Evaluación de los efectos de la resolución 1540

Informe amplio del estado de la aplicación
de la resolución 1540 (2004)
Documentos de antecedentes preparados por los expertos del
Comité 1540 de conformidad con el documento sobre las
modalidades para realizar un examen amplio (S/2009/170)
Elemento específico a)
“Evaluación de los efectos de la resolución 1540 (2004), incluso por medio
de las medidas adoptadas después de su aprobación”*
Berhanykun Andemicael, Olivia Bosch, Ana Maria Cerini, Richard Cupitt,
lsabella Interlandi, Nicolas Kasprzyk, Petr Litavrin y Senan Muhi.
* Este documento de antecedentes fue preparado por el grupo de expertos a petición del
Comité 1540. No representa necesariamente las opiniones del Comité.
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A.
Actividades actuales del Comité 1540 para vigilar
la aplicación de la resolución 1540 (2004)
La resolución obliga a los Estados a “adoptar y aplicar leyes apropiadas y
eficaces” respecto a las actividades prohibidas (párr. 2) y “adoptar y hacer cumplir
medidas eficaces para instaurar controles nacionales” que impidan o eviten que
dichas actividades prohibidas tengan lugar (párr. 3). La resolución da la misma
importancia a la adopción de leyes que a las medidas adoptadas para asegurar su
cumplimiento. De este modo se reconoce ampliamente que la proliferación entre
agentes no estatales se había filtrado a través de las fisuras de la legislación
internacional y nacional sobre la no proliferación. ¿Impulsó la resolución a más
Estados a adoptar medidas adicionales a nivel nacional para sellar dichas fisuras? El
Comité 1540 evaluará, en otros documentos de antecedentes, la repercusión que ha
tenido su labor en otras cuestiones importantes, por ejemplo la asistencia.
No hay una medida única que pueda dar una respuesta satisfactoria a la
pregunta sobre la repercusión del Comité 1540 en las actividades legislativas
nacionales, lo que complica la ya difícil tarea de determinar cómo se calibran las
“medidas jurídicas”. Por ejemplo, el Comité 1540 ha determinado que los Estados
introdujeron 19.215 medidas legislativas y coercitivas a lo largo de 2008, lo que
constituye un aumento considerable respecto de las 17.833 de 2007. Sin embargo, el
Comité cree que este aumento se explica en parte por una mejora en la presentación
de informes, no por la adopción de nuevas medidas. Además, muchas de las medidas
jurídicas adoptadas por los Estados responden a obligaciones múltiples, y al mismo
tiempo los Estados pueden tener numerosas leyes para responder a muchas
obligaciones específicas, lo que dificulta la comparación de las medidas legislativas.
Por último, el informe no aporta mucha información sobre la fecha en que los
Estados han adoptado legislación relativa a esta cuestión.
En este análisis no se ha tratado de medir la repercusión de la resolución 1540
(2004) en las actividades orientadas a universalizar los principales tratados en
materia de no proliferación, pues es poco probable que un formato tan breve como
el del presente informe permita discernir los efectos de la resolución de la labor
realizada por otras partes en relación con esta cuestión. Igualmente, no se incluyen
otras muchas medidas adoptadas para aplicar la resolución, como la creación o
modificación de comités interinstitucionales (salvo cuando los Estados los han
creado o modificado mediante legislación o reglamentación), las acciones judiciales
emprendidas contra los infractores o la reducción del riesgo de proliferación
relacionado con agentes no estatales, pues el Comité 1540 inicialmente centró su
actividad en el estudio de la situación relativa a la legislación y en la concienciación
sobre la resolución, y solo después comenzó a hacer hincapié en la elaboración, el
aseguramiento de la aplicación y la repercusión de estos marcos legislativos
nacionales.
Por último, cabe señalar que en el documento se estudian dos variables. En el
gráfico 1 se muestra el número de leyes, reglamentos, ordenanzas, decretos, etc.
sobre esta cuestión adoptados por los Estados cada año entre 1970 y 2007 (el último
año del que el Comité 1540 tiene datos más completos). En el gráfico 2 se indica el
número de Estados que han adoptado medidas en un año determinado, entre 1970 y
2007. Ambos gráficos tienen una estructura similar. Las dos variables aumentan a
partir de la última década del siglo XX y ambas experimentan un incremento
acusado en 2003, alcanzan su cota más alta en 2005, caen en 2006, pero parecen
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volver a aumentar en 2007. El Comité 1540 puede estudiar las múltiples formas de
evaluar estas dos variables y el patrón que se desprende del análisis.
Gráfico 1
Número de medidas legislativas adoptadas por año
Gráfico 2
Número de Estados que adoptaron medidas por año
,08
Número de Estados
Medidas adoptadas
250
200
150
100
,06
,04
,02
50
0
0
1970
1980
1990
Año
B.
