UNA EXTERNALIDAD RELEVANTE: EL CALENTAMIENTO

UNA EXTERNALIDAD RELEVANTE:
EL CALENTAMIENTO GLOBAL INDUCIDO POR LA ACTIVIDAD HUMANA
Álvarez, Diego (UBA)
Bour, Enrique A. (UBA, FIEL)
Cacault, María Paula (UBA, Fundación Bariloche)
Ceñal, Iris (UBA)
Di Menna, Antonella (UBA, Secretaría de Industria y Comercio)
Job, Romina (UBA, Ministerio de Economía, D.N. de Coordinación Fiscal con las Provincias)
XLIII Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política
Córdoba – 19 a 21 de noviembre de 2008
Síntesis
La “Pequeña Edad de Hielo” puso fin a una era calurosa del planeta. Se extendió desde los inicios del siglo XIV
hasta mediados del XIX. Las oscilaciones climáticas naturales no constituyen un fenómeno novedoso,
afectando a la población a través de guerras, pestes y hambrunas. A partir de la Revolución Industrial el
aumento de la temperatura estaría asociado con causas antropogénicas - emisiones contaminantes (como el
dióxido de carbono). En este documento se realiza una descripción del fenómeno, de las externalidades
subyacentes, y de algunas propuestas (Stern, Chichilnisky), examinando el Protocolo de Kyoto (1997). Es
analizado el caso argentino.
Códigos JEL: Q0, Q1, Q2.
Palabras clave:
Cambio Climático – Forzamientos Antrópicos – Calentamiento Global – Externalidades – Protocolo de
Kyoto
31 de agosto de 2008
1. El fenómeno del Cambio Climático
En los últimos 150 años la temperatura promedio global en la superficie de la tierra ha aumentado en
0.6ºC. Esta tendencia incremental -que si bien parece insignificante a simple vista resulta inédita en
los últimos mil años- se presenta a escala global en ambos hemisferios. Es destacable que la
variación de la temperatura presenta diferentes comportamientos en función del espacio geográfico;
es decir, según el continente, latitudes, etc. Otros parámetros del sistema climático (del cual forma
parte la temperatura) también presentan cambios manifiestos: incrementos del nivel medio del mar
durante el siglo XX entre 10 y 25 cm, consistente con un generalizado retroceso de los glaciares, un
incremento de la temperatura de los océanos, cambios radicales en el comportamiento de las
precipitaciones, etc. De continuar esta tendencia, algunas proyecciones estiman que en un lapso de
tan sólo 100 años se producirá un aumento promedio de la temperatura de entre 2 y 3º C, con
incrementos que llegarían a los 8º C en algunas regiones; un crecimiento de alrededor de 50 a 60 cm
del nivel medio del mar, que implicaría problemas en casi todas las áreas costeras y la desaparición
de varios países insulares del Caribe, de la Polinesia y de la Micronesia; reducción en la
disponibilidad de agua dulce; desaparición de un tercio o quizás la mitad de los glaciares de montaña;
desequilibrios en algunos ecosistemas por la velocidad sin precedentes del cambio climático que no
permitirá la adaptación biológica de casi la mitad de las especies llevándolas en consecuencia a su
extinción; fluctuaciones en las precipitaciones que desencadenarán inundaciones en algunas
regiones y sequías en otras; la transformación en pandemia de las actuales enfermedades tropicales
como la malaria, el dengue y la fiebre amarilla; etc. La catástrofe sanitaria, ecológica, social y sobre
todo económica, con impactos negativos en la industria, el turismo, el transporte, la producción de
energía y la pérdida generalizada de bienes de capital, hace necesaria la urgente incorporación de
dichos flujos negativos en las restricciones intertemporales de presupuesto de los agentes con el fin
de lograr la coordinación y organización institucional tanto a nivel supranacional como al interior de
cada uno de los Estados.
1.1. Causas del problema
Para comprender el fenómeno de la forma más sencilla posible, pero sin que ello implique la pérdida
de precisión técnica, debemos partir de la base de que tanto la tierra como el sol son cuerpos que
emiten energía denominada radiación electromagnética. Por una parte, la atmósfera permite la libre
circulación de la energía proveniente del sol; razón por la cual se dice que es transparente a la
radiación solar electromagnética. Mientras que por otra parte retiene parcialmente la energía emitida
por la tierra; es decir, es opaca a la radiación de “onda larga”. Es por ello que la atmósfera hace que
la temperatura de equilibrio en la superficie de la tierra sea mucho mayor que lo que sería en su
ausencia. El hecho de que la atmósfera cumpla una doble función en lo concerniente a la radiación
electromagnética, dio lugar a su comparación con el vidrio de un invernadero.
No obstante, no toda la radiación terrestre es del mismo tipo; es por eso que si bien la mayor parte es
retenida en la atmósfera, parte de ella sale directamente al espacio exterior. Esta “semitransparencia” de la atmósfera según sea el tipo de radiación es análoga a una “ventana de
radiación” (una ventana hacia el espacio).
El agua, el dióxido de carbono, el metano y el oxido nitroso -que son los componentes naturales de la
atmósfera- y otros gases desarrollados por el hombre -como los “freones” y los “halones”, con usos
en la industria del frío-, tienen la propiedad de absorber parte de la radiación que sale por dicha
ventana. Es decir, que aquella energía que debiera salir al espacio exterior es retenida por estos
gases cerrando, o contrarrestando, la “ventana de radiación”. En consecuencia, se observa una
relación inversa entre la concentración de dichos gases y la radiación saliente al espacio exterior. La
retención de dicha energía en la Tierra provoca un aumento de su temperatura; razón por la cual se
denomina a tales componentes “gases de efecto invernadero” (en adelante GEI).
1
Si bien el principal GEI es el vapor de agua, la humanidad es incapaz de modificar directamente su
concentración atmosférica. No sucede lo mismo con otros gases naturales; cuyas concentraciones
atmosféricas pueden ser alteradas directamente por las emisiones de la actividad productiva humana
denominadas “emisiones de origen antrópico” o “emisiones antrópicas”.
El problema se magnifica debido al tiempo medio de vida de un GEI en la atmósfera: el tiempo de
desaparición de una molécula de dióxido de carbono de la atmósfera es de entre 100 y 150 años, el
del óxido nitroso alrededor de 120 años, 15 años en el caso del metano, etc. Dicha amplitud posibilita
un efecto acumulativo de las emisiones. La presencia de costos “semi externos” (por verse también
afectado el emisor) da cuenta de que estamos frente, no sólo a una falla de mercado, sino también a
un problema de coordinación, con todo lo que ello implica en términos de comportamiento estratégico.
Este tipo de conductas serán más probables ya que incluso si se anulasen las emisiones antrópicas,
el efecto acumulativo de un GEI en la atmósfera, junto con el retraso con que las temperaturas del
sistema climático se acomodan ante una variación en las concentraciones, determinan que los
impactos de todo tipo de medidas de mitigación sean de un horizonte “intertemporal” de largo plazo i .
1.2. El sistema Climático
Si bien la descripción exhaustiva del sistema climático con sus complejas interacciones, excede a los
objetivos del presente trabajo, resulta necesaria al menos una breve explicación.
Se entiende por clima al conjunto de las principales características estadísticas de la temperatura, las
precipitaciones, el viento, etc. A diferencia del “tiempo meteorológico” (cuyas constantes variaciones
son predichas en cualquier programa televisivo), los parámetros estadísticos que definen “un clima”
poseen una mayor estabilidad dinámica, aunque con modificaciones en el largo plazo. La porción de
la tierra en la cual se producen las interacciones físicas que condicionan dichos parámetros
estadísticos constituye el “sistema climático”: la atmósfera, la hidrósfera líquida, la hidrósfera sólida o
criósfera, los primeros metros del suelo y la biósfera.
El sistema climático está condicionado por diversos factores, entre ellos los denominados
“forzamientos externos”. Éstos a su vez son clasificados en dos grupos;
a)
i.
ii.
iii.
b)
i.
ii.
Forzamientos externos por causas naturales:
La radiación solar que llega a la tierra puede modificarse por procesos que acontecen
intrínsecamente en el Sol o por cambios de la órbita terrestre.
Cambios en la composición química de la atmósfera por vulcanismo y otros procesos de
interacción con la litósfera.
Procesos geológicos como cambios en la distribución de mar y tierra por los desplazamientos
de las placas continentales y los movimientos tectónicos; o también modificación en la orografía.
Forzamientos externos Antrópicos:
Modificaciones en la superficie terrestre: mediante la construcción de ciudades, la deforestación
y los cambios de la cubierta vegetal, se modifica la reflexión de luz y se altera el balance hídrico.
Cambios en la composición química atmosférica: producen alteraciones del efecto invernadero
natural. Las emisiones de ciertos gases artificiales también afectan la capa de ozono. Asimismo
la emisión de aerosoles produce alteraciones en el balance de radiación y en la dinámica y
cantidad de nubes.
Además de los forzamientos externos, el sistema climático posee procesos endógenos capaces de
modificar a los parámetros de largo plazo (incluso sin la presencia de los forzamientos externos), que
técnicamente se denominan “variabilidad interna”. El hecho de que el sistema climático posea un
comportamiento endógeno constituyó el argumento más poderoso para atacar a quienes veían como
responsables del “cambio climático” a las “emisiones antrópicas”. Aquí está graficada la evolución que
han tenido la temperatura media terrestre y la concentración de dióxido de carbono a partir del año
2
1000. Este gráfico muestra la correlación que ha existido entre clima, guerras, hambrunas y población
entre 1400 DC y 1900 DC.
1.3. El “calentamiento global” es una condición suficiente para la existencia de un “cambio climático”
El lector a esta altura debe estar preguntándose cual es la relación entre las emisiones de GEI con el
consecuente calentamiento global, y sobre todo el por qué lo del título “Calentamiento Global”. La
energía proveniente del sol (radiación electromagnética) y la emitida desde la Tierra (radiación
infrarroja) deben equilibrarse. El mecanismo de ajuste que logra dicho balance es la temperatura de
la Tierra, que aumenta de acuerdo con la “energía a ser emitida”. Justamente ese balance es el
principal rector del sistema climático; es decir, es el calentamiento terrestre el que puede modificar los
parámetros estadísticos de dicho sistema. En consecuencia, cuanto mayores sean las
concentraciones de GEI, más cerrada estará la ventana de radiación y mayor será la temperatura que
debe alcanzar la Tierra para que las radiaciones electromagnéticas puedan ser expulsadas hacia el
espacio exterior.
1.4. Fuentes antrópicas de emisión de GEI
A continuación se describen los orígenes de las emisiones de GEI en la actividad productiva; por
orden de importancia:
1.
2.
3.
4.
5.
La principal fuente de emisión antrópica, es la quema de combustibles fósiles (carbón, derivados
del petróleo, gas natural) que libera dióxido de carbono (CO2). Las emisiones de este GEI
provenientes de esta fuente se han incrementado en el período comprendido entre el 2000-2005
respecto de la década anterior, desde un promedio anual de 6.4 GtC ii a 7.2 GtC. La mayor parte
de dichas emisiones se han acumulado en la atmósfera, originando un aumento en las
concentraciones del orden del 30%. La importancia de los combustibles fósiles, por un lado en
el sistema energético con un impacto global en toda la matriz productiva, y por el otro como
fuente de emisión de dióxido de carbono, representa uno de los principales desafíos al momento
de diseñar y poner en práctica medidas de mitigación.
Los clorofluorocarbonados (CFC) son sustancias artificiales usadas en la refrigeración, en la
fabricación de espumas sólidas usadas en embalajes y colchones, en solventes para uso
electrónico, en aerosoles. No obstante su utilización ya ha sido limitada (por ser perjudiciales
para el ozono estratosférico) con resultados positivos en cuanto a la reducción de sus emisiones
por el protocolo de Montreal. Otros fluorocarbonos atraviesan una transición hacia su
eliminación definitiva basada en la búsqueda de sustitutos.
La destrucción de las selvas y bosques tropicales, presentándose la mayor deforestación en
estos últimos, contribuye aproximadamente en un 13% al total de las emisiones antrópicas. Se
estima que las emisiones de dióxido de carbono de esta fuente fueron de 1.6 GtC durante la
década de 1990, considerada como la más cálida de los últimos 1000 años.
La actividad agropecuaria también contribuye a la emisión de GEI, en particular el metano y el
óxido nitroso. En el caso del primero, las emisiones se producen en dos sentidos; por un lado
por el cultivo de arroz en pantanos y por el otro por las emisiones de los grandes rumiantes
(ganado bovino y ovino) que liberan el metano no asimilado por sus respectivos aparatos
digestivos. Las emisiones del segundo son consecuencia de la fertilización de los suelos. Las
concentraciones atmosféricas del metano se han incrementado un 150% y las del óxido nitroso
un 16%.
La quema de combustibles fósiles con contenido de azufre y los incendios de las forestas
tropicales contribuyen al incremento de la cantidad de aerosoles, que son pequeñas partículas
que al reflejar la luz solar modifican la nubosidad en la atmósfera y por ende la radiación que
ingresa y egresa de la Tierra. No obstante, este tipo de sustancias favorecen el enfriamiento del
planeta, si bien su efecto es insuficiente debido a su poca magnitud y duración en la atmósfera.
Los impactos de las concentraciones atmosféricas de GEI se miden de acuerdo con su forzamiento
radiativo, que es una medida que indica la influencia que poseen para alterar el equilibrio entre la
3
energía entrante y saliente de la atmósfera y permite jerarquizarlos según su impacto en el cambio
climático potencial. El aumento de las concentraciones de dióxido de carbono (que posee el doble de
forzamiento radiativo que el resto de GEI), metano y oxido nitroso provocó un forzamiento radiativo de
+2,3 (+2,07 a + 2,53) wm2 (vatios por metro cuadrado) en el período considerado. En sentido
contrario, los aerosoles poseen un forzamiento radiactivo de –0,5 (-0,1 a –0,9) wm2, favoreciendo al
enfriamiento del planeta.
Gráfico1. Contribución de diversas actividades humanas al calentamiento global.
Fuente: Barros, V. (2006) El Cambio Climático Global. Ed. del Zorzal.
.
1.5. Un cambio estructural en las concentraciones atmosféricas
A partir de la Revolución Industrial se observa un cambio estructural en las concentraciones
atmosféricas de los principales GEI; que habían permanecido relativamente estables en los últimos
10.000 años.
La concentración global de dióxido de carbono en la atmósfera, que es el GEI antrópico de mayor
importancia, ha aumentado desde valores preindustriales de alrededor de 280 ppm (partes por millón)
a 379 ppm en 2005. Estas concentraciones exceden las registradas en los últimos 650.000 años (180
ppm a 300ppm). La tasa de crecimiento de dichas concentraciones en la última década fue la mayor
desde 1970, cuando se tienen los primeros registros continuos. Durante el decenio 1995-2005 la tasa
de crecimiento promedio de las concentraciones fue 1,9 ppm por año, mientras que para el período
1960-2005 fue 1,4 ppm por año. Como se mencionó anteriormente, dichas concentraciones se
originan principalmente en el uso de combustibles fósiles y en los cambios en el uso del suelo.
