Gobernar: la importancia de una buena gestión pública

Gobernar: la importancia de una buena gestión pública1
Fernando Larraín A.
Director Magíster en Gerencia y Políticas Públicas
Universidad Adolfo Ibáñez, Chile.
Los procesos democráticos y la nueva ciudadanía que ha emergido en América Latina han afectado la
demanda por un Estado mejor (en términos económicos, políticos y administrativos). En estos últimos años
hemos visto en muchos países de la región manifestaciones que nacen desde la sociedad civil y cuya
motivación es exigir un Estado más eficiente, más inclusivo y más participativo. En el fondo lo que está
detrás de aquellos movimientos es hacer que las autoridades se hagan responsables de sus hechos.
Przeworski (1995) mencionaba que el éxito de reformar el Estado dependerá de la capacidad de la
ciudadanía de mantener a las autoridades responsables por sus hechos.
La región está en un punto de inflexión, en donde los ciudadanos están expectantes ante la posibilidad de
crear un nuevo contrato social entre el sector público y cada uno de los ciudadanos. La sociedad civil ha
percibido que la no existencia de algunos mercados o la provisión ineficiente de bienes públicos los afecta
directamente y que dado lo anterior la demanda por una buena administración pública ha cobrado fuerza
toda vez que ésta permitiría reducir las diferencias entre las demandas sociales y los objetivos de la oferta
social.
A través del tiempo el Estado se ha visto sometido a cambios en la institucionalidad, organización,
enfoques, objetivos y del medio, los cuales han provocado variaciones con respecto a la importancia
relativa de las funciones del Estado. Este cambio ha generado que el tamaño de los Estados haya variado
en función de las definiciones prioritarias del momento. Pero también el tiempo nos ha permitido llegar a
consensos respecto a que el Estado es necesario y que debe ser eficiente, así como que el tamaño de
éste es función de las demandas ciudadanas dado el nivel de desarrollo de los países.
Este artículo está basado en los siguientes documentos: (i) Larrain, F. (2008) “Las políticas públicas y la ciudadanía”.
Elaborado para la OEA; y (ii) Larraín, F y Waissbluth, M. (2009) “Modelos de gestión pública: implicaciones para la planificación,
evaluación y control de gestión del Estado”. En el libro Un Buen Estado para Chile.
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Por su parte, la gestión pública, entendida como la manera en que el Estado obtiene, organiza, maneja y
moviliza los recursos escasos con la finalidad de cumplir ciertos objetivos también ha cambiado. En las
últimas décadas hemos podido observa que la gestión ha variado desde una gestión burocrática enfocada
en los procesos normas y procedimientos hacia una gestión enfocada en los resultados.
Este proceso de cambio ha implicado entre otras cosas que: (i) la eficiencia en el uso de los recursos, la
transparencia, la responsabilidad y la rendición de cuentas sean una regla más que una excepción; (ii) que
la ciudadanía sea partícipe en la definición de metas y sea un evaluador activo del desempeño del Estado;
(iii) un Estado que reconoce que los ciudadanos además de ser contribuyentes y usuarios son clientes.
Estas características han provocado que los gobiernos enfoquen sus esfuerzos en la satisfacción de las
necesidades de la ciudadanía. En este sentido, el servicio al cliente –actividad que estaba asociada solo al
sector privado- ha cobrado relevancia desde la perspectiva de la gerencia pública.
Esta nueva gerencia pública, enfocada fuertemente en la consecución de resultados, posee en términos
generales una serie de principios entre los cuales sobresale la importancia que se le da a la gerencia
pública como forma de actuar para el Estado. Este hecho pone de manifiesto la necesidad de incorporar
en la gestión pública la planificación, la creación de estrategias y agendas, la elaboración de metas y
mecanismos de evaluación, la elaboración acabada del presupuesto y la creación de objetivos claros hacia
los cuales deben dirigirse los esfuerzos de las instituciones públicas.
