Resumen 22_Angles Juanpere
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LA SUFICIENCIA FINANCIERA DE LAS HACIENDAS MUNICIPALES Benjamín Anglés Juanpere RESUMEN TESIS Nº 22 Para concretar el tema de la tesis y formular una hipótesis a la que poder dar respuesta, empecé analizando la situación económica y sus efectos en el mundo local. La grave crisis económica que arrastramos desde 2008, con un marcado carácter internacional, en el caso de España ha ido acompañada de una importante crisis de los sectores inmobiliario y de la construcción. Una de las consecuencias de la crisis en España ha sido la caída de los ingresos tributarios, en todos los niveles de la Administración. Asimismo, la mayoría muestran importantes índices de endeudamiento y de retraso en el pago a sus proveedores. Por otra parte, la reforma del art. 135 de la CE, la conocida como reforma exprés, ha consagrado el principio de estabilidad presupuestaria, por lo que se ha reforzado la obligación legal de todas las Administraciones de igualar ingresos y gastos públicos para reducir el déficit público hasta eliminarlo. Ante este requerimiento, todos los niveles de gobierno están poniendo el énfasis en recortar el gasto público y aumentar sus ingresos, sobre todo los tributarios. Si analizamos el escenario del mundo local, obviamente nos encontramos con los mismos condicionantes señalados anteriormente, pero con el agravante de que a la caída de ingresos y el fuerte endeudamiento se añade la escasa capacidad normativa de los ayuntamientos para salirse por sí solos. Si a todo ello le sumamos el constante retraso de la legislación sobre régimen local, siempre relegada por la cuestión autonómica; que la segunda descentralización que debe transferir recursos y competencias de las CCAA hacia las EELL sigue pendiente, y que el fuerte crecimiento urbanístico de los últimos años ha hipotecado las finanzas de muchos municipios, tenemos un contexto local como mínimo preocupante. Es en este contexto local en el que yo me pregunto si los ingresos de los municipios son suficientes, es decir, si el sistema de financiación municipal está bien configurado para dotar de recursos suficientes a los Ayuntamientos para que puedan realizar y dar cumplimiento a sus fines. A partir de esta hipótesis, si los ingresos de los municipios dotan de suficiencia financiera a las haciendas municipales, es cuando empiezo la investigación de la presente tesis doctoral. Los Ayuntamientos no son una creación reciente, llevan a sus espaldas años y años de existencia, de modo que querer explicar la realidad presente requiere un mínimo de análisis de su pasado. Los problemas en el ámbito local heredados del franquismo es un claro ejemplo. Por tanto, es necesario saber de dónde venimos para entender mejor dónde estamos. Por este motivo, el inicio de la investigación se sitúa en 1812, el año de la primera constitución española, y también, el año de la primera regulación del régimen local, tal y como la entendemos hoy. Analizar la evolución de los ayuntamientos durante el periodo constitucionalista, no sólo nos permitirá observar su evolución sino que también permitirá comparar las sucesivas regulaciones legislativas y financieras municipales, en un marco jurídico similar como es el estado constitucional y de derecho, a fin de saber si en algún momento la suficiencia financiera ha sido una realidad. La Constitución de Cádiz de 1812 establece por primera vez los ayuntamientos constitucionales y regula su configuración. La historia del siglo XIX en España, es la historia de un largo proceso de transformación del Estado absolutista a un Estado Liberal. La primera regulación de régimen local ya establecía un conjunto de competencias que debían ejecutar todos los municipios, así como una lista de recursos financieros para sufragar sus gastos, que debían sustituir el caótico e inequitativo sistema tributario heredado de la Edad Media. Estos recursos eran: los rendimientos patrimoniales, los tributos propios y el reparto general, el cual estaba pensado como última opción para equilibrar los presupuestos municipales, pero que se convirtió en la principal. Sobre todo a partir de 1855, tras la aprobación de la desamortización de Mendizabal, que obligó a vender la mayor parte del patrimonio municipal. Posteriormente se introdujo la figura del recargo municipal, la cual permitía a los ayuntamientos fijar un porcentaje sobre la recaudación de los impuestos generales como nueva fuente de ingresos municipales. Más allá de