La concentración atmosférica de metano ha experimentado una variación positiva respecto de los
valores pre-industriales desde 750 ppb (partes por billón) a 1732 ppb en la década de 1990 y a 1774
ppb en 2005. Si bien dichas concentraciones han quebrado la tendencia de los últimos 650.000 años
(al igual que el dióxido de carbono), su tasa de crecimiento mantiene actualmente un comportamiento
constante.
Las concentraciones de óxido nitroso también han quebrado los valores preindustriales, desde 270
ppb a 319 ppb en 2005. No obstante, a pesar del gran incremento, su tasa de crecimiento se ha
mantenido prácticamente constante desde la década del ochenta.
Como se evidencia en los gráficos 2 a 4, el crecimiento de las concentraciones atmosféricas a partir
del año 1750 es de tipo exponencial: un comportamiento que exhibe una aceleración en sus tasas de
crecimiento. Es entonces, a partir de la Revolución Industrial que se produce el punto de inflexión en
las concentraciones atmosféricas de GEI, razón por la cual resulta intuitiva una asociación positiva
entre las emisiones antrópicas de los mismos con las actividades productivas de la industria.
4
Gráfico 2. Concentraciones y forzamiento radiativo del dióxido de carbono
Gráfico 3. Concentraciones y forzamiento radiativo del metano
Fuente: ibid..
Gráfico 4. Concentraciones y forzamiento radiativo del óxido nitroso
Fuente: IPCC (2007) Summary for Policymakers. In: Climate Change 2007: The Physical
Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the
Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press, Cambridge UK
and New York, USA. Fuente: ibid..
La evidencia empírica ha llevado a la comunidad científica a afirmar que son las actividades
antrópicas las principales responsables de una catástrofe económico-social que eventualmente
podría constituirse como el principal limitante del actual sistema económico, descartando otras
posibles causas de la variabilidad climática.
5
1.6. Teorías del calentamiento Global
La mayoría de los especialistas en climatología acepta que la Tierra se ha calentado recientemente.
Tampoco nadie discute que la concentración de GEI ha aumentado y que la causa de este aumento
es probablemente la actividad industrial durante los últimos 200 años. No obstante el hecho de que la
variabilidad climática sea el producto tanto de forzamientos externos (naturales y antrópicos) como de
procesos endógenos, ha dado lugar al surgimiento de teorías diametralmente opuestas en su intento
de explicar al calentamiento global. Por un lado están quienes depositan en las emisiones de origen
antrópico la responsabilidad de dicho calentamiento, dando lugar en consecuencia a una “teoría
antropogénica del cambio climático”. Esta posición es partidaria de la reducción de este tipo de
emisiones. En sentido opuesto se encuentra una gama de científicos que, o bien niegan en forma
rotunda el calentamiento global, otros que, aceptando la presencia del mismo orientan sus esfuerzos
a demostrar sus efectos positivos, o bien quienes atribuyen sus causas a los forzamientos naturales
y/o la variabilidad endógena. Esta última posición, si bien acepta al calentamiento global, lo ve como
una tendencia natural inevitable a pesar de que se efectúen reducciones de las emisiones antrópicas.
1.7. Consenso acerca de la “teoría antropogénica del cambio climático”
Como hemos mencionado anteriormente tanto los forzamientos endógenos como exógenos -entre los
cuales se incluye el impacto de las actividades humanas- tienen la capacidad de alterar los
parámetros de largo plazo que componen el sistema climático.
En líneas generales, gran parte de los forzamientos externos naturales deben ser desestimados como
causantes del cambio climático de los últimos 150 años, ya que sus efectos son perceptibles en
períodos de tiempo mucho más largos. Si bien existe una tendencia incremental de las emisiones de
energía provenientes del sol desde la formación de la Tierra, su impacto sobre el clima es seis veces
menor que el de un GEI. En cuanto a los movimientos astronómicos de la Tierra, actualmente se
estaría en un proceso de enfriamiento, contrarrestado por el aumento en la concentración de los GEI.
Si bien el vulcanismo cumple una función de enfriamiento, el siglo XX fue de escasa actividad.
Igualmente importante es el hecho de que la suma de los forzamientos radiativos de las emisiones
antrópicas supera en gran magnitud a la de los forzamientos naturales.
También debe descartarse como responsables del aceleramiento de los cambios paramétricos del
sistema climático a los procesos endógenos o variabilidad interna. A pesar de que los registros
históricos no dan cuenta de ningún cambio climático de similar magnitud en un período tan corto de
tiempo, es necesario acudir a argumentos más sólidos y convincentes. De la misma forma en que se
hacen predicciones mediante estimaciones econométricas de series de tiempo, para hacer
proyecciones de posibles escenarios climáticos se requiere de un modelo capaz de reproducir
fielmente el clima del pasado. Estos son los denominados “Modelos Climáticos Globales”, que
alcanzan una enorme complejidad en su intento de simular gran parte de los procesos físicos del mar,
de la atmósfera, de la criósfera y de la biósfera.
Cuando se intenta simular el clima del último milenio, manteniendo constantes a los forzamientos
externos y atribuyendo en consecuencia toda la variación de la temperatura a la variabilidad interna,
no es posible reproducir con éxito las tendencias de los últimos 150 años. Por otra parte, cuando se
permite la variabilidad de los forzamientos externos naturales de la radiación solar y el volcánico, se
logran reproducir fielmente los incrementos de la temperatura entre 1910 y 1940, pero no el de los
últimos 40 años. Finalmente, al incorporarse los forzamientos de las emisiones antrópicas de GEI y
los aerosoles, se logran reproducir las tendencias de este último período. Ver su evolución 1900/04.
En consecuencia en 2001, el Panel Intergubernamental del Cambio Climático (IPCC); que es el
asesor científico de la “Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático”
(UNFCCC), consideró suficientes las evidencias acerca de la responsabilidad de las emisiones
antrópicas de GEI en el calentamiento global, con su consecuente impacto en el sistema climático.
2. Ecosistemas, externalidades y la ecología de los mercados: un análisis económico
6
Las economías son consideradas a menudo como sistemas ecológicos en los cuales “todo está
conectado con todo lo demás”. En una economía moderna compleja, surge la cuestión de si el
mercanismo de mercado puede coordinar en forma apropiada todas las interconexiones o si, en lugar
de ello, se requiere de algún organismo superior al mercado para coordinar la intrincada red de
actividades humanas. En economía ha sido una proposición generalmente aceptada que los
mercados competitivos descentralizados pueden coordinar a los diferentes organismos de manera
eficiente. Los problemas creados por la contaminación y otras externalidades pueden anular esta
eficiencia a menos que sean corregidas por derechos de propiedad adecuados o mediante impuestos
correctivos. Pero al cerrar el círculo económico, como es señalado por Nordhaus iii , la economía
“internalizada” no requiere en la práctica cerrar los ciclos naturales mediante el expediente de vincular
todos los flujos físicos mediante el reciclaje.
En efecto, las distintas economías están conectadas entre sí en la esfera de la producción a través de
los insumos y productos que circulan a través del mundo. Están conectadas mediante el intercambio
de bienes y de servicios. Y también lo están mediante los flujos de fondos a través de los cuales
alguna gente o países financian la actividad de los demás. Se cree que las grandes crisis económicas
del siglo pasado, tales como los pánicos bancarios, la Gran Depresión de los años ‘30, la crisis de la
deuda de los ‘80, la bancarrota de los países socialistas, han tenido lugar por fallas sistémicas.
Asimismo, si en el futuro ocurre algún apocalipsis ambiental, es de esperar que sea como resultado
de un fracaso de los mercados en incorporar señales apropiadas de escasez en los precios. Nuestro
propósito es explorar en esta sección la “ecología de los mercados”, en el sentido de la
interdependencia de las actividades económicas. Veremos cómo las condiciones que conducen a
asignaciones de mercado pueden entrar en cortocircuito y llevar a la ineficiencia económica. La
función clave de los mercados es su rol como mecanismos de descubrimiento del valor (o precio) y
como mecanismo de aplicación. Esto es, el mercado ideal competitivo descubre el valor de los bienes
para los consumidores y los costos de producción para las empresas. El papel clave lo desempeña el
precio, que es el bastón y la zanahoria del mercado. Los precios óptimamente determinados son
llamados “precios sombra” con el fin de indicar que representan costos y utilidades marginales y que
pueden ser diferentes de los precios de mercado.
Ecología de los Mercados. ¿Qué nos dice esta historia idealizada sobre la ecología de los mercados?
Nos informa que existe un mecanismo de coordinación que funciona por encima del nivel del
organismo económico individual. Esta función la cumplen los precios, que señalizan el valor marginal
de los bienes para los consumidores y los costos marginales de producción de bienes a los
productores. En un mercado competitivo, no se requiere un súpercomputador o un planificador central
para tratar de optimizar todo el sistema, tomando en cuenta los trillones de interacciones entre los
diferentes organismos económicos, ya que el sistema de precios facilita las señales económicas
adecuadas. Este resultado es un corolario sorprendente: en nuestra economía de mercado
idealizada, las eficiencias usuales que resultan básicas para los científicos físicos no gozan de una
virtud independiente. Como ingenieros sociales dedicados a perseguir las satisfacciones humanas, no
debemos inquietarnos sobre restricciones termodinámicas o eficiencia térmica o la cuantía en que
estamos aumentando la entropía del universo. Estas restricciones físicas sólo serán importantes en la
medida que sean incorporadas en los precios sombra de recursos determinados. En otros términos,
no tiene sentido minimizar el insumo de BTU iv (1 BTU = 1.055x103 J) en un proceso productivo; en su
lugar, deberíamos minimizar los BTU luego de ponderar cada BTU por su correspondiente precio
sombra.
Este panegírico del mercado parece demostrar una visión Panglossiana v de que un mundo de
mercados es el mejor de todos los mundos posibles. Pero estamos dejando de lado varias
características del mundo real que arrojan dudas sobre estas conclusiones.¿Qué sucede si hay
energía no renovable u otros recursos naturales que la economía está agotando? ¿Qué hay de los
basureros crecientes, del agujero de ozono, y de la amenaza del cambio climático? ¿Cuál es la
situación en materia de equidad de la asignación del mercado? ¿Y qué de las depresiones que han
7
arrojado a millones de personas fuera del mercado de trabajo?¿Y las hiperinflaciones que han
destrozado el valor de las monedas? Tratemos algunas de estas cuestiones.
Recursos Naturales, Residuos, y Equidad. Consideremos el flujo circular
de la actividad industrial con una oferta fija de energía y recursos
naturales extraídos por la actividad industrial. Además, agreguemos los
vertederos de residuos. En este caso, ya no se trata de un sistema
cerrado, pues los recursos son agotados y los residuos son
progresivamente acumulados. En una economía de tipo clásico, el único
factor productivo externo era el trabajo. ¿Qué sucede al incluir recursos
en merma? Esta pregunta tiene una larga tradición en economía. Uno de
los primeros estudios fue llevado a cabo por William Stanley Jevons,
fundador de la teoría de la utilidad marginal.
Jevons tenía una visión más bien optimista sobre el rol del carbono y la
hulla: “Día a día nos resulta más evidente que el carbón del cual
disponemos en excelente calidad y abundancia es el motivo principal de
William Stanley Jevons (1835-1882)
la moderna civilización material.” vi Este punto de vista optimista
contrasta con la visión sombría de Meadows et al vii o con la evaluación del impacto sobre el cambio
climático de continuar usando el carbono.
¿Esperaríamos que un sistema de mercados use los recursos naturales agotables demasiado
rápidamente? En términos de precios, esto significa preguntarse acerca de si el precio de mercado de
los recursos naturales ha sido fijado demasiado bajo. Siguiendo a Nordhaus (v. nota iii), esta cuestión
puede ser abordada extendiendo el análisis de eficiencia y de los mercados a fin de incluir un único
recurso natural. Supóngase que existe una única fuente de energía limpia, limitada y de bajo costo
(llamémosla gas natural o G). Cuando G se agota, los requerimientos energéticos de la economía
deben ser satisfechos mediante un recurso de alto costo, limpio y sobreabundante, a veces llamado
“basckstop technology”, que podría ser la energía solar o S. Suponemos que ambas formas de
energía son sustitutos perfectos en la producción. Todos los mercados son perfectamente
competitivos, no hay distorsiones causadas por impuestos, incertidumbre, o externalidades, a fin de
eludir las complicaciones de second-best.
Bajo estas condiciones, el mercado asignará el recurso natural escaso de manera eficiente. Lo cual
implica que la cantidad del recurso escaso será asignada en cada momento y a cada categoría de
demanda en su uso más valioso; ningún planificador encontrará una forma de reasignar el recurso de
modo de elevar la satisfacción o consumo en algún período sin reducirlos en otro período. En otros
términos, no hay manera de producir el consumo de la economía con un menor insumo de gas
natural y otros recursos.
Analizaremos ahora este enunciado haciendo uso de la teoría de la programación lineal. La
asignación eficiente permitirá minimizar los costos descontados de los servicios energéticos sujeto a
restricciones de disponibilidad. Supóngase que hay 1500 unidades de G, que la cantidad de energía
requerida cada período de 25 años es 325 unidades, y que para simplificar los cálculos la tasa de
descuento a 25 años respecto a los costos futuros es (1+r)-25=0.1. Finalmente, suponemos que el
costo del gas es $1 por unidad en tanto que el costo de la energía solar es $6 por unidad.
La asignación eficiente de recursos minimiza el valor presente de los costos de energía V:
[1]
V=0.10(G1+6S1)+ 0.11(G2+6S2) + 0.12 (G3+6S3)+ 0.13 (G4+6S4) + . . . + 0.1n-1 (Gn+6Sn)
El requerimiento de producción es que la producción total de energía sea como mínimo igual al
requerimiento de energía de cada período:
[2]
Gt+St ≥325, para todo t.
Adicionalmente, la cantidad total de gas extraído no puede ser superior a los recursos:
8
[3]
G1+G2+ . . . + Gn ≤ 1500.
Como las variables no pueden ser negativas, usando técnicas de programación lineal se obtendrá el
resultado que se encuentra en Tabla 1 siguiente.
La segunda y la tercera columnas indican el uso de combustible más barato y de la costosa
tecnología backstop. No resulta extraño que el combustible más barato sea utilizado en primer
término por el efecto del descuento. Cuando se agota el gas, la economía comienza a utilizar la
fuente energética más costosa. Los primeros cuatro períodos usan exclusivamente el combustible de
bajo costo. En el 5º período, el gas no puede abastecer todas las necesidades, luego comienza a
utilizarse una mezcla de gas y energía solar.
