ANALISIS DE LA LEY NACIONAL DE CATASTRO 26209 (Hacia

ANALISIS DE LA LEY NACIONAL DE CATASTRO 26209
(Hacia una reglamentación adecuada)
Por Gabriel B. Ventura*
I- INTRODUCCIÓN. II- LOS OPERADORES JURÍDICOS Y LA LEY 26209. III- ANALISIS GENERAL DE LA LEY. IV- ANALISIS EN PARTICULAR. V- EL OBJETO TERRITORIAL Y LA PARCELA. VI- LA PARCELA. VII- ELEMENTOS ESENCIALES DE LA PARCELA. VIII- EL CERTIFICADO CATASTRAL – ACTOS PARA LOS QUE SE REQUIERE. IX- DETERMINACIÓN DE LOS ELEMENTOS ESENCIALES DE LA PARCELA –
EL LEVANTAMIENTO PARCELARIO. X- EL ESTADO PARCELARIO. XI- ¿EN QUÉ
CASOS SE HACE MENESTER MENSURA?
I-
INTRODUCCIÓN
Pocos argumentos serios pueden esgrimirse en contra de una ley que pretenda determinar de manera precisa e incuestionable el objeto de los derechos reales. Tanto más
si se trata de derechos reales sobre inmuebles. Nos estamos refiriendo a la nueva ley catastral 26209, sancionada el 20 de diciembre de 2006 y promulgada de hecho el 15 de
enero de 2007.
Debe tenerse presente que las cosas inmuebles son fundamentales en un sistema
jurídico latino dominado por el principio romanista “res mobile res vile”. Si a ello añadimos
el orden público imperante en el régimen legal de los derechos reales, se advierte que
esa dualidad: derecho real y cosa Inmueble, merece una atención especial por parte del
legislador.
*
Profesor Titular de Derechos Reales de la Universidad Nacional de Córdoba. Profesor Titular de Derecho
Notarial de la Universidad Nacional de Córdoba. Director de la Carrera de Notariado de la U.N.C. Profesor
Titular de Derecho Notarial de la Universidad Católica de Córdoba.
Es más, resulta extremadamente curioso que desde la sanción del Código Civil,
hasta nuestros días hayan sido tan pocas las modificaciones legales o intentos de modificaciones que se hayan efectuado sobre el punto. Más aún atendiendo a la tan liviana reglamentación en materia de contratos traslativos sobre inmuebles que contiene el Código
Civil a partir de los arts. 1344 y ss.
Tampoco deja de sorprendernos justamente que el propio Codificador, conocedor
del sabio brocárdico atribuído a Papiniano “ius públicum privatorum pactis non potest”,
(las normas de orden público no pueden ser alteradas por pactos particulares), imperante
en el régimen general de los derechos reales1, haya permitido o tan siquiera tolerado los
citados contratos con objetos determinables “ad corpus” o “ad mensuram”, como los que
surgen de las citadas normas de los arts. 1344 y ss. del Código Civil.
En efecto, toda la doctrina remarca la relación inseparable entre los derechos reales y el orden público que sobre ellos impera. Al efecto, Guillermo Allende, expresa que
“[...] las normas que rigen los derechos reales, [...]como resulta de la propia definición que
hemos dado, son normas sustancialmente de orden público”2.
Esta circunstancias impidiría que los sujetos implicados en su constitución, modificación o extinción puedieran abstraerse del régimen que la ley les ha impuesto. El legislador los crea (art. 2502 del Código Civil) y les impone el contenido básico, y son muy pocos los casos en que se admite, y en mínima dosis, la autonomía de la voluntad para encauzar su ejercicio y contenido (tal como ocurre con las servidumbres -Ej. arts. 3079 o
3107 C.C.-, o el contenido de los reglamentos de copropiedad).
¿Cómo pudo entonces Vélez Sársfield admitir una contratación sobre inmuebles
1
El art. 2502 del Código Civil no deja dudas en cuanto a la incidencia que dicho principio ha tenido en Vélez Sarsfield a la hora de regular los derechos reales. Igualmente puede leerse la nota al art. 2828 del Código Civil, cuando Vélez expresa que: “La naturaleza de los derechos reales en general, [...] está fijada en
consideración al bien público y al de las instituciones políticas, y no depende de la voluntad de los particulares”
2
ALLENDE, Guillermo L. “Panorama de Derechos Reales”, Ed. La Ley, Bs.As. 1967, pág. 65, 66. Igualmente HIGHTON, Elena I. en su “Lineamiento de derechos reales”, Ed. Ad-hoc, Bs.As. 1991, pág. 45; expresa:
“[...] el régimen legal de los derechos reales está dominado por el orden público, mientras que el de los derechos personales está basado en la autonomía de la voluntad. De ello se desprende que la reglamentación
del código civil en materia de derechos reales es inderogable y que, por el contrario, en cuanto a derechos
personales, es supletoria”. VENTURA, Gabriel; “Algunos aspectos de la usucapión en la propiedad horizontal”, en “Prescripción”, Ed. Alveroni, Córdoba, 2005, pág. 219.
“ad mensuram” o “ad corpus”, en los que la sola voluntad de las partes hace nacer un título de derecho real que no determina en forma precisa su objeto?. La respuesta está en el
grado de avance teconológico en la época en que a Vélez le tocó redactar su Código.
En efecto, en aquellos tiempos era casi imposible efectuar una mensura con mediana certeza. Se utilizaban cadenas e instrumentos ópticos con referencias geoespaciales cuyos resultados siempre dejaban un considerable margen de error.
