Poder Judicial de la Nación

Poder Judicial de la
Nación
Causa 1003/96 - Orden 721 "VENINI,
José María y otros C/PODER
EJECUTIVO DE LA PROVINCIA DE
BS. AS. S/AMPARO" Juzg.Fed.San
Martín 2-Sec.3 Sala II- Reg.N F
///Martín, de agosto de 1996.Y VISTOS: CONSIDERANDO:
I.- Vienen estos autos a conocimiento del Tribunal, en virtud del recurso de apelación
interpuesto por el Sr. Procurador Fiscal contra la resolución obrante a fs.11/vta. por la
cual el iudex-a-quo se declaró competente para entender en la presente causa.II.- Se agravió el apelante, porque consideró que el juez de grado se equivocó cuando
afirmó que los efectos de los decretos 1555/96 y 2056/96 dictados por el Poder
Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires alcanzan intereses nacionales por ser
concernientes al tránsito interprovincial. Sostuvo ello, pues entendió que la justicia
federal sólo es competente en aquellas causas en que el fundamento normativo se
encuentre directa e inmediatamente regido por la Constitución Nacional. Agregó que el
argumento de la libertad de tránsito, no sólo es ajeno a la pretensión esbozada en autos,
sino que además es inexacto a los fines de fundar la competencia federal. Discrepó
también por entender que si el acto no emana de una autoridad nacional, es competencia
de la justicia provincial en aplicación de los artículos 121 y 122 de la Constitución
Nacional. Por último manifestó, que ya se trate de un planteo de inconstitucionalidad en
punto a los decretos provinciales n1555/96 y 2056/96, o de la competencia de índole
contencioso administrativo con relación al planteo de ilegitimidad de dichos actos,
resulta competente la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires.III.- Cabe en primer término aclarar que si bien el art.16 de la ley de amparo impide
articular cuestiones de competencia, su art.18 determina la inaplicabilidad de este marco
normativo cuando el acto de autoridad pública impugnado no proviene de una autoridad
nacional (ley 16.986 arts. cit).IV.- Sentado lo expuesto, corresponde precisar que la providencia por la cual el juez de
grado se declaró competente, se fundamento en que: a) los actos impugnados alcanzan
intereses nacionales por ser concernientes al tránsito interprovincial; y b) el
planteamiento de la inconstitucionalidad de un decreto provincial como contrario a
cláusulas constitucionales federales constituye una típica cuestión federal.V.- Respecto a la primera argumentación, no resulta estéril remarcar que la palabra
comercio utilizada por la Constitución Nacional, ha sido interpretada en forma amplia,
de manera que incluye toda clase de transporte de bienes, de personas y de ideas (C.S.
fallo 125:333). Con este alcance, no podemos equiparar a los ciudadanos que concurren
a un comercio, con el concepto de mercadería en tránsito o tráfico de personas, por el
solo hecho que opten por otro establecimiento comercial situado en otra jurisdicción.
Los decretos cuestionados responden al ejercicio del poder de policía provincial,
facultad que surge de nuestra forma de gobierno federal, determinando la reserva de
todos los poderes no delegados al gobierno federal (CN, art.122). También es dable
señalar, que no existe incompatibilidad entre la policía legislativa nacional y la
provincial, sin perjuicio que de existir ésta, la Corte Suprema protege a tal extremo la
potestad local, que exige que haya repugnancia efectiva entre estas facultades, no
bastando que la una sea la de crear y proteger y la otra de imponer o destruir (CS, fallos
137:212; 149:54; 156:20). En la especie los actos atacados -fijación del horario en que
funcionarán los establecimientos de esparcimiento- son dictados en ejercicio del poder
de policía local que regula el comercio interno de su estado, excluyendo sin lugar a duda
la jurisdicción nacional y por consiguiente la competencia de la justicia federal para
resolver el litigio planteado.Resultaría injusto con el maestro Alberdi soslayar la cita parcial que hace la actora de su
obra para fundamentar la competencia federal en esta materia, ya que el gran jurista
expresó también que "...la administración de justicia federal o nacional sólo comprende
ciertos objetos de interés para todo el estado, y de ningún modo los asuntos ordinarios
de carácter civil, comercial o penal regidos por la legislación de esta provincia y
sometidos a sus respectivos tribunales y juzgados provinciales (Juan Bautista Alberdi.