Tabla 1. Producción óptima de gas natural y de energía solar y precios de eficiencia de
los combustibles (por períodos de 25 años)
Cantidades producidas y
Costos
Precios de eficiencia de los
combustibles, $ constantes
usadas, miles de millones de
descontados
Período
unidades
del programa
por unidad
óptimo, miles
Gas
Solar
de millones de
Solar
Gas
$ descontados
1
325
0
325.0
qs,1 ≤ 6.0
qg,1= 1.0005
2
325
0
32.5
qs,2 ≤ 6.0
qg,2 = 1.005
3
325
0
3.25
qs,3 ≤ 6.0
qg,3 = 1.05
4
325
0
0.325
qs,4 ≤ 6.0
qg,4 = 1.5
5
200
125
0.095
qs,5 = 6.0
qg,5 = 6.0
6
0
325
0.0195
qs,6 = 6.0
qg,6 ≥ 6.0
Total
1500
450
361.1895
Los precios sombra pueden ser interpretados como la disminución de la función objetivo (es decir, la
reducción de costos) resultante de relajar en una unidad la
restricción correspondiente. En particular, examinamos el precio
sombra de uno de los combustibles entregado en el futuro (y luego
lo traducimos en términos de valores corrientes en lugar de valores
actuales).
Por ejemplo, el precio sombra del gas natural en el período 1, qg,1,
es el monto en que disminuiría el costo total si se pudiera entregar
una unidad adicional de gas en t=1. Si una unidad adicional de gas
natural estuviera disponible en el período 1, el costo de satisfacer
la demanda de energía disminuiría en $1.0005. Es de notar que los
precios sombra del gas natural crecen a través del tiempo (en
pesos constantes en el momento de entrega).
Los precios sombra parecen un engendro extraño en nuestra
economía ecológica. Pero como lo señaló Kantorovich a fines de
los ‘30, y fue posteriormente enfatizado por T. C. Koopmans y
otros en el seno de la Cowles Commission, los precios sombra Leonid Vitaliyevich Kantorovich (1912-1986)
desempeñan un rol crucial al ayudar a determinar una asignación
eficiente de recursos en una economía planificada. De hecho, un plan óptimo no puede ser separado
de sus precios. Demostró que si los consumidores y las empresas tomaran sus decisiones sobre la
base de precios sombra, los planificadores centrales podrían descentralizar completamente las
decisiones económicas más importantes.
Veamos ahora cuál sería la solución de mercado. Las restricciones son las mismas que antes, pero
se alteran los criterios de quienes toman decisiones. En una economía de mercado, los recursos
9
energéticos son de propiedad de los individuos o de las empresas, y los mantienen bajo su control o
los utilizan según los precios que esperan prevalezcan en el futuro. Para simplificar supondremos que
el futuro es conocido con certidumbre. Luego la energía solar tiene un precio de oferta de $6; no
habrá oferta a un precio inferior pero sí un monto indefinidamente grande a ese precio. En el caso del
gas natural, la decisión es un poco más complicada. Los propietarios del gas pueden a) venderlo a un
precio de mercado igual a pg,t, que les proporciona un rendimiento de pg,t – 1 (donde 1 es el costo de
extracción del gas), o b) retener el gas por un período y realizar una ganancia de capital. Definamos
la regalía como el ingreso neto, ρg,t = pg,t –1. La condición de equilibrio para el propietario del gas es
la siguiente:
[4]
Tasa de retorno de mantener el gas desde el período t al (t+1) = ( ρg,t+1 – ρg,t) / ρg,t
= Tasa de retorno sobre los activos alternativos = Rt
donde Rt es la tasa de retorno en el período de tiempo relevante (igual a la tasa de interés). [4]
puntualiza que los propietarios de gas lo mantendrán en el subsuelo sólo si esperan que el valor neto
del gas aumente menos que la tasa de interés. Si la regalía creciera menos que la tasa de interés,
todo el gas sería vendido. Luego, para que se venda algo de gas pero no todo, la regalía debe crecer
exactamente según la tasa de interés viii .
Lo que ello implica para el precio del gas es que, si el precio en el período 1 es 1.0005, la regalía será
1.0005-1=0.0005. En el período siguiente, la regalía será 0.0005x(1+r)25 = 0.0005x10=0.005 y el
precio será, por consiguiente, 1.005. Todavía más, en el período en que el gas se agota y la energía
solar aparece en el mercado energético, el precio del gas será igual a 6. Como vemos, la trayectoria
de precios es la misma que los precios de eficiencia generados por un uso eficiente del recurso ix .
2.1. Externalidades
Hemos visto que mercados que funcionen en forma correcta serán capaces de asignar los recursos
naturales agotables de manera eficiente. Lo mismo se aplica a otros tipos de recursos naturales,
como las tierras agrícolas, los bosques, los minerales no combustibles, el arsénico, los metales
pesados, y así sucesivamente. Pero este resultado no se extiende mucho más allá. Por ejemplo, no
se extiende a actividades que generan lo que se conoce como externalidades (o efectos derrame),
que aparecen cuando las empresas o la gente imponen costos o beneficios a otros por afuera del
mercado. La noción de externalidad es complicada y puede ser comparada útilmente con un bien
económico normal. Las transacciones del mercado involucran el intercambio voluntario en que gente
intercambia bienes por dinero. Cuando una firma compra un recurso escaso como la tierra, el
petróleo, o trigo, compra el bien de su poseedor, que resulta plenamente compensado por el costo
incremental de producción del bien. Pero hay varias interacciones que tienen lugar fuera del mercado.
La Firma A vuelca un químico de alta toxicidad en un arroyo y contamina el arroyo para la gente que
pescaba o nadaba aguas abajo. La Firma A usó el agua pura escasa sin pagar a la gente cuya agua
ha sido contaminada y ha generado una deseconomía externa. La Firma B inventa un
microprocesador que se puede clonar de manera fácil; logra captar una parte del retorno social de su
actividad de invención, pero acarrea amplios beneficios a los consumidores en forma de precios más
bajos y servicios mejorados. En ambos casos, una firma ha beneficiado o perjudicado a gente fuera
de las transacciones de mercado; es decir, ha existido una transacción económica sin un pago
económico.
La existencia de externalidades genera un defecto fundamental del mecanismo de mercado. Con
externalidades, los mercados proveen señales incorrectas a las empresas y a los consumidores y dan
lugar a precios y productos ineficientes. En general, los mercados producen demasiado de aquellos
bienes que provocan deseconomías externas y muy poco de bienes que producen economías
externas.
Remedios para las externalidades. Como la contaminación y otras externalidades dan lugar a
ineficiencias, a los gobiernos se les requiere con frecuencia corregir esta falla del mercado.
Virtualmente todas las soluciones eficientes involucran la “internalización”, que implica enfrentar a los
10
que toman decisiones con los costos o beneficios sociales totales de sus acciones. Un ejemplo es la
responsabilidad legal, donde alguien que ha dañado a otros puede ser obligado a compensar por los
daños incurridos a las partes afectadas. Los remedios gubernamentales más difíciles y controvertidos
entran dentro del área de los controles ambientales. En su mayor parte, los gobiernos han utilizado
mecanismos de “comando y control”, instruyendo a los que contaminan a dejar de practicar o a
controlar ciertas actividades. Los estudios económicos indican que estas aproximaciones pueden ser
enormemente ineficientes x . A causa de la ineficiencia de estos enfoques, los economistas han
enfatizado la utilidad de enfoques por “incentivos” o de “mercado” a las externalidades. Según este
enfoque, el generador de la externalidad se enfrentaría a impuestos o subsidios por externalidades de
manera que la señal de precio reflejaría el costo o beneficio social total que se produciría en un
mercado no regulado con externalidades.
El resultado destacable es que, si se aplica el impuesto o subsidio apropiado a la externalidad, un
mercado dará lugar a un resultado eficiente. La existencia de externalidades implica que el sistema
de mercados deja de ser eficiente en el sentido de Pareto, ya que los precios no recogen las
valoraciones marginales de los agentes que se ven afectadas por la presencia de los efectos
externos. Se produce así una situación de falla de mercado, lo que abre la puerta a la intervención del
sector público a fin de contrarrestar la eficiencia.
Las principales soluciones propuestas a los problemas de externalidades son:
La asignación de los derechos de propiedad Las externalidades se caracterizan por una situación en
la que no están bien definidos los derechos de propiedad. Por ejemplo, en una habitación cerrada los
fumadores generan una externalidad negativa sobre los no fumadores al hacerles respirar el humo de
los cigarros. Sin embargo, si, por ejemplo, los derechos de propiedad sobre el aire están asignados a
los no fumadores, fumadores y no fumadores podrían negociar sobre el nivel de humo, de tal modo
que los fumadores compensaran a los no fumadores por las molestias del humo del tabaco. Esta es
la idea que subyace tras el Teorema de Coase xi : “Si la información es perfecta y no existen costos de
transacción asociados a la negociación, la asignación de los derechos de propiedad permite
internalizar el efecto externo y alcanzar la solución eficiente en el sentido de Pareto.” Otros
economistas como Kenneth Arrow han propuesto como mecanismo de asignación la creación de un
mercado de derechos de propiedad.
Francis M. Bator xii distinguió entre tres tipos de fracaso de mercado: las externalidades, el monopolio
y los bienes públicos. Lo que nos lleva a la condición necesaria del Teorema de Coase, la ausencia
de costos de transacción. Si no fuera por la existencia de los mismos, los fracasos de la mano
invisible no podrían subsistir. Guido Calabresi, considerado co-fundador con Ronald Coase de la
disciplina de derecho y economía (law and economics) dice que “si se postula racionalidad, ausencia
de costos de transacción, e inexistencia de barreras legales para negociar libremente, cualquier mala
asignación de recursos sería plenamente curada en los mercados mediante la negociación. Esto es
casi tautológico al menos si se acepta cualquiera de las distintas definiciones de mala asignación de
recursos.” xiii
Dahlman xiv puntualiza que, visto el papel crucial de los costos de transacción en generar
externalidades, es notable que no haya un análisis sistemático de su naturaleza. “Por un lado, se ha
vuelto una expresión global que designa a toda interferencia no especificada con el sistema de
precios; por la otra, ha sido demostrado que entender mejor a este concepto es necesario para los
fundamentos de la teoría monetaria (...) La noción más común de costo de transacción es una común
entre los economistas matemáticos: una proporción fija de lo que se comercia, se supone,
desaparece en la misma transacción; (...) esta noción no difiere mayormente del concepto de costo
tradicional de transporte. Al trasladar recursos de una localidad a otra se utiliza un cierto monto de los
bienes a ser intercambiados (...) La segunda versión de la noción de costos de transacción se refiere
a la idea de que puede ser nulo el costo de comerciar, pero aún así requerirse de recursos para
organizarlo: pueden existir costos de puesta en marcha asociados con ese intercambio (...) La tercera
definición ha sido dada por Ronald Coase: a fin de efectuar una transacción de mercado es necesario
11
descubrir con quién se puede hacer el intercambio, informar a la gente que uno desea hacer una
transacción en tales y cuáles términos, llevar a cabo negociaciones hasta el punto del regateo,
escribir un contrato, emprender las inspecciones necesarias para asegurarse de que los términos del
contrato están siendo cumplidos, y así sucesivamente.” Dahlman concluye su artículo en los
siguientes términos: “Al fin y al cabo, ni las externalidades ni los fracasos de mercado ... son lo que
nos interesa para restablecer el Jardín del Edén en la tierra – nuestro triste estado de situación se
debe a los costos de transacción positivos y a la imperfecta información.” Ésta es, precisamente, la
situación planteada por el cambio climático planetario.
Impuestos y subvenciones: Fijación, por parte del sector público, de impuestos (caso de externalidad
negativa) o subsidios (caso de externalidad positiva) que reflejen la valoración marginal de los efectos
externos y permitan su internalización. Esta solución fue propuesta por A. C. Pigou en 1920, por lo
que este tipo de impuestos habitualmente es conocido como impuestos pigouvianos. Esta solución al
problema de la contaminación es elegante e intelectualmente satisfactoria, pero así como ha
generado excitación entre legisladores ha tenido una fría recepción entre los físicos. El único ejemplo
práctico de impuestos a las externalidades lo constituye el impuesto sobre los clorofluorocarbonos xv ,
aprobado en 1989 en Estados Unidos. Estos impuestos son cobrados en proporción al potencial de
agotamiento del ozono de diferentes elementos químicos y deben satisfacer un test de costoefectividad como estrategia de control. Una propuesta importante en el área de cambio climático han
sido los impuestos al carbono, que tienden a ecualizar los costos marginales de abatimiento en
distintos usos como una estrategia para reducir el calentamiento global. Un impuesto al carbono es
un impuesto sobre emisiones de dióxido de carbono y otros GEI. Es un ejemplo de un impuesto a la
contaminación, en cuyo caso los economistas están a favor porque grava un “mal” más que un “bien”
(como el ingreso). El “impuesto al carbono” es un impuesto directo sobre el dióxido de carbono,
generado como resultado de la combustión de combustibles fósiles, entre otros. Si el impuesto al
carbono fuera igual al costo social del carbono, y la recaudación pudiera ser revertida a los
consumidores sin dar lugar a otras distorsiones, sería un ejemplo perfecto de un impuesto de Pigou.
A causa de su vinculación con el calentamiento global, a veces se supone que un impuesto al
carbono requiere un esquema administrado a nivel internacional. Empero, esto no es necesario. La
Unión Europea consideró un impuesto al carbono que abarcaba a todos sus estados miembro antes
de comenzar con el intercambio de emisiones en 2005. Inglaterra introdujo en forma unilateral un
rango de impuestos al carbono y de aranceles para acompañar al sistema de intercambio de
emisiones de la Unión Europea. Obsérvese que los sistemas de intercambio de emisiones no
constituyen un impuesto de Pigou porque implican la creación de derechos de propiedad. Empero,
tanto los impuestos como los permisos intercambiables fijan un precio para las emisiones, el mismo
para todas las partes involucradas. Luego, las metas de reducción de emisiones se consiguen a costo
mínimo. La intención de un impuesto al carbono es reducir las emisiones de dióxido de carbono y
consiguientemente desacelerar el cambio climático. Puede implementarse gravando la quema de
combustibles fósiles – hulla y carbono, subproductos del petróleo como las naftas y el combustible
usado por los aviones, y el gas natural – en proporción a su contenido de carbono.
Regulación El sector público establece normas legales que fijan el nivel óptimo de producción o de
consumo en presencia de externalidades.
Mecanismos de compensación La aplicación de impuestos y subvenciones, así como la regulación,
plantea problemas ya que exige del sector público conocer la valoración marginal de los efectos
externos por parte de los agentes. Surge así un problema de revelación de preferencias, ya que los
agentes podrían tener incentivos para mentir sobre su valoración marginal de los efectos externos.
Por otra parte, la asignación de derechos de propiedad y la negociación sobre los mismos pueden dar
lugar a comportamientos estratégicos que impidan alcanzar la solución competitiva. Por ello, es usual
recurrir a la teoría de los juegos a fin de diseñar mecanismos de compensación que permitan
alcanzar la solución eficiente, haciendo que los agentes revelen su verdadera valoración marginal de
los efectos externos.
