El Decreto Legislativo 1224 y Principales Aspectos de su Reglamento

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de Economía y Finanzas
RETOS EN LA LEGISLACIÓN DE ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS:
CAMINO A LA OCDE
EL DECRETO LEGISLATIVO 1224 & PRINCIPALES ASPECTOS DE SU REGLAMENTO
24 Noviembre 2015
Los objetivos de la presentación
 Presentar la lógica del Decreto Legislativo 1224
 Presentar el desarrollo que se dará a temas puntuales en el
reglamento
 Responder a las principales dudas surgidas sobre su aplicación
y recoger sus propuestas
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La visión del Decreto Legislativo 1224
Giancarlo Marchesi
Director General
Dirección General de Política de Promoción de Inversión Privada
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La institucionalidad del Decreto Legislativo 1224
Edgard Ortiz
Director General
Oficina General de Asesoría Jurídica
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Aspectos a tratarse en el Reglamento
Karin Granda
Directora
Dirección de Política de Inversión Privada
4
Preguntas & Respuestas
2
Un diagnóstico rápido en base a consultorías a nuestro proceso
Causas

Falta de lineamientos en políticas,
procesos, metodologías y
documentos estandarizados
Consecuencias
Mensaje contradictorio al inversionista
Falta de toma de decisiones
Demoras al inicio de obras
 Heterogeneidad en opiniones entre
y hacia adentro de entidades
 Reprocesos innecesarios
 Falta de alertas tempranas
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Problemas en la bancabilidad
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Los objetivos del DL 1224
Las modificaciones realizadas buscan acelerar los procesos a través del ordenamiento
y simplificación de lo que ya existe y la generación de capacidades en todas las
entidades involucradas…
Ordenar
Simplificar
Capacitar
Agilizar
…alineando la normativa con los principios OCDE
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Los principios OCDE
El Programa País de la OCDE pide alinearse con los principios de gobernanza
pública en Asociaciones Público Privadas al 2016
A.
A
Establecer un marco institucional claro, predecible y legítimo
apoyado por autoridades competentes y adecuadamente financiadas
B.
B
El criterio de selección de la modalidad APP debe ser el valor por
dinero
C.
C Utilizar el proceso presupuestario de manera transparente, para
minimizar riesgos fiscales y asegurar la integridad del proceso de
licitación
Si bien hemos tenido un programa exitoso de APPs con el marco normativo
vigente, existían oportunidades claras de mejora en cada uno de los puntos
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Las principales innovaciones del DL 1224 son cinco…
A La creación del Sistema Nacional de Promoción de Inversión Privada para

APPs y Proyectos en activos
A El empoderamiento de los sectores y entidades a través de los Comités de

Inversiones
B El énfasis al Informe de Evaluación como “partida de nacimiento del

proyecto”. Debe ser un caso de negocios
C La creación de los informes multianuales de inversiones en APPs