"Bases", pág.224).Teniendo en cuenta los argumentos esbozados "ut supra", y partiendo del principio que
la justicia federal es un fuero de excepción que al no darse una causal específica que la
haga surgir, el conocimiento de las controversias debe quedar en manos de la
jurisdicción local (CS. fallo 48:151), corresponde sobre este punto hacer lugar al
agravio planteado por el Procurador Fiscal Federal.VI.- Por otra parte, tampoco resulta procedente declarar la competencia federal en virtud
de que el planteose fundamenta en que dicho decreto provincial es contrario a cláusulas
constitucionales. Ello es así, en principio, pues la Constitución Nacional es la ley
suprema del estado federal que extiende su aplicación al sistema jurídico nacional y
provincial; por consiguiente, toda trasgresión a la ley fundamental debe ser resuelto por
los jueces de cualquier jurisdicción y jerarquía, aplicando de esta manera un sistema de
constitucionalidad difuso (Haro Ricardo, "La Competencia Federal", pág. 107). Para
que la impugnación judicial de un acto de autoridad provincial pueda habilitar la
jurisdicción federal, requiere que la pretensión esgrimida en la demanda tenga como
fundamento medular el propio texto constitucional, es decir debe centrar su queja de
modo directo, principal e inmediato en una cláusula de la Constitución Nacional. En
reiterados pronunciamientos la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que
si el acto atacado proviene de una autoridad provincial el competente para resolver el
litigio es el juez local (CSJN, Fallo 247:195, entre otros).VII.- Atento a los fundamentos expuestos, corresponde hacer lugar a la apelación
interpuesto por el Procurador Fiscal Federal, y declarar la incompetencia de la justicia
federal para entender en la presente causa. Al respecto, el Código Adjetivo determina
que la medida cautelar decretada por un juez incompetente será válida siempre que haya
sido dispuesta de conformidad con las prescripciones normativas dispuestas para dichas
medidas (conf. 196, 2 párr.). Del estudio de la medida cautelar decretada a fs.12/13 vta.
no surge que el "iudex-a-quo" se haya apartado de los requisitos exigidos por el capítulo
III del Código Procesal. Asimismo, la citada norma establece que en casos de medidas
cautelares dispuestas por el juez incompetente, corresponde la remisión de las
actuaciones al que sea competente (último párr. art. cit.; CSJN. in re "Coordinación
Ecológica c/Bello, Hernán C." de fecha 30/7/91).No huelga aclarar, que si bien el mismo Código de Rito determina el archivo de las
actuaciones cuando el tribunal considerado competente no perteneciere a la jurisdicción
nacional (CPCC, art.354, inc.1), la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha resuelto
que tal disposición no puede extenderse más allá de aquellos casos en que es admisible
estimar inválido lo actuado ante el juez nacional, en causas cuyo conocimiento
corresponde a los tribunales provinciales; valladar que no se encuentra en la presente
causa (CSJN. Fallos: 294:25; 305:2001; 307:852; 308:1072). Máxime cuando la
Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires lo solicitó expresamente a
tenor del oficio agregado a fs.19 .VIII.- En consecuencia de todo lo expuesto y de conformidad con lo dictaminado por el
sr. fiscal de Cámara, cuyos fundamentos este Tribunal comparte en todos sus términos,
y a los cuales se remite "brevitatis causae" (v. fs. 36/38) el Tribunal por mayoría
resuelve:
1)DECRETAR la incompetencia de la Justicia Federal para el conocimiento de la
presente acción.2) REMITIR el expediente a la SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
PROVINCIA DE BUENOS AIRES competente a los efectos de continuar el trámite del
presente (Constitución de Buenos Aires, arts.161, inc.1; 215).3) COSTAS a cargo de la vencida (CPCC, art.68).REGÍSTRESE, NOTIFÍQUESE Y REMÍTASE CON EXPRESA
HABILITACIÓN DE DÍA Y HORA INHÁBILES (CPCC, art.153, 1er. párr.).-
El señor Juez Doctor DANIEL MARIO RUDI, dijo:
I. SUMA
1. El Juzgado federal n 2 de San Martín resolvió en lo sustancial:
(i) DECLARAR la competencia del Tribunal para entender en la presente causa de
amparo.