12
Externalidades y medio ambiente El problema principal que existe en este caso es que las
externalidades se dan en actividades relacionadas con el medio ambiente, en casos en los que los
derechos de propiedad no están bien definidos. Un ejemplo clásico es la contaminación del aire o del
agua. Las soluciones que se aplican en la realidad suelen comprender tanto a los impuestos y los
subsidios como a la regulación. La asignación de derechos de emisión de GEI de acuerdo con el
Protocolo de Kyoto es un ejemplo de asignación de los derechos de propiedad xvi .
Bonos de Carbono Luego será tratada la reciente aplicación de este novedoso instrumento.
Pese a todas las dificultades que surgen al implementar la fijación de precios por las externalidades,
la lógica de estos aranceles es que convierten a la economía en el equivalente económico de un
sistema ecológico cerrado. Al asegurarse de que todos los costos y beneficios tienen precio, se
restablece un flujo circular cerrado de la economía. El sistema internalizado permite nuevamente
obtener la máxima satisfacción humana con recursos humanos limitados y con los recursos naturales
disponibles. Al cerrarse el círculo, la economía internalizada no necesita realmente cerrar el ciclo
físico conectando a los vertederos de basura con los recursos energéticos. En otros términos, no se
requiere reciclar toda la basura o incinerar toda la bazofia: sería un derroche exigir emisiones cero o
100% de reciclaje. No es necesaria ninguna inteligencia sobrehumana, o Gosplan xvii o EPA xviii que
organice los componentes y aplique directivas a las firmas y a los consumidores. Si las externalidades
más importantes pudieran ser corregidas (una condición muy fuerte), entonces las zanahorias y los
bastones de los beneficios y pérdidas harán por las sociedades humanas lo que haría un proceso
darwiniano de selección natural para los ecosistemas.
2.2. El Informe de N. Stern
La “Stern Review on the Economics of Climate Change” es un extenso reporte (700 páginas) emitido
en Octubre de 2006 por el economista Nicholas Stern para el gobierno británico, que discute los
efectos del cambio climático y del calentamiento global sobre la economía mundial. Aunque no se
trata del primer informe sobre el calentamiento global, ha resultado significativo como el más
ampliamente conocido y discutido. Sus principales conclusiones son que se requiere invertir un 1%
anual de PBI mundial per annum a fin de evitar los peores efectos del cambio climático, y que el
fracaso puede poner en riesgo hasta un 20% del PBI global. Stern sugiere que el cambio climático
amenaza con ser el mayor y más amplio fracaso del mercado
jamás visto, e incluye consejos acerca de aplicar impuestos
medioambientales para minimizar las alteraciones económicas y
sociales. Afirma, por ejemplo, que “nuestras acciones en las
próximas décadas pueden crear alteraciones de la actividad
económica y social, hacia fines del presente siglo y en el próximo,
a una escala similar que la que tuvieron las dos guerras mundiales
y la depresión económica de la primera mitad del siglo 20.”
La Stern Review ha sido criticada por algunos economistas, que
sostienen que Stern no ha considerado los costos más allá del
2200, que utilizó una tasa de descuento incorrecta para realizar sus
cálculos, y que desacelerar en forma significativa el cambio
climático requerirá recortar emisiones por todos lados. Otros
economistas han sostenido el enfoque de Stern o argumentado
que resultan razonables las estimaciones, aún si los métodos por
medio de los cuales llega a las mismas están sujetos a críticas.
Sir Nicholas Stern (1946- )
En Julio de 2005 el Ministro de Hacienda, Gordon Brown, anunció que había solicitado a Sir Nicholas
Stern realizar una revisión mayor de la economía del cambio climático para comprender de forma
más exhaustiva la naturaleza de los desafíos y de cómo podían ser enfrentados, en el Reino Unido y
en el mundo. La Stern Review puso énfasis en la necesidad de una acción urgente a fin de mitigar el
cambio climático. Las críticas desfavorables han sido variadas. Richard Tol, un ambientalista y
13
economista del IPCC, mantiene que “...Stern siempre elige en forma consistente el escenario más
desfavorable. Sobreestima soslayando una porción significativa de casos relacionados con el o los
datos que puedan contradecir esa posición, contabiliza en forma duplicada los riesgos y subestima
los resultados que pueden tener el desarrollo y la adaptación.”
William Nordhaus criticó a la Review por sus supuestos sobre la tasa de interés: “Las conclusiones de
la Review sobre la necesidad de acciones extremas inmediatas no sobrevivirán al cambio de los
supuestos sobre descuento por otros más consistentes con los observados en los mercados hoy.
Luego permanecen abiertas las cuestiones centrales sobre la política de calentamiento global – a
saber cuánto, cuán rápidamente y a qué costo. La Review informa pero no responde a estas
cuestiones fundamentales.”
La cuestión central del debate económico alrededor de la Stern Review se refiere al procedimiento de
descuento utilizado para evaluar el flujo de costos y beneficios en el futuro. Hay tres motivos que son
argumentados usualmente para aplicar un menor valor al consumo futuro que al consumo presente:
Los niveles de consumo serán más elevados en el futuro, luego la utilidad del consumo
adicional será inferior;
Los niveles de consumo futuro son inciertos;
El consumo futuro debería ser descontado simplemente porque tiene lugar en el futuro y la
gente prefiere en general el presente al futuro (descuento inherente).
El debate sobre la Review se concentró inicialmente sobre el tercero de estos puntos. Estudios
previos de William Nordhaus y otros habían adoptado tasas de descuento inherentes de hasta el 3
por ciento, lo que implicaría (caeteris paribus) que un costo o beneficio medioambiental que tenga
lugar 25 años en el futuro tendrían un valor igual a la mitad del de hoy. Stern argumentó que el
descuento inherente es técnicamente inapropiado. Su punto de vista recibió el apoyo de Brad DeLong
que escribió: “Mi visión – que admito puede ser errónea – es que somos impacientes en el sentido de
que valoramos al presente y al futuro cercano mucho más que al futuro distante, pero no debería ser
así.” Pero fue criticado por Hal Varian y Partha Dasgupta. La diferencia entre las estimaciones de
Stern y las de Nordhaus pueden ser explicadas en buena parte (aunque no completamente) por la
diferencia de enfoques al tratar el descuento inherente.
Los partidarios y opositores al enfoque de Stern han usado comparaciones con tasas de retorno
sobre el capital a fin de justificar sus posiciones. La tasa elegida por Stern está próxima a la tasa de
interés real de los bonos del gobierno. Las tasas más elevadas preferidas por sus críticos están más
próximas al costo promedio ponderado del capital para la inversión privada. La diferencia entre
ambas está determinada por la prima sobre el capital social. No existe una teoría generalmente
aceptada que tenga en cuenta la magnitud observada de la prima sobre el capital social, luego no hay
una manera sencilla de determinar cuál de ambos enfoques debería ser considerado como el patrón
de comparación del mercado.
Resumen de las principales conclusiones:
1) Todavía se está a tiempo de evitar los peores impactos del cambio climático, si a partir de ahora
mismo son adoptadas las acciones necesarias.
2) El cambio climático podría tener un impacto muy serio sobre el crecimiento y el desarrollo. De no
tomarse acciones para reducir las emisiones, la concentración de GEI en la atmósfera podría duplicar
el nivel pre-industrial hacia 2035, comprometiendo un incremento global promedio de la temperatura
superior a 2ºC. En un plazo más largo, existe un 50% de probabilidad de que el aumento de la
temperatura exceda los 5ºC. Este incremento es el cambio de temperatura registrado desde la última
Edad de Hielo. Todos los países serán afectados. Es esencial adaptarse al cambio climático – es
decir, dar pasos para ganar en resistencia y minimizar los costos – ya que no resulta posible evitar el
cambio climático que tendrá lugar en los próximos veinte o treinta años.
3) Los costos de estabilizar el clima son altos pero manejables; las demoras serán peligrosas y
mucho más costosas. Los riesgos de los peores impactos del cambio climático pueden reducirse en
14
forma sustancial si los niveles de GEI en la atmósfera pueden ser estabilizados entre 450 y 550 ppm
de CO2 equivalente (CO2e). Hoy en día el nivel corriente es de 430 ppm CO2e y está creciendo en 2
ppm por año. La estabilización dentro de este rango requiere que las emisiones se sitúen al menos un
25% por debajo de los niveles actuales hacia 2050, y tal vez mucho más. Una estimación de los
costos anuales de lograr estabilizar entre 500 y 550 ppm CO2e está alrededor de 1% si comenzamos
hoy mismo a tomar las decisiones involucradas. Los costos podrían reducirse si se producen mejoras
importantes de la eficiencia, o si hay fuertes beneficios conjuntos (derivados por ejemplo de una
reducción de la contaminación del aire). Los costos podrían ser superiores si la innovación en
tecnologías con bajo contenido de carbono es más lenta que lo esperado o si los políticos fracasan en
adoptar los instrumentos económicos que permitan reducir las emisiones. Ya resultará muy difícil y
costoso lograr estabilizar en 450ppm CO2e. Si nos atrasamos, se habrá perdido la oportunidad de
estabilizarnos en 500-550ppm CO2e.
4) Todos los países deben intervenir en la acción por el cambio climático. Esta acción no tiene por
qué limitar las aspiraciones al crecimiento de los países ricos o pobres.
5) Existe un rango de opciones para recortar las emisiones; una política de acción deliberada es
requerida a fin de motivar su comprehensión. El cambio climático es el mayor fracaso del mercado
que el mundo haya presenciado jamás, e interactúa con otras imperfecciones de mercado. Se
requiere de tres elementos de política para una respuesta global efectiva: el primero es el precio del
carbono, implementado mediante impuestos, negociación o regulación. El segundo es una política
para promover la innovación y el desenvolvimiento de tecnologías de bajo contenido de carbono. Y el
tercero es una acción para eliminar barreras a la eficiencia energética, e informar, educar y convencer
a los individuos sobre lo que pueden hacer para responder al cambio climático.
6) El cambio climático requiere una respuesta internacional, basada en un entendimiento mutuo de
los objetivos de largo plazo y el acuerdo sobre bases para la acción. Varios países y regiones ya
están adoptando acciones: la Unión Europea, California y China se encuentran entre aquellos con
políticas más ambiciosas que reducirán las emisiones de GEI. La UN Framework Convention on
Climate Change y el Protocolo de Kyoto sientan una base para la cooperación internacional, junto a
otras compañías y enfoques. Pero aún se requiere una acción más ambiciosa alrededor del mundo.
Elementos clave de los futuros marcos internacionales serían los siguientes:
•
•
•
•
Comercio de emisiones: expandir y vincular el número creciente de esquemas de comercio de
emisiones a lo largo del mundo es una manera poderosa de promover reducciones de las
emisiones que sean costo-efectivas y de que los países en desarrollo puedan participar.
Metas importantes en los países ricos podrían aportar flujos por decenas de miles de millones
cada año a fin de apoyar la transición hacia senderos de desarrollo con bajo contenido de
carbono.
Cooperación tecnológica: la cooperación formal e informal puede acelerar la efectividad de las
inversiones en innovación a lo largo del mundo. El sostenimiento de la I&D energética debería
duplicarse por lo menos, y el sostenimiento para el despliegue de nuevas tecnologías de bajo
carbono debería al menos quintuplicarse.
Acciones para reducir la deforestación: la pérdida de bosques y selvas naturales a lo largo del
mundo contribuye más a las emisiones globales de cada año que el sector transporte. Reducir
la deforestación es una forma altamente costo-efectiva para reducir las emisiones; programas
piloto a gran escala para explorar las mejores maneras de hacerlo deberían estar disponibles
muy rápidamente.
Adaptación: los países pobres son los más vulnerables al cambio climático. Es esencial que el
cambio climático esté plenamente integrado con la política de desarrollo, y que los países
ricos honren sus compromisos de incrementar su apoyo por medio de asistencia técnica en el
exterior. El financiamiento internacional también debería apoyar mejorar la información
regional sobre los impactos de cambio climático, y la investigación en nuevas variedades de
cosechas más resistentes a la humedad y las inundaciones.
2.3. Las dudas de Christopher Bliss
15
El economista neoclásico Christopher Bliss ha subrayado que, si bien la Review de Stern admite
incertidumbre con respecto al futuro, esta incertidumbre está expresada mayormente como
incertidumbre cuantitativa asociada al tamaño del PBI. No se refiere, por cierto, a la incertidumbre
cualitativa que surge de la alteración tecnológica del patrón de vida. Lo cual recuerda lo expresado
por Tom Schelling en su Discurso Presidencial de 2002 a la American Economic Association:
“Aunque tengamos estimaciones confiables del cambio climático en distintas regiones del mundo,
todavía existirá incertidumbre sobre el tipo de mundo que tendremos dentro de 50, 70 o 100 años a
partir de ahora. Imaginemos que estuviéramos en 1900 y se proyectara el cambio climático asociado
con un incremento de la temperatura media de 3ºC en 1992. ¿Sobre qué tipo de mundo
superpondríamos un cambio potencial del clima vagamente descripto, o aún una descripción
específica del clima en todas las estaciones del año, incluso para nuestro único país? No habría
manera de evaluar el impacto del clima cambiante sobre los viajes aéreos, las comunicaciones
electrónicas, la construcción de rascacielos, o el valor de los bienes raíces de California. Muchos de
nosotros trabajábamos al aire libre; la esperanza de vida era de 47 años (ahora es de 75); grosso
modo una quinta parte de nosotros vivía en ciudades con más de 50,000 habitantes. Anticipando el
automóvil podríamos habernos preocupado acerca de si la mayor humedad y la temperatura más
seca podría traer aparejado más o menos barro, sin darnos cuenta de que las rutas nacionales
terminarían totalmente pavimentadas. La evaluación de los efectos sobre la salud carecería de los
antibióticos o la inoculación. Y en contraste con la mayoría de las preocupaciones contemporáneas
con la imagen popular de veranos más cálidos por venir, pienso que habríamos estado más
preocupados con los inviernos más templados, las últimas escarchas de otoño y el deshielo temprano
en primavera.”
El punto científico de la Review que más llama la atención es el elevado nivel de reabsorción de
carbono que se plantea. Se afirma que la estabilización de largo plazo de la concentración
atmosférica de carbono es posible, a pesar del crecimiento económico mundial enorme y continuo. El
documento involucra varias proyecciones científicas, mezclando proyecciones de largo plazo, a veces
hasta fines de este siglo, o hasta el siguiente, bajo la idea central de que se requiere una acción
extremadamente urgente.
Pese al estrellato académico de Stern, éste no es un estudio académico, sino un documento
intensamente político, que propone y justifica un programa de control de emisiones a nivel mundial.
Se argumenta que los costos de no hacer nada son masivos, mientras que los costos de tratar el
fenómeno son modestos. La modelización económica está armada para sostener este caso. El
documento no contiene ningún análisis de sensibilidad.
