Más allá del Embrujo - Fundación Ideas para la Paz

MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Tercer año de gobierno
de Álvaro Uribe Vélez
Los artículos que aparecen en
este libro son responsabilidad
de sus autores.
©
Plataforma Colombiana de Derechos Humanos,
Democracia y Desarrollo
Carrera 5 No. 33A-08, Bogotá, D.C., Colombia
www.plataforma-colombiana.org
email: [email protected]
Septiembre de 2005
Edición:
Camilo Borrero García
Natalia Paredes Hernández
Coordinación Editorial:
Helena Gardeazábal Garzón
Corrección de Estilo:
Fabio Acevedo
Concepto Gráfico:
Marcela Otero M.
Fotografía de Carátula:
Milena Amaya Izquierdo “Colombia: Imágenes y Realidades”.
Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Diagramación:
Sandra Patricia Sánchez D.
Impresión:
Ediciones Antropos Ltda
ISBN: 958-644-098-2
Impreso en Colombia
Printed in Colombia
Las fotografías de este libro participaron en el concurso de reportaje gráfico sobre derechos humanos
“Colombia: Imágenes y Realidades”, organizado por
la Fundación Dos Mundos y la Oficina en Colombia
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos (OACNUDH).
CONTENIDO
Presentación
•
Nuestro embrujo: una apuesta polifónica
Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo
1
9
Contexto
•
El hechizo se rompió. Una visión andino-suramericana de lo que pasa en Colombia
15
Asamblea Permanente de Derechos Humanos, Ecuador • Alexis Ponce
•
Colombia vista desde el patio latinoamericano
21
La pobreza: ¿cuestión de medición?
27
En deuda con los derechos
37
El TLC: negociaciones excluyentes, beneficios ilusorios
45
Transnacionales y derechos humanos
51
Guerra química contra la población civil
57
Corrupción: nos seguimos rajando
63
Reelección, oposición y democracia
69
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Clacso • Atilio A. Borón
•
Jorge Iván González • Jorge Enrique Sáenz • Santiago Grillo
•
Campaña Nacional en Deuda con los Derechos
•
Escuela Nacional Sindical, ENS • Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, Ilsa
•
Observatorio Social de Empresas Transnacionales, Megaproyectos y Derechos Humanos
•
Mesa Plan Colombia
•
Observatorio de Derechos y Conflicto Urbano • Instituto Popular de Capacitación, IPC
•
Corporación para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Reiniciar
Necesidades y Derechos
2
•
Desempleo: reducción de papel
79
La educación: un derecho postergado
87
Salud en la Costa Atlántica: en estado crítico
97
Corporación Región - José Fernando Gutiérrez L.
•
Corporación Compromiso, Alfonso Conde Prada, Corporación Humanidad Vigente - Arauca
•
Fundación La Paz • Funsarep • Foro Costa Atlántica
•
Hambre, desigualdad y pobreza
107
Pensiones: ni justicia ni equidad
Libertades sindicales en el gobierno de Uribe
115
125
Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI • Proyecto Aurora
•
•
Escuela Nacional Sindical, ENS
3
Conflicto
• ¿Existe o no conflicto armado?
135
• Derechos civiles y políticos. ¿Democracia profunda ?
141
• Paramilitares: ¿de criminales a héroes de guerra?
155
• Atención psicosocial: más que retórica, un imperativo
167
• El Atrato: ¿arteria de vida o escenario de muerte?
173
• Región nororiental. Conflicto armado, paramilitarización y pobreza
181
• La guerra en el Cauca (2002 – 2005)
191
Rodrigo Uprimny Yepes
Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu
Colectivo de Abogados ‘José Alvear Restrepo’ • Comisión Colombiana de Juristas
Fundación Dos Mundos • Fernando Jiovani Arias M.
Ascoba – Equipo Cinep Bajo Atrato
Observatorio Nororiental de Desarrollo y Derechos Humanos - Corporación para el Desarrollo del Oriente,
Compromiso Corporación Jurídica Humanidad Vigente
Ruta Pacífica de las Mujeres Regional Cauca • Alejandra Miller Restrepo
4
Poblaciones
• Seguridad y niñez: reformismo legal y violencia real
199
• Juventud: futuro incierto
205
Coalición contra la Vinculación de Niños y Niñas al Conflicto Armado en Colombia •
Corporación Jurídica Humanidad Vigente,
Foro Nacional por Colombia,Capítulo Valle • Cruzando Fronteras • Corporación Juan Bosco
• LGTB: voces excluídas
211
• ZO WANGÁ. El que niega al otro
219
• Tres años de espaldas al campo
227
• Por caminos de libertad
233
Proyecto Colombia Diversa • Marcela Sánchez Buitrago
Organización Indígena de Antioquia - OIA
Germán Bedoya, Coordinador Nacional Agrario
Proceso de Comunidades Negras en Colombia, PCN
Nuestro embrujo:
una apuesta
polifónica
Foto: Carlos Walter Rojas. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH.
Plataforma Colombiana de Derechos
Humanos, Democracia y Desarrollo
L
a Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo presenta este nuevo informe
de derechos humanos, titulado “Más
allá del embrujo. Tercer año de gobierno de Álvaro Uribe Vélez”. Lo
hace, convencida de la importancia de examinar la gestión de los gobiernos como un mecanismo para garantizar la vigencia de los derechos humanos. Además, consideramos que el
análisis crítico es un ejercicio esencial para construir democracia en cualquier sociedad que se
precie de ser respetuosa de las diferentes opiniones que en ella conviven.
