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XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014
El diseño institucional aplicado a la gobernanza multinivel:
espacios de deliberación para la articulación, seguimiento y evaluación
de la política pública nacional
Nila Chávez Sabando
Lorena Jácome Heredia
«Somos como la paja de páramo que se arranca y vuelve a crecer (...)
y de paja de páramo sembraremos el mundo»
Dolores Cacuango
Introducción
Una de las características en el Ecuador antes del 2007 fue la debilidad institucional y la incipiente
capacidad de gestión de las instituciones estatales para atender demandas de la ciudadanía y resolver
temas de interés colectivo, la autonomía era entendida como autarquía y se reforzaba la construcción
bicentralista del territorio. En el Ecuador neoliberal la institucionalidad pública sufrió un proceso de
debilitamiento importante que se tradujo en la proliferación de instituciones públicas débiles, que no
ejercían las facultades esenciales en la administración pública, que duplicaban funciones y recursos, que
no coordinaban ni desarrollaban estrategias intersectoriales, generando intervenciones de bajo impacto.
Al interior de las instituciones se denotaba desorganización, desinstitucionalización de procesos, falta de
marcos normativos actualizados y de servidores públicos capacitados para el ejercicio de la gestión, así
como de herramientas modernas que permitan una gestión eficaz y eficiente en beneficio de la población.
La prestación de los servicios públicos era ineficiente, lenta, centralizada y no respondía a las necesidades
de la ciudadanía.
Revertir con los poderes clásicos del país implicó recuperar el poder popular. Así, democráticamente, en
el año 2007, con la consulta popular del 15 de abril de 2007 se establece una Asamblea Constituyente
con facultades plenipotenciarias para redactar una nueva Constitución del Ecuador. Para el 2008, el
pueblo ecuatoriano aprueba una de las Constituciones más progresistas de América Latina y del mundo.
En este marco, se ha venido desarrollando un diseño institucional multinivel que permite la articulación,
el seguimiento y la evaluación de la política pública nacional.
Un Estado en construcción: injerencias, coerción y abandono
La relación entre Europa y América condicionó el tipo de evolución que tuvo América en los aspectos
económicos, políticos e ideológicos como también sociales. La explotación de plata dinamizó la
economía pero requería como insumo básico el mercurio, por lo que se monopolizó su producción en
Perú, logrando así el control de la plata extraída. En este contexto monopólico, “el botín de la conquista
no sólo consistió en oro y plata, sino en tierras e indígenas, los mismos que fueron repartidos, bajo las
formas de repartimiento y la encomienda, a los españoles a quienes la conquista confirió un estatus
dominante” (Velasco 1972: 93).
Este sistema productivo aprovechó también el excedente económico a través de la tributación directa, el
modelo se basó en la explotación minera, en la propiedad territorial y su reparto pudo realizarse mediante
la ocupación efectiva bajo el control absoluto del comercio y de la mano de obra.
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El resultado: generación de interdependencia económica y contradicción política, debido a que mientras
la corona reglamentaba en aspectos económicos y sociopolíticos la relación “metrópoli – colonia”, al
mismo tiempo se privilegiaba a quienes extraían la mayor cantidad de riqueza para trasladarla a España.
En esta época, el comercio se expandió en base a la explotación de minas y se dinamizaron junto a este
sector, otros como el agropecuario, textil y mercantil. El excedente se concentró en el sector mercantil,
mismo que se fugaba hacia la metrópoli a través de relaciones de intercambio absolutamente desiguales,
marcadas por efectos de monopolio, economía monetaria capaz de viabilizar una tributación ágil y un
importante flujo metálico para la corona.
Para exacerbar las relaciones de poder establecidas, los españoles utilizaron métodos ideológicos,
organizativos y sociales para acelerar la super-explotación, bajo las formas de encomienda, mitas y
obrajes, que tenían como objetivo generar lucro basado en el modo de producción capitalista para
consolidar un sistema comercial que contribuyese a acelerar la absorción de metales preciosos que servía
para financiar su política nacional e internacional.
Desde esta perspectiva histórica se generó una estructura clasista en donde los marginales no llegan a
penetrar en esta estructura:
“Esta falta de participación sintetiza todas las carencias, toda la miseria, toda la dominación de que son
sujetos, en mayor o menor grado, los sectores laborales más explotados. Allí están las altas tasas de
mortalidad, los crecidos índices de analfabetismo, el bajo ingreso por persona, las deficiencias en calorías
y proteínas, la falta de tierra, la carencia de seguridad social, el ningún peso político efectivo, la represión
sistemática, etc.” (Velasco 1972: 35).