El legislador, por más empeños que pusiera en su tarea de exigir precisión en el
objeto, no podía abstraerse de las verdaderas posibilidades fácticas y técnicas de mensurar3. Así, con soberana paciencia, Vélez toleró las incongruencias y reguló para lo posible, apostando a que, en un mañana, con la factibilidad de una buena mensura, se implementaran las normas que exijan la adecuación de la teoría (el título), al mundo de los fenómenos (el modo)4.
En efecto, acudiendo a la mal llamada nota al art. 3203, que en realidad es la nota
final al Título 14 “De la hipoteca”5, leemos en Vélez: “El mayor valor que vayan tomando
3
Hay tres realidades que deben ser tenidas en cuenta por el legislador en su tarea codificadora, según enseña MOISSET DE ESPANES, aludiendo a Eugen Huber (el codificador Suizo en su obra “El Derecho y su
realización”). Huber les denomina los “reales de la legislación”, (del alemán “realien”). Como primer real Huber coloca el hombre; en segundo lugar la naturaleza, real que se encuentra constituído no sólo por las condiciones geofísicas, atmosféricas y ambientales, sino también por las condiciones técnicas y de la vida
económica; y finalmente la tradición jurídica. Ver sobre el punto la hermosa obra de MOISSET DE ESPANÉS, Luis “Codificación Civil y Derecho Comparado”, Ed. Zavalía, Bs.As. 1994, pág. 199-200.
4
HERNÁNDEZ GIL, Francisco; en su “Introducción al Derecho Hipotecario”, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1963, pág. 123, expresa “Como en nuestro sistema las fincas no se describen en el Registro teniendo en cuenta los datos del Catastro, no hay correlación ni uniformidad entre las descripciones que
constan en ambas oficinas. La ley Hipotecaria sólo exige aportar certificación acreditativa del estado actual
de la finca en el Catastro [...]. Esta falta de conexión y enlace entre el Registro y el Catastro es una de las
más acusadas imperfecciones de nuestro actual sistema inmobiliario, que garantiza la existencia de los derechos reales, pero no la existencia del inmueble, soporte de aquellos, ni sus circunstancias integrantes,
edificaciones, plantaciones, cabida, calidad, etc. Ello es contrario al desarrollo del crédito territorial tan importante para la economía del país”.
5
MOISSET DE ESPANES, Luis., “Publicidad Registral”, Ob.Cit. pág. 356, explica que cuando Vélez insertó
la nota al título catorce, unió un pliego en el que de su puño y letra había agregado su opinión sobre la publicidad registral, “(...) separándola del resto del título con una raya colocada en la cabecera de la primera
página de ese pliego”. Pues bien esa raya colocada al comienzo de una hoja a cambio del final de la anterior, pasó desapercibida por los tipógrafos de las primeras ediciones y es así como todavía hoy pueden
apreciarse distintas versiones editoriales sobre la verdadera ubicación de la nota. Creemos que luego de
estas investigaciones de Moisset de Espanés y habiendo personalmente también corroborado en los manuscritos la raya al comienzo del pliego que comenta este autor, no puede ya dudarse que el destino de la
nota fue explicar, al final del título catorce, los motivos de Codificador al pronunciarse por la negativa a establecer un sistema de publicidad registral en el País.
los bienes territoriales, irá regularizando los títulos de propiedad, y puede llegar un día
en que podamos aceptar la creación de los registros públicos. Hoy en las diversas
Provincias de la República sería difícil encontrar personas capaces de llevar esos registros y constrtuir el catastro de las propiedades”. Así, nos preguntamos ¿No estamos
ya, en condiciones de dar una respuesta acabada a esos requerimientos?. La “red de posicionamiento global” (GPS por sus siglas en inglés), mediante referencias obtenidas satelitalmente, permite mensuras en horas y con un grado de certeza casi total. ¿No habrá
llegado ya el día soñado por Vélez?. ¿Puede el legislador darse el lujo de despreciar este
avance tecnológico?.
La ley 17.801, al sustituir con la “matriculación” el sistema de registración causal,
parece intentar poner fin a la imprecisa determinación de los bienes inmuebles. Recordemos que en su art. 12, la citada ley exige para determinar el objeto de registración: “[...]la
ubicación y descripción del inmueble, sus medidas, superficie y linderos y cuantas especificaciones resulten necesarias para su completa individualización. Además, cuando existan, se tomará razón de su nomenclatura catastral, se identificará el plano de mensura
correspondiente[...]”.
Inspirada en la ley hipotecaria española de 1861, la ley 17801 consideró tácitamente el concepto de “finca” con el sentido que justamente le atribuye la doctrina española.
Así, leemos en Serrano Alonso que finca “[...]es la porción o trozo de la superficie terrestre que forma una unidad en tráfico jurídico y se caracteriza por estar siempre en el mismo sitio y responde a una configuración geográfica determinada en base a los límites
más o menos aparentes establecidos por el propietario para individualizarla de las demás
fincas”6.
Por ello podríamos suponer, con muy buena voluntad interpretrativa, que la ley
17.801, por ser complementaria del Código Civil, según lo pregona su art. 42, habría modificado toda otra norma que permita licencias en la determinación del bien objeto inmueble en materia de derechos reales.
6
SERRANO ALONSO, Eduardo; “Conceptos fundamentales de Derecho Hipotecario”, Ed. Forum, Obiedo,
1993, pág. 32.