2000
2010
1970
1980
1990
2000
Año
Dificultades que encara el Comité 1540 a la hora de estudiar la
repercusión de la resolución
Como se indicará en otros documentos de antecedentes, para evaluar la
repercusión de la resolución habrá que reunir nuevos tipos de datos, como el año en
que se adoptó cada medida legislativa utilizada en el análisis presentado arriba.
Como paso fundamental, el Comité 1540 podría tratar de medir si la aplicación de la
resolución a nivel nacional ha reducido el riesgo de que agentes no estatales
adquieran armas nucleares, químicas o biológicas y sus sistemas vectores o realicen
actividades ilícitas relacionadas con materiales conexos. El Centro de estudios sobre
la no proliferación, por ejemplo, rastrea los incidentes de terrorismo con armas de
destrucción en masa, que entre 1988 y 2004 ascendieron a 316 casos. Este estudio
puede resultar útil si se amplía para incluir años más recientes.
En cuanto a su repercusión en las actividades legislativas, el Comité 1540
podría estudiar la manera de informarse de la situación de los proyectos de
legislación y quizá de hacer aportaciones al proceso de redacción mediante
observaciones técnicas sobre aspectos específicos. La prestación de asistencia a los
Estados en la redacción de proyectos de ley, que muchos ya han solicitado permitirá
al Comité 1540 comprender mejor las dificultades prácticas que encaran
determinados Estados a la hora de mejorar su marco legislativo. Concretamente, el
proceso actual de recopilación de datos se centra sobre todo en lo que han hecho los
Estados, y no tanto en cómo y por qué han elaborado nuevas leyes o
reglamentaciones.
A medida que los Estados sigan apuntalando sus marcos jurídicos para luchar
contra la proliferación de armas de destrucción en masa entre agentes no estatales,
el Comité 1540 tendrá mayores dificultades para medir su influencia y la de la
resolución en la adopción de esas leyes y en las medidas adoptadas para asegurar su
cumplimiento. Algunos Estados hacen públicas las acciones judiciales emprendidas
en ese contexto, mientras que otros no. Un número reducido de Estados ha
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2010
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presentado datos sobre el otorgamiento de licencias, pero la mayoría no lo ha hecho.
Se dispone de muy poca información sobre los recursos humanos y de otro tipo
empleados por los organismos en la aplicación de la resolución 1540.
¿Qué se entiende por una aplicación “apropiada y eficaz”?
El provecho que realmente se persigue con la resolución 1540 (2004) es lograr
que los Estados apliquen las disposiciones de la resolución en sus propios sistemas
jurídicos nacionales. En otras palabras, por “aplicación eficaz” se entiende hacer
cumplir la ley y no limitarse a aprobarla, así como crear la capacidad necesaria para
ello. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas reconoce y comprende
claramente que los Estados Miembros tienen sistemas jurídicos y constitucionales
muy diversos. Por ejemplo, del párrafo 2 de la resolución 1540 se puede inferir que
cada Estado deberá resolver, en consonancia con su propio marco constitucional, los
conflictos que puedan presentarse entre las obligaciones derivadas de la resolución
1540 (2004) y sus requisitos jurídicos nacionales. El objetivo general de la
resolución exige que esta se aplique eficazmente a nivel nacional para lograr
resultados satisfactorios a nivel internacional. De manera concomitante, una
aplicación deficiente a nivel internacional socavará las medidas adoptadas a nivel
nacional. La dinámica de la interacción entre estos dos niveles, el nacional y el
internacional, confiere especial importancia al fomento del entendimiento común de
la resolución y el intercambio de buenas prácticas entre los Estados Miembros, a fin
de sellar o evitar las fisuras entre los sistemas nacionales.
Actualmente el Comité 1540 está vigilando la aplicación de la resolución a
nivel nacional. No obstante, no examina la compatibilidad de los diferentes sistemas
nacionales y las contribuciones de la aplicación a nivel nacional al establecimiento
de una barrera internacional eficaz contra la proliferación por y parte de agentes no
estatales o destinada a ellos: ¿Indican los diversos textos de las leyes y reglamentos
nacionales, por ejemplo, que existe o está surgiendo una interpretación común de
algunos aspectos de la resolución? ¿Han surgido interpretaciones diferentes en
regiones distintas? ¿Han obtenido algunas regiones mejores resultados en el
establecimiento de un entendimiento común? Y, en caso afirmativo, ¿por qué?
Incluso cuando las regiones tienen leyes comunes, como en la Unión Europea,
¿cómo afectan las diferencias específicas en la aplicación de la resolución y la
adopción de medidas para asegurar su cumplimiento dentro de cada Estado o región
y entre ellos al éxito de la resolución a nivel nacional e internacional? El examen de
estas cuestiones fomentará, entre otras cosas, la cooperación técnica en mayor grado
y con más eficacia.