La colonia nos condenó con la existencia de obrajes, mitas, encomiendas como verdaderas formas de
esclavitud socialmente aceptada pero también con una economía que abastecía productos agropecuarios
y textiles sin dinamizar la economía por un lado y por otro fortaleciendo la dependencia que condenó a
las economías de las colonias a un desarrollo mínimo.
Por otro lado en el siglo XIX1 y a pesar del rol fundamental que cumplió Eloy Alfaro en la historia del
país, porque fue quién promulgó la separación del Estado, de la Iglesia y el acceso a la educación pública;
los grandes grupos de poder agroexportadores empezaron a fortalecerse.
El contexto internacional en el siglo XX desarrolla un nuevo escenario, Velasco (1981) plantea como
elemento fundamental analizar las hegemonías que se construyeron desde la segunda guerra mundial,
mismas que reestructuraron la realidad geopolítica en el mundo, replanteando el control del mercado
mundial, la estructura económica y la política internacional. En este nuevo siglo, se expandió el
capitalismo, nuevamente, desde la dinámica del monopolio, y se consolidaron dos fuertes
contradicciones: la consolidación del sistema socialista y el crecimiento de expectativas en los países
subdesarrollados. En este momento de expansión monopólica del capitalismo se crean las condiciones
para que teóricamente se analice el desarrollo de los países capitalistas dependientes.
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En el contexto de configuración de la república, las Constituciones del siglo XIX era considerado ciudadano el hombre,
propietario, blanco-mestizo, que sabía leer y escribir y por tanto únicamente ellos, podían ejercer sus derechos civiles y
políticos.
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Importantes son los cambios que se empiezan a generar a mediados del siglo XX, sobre todo los
impuestos por países hegemónicos, como Estados Unidos, para quienes su temprana política exterior
intervencionista empezó con la política del buen vecino2, creada por la administración de Franklin D.
Roosevelt en el marco de la conferencia panamericana realizada en Montevideo en 1993, con el objetivo
de construir buenas relaciones con América Latina, es así que con el tratado de Río en 19473 y el Pacto
de Bogotá en 19484, se selló el componente de seguridad. En 1961 la Alianza para el Progreso5, con el
presidente Kennedy, introdujo la ayuda exterior y la cooperación económica (Kissinger 1995: 880).
En América Latina durante los años sesenta y setenta, se empiezan a generar las reformas agrarias,
mientras las juntas militares con el apoyo de Estados Unidos se fortalecían en varios países de la región,
éstas se convirtieron en administraciones de represión y abusos. Estos regímenes dictatoriales estuvieron
presentes con mayor fuerza en países como Argentina, Chile, Uruguay, Brasil, Bolivia y Paraguay.
Desde los años ochenta, y continuando en la década de los noventa se continuó reforzando los preceptos
de coaptar a todas las instancias del aparato estatal a favor de intereses de unos pequeños grupos de
poder. Estas pautas se fortalecieron en todo nuestro territorio, destruyendo capacidades de la población,
generado niveles alarmantes de pobreza y en nombre de marcados intereses, tomando decisiones
irresponsables6 en relación a la ciudadanía.
El “Consenso de Washington” definió el rol y alcance de la economía en el Estado: disciplina
presupuestaria, cambios en las prioridades del gasto público, reforma fiscal encaminada a buscar bases
imponibles amplias, liberalización financiera, búsqueda y mantenimiento de tipo de cambio
competitivos, liberalización comercial, política de apertura respecto a la inversión extranjera directa,
política de privatizaciones, política desreguladora y derechos de propiedad (Guitián y Muns, 1999: 14).
En este contexto, la ideología se concibe como producto de una circunstancia histórica que está
relacionada con una estructura de clases antagónicas que generan ideología, por tanto, así como existen
clases dominantes y clases dominadas, existen también, una ideología dominante y una ideología
dominada (Velasco, 1981: 11).
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Esta política fue una decisión tomada por este gobierno con el supuesto fin de mejorar las relaciones con América Latina
luego de que Estados Unidos invadió abiertamente a Haití, República Dominicana y Nicaragua pero en realidad el objetivo
real era mantener aliados dentro del continente por la segunda guerra mundial.