Sin embargo, no es así. El Código Civil, al regular lo venta de inmuebles, posibilita
claramente las más variadas formas de contratar sobre este tipo de bienes. Éstas son
normas especiales reguladoras del contrato de compraventa por lo que no resultarían derogadas por otras leyes especiales. Ambas, los arts. 1344 y ss. y la ley 26209, son leyes
especiales. Los que resultan modificados, según sienta el principio hermenéutico, por las
leyes especiales, son los principios rectores o generales; pero no otras leyes especiales.
Tampoco se ve del todo clara la aplicación de la regla hermenéutica que afirma
que ley posterior deroga a la anterior que la contradiga, pues no hay una contradicción
manifiesta. En efecto, mientras las leyes registrales y catastrales aluden al asiento registral las unas y a la forma de determinar la parcela las otras, el Código Civil, en cambio, se
ocupa de determinar la validez de los contratos frente a algunas falencias, procurando su
feliz ejecución. Por ello, la jurisprudencia a la hora de pronunciarse sobre las normas civiles (art. 1344 al 1348 del C.C.) sólo se ha detenido en la determinación del precio en los
casos de falencias descriptivas del objeto o en las solicitudes de nulidad con devolución
de lo pagado.
En efecto, el art. 1333 del Código Civil, por ejemplo, se preocupa por aclarar que la
falta de determinación del objeto en el contrato de compraventa no lo anula si del mismo
surgen elementos para individualizarlo. Igual sentido tiene el dispositivo del art. 3133 del
C.C. en materia de hipotecas, cuando expresa que “La constitución de la hipoteca no se
anulará por falta de algunas de las designaciones prevenidas, siempre que se pueda venir en conocimiento positivo de la designación que falte...”
Así, si en el contrato de compraventa de un inmueble por ejemplo se establece que
se transfiere el lote ubicado en la ciudad de Córdoba, que se encuentra entre los números
11 y 13, propiedades de tales y cuales sujetos, con una superficie aproximada de doscientos metros cuadrados, ese contrato no tiene falencia, jurídicamente hablando, en
cuanto al objeto ya que el mismo resultará determinable.
Alguna ingeniosa doctrina7, que no compartimos, sostiene que, si bien el contratro
será válido para ejercer plenamente sus efectos y las acciones que de él emergen, según
reza la norma del 1333 del C.C., no resultaría, en cambio, el título suficiente exigido por el
art. 2602 del Código Civil para dar base al derecho real que se pretende, sino hasta que
la cosa no haya sido perfectamente determinada. En definitiva esa conclusión aparecería
de la propia exigencia del art. 577 del Código Civil, que al requerir la entrega de la cosa
(“traditio rei”) no admitiría, por lógica, imprecisión en cuanto al objeto efectivamente entregado. Sólo lo que haya sido objeto de ese fenómeno (“la traditio”: la entrega) y siempre
que resulte abarcado por el título que respalda esa entrega (art. 2602 y 2603 del C.C.),
habrá pasado al patrimonio del adquirente con naturaleza de derecho real8.
Más allá del ingenio puesto de manifiesto en el razonamiento precedente, no puede admitirse que un contrato válido no constituya el título o causa eficiente del derecho
real pretendido. Si el contrato como causa tiene validez, sus efectos constitutivos, junto
con el modo, resultan consecuencia inmediata de ese primer pronunciamiento.
Lamentablemente, como habíamos adelantado, la jurisprudencia sobre el tema
(nos referimos a la elaborada con motivo del art. 1344 del C.C.) no se ha detenido en el
análisis de considerar a tales contratos como títulos suficientes de derechos reales. Sólo
se han evaluado, en algunos fallos, aspectos obligacionales en relación a los mismos, resolviendo sobre acciones intentadas por compradores cuando las dimensiones del inmueble transferido “ad corpus” o “ad mensuram” resultaron demasiado diferentes a lo previsto
en el contrato, o determinando a cuáles de las partes corresponderán los gastos de la
mensura, etc9.
7
ODDONE, Héctor B.; “La mensura, requisito indispensable para instrumentar la publicidad inmobiliaria”, en
LL. Córdoba, 1986-871.
8
Desarrollamos el punto en VENTURA, Gabriel B.; “Tracto Abreviado Registral”, Ed. Hammurabi, Bs.As.
2005, pág. 257.
9
“Si se está en presencia de una venta ad corpus, por tratarse de una venta comprensiva de varios inmuebles, es doctrina pacífica que no ha menester mensura alguna, y si se la hiciese, no sería gasto a cargo del
vendedor[...]” (Cám. Nac. Civil E, 15/4/88, en ED. 130-269.
“Tratándose de una venta ad mensuram, debe ser investigado si la diferencia entre la superficie controlada
y la que resulta del plano, es superior o inferior al vigésimo contemplado por el art. 1346, Cód.Civ., para dar
o no lugar al pago de suplemento de precio” (CC. Santa Fe I, 16/8/79, Z 1.205)
En consecuencia concluimos que si la imprecisión en la descripción de la cosa no
empece la validez del contrato, tampoco podemos retacear, a fuerza de razonar científicamente, su valor como título del derecho real sobre la misma. Quien resulte titular de un
inmueble habido mediante un contrato con cláusula “ad corpus” o “ad mensuram” (art.
1344 del C.C.) tendrá pues un derecho real sobre un objeto discutiblemente determinado;
pero ello no obstará a su verdadera naturaleza real.
