misma renta periódica, supongamos
$100,000 anuales por cada terreno. Si la empresa quisiera comprar los terrenos, el
propietario pediría como precio de venta, una cantidad equivalente que le permitiera
invertirla en algún instrumento de inversión que le dé el mismo rendimiento de
$100,000 por cada terreno. Si la tasa real media de ganancia de los capitales en
el mercado es de 4% anual, el capital requerido sería de $2,500,000, por lo que el
propietario pediría como precio de venta por cada uno de los terrenos $2,500,000,
es decir, a razón de $500 m2.
Esta conexión entre la renta del suelo y el precio de venta, a través de la tasa
media de ganancia de los capitales, que se convierte en una tasa capitalización,
fue reconocida de tiempo atrás por los economistas de diversas escuelas de
pensamiento y constituye de hecho la base de la técnica de capitalización de rentas
ampliamente reconocida en la práctica valuatoria.
Ahora bien, supongamos que la única diferencia entre cada uno de los dos terrenos
de este ejemplo es que se encuentran en municipalidades diferentes, situación que
no es poco frecuente en las ciudades actuales, por consiguiente, cada uno de los
terrenos está sujeto a un impuesto predial a una tasa anual diferente.
Para efectos de contrastar, supongamos que el primer terreno se encuentra en un
municipio donde la tasa del impuesto es baja, digamos 0.2% anual, lo que resulta en
un impuesto de $5,000 anuales. En este caso el propietario recibiría una renta anual
neta ya no de $100,000 sino de $95,000 que capitalizada al 4% anual resulta en un
precio de venta ya no de $2,500,000 sino de $2,375,000 a razón de $475 m2.
El segundo terreno, se encuentra en otro municipio donde la tasa del impuesto
predial es alta, digamos de 0.8% anual, luego entonces, el impuesto sería de $20,000
anuales; en este caso, el propietario recibiría una renta anual neta por $80,000, que
capitalizada al 4% anual resulta en un precio de venta de sólo $2,000,000 a razón
de $400 m2.
Este ejemplo hipotético no dista mucho de la realidad. Los terrenos industriales en
el nor-poniente de la zona metropolitana del Valle de México, donde encontramos
zonas industriales que requieren terrenos para acomodar sus tráileres pueden llegar
a encontrarse en territorios de jurisdicciones con regímenes fiscales independientes.
Es así como, por ejemplo en el Municipio de Ecatepec, el primer terreno de nuestro
ejemplo pagaría a una tasa efectiva6 de 0.258% anual, mientras que en la Delegación
6
162
La relación entre el impuesto anual y el valor en el mercado del inmueble.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
colindante de Gustavo A. Madero, el segundo terreno pagaría una tasa de 0.876%
anual, es decir 3.4 veces superior, ello redundaría en que el primer terreno afectado
por un impuesto bajo tendría un precio de $467.70 m2 mientras que el terreno
afectado por el impuesto alto tendría una precio de $390.39 m2 7.
El efecto del impuesto predial en el precio del suelo es uno de las posibles
explicaciones del porqué, como lo señala Smolka, éste es más alto en países
subdesarrollados que en países desarrollados, a pesar de que en estos últimos la
capacidad de ingresos es superior que en los primeros8.
En los países desarrollados el impuesto predial es mucho más significativo que en
países subdesarrollados, en Estados Unidos la tasa efectiva del impuesto predial
es en promedio del 1.2% para vivienda, de 1.7% para industria y del 2.3% para
comercio9. Por otro lado, para Colombia es apenas de 0.07%, Filipinas de 0.01%
e Indonesia se encuentra entre 0.01% y 0.41%10. En un estudio que efectuamos
en 2000, sobre el impuesto predial y la vivienda de interés social en México, que
abarcó las 32 entidades federativas, encontramos que la tasa efectiva en 2000 era
en promedio de 0.17%, fluctuando entre 0.02% y 0.94%11.
El efecto que el impuesto predial tiene sobre el precio del suelo, lo hace un impuesto
diferente a cualquier otro que grava al capital o al trabajo, sea vía la producción o
el consumo, donde generalmente el impuesto es trasladado hacia el consumidor
final o en su caso es compartido con el productor que sacrifica parcialmente su
utilidad, dependiendo de la interacción de la elasticidad de la oferta y demanda
de las mercancías en juego. Sin embargo, en el caso del suelo, el propietario no
encuentra más remedio que absorber el impuesto, porque la naturaleza monopólica
del suelo, explicada arriba, hace que el precio exigido ya se encuentre al tope de lo
que el usuario pagaría, es decir, que está dedicado al “máximo y mejor” uso. Como
ello va en detrimento de los ingresos periódicos que puede obtener del suelo, es
decir, la renta, el precio que podrá obtener en el mercado disminuirá en proporción
inversa al aumento del impuesto predial.
7
8
9
10 11 El impuesto en el caso de Ecatepec resultaría en $6,460.99 anuales de conformidad con el Art.
109 del Código Financiero del Estado de México y el valor unitario capitalizado de la renta neta
resultaría en $467.70 m2. El impuesto en el caso de Gustavo A. Madero resultaría en $21,921.62
anuales de conformidad con el Art. 152 del Código Financiero del Distrito Federal y el valor unitario
capitalizado de la renta neta resultaría en $390.39 m2.
Ver Smolka (2003).
Según Minnesota Taxpayer Association (1999), citado por Bird y Slack (2002).
Ver Bird y Slack (2002).
Ver Morales (2001), caso más alto DF base renta y caso más bajo en Mérida base valor, promedio
para los cinco cajones de vivienda de interés social.
163
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
AUMENTO DE RECURSOS PÚBLICOS A TRAVÉS DE UN IMPUESTO
PREDIAL ALTO
A partir de lo que hemos señalado, una mayor tasa del impuesto redundará en
ingresos mayores para la ciudad. Desde luego que no ignoramos la importancia
de contar con padrones actualizados, valores catastrales que reflejen el 100% del
valor de mercado, y de una recaudación efectiva y a bajo costo, sino que estamos
centrando nuestra discusión en aquel componente importante del impuesto que es
la tasa del mismo. Además, estamos hablando desde luego de una tasa efectiva
alta, es decir, de la relación entre la tasa del impuesto y el valor de mercado del
inmueble, una vez hechas las correcciones por distorsiones por descuentos a la
base, al impuesto o a cualquier exención que acostumbren contener los códigos
financieros.
Los recursos que se obtienen por el impuesto predial en países desarrollados tienden
a representar una proporción superior a la de los países en desarrollo. Según Bird y
Slack (2002)12 en la década de los 90 los países miembro de la OCED el 1.44% de
su PIB representaba impuestos a la propiedad, en tanto los países en transición13
representaba 0.54% y en los países en desarrollo el 0.42%, es decir, menos de un
tercio que los primeros.
Del mismo estudio, con información sobre diversos países, hemos graficado la
posición que México guarda respecto del ingreso por impuestos a la propiedad de
los gobiernos del nivel subnacional con relación al PIB comparado con el PIB per
cápita del país. También hemos graficado el mismo indicador comparándolo con el
nivel de urbanización. En la primera gráfica14 se observa cómo México se encuentra
entre los países con los más bajos ingresos por impuestos a la propiedad, 0.31%
del PIB, a menos de un tercio de la media de 0.99% de los 15 países estudiados,
aun y cuando su producto interno per cápita era de 9,100 usd en 2000 apenas 23%
inferior a la media de 11,780 usd de dichos países. A simple vista se puede observar
que México se encuentra alejado y por debajo de la línea de tendencia dibujada en
la gráfica.
En la segunda gráfica15, se compara el mismo porcentaje de ingreso por impuestos
a la propiedad, pero ahora con el nivel de urbanización, que permite observar que
México tiene un alto nivel de urbanización de 74%, por encima de la media de los
15 países estudiados cuya media es de 66%. Este indicador permite suponer que
12 13 14 15 164
Que recogen de un estudio realizado por Bahl (2001)
En transición de economía de planificación central a economía de mercado.
Ver gráfica A.
Ver gráfica B.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
México cuenta con una base gravable amplia, pues los valores inmobiliarios son
substancialmente más altos en la ciudad que en el campo. No obstante lo anterior,
México desaprovecha dicha base gravable de manera notoria, a simple vista se
puede ver que es el país que se encuentra más alejado de la línea de tendencia
dibujada en la gráfica.
Gráfica A: Porcentaje de impuestos a la propiedad del nivel
subnacional respecto del producto interno bruto, versus
ingreso per cápita (usd anuales). Elaboración propia con
base en Bird y Slack (2002).
165
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Gráfica B: Porcentaje de impuestos a la propiedad del nivel
subnacional respecto del producto interno bruto, versus
población urbana. Elaboración propia con base en Bird y
Slack (2002).
LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA PRODUCTIVA SOCIAL.
La precariedad de los ingresos por impuestos a la propiedad en México, desde luego
que redunda en una baja inversión en infraestructura social, es decir, en servicios
urbanos a las familias trabajadoras. En muchos países desarrollados, los impuestos
inmobiliarios además de financiar los servicios urbanos, sirven para financiar la
educación. Éste no es el caso de México, pues la educación se financia a través
de impuestos nacionales a los ingresos y al comercio que son transferidos a los
gobiernos estatales bajo la figura de las participaciones.
166
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Sin embargo, en los países desarrollados también los gobiernos nacionales apoyan
la educación a través de transferencias que complementan los recursos locales.
Desde luego que las proporciones son diferentes; no obstante, el énfasis que
queremos hacer se refiere a la importancia que para las ciudades de esos países
tiene la inversión en infraestructura productiva de tipo social, es decir, aquella que
apoya a las familias trabajadoras en la educación, que es en su mayoría gratuita y
universal, y en sus servicios básicos, que son generalizados para toda la población
y no sólo para unos cuantos de la ciudad.
Uno de los rasgos dominantes del financiamiento de esos países es el del cobro de
impuestos prediales altos para ser invertidos fundamentalmente en desarrollo de la
propia comunidad a través de servicios básicos y educación. Por el contrario, lo que
caracteriza al financiamiento de las ciudades mexicanas es un impuesto predial muy
bajo con el que se financian unas pocas obras de infraestructura que a veces se dirigen
a la zonas de población de ingresos bajos pero también se dirigen a las colonias de
población de ingresos medios y altos que reclaman obras bajo el principio del beneficio
recibido cuando el impuesto predial debería operar fundamentalmente bajo el principio
de la capacidad contributiva. Aun más, existe el riesgo de que con la competencia a que
se ven sujetas las ciudades mexicanas, dichos recursos no se apliquen a inversiones
en infraestructura social para la población en absoluto, sino en obras de infraestructura
física para atraer a empresas para que aterricen en sus territorios.
El incremento de los recursos por vía del impuesto predial en todo caso debe
regresarse a la ciudad pero en inversión productiva social, es decir, de apoyo a las
familias trabajadores en servicios urbanos y educación que les permiten reproducir
su fuerza de trabajo de una manera provechosa para ellas mismas. La reinversión
de este tipo genera una derrama en los habitantes de la ciudad más que en los
inmuebles mismos, o si lo hace en los inmuebles como indudablemente sucede con
el incremento en la calidad de los servicios urbanos, ésta impacta en el patrimonio
de las familias trabajadoras. Las propiedades dedicadas a actividades productivas
pueden encontrar en el sector privado la fuente de su financiamiento para la
infraestructura en lugar de distraer fondos públicos.
Adicionalmente, con flujos sostenidos de impuesto predial que permitan un
incremento sostenido en la inversión pública en servicios urbanos que cada vez
más generalicen su disponibilidad en las distintas tierras de la ciudad, menor será
la escasez de tierra servida y menor será la posibilidad de que los propietarios
impongan un precio monopólico por sus tierras. Con esta acción se cierra por este
otro lado el círculo vicioso de pocos recursos para servir tierras que implica tierra
servida escasa, que a su vez redunda en precios altos del suelo, que sólo beneficia
a los propietarios de la tierra.
167
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Contestando la pregunta
Tal y como hemos tratado de ir argumentando a lo largo de este ensayo, un
impuesto predial alto tiene como efecto presionar los precios del suelo a la baja,
ello hace más atractiva a la ciudad para las empresas que quieran establecerse en
ella, pues los costos iniciales podrán llegar a ser sensiblemente más bajos. Por otro
lado, un impuesto predial alto, en lugar de implicar sacrificios fiscales, redundará en
incrementos en los ingresos de la ciudad; esta política resultará a todas luces más
sana que las guerras fiscales suicidas en las que se involucran las ciudades que
compiten sacrificando sus ingresos en aras de una falsa expectativa de lograr que
una empresa u otra decida establecerse en su territorio.
Adicionalmente, los recursos incrementados provenientes del impuesto predial,
deben invertirse en infraestructura social en la forma de más servicios urbanos
generalizados y en educación que beneficie a las familias trabajadoras. Con esta
plataforma la ciudad competirá mejor frente a otras, pues ofrecerá un mejor capital
humano, antes que una infraestructura física para las empresas que estarán
gustosas de solventarlas por su cuenta pues, habrán encontrado suelo barato en
esa ciudad. Además, al capital le resulta menos difícil organizarse para producir la
infraestructura física que necesite y pagar por ella, que producir buenos recursos
humanos.
Advertencia final
Sentimos importante advertir, aunque sea brevemente, tres circunstancia que
pueden jugar en contra de lo que aquí hemos planteado:
a)
La realidad metropolitana de nuestras ciudades. La Secretaría de
Desarrollo Social de México, reconoce actualmente 14 áreas metropolitanas
y 30 aglomeraciones urbanas16. A lo largo de nuestro ensayo hemos estado
hablando deliberadamente del financiamiento de las ciudades y no de los
municipios. La razón es que hoy en día la unidad jurisdiccional del municipio
está resultando obsoleta para la mayoría de la población del país.
Sin embargo, el impuesto predial es el tributo asignado a dicho nivel de
gobierno y es el instrumento que hemos argumentado como idóneo para
que las ciudades se inserten de manera positiva en la competencia dentro
del marco de la globalización. Si el predial se maneja a este nivel en áreas
metropolitanas formadas por diversos municipios y éstos cuentan con la
16 Ver Sedesol (2003)
168
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
posibilidad de proponer su propia tasa del impuesto, como de hecho se los
garantiza la Constitución17, podemos encontrarnos con una competencia
encarnecida entre jurisdicciones de una misma ciudad que puede desembocar
en la polarización entre zonas ricas y pobres de la ciudad. Por ello se requiere
concebir esquemas de solidaridad y cooperación metropolitana que impidan
que esto suceda.
Es decir, que cuando hemos hablado en nuestro ensayo de ciudades, no
necesariamente nos hemos referido a municipios, sino al menos en estos
44 casos mexicanos de algo más que municipios, hemos hablado de alguna
suerte de coordinaciones intermunicipales que son necesarias de crear para
que lo propuesto tenga realmente coherencia con la realidad espacial sobre la
cual se está trabajando.
b)
Las sentencias judiciales en contra de gravar más al suelo que a la
construcción. En muchas de las entidades federativas de México las leyes
prevén una tasa superior para los terrenos que se encuentren baldíos. Esto
existe de tiempo atrás, sin embargo en la última década esta tasa ya no es
una sobre-tasa apenas simbólica, sino dos tres o hasta seis veces mayor que
la tasa normal, hecho que proliferó a partir de que el DF introdujo en 1990 una
sobre-tasa a los baldíos que llevaba a su propietarios a pagar el triple de lo
que pagaban los inmuebles construidos de igual valor. Subyacía en esa sobretasa, como explicamos arriba, escondido un impuesto con base en el valor del
suelo, que buscaba recuperar para la ciudad el valor que ella le agrega a los
inmuebles y que se refleja en el suelo, situación que es más evidente en el
caso de terrenos baldíos al interior de la ciudad sujetos a especulación.
Sin embrago, el Poder Judicial ha emitido fallos en contra de dicha tasa en
algunas entidades18, desde luego porque la legislación fiscal mexicana tiene
imbuida la miopía de que los impuestos no deben pretender ningún objetivo
extra-fiscal y por consiguiente no tienen por qué aceptar cualquier argumento
recuperador de rentas del suelo, o de “plus-valías”, mucho menos de inducción
de conductas para que el propietario deje de retener el baldío. No obstante,
ello crea un entorno judicial adverso para la política fiscal que hemos planteado
aquí, y que es necesario tomar en cuenta para las políticas fiscales que los
gobiernos de las ciudades adopten.
17 18 Artículo 115.
En los municipios de Playas de Rosarito, Baja California (ver Tribunal Colegiado de Circuito A), de
Apodaca, Escobedo, Guadalupe, Monterrey, San Nicolás de los Garza, San Pedro Garza García,
y Santa Catarina en Nuevo León (ver Tribunal Colegiado de Circuito B) y José Azueta en Guerrero
(ver Tribunal Colegiado de Circuito D).
169
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Para ser más concretos, si hemos logrado armar un caso convincente en el
sentido de que el meollo del asunto está en gravar el suelo más que a la
construcción, porque gravar el suelo redunda en atraer empresas, mientras
que gravar las construcciones tenderá a ahuyentarlas, entonces la estrategia
recomendable es la de introducir de una vez por todas un impuesto predial
basado sólo en el valor del suelo.
c)
La jurisprudencia en contra de la base renta del impuesto predial en el
DF. Es difícil dejar de reconocer las enormes inequidades del doble método de
cálculo de la base gravable en el Distrito Federal (DF) y que algún día llevaría
al Poder Judicial a dictaminar en contra de ella19. Como lo advertimos en otra
ocasión20, la situación había llevado al Gobierno del DF (GDF) a depender
de un pequeño grupo de cuentas con un valor actualizable automáticamente,
los inmuebles arrendados, que implicó que una parte substancial de la
recaudación acabara por concentrarse en ese grupo. El GDF debió tomar
cartas en el asunto e ir igualando paulatinamente los dos métodos de cálculo
para reducir la inequidad a la vez que mantener el alto nivel de recaudación
en esa entidad y que representa cerca de la mitad de los ingresos que por
concepto de impuesto predial se recaudan en todo el país.
Al no tomar medidas a tiempo, el GDF corrió el riesgo de que los propietarios
en conjunto acabaren pagando bastante menos impuesto predial que el que
pagaban antes de que se sentara jurisprudencia en junio de 200321. Este
hecho es trascendente, pues el GDF es la entidad donde el impuesto predial
de los inmuebles arrendados estaba a niveles similares a los de otros países
en desarrollo y además tenía el efecto demostrativo de que a pesar de existir
un impuesto tan elevado, ello no desincentivó la construcción de una cantidad
importante de inmuebles en arrendamiento, particularmente edificios de
oficinas. Es de notar que esa actividad constructiva continuó incluso a lo largo
de la prolongada recesión inmobiliaria que experimentó el país después de la
crisis financiera que lo embistió en 1995.
Hemos querido cerrar nuestro ensayo destacando el impacto que puede tener la
jurisprudencia en el DF porque este caso puede generar un entorno de declinación
de la importancia que el impuesto predial había alcanzado en uno de los pocos
gobiernos locales donde este tributo era realmente significativo. Es importante no
encontrar desánimo en ello, sino en todo caso inspiración para aprender de los
errores y adoptar estrategias de largo alcance para fortalecer al impuesto predial
19�����������������������������������������
Ver Tribunal Colegiado de Circuito (C).
20 Ver Morales Schechinger (2002).
21 Ver Suprema Corte de Justicia (2003).
170
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
como una de las recursos de política tributaria fundamentales para la competencia
sana de las ciudades en un entorno globalizado.
Por ello, repetiremos nuestra tesis para concluir puntualmente. Las ciudades deben
buscar la manera de bajar los costos de instalación de empresas para atraerlas y la mejor
manera de hacerlo no será sacrificando sus fuentes fiscales sino aplicándolas sabiamente
para que baje el precio de los factores clave de la producción, como es el caso del suelo.
Reiteramos que un impuesto predial alto tiene como efecto una baja en los precios
del suelo, con el efecto virtuoso de que con ello los ingresos de la ciudad aumentarán
con base en una fuente de riqueza que fue creada por la misma colectividad, la
ciudad, es decir, el valor del suelo. Esos recursos deberán dirigirse a la colectividad
aumentando los servicios urbanos y educativos que se traduzcan en inversión
productiva social, en recursos humanos que resultan uno de los principales atractivos
que busquen las empresas para establecerse.
Estamos convencidos de que las empresas con suelo barato y recursos humanos
capacitados que vivan en ciudades con buena calidad de vida porque sus servicios
urbanos son buenos, estarán dispuestas a invertir en la infraestructura física que
requieran sin distraer recursos de la comunidad, sino al contrario, acrecentándolos
en un círculo virtuoso.
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�����
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172
Educación y Cultura Fiscal:
Cómo Lograr la Aceptación
Pública y el Cumplimiento*
Richard N. Poole1
Traducción: Rebeca Elizalde Hernández.2
Existe una realidad económica tanto en los países en transición como en los países
desarrollados. El Estado debe recaudar ingresos para poder hacer su trabajo.
También cada vez es más evidente en años recientes, que la imposición a la
propiedad puede ser una herramienta importante del Estado para recaudar los
fondos que necesita.
El sistema del impuesto a la propiedad puede ser utilizado para beneficio de todos
los involucrados, dado que es aceptado por el público, y el Estado tiene la capacidad
de recaudar el dinero.
Por lo tanto, es importante establecer los elementos básicos de cualquier sistema
de impuesto a la propiedad propuesto, que puedan ser necesarios para alcanzar
dicha meta.
Cabe recordar que el impuesto a la propiedad es una base legítima sobre la cual
el estado puede recaudar ingresos. Proporciona una fuente de ingreso segura y
estable. Un sistema de impuesto a la propiedad seguro y estable es entendible y
*
1
2
Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas
del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto
con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo
en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004.
Socio de la firma legal de Poole Milligan en Toronto, Notario en Canadá. Tiene una Licenciatura del
Trinity Collage y un Doctorado de la Escuela de Leyes de la I Universidad de Toronto. El señor Pool
es exPresidente de la Asociación de Impuesto a la Propiedad de Canadá, un miembro del Consejo
Americano del Impuesto a la Propiedad y el Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad.
Egresada de la Licenciatura de Letras Hispánicas de la Universidad de Guadalajara, México.
Actualmente se desempeña como Consultor Investigador del Indetec.
173
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
permite una distribución justa de la carga entre los involucrados. Puede ser simple
y eficiente en términos administrativos.
Con el fin de alcanzar un buen nivel de aceptación pública y mejorar la capacidad
para recaudar el gravamen, no sólo debe haber un fundamento firme sobre el cual
está basada la valuación de la propiedad, sino que también debe haber un sistema
de recaudación y cobranza de calidad. Se deben hacer esfuerzos para asegurar
la integridad en el cobro, con el fin de evitar que el sistema adquiera una mala
reputación.
También es importante que los intereses especiales no se beneficien de manera
injusta del sistema del impuesto a la propiedad, ya que cualquier distorsión como tal
del sistema disminuye la confianza del público en el mismo.
Habiendo expuesto lo anterior, es imperativo que todos los involucrados en el
sistema lo entiendan y que el Estado les comunique sus intenciones. El impuesto a la
propiedad puede ser una fuente de ingresos significativa, pero debe ser presentado
a los involucrados como verdaderamente necesario. También se les debe asegurar
que los ingresos van a ser bien gastados.
En el desarrollo de un sistema de imposición a la propiedad es importante que
se establezca un vínculo directo entre los impuestos gravados y los beneficios
consecuentes a la recepción de los recursos.
Con el fin de alcanzar un buen nivel de aceptación pública, el ingreso recaudado
por el impuesto a la propiedad debe usarse primordialmente para el financiamiento
de los servicios que proporciona el gobierno local y no como una herramienta para
la redistribución del ingreso o el financiamiento de iniciativas de política social
amplias.
En muchas jurisdicciones, el impuesto a la propiedad está restringido al financiamiento
de aquellos servicios locales necesarios y directamente relacionados con el
beneficio del dueño o ocupante de la propiedad responsable del pago de impuesto.
Ejemplos de dichos servicios son los de agua, alcantarillado, parques, seguridad
pública, bomberos y recolección de basura. Por otra parte, en algunas jurisdicciones
tales como la provincia de Ontario en Canadá, el impuesto a la propiedad se está
utilizando para financiar la redistribución de la riqueza y los servicios sociales, más
allá de lo que se requiere para los servicios del gobierno local. Dos ejemplos son el
bienestar y la vivienda social. Esto ha conducido no solamente a desproporcionar
la carga fiscal entre las propiedades comerciales e industriales dentro de ciertas
regiones en la provincia, sino que también ha generado cierta reticencia general de
174
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
parte de los contribuyentes respecto a la aceptación del sistema del impuesto a la
propiedad como una herramienta adecuada para el financiamiento de los servicios
proporcionados por el gobierno.
El impuesto a la propiedad debe permanecer como una herramienta útil para el pago
de los servicios locales y el financiamiento del gasto municipal. Si se quiere alcanzar
un nivel significativo de confianza por parte del público, no debe desarrollarse como
una fuente de ingresos de base más amplia.
Habiendo dicho esto, debemos considerar el uso del impuesto a la propiedad como
una herramienta para el desarrollo urbano. Con una administración adecuada, los
incentivos del impuesto a la propiedad pueden ser una herramienta adecuada para
fomentar el desarrollo. Por lo general, no existe la suficiente flexibilidad en la base
gravable del impuesto a la propiedad como para permitir iniciativas específicas para
mejorar el entorno económico. De hecho, el desarrollo y la renovación urbanos
pueden ser revitalizados a través de esquemas tributarios. Por ejemplo, en América
del Norte la revitalización del superavit de terrenos industriales contaminados, a
menudo está vinculada a iniciativas relacionadas con el impuesto a la propiedad que
fomenta la limpieza y desarrollo de las áreas contaminadas. Esto se conoce a menudo
como “brownfields legislation” (legislación para propiedades contaminadas).
El impuesto a la propiedad está basado sobre la determinación y gravamen de un
impuesto de acuerdo a la propiedad. Es importante que cualquier sistema a la propiedad
se vincule a iniciativas de política tributaria adecuadas desarrolladas por el estado. Las
iniciativas de política tributaria pueden impactar significativamente el uso del suelo.
Por ejemplo, la valuación y la imposición del suelo agrícola en Ontario está sujeta a
normas especiales. Mientras que el terreno sea utilizado para propósitos agrícolas,
se aplican estas normas especiales de baja imposición, independientemente del
valor que tenga el terreno para otros propósitos. De esta forma, el terreno continuará
siendo cultivado hasta que exista un nuevo desarrollo, satisfaciendo así a la política
gubernamental de mantener lo más posible el terreno para la producción agrícola.
Aquellas jurisdicciones que tratan de separar el sistema del impuesto a la propiedad
de cualquier política tributaria realista, corren el riesgo de no lograr la aceptación
pública, y no serán capaces de recaudar los ingresos necesarios.
Desafortunadamente, los políticos locales están renuentes a considerar el impacto
de la política del impuesto a la propiedad. Generalmente, esos políticos locales
prefieren recibir subsidios de parte del gobierno central para el financiamiento de sus
iniciativas. Se debe hacer un esfuerzo por dar a dichos políticos la responsabilidad
de gravar los impuestos que produzcan el ingreso necesario para financiar sus
iniciativas.
175
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Este concepto puede no ser bien aceptado, dada la tendencia de los políticos
locales de esperar las fuentes de financiamiento centrales. De esta forma, evaden
el tener que hacerse responsables de financiar sus proyectos. En muchos países,
son los políticos locales quienes más se oponen al establecimiento de un sistema
de impuesto a la propiedad, prefiriendo mejor quejarse ante otro nivel de gobierno
que ser responsables de sus acciones.
Una vez más, observamos esta dicotomía en las actividades recientes del Gobierno
Federal en Canadá. Dicho gobierno se ha dado cuenta de que es necesario
dirigir recursos a las ciudades dentro de Canadá. Ha anunciado iniciativas para
tal propósito. El debate ahora es que si las ciudades deben ser financiadas por
subsidios de parte del gobierno federal o si, alternativamente, se les deben dar las
herramientas para recaudar los ingresos de manera local. Por ejemplo, ¿deben los
municipios urbanos participar de una porción del impuesto a la gasolina gravado
actualmente por el gobierno federal?
Con el otorgamiento de la facultad para recaudar impuestos viene el derecho al
poder político. Esto origina cuestiones políticas reales con respecto a la distribución
del poder entre los distintos niveles de gobierno. Si los políticos locales desean
ejercer el poder político, quizá se les debería otorgar responsabilidad política.
Cualquiera que sea el resultado de este debate, es importante que al desarrollar
estas iniciativas exista una comunicación efectiva con los involucrados de manera
que puedan estar conscientes completamente, tanto del debate como de sus
consecuencias. Desde un punto de vista más práctico, la buena comunicación
conduce a la estabilidad financiera de un sistema de impuesto a la propiedad, y
crea confianza en el sistema, lo que fomenta el cumplimiento.
Sin embargo, la comunicación no debe ser frívola. Desde la perspectiva del
contribuyente, el sistema del impuesto a la propiedad debe ser abierto, oportuno,
transparente, y debe crear equidad entre los contribuyentes.
La integridad del sistema del impuesto a la propiedad se puede probar de mejor
manera a través de un sistema de información disponible oportunamente, que
pueda ser mantenida eficientemente y a bajo costo. Al lograr que la información
esté disponible más oportunamente, las distorsiones injustas se pueden identificar
fácilmente y se hace posible la rendición de cuentas del sistema.
Por otra parte, al establecer tal apertura es importante proteger la confidencialidad
de la información recibida de forma necesaria por la autoridad valuadora en el
curso de sus deberes. El hacer pública la información confidencial, particularmente
176
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
la recibida de parte de los contribuyentes comerciales e industriales, puede poner
en serio peligro a la eficiencia del sistema del impuesto a la propiedad. Aquellos
contribuyentes que están obligados a cumplir con el requisito de proporcionar la
información necesaria, sólo cumplirán si están seguros de que no se hará un uso
inapropiado de la información, que comprometa los intereses de su empresa.
Se debe establecer un equilibrio entre el acceso a la información y la protección de la
confidencialidad de la misma. El equilibrio de intereses debe ser genuino y protector.
El motivo de cualquier requerimiento para revelar información debe ser comunicado
de manera apropiada a los involucrados. Sólo se puede equilibrar de esta forma la
transparencia del sistema con la necesidad de proteger la privacidad de los individuos.
Un elemento clave para cualquier sistema de impuesto a la propiedad es la necesidad
de proporcionar herramientas clave adecuadas para el cobro coactivo. Por su
propia naturaleza, el impuesto a la propiedad se presta para el cobro coactivo. El
establecimiento del embargo precautorio y de recargos en contra de la propiedad
sujeta al impuesto es una herramienta de cobro coactivo importante. Sin embargo,
otras iniciativas hacen el cobro más práctico.
Muchas propiedades están sujetas a hipoteca o algún otro tipo de cargo. Al incluir el
impuesto a la propiedad como parte del pago de la hipoteca, el impuesto se cobra
junto con los cargos que se cobran regularmente a la propiedad. La falta de pago de
estos cargos desencadena el cobro coactivo de la hipoteca sin la necesidad de que
exista un cobro coactivo independiente para el pago del impuesto a la propiedad.
La programación del pago del impuesto también es una herramienta importante
para asegurar el pago. En Canadá quienes sugieren que una de las principales
preocupaciones relacionadas con la imposición a la propiedad residencial es la
tendencia de los gobiernos locales a gravar el impuesto en una sola cantidad total y no
en pagos programados regularmente. La necesidad del contribuyente de la propiedad
residencial de pagar de esa manera, proyecta al impuesto como un gravamen no
razonable cuando, si se gravara periódicamente, la cantidad no sería tan llamativa.
Evidentemente, para que un gravamen periódico sea práctico, el impuesto a la
propiedad recaudado debe ser lo suficientemente substancial como para solventar
los costos administrativos asociados con el cobro de los pagos periódicos. Un sistema
de impuesto a la propiedad que no recauda los fondos suficientes como para costear
dichos costos es una pérdida absoluta de tiempo, de cualquier modo.
Sin embargo, evidentemente, en los países en transición, con el fin de establecer
herramientas de cobro coactivo adecuadas, es necesario crear una infraestructura
legal para dichos propósitos.
177
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
De manera similar, con respecto al fundamento básico del sistema del impuesto a la
propiedad, es decir, la valuación de la propiedad inmobiliaria, existe la necesidad de
crear un entorno en el cual se pueda instalar un sistema como tal.
Existe la necesidad de métodos de estandarización para crear un mercado de
bienes raíces transparente que pueda ser utilizado para establecer un sistema de
valuación entendible.
Todo ello comienza con un pequeño sistema de registro a través del cual se pueda
identificar cada propiedad para propósitos de su valuación. Es necesario tener un
criterio de mercado para crear el fundamento a través del cual se pueda considerar
una base de valuación equitativa y justa. Existe la necesidad de estándares de
valuación que se puedan aplicar de manera uniforme, de modo que el sistema sea
entendible. Se requieren expertos en el campo para implementar este sistema.
Una vez más, al considerar el desarrollo de un sistema de impuesto a la propiedad
y su utilización para recaudar fondos significativos para financiar los servicios
proporcionados por el gobierno local, existe la necesidad de una continua
comunicación con todos los involucrados en el sistema.
Siempre es importante considerar la implementación de un sistema del impuesto
a la propiedad desde una perspectiva a largo plazo. Los arreglos a corto plazo
no funcionan. Solo es necesario observar la debacle en la provincia de Ontario
para comprender que los arreglos a corto plazo no funcionan. La base de valuación
de propiedades comerciales e industriales dentro de la provincia de Ontario está
probablemente entre las peores desarrolladas del mundo.
En 1998, el gobierno provincial de Ontario determinó que los valores no actualizados
necesitaban ser actualizados para obtener el valor actual de base para la
determinación del impuesto. El gobierno procedió a implementar la determinación
del impuesto con base en valor actualizado. Al enfrentar reacciones enérgicas
de ciertos propietarios dentro del sector comercial, el gobierno entró en pánico y
estipuló un sistema por medio del cual el incremento o disminución del impuesto
resultante de la nueva valuación de la propiedad sería amortiguado.
Estas “medidas temporales” establecidas originalmente para un periodo de tres
años, ahora se han vuelto permanentes. Seis años después de la nueva valuación
de la propiedad comercial e industrial dentro de la provincia de Ontario, ahora existe
una total discordancia entre la valuación para la determinación del impuesto y el
impuesto a la propiedad realmente gravado.
178
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
El sistema no es entendible; no existe una distribución justa; no es administrativamente
simple y eficiente; no existe un sistema de calidad para la determinación del
impuesto.
Lo disparatado del sistema se puede describir mejor a través de un ejemplo.
En 2003, la ciudad de Toronto, Canadá, sufrió una serie de percances económicos
serios. Fue golpeada por los efectos del atentado del 11 de septiembre; la epidemia
del SRAS; y un apagón de electricidad de gran magnitud. Como resultado la
industria del turismo fue devastada. La ocupación hotelera cayó a un 20 por ciento.
La receptoría estaba en boga. Respecto a valores actualizados que se usarían de
base para el cálculo del impuesto para 2004, la autoridad reconoció una pérdida de
valor en este sector y redujo los valores.
Desafortunadamente, el arreglo apresurado de 1998 previó cualquier tipo de reducción
en el impuesto a la propiedad. De hecho, en lugar de pagar una cantidad de impuesto
justa sobre el valor reducido de sus propiedades, los hoteleros continuaron pagando
una sobretasa de 25 por ciento basada en cierto cálculo histórico del valor previo.
Lo que hizo posible continuar con el cobro del impuesto fue solamente la
predisposición de los canadienses a aceptar de manera sumisa las indicaciones de
su gobierno.
Es importante, al considerar la implementación de un sistema de impuesto a la
propiedad, evitar que la valuación y la determinación del impuesto tengan una
naturaleza adversa al contribuyente. Tradicionalmente, las autoridades tributarias
son consideradas como opuestas al contribuyente. El contribuyente es considerado
como el “enemigo” de la autoridad tributaria.
Estas circunstancias se deben evitar lo más posible. Al asegurar la transparencia y
crear un sistema justo y equitativo, se puede evitar esta confrontación.
Desde la perspectiva del contribuyente, el acceso a la información le debe permitir
estar satisfecho de la justicia del sistema. La autoridad tributaria debe garantizar los
derechos de los contribuyentes y que dichos derechos correspondan a estándares
comunes y entendibles.
El esquema de apelación al valor de la propiedad determinado por la autoridad
valuadora tiene que afianzarse como un recurso equitativo y transparente. Muy a
menudo, los tribunales de revisión de la valuación están predispuestos a apoyar
a la autoridad valuadora. Esta predisposición se ha interpretado tendenciosa. Las
conductas tendenciosas destruyen el sistema.
179
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
A corto plazo, el establecimiento de herramientas de apoyo al contribuyente puede
causar cierto desajuste, pero a largo plazo, es imperativo que dichas herramientas
funcionen para que haya aceptación pública y cumplimiento.
Todos los involucrados se deben integrar en el sistema. La autoridad valuadora
no debe ser adversa a los demás involucrados. Los gobiernos locales deben
trabajar de manera muy cercana con los grupos de contribuyentes para facilitar la
implementación de un sistema apropiado de impuesto a la propiedad. Así mismo, se
debe identificar a todos los involucrados.
El quiénes son los involucrados permite una comunicación adecuada con ellos. Es
importante incrementar la conciencia sobre la importancia que tiene el impuesto a la
propiedad para el funcionamiento del estado.
El vincular los ingresos con los gastos crea un entorno por medio del cual el beneficio
que produce el pago del impuesto pueda ser percibido por el contribuyente.
El impuesto a la propiedad debe ser considerado como lo que es. Es un impuesto
sobre la propiedad inmobiliaria que sirve para el financiamiento de los servicios que
proporciona el gobierno.