los muchos conflictos políticos y militares a lo largo de ese siglo, los cuales no permitieron consolidar los avances liberales, lo cierto es que las haciendas municipales no lograron nunca la suficiencia financiera, ya que el amplio abanico de competencias asignadas superaba con creces la corta y débil lista de recursos financieros. Por su parte, a pesar de la diversidad de sistemas políticos del s. XX (una monarquía pseudo-constitucional, la dictadura de Primo de Rivera, la Segunda República, la Dictadura franquista y la actual democracia), lo cierto es que las haciendas locales han sido reguladas buena parte de este periodo de acuerdo con unos mismos parámetros. Se podría decir que el punto álgido en materia de régimen y haciendas locales lo establece el Estatuto de Calvo Sotelo de 1924, en plena dictadura de Primo de Rivera, norma que aun aprobarse en un régimen dictatorial proclamaba la autonomía y representatividad democrática de los ayuntamientos, así como los dotaba de importes instrumentos de financiación. Pues bien, este estatuto era heredero de buena parte de los avances liberales propuestos desde 1854, se continuó aplicando durante la segunda república y sirvió para configurar la primera ley de régimen local del franquismo, sobre todo en el apartado hacendístico. Es decir, desde la segunda mitad del s. XIX hasta los años 50 del siglo veinte, los paradigmas de las haciendas municipales son los mismos. Éstos son los que permitieron dar un salto definitivo hacia unas administraciones locales modernas y sometidas al estado de derecho. A partir del desarrollismo del período franquista en 1959, se produce una fuerte migración de población desde el mundo rural hacia las ciudades, provocando graves problemas urbanísticos, de salubridad, vivienda, falta de servicios, etc... en las principales urbes españolas. Ante las grandes penurias económicas de los ayuntamientos, se establecen por primera vez las transferencias directas de recursos económicos del estado central a los municipios. No obstante, estas resultan insuficientes ya veces ni llegan. Con la llegada de la democracia, a partir de 1978 se crean grandes expectativas en la sociedad española, también en el mundo local, pero éstas no acaban de ser satisfechas con el paso de los años. A pesar del avance importante logrado en materia de régimen local y del sistema financiero municipal, los problemas heredados de las etapas anteriores y la priorización de la construcción del sistema autonómico relegaron a un papel secundario la tan necesaria reforma local. De forma simple se podría decir que ésta llegó tarde y mal. Los primeros indicios sobre las haciendas municipales actuales también apuntan a una falta de suficiencia financiera para poder sacar adelante sus competencias. El marco jurídico vigente de las haciendas municipales nace con la CE de 1978. Concretamente, el art. 142 del texto constitucional dice: "Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas". Asimismo, a nivel europeo, el art. 9 de la CEAL también declara que las EELL tienen derecho a tener recursos propios suficientes de los cuales disponer libremente en el ejercicio de sus competencias. Una parte de estos recursos debe proceder de los tributos locales y otra parte debe proceder de transferencias no condicionadas de otros niveles de gobierno. El TC ya advirtió en 1981 que la CE no garantiza por sí misma la suficiencia de las Haciendas Locales, sino que se limita a proclamar que éstas deben disponer de los recursos suficientes, y es en todo caso el legislador estatal el competente para hacerlo. Por tanto, las previsiones de suficiencia de la CE y de la CEAL se han de llevar a la práctica a través de normas estatales. Esto se ha hecho mediante la Ley de Bases del Régimen Local de 1985 y la Ley Reguladora de Haciendas Locales de 1988. En este sentido, el art. 105.1 de la LBRL manifiesta: "Se dotará a las Haciendas locales de recursos suficientes para el cumplimiento de los finos de las Entidades locales". Mientras que en la exposición de motivos de la LRHL expone: "La presente ley tiene por objeto desde un punto de vista material la efectiva realización del principio de suficiencia y encuentra en la presente ley los mecanismos necesarios para poder convertirse en realidad". Por tanto, analizando la aplicación práctica de estas dos leyes podremos ver si realmente se da la suficiencia financiera a nivel municipal. Actualmente, podemos afirmar que los municipios, además de órganos políticos y representativos, son