Adicionalmente, este tercer embrujo, como se
conoce en nuestro círculo de lectores y en la
opinión pública a esta serie de documentos,
continúa simbolizando uno de los propósitos
centrales de la Plataforma: generar un espacio
plural, en el que tengan cabida no sólo las opiniones de sus miembros sino las de aquellos sectores igualmente interesados en proponer análisis y alternativas a la realidad social colombiana.
Por eso, ante todo, es un libro escrito a muchas
manos.
Al igual que en los embrujos anteriores, se
busca una visión de conjunto, construida a partir de la diversidad de enfoques y énfasis temáticos, manteniendo como eje común de análisis el diseño y ejecución de políticas públicas
gubernamentales. De esta forma, se pasa revista al contexto político y económico, a la situación de los derechos económicos, sociales y
culturales, a la evolución del conflicto armado
interno y a los avances o retrocesos en la garantía de los derechos especiales de grupos
poblacionales como los indígenas, afrocolombianos, campesinos, niñas y niños, entre otros.
Sobre esta estructura común, avanzamos en
nuevos retos y enfoques. Uno de ellos, la inclusión de una visión de Colombia desde América
Latina. Pensamos que es necesario que aprendamos a mirarnos con relación a nuestros hermanos culturales y territoriales, cuyas dinámicas
sociales y políticas muestran signos recientes de
transformación. Por ello, introducen el libro dos
ensayos - uno desde el Cono Sur y otro desde el
mundo andino- en donde sus autores nos plantean temas que no aparecen inscritos en nuestra coyuntura interna, pero que se discuten agu-
Presentación
Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo
Coordinación Nacional
9
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
10
damente en el concierto latinoamericano. En especial, el del aislacionismo colombiano, y sus posibles consecuencias regionales. También, el de
la alianza incondicional de este Gobierno con los
Estados Unidos de Norteamérica. Para la Plataforma, como parte integrante de una red continental, propiciar la lectura de la situación colombiana desde una perspectiva regional resulta
urgente, provocativo y sugerente. Entre otras
razones, por cuanto nos permite identificar caminos alternativos, que algunos países vecinos
ya han empezado a recorrer, tanto en la búsqueda de un desarrollo centrado en el ser humano,
como en un progreso democrático articulado a
la multiculturalidad.
Igualmente, la sección de contexto incluye
una gama variada de análisis: qué está pasando
en Colombia con la medición de la pobreza, hasta dónde las diferencias metodológicas son las
que explican las variaciones en las cifras, cuáles
son los resultados de la política de fumigaciones,
cómo avanza la inserción de las empresas multinacionales en la economía y la explotación de
recursos naturales, qué ha ocurrido con la promesa de lucha anticorrupción del presidente Uribe y cómo están los derechos de participación
de la oposición política en el marco de la posible
reelección del candidato presidente, entre otros.
Colombia es un país de regiones. Y un análisis que pretenda ser realmente nacional tiene
que incorporar sus miradas sobre las políticas
gubernamentales. Por ello, diversos artículos
recogen lo que está ocurriendo con la salud en
la Costa Atlántica, la educación en Santander,
el empleo en Ibagué, la movilización social en el
Cauca, la dinámica del conflicto armado en el
Nororiente y en el río Atrato. De esta forma,
adquieren renovada relevancia aspectos como
el establecimiento de megaproyectos regionales, verbigracia el cultivo de la palma aceitera o
la extracción maderera, con el consecuente desplazamiento de comunidades afocolombianas y
campesinas, la “Propuesta de Acuerdo Humanitario para el Chocó” o el “Mandato Indígena y
Popular de la Minga por la Vida, la Justicia, la
Alegría, la Libertad y la Autonomía” de las comunidades del Cauca.
Presentación
Sobresale en esta lectura el caso del departamento de Arauca, uno de los más golpeados
a nivel humanitario y escenario privilegiado del
experimento de las zonas de rehabilitación, posteriormente declaradas inconstitucionales. A la
fecha, su crisis política y social no ha sido superada, y por el contrario tiende a agudizarse. Ello
se evidencia en tres apartes del libro, relativos a
la situación de conflicto y sus efectos sobre los
derechos humanos, la garantía del derecho a la
educación y el avance de las empresas multinacionales en la región.
A tres años de gobierno, tanto el Presidente como sus escuderos siguen insistiendo en que
no hay conflicto armado interno en Colombia.
Discusión no sólo retórica o semántica, sino fundamentalmente política, y que acarrea consecuencias concretas a la hora de encontrarle salidas al destino incierto de violencia que
caracteriza nuestra historia. Uno de los artículos señala con claridad las falacias de esta posición insostenible.
Como red promotora de una ciudadanía
basada en la garantía integral de todos los derechos humanos para todos y todas, no podía faltar una visión sobre la evolución de las violaciones de los derechos civiles y políticos, como
tampoco la respuesta gubernamental frente a
las demandas de verdad, justicia y reparación
de las víctimas, con un valor agregado novedoso y poco reconocido por nuestra sociedad: el
impacto psicosocial de la violencia, y su necesario tratamiento.
A más de ser un país de regiones, somos un
país de diversidades, con necesidades particulares y propuestas diferenciadas. Por eso, el embrujo continúa visibilizando algunas de las problemáticas que en materia de derechos humanos
tienen los niños y las niñas, los y las jóvenes, los
grupos de lesbianas y gays, los campesinos y
campesinas, las comunidades indígenas y afrocolombianas, dejando ver su particular e importante visión del mundo, sus aspiraciones y propuestas.