Comúnmente, la naturaleza del impuesto a la propiedad no ha sido comunicada al
contribuyente. Muchos contribuyentes, considerando sólo el beneficio directo sobre
la propiedad, se quejan de que el impuesto a la propiedad es un impuesto regresivo
inapropiado en el siglo XXI. Al identificar al impuesto por lo que es y al vincularlo con
los servicios no específicos a la propiedad, puede ser difundido en una ámbito más
amplio, como un impuesto viable a partir del cual se pueden acumular beneficios.
El dar los pasos adecuados para lograr la aceptación pública del sistema del
impuesto a la propiedad es esencial para su implementación.
Manteniendo la integridad del sistema, utilizando las habilidades de comunicación
adecuadas, incluyendo a todos los involucrados, minimizando los procesos adversos,
y colocando todas las herramientas necesarias para su implementación, se puede
establecer un sistema de impuesto a la propiedad como fuente segura y estable de
ingresos.
180
Hacia una Nueva Relación
entre los Contribuyentes
y los Gobiernos Estatales
y Municipales*
Elías Alfonso Rea Azpeitia1
1.- DEMANDAS DEL ENTORNO DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
Hoy en día la administración tributaria enfrenta las secuelas de un entorno dinámico
que ha venido sufriendo transformaciones radicales en el ámbito político – social, en
el económico y en el espacio organizacional de las instituciones públicas.
El entorno político -social ejerce fuertes presiones a la administración para que se
transforme en un ente más eficiente; la población ha incrementado sus demandas
de servicios, infraestructura y de mejor calidad en la atención que le brindan las
instituciones públicas; aunado a ello, las actuales tendencias democráticas que
han permitido la incorporación de participantes de las mas diversas ideologías,
han abierto espacios de intervención en la vida comunitaria que no se habían visto
en nuestro país; por otra parte, el proceso de descentralización, particularmente
el relacionado con la redistribución de funciones y competencias entre niveles
de gobierno, también empuja a una mejora en la capacidad de gestión para dar
respuesta a estas nuevas exigencias.
*
1
Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas
del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto
con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo
en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004.
El autor es Licenciado en Economía y Master en Administración por la Universidad de Guadalajara;
actualmente es Director de Desarrollo Administrativo de la Hacienda Municipal de Indetec, México.
Las áreas de especialidad que domina son las finanzas públicas, la administración tributaria, el
análisis estratégico y organizacional y el diseño de sistemas para la administración tributaria; su
ejercicio profesional ha estado dedicado a la investigación, la asesoría, la edición de publicaciones,
la capacitación y apoyo al desarrollo profesional de funcionarios de mandos medios y superiores
de las haciendas publicas.
181
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
El entorno económico de la administración tributaria, caracterizado por un irregular
comportamiento de finanzas nacionales que no permite vislumbrar el contar con
una capacidad de generación de recursos suficientes ante las crecientes demandas
sociales; así como el auge de la economía subterránea con toda la problemática de
la disminución de la capacidad de pago de contribuyentes que genera morosidad y
evasión; son elementos que deben provocar una reacción de las áreas hacendarias
de los gobiernos locales hacia una optimización de sus procesos de generación de
recursos y de control de cumplimiento tributario.
Por último, si los factores anteriores presionan a la administración tributaria, las
nuevas tendencias organizacionales también constituyen un elemento a considerar
por las autoridades. Sobre este particular, comento a manera ejemplificativa los
siguientes aspectos.
•
•
•
El agotamiento del modelo burocrático tradicional de administración. Hoy en día
existe una fuerte tendencia para su transformación en un modelo de servicio y
calidad en la gestión de los entes públicos;
La irracionalidad en las estructuras orgánicas que impiden responder con
prontitud a las exigencias operativas actuales, en las que varias áreas deben
participar en la ejecución de programas concretos de gestión;
La rigidez y lentitud de la gestión administrativa y la preocupación modernizadora
e innovadora de algunos directivos que intentan mover la anquilosada
maquinaria de las áreas de ingresos en el sentido ya comentado.
Estos elementos nos llevan a replantear cuáles son los desafíos actuales de la
administración pública en general y de la administración tributaria en particular.
2.- DESAFÍOS DE LOS ESTADOS Y MUNICIPIO2
La atención a las demandas del entorno gubernamental implica convertirlas en los
retos a enfrentar por la administración pública ; estos retos no solo impactan a la
administración tributaria, sino a toda la institución gubernamental, por lo que habrá
que visualizarlos desde una perspectiva de impacto general y sistémica.
Un primer reto es el de enfrentar con eficacia el proceso de descentralización.
Una de las consecuencias en la modernización del Estado Mexicano, es
2
182
La estructura de los desafíos ha sido presentada por Ricardo Arraigada, en un excelente trabajo de
investigación “Diseño de un sistema de medición de desempeño para evaluar la gestión municipal:
una propuesta metodológica”, Serie Manuales 20, ILPES-CEPAL, Dirección de Gestión del
Desarrollo Local y Regional, Santiago de Chile, julio 2002. Los comentarios particulares referidos
al caso de México son del autor de este artículo.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
la descentralización y la desconcentración de la administración pública. La
descentralización se ha gestado a través del fortalecimiento de los gobiernos
estatales y municipales mediante el traspaso de atribuciones y recursos, buscándose
además, su modernización y el refuerzo progresivo de su autonomía. Así, los
gobiernos estatales y los municipios mexicanos asumen hoy en día atribuciones
en materia de gasto público; en materia de administración de fuentes de ingreso
federal; en materia de programas de inversión federal; en materia de vigilancia y
regulación y de ordenamiento territorial que antes eran exclusivas de la Federación,
entre otros aspectos de igual importancia.
Ese desafío demanda de la administración pública un categórico y creciente cambio
de su gestión interna, orientada a satisfacer estas atribuciones, esto es, impulsar los
cambios en la normatividad, las funciones, procesos y estructura necesarios para
asumir, con una capacidad de respuesta aceptable las funciones y atribuciones que
se les transfieran; la administración tributaria debe responder en el mismo sentido
en su propio ámbito de acción.
Un segundo reto conduce a plantear que los gobiernos estatales y los municipios
requieren generar una operación desconcentrada, esto es, acercar la
administración al ciudadano. La desconcentración es el traspaso de las
competencias resolutivas desde los órganos superiores de la administración
pública, entiéndase Secretarios de finanzas estatales o tesoreros y su equipo de
primer nivel, a los órganos inferiores sometidos jerárquicamente, jefes de unidades
desconcentradas y de departamentos. La gestión tributaria actual requiere de un
proceso de desconcentración que le permita otorgar una mayor capacidad de
respuesta a las demandas de la ciudadanía, en lo territorial, en lo funcional y en
la capacidad de resolución (delegación de autoridad). Vale la pena aclarar que el
manejo integrado de la información es un asunto aparte, pero tiene que ver con los
procesos internos de la gestión, no con la atención directa al contribuyente.
Pero no basta con delegar atribuciones a órganos desconcentrados; si no se
instrumentan los mecanismos de seguimiento y evaluación; cualquier acción
emprendida está destinada al fracaso y a promover prácticas indeseables que hoy
en día no son admisibles, como lo es la corrupción y la ineficiencia gubernamental.
Este reto conduce a rediseñar los actuales esquemas de operación que no facilitan el
cumplimiento de obligaciones de los ciudadanos en general y de los contribuyentes
en materia fiscal; desconcentrar la toma de decisiones facultando a funcionarios
para que puedan dar respuesta a la problemática que los ciudadanos les planteen,
lo que implica una revisión del marco jurídico, pero sobre todo una nueva visión de
los directivos.
183
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Un tercer reto es el de considerar la inclusión del concepto de ciudadano cliente
en la gestión, lo cual implica romper un paradigma vigente en las instituciones
públicas que es el rompimiento del estilo de gestión burocrático. La administración
publica es, hoy en día, una entidad cuya función principal es prestar servicios a
los ciudadanos; esta noción deja atrás la vieja concepción que consideraba a la
administración pública como una organización detentadora de amplios poderes y
potestades que podía actuar sin tomar en cuenta las necesidades e intereses de
los ciudadanos.
Los cambios señalados en el entorno han tenido un impacto significativo en el
ciudadano, hoy está más preparado; se inconforma e interpone recursos, exige
calidad en la atención, respeto y transparencia; por ello, el término cliente debe
entenderse desde una perspectiva en la que los individuos, grupos y organizaciones
de cada localidad son los beneficiarios y sustentadores de los procesos, productos o
servicios que las instituciones públicas proporcionan. Esta nueva realidad enfrenta a
las instituciones públicas, particularmente de los gobiernos estatales y municipales,
con un cliente polifacético, que se encuentra en su comunidad, al interior de su
organización y en los niveles superiores de Gobierno.
Por último, es plausible mencionar un conjunto de retos que se han denominado los
nuevos roles en la gestión pública. Hoy, los estados y municipios deben cambiar
algunos paradigmas de su gestión, esto es, deben virar hacia un nuevo concepto de
servicio y calidad en su actuación. La administración pública de hoy se concibe más
como una organización de servicios que como una entidad encargada de promover
la cultura de cumplimiento. Este nuevo enfoque de servicio y calidad centra su
atención en el cliente; los estados y municipios deben hoy, ver al ciudadano como su
cliente, esto es, como el destinatario y sustentador de sus productos y servicios.
Ante estas nuevas condiciones, las organizaciones estatales y municipales
necesariamente requieren de una mayor capacidad para predecir los resultados de
su actuación; una administración más rigurosa de la información de sus procesos más
importantes; una capacitación más especializada y una actuación más profesional
de sus funcionarios; una mejora sustantiva de la administración de la información al
interior de cada dependencia y la adopción más formal y comprometida de un nuevo
estilo y una nueva cultura de gestión. Entre estos nuevos roles de la gestión pública
se destacan los siguientes:
a)
El nuevo valor de la planificación.
En materia de planeación, estados y municipios enfrentan actualmente una
paradoja que hemos denominado del cambio; esta consiste en que, para hacer
184
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
frente a las transformaciones económicas, políticas y sociales que se han descrito,
la administración enfrenta dos situaciones paradójicas: por un lado, la urgencia
de planificar para el desarrollo y elevar la coordinación política e institucional y la
unificación de esfuerzos entre dependencias hacia fines preestablecidos en los
planes de desarrollo; y por otra parte, es claro que existe una subvaloración de la
importancia de la planificación como herramienta para ordenar el proceso de cambio.
Actualmente, esta función está dispersa o poco regulada en varias instituciones
El uso de la planificación, hasta ahora ha estado dirigido más a cumplir formalidades
exigidas por las autoridades superiores o por la legislación y reglamentación, que a
utilizar su potencialidad para adquirir capacidad de anticipación y de estructuración
y sistematización de sus procesos.
El aprendizaje de una organización se apoya fundamentalmente en la capacidad
de organizar y sistematizar su experiencia para acceder a ella las veces que sea
necesaria, y particularmente para apoyar sus decisiones.
Por ello es necesario reasumir el papel de rectoría del proceso de desarrollo en todos
los niveles de gobierno, para lo cual, se requiere reasumir con toda la formalidad
necesaria (legal, orgánica, funcional y tecnológica) la función de planificación,
profesionalizando su gestión, particularmente en el nivel de gobierno municipal.
b)
La coordinación y la articulación de esfuerzos.
Ahora es cuando más se hace vigente la necesidad de abordar los compromisos
de la organización estatal y municipal, mediante la formación de equipos de trabajo
(comités, coordinaciones, etc.), integrando los niveles de decisión y los sectores
comprometidos. Este nuevo estilo de hacer las cosas mejorará significativamente
la coordinación, aplanando funcionalmente las estructuras, produciendo sinergia y
estimulando el liderazgo.
c)
La función reguladora e intervención.
El desarrollo y el crecimiento territorial enfrenta a los municipios ante importantes
retos regulatorios, en su inminente rol protagónico. Igualmente las concesiones,
cumplidos sus plazos, demandarán eficientes administradores, mantenedores y
desarrolladores de infraestructura. Esta realidad de corto plazo, debe motivar a
las organizaciones de gobierno a generar desde ahora, las mejores condiciones
para asumir estas tareas. Por su parte los gobiernos estatales también enfrentan la
necesidad de replantear su rol intervencionista hacia un modelo más de regulación
y verificación del cumplimiento.
185
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
d)
La capacitación y profesionalización.
Desde hace mucho tiempo las organizaciones privadas están dando señales
inequívocas de que la capacitación es un importante factor para mejorar las
capacidades y las competencias de las organizaciones para el cumplimiento de sus
fines. Las organizaciones estatales y municipales no pueden estar ajenas a estas
señales y deben anticiparse en flexibilizar sus estructuras, estimular la diferenciación
y fomentar el liderazgo. Ello implica generar un nuevo modelo de desarrollo del
personal, identificando las habilidades de cada puesto y estableciendo los programas
de apoyo para que cada funcionario las posea; de igual forma se demanda la
generación de un proceso de profundización en los conocimientos especializados
que demanda la gestión hacendaria en general y la tributaria en particular.
e)
La nueva cultura y los estilos.
La integración de las nuevas demandas organizacionales conducirá necesariamente
a la adopción de un estilo de hacer las cosas más definido hacia el logro de resultados.
Esta nueva condición recomendará buscar apoyo en las teorías modernas de gestión
y en la implementación más formal de una corriente específica de administración al
interior de la organización (Gestión de calidad, Balanced Scorecard, Just in Time,
EVO, Project Management, etc.). Este cambio originará un fuerte impacto en la
cultura de la organización, ya que éste ocurrirá no sólo en los niveles de tareas, sino
también en los de diseño del sistema organizacional y directivo.
3.- PERSPECTIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
Ante estos retos que plantea el entorno de la administración pública, las secretarías
de finanzas y las tesorerías municipales, que plantearse en perspectiva, en el ámbito
de la gestión de los tributos que les ha sido encomendada, desde nuestro particular
punto de vista, tendrán, en mayor o menor medida, dependiendo de las condiciones
particulares de cada una de ellas, alcanzar las siguientes metas:
a)
Generar una nueva relación con el contribuyente; en donde el servicio y la
eficacia en la respuesta constituyan el fin.
b)
Alcanzar un alto grado de desarrollo organizacional; donde la calidad,
eficiencia, productividad y la minimización de costos son los desafíos.
c)
Posibilitar el control tributario integral; en el que la reducción de la evasión
fiscal sea el reto fundamental.
186
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
d)
Fortalecer la imagen y el papel de la administración tributaria, como área
prioritaria de la administración pública.
e)
Actuación con base en esquemas formales de planeación - programación
- control de gestión.
f)
Incorporar avances en tecnología informática; para potenciar la
automatización de operaciones y el intercambio de información con los
contribuyentes.
4.- REPLANTEAMIENTOS EN LA DIRECCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE
TRIBUTOS
Un primer aspecto a considerar está relacionado con el enfoque o visión de los
directivos de la hacienda estatal y municipal, (el secretario de finanzas, el presidente
municipal y el tesorero respectivamente); en este sentido, la propuesta se centra en
la integralidad de la atención que habrá que otorgar a la materia tributaria estatal o
municipal, esto es, debiera tenderse un puente para pasar de la modelo parcelario
actual hacia una visión integral de la administración de tributos.
El asunto entonces es ¿qué debe entenderse por esta visión integral? Decirlo es
fácil, hacerlo no lo es tanto; sin embargo, hay que precisarlo. Lo que pretendo decir
es que los directivos tendrán que realizar los esfuerzos necesarios para centrar
los cambios institucionales en concordancia con la misión, objetivos y estrategias
planteadas en su propio plan de desarrollo institucional, evitando en lo posible,
objetivos y programas de acción por fuentes de ingreso aisladamente.
Este proceso de vinculación de las actividades de la administración de ingresos
con la misión, la visión y los objetivos estratégicos del gobierno estatal o municipal
se denomina alineamiento e involucra a todos los elementos organizacionales
para convertirse en el eje en el que deben sustentarse las acciones a emprender;
entonces, el proceso de alineamiento involucra a los responsables y su personal e
impacta su:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Funciones directivas;
Funciones de coordinación de los jefes de departamentos y oficinas;
Funciones operativas del personal de base;
Sistemas de información para toma de decisiones;
Procesos administrativos y tecnología de cada nivel de funciones;
El entorno de la tesorería y del ayuntamiento;
La normatividad que rige la gestión hacendaria;
187
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
h)
i)
Los recursos humanos y tecnológicos;
Estructura organizacional.
El esquema siguiente intenta reflejar la necesidad de embonar todos estos elementos
para armar el rompecabezas.
5.- MISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, CIAT
Compatibilizar objetivos recaudatorios con un enfoque de servicio y calidad en la
gestión de las áreas de ingresos de las secretarías de finanzas y de las tesorerías
municipales, a primera vista parece un asunto contradictorio, dada la naturaleza
coercitiva implícita en el cumplimiento forzoso de las obligaciones fiscales por parte
del contribuyente y el proceso tradicional de captación de impuestos, derechos y
contribuciones especiales.
El asunto no estriba en cambiar la normatividad para suavizar el tratamiento a contribuyentes incumplidos, más bien se trata de cómo mejorar la relación entre la administración
tributaria y sus clientes dado el modelo de recaudación establecido en la norma; ello
implica, considerando la visión integral mencionada, revalorar todo el espectro de
actividades necesarias para que todos los elementos organizacionales y funciones sean
redireccionados hacia la mejora en el servicio y la calidad en la gestión.
188
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Para el efecto de ejemplificar este asunto, es necesario considerar una serie de
hipótesis que hemos tomado de planteamientos formales de algunas instituciones.
Como se mencionaba, los esfuerzos necesarios para centrar los cambios
institucionales deben estar en concordancia con la misión, objetivos y estrategias
planteadas en el plan de desarrollo institucional. En este caso se ha tomado como
referencia la misión propuesta por el Centro Interamericano de Administraciones
Tributarias (CIAT) para las dependencias encargadas de la administración de
tributos, la cual establece lo siguiente:
La misión de la administración tributaria es “Aplicar eficazmente el sistema
tributario, con equidad y eficiencia, logrando la confianza pública en su actuación
y promoviendo el cumplimento espontáneo de las obligaciones tributarias, para
contribuir al bienestar de la comunidad.”
Esta misión tiene implícito un objetivo que es: aplicar eficazmente el sistema
tributario, el cual conduce a la ejecución de la legislación tributaria, logrando los
efectos fiscales y extra-fiscales perseguidos por el sistema tributario.
También contiene dos principios implícitos: equidad, que se refiere a la Igualdad
de tratamiento en la ejecución de las leyes tributarias a todas las personas en igual
situación, y; eficiencia: que implica minimizar los costos de la administración y de
los contribuyentes para el cumplimiento.
De igual forma, hay en ella un planteamiento de estrategia, referida a que es
necesario lograr la confianza pública y promover el cumplimento espontáneo
de las obligaciones, misma que invoca a las administraciones tributarias a:
•
•
•
Actuar con transparencia, integridad y brindar un servicio de calidad.
Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias asistiendo al contribuyente,
reduciendo sus costos de cumplimiento y simplificando procedimientos.
Generar una percepción de riesgo en los contribuyentes de que en caso de
incumplimiento, estarán sujetos a un costo significativamente más oneroso
(cumplimiento coactivo integral de la obligación omitida, pago de accesorios y
sanciones).
Por último, la misión tiene un finalidad precisa, establecida de la siguiente forma:
Contribuir al bienestar de la comunidad, esta conduce a tener presente al
bienestar general como finalidad trascendente de la actuación de la administración
tributaria, con lo cual se promueve la vocación de servicio de sus funcionarios y de
la organización como un todo.
189
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
6.- ALINEACIÓN DE OBJETIVOS
Ahora bien, la administración tributaria no está ajena al resto de actividades de la
administración pública estatal o municipal y necesariamente, sus acciones deben
insertarse dentro del proceso de planeación del desarrollo estatal o municipal. Este
asunto conlleva a un indispensable alineamiento entre el propio plan tributario de la
secretaría de finanzas estatal o de la tesorería municipal y las grandes estrategias
y objetivos que señale el plan de cada nivel de gobierno.
Dado que esta actividad es propia y específica de cada tesorería, únicamente señalaré,
que la estrategia de eficiencia y calidad en la gestión tributaria es un planteamiento
aplicable a toda la administración pública y compatibiliza perfectamente con las
demandas ciudadanas. Basta echar un vistazo a los planteamientos cotidianos que
presentan los ciudadanos a presidentes municipales y gobernadores.
Considerando todos los elementos que han sido establecidos hasta este punto, se
ha intentado redactar, a manera ejemplificativa, algunas frases que pudiesen ser
consideradas como los objetivos en materia de ingresos para avanzar en el cambio
hacia una nueva relación entre contribuyentes y el gobierno estatal y municipal;
éstos son:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Lograr la consolidación de una organización de servicio;
Elevar la calidad de la administración tributaria;
Hacer más eficiente la toma de decisiones;
Optimizar el control tributario;
Aplicar estrictamente las leyes tributarias;
Lograr que la Secretaría de Finanzas o la Tesorería, en su caso, merezca el
más alto grado de respeto y confianza ciudadana.
7.- ESTRATEGIAS PARA LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA INTEGRAL
Cada uno de estos objetivos demanda una serie de estrategias que orienten la
actuación de los funcionarios de las áreas de ingresos y sirvan de referencia a los
directivos para el control de la gestión.
En los cuadro siguientes se plantean algunas ideas sobre estrategias para cada
objetivo, aclarándose que en cada área de ingresos de cada nivel de gobierno,
el planteamiento debe hacerse tomando en consideración sus particulares
requerimientos y necesidades de desarrollo.
190
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Objetivo 1: Consolidar una administración orientada a la atención del contribuyente
Tipificación de Estrategias:
• Profesionalizar la atención a contribuyentes con un concepto integral
• Modernización tecnológica para atención y servicios al contribuyente
• Simplificación
• Calidad en la gestión de servicios al
contribuyente
Objetivo 2: Elevar la calidad de la administración tributaria
Tipificación de Estrategias:
• Desconcentrar en el ámbito territorial
la operación, como función y como
decisión
• Eficientar procesos y optimización de
recursos
• Aplicación de tecnología de punta en
materia de informática y comunicaciones
Cambio en la cultura organizacional
Objetivo 3: Eficientar la toma de decisiones directivas
Tipificación de Estrategias:
• Optimización en la explotación de los
recursos informáticos para lograr un
mejor aprovechamiento de la información
• Perfeccionar sistemas de planeación
y definición de objetivos y prioridades, actuando con base en planeación estratégica
• Instrumentación de programas operativos
• Instaurar sistemas efectivos de control de gestión y de medición de resultados
Objetivo 4: Optimizar el control tributario
Tipificación de Estrategias:
• Identificar y registrar a quienes estén obligados a efectuar pagos periódicos al fisco
municipal.
• Identificar oportunamente a contribuyentes
omisos, aplicando las medidas de apremio
correspondientes.
• Fortalecer la planeación, programación, selección y deshago de acciones de fiscalización.
• Seguimiento completo de procesos que inhiban conductas de incumplimiento y aplicación del régimen sancionatorio
• Recaudar coactivamente los créditos fiscales exigibles.
Objetivo 5: Aplicar estrictamente las leyes
tributarias
Tipificación de Estrategias:
• Lograr mayor autonomía de gestión en la
aplicación de las leyes fiscales de manera
general y sin discriminaciones
• Promoción de la ética profesional en la administración tributaria
• Promoción del conocimiento de la legislación tributaria
Objetivo 6: Actuar de manera que la administración tributaria merezca el más alto grado
de respeto y confianza ciudadana
Tipificación de Estrategias:
• Lograr una mayor respetabilidad en la actuación de la autoridad fiscal
• Generar y mantener una imagen positiva
de la administración tributaria, caracterizada por el profesionalismo, espíritu de servicio, diligencia, eficiencia, eficacia, integridad, honradez, transparencia y justicia en
la actuación de sus funcionarios
191
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
8.
CONCLUSIONES
Hoy, hay una premisa muy clara que los ciudadanos están aprendiendo, que es
el derecho a elegir a sus gobernantes. Si una administración estatal o municipal
no cumple las expectativas de la sociedad a la que sirve, seguramente el partido
por el cual contendió y obtuvo la elección, no será vuelto a elegir. Los gobiernos
que no están dispuesto a subsanar las deficiencias están cimentando su
estancamiento, y olvidan que es la población la que está pagando el precio
de la ineficiencia.
Aquellas organizaciones públicas que por la capacidad y visión de su directivos
abandonaron la actitud pasiva tradicional, dejaron de interpretarse como simples
ejecutores de políticas y directrices públicas e iniciaron procesos de gestión
estratégica, que han venido logrando resultados sobresalientes como:
•
•
•
•
•
•
•
Optimizar sus recursos.
Mejorar su tecnología.
Reducir o controlar su déficit.
Incrementar la capacitación y profesionalización en la actuación.
Se imponen objetivos propios que redundan en beneficios tangibles para la
sociedad.
Dejan a los clientes (ciudadanos, usuarios, contribuyente) satisfechos.
Mejoran las relaciones laborales.
Esperemos pues que esta tendencia tome auge y arraigue en todas las instituciones
públicas del país. Como ciudadanos lo disfrutaremos, y como servidores públicos
estaremos satisfechos de nuestra contribución a la sociedad. Muchas gracias.
192
Análisis Organizacional
de las Áreas de Catastro
e Ingresos Municipales*
Elías Alfonso Rea Azpeitia
Señores funcionarios responsables de las áreas de catastro e ingresos de los
municipios y de las entidades federativas de México: Me ha correspondido platicar
con ustedes acerca de este tema, tan importante en los procesos de conducción de
los programas que buscan la modernización y la mejora de las condiciones actuales
en que se desenvuelve la administración de ingresos públicos.
La relevancia del tema, radica en una premisa fundamental, cualquier objetivo,
cualquier meta o cualquier cambio que nos planteemos, debe partir del análisis de
las condiciones en que se encuentran los distintos elementos de la organización en
que pretendemos introducir mejoras.
•
Algunas interrogantes comunes.
Así pues, iniciaré mi exposición planteando algunas interrogantes comunes que
enfrentamos cuando iniciamos la gestión en la dependencia que nos han pedido
conducir.
De manera anecdótica comento que cuando asumimos el cargo de director, en este
caso de catastro o de ingresos o más aún, el de tesorero municipal, lo primero que nos
*
1
Ponencia presentada en la I Reunión Nacional de Responsables de Catastro y de las Contribuciones
Inmobiliarias: “ Modernizando la gestión para optimizar la recaudación”, organizada por el Indetec
y llevada a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 17 al 19 de agosto de 2005.
El autor es Licenciado en Economía y Master en Administración por la Universidad de Guadalajara;
actualmente es Director de Desarrollo Administrativo de la Hacienda Municipal de Indetec, México.
Es especialista en finanzas públicas, administración tributaria, análisis estratégico y organizacional
y en diseño de sistemas para la administración tributaria. Su ejercicio profesional ha estado
dedicado a la investigación, la asesoría, la edición de publicaciones, la capacitación y apoyo al
desarrollo profesional de funcionarios de mandos medios y superiores de las haciendas publicas
estatales y municipales de México.
193
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
planteamos es revisar las condiciones en que recibimos la dependencia; posteriormente,
y previo análisis, la mayoría de las veces apresurado y sin mucho método, ya estamos
pensando en hacer cambios significativos en la forma de operar de la dependencia.
Entonces nos surgen cuestionamientos y nos planteamos aspectos tales como:
¿Cuál es la mejor tecnología?
¿Cuál es la mejor forma de lograr la profesionalización?
¿Cuál es el mejor sistema?
¿Cuál es la mejor metodología de valuación?
¿Cuál es el mejor modelo organizacional?
•
Los intentos por mejorar.
Y con estas ideas preguntamos a los expertos, asistimos a seminarios y conferencias,
incluso nos atrevemos a visitar a otros municipios o dependencias que aseguran
haber alcanzado el éxito con alguna determinada medida o sistema.
La información que obtenemos es solo una referencia para nuestro caso particular,
muy válida, por cierto; prueba de ello es que la mejora por referencia es la base del
benchmarking.
Lo cierto es que no hay recetas mágicas, tampoco hay modelos aplicables a todas
las realidades, y por lo tanto, cualquier modelo o regla funciona en forma distinta en
cada organización.
Cualquier modelo, sistema, proceso o norma que haya demostrado su valía en otra
organización, habrá de adaptarse a nuestra propia realidad.
•
Que hace la diferencia.
La razón principal de esta necesidad de adaptación específica a cada realidad,
a cada contexto, radica en una sencilla premisa: los seres humanos reaccionan
de distinta forma ante eventos similares, de acuerdo con sus propias vivencias,
creencias y contextos culturales, políticos y sociales.
Por ello, la gente, entiéndase los ciudadanos y nuestro recursos humanos; la
tecnología con que contamos; el marco normativo que tenemos; la forma en que
dirigimos; y otras características propias harán que si implantamos cambios de igual
forma que fueron hechos en otras dependencias, sin una necesaria adaptación,
seguramente enfrentaremos problemas de instrumentación.
194
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
•
El asunto fundamental ¿Qué queremos?
Intentando centrar la plática en el objetivo de esta magna reunión, ahora fijaría el
tema en un aspecto de primordial importancia para la gestión del impuesto predial
y de los catastros, el cual tiene que ver con la definición del rumbo que como
responsables de estas áreas buscaremos para las mismas.
En las sesiones previas seguramente se han planteado problemas de diversa
índole que inciden en un bajo nivel recaudatorio, deficiente capacitación, sistemas
obsoletos, legislación desactualizada, altos porcentajes de incumplimiento, entre
otros.
Aquí plantearía a ustedes los siguientes cuatro objetivos supuestos; creo que a
ninguno de ustedes les disgustarán:
•
•
•
•
Incrementar la recaudación del impuesto predial.
Avanzar en el proceso de modernización.
Un enfoque de gerencia pública.
Reducir al mínimo el porcentaje de evasión.
Estos objetivos pretenden lograr un cambio en la problemática detectada; entonces
será cierto que ¿queremos más recaudación y reducir la evasión? y que ¿queremos
modernización y un enfoque de gerencia pública en nuestras dependencias?
•
¿Dónde está nuestro problema real para aumentar la recaudación y
reducir la evasión?
Si queremos aumentar la recaudación y reducir la evasión, debemos partir de
nuestros problemas reales; y ¿cuáles son éstos, específicamente? Ya que en cada
uno de ellos es donde debemos actuar.
Una forma de visualizar el problema está en determinar dónde están los segmentos
de incumplimiento y las causas de los mismos; en este sentido, el problema tiene
varias aristas que implican a ambas áreas: ingresos y catastro:
1.- Universo de predios: La primera cuestión es saber cuántos son los predios
existentes en el municipio. Conocemos solo los que tenemos inscritos en el
padrón del impuesto predial; la diferencia entre los inscritos y los que realmente
existen representa una recaudación potencial si realizamos las acciones
necesarias para identificarlos. Es un problema de registro de contribuyentes
potenciales.
195
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
2.- Registrados que no pagan: Un segundo aspecto tiene que ver con el hecho
de que de los contribuyentes registrados en el padrón, solo una parte de ellos
paga dentro de las fechas previstas en ley; la diferencia entre los registrados y
los que realmente pagan representa otra recaudación potencial si realizamos las
acciones necesarias para cobrales. Es un problema de cobranza a morosos.
3.- Contribuyentes que pagan correctamente: Existe una serie de problemas
en la información que sirve de base para la determinación del impuesto, que
ocasiona que contribuyentes que están cumpliendo con su obligación fiscal, no
lo hacen en forma correcta porque su predio no esta bien valuado y por lo tanto
la base del impuesto es incorrecta, o bien tributan como predio sin construir y ya
tiene construcciones; solo por mencionar algunos problemas. La identificación
de estas inconsistencias y su corrección representa otra recaudación potencial
si realizamos las acciones necesarias para corregirlas. Es un problema de
verificación, de coordinación entre áreas o bien de normatividad.
El diagrama siguiente muestra gráficamente un ejemplo de las situaciones
descritas; lo que deseo resaltar es que al final de cuentas solo un pequeño grupo de
contribuyentes pagan correctamente.
196
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
•
La meta: obtener la recaudación potencial del impuesto predial.
Si en cada municipio se realiza el análisis de la recaudación del impuesto en los
términos planteados anteriormente, es factible obtener la recaudación potencial
del impuesto predial. El cuadro siguiente muestra los distintos tipos de formas de
incumplimiento que generan una determinada recaudación potencial y las funciones
administrativas que impacta.
Rec.
Potencial
Forma de incumplimiento
Funciones administrativas que impactan
Levantamientos, inspección de campo, etc.
Actividad Catastral y de regulación normativa:
Función Registro de Contribuyentes
RP1
Predios No Registrados, Contribuyentes Potenciales
RP2
Acciones de promoción del cumplimiento, de
control de obligaciones y de cobro coactivo:
Predios que no pagan ContribuyFunciones de Control de Obligaciones, de
entes Evasores
Atención y Servicios al Contribuyente, Cobranza Coactiva
RP3
Predios subvaluados
Actualización de Valores; Regulación Normativa: Función de Valuación catastral
RP4
Predios que tributan incorrectamente
Revisión de la política fiscal del impuesto, Mejoramiento de la imagen de la administración
Municipal: Función de Política de ingresos
RP5
Rezago
Funciones de Cobranza coactiva y de atención
y servicios al contribuyente
La información anterior constituirá los elementos básicos para el diseño de un
programa para optimización de la recaudación, en el que las recaudaciones
potenciales detectadas constituirán las metas del programa, y los proyectos estarán
constituidos por cada acción de cambio que haya que implementar para lograrlas.
Para vislumbrar el alcance posible que puede tener este enfoque en el incremento
de la recaudación del impuesto predial, que nos sea suficiente analizar un solo dato
a nivel nacional:
En 2004, de acuerdo con cifras reportadas por 24 entidades federativas, las cuentas
que no pagaron el impuesto fueron 14’485,697.
Recaudación pendiente por cuentas no pagadas, esto es, la diferencia entre lo pagado
y la facturación anual en esas 24 entidades, en ese año fue de $12’027,999,582;
hoy esta cifre es un rezago pendiente de cobro.
197
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
•
¿Dónde está nuestro problema real para modernización y un enfoque de
gerencia publica?
De los cuatro objetivos planteados abordamos ya dos; ahora hablaremos de los
restantes, que son sobre: “Avanzar en el proceso de modernización” y lograr “Un
enfoque de gerencia pública”.
Desde mi perspectiva, ambos conceptos tienen que ver con cuatro cualidades
básicas. de la gestión: la eficacia, la eficiencia, el alcanzar resultados y una interacción
efectiva con los elementos del entorno de la gestión del impuesto predial.
1.- La eficacia: si queremos dar una mayor eficacia a la gestión de nuestras dependencias
debemos actuar en nuestra forma de hacer las cosas, esto es, en la revisión de
nuestros procesos internos y de nuestra tecnología disponible, eliminando todos los
desperdicios de tiempo y recursos que merman el obtener resultados óptimos.
2.- La eficiencia: tiene que ver con la forma en que estamos organizados para
hacer las cosas y entonces nos provoca la revisión de facultades y atribuciones
de la capacidad de delegar para resolver, de la comunicación y coordinación
entre áreas, particularmente en materia de intercambio de información, entre
otros aspectos de igual importancia.
3.- Lograr resultados: las instituciones las mueven las personas, los miembros
de cada dependencia son los que alcanzan o no los objetivos planteados; en
este sentido, si queremos resultados debemos actuar sobre nuestro recurso
humano; qué necesidades de capacitación tiene; cómo lograr un mayor
estímulo y compromiso; qué habilidades es necesario desarrollar para que
cumpla de mejor forma su cometido, etc.
4.- Interacción con el entorno: un elemento que hoy en día toma cada vez más
importancia relativa, es la capacidad para visualizar nuestras dependencias
como entes prestadores de servicios de calidad a sus usuarios; esto nos lleva a
la revisión de cómo está la red interna y externa de conexiones en la que nuestra
dependencia debe aportar o recibir información, datos, productos informativos,
recursos, etc. Así, es necesario analizar el tipo y forma de relaciones con
contribuyentes, con otras dependencias que nos proporcionan algo y las que
atendemos. El buen funcionamiento de este contexto de relaciones puede
garantizar u obstaculizar el éxito de cualquier programa a emprender.
Por último, no quisiera dejar sin destacar la importancia de los procesos internos de
planeación de actividades, particularmente si se cuenta con un enfoque que garantice
198
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
la participación y el involucramiento de todos los integrantes de las dependencias,
principalmente del nivel directivo y mandos medios en la determinación de objetivos
y metas.
El esquema siguiente refleja la interacción de estos elementos.
•
El análisis estratégico de la organización.
Siempre será difícil identificar con claridad la naturaleza de la problemática que
enfrenta una organización para alcanzar los objetivos y metas propuestas. ¿Qué
parte del proceso está siendo un obstáculo para contar con datos actualizados y a
tiempo?, ¿Qué tanto está influyendo el personal en los problemas con contribuyentes?,
¿Cuáles son las causas por las que la gente no paga y está creciendo el número de
evasores y aumentando el rezago?
Todas estas preguntas requieren una respuesta directa e implican un ejercicio de
auto evaluación, que sea sistemático y congruente con los que reflejan los resultados
recaudatorios en cada municipio.
En este contexto es necesario contar con una herramienta que facilite el proceso
de diagnóstico y que además esté inmersa en un proceso más amplio como lo
es la técnica de la planeación estratégica. Para este fin proponemos a ustedes
utilizar el análisis estratégico de la organización como instrumento rector para el
diagnóstico.
199
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
¿Qué es el análisis estratégico de la organización? Es un proceso ordenado y
sistemático que utilizan los directivos de las instituciones para:
•
•
•
•
•
•
•
Identificar problemas y soluciones.
Definir acciones a emprender, sean éstas correctivas o de nueva
implantación.
Jerarquizar y dar prioridades.
Definir estrategias y políticas operacionales.
Precisar objetivos; y
Fortalecer o sentar las bases de un sistema de planeación - programación evaluación.
El análisis estratégico, ¿en dónde?
La metodología de análisis estratégico es muy versátil y puede ser utilizada
para diagnosticar funciones, dependencias, áreas de éstas, impuestos, etc. Sin
embargo, en este caso la referiremos al diagnóstico de la Dirección de Catastro y
de la Dirección de Ingresos Municipales.