C La creación de las ventanas por decreto supremo para las Iniciativas
Privadas Cofinanciadas
…las cuáles se alinean dentro de los tres principios de gobernanza
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Antes de embarcarnos en el cambio normativo buscamos
el apoyo de diversos cooperantes internacionales…
…y esperamos continuar con este apoyo en el mediano plazo para instaurar
un proceso de mejora continua
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A
Establecer un marco institucional claro, predecible y legítimo apoyado por
autoridades competentes y adecuadamente financiadas
 Garantizar que la normativa de APPs sea clara, transparente y se haga cumplir
Normas vigentes desde 1991…
Decreto Legislativo N° 1012
Ley N° 26885
Decreto de Urgencia N° 008-2005
Ley N° 26440
Decreto de Urgencia N° 0112005
Ley N° 29096
Ley N° 28059
Decreto Legislativo N° 674
Decreto Supremo N° 059-96-PCM
Decreto Supremo N° 060-96-PCM
Decreto Supremo N° 127-2014-EF
Decreto Supremo N° 070-92-PCM
¿Cómo solucionarlo?
Integrando el marco normativo
Para Entidades
Nueva Ley Marco de Inversión Privada
mediante Asociaciones Público Privadas y
Proyectos en Activos
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Para Empresas del Estado
Decreto Legislativo N° 674, Ley de
Promoción de la Inversión Privada de las
Empresas del Estado
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A
Establecer un marco institucional claro, predecible y legítimo apoyado por
autoridades competentes y adecuadamente financiadas
 Establecer mandatos claros para las autoridades de contrataciones, las
unidades de APP, la unidad central de presupuesto, la contraloría y los
reguladores para procurar un proceso de concurso transparente y claras líneas
de rendimiento de cuentas
 Se establecen los roles de los distintos actores involucrados.
 Se detallan en reglamento
 Nace el Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada.
 Es un sistema funcional, no administrativo. No es una instancia adicional
de toma de decisiones. Es un ente rector normativo
 Entidades son autónomas. MEF coordina
 Se empodera a los sectores y entidades regionales y locales a través de
los Comités de Inversión
 Los trámites burocráticos deben ser minimizados y deben evaluarse
detalladamente las regulaciones nuevas y las existentes
 Se busca las eficiencias a través de todo el proceso
 Se articulan los esfuerzos de las entidades para agilizar procesos
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¿Cómo contribuye el principio A con nuestros objetivos?
Ordenar
Simplificar
 Una sola norma
 Versión comentada del DL
 Seguridad jurídica
Capacitar
Agilizar
 MEF articula con
entidades para
destrabar procesos
 Empoderamiento de los
Comités de Inversión
 Capacitación continua a través del Sistema
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B El criterio de selección de la modalidad APP debe ser el
valor por dinero
 Es un enfoque a través de todo el proceso del proyecto
Elaborar
proyectos que
maximicen sus
fuentes de ingreso
Planeamiento y
programación
Escoger
proyectos con
el mayor
impacto
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Formulación
Informe de evaluación
 No es solo un cálculo matemático que determina si conviene más la obra pública
vs. la solución de APP
Establecer un
proceso que
atraiga varios
competidores
Estructuración
Escoger
las
estructuras
financieras más
eficientes, dada
la asignación de
riesgos entre las
partes
Transacción
Gestionar los
proyectos con
una lógica de
portafolio
Ejecución
contractual
Garantizar que
la ejecución
contractual
ocurra a tiempo,
sin
contingencias
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¿Cómo contribuye el principio AB con nuestros objetivos?
Ordenar
Simplificar
Capacitar
 Informe de evaluación será un caso de
negocios estandarizado
 Establecimiento de cláusulas “modelo” para
los contratos
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Agilizar
 Minimizar reprocesos
durante fase de promoción
 Sustitución del
comparador por criterios de
elegibilidad
 Feedback de entidades
competentes durante
estructuración para no dar
señales parciales y
contradictorias
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C
Utilizar el proceso presupuestario de manera transparente, para minimizar riesgos
fiscales y asegurar la integridad del proceso de licitación
 En línea con la política fiscal del gobierno, la autoridad central presupuestaria
debe asegurar que el proyecto se puede financiar y que el total de las
inversiones del programa sea sostenible
 Se crea el informe multianual de inversiones en APPs para que las
entidades estén en mejor control de sus compromisos de largo plazo
 Asimismo, podrá dar señales al mercado sobre sus prioridades futuras
 Serán la base de un plan nacional de infraestructura en el mediano plazo
 Las iniciativas privadas cofinanciadas en el nivel nacional se
presentarán en un futuro cuando se abra una ventana por decreto
supremo donde se listen las intervenciones requeridas y la capacidad
presupuestaria de cada pliego
 Esto no se aplica para las iniciativas privadas autofinanciadas, las
cuales se podrán seguir presentando en cualquier oportunidad
 Tampoco aplica para los gobiernos subnacionales
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¿Cómo contribuye el principio AC con nuestros objetivos?
Ordenar
Simplificar
Capacitar
 Empoderar a las entidades para manejar la
programación y planificación de sus APPs
 Ordena a las entidades para que piensen en un
portafolio de proyectos
 Dar predictibilidad al inversionista para el
desarrollo de las iniciativas privadas
cofinanciadas (lo que el Estado busca y su
capacidad de pago)
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Agilizar
 No desperdiciar
recursos, ni de los
inversionistas ni del
Estado en proyectos
que no cuentan con
capacidad
presupuestaria
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Visión: Establecer un camino virtuoso que promueva inversión
 Agilizar toma de decisiones
 Estandarización de procesos,
metodologías, documentos, etc.
 Líneas base y KPIs