La Plataforma quiere reconocer a los autores, hombres y mujeres, miembros de instituciones y estudiosos independientes, por su em-
Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo
peño en cumplir con los parámetros de la publicación. Gracias a ello, las más de veintiocho
voces que nos acompañan no resultan altisonantes, conservando siempre la diversidad y
autonomía que les son propias. También queremos agradecer a la Fundación Dos Mundos por
recrearnos los ojos y el espíritu con las maravillosas imágenes que aquí se presentan.
Esperamos que “Más allá del embrujo” cumpla con ser una opinión crítica y sustentada sobre la coyuntura nacional, y sirva a todos aquellos interesados en la transformación de
Colombia en un país incluyente, con justicia social, democrático, y respetuoso de los derechos
humanos. Porque estamos convencidos que éste
es el punto de partida necesario para alcanzar la
paz real que tanto deseamos y necesitamos.
Presentación
11
EL PODER DE LA IMAGEN
LA FOTOGRAFÍA: MEMORIA Y SIGNIFICACIÓN
Fundacion Dos Mundos
www.dos-mundos.org
La Fundación Dos Mundos es una entidad pionera en el uso de la imagen como herramienta de
sensibilización y formación respecto de las implicaciones emocionales de la violación de derechos
humanos en Colombia. Muestra de ello son los concursos de fotografía “Las Otras Huellas de la
Guerra” y “Colombia: Imágenes y realidades”. Con parte de esos trabajos, se han realizado dos
exposiciones, que llevan los mismos nombres. La fotografía es un aliado extraordinario, que permite,
más allá del impacto contundente que se desprende de la misma imagen, su empleo como un
potente dinamizador de reflexión y conocimiento acerca de las distintas maneras en que las
experiencias dolorosas, a las que son expuestos muchos de los ciudadanos de nuestro país, se
expresan. Con ella, de manera recursiva, se pueden promover compromisos de distintos sectores
sociales.
Colombia es escenario de múltiples violencias. Una de las cuales, el conflicto armado, destaca por
su imbricada naturaleza y degradación extrema de sus prácticas, así como por su inusitada
prolongación. Todo lo cual ha ido promoviendo un hondo impacto en el mundo subjetivo de
millones de colombianas y colombianos, en los significados que ellos construyen de sí y de las
relaciones de las cuales participan, y ha trastocado de manera importante los ámbitos de interacción
social, como resultado de daños emocionales que no han tenido la oportunidad de elaboración y
superación a nivel individual o colectivo.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
La fotografía es un testigo incontestable de los rostros, lugares e historias presentes en los contextos
que ella recrea. Es un cómplice veraz en la difícil tarea de impedir la entronización de los olvidos.
Es, por tanto, un recurso importante al momento de establecer una memoria veraz alrededor de
aquellos hechos que, en medio de nuestras múltiples violencias, han victimizado a sectores
importantes de nuestra población.
12
Además de constituirse en un ejercicio de reflexión de nuestra realidad, las fotografías utilizadas en
este libro - las cuales hacen parte del trabajo “Colombia imágenes y Realidades”, realizado
conjuntamente con la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas Para los
Derechos Humanos - son también un llamado para la construcción de una ética de la memoria, que
debería permitir que el conjunto de la sociedad se pronuncie de manera más consistente a favor de
la construcción de una democracia garante, respetuosa y exigente de la observación de los Derechos
Humanos.
Presentación
El hechizo se rompió
Foto: Carlos A. Arias Ll. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Una visión andinosuramericana de lo que
pasa en Colombia
“Sin temor a equivocarnos, podemos decir que el
futuro de la nación depende en gran parte de que
prime uno u otro camino; de que seamos capaces
de abrirnos al pluralismo o nos hundamos en la
intolerancia. Decisión que depende de nuestra
capacidad para asumir esta “vergüenza histórica” que representa nuestro pasado autoritario,
para abrirnos sin temor a una refundación civil
donde el amor a lo mismo sea reemplazado por el
amor a la diferencia”.
Luis Carlos Restrepo**
Alto Comisionado para la Paz
CUANDO UN ‘NO’ ES UN ‘NO’
N
o se puede perseguir al terrorismo
con terrorismo”1 . La frase no es de
algún defensor de derechos humanos u opositor político en Colombia.
Fue expresada nada menos que por
el jefe del gabinete militar ministerial
del Ecuador, capitán de navío Jorge Gross Albornoz, en el marco de la VI Conferencia He-
misférica de Ministros de la Defensa, realizada
en Quito entre el 16 y el 21 de noviembre del
año 2004, en lacónica respuesta a la iniciativa
presentada en aquella cumbre militar continental
por Jorge Alberto Uribe, entonces Ministro de
Defensa de Colombia, quien propuso —con el
apoyo del Secretario de Defensa de los Estados Unidos, Donald Rumsfeld— que los ministros de defensa del hemisferio aprobaran la
elaboración de una lista de las organizaciones terroristas del continente y, de paso, apoyaran la
creación de una fuerza militar multinacional de
paz para intervenir en el territorio colombiano.
Casi al finalizar el cónclave militar, a cuyo
acto de clausura ya no asistió el delegado estadounidense, ambas propuestas de los representantes oficiales de Colombia y Estados Unidos fueron sometidas a votación, y el resultado
*
Vocero de la Asamblea Permanente de Derechos Humanos, APDH
del Ecuador. Coordinador de la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (Pidhdd) Capítulo Ecuador.
Articulista de varias revistas y periódicos de Ecuador, Colombia y
América Latina.