Pasando a aspectos más técnicos, la Review está basada en un análisis costo-beneficio. Por
consiguiente maximiza una función de bienestar social, como la siguiente:
[5]
∑t ∑i U(cit)
donde t es el período de tiempo e i un índice de los individuos que viven en t. Se ha fijado la tasa de
descuento de la utilidad en cero. Stern la fija igual a 0.001, igual a la probabilidad de extinción, pero
que es igual a cero en la práctica. El objetivo [5] no es necesariamente utilitarista en el sentido de que
U mide útiles gozados por distintas personas. Podría ser que U midiera la valuación relativa del
Tesoro de Inglaterra de consumos de las distintas partes. Lo que interesa es que todas las
generaciones son tratadas en forma simétrica, y que la curvatura de U mide la aversión del Tesoro de
Inglaterra a la desigualdad, tanto intra como intergeneracional. Este enfoque no es el estándar,
porque no hay una tercera sumatoria sobre los distintos estados del mundo ponderados por sus
probabilidades. Luego veremos la forma en que Stern trata a la incertidumbre.
A veces la Review utiliza un caso especial de [5], a saber
[6]
∑t ∑i log(cit)
16
Esta función de bienestar implica que el consumo adicional que es necesario proporcionar a Bill
Gates a fin de que éste tome $1 de consumo de un pobre agricultor Indio, es igual a la relación entre
el consumo de Gates y el consumo del agricultor. Ello representa una moderada intolerancia a la
desigualdad. Asimismo, si todos los ingresos per capita crecieran al 2% por año durante los próximos
50 años, los incrementos marginales de ingresos a 50 años futuros serán valuados a una tercera
parte del mismo cambio marginal en 2057. Lo cual implica que la protección de ingresos en el futuro
distante medio, pagada por las generaciones presentes, debe resultar muy efectiva. Stern argumenta
que esta prueba se cumple. La Review argumenta que los cambios marginales como los anteriores
no son materia de la economía del cambio climático. Sin embargo, experimentos mentales marginales
sirven para docimar la plausibilidad de una función objetivo.
Stern ha sido ampliamente criticado por elegir los supuestos más pesimistas de un menú de
posibilidades. Por ejemplo, su prognosis favorita es mucho más funesta que la de las Naciones
Unidas (IPCC). Una justificación posible de este procedimiento es que los peores resultados tienen
suficiente probabilidad asociada como para justificar calcular cualquier posibilidad de que estos
resultados resulten verosímiles. Bliss denomina a este enfoque el de la Compañía de Seguros que es
muy similar. La destrucción de una casa no asegurada por el fuego es un desastre tan grande que
uno está dispuesto a pagar un premio considerable para evitarlo, aunque la probabilidad de un
incendio sea minúscula. Stern argumenta a favor de un principio precautorio. Las probabilidades son
sólo adivinanzas. Bliss: en caso de que el resultado desastroso sea más probable que lo que parece,
tratémoslo como si fuera prácticamente cierto.
Bliss comenta que antes de la publicación de la Stern Review su posición personal era de lo más
pesimista. El cambio climático es un problema real y amplio, y Bliss piensa que prácticamente nada
puede hacerse al respecto. El cambio climático es un enorme problema global del Dilema del
Prisionero, y la deserción conjunta parece resultar el único equilibrio posible. Cuando apareció la
Stern Review, Bliss se dijo a sí mismo: “Con seguridad Nick comprende el problema del Dilema del
Prisionero.” Y así es: la Review es muy consciente del dilema del Prisionero, pero su discusión no es
tan aguda como se podría esperar. Hay una referencia a cambiar el clima de pensamiento, de modo
que países y votantes resulten más conscientes de sus responsabilidades colectivas. También se
menciona a la teoría de los juegos repetidos, y hay una leve discusión de las estrategias de castigo y
de sus problemas. Pero recurrir a la teoría de los juegos repetidos es problemático: El problema de
calentamiento global es diferente de la versión repetida del Dilema de los Prisioneros xix en, al menos,
los siguientes aspectos:
Si se piensa que cada ronda del juego es un año de políticas, luego cada año cambia el juego.
El stock de CO2 en la atmósfera se altera, y los proyectos de inversión de largo plazo (a más de un
año) están, en parte, terminados.
En realidad, el juego no es de información plena y conocimiento común. Los jugadores no
hacen una simple elección bimodal: (Cooperar, No cooperar). Pueden elegir un amplio rango de
acciones, no cooperando hasta el nivel deseado. Y pueden operar con disimulo y hacer trampas. Los
sistemas de castigo en este tipo de juegos son difíciles. El mismo castigo de no cooperar a pequeña
escala no resulta creíble. Luego los jugadores egoistas irán siempre en forma directa hacia el nivel de
provocación de la no cooperación.
El protocolo de control de emisiones de la Unión Europea careció al principio de efectividad
porque los gobiernos nacionales engañaban descaradamente.
Comercio de carbono. La Stern Review está a favor del comercio de carbono como una manera
eficiente de reducir las emisiones a mínimo costo. Su implementación descansa en dos sistemas
simples, a saber:
A los emisores existentes se les asigna permisos de emisión, proporcionales a, pero a un nivel
más reducido que, sus emisiones actuales. Si los emisores existentes no pueden recortar sus
emisiones en la magnitud necesaria, deben comprar certificados en un mercado mundial de derechos
de emisión. Lo mismo sucede con cualquiera que desee instalar una nueva planta emisora.
17
Todos los certificados que permiten un derecho de emitir GEI deben ser adquiridos de una
agencia internacional que subastará el número correcto de certificados para congelar las emisiones
mundiales al nivel apropiado.
El primer esquema premia a los antiguos emisores con relación a las nuevas empresas. El segundo
deposita ingentes sumas de dinero en manos de un organismo internacional. ¿Cómo serán
desembolsados estos fondos? ¿Servirán a los países pobres para pagar sus emisiones, o serán
empleados como ayuda al desarrollo?
Transferencia, burocracia y política. El control de emisiones, en particular con respecto al comercio de
carbono, da lugar a la posibilidad de transferencias sustanciales a los países más pobres. La Stern
Review aboga por la asistencia a gran escala de los países ricos a los países pobres a fin de permitir
que éstos puedan adaptarse. Esto puede plantear situaciones políticas delicadas. Imaginen a un
político populista exclamando: “¿Por qué deberíamos permitir que los impuestos pagados por mis
pobres votantes sean usados por chinos que duermen en colchones de plumas, dadas sus repetidas
violaciones a los derechos humanos?”
Todo esquema de comercio de carbono necesita ser vigilado a fin de asegurar que una emisión ilícita
de CO2 no tenga lugar. Esto podría requerir una enorme burocracia internacional, que traerá
aparejadas posibilidades ilimitadas de discusión y de fricción. ¿Cuáles serán las últimas penalidades?
La Stern Review menciona casos de cooperación internacional exitosa como el de la proscripción de
químicos que reducen el ozono. Pero éste es un caso relativamente sencillo. ¿Qué se puede decir del
Tratado de no-Proliferación Nuclear, que ha sido minado por la falta de conformidad desde sus
inicios, y ahora se está disolviendo ante nuestros ojos?
Otra amenaza: el proteccionismo. En la Unión Europea ya se oyen voces que preguntan cómo es
posible que a las exportaciones de países emergentes se les permita el acceso a los mercados de
esa Unión, cuando la producción de sus exportaciones es más contaminante que la de los países
europeos que compiten con los mismos productos.
Costos de Estabilización del Carbono. Hay dos aspectos de la Stern Review que parecen
notablemente optimistas:
La concentración de carbono puede ser estabilizada en tanto continúa el crecimiento
económico, y las emisiones permanecen positivas (aunque a un nivel mucho más reducido). Ello
depende de la reabsorción natural. Se menciona a los bosques, pero sólo el crecimiento neto de los
bosques implica absorción. ¿Cómo puede ser éste un proceso que continúe en el tiempo? Una
pregunta similar surge con relación a la absorción por los océanos del mundo.
Llama la atención que el costo de estabilización sea extremadamente bajo – 3% del PBI en el
extremo superior. La Review no justifica esta estimación. Menciona diversas tecnologías, habla sobre
la reducción de costos como resultado de la experiencia, y cita algunos estudios externos.
Costos y Beneficios. El reciente rápido crecimiento económico en Brasil, China, India y otros países
ha permitido sacar a millones de personas de la pobreza. Lo que se ha venido considerando no pone
en riesgos estas ganancias. El crecimiento ha sido un medio efectivo de reducción de la pobreza, allí
donde, en general, la ayuda internacional no lo fue. La ayuda transfiere dinero a los gobiernos, que
son típicamente ineficientes y corruptos. La Review propone un tipo diferente de ayuda internacional,
que implica costos pagados en particular por los ricos actuales en beneficio de la gente pobre futura.
No se requieren transferencias monetarias directas.
Algunos problemas muy grandes no serán resueltos por las acciones sobre el calentamiento global.
Aunque el control de las emisiones sea de particular importancia para el África sub-Sahariana (SSA),
ese control no ha de resolver las condiciones catastróficas de la región SSA. Y si la subasta de
permisos de emisión produjera grandes transferencias monetarias a SSA, ello podría inhibir su
crecimiento económico, porque las transferencias tienen el mismo efecto que la abundancia de
recursos.
18
Conclusiones. La Stern Review es un documento impresionante. Si, como opina Bliss, es correcto
tratarlo como un documento político, se trata del documento político con más referencias académicas
que haya sido visto jamás. El informe descansa fuertemente en el principio del seguro para justificar
la urgencia de la acción. Sus conclusiones benignas con relación a costos y beneficios dependen
fuertemente de estimaciones sorprendentemente bajas de los costos involucrados. ¿Puede suceder
así? El argumento “saca las manos de encima” en cuestiones de implementación. El recurso a la
teoría de los juegos repetidos es poco fiable. Y no es enfrentada la necesidad aparente de una
enorme burocracia internacional.
2.4. La revolución del conocimiento
Graciela Chichilnisky trabajó en forma intensiva en el Protocolo de
Kyoto y creó y diseñó el concepto del mercado del carbono que se
transformó en ley internacional en 2005. Actuó como autor líder del
IPCC y fue quien diseñó su mensaje, que finalmente se tradujo en la
creación del mercado del carbono. Ha planteado los “riesgos
catastróficos y el daño a la biodiversidad mundial que sitúan al
calentamiento global como la posible sexta extinción mayor del
planeta”. Su diagnóstico de los problemas ambientales actuales es la
diferencia histórica entre los regímenes de derechos de propiedad en
países industrializados y en desarrollo, el “Norte” y el “Sur”. Sugiere
que la solución al problema debería involucrar la redefinición de los
derechos de propiedad en el uso del medio ambiente global y en el
Graciela Chichilnisky
conocimiento. Ha propuesto, en forma paralela al nuevo sistema de
derechos de propiedad del Protocolo de Kyoto sobre uso de la atmósfera, un sistema paralelo de
derechos de propiedad sobre el conocimiento. He aquí las líneas generales de su propuesta:
Los recursos como bosques, selvas, petróleo y otros depósitos minerales son de propiedad privada
en los países industrializados pero de propiedad comunal o del gobierno en los países en desarrollo.
La mala definición de los derechos de propiedad conduce a una sobre-extracción de recursos del Sur,
como madera y petróleo, que luego son exportados a precios reducidos al Norte que los consume en
demasía. El mercado internacional amplifica la tragedia de los bienes comunales, lo que conduce a
una solución de rango inferior para la economía planetaria xx . Pero la redefinición de los derechos
sobre los recursos del Sur plantearía una oposición formidable. La falta de derechos de propiedad
sobre insumos de la producción, como la madera y el petróleo, podría ser compensada asignando
derechos de propiedad sobre los productos conjuntos de esos productos. Por ejemplo, el Protocolo
de Kyoto de 1997 limitó los derechos de los países a emitir carbono, un subproducto conjunto de
quemar combustibles fósiles. Chichilnisky también sugirió el comercio de los derechos de emisión,
aunque la concentración de carbono en la atmósfera sea un bien público global, lo que hace que su
comercialización sea difícil. Los derechos de comercializar los servicios de carbono embargado a
bosques y selvas o de planos genéticos también implicarían la comercialización de bienes públicos
globales.
Los mercados que comercializan bienes públicos requieren cierta medida de equidad a fin de
asegurar la eficiencia xxi . Lo mismo puede afirmarse del comercio de bienes de conocimiento, que
constituyen un bien público puro.
3. La negociación internacional
Los resultados del primer informe del IPCC de 1990 sobre las evidencias del cambio climático y la
plausibilidad del origen antropogénico del fenómeno, junto con otros estudios, movilizaron a la
comunidad internacional a materializar algún tipo de acuerdo que permitiera actuar sobre las causas
del fenómeno y morigerar los impactos del mismo.
19
Así, la negociación internacional ha girado en torno a dos aspectos fundamentales: la mitigación
(reducir emisiones de GEI para disminuir la magnitud y la violencia del cambio global) y adaptación
(reducir la vulnerabilidad de los ecosistemas y adaptarse naturalmente a los cambios que ya están
ocurriendo y que enfrentarán las generaciones futuras). Actualmente, la negociación internacional se
está concentrando en torno al primer aspecto, dejándose los aspectos de adaptación a la política
interna de cada país xxii .
3.1. Antecedentes
La Convención de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (UNFCCC) se abrió para ser firmada en
Río de Janeiro en el año 1992, en el marco de la Cumbre de la Tierra, y entró en vigor en el año
1994. Actualmente ha sido ratificada por 191 países.
La Convención reconoció la existencia del cambio climático y formó consenso sobre el origen
antropogénico del mismo, representando la primera expresión de compromiso internacional sobre el
tema. El objetivo que la misma planteó, de manera general, fue lograr la estabilización de las
concentraciones atmosféricas de GEI en un nivel que “evite una interferencia humana peligrosa con el
sistema climático”. Sin cuantificarse ese nivel, se estableció como aquel que permitiera a los
ecosistemas “adaptarse naturalmente al cambio climático”. Si bien en la misma no se fijan metas
específicas de acción, se establecen los principios básicos que regirán las negociaciones posteriores
y el marco institucional de negociación.
Entre los principales aspectos abordados en sus 26 artículos, se destaca el reconocimiento de que el
cambio climático es un fenómeno real y global (sus impactos afectarán a todo el planeta, aunque en
distinto sentido y magnitud), atribuible al aumento de las concentraciones atmosféricas de gases GEI
(ver sección 1) cuyo origen histórico se debe mayormente a las emisiones antropogénicas de los
mismos en los países industrializados, principalmente durante la Revolución Industrial xxiii . El aspecto
global del problema implica necesariamente un abordaje de coordinación internacional para lidiar con
él, mientras que la responsabilidad de los países industrializados exonera hoy parcialmente a los
países en vías de desarrollo de compromisos estrictos en materia de mitigación. En este sentido, se
reconoció explícitamente la necesidad de compatibilizar el desarrollo social y económico con las
acciones en materia climática.