Ahora bien, ya habíamos adelantado que la ley 17.801 en su art. 12, al exigir las
medidas permitrales y superficiales, parecía también exigir esos datos en el contrato que
accede a sus asientos. Sin embargo, no es así. En efecto, en primer lugar si, como hemos dejado sentado, el contrato es válido como tal, por imperio del art. 1333 del Código
Civil, resultará igualmente válido como título. No debemos olvidar que “título” es la causa
generadora del derecho, razón por la que si dicha causa es válida, ella es el título a registrar.
De ello se concluye que ese título no podrá ser ni observado ni rechazado, conforme a la doctrina del art. 9 de la ley registral 17.801, que requiere nulidad para posiblitar
esgrimir el obstáculo a la registración definitiva10. Debería pues obrar así en el asiento
respectivo, sin las precisiones a que alude el art. 12 de la ley registral.
En segundo lugar puede advertirse de la misma norma del art. 12 de la ley registral, que las exigencias respecto a la nomeclatura catastral y al plano de mensura correspondiente, son datos sugeridos como un aditamento más, que se insertarán en el asiento
tan sólo cuando existieren (Sic art. 12 ley 17.801). En definitiva la ley 17.801 no establece el recaudo como exigencia “sine qua non”, por lo que el sistema no obstaría el ingreso
de títulos que no cumplan con el mismo; salvo, claro está, cuando el Catastro haya provisto de la citada nomeclatura.
10
MOISSET DE ESPANÉS, Luis; “Publicidad Registral”, Ed. Advocatus, Córdoba, 1997, pág. 92 y 93. Con
gran claridad este autor explica que la ley 17.801 ha apelado a los conceptos de “nulidad” y de “anulabilidad” para brindarnos la clave de delimitación de la atribución calificadora del registrador. Concluye así que
“[...]siempre que exista en el acto una nulidad manifiesta, deberá observarlo”. Si en cambio “se tratase de
un acto anulable, es decir si el vicio no fuere ostensible, sino que se necesitase una previa investigación de
hecho para determinar la existencia del defecto, el registrador no tendrá ninguna atribución para objetar el
documento, ya que en tal hipótesis el acto se reputa válido mientras no haya una decisión judicial que lo
anule (art. 1046 del Código Civil)”.
II – LOS OPERADORES JURÍDICOS Y LA LEY 26209
¿Puede el notariado, el martillero, el juez o cualquier otro operador jurídico involucrado en la constitución, modificación o declaración de derechos reales sobre inmuebles,
efectuar queja o crítica a este avance sin que se los tache de funcionarios anquilosados y
cómodos? Estimamos que no. Toda crítica, frente a la comunidad de operadores jurídicos, será vista como resultado de intereses mezquinos y sectarios.
Si la ley cumple realmente los objetivos legales no podemos negar que constituirá
un avance extraordinario en el régimen de los derechos reales para el derecho civil argentino. Aportará nada menos que la determinación precisa del objeto inmueble sobre el
que recae el derecho. Se daría así cumplimiento acabado a la especialidad en cuanto al
objeto. ¿Quiénes deberían estar más interesados en brindar ese perfil de seguridad en el
ámbito de los derechos reales sobre inmuebles? Sin dudas los intervienen en la formalización de las mutaciones reales sobre inmuebles: Jueces, Notarios, Abogados, etc.
La actitud de los Colegios Profesionales no sólo no deben constituir obstáculo para
el avance de la determinación precisa de los bienes inmuebles en las contrataciones, sino
que éstos deben mostrarse proclives a aceptar las exigencias de la ley y participar activamente en las propuestas de reglamentación.
Obviamente existen los riesgos típicos en la modificación legal como puede ocurrir
con la aparición de nuevos intereses sectoriales de la agrimensura, tal como ha ocurrido
ya en la Provincia de Mendoza en la que, tanto jueces, abogados y notarios han destacado la exagerada intromisión de agrimensores en las ventas de inmuebles promovida por
la ley provincial 590811, en la que se determina que para cada acto traslativo es menester
11
Tenemos el amargo recuerdo del XIII Congreso Nacional de Derecho Registral, reunido justamente en la
ciudad de Mendoza (Setiembre de 2004). Ahí pudimos corroborar directamente la indignación de los operadores jurídicos por el avance de la agrimensura en el tráfico inmobiliario. Los debates de la comisión del
Tema I B “Propiedad Horizontal – La planimetría y sus efectos con respecto a los derechos reales” se vieron constantemente turbadas por las discusiones, ya subidas de tono, de los operadores jurídicos locales.
la formalización de una mensura, con los consiguientes costos adicionales en perjuicio de
la comunidad toda12. Si ya la mensura ha sido hecha y el bien se mantiene en el mismo
estado, exigir una nueva mensura o “levantamiento parcelario”, como le denomina la ley
26.209, no sólo no coadyuva con la seguridad, sino que entorpece seriamente el tráfico.
Sin embargo, estimamos que el legislador nacional no ha querido eso, tal como resulta del art. 9 de la ley 26209 en el que se prevé la posibilidad de verificación del estado
parcelario por “otros métodos alternativos”, no sólo los actos de mensura.
Dichos métodos alternativos, una vez constituido el estado parcelario, lo podrían
configurar inspecciones oficiales de los Catastros locales dentro de prudentes períodos.
Si de dichas inspecciones surgen modificaciones fundamentales (alteración de los límites,
construcciones o modificaciones) la Autoridad de aplicación podría determinar si se hace
o no menester un nuevo levantamiento parcelario.