** Restrepo 2002.
1 “Las FFAA dejan sin piso el discurso de Gutiérrez”, en: Diario El
Comercio, Ecuador, 19 de noviembre de 2004, sección A, p. 3.
Contexto
Asamblea Permanente de Derechos Humanos - Ecuador • Alexis Ponce
Asamblea Permanente de Derechos
Humanos - Ecuador
Alexis Ponce*
15
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
16
fue lapidario: tres votos en favor de las tesis de
Bogotá y Washington, y dieciséis votos en contra. En esta conferencia se evidenció con nitidez la emergencia de una nueva configuración
geopolítica de las Américas: las peticiones de
Donald Rumsfeld de constituir otra “arquitectura hemisférica de seguridad”, adecuada a la guerra global contra el terrorismo, y la reformulación de la Junta Interamericana de Defensa (JID)
como eje operativo de las fuerzas armadas del
continente, fueron igualmente derrotadas2 .
Horas previas a la inédita votación, en diálogos informales con delegados de varios países
latinoamericanos asistentes a ese encuentro,
hallamos algunas claves de tan abrumadora votación. “Ha molestado profundamente a la mayoría de representantes militares que el delegado oficial de Colombia demuestre un
alineamiento activo con la agenda de seguridad
de los Estados Unidos, que es distinta a la nuestra, y que públicamente dijera que ‘exigirá a
América Latina que deje la retórica y se defina
en favor de la propuesta de intervención’ en su
propio país, más aún cuando ni siquiera es un
militar, sino un civil, que se ha comportado con
tanta soberbia”.
Preocupados por la probabilidad de que
aquella cumbre militar aprobara esas y otras
propuestas peligrosas, que meses antes había
publicitado la Secretaría de Defensa de los Estados Unidos, entrevistamos en octubre del 2004,
para varias publicaciones de América Latina, a
un conocedor de los mandos militares del hemisferio, el general (r) René Vargas Pazzos, ex
jefe del Ejército ecuatoriano, quien conoce lugares tan disímiles como West Point, el Pentágono en los Estados Unidos, la Academia de Guerra para Oficiales en Brasil y también Bogotá,
donde vivió mucho tiempo becado por las Fuerzas Armadas para la obtención de un título.
A nuestro interrogante: “¿No debería preocupar a Latinoamérica que en la VI Conferencia Hemisférica de Ministros de Defensa, Estados Unidos logre aprobar sus tesis de ‘las nuevas
amenazas’ y ‘la nueva arquitectura de seguridad’?; el experimentado analista militar respondió: “Se equivocan. Esa tesis va a fracasar. Hay
Contexto
una nueva realidad continental y el asunto no
es militar, sino político. Los militares pueden
acordar cualquier cosa, pero deben tener el visto bueno de sus gobiernos. Entonces, en esa
conferencia va a trascender el factor político.
Conozco a los militares brasileños y tienen una
gran habilidad de negociación política, además
de un pensamiento estratégico. Y con Brasil van
a estar Venezuela y Argentina, y los tres son los
países más fuertes de la región. Además estarán
Uruguay y Ecuador” (Apdh 2004).
CUANDO UN ‘S͒ ES UN ‘NO’
En aquella VI Conferencia Hemisférica, quedaron al desnudo dos errores de apreciación geoestatal:
1
2
El error de Bogotá, al no entender —en toda
su complejidad y amplitud— que América
Latina había cambiado vertiginosamente en
los últimos tres años, no solo en política,
sino “en geopolítica”; y que varias naciones
empezaban a erigir “nuevos centros de gravedad” en el hemisferio, distintos al invariable “centro” de la relación exterior de Colombia.
De Washington, al no entender que, en espacios colectivos de decisión —y no por
separado o en espacios bilaterales, donde
ha tenido éxito— sus iniciativas en lo militar (VI Conferencia), comercial (cumbres de
Cancún y Miami) y político (Asamblea de la
OEA), conducían a repetidas derrotas, inusuales en las pasadas décadas.
Y es que América Latina, por vez primera,
configura un llamativo cuanto difuso y temporal bloque geopolítico, que es emergente sin
duda, de nuevo tipo, en el que sus asimétricas y
heterogéneas puntas del iceberg son gobiernos de
2
“Propuestas de Colombia no obtuvieron respaldo”, en: Diario El Universo, Ecuador, 19 de noviembre de 2004, sección A, p. 3; y Ponce
(2004a).
tiones del bloque geopolítico opuesto a aquel
que pugnaba por consolidarse. Bogotá, Lima y,
hasta abril de 2005, Quito, que conformaban
una suerte de triángulo de contención informal al
“bloque del Atlántico”.
El triángulo de contención intentaba sostener
un rol distante de aquel vertiginoso desplazamiento geopolítico, pero no pudo resistir por
mucho tiempo, pues la influencia externa limitada y la escasa capacidad de absorción de las tres
capitales, no permitía augurar victoria ante un
Sur cada vez más vigoroso. La teoría del dominó3
es, como nunca, una tesis geopolítica acertada.
En octubre de 2004 escribíamos: “si cae uno
de ellos, pongamos por caso el Ecuador de
Gutiérrez, ese bloque de contención sucumbe
o tiene que sumarse, a su pesar, al emergente
Sur” (Ponce 2004b). Es decir, a este proceso
que tiene en las principales potencias de la región (por su peso geopolítico, extensión territorial, densidad poblacional, recursos naturales y
energéticos, cultura y experiencia política) su
centro de gravedad estratégico y que, más temprano
que tarde, intentará absorber a la Bolivia que
emergería en diciembre de 2005, al Ecuador
pos-Lucio Gutiérrez, al Paraguay de Duarte, a
Nicaragua y El Salvador en el mediano plazo, y a
México en el norte, a través de un proceso electoral con amplia probabilidad de desplazamiento político.