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Llamado también el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) es un pacto de defensa mutua interamericana
firmado el 2 de septiembre de 1947 en Río de Janeiro, se trata del primer tratado de este tipo firmado después de la segunda
guerra mundial. Según el artículo 3.1 “en caso de (...) un ataque armado por cualquier Estado contra un Estado Americano,
será considerado como un ataque contra todos los Estados Americanos, y en consecuencia, cada una de las Partes Contratantes
se compromete a ayudar a hacer frente al ataque en ejercicio del derecho inminente de legítima defensa individual o colectiva
que reconoce el Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas.
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Conocido con el nombre de Tratado Americano de Soluciones Pacíficas. Este tratado internacional se lo suscribió el 30 de
abril de 1948 reunidos en la IX conferencia Panamericana y su objetivo es imponer una obligación general a los signatarios
para resolver sus conflictos a través de medios pacíficos. Están obligados a la vez a agotar los mecanismos regionales de
solución de los asuntos antes de acudir al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y tiene en cuenta estos medios de solución
pacífica de conflictos: buenos oficios, mediación, investigación y conciliación, arbitraje y procedimiento judicial. Es uno de
los tratados que confiere jurisdicción a la Corte Internacional de Justicia.
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La Alianza para el Progreso, producto del discurso oficial del presidente John F. Kennedy en su discurso del 13 de marzo
de 1961 ante los embajadores latinoamericanos, duraría 10 años. El objetivo era entregar una inversión de 20.000 millones de
dólares, a través de las agencias de ayuda de Estados Unidos así como también de las agencias financieras multilaterales como
el Banco Interamericano de Desarrollo – BID y el sector privado canalizados a través de la Fundación Panamericana de
Desarrollo.
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Un claro ejemplo de estas decisiones irresponsables son las que acompañaron durante la crisis bancaria de marzo de 1999,
declarando un feriado bancario en el país.
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Las principales rupturas conceptuales entre la Constitución 1998 y 2008
El Estado producto de estos embates históricos, partía del caos institucional, de la pérdida de las
facultades estatales, de la pérdida de autoridad, de soberanía, de la creación de instituciones arbitraria y
coyuntural así como también de entidades paraministeriales y autónomas. Existía una corporativización
de la institucionalidad pública como también la generación de regímenes excepcionales y autárquicos.
Las leyes se generaban para beneficio de grupos de poder, dos claros ejemplos son: a) la Ley general de
instituciones del sistema financiero, y b) la Ley de la Agencia de Garantía de Depósitos.
Existían preasignaciones y fondos fuera del Presupuesto General del Estado, las empresas públicas
sufrieron de constantes desmantelamientos, la investigación estaba desvinculada del desarrollo nacional
y los servicios públicos eran de mala calidad.
La descentralización era discrecional, voluntaria, subordinada a la voluntad de las autoridades locales y
nacionales7, sin definición de competencias y facultades por niveles de gobierno8, la transferencia de
competencias se realizaba sin recursos y sin desarrollo de capacidades de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados (GAD).
Para analizar los principales elementos entre las Constituciones de 1998 y 2008, habría que partir desde
la concepción del Estado en 1998, como social de derecho, se planteaba la supremacía del principio de
la legalidad y estaba sometido al derecho, entendido como ley. Frente al 2008 que reconoce un Estado
Constitucional de derechos, donde existe hegemonía del principio de supremacía constitucional y en
donde “todos los principios y los derechos son inalienables, irrenunciables, indivisibles,
interdependientes y de igual jerarquía” (art. 11).
Para 1998 el Estado tenía tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. En el 2008 se plantearon cinco
funciones: Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Transparencia y control social y Electoral, como las bases
fundamentales que permitirían la recuperación de las facultades públicas. La Constitución de 1998
planteaba la educación como un “deber inexcusable del Estado y área prioritaria de la inversión pública”,
la transformación es que hoy, en la Constitución, la educación es un derecho.
Se ha logrado recuperar el estado mediante la revolución normativa, la reestructuración de la Función
Ejecutiva, la inversión pública, la organización territorial, la calidad del servicio público. Hoy, el Estado
ecuatoriano es capaz de generar cohesión y equidad territorial desde el reconocimiento de los derechos
para toda su población, la igualdad de oportunidades, el reconocimiento de las diversidades territoriales,
la redistribución equitativa de recursos y el acceso a la justicia.