El siguiente esquema muestra cómo el enfoque de análisis que he venido comentando
puede contribuir al logro de mayores niveles de eficiencia y efectividad.
200
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
•
El análisis estratégico ¿qué elementos organizacionales hay que
diagnosticar?
Buscando integrar lo expuesto hasta este momento, el proceso de análisis estratégico
tiene las siguientes fases:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
•
Realizar el análisis de recaudación y del incumplimiento para determinar los
puntos de recaudación potencial y una primer visualización del problema
general.
Realizar el diagnóstico del entorno o Medio ambiente de las áreas de ingresos
y de Catastro.
Analizar las características y problemática del sistema de planeación de
actividades en cada área.
Analizar el sistema de medición del desempeño.
Analizar la legislación y normatividad catastral y del impuesto predial.
Analizar los procesos clave y la tecnología que se está utilizando.
Analizar los aspectos relacionados con la estructura orgánica y relaciones
entre dependencias.
Analizar los problemas y requerimientos relacionados con los recursos
humanos de ambas áreas.
La propuesta.
Es claro que cualquier planteamiento para establecer las bases de un programa de
optimización de la recaudación del impuesto predial debe partir de un diagnóstico
organizacional de las dependencias involucradas en los procesos recaudatorios.
Por ello proponemos a ustedes lo siguiente:
1.
Caracterizar la problemática organizacional específica de los catastros y de las
áreas de ingresos. Un mecanismo complementario puede ser, realizar talleres
regionales de análisis estratégico.
2.
Definir entre ustedes los especialistas que definan y operen la formulación del
diagnóstico por área de especialidad: legislación, administración, valuación y
tecnología; y diseñen estrategias de acción para avanzar en la instrumentación
de programas de optimización de la recaudación.
201
El Impuesto Predial
y el Catastro en México*
Salvador Santana Loza1
1.- INTRODUCCIÓN
Los municipios mexicanos tienen escasas fuentes tributarias propias, la tributación
inmobiliaria es una de ellas, casi en forma exclusiva, no obstante que en algunos
casos, la Federación también tiene la facultad de establecer contribuciones que
incidan en los inmuebles.
Cuando se reitera al federalismo como la forma de estado en México, lo cual
acontece en la Constitución de 1917, que fue la culminación de las demandas
manifestadas a través de la Revolución Social Mexicana, el Constituyente se da a la
tarea de organizar el sistema de gobierno mexicano, reconoce en consecuencia dos
órdenes jurídicos: el federal y el estatal; de este último, hace del municipio la base
de su organización política y administrativa. Queda entonces el gobierno mexicano
organizado en dos órdenes jurídicos y en tres niveles de gobierno, subordinando el
gobierno municipal al orden jurídico de los estados (entidades federativas). En la
actualidad, y en virtud de la reforma de 1999, podemos hablar de tres órdenes de
gobierno.
*
1
Ponencia presentada en el Seminario Internacional Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el
Catastro: “Municipios mejorando la gestión de su impuesto predial”, organizado por Indetec, con el
apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25
al 27 de septiembre de 2002.
El autor es Abogado y Contador Público por la Universidad de Guadalajara. Actualmente es
Director General Adjunto de la Hacienda Municipal, Indetec, México. Investigador en materia de
Hacienda Municipal ha escrito varios libros en materia de Finanzas Municipales y más de 40
artículos sobre la misma materia. Ha participado en programas de apoyo a los Municipios de
distintas Entidades Federativas de México en la aplicación de sus cuerpos normativos en materia
Fiscal y, en el acercamiento de sus valores catastrales a valores de mercado, tal como lo establece
la Constitución Política de México en virtud de una reciente reforma (año 2000) al artículo 115 de
la misma.
203
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Una necesidad en la organización del gobierno mexicano era definir las facultades,
potestades y competencias, que cada nivel de gobierno debía tomar, concluyendo que
algunas de éstas se otorgaran exclusivamente a la federación, otras se reservaran
a los estados, y otras fueran responsabilidad compartida entre los diferentes niveles
de gobierno, lo que hemos dado en llamar, facultades concurrentes.
Actualmente, le corresponde a la Federación imponer las contribuciones suficientes
para solventar su gasto público. La soberanía de los estados permite a éstos hacer
lo propio en su ámbito; y a las legislaturas locales imponer las contribuciones para
solventar el gasto público de los municipios, pudiendo concurrir a las mismas
fuentes.
Hasta antes de la reforma de 1983, los tres niveles de gobierno percibían diferentes
tipos de contribuciones inmobiliarias; el impuesto a la propiedad era recaudado
por los gobiernos estatales, los derechos (conocidos como tasas en otros países)
por permisos de construcción eran percibidos principalmente por los gobiernos
municipales y el impuesto sobre adquisición de inmuebles era percibido por el
Gobierno de la República.
Los municipios tenían una mínima o casi nula participación en la aplicación de
gravámenes inmobiliarios, ya que ésta se constreñía a los permisos de construcción
y a la autorización de fraccionamientos, fusión o división de lotes, alineamiento y
designación de número oficial, y eventualmente, a las contribuciones especiales (de
mejoras).
El 1 de enero de 1980, entra en vigor en el ámbito federal, la Ley del impuesto Sobre
Adquisición de Inmuebles y se deroga la Ley del Timbre. Este impuesto coexistió
de manera concurrente con los establecidos por los congresos estatales para los
estados y municipios.
A raíz de una reforma al artículo 115 Constitucional, en 1983 se crea en el ámbito
local un espacio tributario exclusivo para los municipios: el de las contribuciones
inmobiliarias. En el ámbito federal, se mantiene esta potestad sin limitación, lo
que hace concurrente, entre la Federación y los municipios este espacio tributario,
excluyendo a los estados.
Con la reforma se determina que la hacienda municipal se forma, entre otros
ingresos, por las contribuciones que los congresos locales establezcan a favor
de los municipios, pero en todo caso, aquellas sobre la propiedad inmobiliaria, su
fraccionamiento, su división, consolidación, traslación y mejoras, así como las que
tengan como base el cambio de valor de los inmuebles.
204
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Cada uno de estos espacios tributarios independientes se relaciona con un gravamen
específico, de la siguiente manera:
•
La propiedad o posesión de inmuebles, con el Impuesto Predial;
•
El fraccionamiento, la división, la consolidación de predios, con el Impuesto
Sobre Fraccionamientos, División, Fusión y Consolidación de Inmuebles.
•
La translación de la propiedad, con el Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles
o sobre Transmisiones Patrimoniales;
•
Las mejoras que reciban los propietarios de los inmuebles con la ejecución
de determinadas obras, realizadas por consenso y aportación de todos los
beneficiarios de las mismas; con las contribuciones de mejoras. Dentro de este
género, la edificación, la cual es objeto del pago de los derechos por licencias
de construcción, reconstrucción, demolición y reparación de Inmuebles.
•
El aumento de valor que sufran los inmuebles con motivo de la realización de
obras públicas, con el Impuesto de plusvalía;
Dado que hasta la reforma de 1983, el Impuesto Predial era de competencia estatal,
y además algunos estados percibían también un impuesto sobre Adquisición de
Inmuebles o Transmisiones Patrimoniales, este nivel de gobierno había implementado
y desarrollado el control de los predios que conforman su territorio mediante el área
de catastro, área generalmente adscrita a las entonces Tesorerías Generales de los
Estados o su equivalente, por su estrecha relación con los impuestos citados. Los
municipios permanecieron ajenos a esta función porque no era indispensable para
el ejercicio de sus atribuciones, en aquella época.
Estos antecedentes impidieron en la práctica que los municipios administraran desde
su etapa inicial las nuevas contribuciones que el Constituyente Permanente les
reasignaba, e hicieron uso de la facultad que el propio artículo 115 establecía para
celebrar convenios con el gobierno estatal, a fin de que éste continuara administrando
dichos impuestos, fijándose en los convenios respectivos un porcentaje sobre la
recaudación por el servicio de administración proporcionado, mismo que oscilaba
entre el 20 y el 30%, en los diferentes estados.
La transferencia del nivel estatal al municipal del Impuesto Predial y del ISAI en
cierta medida creó desinterés por parte del estado por mantener actualizados los
valores catastrales, que son la base para la aplicación de los gravámenes, por lo
que su recaudación comenzó a bajar ostensiblemente. Tal decrecimiento en las
205
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
percepciones del Impuesto Predial se dio a partir de la reforma constitucional de
1983 y permaneció hasta principios de los 90’s.
Esto preocupó al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, donde se tomaron
medidas a fin de revertir tal comportamiento, al incluir la recaudación por concepto
de Impuesto Predial y por Derechos de Agua Potable como variables del coeficiente
para la determinación de participaciones de ingresos federales del Fondo de
Fomento Municipal, cuyos destinatarios son precisamente los municipios.
En lo particular, los estados incluyeron la recaudación de estos mismos gravámenes
como variables en sus fórmulas internas para la distribución de las participaciones de
los ingresos federales a los municipios de la entidad, no sólo del Fondo de Fomento
Municipal, sino del mismo Fondo General de Participaciones.
2.- LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1999
Como todos sabemos, durante 1999 se dio el proceso de aprobación de una nueva
reforma constitucional municipal, entrando en vigor en 2000.
Como ya se dijo aquí en relación a las contribuciones inmobiliarias, cuatro son los
puntos de que se ocupa esta reforma:
1.
Limita la exención que se había otorgado en forma genérica a todos los bienes
de dominio público de la federación, estados o municipios relacionados con
las contribuciones inmobiliarias, en un afán de fortalecer los ingresos de los
municipios por dichos conceptos, ya que son éstos sus principales renglones
de ingresos propios. De tal forma que el Constituyente excluyó de la exención
otorgada a los bienes de dominio público a aquellos que sean utilizados
por entidades paraestatales (empresas de participación estatal mayoritaria,
organismos descentralizados y fideicomisos) o por particulares, bajo cualquier
título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto
público.
2.
Establece la obligación de que los ayuntamientos propongan ante el Congreso
estatal respectivo las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones
que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad
inmobiliaria.
Antes de la reforma, se presentaban dos fenómenos relacionados con esta
función: por una parte había desinterés de un gran número de los ayuntamientos
por participar en la formulación de las tablas de valores, y por otra a los
206
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
ayuntamientos que sí tenían ese interés legalmente no les era permitida su
participación en las funciones catastrales. Así que el proceso de formulación y
aprobación de las tablas de valores catastrales era ajeno a los ayuntamientos, y
solamente se les entregaba un producto terminado. Con esta nueva obligación,
los ayuntamientos se involucrarán directamente en las funciones catastrales,
aún cuando éstas no estén a su cargo, en forma integral.
3.
El Constituyente dispuso que las legislaturas de los estados en coordinación
con los municipios respectivos, adoptaran las medidas conducentes a fin de
que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores
de mercado de dicha propiedad. Con esta medida el Constituyente toma cartas
en un asunto que requería de solución. Históricamente los valores unitarios,
tanto de suelo como de construcciones han estado muy por debajo de los
valores de mercado, siendo una de las causas del bajo rendimiento de las
contribuciones inmobiliarias. Cabe aclarar que el Constituyente solamente se
refirió a los valores unitarios de suelo, no así a los de construcciones.
Esta reforma también señala2 que si al equiparar los valores unitarios de suelo
a los valores de mercado de la propiedad, resultare un impuesto muy elevado,
se deben hacer las adecuaciones correspondientes a fin de garantizar su
apego a los principios de proporcionalidad y equidad.
4.- Se otorgó a los municipios la facultad para proponer tasas, cuotas, y
tarifas,
relacionadas con sus contribuciones; particularmente, tratándose
de las contribuciones inmobiliarias, esta facultad permite la posibilidad a los
municipios de avanzar hacia tener mayor ingerencia en la generación de
ingresos propios.
3.- IMPUESTO PREDIAL
Las tasas aplicables a las bases para la determinación del impuesto predial varían
de estado a estado, incluso entre los municipios de un mismo estado. Por lo general
los predios se han clasificado en tres grandes grupos: predios urbanos construidos,
predios urbanos sin construcciones y predios rústicos. En cuanto a las tasas
aplicables a los predios urbanos construidos, los cuales tomamos solo a manera de
ejemplo, se encuentran en un rango entre el 1.2 al millar y 20 al millar. En los casos
que las tasas son más altas se debe principalmente a que las bases, es decir los
2
Artículo 5º transitorio de la reforma publicada el 22 de Diciembre de 1999, en el Diario Oficial de la
Federación.
207
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
valores catastrales, son más bajos porque se encuentran desactualizados. De las
32 entidades federativas, 21 aplican una tasa única; 9 aplican tasas progresivas y 2
aplican cuotas progresivas.
Consideramos que el problema sustancial en la recaudación del impuesto predial no
radica en las tasas, ya que por lo general éstas tienden a ser estáticas al paso de
los años, sino en la base a la que se aplican y que está representada por el valor
catastral de los predios, la cual es dinámica y requiere de mecanismos, igualmente
dinámicos, para mantenerla equiparable a valores reales de mercado.
En materia de políticas tributarias implementadas por las legislaturas locales de
las entidades federativas para favorecer a grupos vulnerables o para fomentar
determinadas actividades, los distintos gobiernos de los estados han utilizado
diferentes instrumentos, en relación con el impuesto predial. En congruencia con
la Constitución General de la República solamente se han exentado del impuesto
predial a los bienes de dominio público de la Federación, Estados y Municipios. En
cambio ha sido frecuente que apliquen cuotas especiales -menores a las comunesa predios utilizados por planteles escolares o por instituciones de beneficencia, así
como a predios propiedad de discapacitados o de pensionados o jubilados. En otros
casos, han establecido deducciones a la base, para universidades o habitaciones
de interés social.
A efecto de poder tener una referencia para compartir a ustedes en este evento,
nos dimos a la tarea de circular entre los Directores de Catastro y Directores de
Institutos Catastrales o sus equivalentes por cada una de las entidades federativas
de México, un cuestionario que nos permitiera tener datos frescos, (aprovecho la
ocasión para agradecer su colaboración a quienes estén presentes).
Habremos de aclarar que la información proporcionada, en ocasiones se deriva
de estimaciones hechas por quienes nos hicieron el favor de contestarnos los
cuestionarios; de igual manera, esta información que obtuvimos con datos a la
fecha, la teníamos con datos al 2000, de manera que podemos ver los avances
logrados en estos dos años.
Con dicho documento obtuvimos información relacionada tanto con el Impuesto
Predial como con el Catastro, separando las funciones básicas de ambos. En
materia del Impuesto Predial, encontramos lo siguiente:
La administración del impuesto predial ha sido trasladada en forma paulatina de los
estados a los municipios. Actualmente las principales funciones administrativas se
realizan de la siguiente manera:
208
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
En cuanto a registro de contribuyentes, función que depende básicamente de los
registros catastrales, en el 35% de los municipios (838), se lleva a cabo por el
estado; en 805 municipios (33%), lo realizan éstos; en el 27% (656 municipios),
lo realizan organismos descentralizados; y en el 5% restante (130 municipios), se
realiza en forma mixta.
Por lo que ve a la recaudación, en el 90% de los municipios (2,184), son éstos
quienes las realizan; mientras que en el 9% (212 municipios), esta función se lleva a
cabo por el estado y en el 1% restante (33 municipios), se realiza en forma mixta.
209
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
El control de obligaciones es llevado a cabo en el 70% de los casos (1,697) por los
municipios; en tanto que, en el 22% (534 municipios) lo realiza el estado; y, en el 8%
(198 municipios) es llevado a cabo en forma mixta.
En 1,802 municipios que representan el 74%, la fiscalización es practicada por ellos
mismos; en tanto que en 534 (22%) es llevada a cabo por el estado; y, en 93 (4%)
se hace en forma mixta.
210
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
La función liquidación se realiza por los municipios en 1,967 de ellos (81%); en tanto
que, en el 18% (429) es el estado quien la realiza; y sólo el 1% (33) lo hace en forma
mixta.
La cobranza se lleva a cabo principalmente por los municipios en el 90% de los
casos (2,184); en el 9% (212) participa el estado y en los 33 municipios restantes
(1%) se realiza en forma mixta.
211
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
El comportamiento recaudatorio del impuesto predial puede apreciarse en las
siguientes gráficas.
De esta gráfica se puede apreciar que la recaudación del Impuesto Predial en
los estados, a partir del 83, sufre una caída debido a lo que comentábamos con
anterioridad de que fueron los primeros años en que dicho impuesto pasó de ser
estatal a municipal; a partir del 87 inicia una leve recuperación que se acelera a
partir de 1989 y se mantiene en ascenso hasta 1994; sin embargo debido a la crisis
de finales de este año, se inicia otra caída, pronunciada al principio y posteriormente
lenta hasta 1998, iniciando una leve recuperación para 1999, misma que se acelera
de manera importante para el 2000, tendencia que permanece en el 2001. Si le
sumamos a la recaudación de los estados la del Distrito Federal puede apreciarse
un comportamiento semejante, aunque más acelerado en el ascenso.
212
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Al comparar la recaudación del impuesto predial de los estados con el Producto
Interno Bruto (PIB) es posible observar que inicia en 1989 con un incremento que
se acelera en 1991, para decrecer en 1992, año en que inicia una recuperación
lenta que alcanza su mayor nivel en 1995 (.19%), para 1996 inicia un desplome
que continúa en 1997; para 1998 sube, para 1999 baja y para 2000 inicia una ligera
recuperación.
Agregando la recaudación del D.F. a partir de 1989 puede apreciarse que el
incremento es más acelerado, para alcanzar casi 0.26% hasta 1994; iniciando un
descenso hasta 99 para luego iniciar un repunte en el 2000 quedando en el 0.21%.
Es importante comentar que en países como Argentina, Paraguay y Uruguay esta
relación es superior al 1.00%.
Como un elemento adicional que nos permita mayor información en cuanto al
rendimiento del Impuesto Predial hemos comparado la recaudación del mismo en
casi la totalidad de las Entidades Federativas (no se incluye Puebla), en el ejercicio
fiscal de 2001, que fue de $ 13,677,076,359.00 con el número de predios de las
mismas Entidades Federativas, que según datos de los Directores de Catastro son
21,048,710, con lo que encontramos que el rendimiento del impuesto predial por
predio, en el país es de $ 649.78 ($499.23 en 2000).
213
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Por otra parte si comparamos la recaudación total de las Entidades Federativas en el
año 2000, que fue de $ 11,447,432,077.00 con los datos de habitantes actualizados
por el INEGI para ese mismo año, que fue 97,483,412, resulta que el rendimiento
promedio por habitante es de $ 117.43 anuales (79.23 en 2000).
4.- ADMINISTRACIÓN DEL CATASTRO
Nuestra Carta Magna no menciona de manera expresa si le corresponde al Estado
o al Municipio ejercer la función catastral, por lo que se entiende que tal función es
o puede ser concurrente, dados los intereses de ambas autoridades de contar con
toda la información relativa al territorio que abarcan sus respectivas jurisdicciones,
las personas que detentan la propiedad o uso de los predios que lo integran; así
como las características de dichos predios y las condiciones socioeconómicas y de
servicios en que se ubican. Lo que es incuestionable es que el catastro constituye
la piedra angular de las Contribuciones Inmobiliarias
En el país son muchos los municipios que no participan activamente en las funciones
catastrales. Sin embargo, es digno de mencionarse que en varias entidades
federativas, como Campeche, Coahuila, Estado de México, Oaxaca, Puebla,
Sinaloa y Sonora, se han creado Institutos Catastrales, en los cuales participan
activamente los municipios en el ejercicio de diversas actividades vinculadas con
el padrón catastral, además de otras entidades cuyos principales municipios han
asumido, en forma directa, la función catastral.
Fue precisamente en el transcurso de la década de los 90’s cuando tomó mayor
auge la creación de los Institutos Catastrales o la transferencia directa de la función
catastral a los municipios.
En la encuesta formulada por el INDETEC a los Directores de Catastro de todo
el país, pudimos observar cómo cada vez más los Municipios, ya sea solos o a
través de los Institutos Catastrales se han hecho cargo precisamente de la función
catastral. Los resultados de la encuesta en materia catastral son los siguientes:
Con respecto a la función del registro y actualización del padrón catastral, encontramos
que en 572 municipios que representan el 24%, dicha función es realizada por el
estado; en 590 municipios, que son el 24%, ellos mismos realizan la función; en
1,015, que son el 42%, está la función en manos de Institutos Catastrales; y, en 252
casos, que son el 10%, la función es realizada en forma mixta.
214
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
En cuanto a la formulación de tablas de valores catastrales, encontramos que para
el 28% de los municipios (673), es el estado el que realiza esta tarea; en el 26%
de los casos (629), lo hacen los propios municipios; en el 17% (413), la función
está en manos del Instituto Catastral; y se realiza en forma mixta en el 29% de los
municipios (714).
215
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Respecto a la determinación de valores catastrales, nos encontramos con que
en 791 municipios, que representan el 33%, es el estado el que la lleva a cabo;
mientras que sólo 462 municipios, es decir, el 19%, lo hacen directamente; en 954
municipios, que son el 39%, intervienen los Institutos Catastrales; y en 222, que
representan el 9%, esta función se hace en forma mixta.
Finalmente, y como resultado de la encuesta mencionada anteriormente, nos
encontramos que la relación valor catastral / valor de mercado varía, de manera
muy significativa, siendo el 10% la representación menor y el 90% la más elevada,
según estimaciones de los funcionarios encuestados, siendo la media el 46%. Como
consecuencia de esta situación, se aprecia la magnitud del esfuerzo que habrán de
realizar, juntos, estados y municipios para añadir el 54% que aún hace falta.
216
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
5.- PERSPECTIVA DEL IMPUESTO PREDIAL Y EL CATASTRO EN LOS INICIOS
DEL SIGLO XXI
Es incuestionable la necesidad de los municipios de incrementar los rendimientos
del Impuesto Predial, como factor importante en el fortalecimiento de las finanzas
municipales, en ese sentido los municipios habrán de asumir diferentes retos, entre
los que se encuentran participar más activamente en las funciones catastrales, sobre
todo para cumplir cabalmente con su obligación constitucional de proponer a las
legislaturas estatales las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que
sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria,
en ese sentido, es claro que se está avanzando.
Desde luego, deberá cumplirse el mandato constitucional de equiparar los valores
catastrales del suelo con los valores de mercado, y se prevé en ese marco, la
necesidad de mantenerlos permanentemente actualizados. Probablemente se
avance hacia buscar mecanismos para que también permanezcan actualizados los
valores unitarios de construcciones, sobre una base que contemple las circunstancias
económicas particulares de cada municipio.
217
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Habrán de seguir pugnando los municipios porque los organismos públicos
paguen sus contribuciones inmobiliarias y, principalmente deberá lucharse fuerte
por convencer a la ciudadanía de la necesidad de elevar los ingresos municipales
inmobiliarios, como una de las formas de fortalecer la dignidad de este orden de
gobierno, el municipal.
Seguramente se explorarán los mecanismos de imposición del Predial “base-suelo”
y “base-renta” como alternativas distintas en los casos que los municipios consideren
viable.
Muchas gracias.
218
Revisión de la Responsabilidad
del Sector Público con Relación
a Aspectos de los Impuestos
a la Propiedad Inmobiliaria*
Salvador Santana Loza1
INTRODUCCIÓN
En nuestro país, la responsabilidad de los gobiernos con relación a la definición
de los impuestos a la propiedad inmobiliaria y a los objetivos de política fiscal que
pretenden con ellos, se divaga y prácticamente no se exige su cabal cumplimiento
ante la ausencia de un documento rector específico sobre políticas públicas en
materia hacendaria.
En el conjunto de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, destaca por sus
características y por su rendimiento recaudatorio, la figura del Impuesto Predial, que
constituye la principal fuente de ingresos propios de los municipios, no obstante que
su recaudación a nivel nacional siga siendo relativamente baja en comparación con
los resultados que por este mismo concepto tributario se observan en otros países
de condiciones económicas semejantes al nuestro.
El rendimiento fiscal de las contribuciones inmobiliarias y en particular del Impuesto
Predial es en gran medida responsabilidad del poder público, toda vez que es éste
*
1
Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas
del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto
con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo
en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004.
El autor es Abogado y Contador Público por la Universidad de Guadalajara. Actualmente es
Director General Adjunto de la Hacienda Municipal, Indetec, México. Investigador en materia de
Hacienda Municipal ha escrito varios libros en materia de Finanzas Municipales y más de 40
artículos sobre la misma materia. Ha participado en programas de apoyo a los Municipios de
distintas Entidades Federativas de México en la aplicación de sus cuerpos normativos en materia
Fiscal y, en el acercamiento de sus valores catastrales a valores de mercado, tal como lo establece
la Constitución Política de México en virtud de una reciente reforma (año 2000) al artículo 115 de
la misma.
219
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
quien define los elementos que conforman la estructura del impuesto, realiza las
funciones que implica su administración y contribuye firmemente a una cultura
tributaria positiva o negativa, según sea su desempeño ante la sociedad en
general.
Con respecto al primer aspecto, es importante conocer la configuración de los
elementos fiscales del impuesto, así como los diversos objetivos de política fiscal
y de planeación urbana que se pretendan alcanzar con base en dicho instrumento
tributario. La administración del impuesto, es el otro aspecto que invita a la reflexión
y análisis de los sistemas y procedimientos que son utilizados en su recaudación,
en el entendido de que este último aspecto comprende además la evaluación de la
capacidad y desempeño de los servidores públicos relacionados con la administración
del Impuesto Predial. Finalmente, el tercer aspecto que en nuestra consideración
influye también en el rendimiento del tributo en cuestión, es el que tiene que ver
propiamente con la cultura tributaria de la sociedad, cultura que en gran medida
es inducida más que por la instrumentación de programas de concientización
ciudadana sobre la importancia del cumplimiento en el pago de los impuestos, por
el desempeño mismo del gobierno como entidad administradora de los recursos de
la población.
En este contexto, los ingresos que el municipio obtiene vía Impuesto Predial, sean
o no significativos, se destinan a formar un fondo común, cuya derrama en servicios
se realiza a través del presupuesto de egresos, lo cual aunado a la ausencia de
un documento rector de políticas públicas en materia de tributación inmobiliaria,
hace que se pierda la relación entre el origen y destino específico de los recursos
que genera esta importante fuente de ingresos, y que se divague además, la
responsabilidad ineludible que el gobierno tiene con respecto a los resultados que
alcance o deje de alcanzar en la materia.
Ante este panorama, una de las grandes interrogantes a resolver consistiría en
identificar y determinar ¿cuál es el mínimo deseable que debe satisfacer la
recaudación del Impuesto predial?; o si debemos pensar en figuras tributarias
distintas al predial para lograr un mayor impulso en el rendimiento de la tributación
inmobiliaria.
La respuesta a dicha interrogante indudablemente tiene que ver con el volumen de
la carga fiscal que debe representar el impuesto, con el principio básico de equidad,
y sobre todo con la identificación de los renglones mínimos de gasto que debieran
de atenderse con base en la recaudación que, en este caso, genere el Impuesto
Predial.
220
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
En virtud de lo anterior, el presente trabajo tiene como propósito esencial puntualizar
bajo un régimen de equidad tributaria, qué políticas públicas en materia de predial
son susceptibles de instrumentarse para incrementar los niveles de recaudación
correspondiente y contribuir a lograr una cultura tributaria más positiva.
1.
POLÍTICA FISCAL DEL IMPUESTO PREDIAL
La política fiscal de todo impuesto refleja en sí los grandes propósitos que se
pretenden alcanzar con su aplicación, una vez que en las leyes fiscales se determina
su estructura y operación.
De acuerdo con la naturaleza de los gravámenes inmobiliarios, éstos pueden
permitir alcanzar objetivos no sólo de carácter fiscal sino también urbanístico,
e incluso administrativo. Los primeros tienen que ver fundamentalmente con el
rendimiento que se espera del impuesto y consecuentemente con el volumen de
carga fiscal que debe de representar; los objetivos de carácter urbanístico, tienen
que ver en cambio, con aspectos vinculados a la planeación urbana, esto es, al
desarrollo y programación de obras y servicios públicos de infraestructura urbana, y
a la regulación del uso del suelo.
Por su parte, los propósitos administrativos del impuesto tienen que ver con
la simplificación misma del tributo y con el apoyo a programas específicos de
regularización de predios, entre otros aspectos.
1.1. Objetivos de carácter fiscal
•
Financiar la prestación de servicios públicos de carácter urbano.
El Impuesto Predial es por excelencia la principal fuente de ingresos tributarios
propios de los municipios, su rendimiento deriva de manera indirecta, por la calidad
y suficiencia de los servicios públicos de infraestructura urbana y rural que los
gobiernos municipales proporcionan, toda vez que éstos influyen en gran medida
en los valores catastrales y de mercado que observan los predios.
En razón de lo anterior, uno de los objetivos básicos del Impuesto Predial debiera
consistir en canalizar su rendimiento (ingresos) hacia la ampliación, mantenimiento
y mejoramiento de dichos servicios públicos, buscando un equilibrio financiero
entre el costo de los servicios y los ingresos que por los mismos se deban de
obtener. Creemos sin embargo, que no todos los servicios públicos municipales
que tienen ese carácter son los que deban financiarse a través del predial, eso
sería pedirle demasiado a este instrumento tributario, más aún si se considera que
221
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
existe la facultad de establecer derechos por la prestación de los servicios públicos
municipales. Bajo esta política, los servicios a que debe responder el predial serían
los no divisibles, los que no tienen un cobro directo vía derechos, y los que no
son financiados explícitamente por otras vías: como los fondos de aportaciones
federales.
•
Equidad tributaria.
El Impuesto Predial debe responder como cualquier otro tributo, al principio
constitucional de equidad, para cuyo efecto, la estructura del tributo debe tener
como base el principio de capacidad de pago, en donde cada persona pague lo
que deba pagar, evitando que la carga fiscal correspondiente llegue a causar su
ruina o a lesionar seriamente su economía a grado tal que le impida atender sus
necesidades básicas de salud y bienestar general.
•
Redistribución de la riqueza.
Alcanzar una justa distribución del ingreso y de la riqueza es quizás el objetivo
fundamental de países como el nuestro, es decir, donde la riqueza se concentra
en un pequeño grupo de personas, en contraste con el grueso de la población
que vive en condiciones de pobreza extrema. Lograr dicho propósito no es nada
sencillo, pues involucra conceptos tales como la igualdad, la equidad, el ingreso a
distribuir, el tratamiento de ingresos y gastos, la capacidad de las personas, etc.,
lo que significa que son varios los instrumentos financiero-tributarios que pueden
emplearse para tal efecto.
En el caso del impuesto predial, la estructura del mismo contribuye a la redistribución
del ingreso o de la riqueza en la medida en que en términos de igualdad pague más
quien más tiene, y pague menos quien menos tenga. Al parecer, las estructuras
progresivas son las que más favorecen esta política, misma que debe revisarse y
complementarse con mucho cuidado, con esquemas que respondan a las distintas
capacidades o condiciones de las personas.
1.2. Objetivos de carácter urbanístico
El Impuesto Predial constituye una herramienta fundamental no sólo para propósitos
de índole fiscal, sino también de carácter urbanístico, ya que a través de su estructura
y manejo, dicho gravamen puede ser utilizado para impulsar y regular el desarrollo
urbano del municipio, otorgando apoyos que estimulen las inversiones productivas,
el uso potencial del suelo, la generación de nuevos y mejores servicios públicos en
donde participa directamente el sector privado, y en general para:
222
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
•
•
•
•
•
•
Incentivar el desarrollo urbano (fraccionamientos, centros comerciales y de
servicios, urbanización de predios, etc.)
Apoyar la realización y programación de obras y servicios públicos de
infraestructura urbana proporcionando información sobre las características del
suelo: hidrológicas, climatológicas, dimensionales, legales, vocacionamiento,
usos de suelo, etc.
Promover la realización de obras y servicios de beneficio social
Desestimular la especulación inmobiliaria
Incentivar el uso y mantenimiento de los inmuebles
Favorecer las inversiones en el ramo de la construcción de vivienda
1.3. Objetivos de carácter legal y administrativo
Los ingresos prediales no dependen sólo de una estructura adecuada de las bases
y de su tasas del impuesto, o de la cultura tributaria de las personas; dependen
también de la capacidad que refleje la administración en incorporar a sus registros
a todos los contribuyentes que daban de estarlo y de establecer los mecanismos
idóneos que faciliten el cumplimiento en los pagos; en este sentido, la política del
impuesto predial puede orientarse a:
•
•
2.
Apoyar la regularización de predios mediante la aplicación de disposiciones
que favorezcan la inscripción de predios en el padrón y el cumplimiento de sus
obligaciones fiscales, independientemente de su situación legal.
Simplificar el pago del impuesto y de las obligaciones fiscales inherentes al
mismo; por ejemplo cuando se realizan modificaciones físicas a las propiedades
con base en permisos o licencias municipales, deben ser las dependencias
respectivas y no los propietarios o poseedores, quienes tengan la obligación
principal de informar a los catastros acerca de los cambios efectuados.
RENDIMIENTO FINANCIERO DEL IMPUESTO PREDIAL
El Impuesto Predial constituye hoy por hoy, la principal fuente de ingresos propios de
los municipios; sin embargo, la recaudación que se genera sigue siendo baja si se
analiza por ejemplo, cuánto representan los resultados recaudatorios del predial en
los últimos años respecto del Producto Interno Bruto (PIB) nacional o incluso si se
comparan con los resultados recaudatorios que en la misma materia se observan en
otros países con condiciones económicas y de desarrollo semejantes al nuestro.
En los últimos 10 años la recaudación predial respecto del PIB nacional ha
representado en promedio tan sólo el 0.24 %; mientras que el promedio en países
miembros de la OCDE es hasta tres o cuatro veces más dicho porcentaje. Otro caso
223
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
que refleja el bajo rendimiento recaudatorio del predial en México es Latinoamérica,
en donde la recaudación predial en países como Brasil, Argentina Chile y Bolivia, con
respecto del PIB superan fácilmente los resultados que arroja el caso mexicano.
En los puntos subsiguientes se establece en pesos corrientes cuál ha sido la
recaudación del impuesto predial a nivel nacional durante los años de 1994 a 2003,
y se ilustra gráficamente la tendencia que muestra dicha recaudación a precios
constantes (cifras deflactadas) base 2002. Asimismo se presenta una gráfica que nos
muestra el porcentaje que representa la recaudación del impuesto predial respecto
del PIB para, finalmente presentar una gráfica que nos ilustra el comparativo que
representan los ingresos prediales de varios países respecto a su PIB, lo cual permite
observar el bajo índice que México tiene en la materia, lo que obliga precisamente a
redoblar esfuerzos y a replantear y optimizar las políticas que hasta la fecha se han
instrumentado para apoyar la recaudación del impuesto.
2.1. Recaudación del Impuesto Predial a nivel nacional
Recaudación Predial Nacional 1994 – 2003
(Miles de pesos constantes)
AÑO
224
RECAUDACIÓN PREDIAL
1994
$13,080,460
1995
$11,294,879
1996
$11,334,528
1997
$10,730,227
1998
$10,825,998
1999
$10,940,566
2000
$12,760,323
2001
$14,310,994
2002
$14,906,571
2003
$15,856,095
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
2.2. La recaudación del predial y el PIB nacional
PORCENTAJE DE LA RECAUDACION NACIONAL DEL PREDIAL
SOBRE EL PIB NACIONAL
Recaudacion
Predial
Año
PIB Nacional
Porcentaje
1993
4,850’333,553.84
11’533,042.12
0.24
1994
5,126’332,605.68
13’080,460.46
0.26
1995
4,911’925,132.91
11’294,879.06
0.23
1996
5,025’379,909.82
11’334,527.56
0.23
1997
5,236’169,795.66
10’730,226.71
0.20
1998
5,473’032,846.35
10’825,377.27
0.20
1999
5,606’547,233.57
10’940,565.76
0.20
2000
6,121’170,897.93
12’760,322.52
0.21
2001
6,108’115,274.27
14’332,994.81
0.23
2002
6,139’057,384.52
14’906,570.60
0.24
225
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
2.3. Relación ingresos prediales-PIB de varios países
226
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Las medidas constitucionales y de apoyo técnico administrativo que se han
implementado años atrás, para impulsar la recaudación derivada del Impuesto
Predial, han tenido un efecto positivo de muy corto plazo, por ejemplo, a fines de los
años 80´s (1987-1988) BANOBRAS inicia con un programa de apoyo a los gobiernos
de los estados y municipios para fortalecer sus sistemas de catastro y de registro
público de la propiedad, asimismo, se suscribe un acuerdo interinstitucional en apoyo
a la construcción de vivienda de interés social y popular, a su comercialización y
al cumplimiento de sus obligaciones prediales; igualmente se clarifica en la Ley
General de Bienes Nacionales que los bienes de los organismos descentralizados
dedicados a propósitos administrativos o a fines distintos a los de su objeto público,
no se considerarán como bienes de dominio público para los efectos del Artículo 115
Constitucional en materia de exenciones a la propiedad inmueble.
El impacto de dichas medidas en los resultados recaudatorios fue leve y prácticamente
no ha causado impacto a partir de su establecimiento (1989); lo mismo ocurrió en
1991, cuando la recaudación predial, al igual que la de los derechos de agua potable,
se incorpora como una variable para la distribución del Fondo de Fomento Municipal
del Sistema de Participaciones Federales, medida que motiva la realización de
esfuerzos recaudatorios, pues busca propiciar la obtención de mayores recursos
vía directa (recaudación predial) y vía indirecta (mayor porcentaje del FFM).
En 1999 se reforma el Artículo 115 Constitucional, y entre otros aspectos pretende
clarificar el tratamiento fiscal que en materia de contribuciones inmobiliarias locales
debe aplicar los inmuebles de la federación, de los estados o de los municipios, que
son utilizados por entidades paraestatales, toda vez que en la práctica los municipios
han hecho esfuerzos infructuosos por exigir a los organismos descentralizados el
cumplimiento de sus obligaciones prediales. Esta reforma constitucional, habrá que
juzgarla a la luz de los resultados alcanzados al respecto, los cuales desde nuestro
punto de vista aún no han sido del todo satisfactorios.