La Convención se basó, entre otros xxiv , en dos principios: uno explícito, el Principio de Precaución; y
otro implícito, la nulidad de la Tasa de Descuento. En relación al primero, el artículo 3.3 establece
que: “(…) Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total
certidumbre científica como razón para posponer tales medidas (…)”
En relación al segundo principio, se hace particular hincapié en la protección del sistema climático
para las generaciones presentes y futuras, instando a los países a considerar las preferencias de
estas últimas como igualmente válidas que las de las actuales generaciones, aunque aquéllas hoy no
estén presentes para manifestarlas.
Por otro lado, se estableció como requisito a las partes del Anexo I xxv , el establecimiento de un
sistema de información que permita medir anualmente las emisiones de GEI. Las partes No Anexo I,
por su parte, deben también presentar inventarios de GEI y Comunicaciones Nacionales xxvi , pero en
la medida de sus posibilidades.
En la primera Reunión de las Partes de la UNFCCC en 1995 en Berlín se reconoció que el objetivo de
“estabilización” de concentraciones de GEI no era lo suficientemente ambicioso y se estableció un
grupo de trabajo ad-hoc (el “Ad-Hoc Group on the Berlin Mandate”) para profundizar en el tema que,
unos años mas tarde, presentaría el borrador del protocolo que se firmaría en Kyoto. El informe
derivado de esta reunión se conoció como “Mandato de Berlín”.
El Protocolo de Kyoto (PK) de la UNFCCC se adoptó en 1997 y entró en vigor en 2005 con la
ratificación de Rusia xxvii . En este tratado se determinan límites cuantitativos para la emisión de GEI a
las partes incluidas en el Anexo B del mismo (que coincide con el Anexo I de la UNFCCC salvo por
20
Turquía). En promedio global, las emisiones del primer período de compromiso (2008-2012) deben
ser 5.2% inferiores a las del año base (1990) (ver Apéndice).
El PK definió algunos sectores clave donde implementar políticas de mitigación (como eficiencia
energética, protección de reservorios y sumideros de GEI, agricultura sustentable, energías
renovables y nuevas tecnologías para secuestro de carbono, manejo de la política fiscal para
desincentivar actividades intensivas en carbono, transporte y manejo de residuos), procurando
minimizar los efectos adversos de dichas medidas sobre otros países xxviii .
En síntesis, en el PK se definieron cursos de acción específicos respecto de la mitigación del cambio
climático en el marco de la Convención, estableciendo procedimientos bastante claros para su
consecución. Sin embargo, no todos los países parte de la misma han ratificado el PK. El caso más
emblemático es el de Estados Unidos quien, habiendo ratificado la UNFCCC en 1992, no se
encuentra alcanzado por las restricciones cuantitativas a las emisiones de GEI establecidas en el PK,
por no haberlo ratificado. Cabe destacar que, aunque no tengan limites cuantitativos de emisión que
cumplir, las partes no incluidas en el Anexo B, que han ratificado el PK, se comprometen en el mismo
a adoptar medidas voluntarias coherentes con el objetivo del mismo. Es decir, aunque legalmente
pueden incrementar sus emisiones, se comprometen a minimizar esos incrementos al nivel necesario
para no comprometer su estrategia de desarrollo.
Cabe destacar que en el PK no se establece explícitamente la forma de castigo por incumplimiento ni
el costo del mismo. Se asigna a la Conferencia de las Partes del PK la responsabilidad de
establecerlos posteriormente. Aunque no exista un costo de incumplimiento conocido, las partes
comprometidas con el PK consideran un costo implícito y alto, relacionado con la pérdida de
credibilidad en negociaciones internacionales, pérdida de prestigio y posible aislamiento de la arena
internacional en otras materias en señal de “castigo”.
3.2. Mecanismos de flexibilidad
En el PK se establecen tres mecanismos de flexibilidad para facilitar el cumplimiento de las metas de
reducción de emisiones de los países del Anexo B, que son detallados a continuación.
3.2.1. Comercio de Permisos de Emisión
En el artículo 17 del PK se establece el mecanismo de comercio de permisos de emisión (conocido
como “emissions trading” o ET) entre las partes del Anexo B. A diferencia de los otros dos
mecanismos que se enumeran posteriormente, el comercio de permisos no está basado en proyectos
específicos.
A cada parte Anexo B se le otorga una cantidad de “unidades asignadas” (denominadas Assigned
Amount Units o AAU) -que se generan en una cuenta electrónica en la secretaría de la UNFCCC y
cuyo valor nominal es una tonelada de dióxido de carbono equivalente, debiendo considerarse que
3,66 toneladas de dióxido de carbono son equivalentes a una de carbono puro-, por el monto total de
emisiones permitidas para el período 2008-2012, de acuerdo con lo consignado en el Anexo B. En
esos cinco años, el país puede distribuir las emisiones interanualmente a voluntad.
En el transcurso del período de compromiso pueden ocurrir dos cosas: las emisiones reales superan
la cantidad asignada de AAUs o las emisiones reales son inferiores a la cantidad de permisos. El
mecanismo de comercio de permisos permite cancelar excesos de oferta de AAUs en un país con
excesos de demanda en otro, funcionando como un sistema de “cap-and-trade” xxix .
Este mecanismo supone que los costos marginales de mitigación (que dependen inversamente de las
emisiones de GEI) xxx difieren entre países, por lo que existen incentivos al sobre-cumplimiento donde
los mismos son bajos y a la posterior venta de los excedentes en el mercado. El precio de los AAU se
fijará en el siguiente rango:
[7]
pa = [ c '(e), c '(e)]
21
donde pa es el precio del AAU, c '(e) es el costo marginal de mitigación –que depende del nivel de
emisiones e- del país Anexo B “más eficiente” y c '(e) es el costo marginal de mitigación del país
Anexo B “menos eficiente”.
Dado que existen múltiples actividades emisoras de GEI dentro de cada país, podemos simplificar el
análisis suponiendo una industria representativa y sólo dos países. Supongamos que el país 1 tiene
costos marginales de mitigación superiores a los de 2, por lo cual le convendrá superar la cuota
asignada y comprarle a 2 los permisos restantes, ya que a este último le resultará relativamente
“barato” llevar a cabo acciones domésticas de mitigación. De hecho, 2 emitirá menos que su cantidad
asignada y le venderá a 1 el sobrante, siempre que el precio ofrecido por éste supere el costo
marginal de generar esos permisos extra. Cada país se enfrenta, en consecuencia, a la siguiente
función de costos totales de mitigación xxxi :
[8]
CTi ei1 = Ci ei1 + pa ei1 − ei
( )
( )
(
)
t
i
donde e es la cantidad de emisiones de GEI del país i en el momento t tal que i ={1,2} y t ={0,1} ; y
ei es la cantidad de AAUs asignados a i. La condición de primer orden para minimizar el costo total de
mitigación de emisiones de GEI implica que:
∂CTi ( ei1 )
[9]
∂e
1
i
= C 'i ( ei1 ) + pa = 0
Cada país emitirá la cantidad de
toneladas de GEI que iguale, en valor
absoluto, su costo marginal de
mitigación al precio del AAU. Este
precio se fijará en una negociación
bilateral,
y
dependerá,
fundamentalmente, del poder de
negociación de las partes. Suponiendo
que la cantidad asignada a cada país
es la misma y que el precio del AAU
se fija en el promedio de los costos
marginales de mitigación de cada
país en el nivel de emisiones
asignadas, podemos representar el
resultado como en la Figura 1.
Con el ET, el país 1 afrontará costos
de mitigación iguales a la suma de
las áreas e10 e11 B y e1 e11 BC (costos de
mitigación domésticos más compra
de permisos en el mercado). De no
existir este mecanismo sus costos
serían iguales al área e1 e10 A (costos
de mitigación domésticos). Es decir,
el ET le permite ahorrar el área ABC.
Por su parte, el país 2 afrontará los
costos e20 e12 D pero percibirá un
ingreso por la venta de permisos
igual a e2 e12 DC , por lo que tendrá
C '1 ( e )
C '2 ( e )
pa , CM (e)
C '1 ( e11 )
A
C
pa
B
D
C '2 ( e12 )
E
e12 e1 = e2 e11
e20
Figura 1. Costos marginales de mitigación y el sistema de
Comercio de Emisiones del Protocolo de Kyoto
e10
e
tCO2e
e(Base)
5,2%
e(Kyoto)
ERUs
AAUs
1990
Proyecto JI
2008
AAUs
2012
Figura 2. Emisiones en un país anfitrión de un proyecto en el marco del
mecanismo de Implementación Conjunta del Protocolo de Kyoto
22
una ganancia igual a ECD por participar en el ET.
3.2.2. Implementación Conjunta
El mecanismo de Implementación Conjunta (JI según sus siglas en inglés provenientes de “Joint
Implementation”) fue establecido en el artículo 6 del PK y, al igual que el ET, sólo es posible entre
partes del Anexo B. A diferencia del comercio de permisos, sin embargo, este mecanismo se basa en
proyectos específicos de reducción o absorción de emisiones de GEI. Dos países del Anexo B
pueden llevar a cabo un proyecto de manera conjunta que genere reducciones de GEI (o absorciones
a través de sumideros) que sean adicionales a las que ocurrirían en ausencia del mismo. Esta
condición se conoce como “adicionalidad” y cobra particular relevancia en el mecanismo que
analizamos en la sección siguiente.
Por cada tonelada de dióxido de carbono equivalente reducida (o absorbida) se le otorga al proyecto
un ERU (Emission Reduction Unit). El país anfitrión del proyecto cancelará AAUs por un monto
equivalente a los ERUs generados por el proyecto, como se aprecia en la Figura 2.
Este mecanismo no ha sido tan exitoso como los otros dos. Actualmente se encuentran registrados
en el mundo sólo 17 proyectos que prevén generar 2798 mil ERUs anuales xxxii , y que se desarrollan
en Europa del este y en Nueva Zelanda. La mayoría de estos proyectos consisten en generación de
energía eólica y a partir de biomasa y captura de metano en rellenos sanitarios, aunque las mayores
reducciones provendrán de proyectos de eficiencia energética en la industria y destrucción de óxido
nitroso.
3.2.3. Mecanismo de Desarrollo Limpio
Al igual que el JI, el Mecanismo de
Desarrollo Limpio (MDL) se basa en
proyectos específicos de mitigación.
Sin embargo, la particularidad del
MDL es que es el único mecanismo
de Kyoto que permite la participación
de países no incluidos en el Anexo B.
tCO2e
Emisiones business-as-usual
CERs
En el artículo 12 del PK se establece
Emisiones con el proyecto
que el MDL deberá contribuir a un
doble objetivo:
• Ayudar a los países no-Anexo B
(NAB) a alcanzar el desarrollo
sustentable, contribuyendo
al
1990
objetivo último de la convención;
t
T
Figura
3. Emisiones en un país anfitrión de un proyecto en el marco del
• Ayudar a los países del Anexo B
Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto
(AB)
a
cumplir
con
sus
compromisos cuantitativos de reducción de emisiones.
Así, un país AB puede implementar un proyecto en un país NAB que reduzca emisiones en relación,
no ya a las emisiones del año base, sino con relación a las emisiones de la “línea de base” de este
último xxxiii . La diferencia entre las emisiones que hubieran tenido lugar en el escenario business-asusual y las acontecidas con la implementación del proyecto se traducen en CERs (Certified Emission
Reductions) –cuyo valor nominal es, al igual que el de los AAUs y ERUs, una tonelada de dióxido de
carbono equivalente-. En la Figura 3 se muestra este mecanismo, siendo t la fecha de inicio del
proyecto y T la fecha de finalización del mismo.
Como se aprecia, este mecanismo admite el aumento de emisiones en el país NAB. Si los AB
pudieran cumplir la totalidad de sus compromisos con CERs, entonces el objetivo global del PK
podría no cumplirse, ya que las emisiones globales de GEI continuarían aumentando. Por este
23
motivo, el PK estableció que los NAB pueden certificar cumplimiento de sólo una “parte” de sus
compromisos con CERs. Los Acuerdos de Marrakech xxxiv , por su parte, han provisto “el reglamento”
para participar de este mecanismo y para fiscalizar las operaciones que en su esfera se realicen.
Las condiciones para que un proyecto se registre ante la Junta Ejecutiva del MDL (JE) y genere
CERs son las siguientes:
•
•
•
•
Las partes involucradas participan voluntariamente.
El país anfitrión es parte del PK y cuenta con Autoridad Nacional Designada (DNA).
El proyecto contribuye al desarrollo sustentable del NAB (criterio a definir por la DNA del
propio NAB).
Las emisiones reducidas son adicionales a las que ocurrirían en ausencia del proyecto. Este
punto es fundamental para el registro del proyecto.
La adicionalidad implica que el proyecto no es una opción que haya de implementarse de todas
maneras si no existiera el MDL. Estas opciones, atractivas económicamente de por sí, se conocen
como opciones “no-regret”. La idea es probar que el proyecto no forma parte de la línea de base, ya
que, si así fuera, no podría generar CERs al no haber una reducción de emisiones. Si el proyecto es
“no-regret”, entonces no estaría generando una reducción adicional al escenario de base xxxv .
El ciclo del proyecto MDL es largo y complejo debido a las consideraciones expuestas anteriormente,
y a la necesidad de controlar los incentivos a sobre-estimar las líneas de base por parte de los
implementadores del proyecto xxxvi . El proyecto debe atravesar las siguientes etapas:
•
•
•
•
•
•
Desarrollo del proyecto y elaboración del Documento de Diseño de Proyecto (PDD). En el
PDD se especifican las metodologías de cálculo de la línea de base y el protocolo de
monitoreo para verificar emisiones una vez implementado el proyecto. Asimismo se
determinan los límites del proyecto y las posibles fugas xxxvii , así como el período escogido de
acreditación xxxviii ;
Registro nacional (carta de aprobación emitida por la DNA, ratificando que el proyecto
contribuye al desarrollo sustentable del país);
Validación por una Entidad Operacional Designada (DOE) xxxix ;
Registro ante la JE del MDL;
Verificación y monitoreo por otra DOE;
Emisión de CERs.
Este proceso tiene considerables costos de transacción que se justifican sólo si el proyecto prevé
generar una cantidad considerable de CERs o si se espera que el precio de los mismos sea lo
suficientemente alto. Los proyectos de pequeña escala cuentan con un procedimiento simplificado
que les permite ahorrar parte de estos costos que, de otra manera, serían prohibitivos.
¿Qué determina entonces el precio del CER? En general, el precio se fijará en una negociación
bilateral que se pactará en un contrato de compra-venta de reducciones (llamado ERPA por Emission
Reductions Purchase Agreement). En muy pocos casos hay una inversión real en el patrimonio del
proyecto por parte del AB, en contraste con la idea original del MDL de incentivar la transferencia de
tecnología y know-how desde los países desarrollados. Los contratos suelen limitarse a la compra de
CERs, dejando a la contraparte local la implementación del proyecto con todos sus riesgos
asociados. Por ende, a diferencia de lo que ocurre con las AAUs, no existe un “mercado” que fije el
precio de los CERs xl .