Inversión
Confianza
Ley comentada
Curso APPs online
Asistencia técnica
Información en web
Eficiencia
Gestión
Institucionalidad




PERÚ
Creación del Sistema
Una sola ley
Documentos de política
Cumplimiento de principios OCDE
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Oficina General de Asesoría Jurídica
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Aspectos a tratarse en el Reglamento
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Directora
Dirección de Política de Inversión Privada
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Preguntas & Respuestas
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Institucionalidad: situación actual
Falta de coordinación entre
entidades. Genera retrasos y “tiempos
muertos” en el proceso
Frente al privado
hay muchos
agentes del
Estado
intervinientes en
el proceso
Falta de especialización en los
Organismos Promotores de Inversión de
los Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales
Fuga de talentos. No
Costos de
transacción
PROINVERSIÓN asume el proyecto sin
una contraparte única en el Sector. En
casos, no hay un dueño del
existe memoria
institucional sobre
las APP en el Perú
Distintos operadores de la norma
(entidades públicas y actores privados)
con distintas interpretaciones
proyecto
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Falta de documentos de política atenta contra predictibilidad
Debemos buscar estandarizar la política para que
todos los actores la conozcan de antemano
Ley y Reglamento
Tarea
pendiente
Política
Directivas
Contratos
Adaptado de: Ballingall, James. A Holistic approach to PPP Law, Policy and Regulation. 2015. Infrastructure UK.
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Institucionalidad: ¿A dónde vamos?
Principio OCDE: “Establecer un
marco institucional claro, predecible
y legítimo apoyado por autoridades
competentes y adecuadamente
financiadas”
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Ente rector
Creación
del Sistema
Actores
con roles
claros
Comité de
Inversiones
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¿Por qué crear el Sistema Nacional de Promoción de
la Inversión Privada?
Generar espacio de
coordinación para el
logro de resultados:
promover APP y
proyectos en activos
Asegurar que las
entidades dirijan sus
esfuerzos al
cumplimiento de la
política
Eliminar los
compartimientos
estancos entre las
entidades del Estado
Un sistema
funcional
articula los
esfuerzos de los
actores
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 No se crea un nuevo nivel
de decisión
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Los actores del Sistema
 Cada entidad mantiene sus
competencias autónomas
 DGPPIP
 EESI
 Otros
MEF
 INDECOPI
 ESSALUD
 Otros
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OPIPs
Sistema
Nacional de
Promoción de
la Inversión
Privada
Otros
organimos
 PROINVERSIÓN
 Comités de Inversiones
Entidades
públicas
Reguladores