3.
CARGA FISCAL Y EQUIDAD DEL IMPUESTO PREDIAL
Mucho se ha dicho sobre la importancia que tiene el Impuesto Predial como fuente de
ingresos de los municipios, así como del hecho de que los resultados recaudatorios
siguen siendo bajos en comparación no sólo con los resultados que en esta misma
materia se observan en otros países, sino también del propio potencial recaudatorio
que puede ofrecer la riqueza inmobiliaria de nuestro país.
En este contexto, en donde se aprecia un bajo rendimiento del Impuesto Predial,
se hace necesario determinar en primer lugar, cuáles debieran ser los parámetros
de recaudación del impuesto, considerando los propósitos del predial, el mínimo de
227
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
recaudación deseable, la equidad en el impuesto, la capacidad socio-económica de
los contribuyentes, y el potencial inmobiliario.
Realmente es preocupante que el rendimiento del impuesto predial no alcance
ni siquiera para solventar los gastos de servicios públicos tales como recolección
de desechos sólidos o el de dotación del alumbrado público, entre otros. Estamos
convencidos de que en torno del Impuesto Predial, a lo largo de los años se ha
construido un mito en el sentido de considerar que si se adoptan medidas realistas
de política fiscal tendientes a fortalecer la recaudación de este tributo, se da un
rechazo social absoluto. La realidad, el caso de varios municipios, demuestra
lo contrario. La verdad de las cosas es que un gran sector de la gente entiende
perfectamente y está consciente de que paga muy poco predial; basta señalar los
siguientes ejemplos:
Una persona propietaria de un vehículo automotor nuevo con valor de $ 90,000.00
pagaría de tenencia (Impuesto de Tenencia = Valor total del vehículo X 2.6% de
acuerdo con la tarifa correspondiente) $ 2, 340.00; mientras que una persona
propietaria de un departamento o inmueble con ese mismo valor ubicado en el
municipio de Guadalajara, Jalisco, pagaría en el año, la cantidad de $149.00, o de
$ 160.00 en Zapopan , Jal.; en Aguascalientes $ 130.00; $ 210.00 en el municipio
de León Guanajuato.
Incluso existe un sinnúmero de servicios domésticos como el de la televisión por
cable, en donde un gran número de usuarios, sujetos a la cuota básica de este
servicio, pagan alrededor de $200.00 mensuales. Tan sólo en el Municipio de
Zapopan Jal., la empresa Telecable de Zapopan ofrece dicho servicio a razón de $
185.00 mensuales; es decir, que en un mes de servicio de TV por cable, el usuario
paga más de lo que paga por todo el año un contribuyente en la mayoría de los casos
antes señalados. Esta situación le debe quedar muy claro tanto a los contribuyentes
como a las autoridades fiscales municipales, así como a los legisladores y políticos
que toman el Impuesto Predial como una bandera sin rumbo, y lo más lamentable es
que en ocasiones dicho rumbo obedece más bien a fines políticos individuales o de
partido, que a las necesidades colectivas que deben ser financiadas con recursos
fiscales emanados de la propia población.
3.1. Los rubros de gasto susceptibles de financiarse con el impuesto predial
Por tradición, la recaudación que generan los impuestos se destina a formar un
fondo común que sirve para solventar el gasto público del gobierno conforme
lo dicte su presupuesto de egresos autorizado; de tal forma que no existe una
relación directa entre lo que se obtiene por cada una de las fuentes de ingresos del
228
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
gobierno, y los distintos rubros de gasto que éste ejerce para dar cumplimiento a
sus responsabilidades.
Consideramos que este principio presupuestario podría se modificado en el ámbito
municipal para transparentar su destino, para lo cual se hace necesario una mayor
claridad y vinculación entre los recursos que las personas aportan vía contribuciones
y los gastos que el gobierno ejerce en los distintos rubros que conforman la estructura
de su presupuesto de egresos. Dicha claridad y vinculación constituye un factor
que da certidumbre y confianza a la ciudadanía sobre el manejo de los recursos
económicos que la propia sociedad aporta vía contribuciones.
Generalmente los rubros de ingresos municipales son: impuestos, derechos,
contribuciones especiales, productos, participaciones federales y estatales,
aportaciones federales y crédito público. Por su parte, los rubros de gasto según
el objeto a que están destinados (clasificación por objeto del gasto), son: servicios
personales, servicios administrativos, servicios generales, mantenimiento de los
servicios públicos de seguridad e infraestructura urbana y de los servicios públicos
sociales y asistenciales, obra pública, adquisiciones (activos fijos), y deuda
pública.
Tratándose de ingresos, los impuestos constituyen la principal fuente de ingresos
propios de los municipios, destacando como ya se dijo, la contribución del Impuesto
Predial; los derechos generalmente se establecen en función de un servicio público
o de un servicio administrativo a cargo de este nivel de gobierno, servicio que puede
ser general y obligatorio (agua potable) o bien a petición de parte (rastro, registro
civil, certificaciones, etc.).
No obstante lo dispuesto por el artículo 115 Constitucional en el sentido de que
los municipios pueden obtener ingresos derivados de la prestación de los servicios
públicos a su cargo, muchos de ellos no son objeto de cobro alguno, lo cual se debe
más que a razones de autosuficiencia financiera, a razones de carácter político,
e inclusive razones de carácter técnico, ya que en ocasiones resulta complejo
determinar individualmente una cuota o tarifa que sea equitativa sobre todo en los
casos de servicios no divisibles.
De las contribuciones especiales podríamos señalar que éstas se establecen con
motivo de la realización de una obra pública o de la introducción de un nuevo servicio
público que además de representar un beneficio general para la población, generan
un beneficio adicional diferenciado para cierto núcleo poblacional ubicado dentro
del área de influencia específica de la obra o servicio de que se trate.
229
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Dentro de las contribuciones especiales encontramos las figuras del Impuesto de
Plusvalía, la Contribución por Mejoras y las Obras por Cooperación, las cuales no
obstante constituir una fuente importante de recursos, éstas son poco utilizadas
en nuestro país, sobre todo la contribución por plusvalías. Lo anterior debido a la
complejidad técnica de su determinación y a la escasa aceptación por parte de la
sociedad, entre otros factores.
Sobre este último punto, es pertinente comentar lo lamentable del hecho consistente
en que los gobiernos locales de México regalan graciosamente el plusvalor que
genera la propiedad inmobiliaria en las ciudades, cuando el costo de las obras que
generan dichas plusvalías es solventado por todos los ciudadanos.
Este fenómeno ha llamado mucho la atención de los municipios de muchos países,
que desde hace varios años se ocupan de crear cultura con sus ciudadanos y de
crear y mejorar los instrumentos jurídicos necesarios para lograr que las plusvalías
que genera la propiedad inmobiliaria pasen parcial o totalmente a los erarios
municipales. En México estamos muy a la zaga en esta materia.
Los recursos que derivan de los productos, básicamente están en función de la
disposición, uso y aprovechamiento de los bienes patrimoniales del municipio, donde
de entrada consideramos que ha sido poco explotada esta fuente de ingresos, cuyos
recursos bien podrían destinarse a la adquisición y mantenimiento de dichos bienes
patrimoniales
Las participaciones federales y estatales representan para los municipios, el mayor
monto de sus ingresos presupuestarios; estos recursos, al igual que el resto de los
ingresos, forman un fondo común cuya aplicación se realiza conforme al presupuesto
de egresos autorizado; sin embargo, estos recursos bien podrían canalizarse
específicamente a los rubros de servicios personales(sueldos y salarios), al gasto en
servicios administrativos y generales, así como al pago de obligaciones crediticias
derivadas de empréstitos obtenidos para la realización de obras productivas cuya
inversión no es recuperable al cien por ciento.
En cuanto a las aportaciones federales, cabe señalar que éstas representan un
monto altamente significativo para los municipios; basta señalar que los montos
federales a distribuir son equiparables y en ocasiones hasta mayores, a los montos
que representan las participaciones federales.
Finalmente, los recursos crediticios a los que acceden algunos gobiernos municipales,
se destinan fundamentalmente a la realización de proyectos de inversión productiva
generalmente autorecuperables.
230
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
De conformidad con lo anterior, consideramos pertinente que el mantenimiento de
los servicios públicos de infraestructura urbana deben ser financiados con recursos
derivados tanto del Impuesto Predial como de otras contribuciones inmobiliarias
(Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles, Derechos por la expedición de licencias
de construcción, etc.) que no tienen destino específico alguno. Obviamente los
conceptos de gasto correspondientes tampoco deben ser aquellos que sean
solventados vía aportaciones federales
3.2. El mínimo de recaudación deseable
En este orden de ideas, los recursos que como mínimo debe generar el Impuesto
Predial deben ser suficientes al menos para sufragar los gastos que el gobierno
municipal realice con motivo de la prestación de servicios básicos de infraestructura
urbana, que no son financiados vía fondos especiales de aportaciones federales, ni
tampoco vía derechos tributarios.
Para tal efecto, es necesario que las administraciones municipales lleven un registro
y control presupuestal por servicios (funciones) y/o por programas que faciliten la
identificación precisa de los gastos en que se incurre en cada servicio público tanto
en materia de sueldos y salarios como en servicios generales y administrativos, en
su operación y mantenimiento así como en la adquisición de activos e inversiones.
Dicha base financiera debe constituir entonces, el parámetro con base en el
cual habría que diseñar la política fiscal del impuesto en cuestión, definiendo
consecuentemente los elementos fiscales (tasa, base, objeto, exenciones, etc.)
respectivos; obviamente considerando los aspectos socioeconómicos de la población
como también su capacidad contributiva.
3.3. La equidad en la estructura del impuesto, y la equidad derivada de su
administración
El concepto de equidad tributaria no es en sí un aspecto teórico que debe pretenderse;
en nuestro país, la equidad tributaria constituye un principio constitucional que debe
permear en todo tributo, sea éste federal, estatal o municipal. La equidad implica
que cada persona contribuya para el gasto público de una manera justa, es decir,
que pague lo que le corresponda.
Sin embargo, la equidad no es algo fácil de determinar, pues involucra muy diversos
aspectos: condiciones socioeconómicas de las personas, nivel de ingresos, nivel
de consumo, edad, estado de salud, status laboral, etc. En este sentido, la doctrina
hacendaria nos señala que para alcanzar la equidad en los impuestos, éstos deben
231
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
responder ya sea al principio de capacidad de pago de las personas, o bien al principio
de beneficio. En ambos casos, lo que finalmente se busca es un tratamiento igual
para los iguales y desigual para quienes se encuentran en situación diferente.
Con respecto del principio de capacidad de pago, debe pagar más quien más tiene;
sin embargo habrá que cuidar que la carga fiscal impuesta no cause la ruina de las
personas ni las lesione económicamente a tal grado que no puedan sufragar los
bienes y servicios indispensables para su subsistencia y desarrollo.
Por su parte, el principio de beneficio implica que las personas paguen sus
contribuciones en función de los servicios que reciben; en cuyo caso, los parámetros
a considerar en su determinación deben en gran medida responder al costo que
representa la dotación o prestación del servicio público de que se trate.
Un aspecto diferente a lo señalado anteriormente, pero que también desempeña un
rol importante en tratándose de la equidad tributaria, es el referente a la administración
misma de los impuestos, pues la eficiencia o ineficiencia de la misma conllevará a
que contribuyan todos los que deben de contribuir o en su caso, que sólo en unos
cuantos recaiga todo el peso de la recaudación.
3.4. Tasas y bases del impuesto
La tasa y la base de los impuestos son los principales elementos tributarios que
reflejan la política fiscal que el gobierno pretende implementar para alcanzar sus
fines en la materia. En México, el impuesto a la propiedad, es por excelencia, el
Impuesto Predial, cuya base está dada fundamentalmente por el valor catastral del
inmueble, salvo algunas excepciones, en donde dicho elemento se constituye por
el valor más alto de entre los siguientes: valor catastral, valor de operación, valor de
avalúo bancario o practicado por perito independiente.
El valor catastral se integra tanto del valor del terreno como del valor de las
construcciones adheridas a él. Hoy en día, los valores catastrales deben mantenerse
actualizados y ser equiparables a los valores de mercado.
Respecto de la tasa fiscal del Impuesto Predial, ésta generalmente es de tipo
proporcional-diferencial, es decir, se trata de un porcentaje o factor al millar “X” fijo
que aplica a la base (valor catastral), de tal forma que a mayor valor del inmueble,
proporcionalmente también mayor será el impuesto a cargo de los contribuyentes.
Dichos porcentajes o factores si bien son fijos, éstos también suelen ser diferentes
en función del tipo de predio (urbano, semi-urbano, rústico, y ejidal o comunal,) o en
función del uso que se le da: habitacional, comercial, industrial, turístico, etc.
232
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Existen algunas entidades federativas como el Distrito Federal, Chihuahua, Sinaloa,
Sonora, Tabasco, entre otras, que manejan un Impuesto Predial Progresivo, es
decir, en lugar de manejar tasas únicas proporcionales, manejan una estructura
escalonada de tasas que está en función de rangos de valor; con este tipo de
esquemas se grava un poco más al que más tiene, de tal forma, que un impuesto
de estas características no sólo resulta ser más equitativo en comparación con un
impuesto predial cuya tasa sea proporcional, sino que también responde mejor a
uno de los propósitos esenciales de los impuestos: la distribución de la renta.
3.5. Exenciones Fiscales
Explícitamente, el Artículo 115 Constitucional en su Fracción IV establece que
“Las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer las
contribuciones a que se refieren los incisos a) – se refiere a las contribuciones
inmobliarias locales- y c) – refiérase a los ingresos derivados de la prestación de
servicios públicos a cargo del municipio-, ni concederán exenciones en relación con
las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor
de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Solo estarán
exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los
Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por
particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a
los de su objeto público”.
Este mandato constitucional señala tres aspectos de suma importancia:
Uno en el sentido de conferir al Estado plena capacidad legal (facultades tributarias)
para establecer las contribuciones y tasas adicionales que estime pertinente sobre
la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, etc. prohibiendo el que las
leyes federales condicionen dicha facultad o que establezcan exención en relación
con las mismas.
Otro que determina que las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios
a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones.
Y otro más que precisa que sólo estarán exentos los bienes de dominio público
de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean
utilizados.
Respecto del primer punto y en concordancia con lo explicitado en la Fracción IV
inciso a) del Artículo 115 Constitucional, podríamos señalar que efectivamente se
otorga facultad plena a las legislaturas de los estados para establecer contribuciones
233
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
sobre la propiedad inmobiliaria, sin que ello quiera decir que no deba existir la
concurrencia impositiva en la materia, puesto que actualmente el gobierno federal
a través de sus impuestos (IVA) e (ISR),que gravan en alguna forma conceptos
vinculados con la propiedad inmueble, como sucede con los actos de transmisión
de la propiedad.
De lo estipulado en ese mismo punto también se desprende que ninguna ley
federal habrá de limitar dicha facultad que la Constitución General otorga a los
estados, teniendo prohibido además, el establecer exenciones con respecto a
las contribuciones inmobiliarias que fijen los estados (Predial, ISAI, derechos de
Construcción, Impuesto de Plusvalía, etc.).
Con relación al segundo aspecto, la disposición constitucional establece la
prohibición de que las leyes estatales puedan determinar exenciones o subsidios a
favor de persona o institución alguna.
De acuerdo con lo anterior, y al igual que las leyes federales, las estatales tampoco
deben establecer prerrogativa alguna a favor de personas o instituciones, toda
vez que se trata de fuentes de ingresos de competencia municipal en cuanto a su
administración y rendimiento tributario.
Finalmente, y con relación a lo estipulado en el sentido de que “sólo estarán exentos
los bienes de dominio público de la Federación, Estados o los Municipios, salvo que
tales bienes ...”
Cabe señalar que si bien es cierto que se define una exención general sólo para
los bienes de dominio público (con las reservas o excepciones que el propio
dispositivo contempla); también cierto es la posibilidad de que las leyes municipales
sí puedan, como de hecho lo es en la práctica, establecer subsidios o sus
equivalentes(descuentos, bonificaciones, estímulos fiscales traducidos en tasas
o cuotas preferenciales, etc) de conformidad con la política fiscal que al efecto
determinen las propias autoridades municipales.
Por otra parte, y con relación a los bienes inmuebles propiedad de las entidades
paraestatales, cabe señalar que el texto constitucional referido anteriormente es claro
al establecer “a contrario sensu” que cuando los bienes de la federación, estados o
municipios, sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares (nota: el
precepto constitucional no nos dice que se trate de bienes que sean propiedad de
dichas entidades o de particulares) para fines administrativos o propósitos distintos
a los de su objeto público sí deberán quedar gravados por las contribuciones
inmobiliarias locales.
234
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Esto significa que los bienes de dominio público de la federación, estados o
municipios, independientemente de que sean o no utilizados en su objeto público,
quedan exentos de los impuestos de referencia; no así el caso de ese mismo tipo
de bienes que son utilizados bajo cualquier título, por entidades paraestatales o por
particulares, en donde para gozar de las exenciones correspondientes tendrían que
ser destinados al objeto público que señale la declaratoria que emita al respecto
la institución de gobierno que tenga esas facultades, y que en el caso federal, es
la Secretaría de la Función Pública y las demás dependencias administradoras de
inmuebles dentro de sus respectivas competencias: Secretaría de Gobernación,
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Secretaría de Comunicaciones
y Transportes, Secretaría de Educación Pública y la Secretaría de la Reforma Agraria;
lo anterior según lo dispuesto por los Artículos 2, fracciones II y IX, 28 fracción IV, y
29 fracción IV, de la Ley General de Bienes Nacionales vigente.
4.- POLÍTICAS PÚBLICAS
4.1.Formulación de un documento rector de políticas públicas en materia
inmobiliaria
Al principio del presente trabajo fue señalado que la responsabilidad del gobierno
respecto a la definición de los impuestos inmobiliarios y de los objetivos de política
fiscal que se pretenden con ellos, se divaga y prácticamente no se exige su
cumplimiento por quienes tienen la facultad de hacerlo (Congreso del Estado). Lo
anterior debido en gran parte a la ausencia de un documento rector de políticas
públicas que precise las estrategias y líneas de acción que habrán de desarrollar las
autoridades competentes a fin de alcanzar las metas y objetivos predeterminados.
En nuestra opinión, el documento macro en cuestión podría constituir un anexo del
denominado Plan de Desarrollo Municipal, que normalmente se presenta dentro de los
primeros meses de gobierno; si consideramos el período constitucional de gobierno de
los municipios, que es de tres años, sería recomendable que para los años segundo
y tercero, las políticas públicas sean revisadas y replanteadas en su caso, en función
de las nuevas circunstancias y de los resultados obtenidos parcialmente.
De acuerdo con la situación que priva en la tributación inmobiliaria en nuestro país, y
particularmente del Impuesto Predial, algunas políticas susceptibles de ser consideradas
para alcanzar determinadas metas y objetivos sobre la materia, podrían ser:
•
Analizar la estructura tarifaria del impuesto predial e implementar en su caso,
un impuesto progresivo que fortalezca la recuperación de ingresos derivados
de esta fuente de ingresos, bajo un esquema de mayor equidad tributaria.
235
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
•
Aplicación de tasas proporcionales diferentes, según sea el tipo de predio
(urbano, rústico o rural, ejidal), y según sea el uso o destino de la propiedad.
•
Revisión y aplicación de topes o factores de descuento predial que atiendan en
mayor medida a los propietarios o poseedores de inmuebles de menor valor,
como por ejemplo a la vivienda de interés social y popular, entre otras.
•
Revisar los procedimientos actuales para la regularización de predios ante la
CORETT o ante el propio Ayuntamiento, a fin de simplificar éstos y de crear
mecanismos alternos que permitan su inscripción y registro para efectos del
pago predial, al margen del seguimiento administrativo y legal que implique el
cambio de régimen de propiedad o la incorporación de los predios al municipio
para efectos del aprovechamiento de la infraestructura urbana.
•
Revisión de los predios ejidales y comunales, para efectos de insertarlos en un
esquema efectivo de cobro de sus impuestos prediales de acuerdo con la ley.
•
Diseñar un proyecto específico encaminado a la recuperación del impuesto predial
de los inmuebles del sector paraestatal que no son considerados como del dominio
público y que tampoco son propiedad de la federación, estados o municipios.
•
Revisión y actualización constante de los valores catastrales.
•
Creación de consejos, comisiones u organismos de evaluación de valores
catastrales y de mercado de los inmuebles, donde la sociedad esté debidamente
representada por especialistas de la materia.
•
Impulsar la coordinación y colaboración intergubernamental entre las diversas
dependencias e instituciones que de acuerdo a sus atribuciones tienen injerencia
en asuntos relacionados con la propiedad inmueble: Dependencias responsables
del patrimonio público de los tres ámbitos de gobierno respectivamente; Dirección
de Obras Públicas Municipales, Dirección de Desarrollo Urbano, Catastros,
Registro Público de la Propiedad, Infonavit, Notarías Públicas, Asociaciones o
Cámaras de Propietarios Rurales y Urbanos, etc.
•
Analizar y diseñar un programa especial de recuperación de créditos fiscales
(cobranza coactiva), dando prioridad a los adeudos cuantiosos y a los créditos
a punto de prescribir.
•
Revisar y en su caso adecuar los sistemas y procedimientos de administración
del impuesto.
236
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
•
Llevar a cabo un programa de desregulación y simplificación administrativa.
•
Modernizar la infraestructura técnica y tecnológica del catastro y de los sistemas
de administración del impuesto predial.
•
Instrumentar un programa permanente de capacitación de los servidores
públicos vinculados a las áreas de recaudación y catastro.
•
Fortalecer los mecanismos internos de control y seguimiento de acciones y
resultados.
•
Compatibilizar los registros fiscales y los registros cartográficos mediante un
programa de depuración de las cuentas prediales, que contemple cruces de
información digital, acciones administrativas y acciones de campo necesarias
para el efecto.
•
Revertir en forma más clara a través de servicios públicos, los ingresos que se
obtienen vía impuesto predial en los diversos sectores o colonias del municipio.
•
Establecer mecanismos que faciliten el pago del impuesto y de adeudos vencidos.
•
Establecer un sistema que replantee los períodos de pago de los contribuyentes,
a fin de graduar la obtención equilibrada de recursos prediales durante el año,
y evitar las tradicionales “colas” o filas para el pago predial que normalmente
se observan a principios de año en las oficinas recaudadoras.
•
Diversificar las áreas receptoras de impuestos: Bancos, Tiendas de auto
servicio, Internet, etc.
•
Simplificar los mecanismos de revisión de liquidaciones prediales para que los
contribuyentes puedan con relativa facilidad ejercer sus derechos al respecto
sin verse en la necesidad de tener que recurrir en una primera instancia a la
interposición de recursos legales.
4.2. Importancia de la revisión y seguimiento de las políticas públicas
Un factor importante que contribuye a garantizar en buena medida las metas y
objetivos que se determinen, consiste en hacer de la revisión y seguimiento de las
políticas públicas y de las metas y objetivos, una práctica cotidiana tanto del gobierno
como de la sociedad en general; pues ello dará pauta para que oportunamente se
corrijan acciones y replanteen prioridades.
237
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Por el lado del gobierno municipal, dicha función debe recaer en las áreas de
contraloría o de control de la gestión pública y desarrollo administrativo; mientras
que por el lado de la sociedad, la revisión y seguimiento de las políticas públicas
puede ejercerse libremente por todos y cada uno de los ciudadanos ya sea a manera
individual o bien en forma organizada o colectiva (Cámaras, Asociaciones, Colegios
de profesionistas, organizaciones de vecinos, etc.), quienes podrían tener como
base los elementos informativos que el gobierno proporcione en congruencia con la
ley de transparencia y rendición de cuentas.
4.3. La supervisión y auditoría como factores que apoyan la consecución de
objetivos
Normalmente estas funciones son poco desarrolladas en el ámbito municipal con
relación a la administración tributaria más aún con relación a sus propios procesos
y sistemas, y a sus metas y objetivos, toda vez que estos últimos si acaso se
identifican someramente en los planes de desarrollo municipal (cada tres años) y
en los informes de gobierno (cada año), en donde es hasta cierto punto común que
no se guarde la vinculación entre lo planeado, lo ejercido y lo alcanzado, y que se
maticen algunos resultados poco favorables para la imagen del gobierno en turno.
5.
INFORMACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS
El manejo eficiente de los recursos, antes que un propósito es una obligación de
todo gobierno; por tanto, la evaluación de sus resultados no solamente debe quedar
a nivel interno sino que debe exteriorizarse hacia la sociedad en general, pues ante
esta última es con quien se tiene la obligación primordial de rendir cuentas claras
sobre el desempeño de su gestión.
En razón de lo anterior, consideramos de vital importancia para los propósitos de una
buena recaudación predial, el que las autoridades hacendarias brinden información
que permita que al contribuyente sepa quien paga y quién no paga el impuesto
predial, que conozca con toda claridad en cuánto contribuyen los ingresos prediales
a los servicios por ejemplo de seguridad social, o de infraestructura urbana; que
el contribuyente se dé cuenta de cuánto más aporta el municipio donde vive con
respecto a otros; pero que también conozca cuánto recauda el municipio y cuánto
debió de recaudar, porque a veces la recaudación que se obtiene es hasta cierto
punto aceptable o buena e incluso el porcentaje de contribuyentes cumplidos puede
ser muy significativo; sin embargo un análisis más profundo nos puede arrojar que un
segmento pequeño de contribuyentes (10 o 15% del padrón) que no está cumpliendo
con sus obligaciones de pago, pudiera representar quizás un potencial recaudatorio
capaz de rebasar incluso hasta en un 50% la recaudación que se viene generando.
238
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
En razón de lo anterior, el contenido del presente punto se enfoca a describir el
tipo de información y de resultados que relacionados con la administración de los
impuestos a la propiedad, deben generar y transparentar los órganos responsables
de su administración.
5.1. Políticas Públicas
Una de las informaciones básicas que en materia hacendaria debe presentar un
gobierno municipal en los primeros meses del inicio de su gestión, es la referente
a las políticas públicas que pretende implementar a fin de alcanzar las metas y
objetivos trazados en su plan de gobierno, mismas políticas que deben constituir en
la práctica, el eje rector de las acciones relacionadas con la obtención de ingresos,
el ejercicio del gasto, el manejo de la deuda pública y el uso y aprovechamiento de
los bienes que conforman su patrimonio público.
Algunos conceptos que con relación a los impuestos a la propiedad deben formar
parte del contenido del documento de políticas públicas, son:
•
Definición de los montos de recaudación que se pretenden alcanzar con base
en el potencial que se tiene, a los recursos disponibles y a las estrategias a
desarrollar.
•
Descripción sucinta de las condiciones que privan en la materia impositiva de
que se trata.
•
Determinación de las metas y objetivos que se pretenden alcanzar.
•
Descripción de las estrategias y lineamientos (políticas públicas) a implementar
para lograr los objetivos deseados.
•
Establecimiento de los tiempos estimados en que se alcanzarán las metas y
objetivos predeterminados.
5.2. El origen de los recursos, los montos de recaudación, los procesos de
recaudación y los objetivos de política de ingresos
Generalmente, los estados financieros municipales que muestran el origen y la
aplicación de recursos, constituyen los documentos que expresan, por un lado, los
resultados (montos) recaudatorios de las distintas fuentes de ingresos de este nivel
de gobierno, y por el otro, los montos de recursos ejercidos en cada rubro de gasto
(generalmente atendiendo a la clasificación contable o por objeto del gasto) y los
239
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
recursos en administración. Dicho estado financiero se complementa con el detalle
de los conceptos específicos que comprende cada fuente de ingresos o rubro de
gasto correspondiente.
Dicho estado financiero que normalmente se formula y publica cada mes, para
efectos de la cuenta pública, tiene un carácter cuantitativo más que cualitativo, ya
que refleja única y exclusivamente los resultados recaudatorios y de gasto; pero
no explica los aspectos más relevantes de los procesos de recaudación que se
llevaron a cabo ni de las metas y objetivos que se determinaron en un principio y
los resultados finales que se alcanzaron a la luz de las políticas de ingresos que se
instrumentaron. De igual manera no explica lo conducente en materia de gasto.
Creemos que manifestar ese tipo de información daría mayor claridad a las labores
de gestión que el gobierno realiza y a los resultados que éste alcanza o deja de
alcanzar; y más aún, sería como un aliciente o factor que impactaría en el ánimo
de los contribuyentes con relación a la importancia de cumplir cabalmente con sus
obligaciones fiscales vinculadas al impuesto en cuestión.
5.3. Aplicación de los ingresos: obras, servicios públicos, funciones de
gobierno y administración
Para la población es muy importante también conocer qué es lo que el gobierno
realiza con los recursos que obtiene, más aún si éste logra establecer un vínculo
directo entre la fuente del recurso y el destino específico del mismo.
En este sentido, habrá que entrar al detalle de cuánto Impuesto Predial se genera
en una comunidad, y cuántos recursos se le revierten a ésta mediante obras y
servicios públicos de infraestructura urbana, servicios de seguridad social, servicios
administrativos y de gobierno, entre otros conceptos de gasto relacionados con la
responsabilidad pública del gobierno.
Esta política de informar a la ciudadanía debe convertirse en una práctica cotidiana
siendo saludable incluso la instrumentación de un programa relativo a “Conoce lo
que el municipio hace por tu colonia”, mediante el cual se ilustren los proyectos de
obras, nuevos servicios y mantenimiento de los mismos, que habrán de significar
el manejo pulcro de los recursos y la aglutinación de esfuerzos por parte de las
autoridades locales; el propósito de este programa sería el informar a la gente de lo
que el gobierno hace o pretende realizar en el barrio o colonia de cada vecino.
Lo anterior contribuiría a un clima de mayor certidumbre y claridad de las acciones
del gobierno, generando una mayor confianza en la población y sobre todo creando
240
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
una mayor conciencia ciudadana en cuanto a la importancia de contribuir para el
gasto público con los impuestos que marca la ley.
5.4. Cumplimiento de objetivos a la luz del documento rector de políticas
públicas, del programa de gobierno municipal y de indicadores
económicos y de servicios reconocidos oficialmente
Para un mayor éxito en la recaudación de los impuestos, en particular del Predial,
es muy importante que la ciudadanía conozca del cumplimiento de los objetivos
del gobierno y consecuentemente de las causas o factores que incidieron en los
mismos, las cuales pueden se atribuibles a la propia administración o ajenos a
la misma. Sabemos que esto no es fácil porque a pocos les gusta reconocer sus
errores, sobre todo tratándose de servidores públicos municipales, pues ello podría
ocasionarles consecuencias desagradables; no obstante lo anterior, la honestidad
y la claridad en el actuar tiene su valor y si esto se da en congruencia a decisiones
que conlleven al establecimiento y consolidación del servicio civil de carrera, se
daría mayor certeza y confianza al servidor público en cuanto al ejercicio de la
función pública que tiene encomendada.
Concluyendo con este punto, y para los efectos correspondientes, sería muy
significativo el que toda rendición de cuentas o informe de gobierno guarde una
estricta relación con lo planeado; esto es, que las cuentas públicas, que los
informes de gobierno y demás información que se provee a la ciudadanía, guarde
congruencia absoluta con el Plan de Desarrollo Municipal que es el instrumento
rector por excelencia de los propósitos y acciones del gobierno, y de la atención a
las necesidades de la sociedad, lo anterior para que dichos ordenamientos dejen de
ser documentos de carácter político.
241
La Función Catastral en la
Legislación Fiscal en México*
Cecilia Sedas Ortega1
Buenos días. El día de ayer en la tarde, se nos dio un panorama de cómo están los
catastros tanto en América Latina como en Norteamérica y España, lo que nos da la
pauta para poder comparar la función catastral en México.
Así pues, hoy trataré de darles el panorama de dicha función, a través de la
legislación existente en nuestro país, para lograr llevar a cabo en un ejercicio
posterior el comparativo que ya señalaba.
Si bien aquí todos son conocedores y expertos en la materia, es importante comentar
la relevancia que tiene en nuestro país el catastro, ya que constituye un instrumento de
gran apoyo para la Hacienda Municipal, debido a que su función aporta la descripción
de las características cualitativas y cuantitativas de la propiedad raíz en un territorio
determinado; y es con base en esta información como se realizan innumerables
acciones de tipo socioeconómico, geográfico, urbanístico, estadístico, histórico, legal
y fiscal, siendo esta última de particular importancia para los municipios mexicanos, ya
que facilita la determinación objetiva de algunos elementos tributarios, principalmente
la base imponible de los gravámenes que inciden en la propiedad raíz, así como en las
operaciones y trámites que sobre éstos se realicen (traslación, fraccionamiento, etc.).
*
1
Ponencia presentada en el II Seminario Internacional Sobre el Impuesto Predial, el Catastro y
Contribuciones Alternativas para el Financiamiento Urbano: Hacia la Innovación Hacendaria
Municipal, organizado por el Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, el International
Property Tax Institute, IPTI, y otros patrocinadores, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara,
Jal., los días 25 y 26 de septiembre de 2003.
La autora es Abogada por el Institituo Tecnológico de Estudios Superiores de Occidente (ITESO),
tiene Maestría en Dirección y Gestión Pública Municipal, expedida por la Universidad Carlos III de
Madrid, UIM y Cívitas. Actualmente es Consultor-Investigador del Indetec, México. Desde hace
11 años es investigador en materia de Hacienda Pública en el Institudo, por lo que cuenta con un
gran número de artículos publicados en la Revista Hacienda Municipal e INDETEC, en materia de
ingresos municipales, catastro y coordinación y colaboración intergubernamental.
243
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Es decir, que el rendimiento de los gravámenes sobre la propiedad inmobiliaria
depende en gran medida de la eficiencia de la función catastral, la cual deberá estar
determinada por la adecuada conjugación de diversos factores de índole técnico,
administrativo y jurídico en cada una de las funciones catastrales básicas.
El Catastro es un organismo multifinalitario, el cual, para efectos de esta disertación se
compone principalmente de tres funciones específicas: la valuación de la propiedad
raíz; la identificación de los predios y su registro, así como de la vinculación de los
inmuebles con sus propietarios.
La función catastral debe poseer, en su conjunto, un marco legal que le proporcione
vida jurídica, en virtud de que como sabemos vivimos en un “Estado de derecho”;
de tal forma que el supuesto de origen de la función catastral es la normatividad
específica, la cual en casi todos los Estados se encuentra contenida en una Ley de
Catastro.
La Ley de Catastro, en términos generales, pretende la organización de las funciones
catastrales y la validez legal de los actos resultantes del ejercicio de dicha función.
Obviamente, las funciones catastrales deberán ir evolucionando en la medida en
que los requerimientos de la sociedad exijan tales transformaciones en los métodos
utilizados, los servicios prestados y los fines perseguidos; lo cual a su vez debe
reflejarse necesariamente en la legislación respectiva, ya que la modernización
funcional para ser válida, requiere de la modernización jurídica.
Así pues, vayamos directamente al análisis comparativo de la legislación catastral
en México, donde encontramos actualmente tres tipos de normatividad:
1.
2.
3.
27 Leyes de Catastro Estatales.
3 Leyes de Catastro Municipales; y
5 Reglamentos de Catastro Municipal.
Sólo el Estado de Guanajuato no cuenta con una ley específica o disposiciones
relativas al catastro.
Ahora bien, al realizar el análisis de dicha normatividad nos encontramos
precisamente con los tres aspectos específicos que señalaba como prioritarios
dentro de la función catastral, aspectos a los que iré haciendo mención tanto en el
elemento técnico como en el administrativo y el jurídico.
244
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Comencemos con la parte relativa a la valuación.
En la parte técnica de la valuación, los procedimientos de ésta reflejan cierta
uniformidad respecto de la forma de operar la valuación en las entidades. Sin
embargo, si bien existe similitud en cuanto a que para la fijación de valores indicativos
se toman en cuenta una serie de factores que se especifican expresamente en
la misma Ley y que son coincidentes en la mayoría de los ordenamientos, éstos
presentan ciertas variantes.
De manera general, los elementos a considerar para efectuar los valores tipo son:
a)
Para Zonas Urbanas:
1. Los Servicios Municipales existentes,
2. Las Vías de Comunicación,
3. La vecindad con zonas comerciales,
4. El valor derivado de las operaciones de Compra-Venta,
5. Etc.
b)
Tratándose de zonas rústicas se tomarán en cuenta:
1. La calidad,
2. El tipo de tierra,
3. La clase de explotación,
4. Las condiciones hidrológicas,
5. La cercanía a centros poblacionales o vecinales,
6. Etc.
En este contexto, cabe hacer algunos comentarios específicos, ya que
•
De la legislación catastral del Estado de México, se puede determinar que la
valuación catastral tiene como base las características predominantes en una
circunscripción territorial y tomará como referencia los valores de mercado del
suelo y de la construcción, así como la delimitación que realicen las autoridades
competentes del municipio y las características de infraestructura y nivel socio
económico de una determinada circunscripción territorial.
•
Mientras que en algunas otras entidades federativas no se hace alusión a
los factores de valoración para la elaboración de los valores unitarios, sino
que se mencionan directamente, sin especificar los elementos cualitativos y
cuantitativos que les dan origen.
•
Así también, se encuentran otros ordenamientos en los que, al parecer, la
ausencia de estos elementos valorativos y en conjunción con las disposiciones
245
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
relativas al procedimiento de valuación, hacen inferir que la valoración de
los predios no se lleva a cabo mediante parámetros globalizadores, sino que
ésta corre a cargo de otra instancia cuyo sistema no se ve reflejado en el
ordenamiento catastral, como es posible observarlo en el Estado de Tlaxcala.
Con relación a la elaboración de los valores unitarios de tierra y construcción y
factores de incremento y demérito, puede calificarse de uniforme, según el contenido
de las disposiciones respectivas de las leyes de catastro, a excepción de aquellas
legislaciones que emiten sus procedimientos valorativos.