Creemos pues que una prudente reglamentación de la ley Nacional 26209, buscando el bien común (anhelo tan “poco común” en los políticos modernos), podría generar normas adecuadas que, sin entorpecer el noble fin legal propuesto, tampoco permitan
caer en la exageración mendocina. Los jueces, abogados, notarios y martilleros judiciales
deben pues, colaborar en la determinación precisa de los bienes en el tráfico inmobiliario,
con el consiguiente aporte en cuanto a seguridad jurídica.
III- ANALISIS GENERAL DE LA LEY
Corresponde efectuar la primera gran crítica a la ley 26.209 que ya habíamos adelantado. Nos referimos a la falta total de mención de las normas del Código Civil que permiten la contratación “ad corpus” y “ad mensuram”. Sin dudas el legislador nacional debió
12
El art. 45 de la ley 5908 de la Provincia de Mendoza dispone: “Previo a la constitución o transmisión de
derechos reales deberá contarse con un acto de levantamiento parcelario registrado ante la Dirección General de Catastro[...]”
aludir de manera directa a esos dispositivos. ¿Conservan su vigencia? ¿Han sido derogados por la ley posterior?.
Esta grave falencia, que no es extraña en las leyes modernas en las que se crean
institutos y prerrogativas sin tener a veces la más mínima consideración al entorno legal
en el cual jugarán los nuevos dispositivos, generará pleitos con resultados diversos y la
inseguridad anexa a esa disversidad.
En efecto, como habíamos adelantado, no es tan clara la aplicación de la regla hermenéutica que establece que la ley especial deroga la ley general, dado que, en este
caso, ambas son leyes especiales. En efecto, los arts. 1344 y ss. regulan de manera especial, en el marco de la autonomía de la voluntad (art. 1197 del C.C.), el contrato de
compraventa de inmuebles (normas que se aplican por analogía a todos los contratos
traslativos); mientras la ley 26209 regula también de manera especial sólo su registración
catastral, y el funcionamiento y finalidad de los catastros territoriales. Es cierto que esta
ley complementa el Código Civil, según lo pregona su art. 18; pero esta lacónica mención
lejos de favorcer alguna interpretación segura la entorpece hasta el infinito. ¿Qué clase
de ley complementaria puede insertarse en el entorno sin la aclaración respecto a la vigencia de las contrataciones “ad corpus” y “ad mensuram”?
Tampoco surge categórica la aplicación del principio que reza que ley posterior deroga ley anterior, dado que la permanencia y típica perpetuidad del dominio (art. 2510 del
C.C.) no permite efectuar modificaciones en derechos adquiridos que, para más, son de
raigambre constitucional, nada menos que el derecho de propiedad amparado por el art.
17 de la Carta Magna. Mediante esta ley aparecerá “prima faccie” negándose o poniendo
en dudas el valor de títulos dominiales preexistentes y ya registrados. Negarle valor a los
títulos, o restárselo de alguna manera, es negar o hacer menguar el derecho en ellos contenido.
Estimamos que hubiera sido menester también en la ley nacional brindar una norma transitoria más completa que la surgida de su art. 17 y que impida a su vez a las Pro-
vincias avanzar en exceso sobre la nueva normativa atinente a un derecho fundamental
como lo es el dominio de inmuebles.
En efecto el art. 17 de la 26.209 cuando atribuye a los Catastros de cada Jurisdicción la “gradual y progresiva” aplicación de las nuevas normas podrían llegar a herir derechos que gozan de garantías constitucionales.
Estimamos que brindar atribuciones al Catastro Provincial, determinando cuál es la
dimensión de los derechos ya adquiridos, es conferirle facultad juzgadora, lo que excede
manifiestamente sus fines y avasalla la competencia judicial. Se inmiscuye así el Catastro
en el ámbito y jurisdicción exclusiva de los tribunales de justicia.
Roca Sastre explicando lo que comenamos en el párrafo precedeten, aludiendo al
valor de certificación catastral, dice: “Respecto del valor probatorio de las certificaciones
expedidas por el Catastro [...] hay que destacar la sentencia del 4 de noviembre de 1961,
la cual distingue en dicho valor según se trate de probar lo que consta en el Catastro, o
bien el hecho de dar de baja o de alta en los mismos, pues la inclusión de un inmueble en
el Catastro [...], no pasa de ser un indicio de que el objeto inscrito puede pertenecer a
quien figura como titular de él, y tal indicio en unión de otras pruebas puede llevar al ánimo del Juzgador el convencimiento de que, efectivamente, la propiedad pertenece a dicho titular, pero no puede por sí sola ser un justificante del dominio, ya que tal tesis equivaldría a convertir los órganos administrativos encargados de estos Registros en definidores del derecho de propiedad, y haría inútil la existencia de los Tribunales de Justicia,
cuya misión es precisamente, la de declarar los derechos controvertidos”13.
IV- ANALISIS EN PARTICULAR
Esta ley comienza explicando la finalidad de los Catastros Provinciales. En el art.
1 no hay demasiadas novedades como no sea la expresión “objetos territoriales”, cuya
crítica por alguna doctrina porteña carece de asidero ya que es usada también en España
13
ROCA SASTRE, Ramón María y ROCA SASTRE MUNCUNILL, Luis; Ob.Cit. pág. 448.
sin que se haya generado cuestión. Si definimos “territorio” como porción determinada de
la corteza terrestre, no se vé cómo puede resultar imprecisa o confusa la expresión “objetos territoriales” aludiendo a que dicha porción constituye el objeto de un derecho.