CUANDO UN ‘NO’ ES UN ‘S͒
Atrapados por una ficción propagandística, los
líderes autoritarios convierten en conspiración
cualquier divergencia de opinión, estructurando
una mentalidad que somete a los miembros del
grupo. De allí el fenómeno de la autoinculpación
y la aceptación pasiva, por parte de las víctimas,
de su cruel destino (Restrepo 2002: 13).
3
Teoría geo-estratégica aplicada por EEUU en la década del sesenta en
el sudeste asiático y retomada en la década del ochenta en los
conflictos centroamericanos, según la cual, si un país “cae” de la
influencia de la potencia, los demás países del área seguirán su
ejemplo.
Contexto
Asamblea Permanente de Derechos Humanos - Ecuador • Alexis Ponce
signo ‘progresista’, disímiles y a la vez concordantes entre sí, que simultáneamente (y esa simultaneidad es el rasgo espacial que define aquel
bloque) se ejercen en Brasil, Argentina, Uruguay,
Chile, Venezuela, e incluso Ecuador, Panamá,
Paraguay y Bolivia. Pero esos fenómenos gubernamentales apenas son puntas del iceberg en tanto que —de sur a norte— responderían a fenómenos sociales y civiles más complejos, que nada
tienen que ver con las vías armadas del siglo
pasado, el XX; y cuya acción política y capacidad de movilización explican en parte el crecimiento de nuevos movimientos sociales y ciudadanos en casi todos los países, y no solo en
aquellos donde han emergido gobiernos por
votación popular.
Esta simultaneidad de fenómenos políticos
de nuevo signo, pudo observarse en América
Latina en una sola ocasión: a inicios del siglo
XIX. En la actualidad, ha emergido con nuevos
elementos continentales de acción gubernamental, civil, política, social y, en últimas, como referencia cultural, en un escenario mundial paradójicamente unipolar. Es decir, presuntamente
adverso.
Hace años empezó a alterarse el mapa social y político de la región. Levantamientos indígenas y estallidos sociales en Argentina, Ecuador, México y Bolivia, empezaron a vislumbrar
una nueva situación que, significativamente, la
Colombia gubernamental —y añadiríamos: la
armada— no alcanzaba a vislumbrar, amarrada
como estaba a una visión del mundo que, en
parecida semejanza con los actores armados,
tiene fuerte connotación ideológica, mientras lo
político-pragmático avanza en sentido contrario, en contravía de su lectura interna y de lo que
ocurre en la arena regional.
Desde el sur soplan, y hace años, nuevos vientos para América Latina y, por extraño azar, la
correlación de fuerzas empezó a concentrarse y
desplazarse desde el Atlántico hacia el mar Caribe y el norte, con modalidades pragmáticas jamás antes vistas. Y, quizás también por azar, a
Los Andes sudamericanos tocó —a inicios del
siglo XXI— el reverso de esos vientos: en el Océano
Pacífico estaban localizados los principales bas-
17
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
18
El analista Armando de Negri, en el Foro
Social Mundial de Porto Alegre realizado en enero
de 2005, señalaba en un panel titulado “Cómo
miran a Colombia la nueva América Latina y la
comunidad internacional”, que el gran país de
los Andes está colocándose aparte de la actual
discusión sudamericana y que, quizá por estar
tan cerca de Estados Unidos, se ha puesto a
contramarcha de esa discusión, porque tal vez
es mayor su dependencia de ellos.
El embrujo es un hechizo, añadía de Negri, y
como la situación es tan compleja no se sabe por
dónde salir. Ese hechizo no sería solo de la mayoritaria población colombiana, sino de una buena
parte de la sociedad civil y sus organizaciones,
que no logran converger debido a su alto grado
de fragmentación; aunque hay niveles novedosos de movilización indígena y de participación
local en Bogotá y otras regiones. Cómo construir
políticamente un marco alternativo consistente,
alrededor de un debate integrador, hacia adentro y afuera de Colombia, es el desafío.
Un reconocido investigador social colombiano, en el marco de un taller de contrapartes
de países vecinos, ejemplificó dolorosamente
las contravías. A pesar de sus conocimientos de
la realidad local y mundial, al rato de pasar revista a la región sudamericana, concluía en un
punto de vista idealmente positivo, mas poco
pragmático: “Sudamérica no podrá integrarse
sin antes arreglarse el conflicto de Colombia”,
nos decía. La crudeza de la respuesta de un
delegado del Cono Sur evidenciaba el aislamiento del colombiano, alimentado en gran parte
por años de mirarse hacia adentro: “Acá en el
sur, el Plan Colombia y el conflicto colombiano
ni siquiera existen. A pesar y por encima del
conflicto de Colombia, Sudamérica ya empezó
a integrarse”.
Es cierto que en el plano regional sudamericano se ve con preocupación la tendencia creciente de aislamiento que muestra Colombia, y
hay molestos tonos de arrogancia y victimización diplomática a la vez, paradójica señal oficialista que, por contraste, ha puesto en evidencia la existencia de un fenómeno político regional
adverso: el hechizo se rompió, si alguna vez ese
Contexto
embrujo tuvo connotación supra-nacional, y
aquella dualidad (la soberbia/la víctima) estaría llevando a mayores niveles de soledad subregional al Gobierno colombiano.