Cabe hacer mención que gran parte de las legislaciones analizadas reflejan que, a
la par de la fijación de los valores unitarios o indicadores diferenciales, se lleva a
cabo también la sectorización de la propiedad raíz.
Posterior a la elaboración de valores unitarios, es la fijación del valor catastral de
los predios, punto coincidente en la gran mayoría de los ordenamientos, con las
variantes de que el organismo catastral puede determinar directamente los valores
catastrales o bien, únicamente asentar en sus registros los valores catastrales
determinados por otra instancia. El valor asentado en los registros catastrales tiene
un carácter multifinalitario según se desprende de los fines y funciones catastrales
insertos en la legislación respectiva, salvo algunos casos, en que la sectorización
tiene fines exclusivamente fiscales (Impuesto predial).
En cuanto a los avalúos provisionales, éstos surgen como una manera de valuación
preventiva en tanto no se cuente con los elementos técnicos, administrativos
y jurídicos para efectuar la operación catastral formal; sin embargo éstos no se
encuentran previstos en todos los ordenamientos, omisión que hace inferir que, de
hecho en dicha entidad no se llevan a cabo los avalúos provisionales, o bien, que
llevándose a cabo, la práctica carece de sustento jurídico.
La inclusión de disposiciones específicas referentes a la valuación de fraccionamientos
y condominios en las leyes de Catastro no resulta muy común; en general, son
indicaciones precisas dentro del capítulo correspondiente a fraccionamientos y
condominios o menciones particulares dentro del apartado relativo a la valuación,
referidas básicamente a la valuación individualizada o global tratándose de
condominios, a los cambios de valor de la propiedad en caso de fraccionamientos,
así como valores sustitutos en tanto se practica la operación catastral definitiva,
forma de actualizar los valores catastrales, etc.
Por lo que respecta a las disposiciones referentes a la revaluación previstas en
los diferentes ordenamientos catastrales, el procedimiento reflejado en las normas
246
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
es similar en las diferentes entidades, en cuanto a los supuestos previstos como
principales motivadores de la revaluación, siendo esta operación catastral común
en casi todos los procedimientos de valuación revisados.
La práctica de avalúos distintos a los realizados por las autoridades catastrales y que
tengan incidencia en el valor catastral de los predios no es común; sin embargo se podrá
tomar en cuenta el método general de determinación de valor de la propiedad raíz,
según las disposiciones legales citadas en las leyes de catastro, por lo que es posible
ubicar algunos casos en los que el avalúo físico practicado a cargo del contribuyente
será considerado como valor catastral, o bien, el avalúo técnico realizado a petición
de parte, repercutirá en la valoración catastral del bien inmueble.
En cuanto a la valuación en el ámbito administrativo
•
Las disposiciones concernientes a las manifestaciones que deben rendir al
Catastro los particulares, funcionarios, fedatarios y autoridades judiciales y
administrativas; y
•
El asentamiento de los valores catastrales en los registros correspondientes.
Cabe hacer hincapié en que, de las manifestaciones a que se refieren las Leyes de
Catastro, se ubican dentro de la valuación aquellos avisos que por su naturaleza
refieran algún cambio sustancial en los elementos materiales o legales de la
propiedad raíz, es decir, que propicien en consecuencia una modificación del valor
asentado en los registros catastrales; así pues, además de que estos avisos inciden
en la valuación predial, es posible ubicarlos, por extensión, dentro de la esfera
administrativa correspondiente a la valuación.
Los registros catastrales son parte estructural de la función catastral en su conjunto,
y al hacer referencia a estos registros, en algunos de los Estados como en Durango,
se hace mención a los diferentes registros que se llevan y la información que
corresponde asentar en cada uno de ellos.
Así pues, existe una infinidad de registros o padrones como en algunas leyes
se denominan, los cuales en general son el gráfico; el numérico y el alfabético o
alfanumérico; el documental; el de ubicación, el estadístico; etc.
Se da el caso que en la misma Ley se disponga el procedimiento de actualización de
tales registros, como sucede en el Estado de Hidalgo; o bien, que de forma genérica
se haga mención a la inscripción del valor catastral sin abundar en las modalidades
de operación del registro.
247
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Otro punto importante es la regulación de los Organismos Auxiliares del Catastro es,
asimismo, materia de la Ley de Catastro, ubicándose estas disposiciones dentro del
género correspondiente a la valuación, ya que del análisis legislativo se desprende
que la función principal de los organismos auxiliares (comúnmente denominados
“Juntas Catastrales”) es coadyuvar en la elaboración de los valores unitarios,
efectuar la revisión de los mismos e incluso, formular los avalúos individuales de
los predios.
Se da también el caso en el que será el propio organismo auxiliar el que resuelva
los recursos interpuestos ante el Órgano Catastral, cuando sean impugnados los
avalúos practicados, y la resolución emitida únicamente surta efectos administrativos
dentro del Organo Catastral. Como ejemplo de esto, encontramos que en el Estado
de Morelos se confieren facultades resolutorias en este sentido a la Junta Central
Catastral, la que se reputa como autoridad catastral dentro de la misma Ley.
De manera general, y según se observa en los ordenamientos catastrales, los
organismos auxiliares son entes de composición ecléctica cuya organización interna
y funciones deben ser reguladas en la legislación catastral a fin de conferir validez
jurídica a los actos emanados de éstas.
El siguiente punto a considerar derivado de la revisión efectuada, es la aprobación
de los valores unitarios como un paso previo a la aplicación de los mismos. Cabe
señalar que en lo que respecta a este punto, se hace la distinción de administrativo
y jurídico, atendiendo únicamente a la naturaleza de la autoridad que, en el caso
particular, lleva a cabo la citada aprobación.
De lo referido al respecto en los ordenamiento catastrales, se desprende que la
aprobación de los valores unitarios se prevé en las legislaciones catastrales como
una forma de avalar jurídicamente la aplicación de los valores unitarios, en la
inteligencia de que esta práctica afectará la esfera jurídica del particular y por lo tanto
debe tener una justificación legal suficiente. Así las cosas, vemos que la aprobación
corre a cargo, en la mayoría de los casos, del Ejecutivo del Estado, del titular de
la Secretaría de Finanzas o incluso del mismo órgano catastral o sus organismos
auxiliares. Esta determinación de la autoridad encargada de la revisión debe estar
concatenada con las facultades y el carácter que el ordenamiento catastral confiera
a la autoridad encargada; asimismo, es en la Ley donde se hace referencia al
procedimiento de aprobación a seguirse.
La actualización de los valores catastrales es otro elemento sujeto a regulación en
las Leyes de Catastro analizadas; sin embargo, y a pesar de las reformas hechas
en 1999 a nuestra Carta Magna en este sentido, es decir, que la mayoría de las
248
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
legislaciones sólo establecen los períodos de vigencia de los valores unitarios y la
revisión de los registros, posterior a la cual se procederá a la formulación de nuevos
valores. Sin embargo en el Estado de Nuevo León, se señalan procedimientos
específicos y automáticos de actualización periódica.
La legislación catastral algunas veces, prevé también los procedimientos de
designación de peritos valuadores y las funciones de éstos, generalmente en los
casos en que, en el propio ordenamiento se establezca la práctica de avalúos físicos
y técnicos con incidencia en la determinación del valor catastral de la propiedad raíz.
En la clasificación jurídica de las disposiciones correspondientes a la valuación,
se vuelve a incluir como primer punto la aprobación de valores, zonificación y
factores de incremento o demérito, cuando esta aprobación corresponde efectuarla
al Congreso Local; únicamente con el fin de hacer la distinción de la naturaleza de
la autoridad que aprueba conforme a lo dispuesto en la legislación catastral.
Parte importante dentro del procedimiento de valuación es la notificación, mediante la
cual se hace del conocimiento del interesado alguna resolución o acto, en este caso
concreto de carácter administrativo, que afecta su esfera jurídica. La notificación
representa una garantía de seguridad jurídica para los particulares, por lo que
requiere, por parte de la autoridad, formalidades específicas que deben constar
expresamente en la ley de la materia de cuyos actos o resoluciones se deba hacer
partícipe al particular.
Por lo que en la mayoría de las leyes en comento, se contiene el detalle de las
resoluciones o actos que por afectar directamente a los particulares, deben ser
notificadas a éstos así como la forma específica de notificación que corresponda.
De lo observado en los ordenamientos catastrales vistos dentro del procedimiento
de valuación, las notificaciones generalmente corresponden a:
•
•
•
•
•
La realización de las operaciones catastrales.
El establecimiento de los valores unitarios de tierra y construcción, zonificación
y factores de incremento o demérito.
El valor individual de los predios.
Las citaciones dentro del procedimiento de aclaración.
Etc.
El punto siguiente que para efectos de identificación hemos nombrado
“Reglamentación”, tiene el único fin de hacer referencia a aquellas legislaciones
catastrales que disponen la reglamentación de determinados aspectos
249
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
correspondientes al procedimiento de valuación en el ordenamiento diferente que
fungirá como Reglamento de la Ley de Catastro.
En algunas legislaciones catastrales se prevén medios de apremio y sanciones
onerosas para los casos en que los particulares incurren en el incumplimiento de
las disposiciones previstas en la Ley de Catastro, principalmente de los avisos que
deben manifestarse al órgano catastral y la atención a los requerimientos y citatorios
que efectúe la autoridad catastral. No obstante la supletoriedad del Código Fiscal
de la entidad respectiva, no puede calificarse de excesiva la previsión de medios de
apremio y sanciones en la Ley de Catastro.
En cuanto a los medios de impugnación, por lo general se establece el recurso
administrativo procedente contra las resoluciones catastrales, el cual se denomina
de revisión, de queja o de revocación, dependiendo de la entidad, procedimiento
que se establece en casi todas las leyes. Sin embargo, aún cuando es poco común,
es importante señalar que algunos de estos ordenamientos como son las Leyes
de Catastro de los estados de Puebla y Zacatecas, establecen un Procedimiento
Administrativo al que denominan de “aclaración”, el cual tiene como fin la corrección
de los datos asentados erróneamente en los registros catastrales a través de trámites
breves que el aclarante lleva a cabo ante el órgano catastral con el fin de proteger
la veracidad de la información asentada en el propio catastro sobre la propiedad
inmueble de su interés. Obviamente, la resolución que sobre el procedimiento de
aclaración se emita es recurrible mediante el Recurso Administrativo que la propia
normatividad prevé como medio de impugnación de las resoluciones catastrales.
Así pues, el Recurso Administrativo previsto en la Ley de Catastro (llámese como
se llame) puede ser extensivo a todo tipo de resoluciones catastrales, o bien, se
establece para recurrir específicamente un acto o resolución particular, en este
caso, principalmente, en lo que respecta al procedimiento de valuación.
En los ordenamientos revisados puede observarse que algunas entidades prevén
éste Recurso, exclusivamente procedente para la impugnación de los avalúos,
por lo que, para la impugnación de resoluciones diferentes a éstos se recurre a
la supletoriedad del Código Fiscal de la entidad, del mismo modo que la citada
supletoriedad se hace efectiva en el caso de que la Ley de Catastro no prevea
ningún medio de impugnación contra los actos o resoluciones emanadas del Organo
Catastral.
Como segundo punto tenemos la identificación de los predios y registros (inventario);
que en el aspecto técnico del procedimiento correspondiente al inventario de la
propiedad raíz se establece de manera general, en las Leyes de Catastro haciendo
250
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
mención de las etapas que implica efectuar el censo y registro de la propiedad
raíz, sin profundizar en los pormenores de las etapas, materia que por lo general
corresponde regular a los reglamentos de estas leyes.
Es decir que se aborda de una manera meramente enunciativa dentro del apartado
correspondiente a las funciones que compete otorgar al organismo catastral. Estas
facultades, en lo que respecta al inventario, pueden constreñirse únicamente
a la realización de la localización, del deslinde y de la mensura de los predios,
determinación de los perímetros divisorios del Estado y sus Municipios y elaboración
de planos y cartografía; actividades básicas contempladas en las Leyes de Catastro,
que son incluso reguladas en aquellas entidades cuyo sistema catastral presenta
diferencias significativas como por ejemplo, en el Estado de México, o bien, puede
hacerse extensiva a la planificación urbana a través de estudios y de trabajos
técnicos de nomenclatura y numeración de los predios, actividades en las que el
organismo catastral funge, en la mayoría de los casos, como auxiliar u ostentando
de manera individual la titularidad de la obligación.
Las variantes observadas en relación al aspecto técnico, se refieren a la precisión
de actividades diversas de las enunciadas dentro del procedimiento, como por
ejemplo, aquellas disposiciones relativas al estudio de la información aportada por
otras entidades para la integración del catastro y la realización de la sectorización
catastral, que privan en las legislaciones de algunas entidades sin que los
procedimientos relativos sean discordantes en la estructura básica.
Según se infiere de la revisión efectuada, la parte medular del inventario en lo que ve
al aspecto técnico, la constituyen las disposiciones concernientes a la localización,
deslinde y mensura de los predios, si bien, no es objeto de la ley de catastro
pormenorizar sobre los medios técnicos y científicos con que esta operación ha de
llevarse a cabo, sí proporciona los aspectos básicos que regirán la realización de la
operación, los objetivos a que se dirige, otorga el respaldo jurídico de la operación
como una facultad de la autoridad catastral, así también regula la intervención del
órgano catastral y de los particulares en la realización de la operación del inventario.
No obstante, tales disposiciones de suyo no pueden ser calificadas como totalmente
“técnicas”, sí corresponden a esta fase del procedimiento de inventario regulado en
la Ley de Catastro.
Las disposiciones que regulan los aspectos administrativos del inventario en la
legislación catastral consisten en:
La clasificación de los predios, según la legislación catastral en México, se lleva a
cabo en la mayoría de las entidades mediante la asignación de un número de clave,
251
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
cuenta o cédula que identificará de manera individual a cada predio para efectos
de ubicación dentro de la organización del propio organismo catastral. El registro
particular de cada predio constituye asimismo, un indicativo de las características
del predio, pues en la mayoría de los casos, el registro se configura a partir de los
datos relativos a la localización geográfica del predio (municipio, zona, sector, etc.).
A manera de clasificación de los predios, se integran expedientes individuales para
los mismos efectos de ubicación interna.
Parte importante del inventario es la configuración de los registros que para la
descripción de las características cualitativas de los predios se integran en el órgano
catastral.
Suele haber más de un registro para efectos de inventariar la propiedad, pues junto
a los registros descriptivos donde se asienta la información física de los predios,
coexisten los registros gráficos en los que constan los medios gráficos de descripción
de la propiedad (planos y cartografía).
Las leyes de catastro hacen mención de los diversos registros que integran el acervo
del organismo catastral y algunas especifican la información que contendrá cada
registro. Al respecto, en la mayoría de las legislaciones se dispone el manejo de tres o
más registros con los pormenores correspondientes, o se hace alusión a los registros
catastrales sin mayor detalle. Así también dicha normatividad establece los intervalos
de tiempo de actualización y revisión de los registros catastrales, coincidiendo por lo
general con los períodos de actualización de los valores catastrales.
La actualización y vigencia de los registros catastrales es un factor importante en la
operación de los Organos de Catastro y de trascendencia en los actos que derivan o
se apoyan en la función catastral; así pues, las leyes de catastro no deben descuidar
las disposiciones relacionadas con la movilidad de la información contenida en los
registros.
Para efectuar el registro de fraccionamientos y, en casos determinados de
condominios, las leyes de catastro en su mayoría prevén una tramitación especial en
virtud de las diversas implicaciones sociales y económicas que comporta la creación
de proyectos de urbanización y unidades habitacionales y, en concordancia con la
ley de la materia, se establecen disposiciones referentes a las comunicaciones que
deben efectuar al Organismo Catastral las autoridades encargadas de la aprobación
de la realización de tales proyectos aunado a la información descriptiva, documental
y gráfica que los propios constructores deben aportar a la entidad catastral para la
descripción cualitativa y cuantitativa de los predios, la realización de las operaciones
catastrales sobre los predios en cuestión y su inscripción al Catastro.
252
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
El ordenamiento contiene la relación de los actos que deben manifestarse y el lapso
temporal en que debe efectuarse la manifestación así como las sanciones a que se
harán acreedores los sujetos omisos de su obligación.
En el caso particular del inventario, las manifestaciones versarán sobre los cambios
de extensión de los inmuebles, su desaparición, modificación, división y creación de
nuevos inmuebles.
Las disposiciones catastrales tendientes a la regulación de los aspectos del registro
e identificación de los predios que pueden ubicarse dentro de la esfera jurídica,
se establece la previsión en las Leyes de Catastro de las formalidades a seguir
en la realización de las operaciones catastrales del inventario se presentan de
manera similar en la mayoría de los Estados, si bien en algunos ordenamientos se
mencionan las formalidades como la notificación, la participación de los propietarios,
el asentamiento de los pormenores de la operación en un acta circunstanciada,
así como los requisitos que ésta deberá contener, el requerimiento hacia los
ingresados que no atiendan al llamado de la autoridad catastral para la práctica de
las operaciones; el personal encargado de las operaciones y, en fin, todas aquellas
circunstancias formales que revestirán la operación.
Por lo general, la mayoría de las legislaciones no otorgan demasiada formalidad
a la realización de las operaciones, pues se limitan a regular la notificación de
las operaciones catastrales, sin abundar en la realización de la operación misma
ni delimitar la participación de la autoridad catastral y la de los particulares que
detenten derechos sobre las fincas inventariadas.
Así también en algunas legislaciones, por lo general en aquellas en que se lleva
a cabo la regulación de las formalidades, se establece un procedimiento interno
de avenimiento entre la autoridad catastral y los particulares relativo a las
inconformidades que resulten de la práctica de las operaciones de localización,
deslinde y mensura de los predios; como sucede en el Estado de Querétaro.
También dichas inconformidades resultantes pueden ventilarse mediante la
aclaración; siendo ambos procedimientos similares con la variante de que el
avenimiento se aboca exclusivamente a la conciliación de las diferencias entre la
autoridad y los particulares respecto de la realización de las operaciones catastrales
de localización, deslinde y mensura de los predios, mientras que la aclaración es un
procedimiento mediante el cual se puede solicitar la modificación de cualquier clase
de información incorrecta asentada en los registros catastrales, y no obstante en
este caso, la aclaración se lleva a cabo, una vez que los resultados de la operación
han sido asentados.
253
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
La avenencia por lo general se lleva a cabo en una audiencia del particular con la
autoridad catastral, es un paso inmediato posterior a la realización de la operación y
previo al asentamiento de ésta en los registros, a fin de que la información asentada
cuente con la aprobación del particular.
Tanto la resolución de la avenencia como de la aclaración pueden ser recurridos
mediante los Recursos Administrativos que al efecto prevea la Ley de Catastro, o
supletoriamente el Código Fiscal de cada una de las entidades.
La reglamentación de la operación, al igual que en la valuación, se refiere al soporte
legislativo que tendrán ciertos puntos técnicos específicos en el ordenamiento
reglamentario de la Ley de Catastro al que se hace relación en la propia
legislación.
Así también, las infracciones y sanciones previstas se refieren al incumplimiento de
los ordenamientos catastrales en que incurran los particulares y los funcionarios de
catastro.
En el caso del inventario se hace referencia de manera principal a la veracidad de
la información relativa a la operación de localización, deslinde y mensura de los
predios asentada en los registros, cuyo falseamiento intencional es motivo de la
sanción administrativa que al efecto prevea el ordenamiento catastral sin perjuicio
de las acciones judiciales que procedan.
Como un tercer punto tenemos a la vinculación de los inmuebles con los
propietarios, conforme a lo estipulado en los ordenamientos catastrales analizados,
en su gran mayoría prescinde de métodos técnicos definidos, pues, la obtención
de la información correspondiente a este aspecto se obtiene mediante métodos
derivados de funciones administrativas.
De cualquier forma, la parte del procedimiento de vinculación en la que interviene
el aspecto técnico en cuanto a los medios utilizados para llevarla a cabo, es la
clasificación de la propiedad, misma que se efectúa mediante métodos puramente
descriptivos o empleando técnicas gráficas que se reflejen en el señalamiento de la
propiedad pública y privada.
Algunos ordenamientos catastrales prevén la clasificación de la propiedad del
Estado en pública y privada atendiendo al carácter de la persona física o moral
que detente la propiedad del inmueble, reputándose pública o privada conforme lo
dispuesto por las leyes de la materia.
254
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Así vemos que algunas de las leyes establecen la elaboración de una estadística
clasificadora; mientras que otras disponen la realización de planos de señalamiento
de la propiedad pública y privada, o se establece la realización de trabajos técnicos
de fijación y rectificación de la propiedad pública y privada, como sucede en el
Estado de Veracruz.
Es importante hacer la aclaración de que si bien, tales métodos se establecen en las
leyes de catastro, las modalidades de elaboración de los mismos no son materia de este
ordenamiento, sino más bien, de su parte reglamentaria; sin embargo, y no obstante
la conveniencia de ubicar perfectamente la propiedad pública y privada (delimitación
importante para efectos fiscales, principalmente por la exención y excepciones a ésta que
se señalan en el artículo 115 Constitucional, entre otros), la mayoría de las legislaciones
catastrales no establecen disposiciones al respecto, por lo tanto, no puede determinarse
con precisión que la clasificación sea una práctica generalizada o específica de las
entidades; aunque también vale señalar que ésta clasificación generalmente es materia
de otro tipo de normatividad como las leyes de bienes locales, entre otras.
Ya comentaba que en la vinculación del inmueble con sus propietarios, el aspecto
administrativo, es el más importante.
De tal forma, que la principal fuente de información y control de la vinculación
de los predios con los propietarios lo constituye la ministración al Catastro de los
datos correspondientes por parte de las personas físicas o morales detentadores
de derechos sobre los predios. Es por ello que en la mayoría de las legislaciones
catastrales se establece específicamente la obligación de manifestar al catastro
determinada información y los plazos para efectuar tales avisos y declaraciones.
La obligación se establece abarcando todos aquellos sujetos que con determinado
carácter se vean involucrados de diversas maneras en los actos que motiven un
cambio de propiedad en los inmuebles.
Puede observarse también en los ordenamientos catastrales, que el control de la
propiedad de los inmuebles se lleva a cabo, bien, en un registro conjunto con la
demás información, en un registro específico para ese fin, o constituirse diversos
registros con el fin de separar la información en comento.
Es así, como puede apreciarse la existencia de registros alfabéticos, jurídicos,
administrativos o de exenciones, entre otros, en los que se registrará, según
corresponda, aquellos datos relativos al nombre de los propietarios o poseedores,
su inscripción en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, domicilio,
clasificación de la propiedad en pública o privada, tributación correspondiente y,
255
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
en fin, todos los datos característicos de la propiedad del inmueble, y los diversos
efectos resultantes del régimen de propiedad.
Por lo que se infiere de la revisión del ordenamiento catastral del Estado de
Hidalgo, por ejemplo se utiliza en su sistema de información catastral diversos
registros clasificatorios de la información según su naturaleza, a saber, cuenta con
los siguientes registros: físico y técnico, administrativo, geográfico, económico y
estadístico, jurídico y social; de tal suerte que, la información correspondiente a las
operaciones catastrales se distribuye en los diferentes registros.
Por lo que respecta a estos puntos, no son disposiciones ubicables en la mayoría de
los ordenamientos, ya que son pocas entidades las que los contemplan, sobre todo
lo referente a la especificación de la integración y funcionamiento del apéndice del
Organo Catastral encargado de llevar el control de la propiedad de los predios.
Con respecto a lo jurídico, el asentamiento de las operaciones de traslado de
dominio deriva de las manifestaciones efectuadas por los sujetos que obliga la Ley
de Catastro, y la ubicamos dentro del aspecto jurídico para efectos de distinguir
el carácter de la información asentada. Al respecto, las leyes de catastro hacen
hincapié en el registro oportuno y correcto de tales actos jurídicos y señalan en
qué registro corresponderá asentar estas operaciones, así también como el debido
cumplimiento de los gravámenes que haya originado la operación.
El control de la propiedad comparte con las demás funciones catastrales la
regulación en cuanto a los procedimientos administrativos, recursos e infracciones
y sanciones, ya que generalmente estos mecanismos se establecen de forma
extensiva a todas las funciones catastrales, y respecto a la vinculación de los
inmuebles con los propietarios en particular, las leyes de catastro revisadas no
contemplan procedimientos o funciones especiales.
De cualquier forma, respecto de los errores en que se haya incurrido en el registro de
la propiedad del inmueble y de los actos jurídicos de traslado de dominio efectuados
sobre éste, se puede hacer valer el Procedimiento Administrativo de Aclaración
cuando la legislación catastral, lo prevea dentro de los supuestos de procedencia
respectivos el relativo a la aclaración de la propiedad registrada en el catastro;
siendo recurrible la resolución resultante de la aclaración mediante el recurso que al
respecto provea la Ley de Catastro siempre y cuando la propia ley, o en su defecto,
el Código Fiscal de la entidad otorguen el marco de impugnación pertinente.
Las infracciones y sanciones previstas, en su mayoría, respecto al control de la
propiedad, tienden sobre todo a la protección de la veracidad de la información
256
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
registrada en el organismo, estableciéndose la obligación por parte de los sujetos
manifestantes de obrar con veracidad en sus informes, y por parte de los funcionarios
del órgano catastral, de asentar con fidelidad la información que se les proporcionen,
cuyo incumplimiento ocasionará la imposición de las sanciones previstas en el
ordenamiento catastral.
La función catastral está encargada, a un órgano catastral, que en la mayoría de los
estados es una Dirección o Departamento dependiente de la Secretaría de Finanzas
o su homónima.
En algunas entidades, el Estado y el Municipio coadyuvan en el manejo del
Organismo catastral, aún cuando éste dependa del Ejecutivo Estatal, como es el
caso de Hidalgo.
Algunos estados han evolucionado en instrumentar Institutos Catastrales, ya
sean éstos descentralizados o desconcentrados, ya que participan en igualdad de
circunstancias el Estado y los Municipios, con lo cual se le ha dado una mayor
modernización y agilidad al propio Catastro como sucede en el Estado de México o
en el Estado de Sonora, donde además el Catastro se ha combinado con el Registro
Público de la Propiedad.
En otro afán de evolución y modernización hay algunos estados, que ya han
delegado integralmente, los catastros hacia los Municipios como sucede en Baja
California Sur y Jalisco, donde cada municipio tiene su propio Catastro Municipal;
mientras que en otras entidades, se cuenta con juntas o consejos municipales que
coadyuvan con la Dirección o Departamento de Catastro del Estado.
Directamente relacionados con el nivel de gobierno del que depende el Organismo
Catastral, se señalan en las leyes de catastro las autoridades catastrales, fungiendo
como tales en forma general, además de los funcionarios encargados de la dirección
interna del organismo catastral, el encargado de la Tesorería del Estado o Municipio,
el Ejecutivo del Estado y/o Presidente Municipal, y en algunos casos las juntas
catastrales u organismos auxiliares, cuando éstos tienen además de funciones
técnicas de apoyo al Organismo Catastral, facultades resolutivas respecto de
controversias relacionadas con sus funciones que afectan la esfera jurídica de los
particulares.
257
El Financiamiento Municipal
del Gasto de Inversión
en Infraestructura
en Norteamérica*
Enid Slack1
Traducción: Rebeca Elizalde Hernández2
INTRODUCCIÓN
La infraestructura municipal es esencial para la salud económica, social y ambiental
de las ciudades. Para ser competitivas dentro de la nueva economía “basada en
el conocimiento,” la ciudades necesitan construir y mantener su infraestructura y
proporcionar servicios que atraigan a los individuos capacitados y a las empresas.
Esto significa que las ciudades no sólo tienen que proporcionar calles, vialidad,
agua, drenaje y otros servicios de infraestructura, también tienen que proporcionar
servicios que eleven la calidad de vida, tales como parques, bibliotecas, vivienda
social e instalaciones recreativas.3 Las ciudades necesitan apropiarse de instrumentos
financieros para realizar las inversiones en infraestructura necesarias.
*
1
2
3
Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas
del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto
con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo
en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004. Reproducción
de “Financiamiento Municipal de Infraestructura de Capital en Norteamérica” de E. Slack, 2004,
Boletín de Valuación y Administración del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria, Vol. 2, Número 1.
 2005 Asociación Internacional de Funcionarios de Valuación (IAAO) y el Instituto Internacional
del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria (IPTI), Reproducido con la autorización.
Economista, egresada de la Universidad de York (Facultad Glendon) Consultora económica en la
Ciudad de Toronto, especialista en finanzas municipales, de educación e intergubernamentales.
Consejera de gobiernos y compañías privadas de asuntos públicos de finanzas en Canadá y al
exterior.
Egresada de la Licenciatura de Letras Hispánicas de la Universidad de Guadalajara, México.
Actualmente se desempeña como Consultor Investigador del Indetec.
Para una discusión sobre el impacto de la calidad de vida en la atracción de trabajadores calificados,
ver Richard Florida, Meric Gertler, Gary Gates y Tara Vinodrai “Competing on Creativity: Planning
Ontario’s Cities in the North American Context” Reporte preparado para el Ontario Ministry of
Enterprise, Opportunity and Innovation y el Institute for Competitiveness and Prosperity, 2002.
259
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
El propósito de este documento es describir y evaluar los diferentes instrumentos
utilizados por las ciudades de América del Norte para financiar la infraestructura: los
impuestos a la propiedad (incluyendo gravámenes especiales), cuotas o derechos
de uso, contribuciones por desarrollo y otras exacciones, aportaciones federales y
estatales, endeudamiento, financiamiento a través del incremento de impuestos y
sociedades público privadas.
El documento expone las ventajas y desventajas de cada una de estas herramientas.
También sugiere cuándo se deben usar. El uso de cualquiera de estas herramientas
depende no solo del tipo de infraestructura (por ejemplo, calles, drenajes, bibliotecas,
etc.) sino también de la naturaleza de la inversión. Por ejemplo, puede ser necesario
invertir en nuevos desarrollos (proporcionar infraestructura para el desarrollo de
áreas verdes, o su intensificación dentro de áreas urbanas), proporcionar nuevos
servicios en desarrollos ya existentes (en donde las comunidades no tienen un acceso
completo a los servicios, o éstos no han sido proporcionados), dar mantenimiento o
reemplazar las instalaciones viejas de los servicios (que se requiere debido a que la
capacidad excedida o al aumento de la densidad de población en áreas urbanas),
o la inversión en proyectos de gran magnitud (por ejemplo un sistema de vialidad o
una planta de tratamiento de aguas que afecta a más de una jurisdicción).4 Distintos
instrumentos son adecuados para cada tipo de inversión en infraestructura.
1. CRITERIOS PARA EVALUAR LOS INSTRUMENTOS DE FINANCIAMIENTO
Para evaluar los distintos instrumentos para el financiamiento de la infraestructura
es útil comenzar con el modelo de financiamiento local orientado al beneficio. De
acuerdo con este modelo, la función económica esencial del gobierno municipal
es proporcionar a los residentes locales los servicios públicos por los cuales
están dispuestos a pagar.5 En la medida de lo posible, todos los instrumentos de
financiamiento deben estar basados en los beneficios producidos por los servicios
que financian. En otras palabras, quienes se benefician de la infraestructura deben
pagar por ello.
En realidad, no es posible cobrar los precios e impuestos correctos para todo tipo de
infraestructura. Es difícil cobrar cuando los beneficiarios no pueden ser identificados
4
5
260
Esta categorización está tomada de Almos Tassonyi, “Financing Municipal Infrastructure in Canada’s
City-Regions” en Paul Hobson y France St-Hilaire (eds.) �����������������������������������������
Urban Governance and Finance: A Question
of Who Does What. Montreal: Institute For the Research on Public Policy, 1997, p. 175.
No es adecuado que los gobiernos locales lleven a cabo políticas fiscales y monetarias diseñadas
para alcanzar el pleno empleo, precios estables y un nivel razonable de crecimiento económico.
Tampoco es apropiado que se enfoquen en programas dirigidos a la redistribución del ingreso
entre individuos; estas funciones son desempeñadas de mejor manera por los gobiernos estatales
y provinciales.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
y los no-usuarios no pueden ser excluidos de disfrutar del servicio, cuando los
beneficiarios se extienden más allá de los usuarios inmediatos (externalidades),
o cuando el bien es de naturaleza resdistributiva. Por ejemplo, no sería adecuado
cobrar una cuota por la asistencia social.
Es posible cobrar con base en los beneficios recibidos por los servicios de agua
y drenaje, por ejemplo, debido a que se puede identificar a los beneficiarios
específicos, se pueden medir los costos, y no hay externalidades. Sin embargo es
difícil cobrar por la realización o mantenimiento de calles, con base en los beneficios
recibidos, pues es difícil (o costoso) identificar a los beneficiarios y tiende a haber
externalidades.
Dentro del contexto del modelo orientado al beneficio, se pueden utilizar los
siguientes criterios para evaluar a los distintos instrumentos de financiamiento:
•
•
•
6
7
8
La eficiencia económica6 se concentra en destinar los escasos recursos
existentes a la producción de bienes y servicios, logrando que la sociedad
obtenga el mayor conjunto de servicios posible. La eficiencia se alcanza cuando
el cargo o impuesto por unidad (que los consumidores están dispuestos a pagar
por el servicio) iguala a su costo marginal (el costo de los recursos necesarios
para producir una unidad de servicio adicional).7
La equidad con base en los beneficios recibidos significa que quienes se
benefician de los servicios deben pagar por ellos.8 La equidad intergeneracional
significa que cada generación de usuarios debe pagar las instalaciones
que requiere (y no las instalaciones requeridas por otras generaciones de
usuarios).
La rendición de cuentas significa que los impuestos y gastos deben ser
diseñados de manera que sean claros para los contribuyentes para que los
responsables de realizar las políticas respondan ante los contribuyentes por
los servicios que proporcionan y los costos en los que incurren. Mientras más
La eficiencia económica va más allá de la eficiencia técnica. La eficiencia técnica se alcanza
cuando el resultado por unidad de insumo se eleva al máximo o cuando el costo por unidad de
servicio ser reduce al mínimo. La eficiencia técnica no se ocupa que si el bien o servicio genere
más (o menos) beneficios que otro bien o servicios. Ver Harry Ktichen, “Physical Infraestructure and
Financing”, investigación preparada Panel sobre el Papel del Gobierno, Government of Ontario,
Research Paper 44, 2003, p. 37 http://www.law-lib.utoronto.ca/invsting/reports/rp44.pdf
Para una buena discusión sobre la determinación del costo marginal, ver Richard M. Bird, “User
Charges in Local Government Finance”, en The Challenge of Urban Government; Policies and
Practices, editado por Mila Freire y Richard Stren, Washingron, DC: The World Bank, 2001.
La equidad basada en la capacidad de pago significa que los que tienen mayor capacidad de pago
deben pagar más. Desde la perspectiva del modelo orientado al beneficio, las preocupaciones
relacionadas con la carga sobre los hogares de bajos ingresos se abordan de forma más adecuada
a través de las transferencias de ingresos en vez de modificar cuotas o impuestos.
261
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
•
directa sea la relación entre los beneficiarios de un servicio y el pago que
hacen por el mismo, mayor es el grado de rendición de cuentas.
La facilidad de administración se refiere al tiempo y a los recursos dedicados
a administrar el impuesto. Mientras más simple sea el diseño de sistema, más
fácil será administrarlo.
2. LOS IMPUESTOS A LA PROPIEDAD
Los impuestos a la propiedad son una fuente importante de ingresos para los
municipios en América del Norte. Incluso, estos impuestos representan una
proporción mayor, en relación con los ingresos locales, en las jurisdicciones
municipales de Canadá que en las de los Estados Unidos, en parte porque las
ciudades estadounidenses tienen acceso a distintas fuentes de ingresos tributarios
y, en parte debido a que muchos estados tienen restricciones sobre los impuestos
a la propiedad.9
Este impuesto es gravado sobre la propiedad residencial, comercial e industrial.
La base del impuesto a la propiedad es el valor determinado de la propiedad.
En la mayoría de las jurisdicciones norteamericanas, el valor determinado es
una estimación de mercado del valor de la propiedad. La tasa del impuesto a la
propiedad (o serie de tarifas por tipo de propiedad) se aplica al valor determinado
de la propiedad para determinar el impuesto pagable.10
El impuesto a la propiedad es considerado adecuado para el financiamiento de
los servicios locales al menos por dos razones: la primera; los bienes inmuebles
son inmóviles –no puede cambiar de ubicación en respuesta al impuesto y esta
característica lo hace fácil de recaudar. La segunda: existe una conexión entre los
tipos de servicios financiados a nivel local y el beneficio que repercute sobre el
valor de la propiedad. El impuesto a la propiedad es como un impuesto vinculado
al beneficio porque su pago se aproxima al costo os beneficios producidos por los
servicios locales. En particular, el impuesto sobre la propiedad residencial es el
más adecuado para financiar a los gobiernos locales, puesto que recae sobre los
residentes locales. A quienes se benefician de los servicios se les requiere pagar
por ello. Algunas demandas de infraestructura, sin embargo, se derivan personas
que no contribuyen al impuesto a la propiedad del municipio, por ejemplo, quienes
9
10 262
Ver Enid Slack, “Are Ontario Cities at a Competitive Disadvantage Compared to U.S. Cities? A
Comparison of Responsibilities and Revenues in Selected Cities”. Informe preparado para el
Institute for Competitiveness and Prosperity, Junio 2003 (www.competeprosper.ca).
Para una revisión a la imposición a la propiedad en 25 países, ver Bird, Richard, M. Y Enid Slack
“Land and Property Taxation Around the World: A review” Juournal of Property Tax Assesment and
Administration, Volumen 7, Número 3, 2002.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
sólo van a laborar, los turistas y los viajeros de negocios. Bajo estas circunstancias,
otros impuestos (tales como el impuesto sobre la renta o un impuesto sobre las
ventas) pudieran ser más apropiados.