Se aclaran en el citado artículo las atribuciones de los Catastros que no difieren de
las que la doctrina les ha venido encomendando14 y toda provincia argentina le ha asignado a dicha repartición.
En el art. 2 se refuerza lo que, también en el ámbito de la provincia de Córdoba ya
existía, aludiendo al “poder de policía inmobiliaria catastral”, prerrogativa que permite a la
Entidad, entre otras atribuciones enumeradas en el art. 3, realizar inspecciones a los fines
de determinar la adecuación de los registros catastrales con la realidad extra catastral.
V- EL OBJETO TERRITORIAL Y LA PARCELA
La ley 26.209 efectúa la distinción entre el simple objeto territorial y la parcela.
Entre estos conceptos habría, según el criterio legal, una diferencia de género a especie.
Mientras objetos territoriales son todos los inmuebles medianamente demarcados
en el mundo jurídico o de los hechos -aludimos a la posesión- (según se infiere del art. 10
de la ley 26209), la parcela exige en cambio la existencia de todos los elementos esenciales determinantes establecidos en el art. 5 y que será objeto de análisis más adelante.
VI- LA PARCELA
En el art. 4 de la ley 26209 se define legalmente la “parcela”. La norma establece
que parcela es “... la representación de la cosa inmueble de extensión territorial continua,
14
Ver sobre el punto ROCA SASTRE, Ramón María y ROCA SASTRE MUNCUNILL, Luis; “Derecho Hipotecario”, 7ma. Edición Bosch, Barcelona 1979, Tomo II, pág. 447.
deslindada (la ley dice “deslindado”) por una poligonal de límites correspondiente a uno o
más títulos jurídicos o a una posesión ejercida, cuya existencia y elementos esenciales
consten en un documento cartográfico, registrado en el organismo catastral”. Esta definición resulta imprescindible a los fines de adoptar las correspondientes expresiones técnicas dentro de la disciplina. Ayuda pues a interpretar correctamente los dispositivos.
Es cierto que el propio Vélez Sársfield, apoyándose en Freitas, critica las defininiciones en un Código de leyes en la nota al art. 495 del Código Civil; pero debemos aclarar que el Codificaador alude a las definiciones conceptuales, aquellas a
las que Javoleno en el Digesto aplicaba el brocárdico “omni definitio periculosa
est” (toda definición es peligrosa). Vélez en cambio elogia, en la misma nota, la definición que él denomina “legislativa”, “[...] es decir, que tenga por objeto restringir
la significación del término de que se sirva, a las ideas que reúnan exactamente todas las condiciones establecidas en la ley”.
VII- ELEMENTOS ESENCIALES DE LA PARCELA
El Art. 5 de la ley 26.209 ofrece un distingo entre elementos esenciales y complementarios de las parcelas.
La citada norma expresa que son elementos esenciales: 1) La ubicación “georreferenciada” del inmueble que correspondería a lo que jurídicamente designamos como
ubicación (Provincia, Departamento, Pedanía, ciudad, Barrio etc.); 2) los límites del inmueble, según los títulos que han originado el dominio y 3) las medidas lineales, angulares y superficiales. Mientras que serán elementos complementarios, la valuación y los linderos. La sentencia final de este dispositivo puede resultar lo más conflictivo: “Dichos
elementos constituyen el estado parcelario del inmueble”.
En efecto, complementando esta norma con los dispositivos posteriores de los arts.
6 al 10, surge lo que expresáramos más arriba en cuanto a que si no existen esos ele-
mentos esenciales citados en el art. 5 que hemos comentado, no hay parcela. Por ello,
en el art. 10 el legislador prefiere llamarles simplemente “objetos territoriales”.
En suma, tal como habíamos adelantado no todo objeto territorial constituye una
parcela, ya que para que pueda hablarse de tal es menester que este objeto territorial
manifieste todos sus elementos esenciales (de ahí su denominación). La carencia de algunos de los elementos complementarios, en cambio, no le quitaría el carácter de parcela.
VIII- EL CERTIFICADO CATASTRAL – ACTOS PARA LOS QUE SE REQUIERE
En los arts 11, 12 y 13 se regula todo lo relativo a los certificados catastrales.
El art. 11 comienza a mencionar un plazo de vigencia del estado parcelario (y la
consecuente caducidad), punto sobre el cual volveremos más adelante. Adelantamos
desde ya que la caducidad no se debería producir si el estado es verificado dentro de los
plazos que establezca la reglamentación. Así, si la reglamentación previera un plazo de
caducidad del estado parcelario a los quince años, por ejemplo, el titular que desee efectuar una mutación jurídico real, cuando ya dicho plazo ha vencido, debería solicitar la verificación del estado y no necesariamente una nueva mensura o levantamiento parcelario.
Si de dicha verificación surgieren diferencias la Autoridad de aplicación podrá sí exigir la
mensura.
Para cada acto que determine la constitución, transmisión, declaración o modificación de derechos reales sobre inmuebles, el funcionario instrumentador deberá tener a la
vista el “certificado catastral”, según requiere el art. 12 de la ley 26209. Los únicos actos
que resultan liberados de dicha exigencia son las cancelaciones de derechos y la constitución de bien de familia (ley 14.394).