La mayoría de los Estados disponen ya de al menos algunas leyes para aplicar
los principales tratados sobre no proliferación, en especial para la aplicación de la
Convención sobre las armas químicas, el Tratado sobre la no proliferación de las
armas nucleares (TNP) y la Convención sobre las armas biológicas y toxínicas.
Dichos Estados suelen tener reglamentos conexos dependientes de una sola
autoridad nacional o de autoridades diferentes para cada tratado. Estos tratados
contienen prohibiciones específicas —generalmente para los Estados, pero en
algunos casos también para los agentes no estatales— en las que suelen definirse
entendimientos comunes. No obstante, dichos tratados —y la resolución 1540— no
establecen sanciones específicas para las infracciones cometidas por agentes no
estatales. Por tanto, los Estados tienen que adoptar y aplicar dichas sanciones a nivel
nacional. El Comité 1540 no ha estudiado las diferencias existentes entre las
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sanciones penales o civiles para determinar si se han configurado entendimientos
comunes y en su caso cuáles. Por ejemplo, ¿en qué situaciones aplican los Estados
sanciones penales y en cuáles utilizan sanciones civiles o administrativas? ¿Qué
medidas preventivas, tales como las actividades divulgativas dirigidas a la industria
y al público, adoptan los Estados para hacer cumplir la resolución? ¿Qué
tratamiento se da en los sistemas nacionales de aplicación de la ley a las empresas
transnacionales, sean legítimas o ilícitas? Se pueden formular preguntas similares
sobre la compatibilidad entre la contabilización, seguridad y protección física de los
materiales conexos y el control de las fronteras y la exportación, el tránsito, el
trasbordo y la reexportación de dichos materiales.
De modo similar, el Comité 1540 tiene escaso conocimiento de los recursos
que los Estados dedican al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la
resolución, incluso en materia de creación de capacidad. Muchos Estados han
informado de que han establecido nuevas estructuras burocráticas para coordinar las
actividades nacionales orientadas al cumplimiento de la resolución. El Comité 1540
ha reunido alguna información sobre la existencia de diversos mecanismos:
autoridades nacionales para la contabilización, seguridad y protección física de los
materiales conexos; cuerpos de seguridad para el control de las fronteras y de la
exportación; y autoridades financieras específicas.
Sin embargo, el Comité ha recopilado pocos datos sobre el personal, la
financiación y otros recursos que los Estados dedican a las cuestiones de no
proliferación. ¿Cómo afecta el uso de los recursos en determinado ámbito a otros
aspectos de la aplicación? ¿Contribuye la aplicación de diversas formas de control
de la no proliferación a lograr otros objetivos, como el desarrollo, la protección
ambiental y la salud pública? Comprender qué entienden los Estados por uso eficaz
y eficiente de sus recursos tiene enormes repercusiones para los programas de
asistencia técnica, de los que depende la plena aplicación de la resolución.
En la resolución 1540 se hace referencia en varias ocasiones a las listas de
control. En el preámbulo, el Consejo de Seguridad expresa su enorme preocupación
por que agentes no estatales que figuran en la lista del Comité establecido en virtud
de la resolución 1267 (1999) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
puedan tener acceso a armas nucleares, químicas y biológicas y sus sistemas
vectores. También se hace referencia a las listas de control al definir los materiales
conexos como:
... materiales, equipo y tecnología abarcados por los tratados y los mecanismos
multilaterales pertinentes o incluidos en listas nacionales de control, que se
podrían utilizar para el diseño, el desarrollo, la producción o el empleo de
armas nucleares, químicas y biológicas y sus sistemas vectores.
La referencia final figura en el párrafo 6, donde se reconoce la utilidad de las
listas de control nacionales para combatir la proliferación. Por otra parte, en las
resoluciones relacionadas con la proliferación de armas nucleares, químicas,
biológicas y sus sistemas vectores aprobadas desde 2004 para abordar otros
problemas, el propio Consejo de Seguridad ha proporcionado listas de artículos
controlados.
Está claro que el Comité 1540 no necesita reproducir la labor realizada por el
Consejo de Seguridad y otros organismos y confeccionar listas de control relativas a
la resolución 1540 específicamente. Se ha dicho que estas listas son un bien público
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y están disponibles para su uso gratuito por cualquier Estado, sin que por ello se
reduzca su valor para los demás Estados. Más aún: estas listas pueden considerarse
una suerte de bien público de orden superior, cuyo valor aumenta al incrementarse
el número de Estados que las utilizan.