No obstante, otras características del impuesto pueden dificultar que se aumente
periódicamente. Primero, el impuesto a la propiedad es un impuesto visible, ya
que, a diferencia de los impuestos sobre la renta no es retenido en la fuente. A
los contribuyentes se les requiere pagar directamente a los gobiernos locales, ya
sea en un monto total o a plazos, lo que los hace claramente concientes de su
magnitud. También es visible porque financia servicios que son visibles, tales como
calles, recolección de basura, parques e instalaciones recreativas. La visibilidad del
impuesto propicia la rendición de cuentas de los gobiernos locales, pero también
dificulta incrementar o reformar el impuesto.
Un segundo problema potencial del impuesto a la propiedad es que es una fuente
de ingresos inelástica; no incrementa automáticamente con el paso del tiempo
junto con el crecimiento de la economía. La necesidad de infraestructura se deriva
del crecimiento económico y del crecimiento de la población, pero el impuesto a
la propiedad crece sólo marginalmente con el crecimiento económico.11 Además,
gran parte de la infraestructura requerida necesita estar instalada antes de que el
municipio reciba cualquier ingreso del impuesto a la propiedad generado por dicho
crecimiento.
Los impuestos a la propiedad son utilizados principalmente para financiar el gasto
corriente municipal, pero también pueden ser utilizados para financiar el costo de
la deuda que se derive del gasto de inversión previo, y también financiar proyectos
de inversión a futuro para los cuales una porción del impuesto es destinada a las
reservas para inversiones posteriores (los llamados fondos de reserva). En las
poblaciones y ciudades más pequeñas, así como en los municipios rurales, los
impuestos a la propiedad son utilizados principalmente para financiar el gasto de
inversión. Una de las razones que explican lo anterior es que el endeudamiento
puede resultar costoso para estos municipios, ya que los mercados de capital los
consideran como de alto riesgo. Otra razón es que estos municipios prefieren utilizar
el financiamiento al contado que el endeudamiento.
El impuesto a la propiedad es adecuado para el financiamiento del gasto de inversión
en la medida en que los beneficios de ese gasto se acumulen para quienes pagan
los impuestos (es decir, los usuarios actuales). Esto significa que el impuesto a la
11 Casey Vander Ploeg, “No time to be Timid: Addressing Infrastructure Deficits in the Western Big
Six” Calgary: Canada West Foundation, Febrero 2004.
263
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
propiedad es más adecuado para un proyecto en el que la vida útil esperada del
activo es muy corta (por ejemplo, patrullas o computadoras) o si el gasto es de
mantenimiento (por ejemplo, mantener y actualizar calles y banquetas). Es menos
apropiado para financiar infraestructura con una vida útil esperada larga (por ejemplo,
obras de agua y drenaje) que beneficiarán en gran parte a las generaciones futuras.
Así mismo, el utilizar el impuesto a la propiedad para el gasto de inversión implica
que la infraestructura está compitiendo con las demandas de gasto corriente por los
fondos limitados generados por dicho impuesto.
3. GRAVÁMENES ESPECIALES Y CONTRIBUCIONES POR MEJORAS
Los gravámenes especiales (e impuestos locales por mejoras) son cargos que la
propiedad residencial, comercial e industrial debe pagar por adiciones o mejoras a
las instalaciones de infraestructura existentes que circundan dichas propiedades.
Este método de financiamiento es utilizado en gran medida para proporcionar nuevos
servicios en desarrollos existentes. Aunque el monto del gravamen está basado en
un gasto de inversión determinado a realizar en un año determinado, los costos
pueden ser distribuidos en un periodo de años. Estos gravámenes son cobrados
con base en la fachada, dimensiones del lote, una base gravable, o por zona. Los
gravámenes especiales han sido muy utilizados por los municipios canadienses
para financiar el gasto de inversión en pavimentación o repavimentación de calles,
instalación o reemplazo de redes de suministro de agua y de drenaje, construcción
de banquetas, e instalación de equipo de alumbrado público.
La base más común para estos gravámenes especiales es la fachada. Esta base
es adecuada en casos en los que el costo de suministro del servicio incrementa
según la fachada. El costo por conexión a la red de suministro de agua incrementa
según los metros de tubo necesarios entre cada conexión. Cuando los costos están
relacionados con las dimensiones del lote, es más adecuado tomarlas como base.
Finalmente, cuando los beneficios están distribuidos en todo el vecindario, como en
el caso de un parque, por ejemplo, el método de zona es el más adecuado.
Muchas obras públicas incrementan el valor de la propiedad aledaña proporcionando
un beneficio financiero potencial a los propietarios. Con un gravamen especial, el
municipio construye las obras y luego recupera el costo a través de un gravamen
especial o una contribución por mejoras sobre las propiedades que se benefician
directamente del gasto gubernamental. En teoría, el prorrateo de los costos
entre los propietarios beneficiados reflejaría el valor de los beneficios adicionales
recibidos por cada propiedad, en donde el valor es medido por el incremento en
el valor de la propiedad. Por ejemplo, una red de suministro de agua en una calle
residencial presumiblemente la haría más atractiva. Para una oferta de propiedades
264
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
residenciales dada, en esa calle, el incremento en la demanda resultante elevaría
los precios. Por lo tanto, si permanece igual todo lo demás, el beneficio de la red
de suministro de agua se reflejaría en el valor de las propiedades. En la realidad,
sin embargo, es difícil aislar el impacto del gasto de inversión de otras influencias
sobre el valor de la propiedad. Por esta razón, las medidas de la fachada o de las
dimensiones del terreno son utilizadas en lugar del valor de la propiedad.
Un problema relacionado con los gravámenes especiales es que, en ocasiones,
pueden dificultar la determinación de las fronteras geográficas del área beneficiada.
Por ejemplo, puede ser difícil determinar qué tanto se extienden los beneficios de un
parque y en qué medida es menor el beneficio para las propiedades que están más
alejadas del mismo. Así mismo, los gravámenes especiales sólo pueden ser utilizaos
para financiar un rango limitado de infraestructura, financiamiento que puede ser
recuperado a partir de las propiedades circundantes. No pueden ser utilizados para
financiar infraestructura mayor tal como sistemas de vialidad, o arterias viales, por
ejemplo.
4. DERECHOS Y CUOTAS DE USO
Actualmente, los ingresos provenientes de los derechos y cuotas de uso proporcionan
parte de los fondos necesarios para financiar el gasto de inversión en los municipios
de América del Norte. Las cuotas son utilizadas para pagar por servicios de agua
y vialidad, pero también para recolección de basura, recreación y otros servicios.
Aunque la principal razón para el incremento de la dependencia que tienen los
municipios de estas cuotas son las presiones presupuestarias, las cuotas pueden
tener un papel importante en el financiamiento municipal al asegurar que el gobierno
haga lo que las personas quieren y por lo que están dispuestas a pagar.12
Las cuotas conducen a la eficiencia en dos formas: primero, proporcionan
información al sector público acerca de cuántos usuarios están dispuestos a pagar
por un servicio en particular. Segundo, aseguran que los ciudadanos valoren lo que
les suministra el sector público, al menos en su costo marginal. El establecer el
precio de un servicio por debajo de su valor (al no cobrar por él) puede tener como
resultado un consumo excesivo. También puede tener como resultado subsidios
que sean regresivos. Por ejemplo, subsidiar el suministro de agua puede beneficiar
a los hogares de altos ingresos más que a los de bajos ingresos, porque los hogares
de altos ingresos utilizan más agua (tienen más baños, más autos que lavar, etc.).
12 Ver Richard M. Bird y Thomas Tsiopoulos, “User Charges for Public Servicies: Potentials and
Problems.” Canadian Tax Journal, Vol. 45, No. 1, pp. 25-86, 1997 para una discussion comprensiva
de los derechos de uso.
265
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Existen casos, sin embargo, en los que cobrar cuotas o derechos de uso puede no
ser lo adecuado. Cuando un bien o servicio exhibe externalidades, establecer un
precio de acuerdo al costo marginal puede no ser la mejor opción. Las externalidades
son beneficios o costos de los servicios que no están reflejados en el precio y por lo
tanto pueden no ser tomados en cuenta por el usuario. Por ejemplo los programas
recreativos dirigidos la juventud en riesgo, tienen beneficios externos en términos
de éxito escolar, tasas de criminalidad bajas, etc. Cuando la sociedad pone un valor
alto a estas externalidades positivas, entonces se garantiza un suministro por debajo
del costo o subsidios.13
La preocupación pública más importante relacionada con las cuotas de uso es que
tienen un impacto adverso en la equidad: las familias de bajos ingresos no pueden
pagar las cuotas y, por lo tanto, no utilizarán el servicio o reducirán su consumo. Las
cuotas o derechos de uso pueden desalentar el consumo público, especialmente,
en casos en los que el uso de estos servicios es deseable desde el punto de vista de
las políticas públicas. En estos casos los subsidios a los usuarios serían adecuados.
Las opciones incluyen esquemas de establecimiento de precios de acuerdo al nivel
de vida que da acceso a todos a una cantidad básica inicial del servicio a bajo
costo o sin costo. Estos esquemas son utilizados para el suministro de agua, por
ejemplo, y para programas básicos de recreación como los programas de natación
para niños y jóvenes.
Las cuotas de uso deben ser utilizadas siempre que los beneficiarios específicos
de la infraestructura puedan ser identificados y los no contribuyentes excluidos del
beneficio. Las cuotas o derechos de peaje también son adecuadas para financiar
las carreteras principales. De hecho, se debe fomentar el uso de estas cuotas para
financiar la rehabilitación o expansión de dichas carreteras. Las cuotas o derechos
de uso no deben ser utilizadas para financiar servicios para los cuales es difícil o
costoso excluir a las personas que no pagan (como calles, parques y seguridad
pública).
5. CONTRIBUCIONES POR DESARROLLO
Los municipios en América del Norte gravan contribuciones por desarrollo
(también conocidas como contribuciones por costos de desarrollo o exacciones).
Una contribución por desarrollo es un gravamen que se cobra una sola vez a los
constructores para financiar los costos relacionados con el crecimiento asociados
a un nuevo desarrollo o, en algunos casos, a la ampliación o renovación de un
desarrollo. Estos cargos son gravados por las obras construidas por el municipio
13��������������
Ibid, p. 39.
266
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
y los fondos recavados tienen que ser utilizados para la infraestructura que es
necesaria como consecuencia del desarrollo.14 Las contribuciones por desarrollo son
adecuadas para financiar la infraestructura en las áreas que están experimentando
un crecimiento. Son menos aplicables para el financiamiento de nuevos servicios en
desarrollos existentes o paral mantenimiento o reemplazo de servicios existentes.
Históricamente, los municipios han requerido a los desarrolladores proporcionar
o pagar por servicios tales como calles, alumbrado público, banquetas, y
otras instalaciones públicas dentro de los fraccionamientos. Los convenios
entre los desarrolladores y el municipio para fraccionar zonas requieren que el
desarrollador se haga responsable de proporcionar (o financiar) estos servicios
para cumplir con las especificaciones municipales que condicionan la aprobación
del fraccionamiento. Más recientemente, los municipios han extendido la
responsabilidad de los desarrolladores al pago de los costos de las instalaciones
que están fuera del fraccionamiento y que están asociados al nuevo desarrollo.
Estos costos “relacionados con el crecimiento” tradicionalmente incluyen costos por
construcción de calles, sistemas de suministro de agua y drenajes, y en algunas
jurisdicciones también incluyen costos por servicios tales como bibliotecas, centros
recreativos y escuelas. La razón para cobrar a los desarrolladores por los costos
de la infraestructura exterior relacionada al crecimiento es que “el crecimiento debe
pagar por sí mismo” y no ser una carga para los contribuyentes existentes.15
Algunos estudios han investigado la cuestión de quién paga en última instancia las
contribuciones por desarrollo.16 Estos estudios concluyen que quien lleve la carga
14���������������������������������������������������������������������������������������������������
Ver Enid Slack, Municipal Finance and the Pattern of Urban Growth., Toronto: C.D. Howe Istitute,
2002.
15 Existen otras exacciones (formales o informales) que tiene que pagar el desarrollador como parte
de la aprobación para el proceso de fraccionamiento, pero no son estrictamente contribuciones
por desarrollo. Éstas incluyen, por ejemplo, requerimientos de donación de terreno o espacios,
que exigen a los desarrolladores apartar terrenos para calles, otras obras públicas, escuelas o por
razones ambientales. Requerimientos de donación de terreno para áreas verdes, que requieren
que una parte del terreno sea apartado para áreas verdes o que en lugar de esto, se haga un
pago en efectivo. Bonificaciones por densidad por medio de las cuales se les permite a los
desarrolladores construir con mayor densidad (que la permitida en el Plan Oficial) a cambio de
cumplir con condiciones tales como proporcionar guarderías, preservar un edificio histórico, etc.;
cuotas de conexión para permitir a los desarrolladores el acceso a las instalaciones de agua
y drenaje existentes; y disposiciones que requieren a los desarrolladores proporcionar más
infraestructura de la que es requerida para su desarrollo. El municipio, en algunos casos, acuerda
recuperar de los beneficiarios futuros parte de los costos de dicha infraestructura en nombre del
desarrollador.
16 Ver, por ejemplo, Enid Slack “Development Charges in Canadian Muncipalities: an Analysis”,
documento preparado para el Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research,
Toronto, 1994 y Thomas P. Snyder y Michael A. Stegman, Paying for Growth Using Development
Fees to Finance Infrastructure, Washington, D.C.: Urban Land Institute, 1986.
267
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
de las contribuciones por desarrollo –sea el comprador de una casa nueva, los
desarrolladores, o los propietarios del terreno en donde se ubicará el desarrollo–
depende en gran medida de las condiciones de oferta y demanda del mercado de
vivienda nueva. La mayoría de los estudios concluyen que, a largo plazo, la carga
de las contribuciones por desarrollo recae sobre el comprador de la vivienda nueva.
En algunos casos pueden asumir el costo el propietario del terreno del desarrollo, o
bien, en combinación el comprador, el propietario del terreno y el desarrollador. En
la medida en que sea el comprador de la vivienda nueva el que asuma el costo, los
beneficios de la infraestructura serán pagados por quien los recibe.
Si se implementan de manera adecuada, las contribuciones por desarrollo pueden
conducir a patrones de desarrollo eficientes (es decir, inhibir la expansión urbana
descontrolada). Para ello, estas contribuciones tienen que estar diferenciadas de
acuerdo con la ubicación con el fin de que reflejen la diferencia de los costos de la
infraestructura. Por ejemplo, los costos tienden a ser mayores para los desarrollos
más alejados de las instalaciones principales, y para los desarrollos de baja densidad.
Las contribuciones por desarrollo tendrían que ser más altas en estas zonas, para
lograr la eficiencia deseada.
Una de las diferencias entre cobrar contribuciones por desarrollo y el impuesto
a la propiedad para financiar el gasto de inversión radica en quién adquiere en
préstamo los fondos. En el caso del impuesto a la propiedad es el municipio quien
adquiere en préstamo los fondos; en el caso de las contribuciones por desarrollo,
son los desarrolladores y los compradores de vivienda nueva quienes adquieren en
préstamo los fondos. Probablemente sea más barato para los municipios adquirir
préstamos de fondos que para los desarrolladores. Las contribuciones por desarrollo
serían entonces menos eficientes que el endeudamiento municipal.
6. APORTACIONES FEDERALES Y ESTATALES/PROVINCIALES
Las aportaciones del gobierno federal o de los gobiernos de los estados o provincias
pueden tomar la forma de subsidios condicionales y subsidios incondicionales. Las
aportaciones condicionales como su nombre lo indica, imponen condiciones. En
particular, estas aportaciones tienen que ser gastadas en rubros específicos de
gasto. Algunas veces son de cofinanciamiento a partes iguales –el municipio tiene
que aportar un monto igual a los fondos aportados por el donador. Algunas veces
son subsidios absolutos. Las aportaciones incondicionales pueden ser gastadas en
cualquier función de gasto, o bien, pueden ser utilizadas para reducir los impuestos
a la propiedad. Generalmente, no existen condiciones para el uso de estos fondos;
en algunos casos, el monto recibido está en función de la dimensión de la base
gravable y/o de la población del municipio.
268
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
El fundamento económico de las aportaciones o subsidios condicionales de
cofinanciamiento es que los beneficios de algunos servicios municipales (por
ejemplo, de las calles) se extiende más allá de las fronteras del municipio.17 El
resultado de esta externalidad es la sub-asignación de recursos a ese servicio
debido a que el municipio que lo proporciona basa sus decisiones de gasto sólo en
los beneficios capturados dentro de su jurisdicción. Por ejemplo, un municipio que
proporciona parques o programas recreativos no necesariamente tomará en cuenta
los beneficios que reciben quienes residen fuera de su jurisdicción. Una forma de
proporcionar incentivos para asignar más recursos al servicio que genera beneficios
externos es una transferencia de parte de gobierno estatal o federal para cubrir
parte del costo del suministro de dicho servicio.
Aunque existe un fundamento para que los niveles de gobierno superiores financien
cierto tipo de infraestructura, existen algunas desventajas de la dependencia de las
transferencias: 18
•
Los subsidios de financiamiento no siempre son estables o predecibles como
fuente de ingresos para los municipios. Los subsidios son poco fiables ya que
dejan a los municipios “a merced del cambio discrecional de prioridades y fortuna
fiscal a nivel federal y estatal/provincial”.19 Cuando los subsidios disminuyen,
los municipios tienen que compensar la pérdida de ingresos aumentando el
impuesto a la propiedad, las cuotas y derechos de uso, u otros ingresos, o
bien, reduciendo el gasto.
•
Las transferencias pueden distorsionar la toma de decisiones local. Las
transferencias condicionales exigen a los municipios gastar los recursos
de acuerdo con los lineamientos estatales/provinciales (o federales), y a
menudo requieren que el municipio aporte un monto igual de recursos en
cofinanciamiento. Las transferencias, al disminuir el precio de algunos servicios,
incita a que los municipios gasten más en dichos servicios. Comúnmente, esto
significa que los municipios están gastando en áreas que no necesariamente
son prioritarias para ellos. Así mismo, los subsidios de cofinanciamiento a partes
iguales pueden ser un problema para los municipios que no tienen los recursos
suficientes para igualar el monto aportado por el estado o la federación.
17 Richard, M. Bird y Enid Slack. 199e. Urban public Finance in Canada, Segunda edición, Toronto:
John Wiley and Sons, p. 129.
Harry Kitchen and Enid Slack, “Special Report: New Finance Options for Municipal Governments”,
Canadian Tax Journal, Volume 51, Number 6, 2003.
TD Economics, Mind the Gap: finding the Money to Upgrade Canada’s Aging Infrastructure,
Totonto, mayo 2004, p. 13.
18 19 269
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
•
Las transferencias pueden conducir a decisiones ineficientes sobre el ingreso
local. En particular, no existe incentivo para establecer precios adecuados
cuando los subsidios cubren una gran porción de los costos operativos y de
inversión. Los subsidios grandes en el pasado para plantas de tratamiento de
aguas en algunos municipios, significa que no tuvieron un incentivo para utilizar
un precio por volumen para reducir la demanda de agua o para involucrarse en
la administración de los activos.20 Es importante que los gobiernos cobren por el
servicio siempre que se pueda y que establezcan bien los precios para asegurar
un suministro eficiente del servicio. Las transferencias intergubernamentales
no deben alejar al municipio de ese objetivo.
•
Las transferencias también pueden tener como resultado problemas de
rendición de cuentas debido a que son dos o más niveles de gobierno los que
están financiando un servicio. Cuando los usuarios o contribuyentes se quieran
quejar acerca del servicio, puede no quedarles claro qué nivel de gobierno es
el responsable del problema. Así mismo, el nivel de gobierno que realiza el
gasto no es el mismo que recauda el ingreso.
El apéndice de este documento proporciona una descripción de los subsidios
federales para infraestructura que actualmente se utilizan en Canadá. Cada gobierno
provincial también hace aportaciones a los municipios.
El gobierno federal y los gobiernos estatales en los estados Unidos proporcionan
subsidios importantes para la inversión en infraestructura. El más grande de ellos es
proporcionado bajo la Ley de Equidad del Transporte para el Siglo 21 (TEA-21). Bajo
este programa de subsidio, se asegura un nivel de fondos federales para la superficie
para transporte. El financiamiento para las obras de vialidad está garantizado a un
monto fijo determinado. Gran parte del financiamiento de este programa proviene
del impuesto federal sobre el combustible de automotores.21
7. ENDEUDAMIENTO
Los municipios utilizan el financiamiento a través de la deuda para pagar al menos
parte de los costos de las obras públicas de mayor importancia. El repago del monto
de la deuda proviene de ingresos operativos como los provenientes del impuesto a
20 21 270
Como señala Vander Ploeg, 2004, supra, p 15. los “fondos verdes” se otorgaron premiando a
ciudades en el oeste de Canadá que no habían atendido sus principales agencias de servicios
públicos y no favorecieron a los municipios que sí financiaron sus sistemas de agua y drenaje
como una empresa con ingresos autosuficientes.
Ver Bruce Katz, Robert Puentes, y Scott Bernstein. 2003. “TEA-21 Reauthorization. Getting
Transportation Right for Metropolitan America”, Washington, DC: The Bookings Institution.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
la propiedad y de las cuotas y derechos de uso. Las ciudades norteamericanas se
endeudan más que las ciudades Canadienses, en promedio.22
El endeudamiento a nivel municipal es muy diferente del endeudamiento de los
gobiernos estatales o el federal. A diferencia de éstos, que pueden endeudarse,
y de hecho lo hacen, para cumplir con requerimientos de gasto operativo (como
pagar sueldos y salarios, comparar materiales, etc), los municipios sólo pueden
endeudarse para financiar el gasto de inversión. De acuerdo con las normas
provinciales en Canadá, no está permitido que los gobiernos incurran en déficit en
sus presupuestos operativos, y están restringidos en términos de cuánto pueden
pedir prestado mientras esperan la recaudación de los ingresos tributarios.23
El endeudarse para realizar gasto de inversión permite a los municipios sincronizar
los costos y beneficios de la infraestructura a lo largo del tiempo. Un proyecto
construido el día de hoy podría tener como resultado beneficios a lo largo de, digamos
25 años. Si los fondos son adquiridos a través del endeudamiento, el proyecto es
pagado durante los 25 años siguientes a través del repago del capital e intereses.
Esto significa que quienes se benefician de la infraestructura (los usuarios de los
próximos 25 años) son quienes pagan el costo a través del impuesto a la propiedad
y las cuotas y derechos de uso. El endeudamiento es más equitativo y eficiente
cuando pagan los servicios quienes obtienen el beneficio de los mismos.
Así mismo, el endeudamiento permite al municipio disfrutar de beneficios inmediatos
de las mejoras consecuentes al gasto de inversión, lo que no es siempre posible
cuando se depende del ingreso corriente. El ingreso corriente (del impuesto a la
propiedad y los derechos de uso), por lo general, no es suficiente para financiar
gastos grandes en pago inmediato. El patrón del gasto de inversión tiene altibajos
y un municipio puede necesitar millones de dólares para financiar un proyecto de
infraestructura en un año de terminado y luego la necesidad disminuye por varios
años. El endeudamiento permite a los municipios evitar fluctuaciones año con año
en el impuesto a la propiedad.
La principal desventaja del endeudamiento desde la perspectiva municipal es que los
ingresos potenciales sean dedicados al repago de la deuda y, por lo tanto, no estén
22 23 De acuerdo con TD Economics, las ciudades estadounidenses tienen 1.9 billones de dólares en
bonos pendientes de pago en comparación con sólo 30 mil millones de dólares canadienses de
los municipios de Canadá. (TD Economics, supra, 2004, p. 16). Incluso tomando en cuenta la
diferencia en el tamaño de la población, las ciudades estadounidenses se endeudan más, en
promedio, que las canadienses.
Richard M. Bird y Almos T. Tassonyi, “Constraints on Provincial and Municipal borrowing in Canada:
Markets, Rules, and Norms”, Canadian Public Administration, Vol. 44, No. 1, 2001, pp. 84-109.
271
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
disponibles para otros usos. Cuando los costos se distribuyen a lo largo del tiempo,
una porción significativa del presupuesto local se convierte en una obligación fija y
los cargos de la deuda pueden restringir la flexibilidad fiscal local. Así mismo, los
gobiernos menos endeudados tienden a obtener mejor calificación por parte de las
agencias calificadoras de riesgo y por lo tanto enfrentan costos de crédito menores.
Un municipio con poca deuda también tiene más flexibilidad para responder a los
eventos futuros imprevistos.24
Ciertamente se justifica el endeudamiento de los gobiernos locales para cumplir
con, por lo menos, algunos requerimientos de gasto de inversión. Como señala
Vander Ploeg: “tener una ciudad completamente libre de deuda no debe ser la meta
última de la política fiscal, no importa qué tan bien se vea políticamente. Este es
especialmente el caso si la consecuencia es un capital en acciones subfinanciado”.25
El endeudamiento es adecuado para la infraestructura de la policía y cuerpo de
bomberos, de vialidad y tránsito, de calles, de agua y drenaje e instalaciones
recreativas.
7.1 Deuda municipal en forma común
Como se señala anteriormente, una de las desventajas del endeudamiento municipal
es que el costo del crédito puede comprometer el gasto operativo a futuro. Así mismo,
el costo del endeudamiento puede ser particularmente alto para los municipios más
pequeños. El adquirir deuda en común es una de las formas para disminuir el costo
del endeudamiento.
Cuando los municipios adquieren deuda en común, los gobiernos locales emiten
bonos que son comprados por un banco de bonos, que comúnmente es una autoridad
independiente establecida por estatuto estatal o provincial. El banco puede reunir
las emisiones y realizar una sola emisión mayor combinada en el mercado interno
de valores, con un costo mucho menor que si los municipios emitieran los bonos
individualmente.
En la mayoría de las provincias canadienses se han establecido entidades financieras
municipales (como la Autoridad Financiera Municipal de la Columbia Británica. La
Junta de Endeudamiento Municipal de New Brunswick, la Corporación de finanzas
municipales de Nueva Escocia y la Corporación de Financiamiento Municipal de
Newfoundland). En algunas provincias, como Nueva Escocia y Newbrunswick, todos
los municipios tienen que adquirir deuda a través de la entidad provincial. En otras
24 25 272
TD Economics, 2004, Supra, p. 14.
Vander Ploeg, 2004, supra, p. 17.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
provincias, no se les exige a las ciudades más grandes adquirir deuda a través de
la entidad provincial. Por ejemplo, las ciudades de Winnipeg, Regina, Saskattoon,
Edmonton, Calgary, y Vancouver emiten su propia deuda en vez de utilizar a sus
agencias provinciales.
El propósito de las entidades financieras es ganar mayor acceso a los mercados de
capital nacionales e internacionales y obtener el beneficio de mejores calificaciones
crediticias. El riesgo crediticio de todos los municipios combinados es casi siempre
menor que el que tienen cada municipio en forma individual. Las entidades
financiamiento municipal generalmente emiten bonos en forma regular; algunas sólo
para dependencias municipales, pero otras también emiten bonos para escuelas,
hospitales, empresas de servicios públicos y otros organismos municipales, los
costos administrativos están financiados por el gobierno provincial o por las ganancias
de los fondos de reserva, de los participantes o una combinación de ambos.26 En
la mayoría de las provincias, el gobierno provincial garantiza directamente los
créditos.
La principal ventaja del las entidades de financiamiento es disminuir los costos del
endeudamiento como resultado de la emisión de deuda de los gobiernos locales de
manera conjunta. El costo menor de endeudamiento refleja principalmente el costo
reducido del capital pero también costos administrativos más bajos para la emisión
de deuda. Una autoridad financiera municipal substituye con un solo contrato con
un suscriptor, al contratos individuales entre cada prestatario y emisor de deuda.
También debe ser capaz de economizar en costos de transacción, ya que emite
obligaciones más frecuentemente que la mayoría de los prestatarios municipales
individuales y opera en un mercado de capital volátil que está sujeto a un alto grado
de incertidumbre. Puede ejercer un mayor grado de flexibilidad sobre los términos y
costos de emisión a los clientes municipales.
Un estudio compara el costo de los fondos municipales de emisiones en común versus
emisiones individuales utilizando datos de Ontario (previo al establecimiento de una
entidad de financiamiento municipal en esa provincia). Los autores encontraron que
el financiamiento conjunto a través de una entidad financiera municipal hipotética en
Ontario disminuía significativamente los costos para los prestatarios municipales,
en comparación con el costo real del capital para las emisiones municipales de
dicha provincia.27 Los autores concluyeron que los beneficios para los municipios de
Ontario que participaron en una entidad de financiamiento municipal hipotética, que
emite obligaciones a diez años a través de agentes de inversión, variaron de manera
26 Ver. M. Gilbert and R. Pike, “Financing Local Government debt in Canada: pooled versus standalone issues –an empirical study” Canadian Public Administration, Vol. 42, 1999, p. 531.
27�������
Ibid.
273
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
inversamente proporcional al tamaño de su población y su calificación crediticia. El
tamaño de la emisión no fue un factor. En otras palabras, las unidades municipales
más pequeñas, con menores calificaciones crediticias y que tienen deudas de plazos
más largos tuvieron un ahorro mayor.
Los bancos de infraestructura estatal en los Estados Unidos operan bajo los mismos
lineamientos de las entidades financieras provinciales de Canadá, emitiendo
deuda en nombre de muchos municipios, para asegurar tasas de interés más
bajas. Estos bancos, operados como bancos privados por los estados y creados
con aportaciones federales, proporcionan a los municipios recursos iniciales para
comenzar proyectos y proporcionan un rango de préstamos de interés bajo y
productos para el mejoramiento del crédito.28 Como la asistencia es pagada, los
fondos se destinan a otro propósito. Esto son conocidos como “fondos revolventes”.
Los fondos provenientes de estos bancos de infraestructura han sido utilizados para
transporte, suministro de agua y drenajes. A diferencia de las entidades financieras
de Canadá, los bancos estatales de infraestructura están respaldados por las
reservas del banco y no por el crédito del municipio.
7.2 Bonos de Ingreso
Los municipios de los Estados Unidos tienen permitido emitir bonos de ingreso pero
los municipios canadienses no. Los bonos de ingreso, a diferencia de los bonos
de obligación general, son asegurados legalmente por una fuente específica de
ingresos. Por ejemplo, un bono de ingreso emitido por una compañía de servicio
de suministro de agua estaría respaldado por los ingresos específicos de dicha
empresa y no de los ingresos generales del municipio. La ventaja es que estos
bonos promueven el establecimiento de precios de acuerdo al costo del servicios y
trasladan el riesgo al inversionista. La desventaja es que a menudo se cobran tasas
más altas porque no están respaldados por los ingresos generales del gobierno y,
por lo tanto, se consideran riesgosos.
7.3 Bonos exentos de impuestos
Los municipios en los Estados Unidos emiten bonos exentos de impuestos, pero
éstos no se utilizan en Canadá. Los bonos exentos de impuestos permiten a los
municipios emitir bonos con tasas de interés menores, ya que el interés está libre de
impuesto. El ingreso por intereses no es gravable bajo el impuesto sobre la renta de
las empresas. Un ejemplo puede ilustrar cómo funcionan estos bonos. Supongamos
que la tasa de interés de un bono es de 5%. Un bono de $1,000 produciría, por
28 274
TD Economics, 2004, supra, P. 16.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
lo tanto, $50. Si la tasa impositiva marginal del contribuyente (estatal y federal
combinada) es 40%, entonces el impuesto sería de $20 y el interés posterior a
impuestos sería $30. La tasa de interés real sería entonces de 3%. Si el municipio
pudiera emitir un bono libre de impuestos, podría pagar 3 por ciento de interés y
proporcionar el mismo rendimiento posterior a impuestos a inversionistas.
Los municipios en los Estados Unidos han utilizado bonos libres de impuestos
desde hace mucho tiempo. Éstos ofrecen una ventaja directa al tenedor del bono.
Para el municipio que emite el bono libre de impuestos significa que puede adquirir
fondos con una tasa de interés mas baja que con los bonos regulares, ya que
los inversionistas desearán recibir una menor tasa de interés si no es gravable.
Los bonos exentos de impuesto tienden a funcionar mejor en municipios grandes
que tienen acceso a los mercados de capital pero su aplicación a los municipios
pequeños ha sido limitada. Sin embargo, el utilizar una de las entidades financieras
municipales descritas anteriormente en este reporte para emitir bonos exentos
de impuestos podría solucionar problemas asociados al endeudamiento de los
municipios pequeños.
La principal crítica a los bonos exentos de impuestos es que son regresivos, ya que
las personas de mayores ingresos se benefician más con este incentivo fiscal que
las personas con menores ingresos.29 Es más probable que se beneficien más los
contribuyentes con altos ingresos puesto que tienen los fondos necesarios para
invertir en bonos. Así mismo, para un monto de inversión dado, los beneficios son
mayores para los contribuyentes con una tasa impositiva marginal más alta.
Los bonos exentos de impuestos también han sido criticados porque requieren que
el gobierno federal y los gobiernos estatales/provinciales, renuncien a una parte
del ingreso tributario. En otras palabras, los municipios (en particular las grandes
regiones urbanas en donde el gasto en infraestructura tiende a ser mayor) se
beneficiarían a expensas de la población en general que pagaría impuestos sobre
la renta más altos para compensar déficit de ingresos tributarios del impuesto sobre
la renta.30 Otro problema con los bonos exentos de impuestos es que el monto de
ingresos al que deben renunciar los gobiernos federal y estatales excede al monto
ahorrado por los gobiernos locales en pago de menores tasas de interés debido a
las cuotas de transacción pagadas a los corredores de bonos.
29�����������������������������������������������������������������������������������������
TD Economics Special Reporte. 2002. “A Chocice Between Investing in Canadá’s Cities or
Disinvesting in Canada’s Future”. TD Financial Group, p. 13.
30 Ibid. P. 13
275
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
8. Aumento de Impuestos para Financiar Distritos Determinados
El financiamiento a través de un Incremento de Impuestos (TIF, por sus siglas en
inglés), es un mecanismo de financiamiento utilizado en ciudades de los Estados
Unidos para revitalizar áreas urbanas deterioradas, ubicadas generalmente en el
centro de la ciudad. Las ciudades designan un área TIF para realizar inversión de
capital en mejoras y luego designan cualquier incremento futuro del impuesto a la
propiedad para pagar la inversión en infraestructura y otras iniciativas de desarrollo
económico.
Cuarenta y siete estados y el Distrito de Columbia tienen legislación que permite
este tipo de financiamiento , pero en Canadá31 ya no se utilizan. El TIF es utilizado
para atraer a la inversión privada hacia los centros de las ciudades o para ayudar a
estas áreas a competir con las áreas suburbanas periféricas. El TIF se ha aplicado
a áreas del centro de las ciudades que necesitan revitalización, rescate de sitios
abandonados,32 y pagar por la rehabilitación de infraestructura deteriorada.33 El
fundamento de los distritos financiados por incremento de impuestos está basado
en la noción de la revitalización puede tener un impacto positivo en la calidad de
vida urbana y del ingreso tributario futuro.34
El TIF se aplica de diferente manera en cada jurisdicción en los E.U. pero por lo
general siguen un método similar:
•
Se propone un distrito para mejorar, con base en criterios de planeación y en lo
que está permitido por la legislación. Las fronteras geográficas reflejan el área
31 La única ciudad canadiense a la que se le permite utilizar los TIF es Winnipeg, pero en la actualidad
no los está utilizando.
Los sitios abandonados o “brownfields” son sitios urbanos subutilizados, a menudo bacantes, y
a veces contaminados. Debido a su proximidad a las áreas del centro de la ciudad que tienen
infraestructura, estos sitios tienen un gran potencial de desarrollo. La realización de este potencial
se dificulta por los costos de limpieza de las áreas contaminadas, los costos de actualización o
reemplazo de infraestructura existente pero vieja, y la responsabilidad. En muchos casos, las
fuentes tradicionales de financiamiento privado dudan sobre el invertir en estos sitios debido a los
riesgos asociados con su redesarrollo. Aunque existe un potencial para futuras recompensas estos
terrenos o propiedades a menudo permanecen sin utilizarse debido a la falta de financiamiento
para el redesarrollo.
Existe una extensa literatura sobre el Financiamiento por Incremento de Impuestos (TIF) en
los Estados Unidos. Para un análisis del mismo ver, por ejemplo, Robert Wassmer, “Can Local
Incentives Alter a Metro City’s Economic Develpment? “ Urban Studies, 1994, pp. 1251-1278 y
John Anderson, “Tax Increment Financing: Muncipal Adoption and Growth”, National Tax Journal,
1990, 155-164.
En el contexto de los Estados Unidos, los distritos TIF a menudo se benefician de subsidios
e incentivos fiscales estatales y federales. Estas fuentes adicionales de fondos les ayudan a
alcanzar el objetivo de la revitalización
32 33 34 276
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
que necesita redesarrollo. Se lleva a cabo una consulta pública y se genera un
plan de redesarrollo.
•
Una vez que se le da estatus oficial de TIF al área, el ingreso anual del impuesto
a la propiedad que se acumula para todas las autoridades dentro del distrito
(el municipio, el condado, juntas escolares, etc) se congela en el nivel previo
a la revitalización. Este se toma como nivel base del impuesto a la propiedad.
Por un periodo de tiempo, generalmente de 15 a 35 años, todo o alguna parte
del ingreso generado por el incremento de ese impuesto base se acumula
en la dependencia de redesarrollo (o el municipio) para ser usado para el
redesarrollo de dicha área. En algunos casos, la legislación estatal limita el
monto de ingresos del impuesto a la propiedad que puede ser desviado al área
TIF.
•
Con el fin de impulsar el desarrollo, se lleva a cabo la inversión en infraestructura
(por ejemplo calles, construcción de edificios expansión de drenaje) y/o la
adquisición de terreno. En algunos estados el TIF es utilizado para compensar
el gasto de la iniciativa privada en desarrollo tal como el de preparación y
construcción del sitio. La fuente de financiamiento para de estos costos
periódicos usualmente es el endeudamiento o la emisión de bonos contra los
incrementos de impuesto esperados. En esta forma –prestando con base en
incremento de impuesto esperado del plan del distrito– el plan es financiado a
través de la oferta pública.