Estimamos atinada la norma al incluir en su génerica enumeración también las hipotecas, dado que la posterior eventual ejecución, natural en este derecho real de garantía, conlleva una suerte de venta con la consecuente constitución de un nuevo derecho
real sobre la parcela a favor del adquirente en la subasta15.
Si no se cuenta con el certificado catastral, ello obstaculiza la registración del documento, según preceptúa el art. 13 de la ley 26.209. Surge aquí la más importante consecuencia de la nueva ley. Sin dudas esta norma contiene además de la obligación de tener
y mantener el estado parcelario, la respectiva sanción: La parcela no podrá ser objeto
de mutación jurídico real si no ostenta dicho estado; o, al menos, considerando el
efecto sólo declarativo de la inscripción de inmuebles (art. 2505 del Código Civil y art. 1
de la ley 17.801), dicha mutación no podrá registrarse.
IX- DETERMINACIÓN DE LOS ELEMENTOS ESENCIALES DE LA PARCELA – EL LEVANTAMIENTO PARCELARIO
Los elementos esenciales (ubicación, límites y medidas –art.5-), que como quedó
dicho tienen ese carácter porque su inexistencia impide tan siquiera hablar de parcela, se
lograrán, según surge del art. 6 de la ley 26.209, mediante “actos de levantamiento parcelario constitentes en actos ejecutados y autorizados por profesionales con incumbencia
en la agrimensura, quienes asumirán la responsabilidad profesional por la documentación
suscripta [...]”
La “ubicación georreferenciada” no ofrece problema alguno dado que constituye
elemento descriptivo incuestionado y todos los títulos la contienen, aún los que soporten
negocios “ad corpus” o “ad mensuram”; pero lo exigido en cuanto a límites y medidas, implica un enfrentamiento liso y llano con las citadas transmisiones. En suma, utilizando el
lenguaje legal, los inmuebles cuyos títulos carecen de los elementos esenciales, no serían “parcelas” y su transmisión en dichas condiciones resultará problemática.
15
Si bien no participamos del criterio de considerar la subasta como un contrato de compraventa, sí estimamos, en cambio, que se aplican las reglas del citado contrato. Analizamos detenidamente el tema en nuestro “Tracto Abreviado Registral”, Ob.Cit. pág. 272 y ss.
En verdad tenemos la certeza de que podrán ser objeto de compraventa y cualquier otro negocio traslativo; pero dudamos en cambio de su pacífica registración, dado
que la falta de “estado parcelario” no permitirá contar con la pertinente certificación catastral que ya exigían las leyes locales (en Córdoba art. 34 y 37 de la ley 5057/68) y ahora
también lo hace la ley nacional 26209 en su art. 13.
Para tales “objetos territoriales” el art. 10 de la ley 26209 ordena que deberán ser
determinados por mensuras u otros métodos alternativos que garanticen “iguales niveles de precisión, confiabilidad e integralidad” que establezcan las legislaciones locales.
Pero, en verdad, no creemos que exista algún procedimiento alternativo para tales objetos territoriales que cumplan con las exigencias legales de precisión, confiabilidad e integralidad. Si nunca ha habido plano ni medidas exactas ¿qué verificación puede efectuarse?. Se caerá forzosamente en la mensura.
Sin dudas este es el punto más criticable de la ley 26209. Una reglamentación demasiado exigente, amparada en la norma, podría determinar su declaración de inconstitucionalidad. Si bien no es dable desde el punto de vista jurídico aducir que se trabará la
circulación de la riqueza (como tal sueltamente suelen expresar algunos registralistas
cuando se dificulta la registración16) puesto que la autonomía de la voluntad sigue vigente
y los contratos, aún sin los elementos esenciales de la parcela, mantienen su vigor, sí
creemos en cambio que tales bienes perderán valor venal y allí aparecería la agresión al
derecho de propiedad que haría procedente la inconstitucionalidad (art. 17 de la C.N.).
X- EL ESTADO PARCELARIO
16
Por otra parte hay que aclarar que cuando se persigue, con una sana política legislativa, la circulación de
la riqueza, aplicando los conceptos de Vélez sobre el punto expresados en las notas a los arts. 2502 y 2503
del C.C., indudablemente el Codificador hace referencia a la “riqueza sana” y no a los bienes que generarán
conflicto, los que sería preferible que no circularan hasta no haber “sanado”. Explicamos el punto en nuestro “La comunicación de subasta y el tercero registral” en Lexis Nexis Córdoba, Nro. 7, 2006, pág. 669.
Como quedó dicho, el estado parcelario se produce luego de los llamados “actos
de levantamiento parcelario” a los que alude el art. 6 de la ley 26.209 ya analizado.
Esta norma cumple una importante función a nivel nacional al impedir la antojadiza
exigencia de la algunas reparticiones catastrales de solicitar el levantamiento parcelario
cuando los planos tengan un tiempo determinado.
Así por ejemplo la resolución 4 del 2006 del Catastro de Córdoba, que considera
que no cumplen con las exigencias de la repartición los planos registrados con anterioridad al 31 de Diciembre de 1968, no resultaría aplicable.
En efecto, si la parcela tiene ya estado parcelario, es decir si ostenta todos los elementos esenciales previstos en el art. 5 ya analizado, no habrá argumento alguno para
que el Catastro exija un nuevo levantamiento parcelario. Tal resolución estaría manifiestamente en contra del dispositivo nacional y procedería una acción judicial frente a la negativa a certificar dicho estado.