Cuando el ex-ministro de Defensa, Jorge Alberto Uribe, delegado de Colombia en la citada
VI Conferencia, exige “que el continente pase de la
retórica a los hechos” y que se pronuncie en favor
de soluciones militares a priori, dejando de lado
temas básicos como la integración política, comercial y económica, o elementos nodales de
política interna y exterior como los derechos humanos, su actitud deja traslucir un desconocimiento de la nueva realidad sudamericana que
impide a Bogotá mirarse autocríticamente. Dicho
comportamiento, mitad osado, mitad de víctima,
molesta a las diplomacias latinoamericanas y vaticina derrotas evitables. Exigir, en el nuevo marco sudamericano, que los otros países se involucren militarmente, es remar a contravía, porque
no va a ocurrir, porque Colombia no ha entendido que el hechizo se deshizo.
Ahora bien, el papel de Colombia sobre la
región se percibe también como altamente sorprendente y riesgoso. Asistimos a la construcción
pausada de un fenómeno que, no alejado de los
impactos de la política exterior de Estados Unidos, puede expandirse a la región: configura una
pretensión de centrar en el tema de seguridad la
agenda de América Latina y de obrar hacia la privatización de los conflictos y sus actores.
La contravía en el tema derechos humanos,
por ejemplo, es una señal inobjetable: mientras
se encaminan procesos de justicia, sanción o
reparación integral en Uruguay, Chile, Argentina
o México, por citar los más visibles, en Colombia avanza un polémico proceso de paz que en
varias cancillerías latinoamericanas es visto como
servicial a esa agenda centrada en la seguridad.
Pero si se observan otros procesos, los que
tienen que ver con los tratados de libre comercio, por ejemplo, la soledad de Los Andes en una
Sudamérica a contravía, alcanza rasgos de tragicómico patetismo. ¿Asistimos a la inmediatamente
futura soledad exclusiva de Bogotá (quizá con
Lima) a la hora de la firma de los TLC entre los
países de la CAN y los Estados Unidos?
CUANDO UN ‘S͒ ES UN ‘S͒:
En el tapete, por lo menos sub-regional o binacional, hay una peligrosa culpabilización a lo colombiano; se han desencadenado señalamientos
injustos a partir del impune crecimiento del
monstruo de la xenofobia. Hay una percepción
común en toda la región: la crisis humanitaria
de Colombia es muy grande, grave, e incomparable en el continente; al mismo tiempo (fenómeno contradictorio con las crecientes muestras de xenofobia), es llamativa, conmovedora y
creciente la solidaridad subregional con el drama humano y humanitario de Colombia.
Quizás los escenarios latinoamericanos por
venir prefiguran una salida política, dialogada y
negociada del conflicto colombiano antes del fin
de esta década, tanto por razones internas como
externas. Una América Latina preocupada por
intervenir en este sentido, sería la expresión eficaz y específica de esa solidaridad externa que
citamos como existente. Pero, también podría
ser la muestra de que ese aislamiento interno a
que nos hemos referido, empezó a superarse.
Mirar a Latinoamérica y repensar una experiencia como la del “Grupo Contadora” —que permitió diseñar una salida dialogal, desde Latinoamérica, a los graves conflictos centroamericanos en la década de los ochenta— tiende a vislumbrarse cada vez más fuerte entre la sociedad civil colombiana y en válidos segmentos del
establecimiento; y por lo menos para los temas
estrictamente humanitarios, permitiría hallar fórmulas de reencuentro entre el subcontinente y
Colombia. Adicionalmente, se perciben en ella nuevos
procesos y actores, como los surgidos de las
marchas, mandatos y demandas indígenas y de
los poderes locales, que apuntarían a la construcción positiva del escenario anterior.
La xenofobia es un proceso peligroso, y puede ser detenido en la medida en que se logre un
trabajo conjunto con toda la sociedad colombiana, y en razón de que se trata de un fenómeno
reversible, al ser sus rasgos nutricionales los prejuicios, las campañas mediáticas sostenidas en
el tiempo, etc.
Permítasenos concluir estas cuartillas con
una historia ocurrida años atrás, que parece tan
dolorosamente reciente.
EL FLAUTISTA DE HAMELÍN 4
“¡Fuera los colombianos!” dicen varios carteles en
la mayor marcha que haya visto Quito hace
mucho tiempo, luego de las masivas y usuales
protestas tumba-gobiernos de la última década. Esta multitud, cincuenta mil almas según los
organizadores, entre ellas colegiales obligados a
marchar, grita en el navideño diciembre de 2002
contra la inseguridad ciudadana que aumentó
drásticamente en las urbes durante los últimos
años. “Que se vayan los colombianos”, “Cierren la
frontera” gritan miles, equívocamente llevados por
un invisible y poderoso Flautista de Hamelín que
ha sostenido en meses de publicidad mediática
la misma tesis de jefes y boletines policiales: “La
delincuencia y el crimen provienen de Colombia”.
Convocada abiertamente por canales de
televisión, emisoras y periódicos del país, esta
Marcha Blanca, como la llamaron sus artífices
(entre los cuales destacaban ciudadanos víctimas de la delincuencia común y gremios privados) es —por sus orígenes, convocantes y objetivos— distinta a las que frecuentemente toman
4
Ponce, 2003.