entidades prestadoras de servicios públicos, las cuales necesitan financiación para poder alcanzar sus fines. Por tanto, tenemos dos aspectos nucleares: uno es la prestación de servicios y el otro la financiación necesaria para hacerlo. Del primer aspecto se encarga precisamente la Ley de Bases Régimen Local. Concretamente, el art. 26 establece los servicios obligatorios que deben prestar todos los municipios: alumbrado público, suministro de agua potable, alcantarillado, pavimentación ... y también los servicios obligatorios en función del número de habitantes: biblioteca si se tienen más de 5.000, servicios sociales si tienen más de 20.000 o transporte público si son más de 50.000. Ahora bien, el art. 25 de la misma ley dice que los municipios para la gestión de sus intereses podrán promover toda clase de actividades y servicios públicos dirigidos a satisfacer las necesidades y aspiraciones de sus vecinos, sin más concreción. Mientras que el art. 28 añade que los municipios podrán realizar, si lo consideran oportuno, actividades complementarias a otras administraciones en materia de educación, cultura, vivienda, sanidad y medio ambiente. Al final, fruto de esta amplia e imprecisa regulación se puede concluir que los Ayuntamientos pueden hacer casi de todo y, además, se les puede pedir que hagan casi de todo. Varios estudios apuntan a que los servicios y actividades prestados por los Ayuntamientos no obligatorios o que no son estrictamente de competencia municipal representan el 25% de su gasto total. Del segundo aspecto de la financiación se encarga la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Concretamente el art. 2 de esta ley enumera los recursos de los municipios, que son: los tributos propios, las participaciones en los tributos del Estado, las participaciones en los ingresos de las CCAA, los productos de crédito, los ingresos patrimoniales, los precios públicos y las sanciones. Dada su importancia jurídica y cuantitativa dentro de los ingresos municipales, en la presente tesis analizo especialmente los tributos propios, las participaciones en los ingresos del Estado y las participaciones en los ingresos de las CCAA. Lo primero que hay que decir de los tributos propios es que en realidad no son propiedad de las EELL, ya que la reserva de ley a favor del Estado, establecida por la CE, sólo permite a las Cortes Generales el establecimiento y configuración de los impuestos municipales. En todo caso se podría decir que las corporaciones locales disfrutan en régimen de usufructo, ya que lo que verdaderamente disfrutan es de los ingresos que generan. No obstante, y con el fin de respetar el principio de autonomía local, los Ayuntamientos pueden fijar los tipos y cuotas que pagarán los contribuyentes, dentro de un márgenes de mínimos y máximos marcados por la ley estatal, así como también pueden reconocer determinados beneficios fiscales fijados previamente por la ley estatal, y también pueden decidir si exigir o no determinados impuestos que la ley estatal considera potestativos. Las figuras tributarias establecidas por ley son los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales. Mientras que las tasas y las contribuciones especiales tienen una regulación común para todas las Administraciones y permiten financiar directamente la prestación de servicios o la realización de obras públicas, en cambio los impuestos son propios de cada Administración, se exigen sin contraprestación directa y se destinan a gastos generales. En el ámbito local hay cinco impuestos, tres de exigencia obligatoria: IBI, IAE e IVTM, y dos de potestativos: ICIO e IIVTNU. Lo que ha buscado el legislador con este sistema es disponer de múltiples y diferentes figuras impositivas sobre las que hacer descansar el sistema tributario local, lo que le otorga cierta complejidad. Sin embargo, a la vez, ha configurado cada impuesto con una importante carga administrativa para simplificar su gestión por parte de los municipios. El IBI es un impuesto de exigencia obligatoria y grava la propiedad de un bien inmueble, ya sea de naturaleza rústica o urbana. A partir de un valor administrativo del inmueble, el valor catastral, los Ayuntamientos aplican un tipo de gravamen, dentro del margen fijado por el Estado, para obtener la cuota que finalmente pagarán los contribuyentes. Se trata de un impuesto de gestión compartida ya que el valor catastral lo determina y gestiona el Estado, mientras que la liquidación y recaudación del impuesto corresponde a los