Transformación del Estado
Transformar el Estado ha sido uno de los grandes objetivos desde la Constitución 2008, la base, en
términos generales, es la inversión planificada y priorizada, la transformación en todos los niveles de
gobierno y la recuperación de las facultades de rectoría, planificación y regulación. La conformación
estatal es innovadora, su base es el Estado constitucional de derechos y justicia, se organiza en forma de
república y se gobierna de manera descentralizada.
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Modelo uno a uno.
Modelo a la carta.
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El concepto de Estado policéntrico permite aterrizar mediante productos y servicios de calidad a la
ciudadanía, coordinación y corresponsabilidad entre niveles de gobierno y con la transferencia de
competencias enmarcada en la distribución equitativa, así los GAD deben centrarse en ejercer sus
competencias.
De acuerdo al artículo 279 de la Constitución, el Sistema nacional descentralizado de planificación
participativa organiza la planificación para el desarrollo y cuenta con un Consejo Nacional de
Planificación, integrado por los distintos niveles de gobierno y presidido por el Presidente de la
República. Este Consejo cuenta con su Secretaría técnica que elabora el Plan Nacional de Desarrollo,
que para el período 2013 – 2017, denominó también Plan Nacional para el Buen Vivir9, consta de 12
objetivos, 92 metas, 111 políticas y 1095 lineamientos estratégicos que definen grandes directrices
nacionales. De manera que la política sectorial, las Agendas Zonales, los Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial (GAD), las Agendas para la Igualdad, las Estrategias Nacionales se articulan
al Plan Nacional de Desarrollo.
Este Estado se construye sobre competencias y facultades que son descentralizadas y desconcentradas
así como también, responde a una planificación articulada, participativa y descentralizada; amparada en
la Constitución, en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización, en
el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas. Los lineamientos de la transformación del
Estado son la recuperación de la rectoría, regulación y control, la descorporativización del Estado, la
generación de espacios de participación ciudadana y de coordinación intersectorial y la racionalización
de la estructura de la Función Ejecutiva mediante una diferenciación funcional.
La Función Ejecutiva parte de la Presidencia de la República, existen cuatro secretarías nacionales:
Secretaría Nacional de la Administración Pública encargada de la gestión pública, la Secretaría Nacional
de Planificación y Desarrollo que tiene a cargo la planificación, inversión y diseño estatal, la Secretaría
Nacional de la Gestión de la Política a cargo de la gestión política y la Secretaría Nacional de la
Comunicación.
Para la coordinación interministerial se cuenta a la fecha con 6 ministerios coordinadores, para la rectoría
y regulación de la política pública 25 ministerios sectoriales y secretarías, institutos de investigación son
13, institutos para normalización y promoción suman 15, agencias de regulación y control un total de 13,
8 secretarías técnicas 8, 6 servicios, 31 empresas públicas que gestionan sectores estratégicos. Las
instituciones dependiendo de la tipología se desconcentran a nivel zonal, distrital y circuital.
En el marco de esta institucionalidad, los espacios de coordinación del Ejecutivo tienen como objetivo
fomentar intervenciones integrales: políticas y servicios intersectoriales, optimizar las intervenciones
públicas a través de la generación de sinergias y complementariedades entre las instituciones, promover
la articulación en la gestión en el territorio y el diálogo con otros niveles de gobierno. Para la definición
de estos espacios de coordinación se han planteado criterios como la relación con los instrumentos de
planificación nacional y la relación con la forma de organización del Ejecutivo según los lineamientos
de la transformación del Estado. El sistema de coordinación del Ejecutivo funciona a través de unidades
desconcentradas a lo largo del territorio nacional.
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Para el período 2009 – 2013 también fue denominado Plan Nacional para el Buen Vivir.
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El Estado en el territorio
Tradicionalmente el poder estuvo concentrado en las principales ciudades del país, localidades que
centralizaron el desarrollo económico, político, social y cultural. La institucionalidad pública se fue
configurando en torno a estos espacios geográficos generando focos de concentración por un lado, y por
otro, localidades completamente desatendidas. El Art. 275 de la Constitución de la República estipula
que la planificación nacional propiciará la equidad social y territorial, promoverá la concertación, y será
participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente.