Contexto
Asamblea Permanente de Derechos Humanos - Ecuador • Alexis Ponce
En el mismo sentido, es diciente la prioridad de la mirada y las alianzas de las ONG y la
sociedad civil: durante años han mirado más a
Europa y a Estados Unidos que a América Latina, quizás porque el grado extremo del conflicto impide ver los interesantes procesos que se
están dando a su alrededor. No se mira a América Latina lo suficiente, y la composición de las delegaciones civiles a la reunión oficial de la Mesa de
Donantes, realizada en Cartagena, entre Colombia y la Unión Europea, permitió evidenciar aquel
déficit: el 70% de la delegación era europea, el 25%
colombiana, y el 5% latinoamericana.
19
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
20
las calles de un país tan inestable: no es contra
el Gobierno, sino para apoyar y endurecer sus
medidas en la frontera. No se enfrenta a la policía, ésta la escolta con patrulleros, bandas musicales, un helicóptero y —según el diario La
Hora, que solitariamente denuncia el hecho—
con agentes policiales vestidos de civil, estratégicamente apostados para azuzar los destemplados gritos que gritan, sin matices, contra los
colombianos y, costumbre ecuatoriana, contra
“los defensores de los delincuentes”.
Si en semanas no han llamado a las oficinas
de las organizaciones de derechos humanos,
esta vez, antes de la marcha, llaman por montones de diarios y canales. Quieren tener la exclusiva: ¿asistiremos a la Marcha Blanca?
No. Porque rechazamos la xenofobia de sus
consignas; porque los medios han generado un
linchamiento mediático, sin derecho a la defensa de los defensores de derechos humanos y de
todo lo que huela a colombiano. Si los organizadores ofrecen garantías de que no habrá un linchamiento real, estaremos ahí.
Ahora los queremos ver, dicen los pacíficos oradores y renombrados políticos que apuestan su
futuro electoral a la primitiva xenofobia que se
encarna en Ecuador.
Los presentadores ya no anuncian la caída
de otro gobierno o de las cotizaciones en la Bolsa. Titulares enrojecidos abren los noticieros:
“colombianos asaltan bus”, “colombianas deportadas por prostitución”, “tenían acento colombiano, dice testigo de robo”. Hamelín, hijo de una
gran flauta, como decimos en Quito, consigue lo
que desea: en la Marcha Blanca miles repiten las
consignas: ¡fuera los colombianos, deporten a los sin
papeles! Al poco tiempo, quienes descubren la
fiebre en las sábanas, sufren meningitis: la Unión
Europea, con igual espasmo febril, anuncia la
definitiva deportación de miles de ecuatorianos
sin papeles.
Son colombianos, al revés, sin derecho a la
defensa.
Contexto
BIBLIOGRAFÍA
Apdh (2004). “La necesaria integración militar hemisférica II”, entrevista al Gral. René Vargas Pazzos, en: Varios Autores, La
integración militar del bloque regional latinoamericano. Imprenta de la Alcaldía de Caracas, diciembre de 2004, pp.
147-149.
Ponce, Alexis (2004a). “Daño colateral”, en: revista La Esquina
Regional, Nº 13. Colombia, diciembre 2004, pp. 6 y 7.
_______ (2004b). “La simultaneidad regional: rasgo del cambio en
América Latina”, en: quincenario Tintají, Nº 58. Ecuador,
diciembre de 2004.
_______ (2003). “Que se vayan los colombianos”, en: revista La
Esquina Regional, Nº 5. Colombia, junio de 2003, pp. 36 y
37.
Restrepo, Luis Carlos (2002). Prólogo a: Cuesta Novoa, Vergüenzas
históricas, Tacueyó el comienzo del desencanto. Intermedio–
Círculo de Lectores. Bogotá.
Colombia vista
desde el patio
latinoamericano
Foto: Jorge Naín Rodríguez Núñez. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Consejo Latinoamericano
de Ciencias Sociales, Clacso
EL ENIGMA COLOMBIANO
C
olombia representa un enigma para
muchos latinoamericanos. Si el siglo
XX se caracterizó en Latinoamérica
por la ocasional aparición del populismo o del reformismo y la permanente presencia de la intervención
militar —que, abierta o encubiertamente, dominó gran parte de la vida política de nuestros
países— Colombia no tuvo ni lo uno ni lo otro,
sobrevolando por encima de tales avatares. Pero
si en la superficie el pacto de las oligarquías parecía estar dotado de una sorprendente vitalidad, contrastando vivamente con la generalizada crisis de la dominación oligárquica que había
acabado con esos regímenes en casi toda la región, al promediar el siglo XX el sistema crujía
cada vez con más fuerza y daba claras señales
de su ineluctable descomposición.
En efecto, en 1948 esa engañosa estabilidad se resquebrajó violentamente con el asesi-
nato del dirigente político del Partido Liberal, Jorge Eliecer Gaitán, quien había denunciado con
singular enjundia la corrupción administrativa y
la naturaleza insanamente fraudulenta del pacto oligárquico; y con la revuelta popular que le
sucedió, conocida como el “Bogotazo” y en la
cual se estima murieron unas mil quinientas personas. Por una de esas ironías de la historia, esta
formidable irrupción de las masas tuvo lugar
mientras se celebraba, precisamente en Bogotá, la IX Conferencia Panamericana, de donde
surgiría una institución tan estrechamente ligada a la hegemonía norteamericana como la Organización de Estados Americanos.