Los precios varían entre 3 USD y 15 USD por CER, aproximadamente, y dependerán de:
a) Los compromisos de reducción bajo el PK. Las cantidades asignadas (AAUs) a cada país del
Anexo B son clave para determinar la demanda potencial de CERs. Cuanto mayor sean
aquéllas, más fácil le resultará al país cumplir domésticamente con sus compromisos y menor
será su necesidad de adquirir otros activos.
24
b) Las expectativas sobre la continuidad del PK. Los CERs son activos intangibles que tienen
valor sólo porque la existencia del MDL, en el marco del PK, se los otorga. Si los agentes
esperan que no se renueve el período de compromiso post-2012 o esperan que el
incumplimiento sea masivo, entonces no tendrán incentivos a invertir en proyectos de larga
maduración, con alto riesgo asociado y con altos costos de transacción.
c) La expectativa sobre la inclusión de países en vías de desarrollo en el Anexo B. Si en un
próximo período de compromiso se establecieran metas de reducción de emisiones para los
países que hoy albergan proyectos MDL, éstos podrían reservarse las opciones de mitigación
más costo-efectivas para cumplir con los futuros compromisos y ofrecer en el MDL aquellas
actividades con mayores costos unitarios de mitigación, subiendo el “piso” al precio de los
CERs.
d) Los precios de activos sustitutos. Los CERs tendrán una mayor demanda en la medida que su
precio relativo sea bajo. Si el precio de AAUs o ERUs, o los costos marginales de mitigación
domésticos son altos, entonces las partes del Anexo B tendrán incentivos a adquirir CERs
para cumplir con sus metas de la manera más costo-efectiva.
e) Los riesgos locales, sectoriales e intrínsecos del proyecto. En la medida en que existan
barreras a la inversión en los países no Anexo B, ya sean a nivel macroeconómico (régimen
cambiario, política monetaria y hacia la inversión extranjera, etc.), sectorial (falta de
financiamiento, carencia de recursos humanos, tratamiento tributario negativo, falta de marco
regulatorio apropiado, etc.) o intrínseco (tecnología no probada, costo de financiamiento, etc.),
los inversores compensarán el riesgo con un menor precio ofrecido por los CERs.
f) La inclusión o no de hot-air. Las economías de la ex Unión Soviética sufrieron una fuerte
recesión en la segunda mitad de la década de los ’90 que redujo su nivel de emisiones
respecto del año base de la UNFCCC. Por este motivo, sus cantidades asignadas son
mayores al nivel actual de emisiones. Este excedente de emisiones asignadas, cuyo costo
marginal es nulo, se conoce como “hot-air”. La inclusión de hot-air en el PK, que aún no se ha
decidido, podría incrementar notablemente la oferta de AAUs, reduciendo sus precios,
disminuyendo la demanda de los CERs (activos sustitutos).
3.3. El MDL en Argentina
Actualmente, Argentina es un actor marginal en el MDL, con tan sólo el 0,7% de los proyectos
registrados y en proceso de validación en el mundo. El líder mundial en cantidad de proyectos es
China con el 36% de los mismos, seguido por la India con 28%. Muy por detrás se encuentran Brasil
y México con 8% y 5% respectivamente. A agosto de 2008 se encuentran registrados en la JE 14
proyectos argentinos que prevén generar 4997 mil CERs anuales, y 14 proyectos en proceso de
validación internacional xli . En total, los 28 proyectos representan el 4% de los implementados en
América Latina, mientras que Brasil alberga el 40% de los mismos en la región.
De los proyectos registrados, en su mayoría consisten en generación de energía a partir de biomasa
y biogás y captura de metano en rellenos sanitarios. Los únicos proyectos que han generado CERs
hasta ahora fueron el relleno sanitario de Villa Dominico (202 mil CERs), la planta eólica Antonio
Morán en Comodoro Rivadavia (107 mil) y los rellenos sanitarios Norte III (58 mil) y Puente Gallego
en Rosario (5 mil CERs).
La Autoridad Nacional Designada para el MDL en Argentina es la Secretaría de Ambiente y
Desarrollo Sustentable, y opera como tal a través de la Oficina Argentina del Mecanismo de
Desarrollo Limpio. Esta oficina se encarga de evaluar la contribución de los proyectos al desarrollo
sustentable del país y emitir la Carta de Aprobación Nacional necesaria para el registro de los mismos
ante la JE del MDL.
3.4. Conclusiones
En resumen, el PK ha sido el primer paso en las negociaciones internacionales tendientes a lidiar con
el problema del cambio climático antropogénico. Su principal mérito es haber logrado un compromiso
consensuado en la arena de las negociaciones internacionales.
25
Sin embargo, sus metas cuantitativas son insuficientes para contrarrestar las emisiones históricas de
GEI y, por ende, es necesario ajustar las metas en períodos subsiguientes. La posibilidad de sumar a
los países en vías de desarrollo en estas metas dependerá de la compatibilidad de las mismas con
las metas de desarrollo y de reducción de la pobreza.
Los mecanismos de flexibilidad de Kyoto están inspirados en instrumentos económicos para permitir
al mercado encontrar la forma más costo-efectiva alcanzar las metas, en lugar de apelar a
mecanismos de “comando y control”, que suelen resultar menos eficientes.
4. El Cambio Climático en Argentina
4.1. Vulnerabilidades y evidencias del CC
Bien conocidos son los atributos geográficos y naturales del territorio argentino; su vasta extensión de
tierras, su costa bordeando una gran porción del país, su variedad climática y paisajística y su
abundancia de recursos naturales. Estas características, entre tantas otras, son las que configuran al
país como uno de importante potencial productivo. No obstante, también son las que lo hacen
potencialmente vulnerable a los efectos del Cambio Climático (CC).
En este sentido, a lo largo del presente apartado se intentará analizar cómo afecta el CC a la
estructura productiva argentina, teniendo en cuenta que el proceso económico está ampliamente
condicionado por la disponibilidad de recursos y sus posibilidades de acceso.
Las principales vulnerabilidades están relacionadas con tendencias muy claras de los cambios en la
configuración climática argentina que requieren respuestas de adaptación. La Secretaría de Medio
Ambiente de la Nación enunció en la 2a Comunicación Nacional a la UNFCCC algunas de las
evidencias más importantes de los efectos del CC; entre las cuales se hallan el aumento de las
precipitaciones medias anuales y de la frecuencia de precipitaciones extremas en casi toda la
Argentina, especialmente en el Noreste y en la zona oeste periférica a la región húmeda tradicional; el
aumento de la temperatura en la zona cordillerana de la Patagonia y Cuyo, con retroceso de
glaciares; aumento de los caudales de los ríos y de la frecuencia de inundaciones en todo el país
excepto en San Juan, Mendoza, Comahue y norte de la Patagonia, así como también el retroceso de
los de origen cordillerano en San Juan, Mendoza y Comahue.
En las áreas rurales, las debilidades más frecuentes son las olas de calor, que pueden producir
impactos en la agricultura, generando estrés hídrico a causa de la mayor evaporación debida a las
altas temperaturas. Mientras que en las ciudades, se les suma el efecto del calentamiento urbano,
ocasionando problemas en la salud de la población y un aumento en la demanda del consumo
eléctrico para refrigeración. Estas urbes, al estar localizadas mayormente en zonas ribereñas, son
mucho más propensas a padecer los efectos de las lluvias intensas como inundaciones por desborde
de los cursos de agua. Es de destacar el hecho de que debido a la aglomeración de gente en las
metrópolis, se han comenzado a poblar, desde hace ya varios años, las áreas bajas de la ciudad más proclives a los efectos de las crecidas.
En el norte y centro del país, se estima que aumentará la evaporación en regiones donde la
precipitación es muy escasa en invierno, debido a las mayores temperaturas. De esta manera,
podrían hacerse más intensas las sequías invernales, aumentando los riesgos de incendios forestales
y de pastizales. En cuanto a los efectos del aumento de temperaturas sobre la población, se verán
afectados los servicios de abastecimiento de agua y energía por aumento del consumo (dadas las
necesidades de refrigeración), la reproducción de insectos asociados a medioambientes tropicales, la
afectación de la salud de la población expuesta a ambientes excesivamente cálidos y la pérdida del
confort y amenidad del espacio urbano.
En lo que respecta a la agricultura, el impacto potencial del cambio climático sobre los cultivos de
trigo, maíz y soja sería perjudicial en la mayor parte de la región pampeana, en particular en lo que
respecta al rendimiento de dichos cultivos. En general, las estimaciones plantean que habría un
26
equilibrio con mayor producción de granos en el sur y pérdidas en el norte, de la misma manera que
el cultivo de soja sería ampliamente favorecido.
La vulnerabilidad argentina a los efectos del CC también se hace notar en el plano energético. El
aumento de las temperaturas medias globales provoca un aumento de la demanda de equipos de
refrigeración, con evidentes consecuencias en el consumo energético. De hecho, diversos estudios
prevén que la participación relativa del consumo eléctrico aumentará como consecuencia del
incremento en el uso de electricidad; ya sea con fines de refrigeración, iluminación pública y privada,
suministro de agua potable, etc. Estimaciones de la Segunda Comunicación Nacional concluyen que
“la demanda total de energía final crecería a más del 4% anual hasta el 2018 (arrojando una
elasticidad respecto del PBI de 0,90), para luego descender a una tasa de casi el 3%. En treinta y
siete años, se presume que el consumo energético se multiplicará por casi 3,5 veces ascendiendo a
casi 150.000 Ktep (miles de toneladas equivalentes de petróleo).”
La actividad presentará una creciente demanda nacional e internacional, que se estima será cubierta
por centrales hidroeléctricas y nucleares, eventualmente y turbinas eólicas. Mientras tanto, la
demanda excedente se cubrirá con centrales térmicas tradicionales. Adicionalmente, la generación
hidroeléctrica se verá comprometida por la merma de caudales en Comahue y Cuyo, y en la Cuenca
del Plata; por lo que debería ser sustituida por otras fuentes, o por un uso más racional de la energía.
El turismo es otra actividad vulnerable a los efectos que pueda producir el CC, por estar tan vinculada
a la explotación de los recursos naturales y paisajísticos. Básicamente se ve afectada por la continua
propensión a la dilatación de las condiciones climáticas del verano hacia parte del otoño. A este
hecho se le suman las proyecciones de los modelos climáticos que avizoran aumentos de
temperaturas medias e incrementos de los períodos estacionales cálidos. Esto influye positivamente
en la Costa Atlántica dado que atraería una mayor demanda turística. No obstante, existen
potenciales perjuicios para la región patagónica y de los Glaciares, que afortunadamente todavía no
han mostrado severos signos de retroceso, aunque sí rompimientos fuera de los períodos previstos.
Por otro lado, el aumento de la temperatura reduciría la porción de nevadas, sumado a que la
tendencia a la baja de las precipitaciones en el noroeste patagónico, donde se encuentran la mayoría
de los campos de esquí, es en el invierno cuando se producen dichas precipitaciones nivales. En
conjunto, todo ello contribuiría a la desaparición paulatina de los campos de esquí de las zonas bajas
desplazándolos hacia zonas más altas y de más difícil acceso.
4.2. Opciones de mitigación
En las últimas décadas en la Argentina se han registrado numerosos sucesos climáticos extremos,
muy probablemente vinculados al cambio climático global. Dichos acontecimientos requieren de la
inmediata acción de las autoridades para emprender programas de concientización de la población y
medidas orientadas a la adaptación a los efectos ya visibles del CC, de la misma forma que resulta
imprescindible la planificación estatal en obras de infraestructura y planeamiento territorial para
reducir vulnerabilidades.
Es necesaria la implementación de un plan de manejo de recursos hídricos para atender los cada vez
más frecuentes desbordes e inundaciones, especialmente en la Cuenca del Plata, causados por el
aumento del caudal de los ríos. El manejo adecuado de los recursos hídricos también debería incluir
la elaboración de planes de uso sostenible de los mismos para que resulten suficientes para
emplearlos en el riego suplementario.
El crecimiento exponencial de los centros urbanos, sumado a una mala planificación urbana y la
aparición de eventos extremos, ponen en peligro inminente a cientos de miles de personas, con
riesgos de inundaciones, afloramiento de napas freáticas, afloramiento de aguas servidas, etc. Las
opciones de mitigación en este campo incluyen la relocalización de los asentamientos que se
encuentran en zonas de alto riesgo, la creación de defensas adicionales contra inundaciones y
creación de nuevas redes de desagüe cloacal.
27
El sector agropecuario, al ser uno de los sectores más dinámicos de la economía, puede emprender
acciones individuales para anticipar eventuales impactos del clima sobre la producción, mediante la
incorporación de tecnología y avances en la genética para la mejora de adaptación de las especies.
En este sentido también actúan en el país, tanto organismos oficiales, entre los cuales se destaca el
INTA, como también grandes empresas del sector privado. Con respecto al uso del suelo, la
deforestación puesta en evidencia en los últimos años en la zona norte del país puede provocar
procesos de desertificación. Para evitarlo, son necesarias medidas que regulen el uso del suelo así
como el fomento de la reforestación, para revertir procesos de desertificación.
Para reducir los riesgos de variabilidad del clima sobre las cosechas, sería útil el desarrollo de
técnicas apropiadas, mediante el uso de modelos climáticos globales y regionales, que permitan una
predicción más exacta de las temperaturas y precipitaciones medias.
Realizando estudios que permitan determinar cuáles son las áreas y especies más vulnerables, será
posible crear reservas y áreas protegidas para amortiguar los inminentes impactos del cambio
climático. En función de ello, sería necesario impulsar la creación de esquemas que estudien
potenciales alteraciones en los ecosistemas ante diferentes escenarios climáticos.
La propagación de enfermedades tropicales por los incrementos térmicos requiere un complejo plan
sanitario para afrontar posibles focos infecciosos, sobre todo en las regiones pobres del norte del
país. En función de ello sería necesaria una participación activa y coordinada de las instituciones de
salud que sigan la evolución de casos de enfermedades epidemiológicas (vinculadas con los efectos
del CC).
La Argentina, al ser una nación en vías de desarrollo, se encuentra relativamente más perjudicada
que los países avanzados por el hecho de no contar con los medios suficientes para afrontar
eficientemente los efectos del CC. De la misma forma, su contribución a la emisión de los GEI es
marginal en comparación con las cantidades emitidas por los países de industrialización temprana.