En este sentido, estudiar modelos de gestión es relevante porque estos afectan los distintos
acercamientos que tiene el Estado hacia la planificación, evaluación y control de gestión del gobierno. Una
fuente clásica en esta materia es Henry Mintzberg, el cual establece los siguientes modelos:
Primero, el gobierno entendido como máquina es aquel que está dominado por normas, leyes y
estándares, con un elevado nivel de control del aparato central, y compartimientos estancos. Este modelo
supone que todos los engranajes son perfectos, desde el comando del segundo piso de la Moneda hasta
una secretaria de algún gobierno regional. Son todos engranajes de una misma máquina los cuales están
perfectamente engranados y aceitados, en donde cada unos sabe exactamente qué tiene que hacer. En la
realidad los engranajes no siempre se ajustan o acoplan perfectamente y algunos veces “hacen juego”
entre ellos quedando dando vueltas sólo sin ningún impacto sobre el todo.
Segundo, un gobierno por control de rendimiento cuyo objetivo es generar unidades de “negocio público”,
bajo el lema de aislar los temas, asignar recursos y medir resultados. Este modelo está asociado a la
escuela de pensamiento cercana al “New Public Management”. Aquí los grados de autonomía institucional
están asociados a grados de calidad de su planificación y gestión.
Tercero, el gobierno virtual cuyo lema es “privatizar, contratar y negociar” la prestación de servicios,
dejando el aparato central únicamente la fijación de políticas y regulaciones. En este ámbito es donde las
interfaces entre el derecho público y el derecho privado deben ser finamente calibradas.
Cuarto, el gobierno como red cuyo sistema burocrático debe estar entrelazado y tiene que ser flexible en
todas las instituciones, servicios y proyectos. Esto modelo funciona bajo el lema de “conectar, comunicar y
colaborar”
Quinto, el gobierno de control normativo el cual está enraizado en valores y creencias. Lo central aquí es
seleccionar personas de acuerdo a estos criterios, socializar la misión y los principios, compartir las
responsabilidades, y juzgar los resultados por personas con experiencia y por los usuarios.
El debate en la región durante los últimos 10 años ha estado centrado en los dos primeros modelos. El
concepto de una burocracia jerárquica con especialización y poca interacción entre los distintos
organismos y programas del Estado perdura hasta hoy día en la mayoría de los países de la región. Sin
embargo, algunos avances en torno a un nuevo paradigma han ido surgiendo. La capacidad de los
gobiernos de “deliver” a los ciudadanos dependerá de cuán capaces sean de adoptar diferentes modelos y
de reconocer las virtudes y falencias de cada uno. En otras palabras los modelos de gestión pública
encuentran su razón de ser en cuanto son modelos de agregación de valor público. Este término tiene su
símil en el sector privado y que recibe el nombre de “el modelo de negocio”. Con esto aparecen diversas
interrogantes que debieran hacerse las distintas reparticiones públicas: ¿cuál es mi modelo de negocio?,
¿quiénes participan?, ¿cuál es el valor agregado de lo que hago?
En términos muy simples para el gobierno como un todo y para cada ministerio, servicio o programa “el
modelo de negocio” se refiere al conjunto de definiciones claves que es necesario visualizar desde un
inicio, respecto de cómo la organización (o el Estado) creará valor (público o privado), y lo llevará a sus
clientes, usuarios y stakeholders de carácter político y estratégico.
El modelo debe considerar aspectos de carácter estratégico y de implementación, y contener respuestas
para los grandes desafíos: la definición de su propuesta de valor, sus públicos objetivos, su oferta de
servicios, la estrategia de alianzas público-privadas, los procesos y funciones de apoyo y soporte, y la
organización que el Estado se dará para proveer estos bienes públicos.
El concepto de valor público fue descrito por Mark Moore en 1995. Se considera el equivalente al valor que
una organización privada genera a sus clientes y accionistas, siendo en este caso la ciudadanía, el Estado
y el país los beneficiarios del valor que agrega una organización de servicio público.