Ayuntamientos. Por volumen de ingresos del IBI es el impuesto más importante y, además, su recaudación ha aumentado significativamente en los últimos años, casi se ha duplicado entre 2004 y 2011, aunque no se han tocado prácticamente los tipos impositivos. Los motivos del incremento de la recaudación son en primer lugar el importante aumento del número de inmuebles construidos como resultado del boom inmobiliario vivido en España. Y, en segundo lugar, al incremento de los valores catastrales gracias a las sucesivas revisiones de valores que hace el Estado. No obstante, la principal crítica que recibe el IBI es que debería utilizar el valor de mercado de los inmuebles y no el valor catastral para determinar las cuotas, así sería un impuesto justo y equitativo, y todo el mundo contribuiría por el valor real de la su propiedad. El IAE es un impuesto de exigencia obligatoria y grava el ejercicio de una actividad económica en el municipio. A partir de un valor administrativo que equivaldría al rendimiento medio previsible de cada actividad, determinado por el Estado a través de un cuadro de tarifas, los Ayuntamientos aplican un coeficiente corrector, limitado por la ley estatal, en función de la situación física del establecimiento o actividad dentro del término municipal. Desde su nacimiento en 1992, este impuesto fue llamado a ser el segundo en importancia recaudatoria para los municipios. En cambio, como consecuencia de una promesa electoral, en 2002, se aprobó una reforma legislativa que declaró la exención del IAE de todas aquellas personas que facturaran menos de un millón de euros a la año o fueran personas físicas. El resultado fue la exclusión del 90% de los obligados al pago del impuesto y la correspondiente pérdida de recaudación por parte de las Haciendas Municipales. Aunque el Estado decidió compensar a los municipios con un aumento de sus transferencias, la pérdida efectiva de recaudación relegó el IAE en la última posición de la cesta impositiva municipal. Todo ello lleva a calificar este impuesto como el más inequitativo de todos, es decir, aquel que trata con mayor desigualdad a sus sujetos pasivos. El IVTM es un impuesto de exigencia obligatoria y grava la titularidad administrativa de un vehículo de motor, es decir, al titular del permiso de circulación. A partir de diversas variables, como la potencia de los motores, en el caso de coches y furgonetas, de la carga que pueden llevar los camiones o del número de plazas que tienen los vehículos de transporte de pasajeros, se determinan por ley del Estado las diversas cuotas que deberán pagar los contribuyentes. Sobre estas cuotas los Ayuntamientos pueden aplicar un coeficiente corrector, hasta un máximo de 2, para determinar la cuota a pagar definitiva. De los gráficos se puede deducir que la recaudación de este impuesto aumenta por dos factores: el primero es la continua subida del coeficiente municipal y el segundo es el incremento de vehículos del parque móvil. El ICIO es un impuesto de exigencia potestativa, y grava la realización de obras e instalaciones en el término municipal. A partir del coste de ejecución de las obras e instalaciones, los Ayuntamientos aplican un tipo de gravamen, dentro del margen establecido por la ley estatal, para obtener la cuota que finalmente tendrán que pagar los contribuyentes. Durante el boom inmobiliario este impuesto se convirtió en el tercero en importancia recaudatoria, tras el IBI y el IVTM, pero a partir de 2007 es notable la caída de sus ingresos, más de un 66% entre 2006 y 2011. Las críticas al ICIO son: que se trata de un impuesto excesivamente vinculado a la coyuntura económica; que al grabar el ejercicio de una actividad económica se duplica con el IAE, y que actualmente es el tributo que genera más litigiosidad en los Ayuntamientos. El motivo es la insuficiente definición legal de lo que se considera como coste real de las obras. Las sucesivas y contradictorias sentencias judiciales sobre esta cuestión han contribuido a generar más litigios Por último, el IIVTNU también es un impuesto de exigencia potestativa y graba la transmisión de los inmuebles. A partir de la variación del valor del terreno que se produce entre el momento de la adquisición actual y del anterior, los Ayuntamientos aplican un tipo de gravamen, dentro de los márgenes de la ley estatal, para determinar la cuota que finalmente tendrán que pagar los contribuyentes. Igual que el ICIO, este impuesto también está vinculado al sector inmobiliario, de manera que sus