Por esta razón, nuestro país no está obligado a asumir metas significativas de reducción de
emisiones; no obstante lo cual, a partir de las Comunicaciones Nacionales de la Secretaría de Medio
Ambiente de la Nación, está intentando generar una conciencia sobre el fenómeno y proponer
alternativas para suavizar los impactos.
i
El tema climático ha sido abordado escasamente en las reuniones de la AAEP. Entre las contribuciones más recientes
cabe destacar la vinculada con el medio ambiente y el comercio internacional de 1991 (“Control del medio ambiente y
comercio internacional”) de Osvaldo Baccino, donde sostiene que "desde el punto de vista del equilibrio general, la política
ambiental debe ser vista como una política de cambio tecnológico, basada en proyectos a largo plazo y donde la iniciativa
privada debe jugar el principal rol." También un documento de Carlos Galperín de 1998 (“Economía y medio ambiente en
países en desarrollo: instrumentos no tradicionales de política ambiental para la contaminación de aguas superficiales”) en
el que Galperín presenta y discute instrumentos de política ambiental "que se podrían emplear para tratar la contaminación
de aguas superficiales, con especial referencia a los países en desarrollo.” Un trabajo de Jorge Macón de 1998 (“El medio
ambiente y la hipótesis del crecimiento limitado”) afirma que "es incorrecta la posición de que, mediando un uso racional y
limitado del medio ambiente, existe un límite al crecimiento económico. Tal tesis se examina en el ámbito del análisis "first
best" y las externalidades pigovianas, en el cual la presencia del llamado "doble dividendo" implica que las correcciones
resultan en un aumento del bienestar global y no lo contrario. También se hace lo propio en el campo "second best" -de
hecho el más usual donde los resultados son aproximadamente los mismos pero bastante mas complicados, como la
realidad. No hay solamente dobles dividendos sino, a veces costos puros a veces dividendos simples y a veces
intermedios."
ii
1Gtc = 10 9 toneladas de carbono
iii
William D. Nordhaus, “The ecology of markets”, Proc. Nat. Acad. Sci. USA, Vol. 89, February 1992
iv
Unidad de energía inglesa. Abreviatura de British Thermal Unit. Se usa principalmente en los Estados Unidos.
Ocasionalmente también se puede encontrar en documentación o equipos antiguos de origen británico. En la mayor parte
de los ámbitos de la técnica y la física ha sido sustituida por el Julio, que es la correspondiente unidad del sistema
internacional. Una BTU equivale aproximadamente a: 252,2 calorías; 1.055 julios; 12.000 BTU = 1 tonelada de refrigeración
= 3.000 frigorías. Una BTU representa la cantidad de energía que se requiere para elevar en un grado Fahrenheit la
temperatura de una libra de agua en condiciones atmosféricas normales. Un pie cúbico de gas natural despide en promedio
1.000 BTU, aunque el intervalo de valores se sitúa entre 500 y 1.500 BTU.
v
Según el "paradigma panglossiano", en alusión al Doctor Pangloss, personaje con el que Voltaire caricaturizó a la filosofía
de Leibniz en su novela Candide y según el cual "todo existe necesariamente para el mejor de los fines".
28
vi
Jevons, W.S. (1866), The Coal Question (Rouledge, London).
“Limits to Growth” es un libro de 1972 que modeliza las consecuencias de una población mundial en rápido crecimiento y
una disponibilidad finita de recursos, encargado por el Club de Roma. Sus autores fueron Donella H. Meadows, Dennis L.
Meadows, Jørgen Randers, y William W. Behrens III. El libro utilizó el modelo World3 a fin de simular las consecuencias de
interacciones entre la Tierra y los sistemas humanos. El libro se hace eco de las preocupaciones y predicciones del
Reverendo Thomas Robert Malthus en "An Essay on the Principle of Population” (1798). El modelo original examinó cinco
variables, bajo el supuesto de que el crecimiento exponencial describía sus patrones de crecimiento. Las variables fueron: la
población mundial, la industrialización, la contaminación, la producción de alimentos y el agotamiento de recursos. Los
autores se propusieron explorar la posibilidad de un patrón de retroalimentación sustentable que podría ser alcanzado
cambiando las tendencias de las cinco variables. La versión más reciente fue publicada en 2004 con el título “Limits to
Growth: The 30-Year Update”. Donnella Meadows, Jørgen Randers, y Dennis Meadows actualizaron y ampliaron la versión
original.
viii
Éste es el contenido de la conocida “regla de Hotelling” que define el sendero de precio neto como una función del
tiempo, al maximizar la renta temporal de extraer un recurso natural no renovable. La renta máxima también es conocida
como o renta de escasez, y constituye la máxima renta que puede obtenerse al reducir el stock del recurso. Esta es una
regla muy simple que establece que, si P(t) es el beneficio unitario en el momento t y δ es la tasa de descuento, P’(t)/P(t) =
δ. Este resultado muestra que bajo condiciones de explotación eficiente de un recurso no renovable ni aumentable, el
cambio porcentual del precio neto por unidad debe ser igual a la tasa de descuento a fin de maximizar el valor presente del
recurso capital a lo largo del período de extracción. Esta renta económica es una renta extraordinaria, dado que surge en
una situación en la cual el propietario del recurso tiene libre acceso al recurso. Luego, la renta del recurso debe ser igual al
precio sombra del recurso natural o capital natural. Este concepto también ha sido aplicado a recursos biológicos y otros
recursos renovables.
ix
Este ejemplo ha sido tomado literalmente del artículo de W. Nordhaus, op. cit.
x
Tietenberg, T. (1988), Environmental and Natural Resource Economics (Scott Foresman, Glenview, IL), 2nd edition,
encontró que las regulaciones de comando y control pueden resultar varias veces más costosas que una estrategia
regulatoria eficiente.
xi
R. H. Coase, The Problem of Social Cost, 3 J. Law & Econ. 1, 15 (1960).
xii
Francis M. Bator (1958), “The Anatomy of Market Failure”, Q. J. Econ. 351, 357.
vii
xiii
Guido Calabresi (1968), “Transaction Costs, Resource Allocation and Liability Rules: A Comment”, 11 J. Law & Econ. 67,
68.
xiv
Carl Dahlman, “The Problem of Externality”, The Journal of Law & Economics, Vol. XXII, 1979.
El clorofluorocarburo, clorofluorocarbono o clorofluorocarbonados (denominados también CFC) es cada uno de los
derivados de los hidrocarburos saturados obtenidos mediante la sustitución de átomos de hidrógeno por átomos de flúor y/o
cloro principalmente. Debido a su alta estabilidad físico-química y su nula toxicidad han sido muy usados como líquidos
refrigerantes, agentes extintores y propelentes para aerosoles. Fueron introducidos a principios de la década de los años
1930 por ingenieros de General Motors, para sustituir a materiales peligrosos como el dióxido de azufre y el amoníaco. La
fabricación y el empleo de CFC fueron prohibidos por el protocolo de Montreal, debido a que los CFC destruyen la capa de
ozono. Sin embargo, pese a ello, la reciente producción de CFC tendrá efectos negativos sobre el medio ambiente a lo largo
de las próximas décadas. El mecanismo a través del cual atacan la capa de ozono es una reacción fotoquímica: al incidir la
luz sobre la molécula de CFC, se libera un átomo de cloro con un electrón libre, denominado radical Cloro, muy reactivo y
con gran afinidad por el ozono, rompiendo la molécula de éste último. La reacción es catalítica, se estima que un solo átomo
de cloro destruye hasta 30.000 moléculas de ozono. El CFC permanece durante unos dos años en las capas altas de la
atmósfera donde se encuentra el ozono.
xv
xvi
Estos mecanismos son desarrollados en la sección 3.
El Gosplan (ruso: Госпла́н) era el comité para la planificación económica en la Unión Soviética. La palabra Gosplan es
una abreviatura de Gosudarstvennyi Komitet po Planirovaniyu (ruso: Государственный комитет по планированию), Comité
Estatal de Planificación. Una de sus principales tareas era la elaboración de los planes quinquenales.
xvii
xviii
La Agencia de Protección del Medio Ambiente de Estados Unidos (conocida como EPA, algunas veces USEPA) es una
agencia del gobierno federal de Estados Unidos encargada de proteger la salud humana y el medio ambiente: aire, agua y
suelo. Comprende cerca de 18,000 empleados a través de sus cuarteles generales, diez oficinas regionales y 17
laboratorios localizados a través de la nación. La EPA comenzó operaciones el 2 de diciembre de 1970, cuando fue
establecida por el entonces presidente Richard Nixon.
xix
El Dilema del Prisionero es un ejemplo claro, pero atípico, de un problema de suma no nula. En este problema de teoría
de los juegos, como en otros muchos, se supone que cada jugador, de modo independiente, trata de obtener al máximo su
propia ventaja sin importarle el resultado del otro jugador. Las técnicas de análisis de la teoría de juegos standard, por
ejemplo determinar el equilibrio de Nash, pueden llevar a cada jugador a escoger traicionar al otro, cuando ambos jugadores
obtendrían un resultado mejor si colaborasen. Desafortunadamente (para los prisioneros), cada jugador está incentivado
individualmente a defraudar al otro, incluso tras prometerle colaborar. Éste es el punto clave del dilema. En el dilema del
prisionero iterado, la cooperación puede ser obtenida como un resultado de equilibrio. Aquí se juega repetidamente, por lo
que, cuando se repite el juego, se ofrece a cada jugador la oportunidad de castigar al otro jugador por la no cooperación en
jugadas anteriores. Así, el incentivo para defraudar puede ser superado por la amenaza del castigo, lo que conduce a un
resultado mejor, cooperativo (la estrategia de ojo por ojo – “tit for tat” logra precisamente esta conducta).
29
xx
Chichilnisky, Graciela (1994) “North-South Trade and the Global Environment”, American Economic Review, vol. 84.
Chichilnisky, G. and G. M. Heal (eds.), Environmental Markets: Equity and Efficiency, Columbia University Press, 2000.
xxii
Esta orientación ha generado ciertas controversias en cuanto a que son los países más pobres los más vulnerables a los
impactos del cambio climático. Por esta razón, les resulta más difícil reorientar recursos escasos de la cobertura de
necesidades básicas hacia políticas de adaptación al cambio climático.
xxiii
Época en que la quema de carbón y otros combustibles fósiles para generar energía para la industria creció a tasas
extraordinarias.
xxi
xxiv
Otros principios que orientaron a la UNFCCC fueron el de responsabilidades comunes pero diferenciadas (todos somos
responsables de enfrentar el problema pero hay que tener en cuenta la responsabilidad histórica en el desarrollo de sus
causas) y el de contaminador paga (en economía ambiental este principio, conocido en inglés como polluter-pays, implica
que quien genera la externalidad negativa es el que debe compensar a los afectados).
xxv
Los países incluidos en el Anexo I son países industrializados y economías en transición que se comprometen a tomar la
iniciativa en materia de acciones de mitigación. Los países no incluidos en el Anexo I son todos los restantes que hayan
ratificado la UNFCCC (países en vías de desarrollo).
xxvi
Las Comunicaciones Nacionales son informes presentados a la secretaría de la UNFCCC que dan cuenta del avance
del conocimiento sobre vulnerabilidad y adaptación local, y describen las políticas implementadas en términos de mitigación,
difusión de información, etc. Argentina ha presentado dos comunicaciones nacionales (la última del año 2006) que
incluyeron inventarios de GEI para los años 1990, 1994, 1997 y 2000.
xxvii
El PK establecía que su entrada en vigor acontecería ante la ratificación de 55 partes de la UNFCCC responsables de al
menos el 55% de las emisiones globales de GEI en el año base.
xxviii
Ciertas políticas de mitigación, tales como el desincentivo al uso de combustibles fósiles, pueden tener efectos adversos
sobre el comercio internacional. Asimismo, se debe procurar que los efectos negativos a nivel social, económico y ambiental
que puedan surgir como una externalidad sobre otros países, sean mínimos.
xxix
En primer lugar, se fija un objetivo global (“cap”) y se asignan permisos sobre ese objetivo a los agentes involucrados.
Luego, éstos pueden comerciar los permisos en función de sus necesidades y costos de mitigación (“trade”), para alcanzar
el objetivo global con independencia de quien haya llevado a cabo las acciones de mitigación.
xxx
Este supuesto es plausible dado que las primeras reducciones pueden lograrse a bajo costo en actividades tales como la
captura y destrucción de metano en rellenos sanitarios o la sustitución de carbón por gas en usinas térmicas. A medida que
se agotan estas opciones, se debe considerar el cambio modal del sistema de transporte o la instalación de centrales
basadas en energías renovables, por ejemplo, con costos sensiblemente mayores.
xxxi
Ver Kolstad, C. (2001) “Economía Ambiental”. Oxford University Press, México, cap. IX.
xxxii
Fenhann, J. (2008) “JI pipeline overview”. UNEP Risoe Centre, Agosto 2008.
xxxiii
En realidad no es necesario que sea el país AB el que desarrolle el proyecto en conjunto con el NAB (modalidad de
inversión bilateral). Este último puede financiar y desarrollar el proyecto y luego ofrecer los CERs a potenciales compradores
AB (modalidad unilateral) o a un fondo de inversión MDL (modalidad multilateral).
xxxiv
En la 7° reunión de las partes de la UNFCC en 2001 se establecieron las modalidades y procedimientos para el
funcionamiento del MDL tal como se implementa hoy. Estas modalidades se conocen como “Acuerdos de Marrakech”.
xxxv
El tema de la adicionalidad ha sido ampliamente discutido en las reuniones de la JE y ha tomado otros alcances. Puede
probarse adicionalidad no sólo en términos económicos (cambio en VPN o TIR), sino en términos de la superación de
barreras tecnológicas, institucionales y culturales.
xxxvi
El MDL ha dado lugar a otro tipo de incentivos perversos que se han intentado resolver en las reuniones de la JE. Por
ejemplo, las fábricas de HCFC-22 (gas que se usa como aislante o refrigerante) generan HFC-23 como sub-producto, que
es uno de los GEI con mayor potencial de calentamiento global. Por este motivo su destrucción es altamente rentable en el
marco del MDL. Esto ha generado un aumento en la cantidad de fábricas de HCFC-22, principalmente en países asiáticos
como China, aunque la demanda de este producto no haya crecido: la venta de CERs justifica por sí sola la inversión. Otro
ejemplo era el desincentivo a aplicar políticas nacionales más amigables con el medio ambiente, ya que las mismas
disminuirían las emisiones de la línea de base, reduciendo la cantidad de CERs generables por un proyecto.
xxxvii
El límite del proyecto incluye las emisiones atribuibles al proyecto y bajo control de sus participantes, mientras que las
fugas son las emisiones atribuibles al proyecto pero fuera del control del mismo (externalidades).
xxxviii
El periodo de acreditación es el tiempo durante el cual se considera la generación de CERs. Puede ser un periodo de
10 años no renovable o de 7 años renovable hasta tres veces.
xxxix
Las DOE son empresas certificadoras, en su mayoría multinacionales, encargadas de validar proyectos (a nivel técnico y
de cumplimiento con las normas del MDL) en calidad de “tercera parte independiente”.
xl
El principal mercado donde se cotizan las AAUs es el European Union Emissions Trading Scheme o EU ETS, aunque
tambien participan el Chicago Climate Exchange (CCX) y el New South Wales Greenhouse Gas Abatement Scheme (NSW
GGAS). En estos mercados los precios por tonelada equivalente de CO2 cotizan muy por encima de los precios de los CERs
debido al riesgo casi nulo que presentan y a su mayor liquidez.
xli
Fenhann, J. (2008) “CDM pipeline overview”. UNEP Risoe Center. Dinamarca, Agosto.
30