•
Cuando expira el periodo del TIF, los ingresos tributarios generados por la base
gravable expandida fluyen de nuevo a las autoridades tributarias.
Dentro de un distrito TIF, los desarrolladores se benefician de obtener sitios más
adecuados o más económicos. Pero son gravados con la misma tasa que los otros
propietarios de la ciudad. El financiamiento a través del Incremento de Impuestos no
es lo mismo que emitir garantías para el pago de impuestos o que las deducciones
de impuestos. Bajo el esquema TIF el desarrollo es financiado a partir del incremento
de ingreso que se genera, no por un subsidio. Esto significa que no hay transferencia
de fondos del municipio a las empresas ni de una empresa a otra. Los impuestos
de la base tributaria aumentada son utilizados para financiar mejoras públicas en el
distrito. Si se utiliza para estimular el desarrollo del centro de la ciudad y el rescate
de sitios abandonados, el TIF puede mejorar el desarrollo compacto y desincentivar
la expansión urbana.
El uso difundido del Financiamiento a través del Incremento de Impuestos se debe en
parte a que ofrecen a los municipios una forma de evitar los límites de endeudamiento;
277
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
los bonos respaldados por el incremento de impuestos no están sujetos a límites de
deuda municipal a requerimientos de referéndum público en la mayoría de los estados.35
Este método de financiamiento tiene como resultado más capital para infraestructura
del que estaría disponible con los bonos de obligación general tradicionales.
Sin embargo, existen algunos problemas potenciales asociados con este mecanismo
de financiamiento: puede no tener la capacidad de generar los ingresos tributarios
predichos y la falta de recursos resultante podría poner en riesgo los esfuerzos
para revitalizar el área designada. Otras autoridades tributarias (como las juntas
escolares) resienten que sus impuestos sobre la renta estén congelados mientras que
experimentan un crecimiento de sus demandas como resultado de la revitalización.
Puede ser que los el TIF simplemente acelere el desarrollo que de cualquier forma
habrá de ocurrir. El TIF destina los fondos a una sola área designada, y esto puede
resultar en detrimento de las áreas de la periferia del distrito TIF o del crecimiento
del municipio en general. Este tipo de financiamientos es caro porque el riesgo de
no cumplimiento es transferido a los tenedores de bonos en vez de al municipio.36 El
repago de la deuda depende de los incrementos futuros de los ingresos del impuesto
a la propiedad, y el municipio no tiene obligación de pagar a los tenedores de los
bonos si no se genera suficiente incremento de impuestos.
Otro aspecto controversial de este tipo de financiamiento es la definición de
deterioro. En algunos estados no existe definición, mientras que en otros estados,
la legislación el TIF establece condiciones específicas tales como hacinamiento,
edificios desgastados o deteriorados, etc.37 En este contexto, un estudio reciente
sugiere que los cambios legislativos en 16 estados han debilitado los el TIF
permitiendo que sea utilizado en áreas no deterioradas. Siete estados fortalecieron
sus programas de TIF.38
9. SOCIEDADES PÚBLICO-PRIVADAS
Las sociedades público-privadas (conocidas como, PPP o P3s, por sus siglas en
inglés) son sociedades entre un organismo gubernamental y una entidad del sector
privado, por medio de la cual el sector privado proporciona infraestructura o servicios
que tradicionalmente eran proporcionados por el sector público. Aunque han sido
muy recomendadas y utilizadas en los E.U. y en el Reino Unido, las P3s no son muy
utilizadas en Canadá.39
35 36 37 38 39 278
TD Economics, 2004, Supra, p. 31.
Ibid, p. 31
Alyssa Talanker y Kate Davis with Greg LeRoy, “How States are Weakening Enterprise Zone and
Tax Increment Financing Programs” State Tax Notes, Octubre 6, 2003.
Ibid.
TD Economics, 2004, Supra, p. 22.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Las P3s pueden tomar distintas formas para:
•
•
•
•
•
•
•
Operar: El sector privado opera las instalaciones por una cuota. El sector
publico conserva la responsabilidad de los costos de capital.
Arrendar/Comprar y Operar: El sector público arrienda o compra las instalaciones
al sector público, las opera, y cobra cuotas de uso.
Arrendar/Comprar, Construir y Operar: Este contrato es similar al anterior solo
que se le requiere a la empresa del sector privado construir o desarrollar una
nueva instalación, o agrandar o renoval las instalaciones existentes y luego
operarlas por cierto número de años.
Construir: sociedad en la cual se le paga al sector privado un monto fijo para que
construya una instalación de acuerdo con las especificaciones del gobierno, y
la entrega al sector público cuando está terminada.
Construir, Operar, Transferir: El sector privado desarrolla y construye la
infraestructura requerida, opera la instalación durante un periodo específico de
tiempo y luego la transfiere de vuelta al gobierno.
Construir y Operar: El sector privado construye y opera la instalación y es
responsable por el financiamiento de capital. La operación es regulada y
controlada por el sector público.
Construir y Transferir: El sector privado construye la infraestructura, y luego
transfiere la propiedad al sector público.
En cada uno de los casos mencionados, existe una sociedad entre el gobierno
y el sector privado. Ninguno de estos casos implica una privatización; la entidad
gubernamental retiene la propiedad de los activos y establece las políticas y el nivel
del servicio.
Una de las principales ventajas de este tipo de sociedades es que, relevan a los
municipios de la responsabilidad financiera del gasto de inversión, permiten la
construcción de infraestructura en tiempos en que el financiamiento del gobierno está
restringido.40 Ya que a muchos municipios no les gusta endeudarse, ésta es una forma
de hacer construir infraestructura sin que el municipio incurra en deuda. Además,
el sector privado tiene acceso a un rango más amplio de instrumentos de crédito
tales como los bonos de ingreso. La operación de las instalaciones y programas por
parte del sector privado o de operadores con fines no lucrativos también reduce los
costos operativos municipales y permite la recaudación a partir de fuentes de ingresos
adicionales. Dentro de las instalaciones también se pueden ofrecer productos o
servicios complementarios que son una fuente de ingresos extra. Finalmente, el sector
público recurre a la experiencia y capacidad del sector privado.
40 Almos Tassonyi, 1997, Supra, pp. 193-4.
279
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Sin embargo, existen riesgos potenciales asociados con las sociedades públicoprivadas.41 Para el sector privado, existen riesgos de que el marco regulatorio pueda
cambiar y causar retraso en el proyecto. Para el sector público, existe el riesgo de
que la naturaleza de los servicios públicos proporcionados no sea la que el público
quiere. El éxito de la sociedad depende de cómo se estructuren los contratos y cómo
se compartan los riesgos. Los municipios necesitan asegurarse de que se cumplan
los objetivos. Por ejemplo, en el caso de las instalaciones recreativas, el municipio
puede querer asegurarse de que se proporcionen algunos programas para usuarios
específicos en periodos específicos de tiempo. Las empresas público privadas
pueden ser apropiadas para, calles, carreteras, puentes, instalaciones recreativas,
instalaciones de suministro de agua y drenaje. Estos tipos de infraestructura son
de gran escala, tienen un flujo de ingreso identificable (cuotas o derechos de uso)
y resultados medibles.42 Estos factores aumentan la viabilidad comercial y facilitan
relativamente valorar los riesgos y recompensas potenciales.
10. RESUMEN Y CONCLUSIONES
Este reporte ha analizado los diversos instrumentos de financiamiento que utilizan
actualmente los municipios en América del Norte para pagar la infraestructura: los
impuestos a la propiedad, las cuotas o derechos de uso, contribuciones por desarrollo,
endeudamiento, aportaciones federales y estatales o provinciales, financiamiento a
través de incremento de impuestos y sociedades público-privadas. La discusión en
este reporte expone las ventajas y desventajas de cada uno de estos instrumentos
de financiamiento de la infraestructura y sugiere cuáles instrumentos son adecuados
para determinado tipo de infraestructura.
Siempre que sea posible, el instrumento de financiamiento debe relacionar los
beneficios consecuentes a la infraestructura municipal con los costos asociados
con la misma. Es importante que los municipios establezcan bien los precios
de productos y servicios. Habiendo dicho esto, no existe un instrumento de
financiamiento que sea mejor que otro. El instrumento o instrumentos adecuado(s)
depende, en gran medida, de la naturaleza de la infraestructura. Por ejemplo, si
estamos interesados en calles y drenajes necesarios para un nuevo desarrollo,
entonces es adecuado aplicar contribuciones por desarrollo para cubrir la mayoría
del gasto de inversión relacionado con el crecimiento. Si estamos hablando
de la renovación de infraestructura en desarrollos existentes, sin embargo, las
contribuciones por desarrollo no son adecuadas y tenemos que considerar otros
instrumentos tributarios para el financiamiento (tal como la valuación especial o los
41 Para una discusión de los riesgos potenciales de las sociedades público privadas, ver Almos
Tassonyi, 1997, Ibidm p. 195.
42 TD Economics, 2004, supra, p. 22
280
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
gravámenes locales por mejoras) o bien, el endeudamiento municipal. Las cuotas
o derechos de uso funcionan bien para servicios tales como suministro de agua
y drenaje o el peaje de carreteras principales, ya que podemos identificar bien a
los beneficiarios. Estas cuotas proporcionan información valiosa al sector público
acerca de qué tantos usuarios están dispuestos a pagar por el servicio. La cuotas
de uso son menos adecuadas para los servicios cuyos beneficiarios no se pueden
identificar o que tienen consecuencias serias de redistribución.
Los impuestos a la propiedad son una importante fuente de ingresos para los
municipios en Canadá y en los Estados Unidos. Sin embargo, como instrumento
para financiar el gasto de inversión en infraestructura están limitados. La necesidad
de infraestructura se deriva del crecimiento económico y de la población, pero los
impuestos a la propiedad solo crecen marginalmente con el crecimiento económico.
Así mismo, los beneficios de la infraestructura se extienden a generaciones
futuras mientras que los impuestos a la propiedad son pagados por la generación
actual. Esto hace que los impuestos a la propiedad sean adecuados para financiar
solamente los proyectos cuyos activos tienen una vida útil más corta. Los grandes
proyectos (por ejemplo, sistemas de vialidad, instalaciones de tratamiento de
agua) pueden requerir una combinación de instrumentos de financiamiento.
Debido a las externalidades asociadas a las obras de vialidad, por ejemplo, las
aportaciones federales y estatales o provinciales desempeñan un papel importante.
El financiamiento a través del incremento de impuestos, utilizado en los Estados
Unidos, también es una forma de financiar la inversión en infraestructura lo mismo
que el endeudamiento municipal, en términos más generales. Las sociedades
público-privadas, si se estructuran de manera adecuada, también pueden ayudar
a los municipios a proporcionar infraestructura, liberándolos de la responsabilidad
financiera del gasto de inversión inmediato. Esto es particularmente útil en tiempos
de financiamiento gubernamental restringido.
Apéndice A: Programas Federales de Infraestructura en Canadá
•
Programa de Infraestructura de Canadá: Este programa se introdujo en el
año 2000 y estará en operación hasta el 2007. Se destinó un financiamiento
federal de $2,050 millones de dólares para saneamiento de agua y aire,
transporte, y vivienda de interés social. Este programa implica la participación
de los tres niveles de gobierno con un monto equivalente por parte de cada
uno.
•Fondo de Infraestructura Estratégica de Canadá: Este programa opera
desde el año 2001 al 2013. El financiamiento federal e de $4 mil millones de
dólares. El convenio implica que los fondos federales tienen que ser igualados
por fondos municipales, provinciales y/o del sector privado. El programa
281
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
financia proyectos nacionales o regionales grandes tales como los de mejora
de la calidad del agua, corredores comerciales, introducción de infraestructura
para la conexión de banda ancha.
•Fondos Ecológicos: El gobierno federal también inició un Fondo Ecológico
de Inversión Municipal (GMIF) con $100 millones de dólares y un Fondo
Ecológico de Habilitación Municipal (GMEF) con $25 millones para operar
desde el año 2000 al 2007. En el presupuesto de diciembre del año 2001
estos montos aumentaron a $200 millones y $50 millones respectivamente.
Estos subsidios están diseñados para ayudar al gobierno municipal a mejorar
la eficiencia ecológica de sus operaciones. Aunque esta es una iniciativa del
gobierno federal, el Consejo Directivo Nacional de la Federación de Municipios
Canadienses aprueba el financiamiento de proyectos.
•Fondo de Infraestructura Fronteriza: El programa opera desde el año 2002
hasta el 2013. Fondos federales por un total de $600 millones para reducir la
congestión en las fronteras, aumentar la seguridad, y expandir la capacidad
para la infraestructura. Los fondos federales son compartidos con los gobiernos
municipales y provinciales y con el sector privado.
•
Programa de Vivienda Accesible: El programa opera del año 2002 al 2007.
Monto de Fondos Federales de $1,000 millones. Los fondos son de costos
compartidos a través de convenios individuales con las provincias y territorios.
El propósito es incrementar la oferta de vivienda accesible.
•
Programa de Asistencia a la Rehabilitación Residencial: El programa se
extiende desde 1994 hasta el 2006. Fondos federales por un total de $1,019
millones. El programa es un esquema voluntario de costo compartido con
ocho provincias/territorios, pero los municipios son los agentes de entrega. El
propósito es reparar y mejorar la vivienda de los hogares de bajos recursos.
•
Programa Estratégico de Infraestructura de Carreteras: El programa opera
desde el 2002 hasta el 2006. Un Fondo Federal total de $600 millones. Una
porción es dedicada a la construcción de carreteras (compartiendo los costos
con las provincias) y otra porción al sistema de integración de carreteras (en
esquema de costo compartido con provincias, municipios y otros).
•
Programa para caminos rurales: El programa opera desde el 2001 hasta el 2005.
El financiamiento federal total es de $175 millones. Los términos de los convenios
de costos compartidos varían de provincia en provincia. El propósito es acuatizar
los caminos rurales municipales y las carreteras secundarias provinciales.
•Fondo de Infraestructura Rural Municipal: Este programa se anunció en el
2003. Fondos federales totales por $1,000 millones, el esquema de sociedad es
el mismo que en el Programa de Infraestructura de Canadá pero con proyectos
de menor escala.
Fuente: Casey Vander Ploeg, “No Time to be Timid: Addressing Infrastructure Deficits in the Western Big
Six”, Calgary: Canada West Foundation, Febrero 2004, p. 14.
282
Los Riesgos y las
Recompensas de la Aplicación
del Impuesto a la Propiedad
en América Latina*
Melton L. Spivak1
Traducción: Rebeca Elizalde Hernández2
INTRODUCCIÓN
Perspectiva Histórica
A lo largo de los pasados cinco siglos, acontecieron dos eventos importantes
compartidos por todos los países de América del Sur, América Central y Norte
América. El primero fue el descubrimiento del “Nuevo Mundo” realizado por
Cristóbal Colón en 1492. Colón encabezó la empresa exploratoria de la Reina
Isabel la Católica de España para encontrar una ruta más eficiente a las riquezas
de las Indias Orientales. Aunque falló en esta misión, Colón creó la base para la
difusión global de la cultura y la arquitectura españolas. Sus empresas –y las que
le siguieron– también fortalecieron la situación militar y el dominio económico de
España en el mundo durante cerca de trescientos años.
El segundo evento, más sutil, fue la Doctrina Monroe en 1823. Los libertadores
como José de San Martín en Argentina, Simón Bolivar en Venezuela, y Bernardo
O’Higgins en Chile establecieron nuevas repúblicas entre 1815 y 1822. Los Estados
Unidos acababan de comprar la Florida al gobierno español por alrededor de 4.1
*
1
2
Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas
del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto
con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo
en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004.
El autor es Vicepresidente en gestión financiera en JPMorgan Chase, una compañía global de
servicios financieros. Tiene una licenciatura en economía y maestría en finanzas por la Universidad
de Hartfor. Ha impartido cátedras extensamente en gestión Internacional del impuesto a la
propiedad. .
Egresada de la Licenciatura de Letras Hispánicas de la Universidad de Guadalajara, México.
Actualmente se desempeña como Consultor Investigador del Indetec.
283
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
millones de dólares, y tomaron conciencia de la necesidad de cerrar las puertas
a la colonización europea de las Américas. La doctrina, que tomó el nombre del
presidente estadounidense James Monroe, propuso una política que declaraba que
los Estados Unidos tenían como deber el buscar que todos los poderes europeos
permanecieran fuera de las Américas. Esto proporcionó el escenario para que los
“nuevos” países latinoamericanos desarrollaran sus propios gobiernos y sistemas
económicos.
Sin embargo, al transcurrir el tiempo, la propiedad de la tierra en las Américas pasó
a manos de los inmigrantes europeos y dejó a los nativos con muy poco terreno fértil
para la agricultura o la crianza de ganado. Así mismo, la inestabilidad política, los
ciclos económicos y los desastres naturales (por ejemplo, inundaciones, incendios
forestales) continuaron creando desequilibrios en los mercados. Incluso con el
acontecimiento de la creación de naciones, la brecha de distribución de la riqueza
entre ricos y pobres se hizo más grande en Centro y Sudamérica.
Luego, en los siglos XIX y XX, los países comenzaron a industrializarse. Hubo
una explosión demográfica en las grandes ciudades, alcanzando altas densidades
de población. Los municipios, condados y provincias comenzaron a enfrentar
retos relacionados con los servicios de agua, drenaje y saneamiento. Las
cuestiones relacionadas con la seguridad pública, y la protección policial y contra
incendios demandaban el escrutinio de los políticos. Los países progresivamente
democráticos buscaron proporcionar educación pública, así como infraestructura
de calles, parques, hospitales y bibliotecas. Sin embargo, los gobiernos federales,
que seguían la tendencia de implementar impuestos al consumo, el impuesto sobre
la renta y/o los impuestos especiales sobre producción y consumo, se inclinaron
hacia dedicar los ingresos recaudados por dichos impuestos a intereses nacionales
preferentemente.
El papel de los impuestos a la propiedad
Para afrontar sus propias necesidades, las localidades en los Estados Unidos y
Canadá desarrollaron sistemas de impuesto a la propiedad, para los cuales tomaron
prestado el concepto de tasación de la propiedad de sus ancestros británicos,
utilizando una imposición estándar relacionada a un valor. En términos simples, el
sistema fue establecido para fijar un “valor equitativo” a los dueños de una propiedad,
de manera que todos los contribuyentes fueran tratados de manera justa, con una
tasa impositiva que todos pudieran pagar.
Sin embargo, dada la estructura de la propiedad de la tierra, el uso del suelo y
las cuestiones relacionadas con la tenencia de la tierra, los países de Centro y
284
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Sudamérica no tuvieron la disposición de tomar la iniciativa de implementar sistemas
de impuesto a la propiedad equivalente a los de sus vecinos. La política tributaria
no centró su enfoque en impuestos basados en la propiedad, ya que éstos eran
susceptibles de ser interpretados como impuestos a la riqueza, y la inflación y/o
la devaluación de la moneda hacían inmanejable el proceso de su aplicación, sin
ningún sentido real de la equidad. Los impuestos sobre la transferencia de bienes
inmuebles eran más atractivos en términos de administración y fácil recaudación.
Así mismo, la preocupación por el alto nivel de endeudamiento nacional y los altos
índices de pobreza en estos países subdesarrollados, dejaba a las personas sin
la capacidad de pagar cualquier impuesto sobre la propiedad. La mayoría de los
gobiernos en Centro y Sudamérica sólo estaban dispuestos a tolerar un impuesto a
la propiedad que tuviera un nivel de valuación de la propiedad mucho menor que el
justo valor de mercado, y una tasa efectiva menor al punto cinco por ciento.
LOS RETOS DE LA POLÍTICA DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD
EN EL ENTORNO GLOBAL
La necesidad del ingreso
Avancemos rápidamente hacia el siglo XXI. Aunque los países subdesarrollados
y en transición tenían históricamente la inclinación de tratar con precaución a la
imposición a la propiedad para los gobiernos locales, la necesidad actual de obtener
ingresos es tan importante como en los países industrializados. Además el déficit de
gasto ha creado una necesidad cada vez mayor de obtener ingresos tributarios.
Un papel más significativo de la imposición a la propiedad
El avance de la tecnología, el abaratamiento de las telecomunicaciones, los
acuerdos favorables para el comercio internacional, así como las reformas fiscales
y monetarias han pavimentado el camino para lograr un uso más eficiente de la
imposición a la propiedad. Además, la información catastral de calidad así como
la información sobre construcciones/mejoras tienen otras aplicaciones en el
gobierno local, en áreas tales como la planeación y zonificación del uso del suelo, la
protección policiaca y contra incendios, y la administración de los servicios públicos
(electricidad, gas, agua, etc.).
La globalización como fuente de ingresos
El factor más grande para el cambio puede ser la tendencia hacia la globalización,
algunos ejemplos de esta rápida tendencia los proporcionan empresas tales como Royal
Dutch Shell (Holanda), Vivendi (Francia), Nokia (Finalandia), Sony (Japón), Volkswagen
285
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
(Alemania), Fiat (Italia), British Airways (Reino Unido), Cemex (México), Nestlé (Suiza),
Evergreen (Taiwan), Petrobras (Brasil) y General Electric (Estados Unidos).
Los balances de muchas de estas empresas transnacionales son mucho mayores
que los de países individuales, lo que permite a los gobiernos locales acceder a
ellas como fuente de ingresos. De hecho, estas empresas buscan continuamente
expandirse a otros mercados. Al hacerlo, compran, construyen y/o arriendan
propiedades para resolver sus necesidades. También emplean millones de personas
a lo largo del mundo. Aunque el motivo de su expansión global sea incrementar el
ingreso marginal, reducir el costo marginal, e incrementar la utilidad, en algunos
casos la expansión de las empresas incrementa significativamente el valor de la
propiedad, tanto directa como indirectamente, en la jurisdicción que residen.
La necesidad de sistemas honestos y eficientes
Los impuestos a la propiedad funcionan mejor en un entorno en el que el estado,
la provincia o el gobierno local, que administre el impuesto a la propiedad y utilice
los ingresos que recauda, esté libre de corrupción. Si los contribuyentes sienten
que están siendo tratados de una manera equitativa y que el ingreso recaudado
está siendo utilizado de manera honesta para proyectos públicos constructivos y
servicios comunitarios que beneficien a la seguridad de las personas y al bienestar
económico, existirá una mayor voluntad o disposición al pago del impuesto. El
ingreso tributario que es reciclado a la economía local ayuda a incrementar los
valores de los bienes inmuebles, así como el empleo. El ingreso recaudado por el
impuesto a la propiedad que es destinado a la educación local, ayuda a eliminar
el analfabetismo y a mejorar la calidad de vida, el capital intelectual y los valores
de las personas. El ingreso recaudado por el impuesto a la propiedad destinado a
los hospitales y a la salud pública disminuye la mortalidad infantil y permite a las
personas tener vidas más saludables y prolongadas.
Por otra parte, cuando los contribuyentes ven que otros contribuyentes defraudan
o evaden a la obligación tributaria, se convierte en un “juego” para las personas y
empresas el lograr pagar poco o nada sin ser atrapados. Las empresas globales
tratan de evitar este tipo de entornos puesto que pierden confianza en el gobierno
y consideran que sus inversiones están en riesgo. De hecho, un impuesto a la
propiedad inestable inhibe la inversión y, en última instancia, provoca que el valor
de la propiedad se deteriore. Así, los inversionistas extranjeros temen una reducción
o pérdida de la utilidad y un deterioro del valor de su inversión.
El reto de eliminar la corrupción puede se fácilmente superado con un sistema de
imposición a la propiedad bien planeado, implementado, administrado y auditado.
286
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Así mismo, el tener una legislación que permita el cobro coactivo, con el derecho de
embargo fiscal por falta de pago, disuadiría a los peores evasores.
Los Programas de incentivo como impulsores económicos
Comúnmente, las empresas transnacionales buscan programas de incentivos
fiscales, tales como descuentos en impuestos, programas de pago en lugar de
impuestos (denominados programas PILOT, siglas en inglés para payment in lieu
of taxes), o los programas de financiamiento al incremento de impuestos (TIF por
sus siglas en inglés). Estos programas son cuidadosamente evaluados por las
dependencias gubernamentales para mejorar el empleo local y la inversión en la
comunidad. Un proyecto multimillonario en dólares es una inversión a largo plazo, y
se convierte en un contribuyente importante en el momento en el que el programa
de incentivos expira. La mayoría de las empresas están acostumbradas a negociar
programas de incentivos de diez a quince años. Las dependencias gubernamentales
requieren un monto específico de dólares en inversión, un número de empleos
mínimos establecidos a ser creados para la comunidad, y el derecho de cobrar
retroactivamente los anteriores “beneficios de impuestos a las empresas” en caso
de que la empresa no cumpla con los términos del acuerdo. El verdadero reto aquí
es cuando diferentes dependencias y/o jurisdicciones gubernamentales compiten
para lograr que una misma empresa se sitúe en su comunidad.
Los impuestos a la propiedad para reducir la carga de la deuda
Finalmente, países tales como Brasil, Argentina, Uruguay, Colombia y Bolivia,
que enfrentan una gran deuda externa pública y privada, pueden intentar utilizar
a los impuestos a la propiedad como fuente de ingresos para reducir la carga de
la deuda pública. Esta estrategia de la reducción de la deuda tiene mérito, pero
debe ser evaluada cuidadosamente, considerando las necesidades locales de los
contribuyentes del impuesto a la propiedad y los constituyentes de la jurisdicción
que aplica el impuesto.
LA PERSPECTIVA DEL BANQUERO
El Financiamiento Municipal y los Impuestos a la Propiedad
Los bancos quieren prestar dinero a prestatarios con buena capacidad crediticia.
Éstos pagan sus créditos de acuerdo con el convenio de crédito firmado por el
prestamista y el prestatario. De la misma forma, los prestatarios tienen que cumplir
ciertos criterios, dependiendo del propósito del crédito. El concepto es simple, y ha
funcionado bien durante los últimos quinientos años. El hecho de otorgar créditos
287
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
a los gobiernos a través del mecanismo en el que el impuesto a la propiedad es
la fuente de ingresos para pagar el capital y el interés del crédito se conoce como
“financiamiento municipal”. Los bonos municipales, que son valores de deuda emitidos
por el gobierno local o por una dependencia del gobierno local, son comúnmente
utilizados para obtener capital para la construcción de hospitales, escuelas, calles,
estacionamientos públicos y otros proyectos de infraestructura pública.
Estos bonos municipales son suscritos y emitidos a través de los bancos y sociedades
de inversión. Las agencias calificadoras independientes como Estándar & Poor’s
y Moody’s califican la calidad de estos bonos. Existe una relación inversamente
proporcional entre la tasa de interés pagado por el deudor y la “calificación” del
bono. Mientras más alta sea la “calificación” del bono, más baja será la tasa de
interés que el deudor debe pagar.
Otro concepto relacionado con el otorgamiento de crédito a los municipios es el
hecho de que mientras más corto sea el plazo del préstamo, más alta será la tasa
de interés. La lógica aquí es que la duración del flujo de ingreso proveniente de un
bono se vuelve menos predecible mientras más largo sea el periodo del préstamo.
Los países latinoamericanos han recibido bajas calificaciones en sus bonos
gubernamentales y, por lo tanto, han pagado intereses significativamente mayores
por sus bonos. Las dos razones principales para esta baja calificación son los altos
índices inflacionarios y los altos índices de incumplimiento de los bonos. Existe una
interacción entre estos dos factores, pero esencialmente, ponen a América Latina
en desventaja financiera. Este año, Brasil, México y Venezuela están otorgando
créditos a otros países latinoamericanos. Las tasas de interés promedian 8.5 por
ciento aproximadamente, más del doble que las de Estados Unidos. Así mismo,
estas tasas han bajado del 12.75 aproximadamente que tenían el año pasado.
El punto aquí es que existe la necesidad de que los gobiernos provinciales, estatales
y municipales de América Latina mejoren su calificación crediticia. Un sistema
de impuesto a la propiedad adecuadamente administrado, eficiente y con buena
reputación, debería facilitar el proceso de adquirir créditos con menores tasas. Esta
reducción en el interés (costo del crédito) permite tener más recursos financieros
para pagar el monto del crédito y para proporcionar más fondos para ser destinados
a realizar mejoras futuras en la infraestructura, creando más empleos para los
ciudadanos locales.
Ya que la imposición está basada en el valor de la propiedad, la inflación o la
apreciación real incrementaría los valores de la propiedad y podría generar más
ingresos tributarios, incluso si la tasa impositiva permanece sin cambio. Así mismo,
288
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
un bajo incumplimiento y una baja inflación atraen a las corporaciones globales a
hacer negocios en los países en los que existe estabilidad y crecimiento económicos
genuinos. Estas corporaciones globales proporcionan oportunidades de empleo en
las comunidades latinoamericanas al desarrollar bienes inmuebles gravables. Las
personas de la localidad, quienes obtienen empleos en estas empresas, tienen mayor
ingreso para consumir más bienes y servicios. Esto crea un efecto multiplicador del
poder adquisitivo para la economía local.
El pago y el Cobro de los Impuestos
Al consolidarse los bancos internacionales a través de fusiones y adquisiciones,
tendrán más capital y recursos para proporcionar más servicios a diversos
gobiernos, empresas e individuos. Además, estas instituciones financieras pueden
asumir un papel activo en el cobro de impuestos a los propietarios extranjeros de
bienes inmuebles. Las empresas estarían más receptivas a pagar los impuestos
a través de bancos internacionales. Por ejemplo, E.I. DuPont de Nemours and
Company, una dinámica empresa global de productos químicos, con valor de 27
billones de dólares, tiene plantas y equipo en todo el mundo. En América Latina,
DuPont tiene sitios importantes en México, Brasil y Argentina. Sería más eficiente
para esta empresa pagar sus obligaciones del impuesto a la propiedad a través de
un banco internacional que pudiera: (a) realizar la conversión de moneda para el
pago de impuestos en moneda local, (b) asegurar el pago oportuno a la jurisdicción
que grava el impuesto, de manera que la empresa no tenga que pagar recargos e
intereses moratorios, (c) rastrear de manera colectiva todos los pagos de impuestos,
y (d) transferir electrónicamente los fondos de manera directa a la cuenta bancaria
de la jurisdicción que grava el impuesto.
Existen otros ejemplos de empresas que podrían beneficiarse de administrar el
pago de sus impuestos desde sus sedes. Una de ellas, la empresa AMB con sede
en los Estados Unidos, construye grandes almacenes para arrendar cerca de los
aeropuertos. Recientemente, ha estado comprando y construyendo en la Ciudad
de México y Guadalajara. Espera incrementar su portafolio externo del tres al
quince por ciento de su portafolio total de inversiones. Otro ejemplo es la empresa
de administración de bienes Brascan, con sede en Canadá, que adquirió grandes
extensiones de terreno en Brasil como inversión a largo plazo.
Los bancos también pueden asumir un papel más significativo para facilitar el cobro
del impuesto a la propiedad a las jurisdicciones que lo aplican. Esto ya se está
dando en al menos un país sudamericano. Existen muchas ventajas de contratar
el cobro de impuestos a través de los bancos. Primero, libera a los gobiernos
locales de la carga administrativa. Segundo, puede expedir el cobro de impuestos
289
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
electrónicamente y tercero, fomenta a los promotores internacionales de bienes
raíces y a los inversionistas a transferir fondos de manera electrónica a través del
sistema de banca por Internet.
Los Casos en América Latina
Los bancos con sede en España han incrementado su presencia en América
Latina. Por ejemplo, Banco Santander, el banco más grande de España, tiene
acciones mayoritarias de bancos en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
México, Paraguay, Puerto Rico, Uruguay y Venezuela. También el Banco Bilbao
Vizcaya Argentaria S.A. (BBVA), el segundo banco más grande de España, tiene
el control del Grupo Financiero BBVA-Bancomer, el banco más grande de México.
Más recientemente, BBVA adquirió Valley Bank, un banco pequeño con seis
sucursales en California (Estados Unidos). Este banco ha observado el potencial de
crecimiento del mercado de consumo hispano en América, y los Estados Unidos son
considerados como un mercado hispano de gran crecimiento.
Dada la competencia y las limitadas oportunidades de crecimiento en Europa, los
bancos españoles se han enfocado en América Latina. Además existen características
comunes que favorecen a los bancos españoles, tales como el compartir la lengua
española, la religión y la cultura con América Latina. Por lo tanto, es justo decir que
los bancos españoles podrían tener una influencia significativa en la implementación
de sistemas de impuesto a la propiedad que fomenten la estabilidad económica en
las jurisdicciones locales a lo largo de América Latina.
LA NECESIDAD DE EQUIDAD Y FLEXIBILIDAD
Cuando los valores de la propiedad son muy altos en un mercado de bienes raíces
exuberante, las personas no tienden a criticar el aumento de los valores de la
propiedad en las valuaciones para propósitos fiscales ni de las tasas impositivas.
Sin embargo, cuando las burbujas de bienes raíces revientan y los valores de la
propiedad se caen, los impuestos a la propiedad son sujetos a grandes críticas.
Parte de este problema es, literalmente, cuestión de tiempo. Los valuadores
fiscales establecen valores basados en datos empíricos de las ventas de los bienes
inmuebles; la mayoría de las veces existe un rezago mayor que el deseado en la
recolección, el análisis y la aplicación de estos datos de ventas para determinar
el impuesto, causando que los datos de las ventas “de ayer” sean utilizados para
determinar los impuestos “de hoy”. Además, las distorsiones entre los valores de la
propiedad pueden ser causadas por las dinámicas de cambio de los vecindarios,
la renovaciones y zonificaciones. Estas distorsiones deben ser corregidas para
mantener la “equidad”, y cada contribuyente debe ser tratado de manera justa.
290
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Los mercados de bienes raíces que se colapsan como resultado de las recesiones
o depresiones económicas a menudo dejan a las personas sin la capacidad de
pagar sus hipotecas y/o sus obligaciones del impuesto a la propiedad, lo que tiene
como resultado embargos y reducciones en los precios de venta, que resultan
significativamente más bajos que los valores determinados en la valuación. Si
las tasas impositivas no bajan de manera correspondiente con esta situación, el
contribuyente observa una relación inelástica entre los impuestos a la propiedad y
los valores de los bienes inmuebles.
Las valuaciones deben tener mayor capacidad de respuesta a los ciclos del mercado
los bienes inmuebles. Las jurisdicciones que aplican el impuesto deben tener la
liquidez suficiente para sobrevivir a estas situaciones. En periodos económicos
extremadamente malos, tienen que recortar el presupuesto, recurrir al endeudamiento
y bajar las tasas impositivas. Cualquiera que sea el caso, los administradores
tributarios deben tener recursos propios para enfrentar tales cambios extremos.
Las corporaciones globales son sensibles a los climas económicos cambiantes,
y necesariamente tienden a tomar decisiones en el mejor interés de proteger su
rentabilidad, liquidez, y sus activos. Las condiciones económicas severas pueden
conducir al cierre de plantas, a la liquidación de propiedades, y/o a embargos. Las
empresas presupuestan los gastos y dejan reservas para circunstancias negativas.
El cierre de una fábrica, mina, molino o centro comercia podría tener un impacto
dramático en la base gravable local.
Finalmente, los expertos en tributación deben considerar las implicaciones de las
leyes ambientales para preservar los ecosistemas. Cuando la expansión urbana
comienza a infringir áreas como parques, bosques, terreno agrícola y tierras
húmedas se debe considerar la aplicación de exenciones de impuestos para este
tipo de usos de suelo.
LECCIONES POR APRENDER
Al continuar el impacto de la globalización en la economía mundial, los países
latinoamericanos se deben adaptar a un entorno de negocios que está siempre en
constante cambio y que representa un desafío continuo. Para alcanzar la estabilidad
económica, los funcionarios del gobierno y los expertos en tributación deben trabajar
junto con los líderes empresariales en la planeación, la evaluación y la mejora de
sistemas del impuesto a la propiedad que sean aceptados por los ciudadanos y
empresas que residan en la jurisdicción los aplica. Esto demanda que los líderes
de la comunidad se capaciten a través de diálogos y foros inteligentes con expertos
tributarios de todo el mundo.
291
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Hay lecciones por aprender que van desde los sistemas del impuesto a la propiedad
de Hong Kong hasta los sistemas de recaudación de Sudáfrica. Existen diferencias
en el uso de los descuentos tributarios, la exenciones tributarias y los inventivos a las
empresas que tendrán un impacto en las economías locales. Cada procedimiento
y política tributaria debe ser cuidadosamente analizada y probada para asegurarse
de tomar la decisión correcta.
Evidentemente, la implementación adecuada de sistemas de impuesto a la
propiedad que funcionen bien mejorará el gobierno local en las jurisdicciones
latinoamericanas y aumentará la conciencia de la administración tributaria juiciosa.
Al hacerse más accesible la tecnología para la administración tributaria, muchos
países latinoamericanos podrían desarrollar comunidades modelo con los más
avanzados sistemas de imposición a la propiedad.
Los expertos en impuesto a la propiedad a nivel internacional han aprendido
a mantener la mente abierta a las nuevas ideas, así como a tener en mente las
diferencias y retos de los diferentes países, culturas, y economías. También están
conscientes de que el proceso de aprendizaje es continuo en todos los aspectos de
la profesión tributaria.
CONCLUSIÓN
Los países latinoamericanos tienen vastos recursos naturales y diversas poblaciones
con la necesidad común de mejorar la calidad de vida de las personas y al mismo
tiempo fomentar el desarrollo económico y emprendedor. Los expertos en imposición
a la propiedad pueden ayudar a enriquecer a las comunidades locales con la
administración de políticas tributarias y procedimientos equitativos para generar los
ingresos necesarios para mantener y mejorar los servicios y la infraestructura del
gobierno local. Esto puede minimizar los riesgos y elevar al máximo las recompensas
a los gobiernos locales. El avance de la imposición a la propiedad, junto con el
respeto de los derechos del contribuyente, ostensiblemente asegura un brillante
futuro.