Sí podrá la Dirección de Catastro, verificar la subsistencia de dicho estado parcelario, mediante inspecciones obrantes en actas administrativas (sugeridas por nuestra parte
para la reglamentación local). Si de las mentadas inspecciones surgen diferencias con el
estado parcelario actual, en tales casos, y sólo en tales casos, podría hacerse procedente
la exigencia de un nuevo levantamiento parcelario.
Si el estado parcelario hubiere caducado, supuesto que surge de los arts. 8 y 11 de
la ley 26209, dicha falencia debe poder subsanarse mediante una simple “verificación alternativa”. Si de esta verificación surgieren diferencias entre lo catastrado y la realidad extracatastral, como dijimos, sí resultaría procedente la exigencia de un nuevo levantamiento.
El estado parcelario queda establecido por la registración del plano de mensura
respectivo, según establece el art. 7 de la ley 26209. Este dispositivo expresa contundentemente que la registración no convalida los defectos de los documentos. En razón de
esto último resulta claro que, si por investigaciones e inspecciones posteriores, se deter-
mina que lo catastrado no se compadece con la realidad fáctica, el propietario no podrá
aducir una suerte de “derecho adquirido” y deberá someterse a la exigencia de un nuevo
levantamiento parcelario adecuando título a cosa. Pero remarquemos que ello sólo ocurre
por haberse detectado inadecuación entre objeto y derecho, no por haber transcurrido un
plazo determinado. La caducidad del estado parcelario deberá poder subsanarse mediante la simple verificación a la que alude el citado art. 8 de la ley 26.209.
En los arts. 8 y 9 de la ley 26209 se regula sobre la vigencia de los estados parcelarios registrados. Estimamos que la perpetuidad típica del dominio, surgida de la norma
del art. 2510 del Código Civil, debe acompañar también la perpetuidad del estado parcelario, en razón de lo cual, la llamada caducidad de la vigencia (art. 8 de la ley 26.209) sólo
podría interpretarse producida, como ya hemos venido insistiendo, cuando se han detectado diferencias entre los títulos y la configuración fáctica de la parcela.
Del art. 8 surge la posibilidad de regular un plazo de caducidad de la vigencia del
estado parcelario en la reglamentación local. Para ello será menester proponer un plazo
prudente que podría ser de diez o quince años, mientras la parcela no haya sufrido modificación. En el supuesto de haber transcurrido dicho plazo, se obligará al propietario que
quiera realizar una mutación jurídico real a solicitar la verificación del estado parcelario
mediante los procedimientos alternativos previstos, o mediante un nuevo levantamiento
parcelario.
No creemos conveniente negar la caducidad del estado, dado que advertimos en la
práctica varios casos en los que los bienes aparecen catastrados como baldíos cuando
están edificados; o con una superficie edificada mayor a la obrante en los catastros. No
podemos ni debemos negar esa realidad que surgirá de las inspecciones generales periódicas o de las especialmente solicitadas.
Se hace necesario remarcar, tal como ya habíamos adelantado, que el art. 9 de la
ley 26209 prevé que la subsistencia del estado parcelario se realizará mediante actos de
mensura u otros métodos alternativos de verificación. No se trata ya de un “objeto territorial”, supuesto que explicamos al comentar el art. 10, respecto de cuya situación habí-
amos concluído que forzosamente debería caerse en un levantamiento parcelario, pues
no se cuenta allí con una determinación “ab initio”, en consecuencia no podríamos imaginar los otros métodos alternativos que garanticen “iguales niveles de precisión, confiabilidad e integralidad” que exige la norma.
Respecto de la subsitencia de un estado parcelario previo en cambio, sí es factible.
Por ello sugerimos que en la reglamentación se prevean inspecciones oficiales del Catastro que, por tratarse de controles sobre estados parcelarios ya existentes y ser sus agentes oficiales públicos, contarán con las garantías de nivel de precisión, confiabilidad e integralidad exigidas por la norma comentada. El resultado de dichas inspecciones quedará plasmado en las pertinentes actas respetando las normas administrativas, en cuanto a
mecanismos de producción (forma de labrado, funcionarios autorizados a llevarlas a
cabo) y de control (a través de las normas de procedimiento administrativo, recursos contencioso administrativos, etc.
XI- ¿EN QUÉ CASOS SE HACE MENESTER MENSURA?
Consecuencia de lo dicho es que sólo se exigirá la mensura en los siguientes casos:
1- Cuando se trate de constituir, modificar, declarar derechos reales sobre objetos
territoriales; es decir inmuebles que no contengan los elementos esenciales que
tipifican la parcela según los arts. 4 y 5 de la ley 26209. Aquí encajarán forzosamente los objetos territoriales surgidos de las transmisiones “ad corpus” o “ad
mensuram”.
2- Cuando tratándose de parcelas con sus elementos esenciales, de inspecciones
de rutina que realicen los Catastros o motivadas por la caducidad del estado
parcelario, surja que ha habido modificaciones fácticas que han repercutido en
la determinación de la parcela. Es decir se han modificado algunos de sus ele-
mentos esenciales y sus titulares pretenden realizar alguno de los actos establecidos en el art. 12 de la ley 26.209 (constituir, declarar, modificar, etc. derechos reales sobre la parcela).
Operada la caducidad del estado parcelario, por el transcurso del tiempo establecido en las reglamentaciones locales, los Catastros Provinciales, frente a la constitución,
modificación o declaración de derechos reales sobre las parcelas que pretendan hacer
sus titulares, deberán exigir una previa verificación de subsistencia del estado parcelario.
Gabriel B. Ventura