 Ministerios
 Gobiernos Regionales
 Gobiernos Locales
OSITRAN
OSIPTEL
OSINERGMIN
SUNASS
21
MEF: Ente rector del Sistema
 La rectoría del MEF se concentra en la capacidad normativa: formular la política y
dictar lineamientos técnicos normativos para el desarrollo de procesos
 El ente rector no es una instancia adicional en la toma de decisiones
 ¿Por qué es el MEF?
 MEF tiene la competencia de la elaboración de la política económica y hacendaria
del país
 Gestiona el riesgo al cual está expuesto el Estado en su conjunto
 Maneja proactivamente las potenciales contingencias
 Determina el espacio fiscal para afrontar compromisos
 Tiene la capacidad de articular con todas las entidades a nivel nacional
 Genera los lineamientos de política para promover la inversión
 Preside el Consejo Directivo de PROINVERSIÓN
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A través de la DGPPIP ejerce las siguientes funciones
a.
Formular y proponer la política nacional para el desarrollo y promoción de las
Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos
b.
Dictar directivas, metodologías y lineamientos técnicos normativos para el
desarrollo de las distintas fases de las Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos
c.
Coordinar y asegurar el cumplimiento de la política de promoción de la inversión
privada y desarrollo de las Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos
d.
Emitir opinión vinculante sobre el contenido, alcance e interpretación de las normas
del Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada
e.
Administrar el Registro Nacional de Contratos de Asociación Público Privada
f.
Establecer mecanismos para el fortalecimiento de capacidades de los integrantes del
Sistema
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El rol de los Comités de Inversiones
Se reemplaza la pluralidad de interlocutores por la coordinación con un solo
actor como una ventanilla única
DL 1224
Comité de
Inversiones
Área de
Planificación
Área de
Concesiones
PROINVERSIÓN
Situación actual
Oficina de
Programación de
Inversiones
Entidad pública
Áreas
especializadas
Asesoría jurídica
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Las funciones de los Comités de Inversiones
Integrado por funcionarios de
alta dirección y/o directores y/o
gerentes
Comité de
Inversiones
Actúa como OPIP u Órgano de Coordinación
Órgano de
coordinación
OPIP
•
•
Ejerce funciones del Comité Especial de
PROINVERSIÓN
Su órgano máximo es el Consejo
Regional, Concejo Local o Viceministro
(funciones de CD de PROINVERSIÓN)
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•
•
Centraliza toma de decisiones dentro de
la entidad.
Coordina la solución de problemas con
PROINVERSIÓN
25
La opinión previa del MEF siempre fue vinculante
Antecedentes
 En el Decreto Legislativo N° 1012 (2008) se estableció la competencia del
MEF para emitir opinión previa a las Versiones Finales de los Contratos
 Problemas por distintas
interpretaciones de la norma
 Alerta de contingentes fiscales
no evaluados
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¿Por qué es importante la opinión del MEF?
 Estado comparte riesgos con el privado (incluso en autofinanciados) como:
 Mayor pago por expropiaciones
 Ingresos mínimos garantizados
 Compensaciones económicas para mantener equilibrio
 Desembolsos ante cancelación del contrato
 Estos riesgos generan pasivos contingentes cuyo impacto sobre las finanzas públicas
será más difícil de estimar que en una obra pública tradicional al depender de factores
como:
 Comportamiento de la demanda
 Tipo de cambio
 Sucesos inesperados que afecten la continuidad del proyecto
 Importante hacer revisión detallada de contratos para evitar o mitigar estos riesgos
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La OCDE reconoce la importancia de la evaluación del MEF
Principio OCDE: La Autoridad Central
Presupuestaria garantizará que el proyecto sea
asequible y la dotación global de inversión sea
sostenible. Un proyecto de inversión es asequible
si el gasto y los pasivos contingentes que
implican para el gobierno puedan tener cabida
en los niveles actuales de gasto e ingresos del
gobierno y si se puede asumir que tales niveles
serán y puedan ser sostenidos en el futuro
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El Reglamento incorporará las siguientes reglas
 Procedimiento: El OPIP solicitará opinión al MEF de manera previa a la adjudicación
y suscripción del contrato
 Transparencia y publicidad. El MEF mediante su portal institucional informará:
i.
ii.
Solicitud de opinión por parte de la OPIP
Opinión emitida (favorable o desfavorable), al día hábil siguiente de emitida
La transparencia está destinada a mitigar los riesgos de suscribir contratos
sancionados con nulidad. Ex ante de la firma del contrato, el inversionista sabrá si su
contrato cuenta con la opinión previa del MEF y por ende, si es válido
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Aspectos a tratarse en el Reglamento
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4
Preguntas & Respuestas
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Cambio en la clasificación de autosostenible a autofinanciada
DL N° 1012
 APPs
autosostenibles
y
cofinanciadas según uso o
probabilidad de uso de recursos
públicos
 Problemas en aplicación:
 Aportes de Essalud y arbitrios
son cofinanciamientos
 Pagos del estado por servicios
(obligatorios)
 Obligaciones que generan
costos
al
Estado
(expropiaciones)
 Dimensionamiento
como
autosostenible
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DL N° 1224
 Autofinanciada: se financia con recursos
del privado, pero requieren:
 Aseguramientos
 Costos
de
expropiaciones,
interferencias y saneamiento. No
son cofinanciamiento
 Garantías por mayores montos de
expropiación no son “Garantías no
financieras”. No se pagan al
concesionario
 No es cofinanciamiento: peajes,
precios, tarifas, y aquellos de naturaleza
no tributaria cobrados a usuarios
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¿Cómo se evaluarán las APP?
 Mismas 5 fases para proyectos autofinanciados y cofinanciados.
 Incorporación al proceso de promoción requiere informe de evaluación (que puede ser
encargado a Proinversión) y requiere aprobación del OPIP y el MEF
 Opinión del MEF al Informe de Evaluación comprende:
 Cumplimiento de los criterios de elegibilidad para APP
 La clasificación del proyecto según la fuente de financiamiento
 Capacidad del concedente para cumplir con sus compromisos
 Advertir potenciales problemas para desarrollo del proyecto
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32
Las modificaciones contractuales se guían por este principio
Principio OCDE: “El valor por dinero debe
mantenerse al renegociar los contratos. Toda
renegociación deberá realizarse de manera
transparente y sujeta a los procedimientos
ordinarios de aprobación de una Asociación
Público Privada (…)
La transferencia de riesgos original y los
términos del contrato deben mantenerse y debe
tenerse cuidado para asegurar que los estándares
bajo los que opera el contratista no sean
erosionados sin compensación a la autoridad del
sector público”
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33
Reglas bajo las que se podrán realizar modificaciones contractuales
Durante la vigencia de
contrato de APP
Durante 3 primeros años
no se puede modificar
salvo…
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