Si bien el Comité 1540 supervisa si los Estados tienen o no listas de control,
ya sea de usuarios finales o de artículos, no examina la compatibilidad de estas
listas nacionales o su incorporación a las normativas y prácticas nacionales. Por
ejemplo, ¿cuántos Estados utilizan listas de control de uno o varios tratados
internacionales o mecanismos multilaterales para el control de las exportaciones? Si
los Estados no usan estas listas, ¿qué utilizan? ¿Con qué eficacia actualizan los
Estados sus listas nacionales en coordinación con iniciativas similares de otros
Estados? ¿Cómo utilizan los Estados estas listas para aplicar y hacer cumplir los
controles de la circulación transfronteriza de artículos? ¿Cómo incorporan los
Estados estos controles en su legislación mercantil o aduanera? ¿Cómo abordan los
Estados la cuestión esencial de la clasificación de los artículos en esas listas?
Enfoques legislativos diferentes
Al cumplir sus obligaciones de adoptar legislación apropiada y eficaz a nivel
nacional en relación con las actividades de proliferación prohibidas (párr. 2), el
control fronterizo (párr. 3 c)) y los controles de la exportación, la reexportación, el
tránsito y el trasbordo de los materiales conexos (párr. 3 d)), los Estados han optado
por una de dos vías: o bien han adoptado un enfoque basado en una ley única o bien
un enfoque basado en leyes múltiples (con mayor o menor integración y
armonización entre las leyes). En el enfoque basado en una ley única, los Estados
tienen una sola herramienta legislativa que abarca a todos los tipos de armas y sus
sistemas vectores. Varias de estas leyes se promulgaron como respuesta específica a
la resolución 1540 (2004). Por otro lado, muchos Estados se apoyan en leyes que
fueron elaborando en el pasado como reacción ante los riesgos individuales de
proliferación de armas nucleares, químicas y biológicas y sus sistemas vectores, y
generalmente no en respuesta a la propia resolución, o ante amenazas aparentemente
no relacionadas entre sí (por ejemplo el terrorismo, la contaminación, las
enfermedades y otros riesgos). No obstante, en algunos casos los Estados han
actualizado dichas leyes para que complementen mejor la resolución 1540 (2004) y
respondan más adecuadamente a los riesgos señalados en ella. En lo que respecta a
la contabilización, seguridad, transporte y protección física de estas armas, sus
sistemas vectores y materiales conexos (véanse párrs. 3 a) y b)), casi todos los
Estados utilizan, en contraste, un enfoque basado en leyes múltiples.
Cada enfoque tiene sus consecuencias para el establecimiento de medidas
internacionales eficaces de lucha contra la proliferación de armas nucleares,
químicas y biológicas y sus sistemas vectores entre agentes no estatales. ¿Qué
repercusiones tiene cada uno a la hora de compatibilizar los sistemas nacionales con
las normas internacionales que se están estableciendo? El enfoque basado en leyes
múltiples ¿hace aumentar o reduce las probabilidades de que los sistemas nacionales
subsanen las disparidades entre leyes de no proliferación más tradicionales? ¿Cómo
afecta cada enfoque a la prestación de asistencia técnica en la redacción de los
proyectos de ley?
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Examinar estas y otras cuestiones similares sigue siendo un desafío importante
para el Comité 1540 en su empeño por conocer la repercusión de la resolución,
especialmente en lo referido a los elementos que no se consideran una obligación.
C.
Opciones que se deben tener en cuenta en lo atinente
a la repercusión de la resolución
El Comité 1540 podría concentrarse más en conocer la compatibilidad de los
sistemas nacionales de legislación y reglamentación relacionados con la resolución,
incluido el uso de sanciones y medidas coercitivas de carácter preventivo. Esto
situaría su labor de vigilancia de la aplicación de la resolución a nivel nacional en
un contexto más amplio e impulsaría el logro de los objetivos de la resolución a
nivel internacional. Un primer paso de este proceso sería realizar estudios
experimentales sobre la compatibilidad de los sistemas nacionales respecto a
determinados párrafos y apartados de la resolución. De manera similar, el Comité
1540 podría realizar estudios experimentales sobre el uso de los recursos empleados
para aplicar dichas leyes y reglamentaciones, prestando especial atención a la
relación entre la creación de capacidad en estos ámbitos y las prioridades de
desarrollo de cada país.
En cuanto a las listas de control, el Comité 1540 podría considerar la
posibilidad de promocionar más el carácter oficial de una serie de listas de control
útiles: las listas de artículos de doble uso que figuran en S/2006/815, las listas de
sustancias químicas de la Convención sobre las armas químicas, la lista consolidada
de artículos de doble uso de organizaciones regionales como la Unión Europea, y las
de los regímenes multilaterales de control de las exportaciones. Aunque es
prerrogativa de cada Estado determinar cuáles artículos debe controlar, el progreso
en el logro de un entendimiento común de las listas de control sería un paso notable
en el camino hacia la elaboración de iniciativas internacionales más eficaces de
lucha contra la proliferación de armas nucleares, químicas y biológicas y sus
sistemas vectores entre agentes no estatales.
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