Asimismo, el Art. 277 establece como deber del Estado garantizar los derechos de las personas, mientras
que el Art. 314 se menciona que el Estado será el responsable de la provisión de servicios públicos y que
garantizará que estos y su provisión respondan a principios de obligatoriedad, generalidad, uniformidad,
eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad.
Para garantizar estos preceptos constitucionales el gobierno nacional ha impulsado a la par dos procesos
sustanciales: la descentralización y la desconcentración. Ambos procesos posibilitan el traspaso de
recursos y la toma de decisiones al territorio, con el objetivo de satisfacer las necesidades básicas de la
población de forma ágil y cercana a la ciudadanía.
La descentralización
Para iniciar el análisis se hará referencia al art. 242 de la Constitución de la República donde se establecen
los niveles de organización territorial en el Ecuador:
“El Estado se organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. Por
razones de conservación ambiental, étnico–culturales o de población podrán constituirse regímenes
especiales. Los distritos metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y las circunscripciones
territoriales indígenas y pluriculturales serán regímenes especiales”.
El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización –COOTAD- es el
marco normativo que desarrolla la organización político-administrativa del Estado ecuatoriano en el
territorio y el régimen de los diferentes niveles de gobiernos autónomos descentralizados y los regímenes
especiales. En su Art. 28 señala que constituyen gobiernos autónomos descentralizados los de las
regiones, provincias, cantones o distritos metropolitanos y los de las parroquias rurales. El artículo 29
por su lado indica las funciones de los gobiernos autónomos descentralizados: legislación, normatividad
y fiscalización; ejecución y administración; y participación ciudadana y control social.
“La descentralización de la gestión del Estado consiste en la transferencia obligatoria, progresiva y
definitiva de competencias, con los respectivos talentos humanos y recursos financieros, materiales y
tecnológicos, desde el gobierno central hacia los gobiernos autónomos descentralizados” (COOTAD Art.
105). Los actores involucrados en el proceso de traspaso son por un lado el gobierno central que entrega
competencias y recursos, y por otro los gobiernos autónomos descentralizados que los reciben de manera
definitiva.
Asimismo, el art. 269 de la Carta Magna consagra un sistema nacional de competencias que contará con
un organismo técnico, conformado por cada uno de los niveles de gobierno, que será el encargado de
regular el procedimiento y la transferencia de las competencias exclusivas y adicionales mencionadas en
el régimen de competencias.
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La desconcentración de la Función Ejecutiva
El Art. 147 numeral 5 de la Constitución de la República determina como atribución del Presidente o
Presidenta de la República “dirigir la administración pública en forma desconcentrada y expedir los
decretos necesarios para su integración, organización, regulación y control”. Asimismo, en el artículo
227 se establece a la desconcentración como uno de los principios que rige la administración pública.
Por su lado el Código de Planificación y Finanzas Públicas, en su artículo 11 determina que “La función
ejecutiva formulará y ejecutará la planificación nacional y sectorial con enfoque territorial y de manera
desconcentrada”[…]
A efectos de iniciar el análisis de esta categoría, es importante retomar la definición de desconcentración
incluida en el Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva –ERJAFE-. “La
titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser
desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquellos, cuyo efecto será el traslado de la
competencia al órgano desconcentrado. La desconcentración se hará por Decreto Ejecutivo o Acuerdo
Ministerial” (Art. 54). Se trata pues del traspaso de la potestad para ejercer una competencia desde una
entidad del nivel nacional hacia otra dependiente jerárquicamente.
Para profundizar el análisis propuesto, se hará referencia al contenido del Decreto Ejecutivo N° 878, de
18 de enero de 2008. El Decreto establece el Sistema Nacional de Planificación como la instancia que
impulse el desarrollo integral del país y en su Art. 6 conforma 7 regiones administrativas de planificación
a lo largo del territorio nacional, cambiando la idea tradicional de “regiones naturales” y reemplazándola
por una concepción innovadora asentada en criterios de tipo productivo, social, cultural, poblacional,
demográfico, etc. Cabe mencionar que el contenido de este artículo fue posteriormente reformado por
los Decretos Ejecutivos N° 956 y 356 cambiándose su denominación de “regiones” a “zonas”, y de 7 a
9.
Las zonas de planificación del Ejecutivo no rompen con la división política administrativa del país y
determinan el primer nivel territorial para la desconcentración de las atribuciones y servicios de las
entidades y organismos de la Función Ejecutiva. Uno de los objetivos para su creación fue armonizar y
coordinar las intervenciones públicas sobre una misma base territorial.