(ii) Y en su consecuencia, HACER LUGAR a la medida cautelar de no innovar
solicitada por los titulares de los establecimientos comerciales: (a) "SEM" de Moreno,
(b) "JESSE JAMES" de Isidro Casanova, (c) "MAYBE" de Ituzaingó, (d) "SUNSET"
de Olivos, (e) "CHACHALACA" de San Miguel, (f) "ZOOL" de Laferrere y (g) "LA
CROIX" de Haedo, todos de la Provincia de Buenos Aires, ordenando al Poder
Ejecutivo de ésta que se abstenga de aplicar los decretos ns. 1555/96 y 2056/96 y toda
otra medida que implique modificar la situación existente antes del dictado de los
mismos ( sents. ints., f. 11-11v y f. 12-13v; CPCC, art. 161).
2. Los actores fueron notificados (f. 14). La Provincia demandada toma conocimiento
según resulta del oficio diligenciado por la contraria (v. f. 16-17). A través de su
Fiscalía de Estado interpuso recurso de apelación contra la cautelar pidiendo su
revocación (v. f. 22-23v; resol., f. 24; ley 16.986, arts. 15, 1er. párr. y 17; CPCC, arts.
34,4; 155). A su vez ,el Procurador Fiscal Federal apeló la providencia por la cual el
iudex-a-quo se declaró competente, peticionando que se declare la incompetencia de la
Justicia Federal para conocer en la acción de amparo (v. f. 25-26v). Veamos las
dificultades en función de los alcances de las impugnaciones.
II.INCOMPETENCIA FEDERAL.
3. Para el iudex-a-quo la justicia federal sería competente con una doble argumentación.
De un lado, los actos provinciales impugnados (decretos ns. 1555/96 y 2056/96)
"alcanzan intereses nacionales por ser concernientes al tránsito interprovincial materia
que se encuentra directamente garantizada en la Constitución Nacional". Y de otro lado,
"el planteamiento de la inconstitucionalidad de un decreto provincial como contrario a
cláusulas constitucionales federales constituye una típica cuestión federal" (sent., int., f.
11).
4. TRÁNSITO INTERPROVINCIAL. Al primer argumento respondemos. La
cláusula superlegal a que nos remitimos es el art. 75 inc.13 (ex-art. 67, inc. 12), que se
refiere al "comercio" que sin duda incluye la noción de "tránsito" pero es más amplio.
Porque además del transporte de personas o cosas de un Estado a otro, aprehende todo
tipo de transación siempre que dichas actividades tengan carácter interestatal, p. ej., las
redes telefónicas. En efecto. Según la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de al
Nación, las comunicaciones telefónicas interprovinciales se hallan sujetas a la
jurisdicción nacional, porque ellas constituyen expresión del "comercio
interestadual", y tienden a promover la prosperidad del país entero, y el adelanto y
bienestar general. Por esto, el Congreso Nacional puede en el ejercicio de sus facultades
constitucionales , legislar aspectos de las actividades interiores de las Provincias
susceptibles de menoscabar u obstruir el comercio interprovincial y exterior, o perturbar
el bienestar general en el orden nacional (CSJN, Fallos: 257:159).
5. Es decir, el "comercio" sujeto al poder reglamentario federal es, empleando las
palabras del presidente de la Suprema Corte de EEUU MARSHALL, "el comercio que
concierne a más de un Estado" y no "el comercio exclusivamente interno de un
Estado" (v. Constitución EEUU, art. 1, sección VIII, [3]). O sea, corresponde atender
para separar las esferas de competencia, el comercio interestadual en contraste con el
comercio intraestadual o local (cf. EDWARD S. CORWIN, La Constitución de los
Estados Unidos en su significación actual, Buenos Aires, año 1987, págs. 74-75;
HUMBERTO QUIROGA LAVIE, Constitución de la Nación Argentina
comentada, Buenos Aires, año 1996, pág. 387). De manera que, las Provincias tienen la
jurisdicción administrativa y judicial sobre la actividad comercial e industrial que se
desarrolla exclusivamente en sus territorios (Constitución Nacional, art. 75, inc. 13).