ingresos aumentaron durante el período del boom inmobiliario y actualmente están en claro retroceso (un caída del 15% del 2007 al 2011). Las críticas a este impuesto son: la utilización del valor catastral y no la del valor real de los inmuebles; que sólo se tenga en cuenta la variación del valor del terreno despreciando la de la edificación. Y, además, que no se tengan en cuenta las transmisiones realizadas en periodos inferiores al año, lo que conlleva ignorar buena parte de las transmisiones especulativas. Por todo ello, se considera que es un impuesto que está muy por debajo de sus posibilidades para generar ingresos. En todo caso, los tributos propios son la principal fuente de ingresos de los Ayuntamientos, y se consolidan con el pasto del tiempo, ya que han pasado del 49% de los ingresos totales en 2004 al 55% en 2011. No obstante, el refuerzo del papel de los tributos municipales en el conjunto de ingresos locales de los últimos años se debe más a la caída de las transferencias provenientes de otras administraciones que a un aumento significativo de la recaudación tributaria. Las transferencias del Estado o PIE también son recursos fundamentales de las Haciendas municipales. Se puede hablar de dos tipos de transferencias estatales, las condicionadas o vinculadas por el Estado a una determinada finalidad, y las no condicionadas o de libre disposición para los municipios. La diferencia es la autonomía de los ayuntamientos para utilizar estos recursos. La PIE siempre hace referencia a las transferencias no condicionadas. Para calcular el reparto de la PIE, los municipios se clasifican en dos grupos: el primero incluye a las capitales de CCAA, de provincia y los municipios con población superior a 75.000 h., Mientras que el segundo grupo está formado por el resto de municipios. En los municipios del primer grupo se les asigna una participación en los tributos estatales en función de determinados porcentajes sobre el IRPF, IVA o los IIEE, mientras que los del segundo grupo se les asigna una cantidad fija establecida por PPGG del estado y que se reparte en función de unas variables objetivas como pueden ser el número de habitantes, la extensión del término municipal o su esfuerzo fiscal. Las críticas a este sistema de reparto van dirigidas especialmente a denunciar la inequidad o desigualdad que se genera entre los dos grupos de municipios, y también a la vinculación de los ingresos municipales con la política fiscal del gobierno central, la cual no siempre responde a las necesidades los municipios. Se tiene que nivelar los recursos transferidos a unos y otros municipios, ayudando especialmente a aquellos con menos potencial recaudador. El tercer recurso fundamental de las Haciendas Municipales son las PICAS. De entrada se puede decir que hay tantos sistemas de participación en los ingresos autonómicos como CCAA existen, ya que cada una de ellas ha aprobado y desarrollado su propio sistema de reparto en el ejercicio de su autonomía política. No obstante, una vez analizados todos los sistemas, estos se pueden agrupar en tres modelos: El primero, sería un modelo de participación directa utilizando porcentajes sobre los ingresos autonómicos, es decir similar al sistema utilizado para la PIE (País Vasco, Navarra , Andalucía, Galicia, Aragón, Asturias, Cataluña, Islas Baleares e Islas Canarias). El segundo sería un modelo de participación mediante fondos de transferencias incondicionadas, es decir, de libre disposición para los Ayuntamientos, pero la dotación económica no es un porcentaje de los ingresos autonómicos sino que se trata de una cantidad que depende anualmente de la decisión de los respectivos gobiernos y parlamentos autonómicos (Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura y La Rioja). Y por último un tercer modelo o ausencia de modelo, ya que se caracteriza por la inexistencia o irrelevancia de las transferencias incondicionadas (Madrid, Valencia y Murcia). Las críticas a las PICAS son unánimes: grandes desigualdades entre CCAA y en general una baja dotación económica en la mayoría de ellas. Finalmente, en relación con la suficiencia financiera de las Haciendas municipales, entendida como la relación entre los ingresos procedentes de los recursos fundamentales y los gastos totales de los municipios, podemos observar cómo los recursos fundamentales quedan lejos de dar cobertura de manera suficiente al total de gastos (oscilan alrededor del 75%). Nuevamente se observa el efecto de las transferencias extraordinarias