Ahora bien, a más de las zonas de planificación se diseñaron otros niveles territoriales para la
desconcentración de las entidades de la Función Ejecutiva. Es decir, el nivel zonal (zonas de
planificación) permite la planificación, la coordinación y articulación territorial de la política pública;
por su lado, en los distritos y los circuitos se desconcentra la prestación de servicios públicos. Por ello,
los distritos y circuitos son niveles territoriales esenciales para contar con prestaciones de servicios
públicos continuas a nivel territorial, de tal manera de garantizar cobertura y sobretodo accesibilidad a la
prestación directa de los mismos que permita satisfacer las necesidades locales propias y contar con una
coordinación efectiva con los gobiernos autónomos descentralizados. Es así que la organización de las
entidades de la Función Ejecutiva en distritos y circuitos administrativos será definida en base a los
productos y servicios que deba prestar a la ciudadanía.
En suma, el nuevo modelo de gestión estatal desconcentrado y descentralizado busca, por un lado, acercar
el Estado a la ciudadana y coordinar de mejor manera la gestión pública; y, por otro, racionalizar la
prestación de servicios públicos evitando duplicidades, deficiencias administrativas o ausencia de Estado.
Todo ello contribuye a la construcción de una sociedad para todos y todas.
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Consejos Sectoriales y Ministerios Coordinadores
Los consejos sectoriales de política son espacios alrededor de los cuales se articula y se concretiza la
acción pública para dar impulso a las prioridades nacionales. Estos espacios han sido determinados en
base a las líneas programáticas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y reflejan macro sectores de
política alrededor de los cuales gira la gestión de las instituciones públicas.
Los consejos sectoriales fueron establecidos en el año 2008 mediante decreto ejecutivo Nº 918, de 20 de
Febrero de ese año. Tienen como misión articular, coordinar y aprobar la política sectorial e intersectorial,
y armonizarla con el Plan Nacional de Desarrollo. Son espacios de deliberación, validación y definición,
por lo que las decisiones del Consejo son de carácter vinculante.
Las agendas sectoriales son los instrumentos de planificación que guían el quehacer de estos espacios.
Contienen la visión de desarrollo para el área y define los lineamientos, los principios, las políticas
prioritarias y las acciones que en conjunto permitirán el logro de esas políticas de desarrollo en los
sectores coordinados.
Los consejos sectoriales están conformados por las instituciones cuya gestión está relacionada con el
macro sector de política. Además, participan en este espacio las Secretarías Nacionales transversales que
tienen a cargo las competencias de planificación, diálogo político, y administración pública. La
conformación de cada uno de los consejos sectoriales de política fue normada mediante el Decreto
Ejecutivo Nº 726 expedido el 08 de Abril del 2011. En esta normativa se identifica claramente las
entidades que pertenecen a cada consejo y la clasifica como miembro pleno, asociado, o invitado. Todas
las entidades de la Función Ejecutiva, Banca Pública y Empresas Públicas participan en los estos
espacios.
Los consejos sectoriales de política son presididos por un Ministerio Coordinador. Esta institución tiene
la misión de concertar las políticas sectoriales e intersectoriales del macro sector de política y hacer
seguimiento al cumplimiento de los compromisos y las programaciones de las instituciones que lo
conforman. El funcionamiento interno de cada consejo sectorial está normado mediante reglamentos
internos. Se reúnen periódicamente y son espacios completamente activados.
Los ministerios coordinadores se crearon a partir del año 2007, y desde entonces han sido las entidades
que presiden y hacen las veces de secretaría de los consejos sectoriales de política. Los primeros seis
ministerios coordinadores creados mediante Decreto Ejecutivo Nº 117-A publicado en el Registro Oficial
33 del 5 de marzo del 2007 fueron: Producción, Política económica, Desarrollo social, Seguridad interna
y externa, Patrimonio natural y cultural, y Política. Posteriormente, mediante Decreto Ejecutivo No. 849,
publicado en Registro Oficial 254 de 17 de Enero del 2008, se crea el Ministerio Coordinador de Sectores
Estratégicos. Y, finalmente, mediante Decreto Ejecutivo No. 726, publicado en Registro Oficial 433 de
25 de Abril del 2011, se crea el Ministerio Coordinador de Conocimiento y Talento Humano.