Mejorar características de infraestructura (obras adicionales)
Incrementar servicios o nivel de desempeño
Medio ambiente y conservación de RR.NN
Ajustar alcance por causas supervinientes no previsibles
Restablecer el equilibrio económico
Otras establecidas en contrato




Corrección de errores materiales
Requerimientos de acreedores permitidos
Precisión de aspectos operativos
Reestablecer equilibrio económico
34
Proceso más eficiente en la evaluación de adendas
Reuniones de coordinación
MEF
Concedente
OPIP
Regulador
Concesionario (SPV)
Acreedores
permitidos
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de Economía y Finanzas
Plan de trabajo
Solicitudes de información adicional
Posición coordinada del Estado
Retroalimentación inversionista
Proceso continuo
Concedente es dueño del proceso y
decide
cuando
culminarlo.
No requiere consenso
 Luego, solicita opiniones a adenda
 Se aplica plazo de 10 días hábiles y
silencio positivo






35
Mejoras en los proyectos en activos
DL N° 1224
DL N° 1012
 DL N° 674 permitía proyectos en
activos (venta, transferencia, permuta,
etc.)
 DL N° 1012 permitía presentar IPAs
sobre, activos, empresas y proyectos.
No eran APPs
 Problemas:
 Se interpretaba que proyectos eran
APP y debían sujetarse a
procedimiento
 Algunos se estructuraron bajo
esquemas y aseguramientos de
una APP (p.e. equilibrio)
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de Economía y Finanzas
 Se evita
contenido
interpretaciones
sobre
su
 Se puede presentar como iniciativa
privada sin ser IPA o IPC, al no ser APP
 Proceso sumario
 No pueden comprometer recursos
públicos salvo norma expresa (Fitel).
 No pueden incluir riesgos propios de
APP
 OPIP depende de alcance del proyecto
 En ninguna de sus etapas requiere
opinión del MEF
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¿Cuándo se pueden presentar iniciativas privadas?
Pueden presentarse en cualquier momento. No hay ventanas ni
limitaciones para su presentación
IPAs
IPCs
Decreto
supremo
• Oportunidad
• Materias
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Publicación
• Necesidades
• Capacidad
presupuestal
Elección
proyectos
sustitutos
• Valor por dinero
• Innovación
Admisión a
trámite
• A cargo de
Proinversión
• No requiere nueva
evaluación
presupuestal
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Régimen de impedimentos
TUO de Concesiones
 No pueden participar como postores:
DL N° 1224
 Se extiende obligación a:
 Artículo 1366 del Código Civil
 Socios estratégicos
 Incumplimiento de contrato
 Control del inversionista
 En la práctica, el SPV desaparece al
 El reglamento incluirá la temporalidad
terminar el contrato y el impedimento
de la aplicación del impedimento y
era ineficaz
delimitación de los socio estratégico y
control de inversionista
PERÚ
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de Economía y Finanzas
38
Reglas para aplicación de principios
Enfoque de
Resultados
 Ante dos opciones, elegir la que:
 Permita la ejecución oportuna del proyecto
 Promueva la inversión privada
 Alcance los niveles de servicio
 En caso de conflictos o controversias, debe evaluarse si es más
conveniente resolverlo por trato directo
Valor por dinero
PERÚ
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de Economía y Finanzas






Al priorizar proyectos
Al elegir la modalidad más adecuada (elegibilidad)
Al asignar riesgos
Al fomentar competencia
Al elegir entre iniciativas privadas sustitutas
Al renegociar proyectos
39
Contactos
[email protected]
311-5930 anexo 3812
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