Este importante concepto de “agregación de valor público” se convierte así en un principio organizativo y
un nuevo foco, de carácter más “finalista” que la visión más estrechamente burocrática de las
organizaciones, de modo que los funcionarios y directivos se orienten permanentemente a la calidad y
efectividad del servicio, creando culturas organizacionales dirigidas a la creación de valor más que al
restringido cumplimiento de la norma. Moore define un triángulo estratégico para concebir el valor público:
• En qué medida el propósito genera valor público.
• En qué medida recibirá el apoyo político y legal.
• En qué medida es viable administrativa y operativamente.
Según él, la idea es llegar a un estilo de desarrollo donde se balancee adecuadamente cuáles servicios
deben ser prestados por el sector privado, cuáles por empresas cooperativas, cuáles por entidades sin
fines de lucro, y cuáles por el sector público. Por lo tanto, los negocios tienen que aprender del buen
gobierno, así como el gobierno de los buenos negocios; y tal vez lo más importante: “los países requieren
de buen gobierno, no de un gobierno avergonzado de su propia existencia”.
¿Cómo es el desempeño del Estado en los países de América Latina?
Los buenos gobiernos deben traducir su gestión en políticas públicas eficientes y eficaces, y de esta forma
agregar valor público. En la gran mayoría de los casos es el Estado el responsable final de las políticas
públicas. Un gobierno eficiente y eficaz debe ser capaz de proveer mejores servicios a los ciudadanos.
¿Cómo lo están haciendo nuestros gobiernos?
Existen diferentes maneras de aproximarse a la respuesta de la pregunta planteada. El BID hizo un
estudio sobre la calidad de las políticas públicas en donde explica de diferentes maneras, utilizando el
modelo de costos de transacción, cómo nos ha ido como región en el tema de las políticas públicas. Otra
aproximación, y que tiene que ver con lo que hemos discutido hasta ahora, es en referencia al desempeño
que tiene el Estado. Mientras más alto sea el desempeño del sector público mejores debieran ser las
políticas públicas. Utilizando la metodología desarrollada por Afonso et al. (2003) se construyó para
América Latina un indicador que mide el desempeño del sector público, ver tabla N°1. Se definieron 6
subindicadores para poder medir el desempeño del sector público. Los primeros tres analizan la
administración, educación y salud. Una buena administración pública con una justicia que funciona
correctamente además de una población sana y bien educada puede ser considerado con un prerrequisito
para poder tener “nivelado el campo de juego”. En otras palabras, estos indicadores intentan medir la
interacción entre la política fiscal y los procesos de mercado y la influencia en las oportunidades
individuales. Los otros tres sub-indicadores buscan medir los resultados de la interacción y las reacciones
de los procesos del libre mercado y el gobierno. Acá están indicadores como la distribución del ingreso, un
indicador de estabilidad y uno que intenta medir la correcta asignación de recursos a través de un correcto
desempeño económico. Finalmente todos los indicadores reciben una ponderación similar para terminar
con un solo indicador que busca medir el desempeño del gobierno.
Los resultados, ver tabla N°1, muestran que países como Chile, Costa Rica y México son los que están
mejor evaluados. En el otro extremo destacan Ecuador, Paraguay y Venezuela. La evidencia muestra
disparidad en los países de la región y sobre todo grande desafíos en materias de gestión pública.
En lo inmediato reconocer las falencias internas, discutir sobre la relevancia del modelo de creación de
valor público desde el sector público y privado e identificar las virtudes internas son una tarea pendiente en
muchos países. Generar espacios de discusión en donde se valore la relevancia y el impacto de las
políticas públicas, así como una conversación en torno a la importancia que tiene una buena gerencia
pública para la gobernabilidad de los países y para que las políticas públicas lleguen a los ciudadanos es
una obligación de todo país. En este sentido las Universidades deben ser capaces de capacitar buenos
directivos públicos, de generar debate a nivel nacional y de proveer investigación para mejorar el proceso
del diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas. Al final del día debemos reconocer que
el proceso de generar una buena gestión pública es tarea del gobierno, del sector privado y de las
Universidades.