En la actualidad la existen seis ministerios coordinadores, que concertan 6 macro sectores de política
respectivamente: Producción, Política Económica, Desarrollo Social, Seguridad, Sectores Estratégicos y
Conocimiento y Talento Humano. Las principales atribuciones que tienen estas entidades son las
siguientes:
•
Liderar la construcción participativa de la Agenda Sectorial
•
Articular y coordinar la política intersectorial
•
Proponer políticas sectoriales e intersectoriales
•
Evaluar la gestión y ejecución de las agendas y políticas sectoriales
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•
Dar seguimiento y control de la ejecución de los procesos y proyectos de las entidades
coordinadas
•
Consolidar, analizar y difundir información de las entidades integrantes de su área
Luego de varios años de funcionamiento de estos espacios, se puede identificar algunas ventajas de la
adopción del modelo de los Consejos Sectoriales y los Ministerios Coordinadores:

Contar con información compartida y oportuna para la toma de decisiones y acciones efectivas y
conjuntas en el marco de un macro sector

Integración dinámica de las instituciones de la Función Ejecutiva

Alineación y flexibilidad para soluciones integradas y uso de recursos púbicos eficientes

Fortalecimiento de la política sectorial e intersectorial
Gabinetes Zonales
Los gabinetes zonales son mecanismos de articulación de la planificación del Ejecutivo desconcentrado
con los demás niveles de gobierno. Se trata de espacios que se convocan a nivel zonal para concertar
acciones relativas a temáticas primordiales. Estos espacios no se encuentran regulados expresamente en
una norma, a pesar de ello han venido funcionado con periodicidad en el territorio. El gabinete zonal
tiene como funciones articular y coordinar la oferta intersectorial del Ejecutivo en las zonas de
planificación, y dar seguimiento a la implementación de las políticas públicas en el territorio, así como a
la gestión territorial desconcentrada.
El gabinete zonal desconcentrado está conformado por los siguientes miembros:
1.
El respectivo subsecretario o subsecretaria zonal de planificación de la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo, quien lo presidirá;
2.
Los gobernadores o gobernadoras de las provincias que forman parte de la zona de planificación
correspondiente; y,
3.
Los subsecretarios, subsecretarias o coordinadores o coordinadoras zonales de las entidades del
Ejecutivo con competencia en la zona de planificación correspondiente.
No obstante, en el marco del Sistema nacional descentralizado de planificación participativa, estos
mecanismos zonales de coordinación contemplan además la participación de representantes de los
gobiernos autónomos descentralizados, de otras funciones del Estado, de pueblos y nacionalidades, de la
sociedad civil, de acuerdo a las necesidades de coordinación de cada zona. El gabinete zonal se realiza
de forma itinerante en las provincias que conforman las respectivas zonas de planificación asegurando
atender las particularidades de las distintas localidades.
El instrumento de planificación alrededor del cual se desarrollan los gabinetes zonales y se realiza el
seguimiento a las acciones y compromisos es la agenda zonal. Se trata de instrumentos de planificación
para la coordinación y articulación entre el nivel nacional y el nivel local. Estos instrumentos inciden en
el desarrollo integral del territorio y se convierten en un referente de planificación y ordenamiento
territorial para los gobiernos autónomos descentralizados, propiciando la cohesión e integración
territorial.
Logros del establecimiento de los espacios de coordinación del Ejecutivo en el territorio
•
Existe una clara relación entre los mecanismos de coordinación y los instrumentos de
planificación y política pública.
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•
Se han definido espacios macro, meso y micro de interacción para la planificación, coordinación
y seguimiento de acciones públicas.
•
Se han establecido instituciones específicas para la coordinación intersectorial, con énfasis en la
planificación y seguimiento.
•
Se han promovido intervenciones intersectoriales a nivel territorial.
Conclusiones
La construcción del Estado en el territorio responde a los cambios profundos generados a partir de la
Constitución 2008, a una visión integral que no incluye únicamente a las instituciones sino también a la
población y a la garantía de sus derechos.
La prestación eficiente de servicios públicos como parte del proceso de desconcentración, se convierte
en la herramienta que el Estado utiliza para garantizar los derechos a la ciudadanía y de esta manera
cumplir con el mandato constitucional sin discriminaciones de ninguna índole con el objetivo de cerrar
esas brechas, permitir la movilidad social y garantizar el principio de la igualdad.