292
La Labor Hacia
una Nueva Relación entre los
Contribuyentes y el Gobierno*
Jack Walker1
Traducción: Lic. Víctor Manuel Hernández Saldaña2
INTRODUCCIÓN
El problema inicial con la hipótesis surge con el uso de la preposición “entre dos”,
que en la gramática inglesa se establece como estar en medio de dos, esto es, entre
la vida y la muerte. Sin embargo, si hay más de dos, la preposición entre dos no
puede ser apropiada; la preposición que debe usarse es “entre varios”. No hay un
grupo homogéneo conocido como contribuyentes. Existen grupos independientes
y distintos de contribuyentes, que tienen objetivos, recursos, educación y riqueza
diferentes. Suponer que cualquier relación sería aceptable para todo contribuyente
sería falaz en su concepción.
Cuando uno trata con esta materia, sólo puede ser, en un extremo, en sentido
genérico o en el otro, bajo una perspectiva totalmente específica. Realmente, no
parece haber ningún argumento predominante. Es mi intención proceder en este
ensayo tratando el tema en el primer sentido, estableciendo algunos aspectos
fundamentales que deben tomarse en cuenta por cualquier gobierno y ubicando la
perspectiva en el sistema de gobierno Canadiense y de Ontario.
*
1
2
Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas
del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto
con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo
en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004.
Es socio de la firma legal Walker Fox, LLP, donde se especializa en tasación municipal y litigación
de impuestos. Es miembro legal de la Asociación Internacional de Oficiales de Impuestos, jefe
y miembro fundador del Instituto Internacional de Impuesto Sobre la Propiedad Inmobiliaria; fue
consejero facultativo en el Instituto de suelo Lincoln.
Es Licenciado en Economía por la Universidad de Guadalajara, actualmente se desempeña como
Consultor Investigador del INDETEC.
293
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
1.
CARACTERÍSTICAS DE UN SISTEMA DE IMPUESTO A LA PROPIEDAD
INMOBILIARIA
a)
Generales
El impuesto a la propiedad inmobiliaria es un impuesto ad valorem, que literalmente
significa “al valor” de la propiedad. Asigna el costo del gobierno de acuerdo con
el valor de la propiedad. Es una de las pocas instancias de las finanzas públicas
en que los ingresos se recaudan sobre la riqueza en vez de sobre la renta. Por
consiguiente, es un buen complemento de otros impuestos gravados localmente o
en las provincias, que pueden estar basados en ingresos, tarifas de usuarios o en
el consumo (impuestos a las ventas, al consumo o al valor agregado). Debido a que
no son tan susceptibles a cambios cíclicos, los valores de la propiedad inmobiliaria
proporcionan una fuente de ingresos más estable que los niveles de ingreso o
consumo.
El impuesto a la propiedad inmobiliaria está de alguna forma entre los impuestos
al consumo que se consideran regresivos, y el impuesto sobre la renta, que por lo
general es progresivo. Los impuestos al consumo se consideran regresivos porque
los individuos con ingresos más bajos consumen una gran proporción de su renta y
por consiguiente se les impone en una mayor proporción. Alternativamente, puesto
que las tasas del impuesto sobre la renta generalmente se incrementan con los
niveles de ingreso, los hogares con más bajos ingresos se les impone en una mayor
proporción de su ingreso bruto, con una tasa menor. Ha habido un amplio debate
académico sobre si el impuesto a la propiedad inmobiliaria es progresivo o regresivo.
Sin embargo, el debate es sobre la cuestión del grado en que sea ligeramente
regresivo o ligeramente progresivo. En el nivel práctico, los estudios han demostrado
que el proceso del avalúo catastral puede tener una fuerte influencia sobre qué tan
regresivo o progresivo sea en realidad el impuesto a la propiedad inmobiliaria. La
circulación y precisión de los datos tienen un impacto directo sobre la incidencia del
impuesto. En Ontario, este aspecto se traduce en: ¿Qué tanto del incremento de
una cuenta del impuesto se debe a las variaciones del mercado y qué tanto se debe
a los registros de datos de la propiedad que contienen características más precisas
de la misma?
Los avalúos catastrales y los impuestos de la propiedad deben estar disponibles
en forma inmediata para la inspección pública. A diferencia del impuesto sobre la
renta, los contribuyentes pueden verificar inmediatamente los avalúos e impuestos
de sus vecinos y compararlos con los suyos propios para efectos de consistencia.
También pueden comparar los avalúos catastrales con las ventas de mercado para
comprobar la precisión.
294
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Una de las ironías del impuesto a la propiedad es que su premisa básica, el valor,
es también la fuente de su crítica más fuerte. Una viuda rica en capital y corta en
efectivo, sin importar el país, es la oponente más vociferante y de hecho el símbolo
de oposición al sistema ad valorem. Junto con el hecho de que generalmente es
una imposición no frecuente, parece mayor que los impuestos a las ventas o los
pagos del impuesto sobre la renta, que en forma individual pueden ser menores,
pero cuyos pagos anuales son mayores. El público confunde con frecuencia el
impuesto sobre el patrimonio con el ingreso o capacidad de pago del contribuyente.
Con frecuencia, las críticas relacionan erróneamente el impuesto a la propiedad
inmobiliaria con los servicios que proporciona el municipio como consecuencia de su
imposición por parte de los municipios. Este concepto a menudo es promovido por
políticos que cuando son criticados por servicios decrecientes, responden que los
servicios adicionales no pueden financiarse sin impuestos a la propiedad inmobiliaria
adicionales. Por consiguiente, en la mente de los contribuyentes, los impuestos a la
propiedad inmobiliaria y los servicios están unidos en forma inextricable. La relación
entre los impuestos a la propiedad inmobiliaria y los servicios también hace mucho
más fácil la posición de la crítica. Recorre el límite superior, del patrimonio subjetivo
e individual hacia el tema universal de servicios adicionales.
Con objeto de asegurar la equidad general dentro del sistema del impuesto a la
propiedad inmobiliaria, es fundamental que, puesto que se basa en el valor, éste
debe mantenerse constantemente actualizado. Este proceso de modernización
también asegurará que los ajustes se atenuarán.
b)
Cambios atenuantes en la carga de imposición
Los cambios en la carga del impuesto a la propiedad inmobiliaria ocurren con reavalúos
catastrales que se retrasan por largos períodos. La presión política desarrolla lo
que busca mantener el “status quo” de la carga fiscal o desarrollar las políticas que
favorecen a un grupo frente a otro. Tales enfoques pueden reducir la transparencia,
separando el avalúo catastral de una propiedad de la carga fiscal. Además, algunos
enfoques de ayuda pueden ocultar los subsidios que ofrece una clase para apoyar a
otra. Cuando esto sucede, también puede abrir la Caja de Pandora como resultado
de que más y más grupos buscan obtener ventajas similares a las que gozan los
pocos favorecidos, o el sistema se vuelve tan complicado que resulta totalmente
indefendible. El reavalúo catastral de Ontario a valores corrientes de 1996 había sido
prometido por varios gobiernos desde 1970 y finalmente fue implementado en Enero
1° de 1998. En Junio de 1998, era obvio que había un descontento considerable
con el sistema nuevo. La reacción automática originó un sistema, complicado y con
frecuencia incomprensible, de topes máximos al impuesto y de recuperación de
recursos por parte del gobierno. Era el ejemplo perfecto del niño que intenta detener
295
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
la fuga de un dique con los dedos de las manos y los pies. Cada nueva medida
originaba otro problema que tenía que ser rectificado con otra medida que creaba
un problema adicional. En 1998, cuando publicamos por primera vez el compendio
“Legislación sobre Avalúo Catastral en Ontario”, éste se conformaba de 225 páginas.
La edición 2004 – 2005, publicada siete años después del reavalúo catastral, tiene
627 páginas. El incremento se debe a decretos y reglamentos promulgados después
de la revaluación catastral. Los Municipios, los contribuyentes residenciales y la
industria están unidos en oposición al nuevo sistema. Pero esa unión termina cuando
a cada grupo se les pide soluciones. La Asociación de Contribuyentes Municipales
de Ontario, recientemente aplicaron un sondeo de opinión a sus miembros para que
dieran cometarios con respecto al sistema existente en Ontario y a la modificación del
mismo. Los comentarios de los miembros se muestran a continuación.
La estructura fiscal municipal completa, como está actualmente, ha eliminado,
en mi opinión, aún la más mínima apariencia de que todas las personas son
iguales ante y bajo la ley.
Todos las medidas de atenuación castigan a alguien más.
El promedio de avalúos catastrales sólo agravará el problema e incrementará
la necesidad de consultores que aborden las complicaciones del proceso de
imposición, así como la mayor confusión del contribuyente.
La determinación del promedio depende fundamentalmente de avalúos
catastrales correctos, hechos todos y cada uno de los años, algo que aún no
se ha logrado.
Se deben eliminar los topes al impuesto si se van a llevar a cabo reavalúos
catastrales anuales, sólo crean más problemas con pérdidas.
MPAC (la autoridad valuadora) sencillamente no puede llevar a cabo reavalúos
catastrales anuales, junto con la identificación de aquellos comparables, la
presentación de distribuciones y divisiones, el mantenimiento al corriente de
avalúos complementarios, la defensa de apelaciones de avalúos y la respuesta
a peticiones de información por parte de OPTA con relación al sistema de topes
al impuesto. Algo tiene que hacerse, empecemos con los comparables y los
topes al impuesto e implementemos reavalúos catastrales bianuales.
Un programa de topes al impuesto sin límites superiores no funciona. Mi
pequeño municipio tiene que llevar a cabo cálculos complicados de topes al
impuesto para un ajuste de 100 dólares.
296
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
La mayor preocupación es la estabilidad de la base del avaluó catastral.
MPAC necesita el tiempo necesario para reunir y analizar adecuadamente los
datos requeridos para generar un registro que sea preciso y estable. Avalúos
catastrales de cada tres años lograrían esto.
Buscamos un programa de salida que sea simplificado y transparente.
Algunas formas de ayuda conducirán a sistemas extremadamente complejos de
administrar y a cargas fiscales que los valuadores no podrán defender. Cuando
las autoridades aplican altas tasas reales de impuesto a categorías cautivas de
propiedad, colocan a los valuadores bajo presión para que otorguen concesiones
fiscales “informales”. Un estudio de Chicago, por ejemplo, no encontró relación
entre el avalúo catastral de edificios de oficinas del centro y las rentas de edificios.
De hecho, los críticos del estudio comentaron sobre el programa de descuento “no
oficial” para propiedades del centro. Esto plantea el tema de si las altas tasas reales
de impuesto llevan a mayores iniquidades dentro de las categorías, conocidas como
iniquidades horizontales.
c)
Preparación y publicación adecuadas
Ontario promulgó leyes que puso en operación en 1997 para llevar a cabo, al
100%, un reavalúo catastral a valores corrientes con objeto de corregir iniquidades
supuestas y reales dentro de su sistema de avalúo catastral. Esto está costando
a la Provincia un monto que sobrepasa los 60 millones de dólares. Los cambios
propuestos para evitar las variaciones e iniquidades supuestas y reales invalidarán
considerablemente el efecto del reavalúo y continuará la mayor parte del status
quo. Un estudio de impacto anterior a la aprobación de la legislación habría evitado
los costos y molestias del reavalúo si la Provincia no está dispuesta a implementar
los resultados. El público debe estar totalmente informado del impacto de todos los
cambios del impuesto con el fin de tener una participación significativa en la toma
de decisiones democrática.
La confianza en la precisión y equidad del avalúo catastral sólo puede generarse
mediante la publicación de estadísticas de los resultados del avalúo y de los datos
que las soportan. Al retener la información sólo se crea desconfianza. Un estudio
riguroso reportaría los cocientes de los avalúos respecto de las cifras relativas de
las venta de propiedades (PAV’s) por categoría de propiedad, barrio, antigüedad y
tipo de edificio y por valores estratificados. Las mediciones de resultados podrían
incluir el así denominado coeficiente de dispersión (CD), el coeficiente de variación
(CV), la media y mediana de los PAV’s. Si se hubieran realizado estos estudios
en Ontario, habrían indicado si la distribución preexistente de cargas fiscales era
297
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
consecuencia de prácticas de avalúo catastral deficientes, (demostradas a través
de altos CD’s y CV’s) o de la clasificación de facto.
Las quejas sobre favoritismos o de prácticas punitivas generalmente acompañan
cualquier reforma o programa de reavalúo catastral. La exposición total al público
del proceso de reavalúo y la publicación completa de los datos y estudios que
el proceso haya recabado sólo pueden servir para desacreditar al programa. En
muchos casos, los esfuerzos para moderar las transferencias de carga fiscal que
resultan del proceso de reavalúo catastral sirven para debilitar los principios de la
imposición ad valorem, disminuir la capacidad del público para entender y verificar
el avalúo y para aumentar la complejidad y costo de administración del avalúo.
2.
CONSIDERACIONES CONSTITUCIONALES
La Constitución de Canadá se compone en esencia de dos elementos: el histórico
derecho común y la Carta de Derechos y Libertades, que se aprobó en 1982 y está
contenida en el Decreto de la Constitución de 1982.
a)
El derecho común
A diferencia de la mayoría de los países cuya ley fundamental deriva de otro
documento, la ley fundamental de Canadá deriva no sólo de un conjunto de
documentos conocidos como Decretos Constitucionales, sino también de un
conjunto no escrito de leyes y convenciones. Estas leyes y convenciones no escritas
se conocen como “Derecho Común”.
Parte del derecho común de Canadá comprende los principios de la justicia
natural que tiene dos objetivos fundamentales: (1) ninguna persona será afectada
adversamente sin un juicio; y (2) cualquier decisión que afecte a una persona debe
ser hecha por un tribunal que sea imparcial e insesgado.
Existe por lo menos acuerdo parcial en Canadá respecto a la importancia
fundamental de la necesidad de fortalecer la relación que existe entre los derechos
y responsabilidades del contribuyente dentro del más amplio sistema fiscal
Canadiense. Por ejemplo, los comisionados que escribieron el Informe Carter
consideraron que los Canadienses estaban de acuerdo en los siguientes cuatro
objetivos fundamentales interrelacionados de la imposición:
1.
2.
298
Maximizar la producción actual y futura de bienes y servicios deseados por los
Canadienses;
Asegurar que este flujo de bienes y servicios se distribuya equitativamente
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
3.
4.
entre individuos y grupos;
Proteger las libertades y derechos de individuos a través de la preservación
de un gobierno responsable y representativo y el mantenimiento del estado de
derecho; y
Mantener y fortalecer la federación Canadiense, (Informe de la Comisión Real
sobre Imposición, Vol. 2: El Uso del Sistema Fiscal para lograr los Objetivos
Económicos y Sociales, (Ottawa: Queen’s printer, 1966)).
Si la legislación es establecida por el Gobierno Povincial, eso tiene el efecto de
eliminar la oportunidad de una participación significativa en el proceso de revisión
de avalúos catastrales, no hay duda que esto sería una desviación del “gobierno
responsable y representativo” que hemos llegado a esperar y apreciar en este
país.
b) Ninguna facultad de los tribunales para contener la legislación
El derecho común se ha desarrollado en Canadá a través de los años mediante
incontables decisiones de muchos juicios y tribunales. Un principio general del
derecho común de Ontario y del resto de Canadá es el hecho de que una Ley
provincial que trate sobre derechos civiles y de la propiedad dentro de la provincia
y sea de carácter confiscatorio, no causa que sea ultra vires. Ver el ejemplo de
Florence Mining Co. v. Cobalt Lake Mining Co.(1909), 18 O.L.R. 275, donde la
suprema facultad de la Legislatura se discute con relación a asuntos dentro de su
jurisdicción:
“La prohibición, ‘No robareis’ no tendría obligación jurídica sobre el órgano
soberano. No tenemos ninguna restricción sobre la facultad de la Legislatura.”
Es lamentable pero cierto que una Legislatura provincial puede eliminar derechos
privados dentro de la provincia si y cuando lo considera adecuado, y puede legalmente
autorizar otros, para eliminar derechos privados dentro de la provincia. Aunque la
facultad de la suprema legislatura en relación con cualquier materia siempre está en
posibilidad de caer en abuso, no se supone que se usará inadecuadamente: si así
sucede, la única solución es una apelación a aquellos por quienes la Legislatura se
elige. Los siguientes comentarios de J. Riddell en Scandwich East v. Union Natural
Gas Co. (Scandwich del Este contra la Compañía Unida de Gas Natural) [1925] 2
D.L.R. 707 (C.A.) ilustran esta situación en forma muy sucinta:
Toda propiedad, inmobiliaria o personal, dentro de Ontario, está a disposición
de la gente de Ontario. Se considera que lo mejor para la gente es que la
propiedad esté en manos de personas individuales, corporaciones, etc., pero
299
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
con la condición implícita de que si se considera mejor para la gente, se
puede quitar, y si se considera mejor, dársela a otro. Dado que dos millones
de personas no pueden actuar juntas, se hace la previsión de representantes
para una Asamblea – y estos representantes deciden sobre todas estas
cuestiones.
c) La legislación fiscal debe interpretarse estrictamente
Desde 1949 cuando se eliminaron las apelaciones al Consejo Real, el nivel más alto
de tribunal en Canadá ha sido la Suprema Corte de Canadá. Una de las resoluciones
más importantes que se han originado en la Suprema Corte de Canadá sobre
el tema de avalúo catastral e imposición de la propiedad inmobiliaria es el caso
de Morguard Properties Ltd. V. Winnipeg (City), [1983] 2 S.C.R. 493 (Inmobiliaria
Morguard S.R.L. contra el Municipio de Winnipeg) (de aquí en adelante en este
documento “Morguard”).
La resolución Morguard implicó la solicitud por parte del Municipio de Winnipeg al
Tribunal de Manitoba de la Magistratura de la Reina, de una orden que prohibiera
al Consejo de Revisión considerar varias apelaciones de demandantes de bajar los
avalúos catastrales de 1981 de sus propiedades. El Municipio sostenía que en virtud
de cierta legislación recientemente promulgada, se prohibía al Consejo revaluar
las propiedades de los demandantes. El Tribunal aprobó la solicitud del Municipio,
concluyendo que el efecto de la legislación era congelar el avalúo catastral de la
propiedad para los años de 1981 y 1982 al avalúo establecido para el año de 1980.
Este juicio se confirmó en el Tribunal de Apelaciones.
Inmediatamente después de una nueva apelación por parte de los demandantes
a la Suprema Corte de Canadá, las resoluciones de los tribunales menores fueron
anuladas. El escrito de Estey J. a nombre de un tribunal unánime sostenía que:
Durante siglos, las leyes que gravan impuestos y tributos similares al ciudadano,
han sido interpretadas estrictamente en el sentido de que la Legislatura debe,
con objeto de reducir un derecho en el contribuyente, establecerlo así sin lugar
a dudas, en términos claros.
La legislación en cuestión para el caso Morguard no sólo impuso un congelamiento
de los valores de avalúo catastral, sino también, conforme al Municipio, eliminó un
recurso de apelación importante de los contribuyentes. El tribunal no pudo llegar a la
misma conclusión que el Municipio respecto a esto. Más bien, el Tribunal sostenía el
principio general de que una ley que impone la tributación debía siempre interpretarse
estrictamente, debe ser aún más fuertemente apegada cuando los derechos del
300
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
ciudadano son afectados. El siguiente comentario de J. Ritchie respecto de Nicholls
and Robinson v. Cummings (1877), 1.S.C.R. 395 se citó con la correspondiente
aprobación:
Cuando una ley deriva de un derecho del derecho común y priva una parte
de la propiedad del individuo o le impone una carga, toda previsión de la ley
que beneficie a la parte, debe observarse. Por lo tanto, con frecuencia se ha
sostenido que las leyes que imponen un cargo o derecho al sujeto deben ser
interpretadas estrictamente y.... es igualmente claro que ninguna previsión en
beneficio o protección del sujeto puede ignorarse o rechazarse.
El principio de interpretación enunciado en Morguard es aún más importante
y generalmente más operativo en épocas actuales, cuando las legislaturas
provinciales son guiadas y asistidas por un Poder Ejecutivo con empleados capaces
y generalmente muy articulado.
Desde el caso Morguard, muchos juicios y tribunales han contribuido al evolutivo
derecho común de este país en apoyo al principio de que una ley que impone una
carga fiscal debe hacerlo claramente. Por ejemplo, en Canadian Marconi v. Regina,
[1986] 2 S.C.R. 522 el caso implicaba la determinación de si el ingreso de una
cartera de inversiones era el ingreso de la propiedad o el ingreso de un negocio
activo. Se sostuvo que puesto que el término “Negocio Activo” no se restringía en
ninguna forma a un negocio de manufactura o de proceso, el contribuyente podía
aprovecharse de ciertas previsiones benéficas de la Ley del Impuesto sobre la Renta.
El Tribunal adoptó y aplicó el mismo principio de interpretación que se estableció en
el Caso Morguard.
Además del principio establecido en Morguard de que cuando los derechos de los
ciudadanos son afectados, las leyes que imponen tributación deben interpretarse
estrictamente, otro aspecto importante del derecho común con respecto a la
imposición es que el gobierno no debe modificar o afectar la declaración positiva de
la ley misma, dando origen a la imposición a través de reglamentación.
Por ejemplo, R. v Wright (1927), 59 N.S.R. 443 (C.A.) implicaba una reglamentación
departamental expedida bajo la facultad de una ley impositiva. Se sostenía que
“la reglamentación no podía extender la aplicación de la ley de tal forma que se
impusiera una obligación no impuesta de otra forma, y que si pretende hacer eso,
en ese grado no surte efectos.”
Cualquier objeción a la legislación provincial no debe iniciarse en forma prematura
porque los tribunales no supondrán que el supremo poder legislativo residente en la
301
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
Provincia será utilizado para violar los derechos del derecho común. Aunque parece
haber amplias facultades del Gobierno Provincial para decretar las enmiendas
propuestas al sistema de avalúo e imposición en Ontario, existen algunas
precauciones que necesitarán seguirse.
•
•
Los cambios al régimen de imposición no deben privar a las personas o a la
justicia natural eliminando la oportunidad de un juicio comprensible respecto
del fundamento para esa imposición;
Cualquier legislación que establezca la provincia debe ser interpretada
estrictamente, particularmente porque afecta los derechos individuales.
d) La carta canadiense de derechos y libertades
Una constitución es la “ley de leyes” de una nación. Al decretar la Ley de Canadá,
1982 (U.K.) c. 11, a petición del Parlamento de Canadá, el Reino Unido autorizó
a los tribunales evaluar si la acción legislativa, administrativa o ejecutiva viola los
derechos garantizados. Este evento cambió el sistema legal de Canadá en una
forma sin precedentes.
El Decreto de la Constitución de 1982, que es un paso previo a la Ley de Canadá de
1982, contiene la Parte I, que es sin lugar a dudas la adición más importante de las
leyes constitucionales Canadienses: la Carta de Derechos y Libertades. Ya existía
una Ley de Derechos en los registros desde 1960, pero se limitaba en su aplicación
a las leyes del gobierno federal. La Carta de Derechos y Libertades aplica a todas
las leyes de las provincias Canadienses y a las del gobierno federal.
Las objeciones a la validez constitucional o aplicabilidad constitucional de la
legislación o de reglamentos generalmente surgen en dos contextos diferentes:
•
•
302
La primera y más común ocurre cuando surge una cuestión constitucional en el
curso normal del litigio, cuando una de las partes objeta la validez constitucional
de una ley como defensa o “escudo”. Por ejemplo, un acusado en un proceso
civil puede objetar la validez constitucional de la ley sobre la que el demandante
basa su causa o acción.
En el segundo contexto, una persona se presenta ante los tribunales con el
sólo propósito de objetar la validez constitucional de una ley, utilizando, por
consiguiente, la Carta como una “arma”. Por ejemplo, una persona que cree
que la legislación del Ministerio de Finanzas en relación con una reforma del
impuesto a la propiedad viola sus derechos puede iniciar un procedimiento
para solicitar al tribunal que declare esa legislación inválida.
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
Antes de iniciar cualquier tipo de objeción constitucional directa, el primer aspecto
a considerar es si el demandante/solicitante tiene el estatus para objetar la ley
impugnada o la acción del gobierno. La cuestión de estatus ha surgido con mayor
frecuencia en casos donde las empresas han tratado de confiar en la S. 15 de
la Carta, que garantiza derechos igualitarios para “todo individuo”, excluyendo
por tanto de su alcance a las personas artificiales. Varias objeciones a la S.15
de la Carta se han perdido porque fueron formuladas por una corporación que
el tribunal encontró que no tenía estatus para promover derechos de propiedad.
(Por ejemplo, The Queen v. Paul Magder Furs Ltd. (1989), 1969 O.R. (2d) 172
(C.A.)).
En general una objeción directa a la legislación buscará la declaración de que la
legislación impugnada es inválida. Tradicionalmente, la validez de la legislación
puede atacarse mediante una acción en contra del Procurador General (Ver Dyson
v. Attorney General Dyson contra el Procurador General [1911] 1 K.B. 410 (C.A.)).
No es necesario reunir las otras partes porque una declaración de la ley realizada
en procedimientos en contra del Procurador General obliga, y es aplicable para
todas las dependencias de la Corona o gobierno.
Dependiendo de la forma en que la legislación de la reforma fiscal sea decretada por
el Gobierno Provincial, existe una variedad de argumentos de la Carta que pueden
estar disponibles. La autorización de la legislación puede:
1.
Privar a los dueños de la propiedad de, o afectar significativa y adversamente
sus ingresos y seguridad hasta un grado desproporcionado e injusto, contrario
a la S. 7 de la Carta de Derechos y Libertades;
2.
Generar intensa presión económica y personal a los dueños de la propiedad,
forzándolos con la opción de retener sus propiedades valuadas en forma no
equitativa y pagar impuestos a la propiedad a tasas más altas que propiedades
similares en las inmediaciones, o de vender sus propiedades con pérdidas
significativas en un mercado que estaría informado y consciente de la carga
fiscal no equitativa sobre la propiedad. Un tratamiento tal como resultado
de una acción legislativa, es contrario a la S.7 de la Carta de Derechos y
Libertades;
3.
Hacer una distinción arbitraria y discriminatoria entre dueños de propiedades
valuadas en forma equitativa y no equitativa en Ontario, y se opone a la S.
15(1) de la Carta de Derechos y Libertades.
303
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
3. OBJETIVOS DE UN SISTEMA DE IMPUESTO A LA PROPIEDAD
INMOBILIARIA
Desde sus inicios el Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria
ha propuesto en forma consistente el concepto de un sistema de impuesto a la
propiedad objetivo y personalizado, a través de sus seminarios y publicaciones.
Este sistema objetivo se establece a través de un sistema que cumple con varios
estándares objetivo, los cuáles están interrelacionados y son componentes
esenciales del sistema general. Estos estándares objetivo son los siguientes:
a)
Transparencia de metodología
Los contribuyentes necesitan poder entender cómo fue valuada su propiedad y si lo
desean, poder reproducir el cálculo del valor usando la metodología de la autoridad
valuadora. Si la metodología se relaciona con el mercado, entonces la tarea es más
sencilla. Mientras más se desvíe el resultado del mercado, más difícil es la tarea.
b)
Consistencia, claridad y certidumbre
La aplicación consistente de la metodología general genera equidad entre dos y
entre varias propiedades. En forma similar, la aplicación de un impuesto debiera ser
clara y confiable. Cuando la aplicación de los impuestos es incierta y arbitraria, el
público puede no tener confianza en el sistema.
El siguiente ejemplo de una propiedad real en uno de los municipios contiguos a la
Ciudad de Toronto muestra este punto.
Hechos:
•
La Propiedad “A” tenía en 1997 una cuenta de impuesto a la propiedad
inmobiliaria de $23,943 (dólares canadienses).
•
En 1998 se introdujo en Ontario el Avalúo a Valor Corriente (“AVC”)
•
El tope límite al impuesto entra en vigor en Ontario en 1998, fue del 10%
•
En 1999 fue del 5%
•
En 2000 fue del 5%
Con excepción de la Ciudad de Toronto, donde la tasa varió.
•
304
Junto con el tope límite al impuesto se dio la recuperación de recursos por
parte del gobierno, que fue un proceso con el cual el municipio podía financiar
PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
el tope límite al impuesto, mediante la retención de devoluciones de aquéllos
que históricamente se les había aplicado una sobreimposición.
•
En 2001 el tope límite al impuesto y la recuperación de recursos por parte del
gobierno se convirtieron en permanentes. Un 5% de incremento máximo sobre
los impuestos del año anterior.
Año
AVC
1997
IMPUESTO IMPUESTO
DEL AVC $
REAL $
$ 23,943
$ 23,943
RETENCIÓN RETENCIÓN
DEL
DEL GOBIERNO
GOBIERNO $
%
1998
145,000
$ 4,914
$ 22,949
-$
994
$ 18,035
88.90%
1999
145,000
$ 4,915
$ 18,899
- $ 4,050
$ 13,984
68.90%
2000
145,000
$ 4,895
$ 15,481
- $ 3,418
$ 10,586
52.40%
2001
145,000
$ 4,257
$ 13,564
- $ 1,917
$ 9,307
81.20%
2002
145,000
$ 4,294
$ 13,021
-$
543
$ 8,727
92.40%
2003
145,000
$ 4,055
$ 13,198
-$
177
$ 9,143
100%
$ 51,273
$ 121,055
TOTALES
Esta es la cantidad que
debió haberse pagado
c)
CAMBIO DEL
IMPUESTO $
Esta es la
cantidad
pagada
$ 69,782
El 100% de la
retención del
gobierno más
incrementos
presupuestales
están causando
ahora que los
im-puestos se
in-crementen.
Esta es la
can-tidad
sobrepa-gada
para fi-nanciar
los lí-mites al
im-puesto.
Equidad en el avalúo y la imposición
Históricamente la equidad en el avalúo significaba equidad en la imposición. Sin
embargo, en las jurisdicciones donde los avalúos ya no tienen ninguna relevancia
305
Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
para la imposición, la equidad debe existir en la imposición.
La Asociación Internacional de Funcionarios de Valuación describe la equidad
horizontal como sigue:
La equidad horizontal existe cuando los contribuyentes en situación similar
soportan la misma carga fiscal una vez que la traslación se toma en consideración.
Con frecuencia, la situación similar implica tener el mismo ingreso. Así, un
sistema con equidad horizontal aseguraría que dos contribuyentes con el
mismo ingreso soporten la misma carga fiscal. Con respecto a la imposición a
la propiedad, el valor de la propiedad se convierte en el sustituto del ingreso y
determina si los contribuyentes están en situación similar.
d)
Justicia objetiva
Generalmente los contribuyentes perciben la justicia en la imposición a la propiedad
cuando la carga de imposición recae en igual proporción para todos los contribuyentes
en situaciones similares. En tanto que el primer elemento de justicia percibida es
la equidad, el diseño del componente de imposición también es importante. Por
ejemplo, la existencia de exenciones parciales o completas del impuesto, de
devoluciones especiales, de medidas atenuantes temporales o de tasas variables
del impuesto, trasladan todas ellas la carga fiscal de un contribuyente o grupo de
contribuyentes a otros contribuyentes. A menos que el diferencial en la carga fiscal
sea considerado por el público como razonable en magnitud y requerido para lograr
algún objetivo de política pública ampliamente apoyado, no se percibirá como justo.
En otras palabras, el impuesto no se verá como que tiene equidad horizontal.
e)
Estabilidad
Las políticas de imposición deben diseñarse para asegurar que el flujo de ingresos
para los gobiernos locales sea confiable año tras año. Igualmente, los contribuyentes
deben estar en situación de estimar con precisión sus respectivas cargas fiscales
venideras. Esto requiere que se lleven a cabo reavalúos catastrales generales y
en muchos casos, las medidas atenuantes colaterales, y al mismo tiempo, que
se adecúe la carga fiscal para reflejar los cambios del valor de la propiedad, para
que no se afecte la capacidad de los gobiernos locales para generar los ingresos
requeridos ni que se interrumpa arbitrariamente para el contribuyente, el proceso
normal. Por ejemplo las limitaciones legales sobre las tasas del impuesto para una
clase particular de contribuyentes, pueden arraigarse con el tiempo. Esto podría
limitar el espacio fiscal que el gobierno tiene con respecto a otros contribuyentes de
la propiedad. En forma similar, un impuesto uniforme tiene limitaciones porque la tasa
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PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
sólo puede establecerse tan alta como puedan pagar los negocios de menor valor.
Por consiguiente, los negocios con valuaciones mucho más altas pagan menos de
lo que pueden pagar y los ingresos del gobierno local decrecen con el tiempo.
f)
Eficiencia
Un sistema fiscal debe estructurarse de tal forma que pueda ser administrado en
forma eficiente y económica. Los impuestos a la propiedad inmobiliaria pueden ser
una de las formas más simples de imposición para calcular y recaudar. Mientras
más exenciones al avalúo o la imposición se permitan, o mientras más se mitigue el
cambio de la carga fiscal, más complejos se convierten los sistemas. Los impuestos
que son costosos o difíciles de administrar desvían recursos a partir de la valuación
para la administración y recaudación, lo que resulta en un proceso costoso e
ineficiente.
El ejemplo perfecto de esta realidad sucedió en Ontario.
•
Un reavalúo catastral a lo largo de toda la provincia tuvo lugar en 1988, cambiando
en forma significativa el régimen de avalúo e imposición municipal en Ontario.
Inicialmente, se intentaba que toda la propiedad inmobiliaria de Ontario se
gravara con base en su avalúo a valor corriente, multiplicado por la tasa del
impuesto de la categoría en que se encontrara la propiedad. Al enfrentarse con
un panorama de grandes traslaciones de imposición para las propiedades en
las categorías del impuesto comercial, industrial y multirresidencial, el gobierno
provincial estableció la legislación que puso un tope límite para los impuestos
de estas categorías.
•
De hecho, los topes límite congelaron el nivel de imposición que estaba vigente
al 31 de Diciembre de 1997, sujeto a incrementos permisibles conforme la
legislación. Por ejemplo, en la ciudad de Toronto, una propiedad que tenía
una obligación fiscal de $100 (dólares canadienses) en 1997 y conforme al
reavalúo de 1998 hubiera visto un incremento del impuesto a $150 (dólares),
tendría sus impuestos con un tope límite máximo del 2.4 por ciento sobre los
$100 (dólares), o $102.40.
•
De acuerdo con el régimen de tope límite, aquellas propiedades que hubieran
recibido reducciones en sus impuestos a la propiedad conforme al reavalúo
catastral general, no recibirían todo lo que hubieran tenido derecho si la Fracción
XXII.1 de la Ley no hubiera sido aprobada. Las reducciones del impuesto
fueron “retenciones del gobierno” con objeto de financiar los impuestos que no
se recibieron en virtud del tope límite.
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Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación Inmobiliaria y Catastro
•
Conforme la Fracción XXII.1 de la Ley, se requirió que los municipios mantuvieran
un listado de avalúos congelados para la imposición de propiedades para las
cuales aplicaba la Fracción. El listado de avalúos congelados representaba la
obligación fiscal total de una propiedad vigente al 31 de Diciembre de 1997. El
listado congelado constituyó el año base a partir del cual iban a calcularse los
impuestos en 1998, 1999 y 2000.
Esto requirió enmiendas adicionales para hacer posibles las modificaciones al
padrón de avalúos catastrales.
•
Dado que fundamentalmente los impuestos se congelaron a sus niveles
previos a 1997, se requirió un mecanismo para modificar el padrón de avalúos
catastrales, a fin de capturar los impuestos generados por el incremento en
el avalúo que resultaba de cambios en una propiedad. La Fracción 447.10
de la Ley estableció los cambios que debían hacerse al listado de avalúos
congelados para los años 1999 y 2000, como resultado de cambios hechos
al padrón de avalúos catastrales debido, entre otras cosas, al levantamiento,
construcción, modificación, agrandamiento o mejora de una construcción, que
se llevaron a cabo durante el año anterior.
•
Las nuevas propiedades, es decir, aquellas que se erigieron después de
1997, debían gravarse con un factor previsto por la reglamentación (“factor
previsto”). Cuando se aplica este factor, el valor de avalúo genera un impuesto
a la propiedad que se aproxima al avalúo a valor corriente multiplicado por la
tasa del impuesto; a estos impuestos algunas veces se les llama impuestos
AVC. En otras palabras, las propiedades recién construidas no debían recibir el
beneficio de la previsión de tope al impuesto de la Fracción XXII.1 de la Ley.
•
La sección 447.10(2) de la Ley prevé que el avalúo catastral total se incrementará
para que iguale al avalúo establecido en el padrón de avalúo, multiplicado por
un factor previsto en los reglamentos, a menos que la sección (3) aplique, en
cuyo caso el avalúo total se incrementará en la cantidad determinada conforme
a la sección.
•
La sección 447.10(3) prevé una norma especial para modificaciones,
agrandamientos o mejoras de propiedades existentes. Cuando aplica la sección
(3), el avalúo catastral total se incrementa al nivel de avalúo (e imposición)
existente de la propiedad.
¡Un momento! El concepto original era la simplicidad misma: avalúo a valor corriente
X tasa del impuesto. Ahora hemos emigrado, conforme un nivel se construye sobre
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PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA: Características y Nuevas Tendencias
otro, al sistema impositivo más complicado, no equitativo e ineficiente en Norte
América.
Al llevar a cabo estas enmiendas a la Legislatura, el Asistente Parlamentario del
Ministro de Finanzas declaró, a nombre de éste:
En conclusión, hemos recorrido un largo camino en los últimos años hacia la
justicia fiscal. En 1998, nuestro gobierno reformó el sistema del impuesto a la
propiedad inmobiliaria en toda la provincia y llevó a cabo el avalúo catastral a
valor corriente. Antes de la reforma, los impuestos a la propiedad en toda la
provincia podían describirse adecuadamente como un desorden, un sistema
que era poco práctico para administrar y difícil, si no imposible de entender.
La respuesta en palabras del Sr. Justice Pitt fue:
Se esperaba que los cambios requerirían ajustes dolorosos en el corto plazo....
La Legislatura preveía que en el largo plazo, se alcanzaría la equidad.
Todo se reduce a la definición de uno mismo para “corto plazo”.
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