Estas premisas son consecuencia de la organización del Estado federal (Constitución
Nacional, art. 1; Constitución de Buenos Aires, art. 1).
6. Sobre este piso de marcha, no advertimos como las actividades comerciales en los
locales bailables ubicados en los partidos de Moreno ("SEM"), La Matanza ("JESSE
JAMES" y "ZOOL"), Ituzaingó ("MAYBE"), Vicente López ("SUNSET"), San Miguel
("CHACHALACA") y Morón ("LA CROIX"), es decir, dentro del territorio de la
Provincia de Buenos Aires, pueden afectar el comercio interprovincial o nacional. No
modifica las cosas el argumento de los diferentes regímenes horarios de cierre de los
comercios del mismo rubro "en la Capital Federal y otras provincias" (sent. int., f. 13),
porque también se trata de actos de gobierno estrictamente locales según la Constitución
Nacional (v. supra). Por tanto, el argumento que los decretos provinciales discutidos
"alcanzan intereses nacionales por ser concernientes al tránsito interprovincial", es
inidóneo.
7. De manera que, no hay derecho "verosímil" de comercio interestadual para asegurar
desde el vértice de la justicia federal, que además es manifiestamente incompetente en
materia de horarios de cierre de los comercios de la Provincia de Buenos Aires. Luego,
la medida de no innovar otorgada debe ser revocada por ser improcedente (CPP, arts.
161, 2; 230, 1; ley 16.986, art. 18, 2do. párr.).
8. AUTORIDAD PROVINCIAL. Al segundo argumento respondemos. Como se ha
demostrado arriba, la materia del pleito es el comercio intraprovincial regulado por
normas de derecho local dictadas en uso las atribuciones propias de la Provincia
Buenos Aires (Constitución Nacional, arts. 121 á 123; Constitución de Buenos Aires,
arts. 1; 103, inc. 13; 144, inc. 2; y 11.582, art. 9). Es decir, el acto impugnado
mediante la acción de amparo no proviene de una "autoridad nacional" (arg. ley
16.986, art. 18, 2do. párr.). Por tanto, es aplicable la doctrina de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación acerca de la ajenidad del fuero federal en las presentes
circunstancias.
Primero, porque la acción no está fundada exclusivamente en preceptos constitucionales
nacionales, en leyes del Congreso o en tratados internacionales, "de tal suerte que la
cuestión federal sea la predominante en la causa". En este sentido, no basta para
definir el fuero federal la única circunstancia que los derechos que se dicen vulnerados
se encuentren garantizados por la Constitución Nacional, pues la solución del caso
depende de la aplicación e interpretación de normas del derecho no federal. La opinión
contraria es propia del Estado unitario en donde la descentralización no implica
gobierno propio, ni legislación propia, ni jurisdicciones propias. A diferencia de nuestro
sistema institucional en donde el Estado-miembro o federado siempre goza de
autonomía constitucional o una personalidad interpartes (cf. JUAN FERRANDO
BADIA, El Estado Unitario, el Federal y el Estado Regional, Madrid, año 1978,
págs. 91-93; RAFAEL BIELSA, Estudios de Derecho Público, Derecho
Constitucional, Buenos Aires, año 1952, págs. 6-7).
Segundo, porque el respeto de las autonomías provinciales requiere que se reserve a sus
jueces el conocimiento y decisión de causas que, en lo sustancial, versen sobre aspectos
propios del derecho provincial. Sin perjuicio claro está, que las cuestiones federales que
esos pleitos pueden contener sean susceptibles de una adecuada tutela por vía del
recurso extraordinario (CSJN, Fallos: 311:1595; 311:1597; arg. ley 48, art. 14). Por
tanto, el argumento sobre los decretos provinciales es inaudible.