Una delimitación clara del rol de cada nivel de gobierno y de los conceptos de desconcentración, una
conceptualización integral de los gobiernos autónomos descentralizados, una delimitación de la
naturaleza jurídica de los regímenes especiales, un nuevo modelo de descentralización obligatorio y
progresivo, las herramientas normativas necesarias para el funcionamiento de los gobiernos autónomos
descentralizados y su articulación con el sistema de planificación y las instancias de participación
ciudadana.
La recuperación del Estado significó una ruptura fundamental que ha permitido disminuir la pobreza y
el desempleo, produciendo por primera vez movilidad social para buena parte de la población
ecuatoriana.
Se han incluido en como parte de las políticas de estado a sectores históricamente excluidos, de acuerdo
al informe Latinobarómetro, lo señalado ha contribuido a que un 58% de la población considere justa la
actual distribución y más del 60% de la población considera que el gobierno puede solucionar la
distribución del ingreso. “Ecuador es una historia de éxito” (Informe Latinobarómetro 2013: 10).
Los indicadores económicos y sociales de percepción, de acuerdo al informe del latinobarómetro del
2013, sitúan al Ecuador en el primer lugar de América Latina en imagen de progreso en el país con un
77%10. Este dato está relacionado con una buena situación económica, donde se destaca Ecuador con un
57%, le siguen Uruguay con 47% y Panamá con 44%. Somos junto a Uruguay (que tiene el 65% y
Ecuador 53%), los dos únicos países donde existe satisfacción con la economía. Con respecto a
satisfacción con la democracia, Uruguay, tiene un 82% y Ecuador un 59%.
A pesar del funcionamiento permanente de los espacios de coordinación identificados, se debe apuntar
al fortalecimiento de la articulación entre lo nacional y lo territorial, así como el con los GAD y la
ciudadanía, generando una participación coordinada, sinérgica e intersectorial. Asimismo, se debe
potenciar el análisis del contexto político de los territorios y el impacto de la gestión técnica del Ejecutivo,
es decir, mejorar la articulación de lo técnico y lo político para lograr un correcto manejo territorial, así
como fortalecer el seguimiento de la gestión del Ejecutivo en el territorio.
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Nos sigue Panamá con 69% y Nicaragua con 51%.
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XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014
Se deben definir con mayor precisión la periodicidad de los espacios, así como identificar mecanismos,
metodologías y sistemas de alerta de seguimiento y evaluación eficaces para potenciar la gestión de estos
espacios y la capacidad pública de toma de decisiones. Se debe potenciar el sistema de toma de decisiones
en el nivel territorial, desconcentrando efectivamente esta capacidad en los actores territoriales.
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Quito.
Reseñas Biográficas
Nila Chávez Sabando
Socióloga de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, con maestría en antropología de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Ecuador (FLACSO); y, con estudios en las facultades de
Humanidades y de Ciencias Sociales de la Universidad de la República de Uruguay (UDELAR),
inherentes a historia económica y antropología. Actualmente desempeña funciones como Asesora de la
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo.
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XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014
Dirección actual: Juan León Mera Nº 130 y Patria, Quito – Ecuador. Código postal: EC170143.
Teléfonos: (593) (2) 3978900 Ext. 2609 o (593) 996752218. E-mail: [email protected]. Página
web www.senplades.gob.ec.
Lorena Jácome Heredia
Socióloga de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, con formación en derechos humanos y
administración pública. En la actualidad se encuentra elaborando su tesis de maestría de Políticas
Públicas y Gestión en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede Ecuador.
Desempeña las funciones de Asesora de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo del Ecuador,
institución en la que ha trabajado por 5 años desempeñando varios cargos. Anteriormente trabajó en el
Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador vinculada a los temas de protección de derechos
humanos, principalmente de personas en necesidad de protección internacional que solicitan refugio en
el país. Cuenta con más de 10 años de experiencia en la administración pública ecuatoriana.
Como parte de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, ha brindado asesoría técnica en
materia de reforma del Estado al gobierno de Paraguay y Honduras, y ha participado en foros nacionales
e internacionales para compartir la experiencia ecuatoriana en materia de transformación del Estado.
Dirección actual: Juan León Mera Nº 130 y Patria, Quito – Ecuador. Código postal: EC170143.
Teléfonos: (593) (2)3978900 Ext. 2230 o (593)998913982. E-mail: [email protected]. Página
web www.senplades.gob.ec.
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