estatales del año 2009 que reducen el peso de la PIE en ese ejercicio. Por este motivo, se puede afirmar que, durante el período analizado de 2004 a 2011, los recursos fundamentales de los ayuntamientos no dotan de suficiencia financiera a las Haciendas Municipales. Recapitulando todo lo visto hasta ahora resulta que: El actual marco legal proclama la suficiencia financiera, pero no se consigue materialmente. Una cuarta parte de los servicios municipales queda fuera del sistema de financiación ya que su prestación no responde al ámbito competencial municipal. Los recursos fundamentales (los tributos propios, la PIE y las PICAS) llamados a dotar de suficiencia a las Haciendas Municipales, no alcanzan un grado de cobertura suficiente de los gastos locales. En escenarios de crisis económica, la pérdida de suficiencia financiera y autonomía local se acentúa, así como el desequilibrio presupuestario. Por todo ello, las haciendas municipales tampoco alcanzan la suficiencia financiera en la actualidad. Para mejorar la situación financiera de los ayuntamientos en los últimos años se han aprobado diversas reformas de la legislación local. Se ha tramitado en las Cortes españolas un proyecto de ley de reforma profunda del actual régimen local, y también se ha anunciado que se aprobará una importante reforma del sistema de financiación local. La ley de reforma del régimen local contempla tres cambios importantes en su sistema competencial: Se eliminarán las competencias impropias municipales, traspasando su gestión y coste a las CCAA, bajo amenaza de retenerlos parte de sus transferencias si no se avienen Incentivará la fusión voluntaria de municipios, después de que el primer borrador de este proyecto estableciera la fusión obligatoria Finalmente, las Diputaciones se encargarán de gestionar la ejecución de los servicios básicos municipales de los municipios de menos de 20.000 habitantes, dejándolos vacíos de competencias reales en la práctica Las críticas no se han hecho esperar: Trasladar las competencias impropias municipales a las CCAA representa trasladar el problema de financiación de una administración a otra, la cual también tiene graves problemas de financiación, con el riesgo (o certeza) de reducción o desaparición de estos servicios municipales. La fusión voluntaria de municipios es posible desde 1985, año de aprobación de la LBRL, sin que se haya producido ningún caso en todos estos años. No parece que la futura norma deba tener más éxito, sobre todo si tenemos en cuenta que esto significa la desaparición de los ayuntamientos fusionados. Finalmente, el traspaso de la gestión de los servicios básicos municipales de los ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes a las Diputaciones, significará en la práctica la privatización de estos servicios, ya que las diputaciones no cuentan ni con los recursos materiales ni humanos para prestar los ellas directamente. Por lo tanto, es más que previsible una pérdida de calidad de estos servicios para que dejen de ser deficitarios en manos de la iniciativa privada. Mis propuestas en este sentido son: Regular una gestión y financiación compartida de las competencias municipales impropias entre ayuntamientos y CCAA, de manera que no se dejará en manos de una única administración su prestación y coste En lugar de fusionar municipios, se podrían agrupar (por ejemplo, mediante reuniones de alcaldes) para que gestionen conjuntamente los servicios, manteniendo su carácter político y representativo Por último, mancomunar los servicios municipales después de estudiar la viabilidad y eficiencia de la medida, lo cual ya es posible con la legislación actual, de manera que se mejoraría la eficiencia y se preservaría su carácter público Asimismo, mis propuestas para mejorar la recaudación tributaria son: Utilizar el valor real de los inmuebles en lugar del valor catastral, en el IBI y el IIVTNU. Eliminar las exenciones del IAE establecidas en 2002, recuperando el 100% de los sujetos pasivos, aunque vinculando las cuotas a sus resultados económicos. Aumentar los límites máximos legales del IVTM, ICIO y IIVTNU. Ceder la gestión y cobro del IVTM y del IIVTNU a las CCAA. Aplicar nuevas modalidades de recaudación para facilitar y asegurar el cobro de los tributos Por consiguiente, si se reducen los costes mediante una mejor gestión de los servicios municipales, a la vez si se mejoran los ingresos generados por los actuales tributos municipales, podría alcanzarse la tan anhelada suficiencia municipal.