9. De manera que, no hay derecho "verosímil" para asegurar desde la perspectiva de la
justicia federal, que además es manifiestamente incompetente para juzgar actos de
autoridades provinciales sobre el comercio local. Luego, la medida de no innovar
otorgada debe ser revocada por improcedente (CPCC, arts. 161, 2; 230, 1, ley 16.986,
art. 18, 2do.).
10. Una observación final sobre nuestra solución derogatoria. El principio general es
que el juez incompetente debe abstenerse de decretar una medida precautoria ( CPCC,
art.196, 1er. párr.).Esta regla debe interpretarse estrictamente, con más andamiento
cuando la incompetencia por razón de la materia no genera ninguna duda razonable (
arg.ley 16986, art.4, 2do. párr.).Este es nuestro caso como lo demostramos
arriba.Porque expresamente se manda la inaplicabilidad de la ley de amparo "por los
jueces federales de las provincias" cuando el acto impugnado no proviene "de una
autoridad nacional" ( ley 16986, art.18,2do. párr.).
11. Sigamos. Cuando a pesar de la incompetencia el juez ha dictado la medida
precautoria , ésta será "válida" siempre que haya sido dispuesta de conformidad con las
disposiciones del Código de trámites ( CPCC, art.196, 2do. párr.).En nuestro caso,no se
cumple esta exigencia de legalidad de la medida de no innovar, porque como
demostramos arriba no hay un derecho "verosímil" de los actores( CPCC, art.230,1 ). ¿
Qué defensa tiene el afectado por una medida cautelar ilegal para la revocación de la
misma? El recurso de apelación interpuesto ante el juez otorgante, que debe ser resuelto
"dentro del tercer día" por el "respectivo tribunal de alzada" del mismo juez
otorgante(ley 16986, art.15 ).En nuestro caso, la impugnación debe ser decidida por
esta Cámara Federal de Apelaciones de San Martín.Luego, no existe ninguna razón
legal para postergar la solución de este incidente. Esto es, advirtiendo que la
prohibición de innovar contra actos de la autoridad pública provincial en uso de las
competencias propias es manifiestamente improcedente, corresponde derechamente su
revocación sin más demora. La solución contraria causa un grave perjuicio al interés de
la Provincia demandada, porque le impide ejercer el poder de policía que corresponde a
su administración pública siguiendo expresas disposiciones constitucionales de orden
federal y local ( Constitución Nacional, arts. 1, 121 á 123 y cc; Constitución de Buenos
Aire, art.1 ).
III. CONCLUSIÓN
12. En consecuencia de todo lo expuesto y de CONFORMIDAD con lo dictaminado
por el sr. Fiscal de Cámara, cuyos fundamentos este Tribunal comparte en todos sus
términos, y a los cuáles se remite "brevitatis causae" (v. f. 36-38) corresponde:
PRIMERO: DECRETAR la INCOMPETENCIA de la Justicia Federal para el
conocimiento de la presente acción de amparo intentada contra actos de la autoridad
provincial. Y REMITIR el expediente a la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de
Buenos Aires competente a los efectos de continuar el trámite del presente (
Constitución de Buenos Aires, arts.161, inc.1; 215 ).
SEGUNDO: REVOCAR la MEDIDA DE NO INNOVAR decretada por el Juzgado
Federal n 2 de San Martín ( ley 16986, art.18, 2do.párr.).
TERCERO: COSTAS a cargo de la vencida (CPCC, art. 68; ley 16986, Arts. 14 y 17).
CUARTO:REGÍSTRESE, NOTIFÍQUESE Y REMÍTASE CON EXPRESA
HABILITACIÓN DE DÍA Y HORA INHÁBILES (CPCC, art. 153, 1er.párr.; ley
16986, art. 17). ASÍ VOTO.
Reg. n 103/96
Firmantes: Dres. Prack-Mansur-Rudi (en disidencia)
Sec.Actuante: Dr. Gilligan (Sec.2)
Fecha: 16/8/96
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