La descomposición del orden social que
subyacía a aquella forma estatal se manifestó,
poco después, a través de diversos procesos:
por una parte, con el inicio de ese período histórico, aún inconcluso, llamado “La Violencia”;
por la otra, con el golpe militar de 1953 que
instaló durante cuatro años en el poder al general Gustavo Rojas Pinilla, abriendo un transito-
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Clacso • Atilio A. Borón
Atilio A. Borón
Contexto
21
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
22
rio paréntesis a las formas políticas tradicionales. Su gestión, marcada por una intensificación
de las protestas sociales y la represión, habría
de culminar con otra suerte de levantamiento
popular hábilmente manipulado por los partidos tradicionales que, poco después, orquestarían la creación del Frente Nacional. Éste, y sus
herederos políticos, construyeron un simulacro
democrático que habría de extenderse por más
de medio siglo, profundizando hasta niveles sin
precedentes la ruptura del vínculo entre representantes y representados.
Ni el surgimiento de la guerrilla, ni la aparición de la violencia, ni el Bogotazo y sus secuelas
y la crisis profunda de legitimidad de los partidos
tradicionales lograron conmover el rigor mortis del
bipartidismo, una rémora decimonónica cuya longevidad en las tierras del Magdalena y del Cauca
todavía hoy asombra a los latinoamericanos. Un
claro indicio de este inmovilismo político lo brinda el hecho de que hasta una fecha tan reciente
como 1991, teniendo en cuenta el tiempo histórico-social y no el de las biografías individuales, la
Constitución Política de Colombia partía de la
premisa de que la fuente del poder político, y por
ende de la soberanía estatal, procedía de Dios.
Recién con la nueva Constitución de ese año se
completa un proceso de secularización política
que, en otras latitudes de nuestra América —¡por
cierto no menos infelices que Colombia!— había
concluido al promediar la segunda mitad del siglo XIX.
Pero no hay que engañarse infiriendo que
tales anacronismos (el bipartidismo decimonónico y una teoría constitucional premoderna) reflejan genuinamente a la sociedad colombiana. El
viajero que llega a Colombia espera encontrarse
con un paisaje social congruente con el ostensible retraso de sus instituciones políticas, pero se
lleva una sorpresa mayúscula al comprobar el dinamismo y la vivacidad, manifiesta a cada paso,
de su vida social. Lo que la supervivencia de aquellos arcaísmos denuncia no es otra cosa que la
creciente separación entre la sociedad y el orden
político. Mientras ésta ha venido cambiando aceleradamente —modernizándose, para utilizar una
problemática categoría interpretativa de las cien-
Contexto
cias sociales latinoamericanas—, el poder político ratificaba con su estolidez su condición de mero
“comité que administra los negocios conjuntos
de la clase burguesa”, totalmente despreocupado e indiferente ante la suerte de las grandes
mayorías nacionales y el destino de Colombia
como nación.
El resultado de estas tendencias ha sido una
abismal separación entre sociedad y política o,
dicho con palabras de Gramsci, una crisis orgánica en la cual se produce una ruptura del vínculo entre representantes y representados. Claro que, como lo anota este autor, no siempre
estas crisis se resuelven categóricamente, sea
en favor de las clases contestatarias o bien en
favor de los grupos dominantes. En algunos casos, y nos parece que Colombia es un ejemplo
de esto, esas crisis se prolongan largamente en
el tiempo, se cronifican; siempre a tenor de lo
que señalaba el teórico italiano, dando lugar a
todo tipo de anomalías y aberraciones políticas.
Pese a la solitaria presencia de una dictadura militar a lo largo del siglo XX, los gobiernos
oligárquicos colombianos han cumplido con creces las mismas funciones represivas de sus contrapartes armadas en el resto del continente.
Algunos colegas colombianos estiman que el
número de “desaparecidos” y muertos bajo estos gobiernos presuntamente “democráticos”
supera con creces la cifra de las más feroces dictaduras del Cono Sur. En otras palabras, para
consumar un verdadero genocidio no hubo necesidad, en Colombia, de recurrir a las fuerzas
armadas. Bastaba con los gobiernos civiles.
La historia y la literatura políticas colombianas han compilado un cuidadoso catálogo de
estas continuidades represivas, enhebradas en
torno al largo proceso comúnmente conocido
como “la Violencia”. Horrores de todo tipo que
desafían la más truculenta imaginación, síntomas inequívocos del proceso de descomposición de un orden político-estatal que no reúne
siquiera las mínimas condiciones que Max Weber planteara como definitorias de su propia
naturaleza: el monopolio de la violencia.
De hecho, en Colombia se asiste a un oligopolio de la violencia, donde junto a los aparatos
SOBRE LA “EXCEPCIONALIDAD COLOMBIANA”
Dados estos antecedentes, el caso colombiano
adquiere en el contexto latinoamericano un singular relieve. Es difícil saber hasta qué punto
podría hablarse de una “excepcionalidad colombiana.” Más de uno podría decir que otras situaciones nacionales también son, a su manera, excepcionales. Pero creemos que el caso de
Colombia reúne ciertas especificidades que lo
sitúan en una posición muy especial en nuestro
continente.
En primer lugar, porque por debajo de la tirantez de la máscara oligárquica hay una Colombia muy vital y batalladora, que opone terca resistencia al autoritarismo gobernante, cuyas
manifestaciones se ven por doquier en los más
diversos frentes de lucha social. Esta militancia
se traduce en la intensa actividad de toda una
pléyade de organizaciones populares, que enfrentan las políticas gubernamentales en los más diversos terrenos como los derechos humanos, el
problema de los desplazados, el proceso de paz,
la defensa del medio ambiente y de la ciudadanía; hasta otras de corte más tradicional, como
sindicatos combativos y partidos de izquierda, que
pugnan por la construcción de un poder alternativo. Incluso, a pesar del dolor que entrañan, los
frecuentes magnicidios o el aniquilamiento planificado y sistemáticamente ejecutado de miles de
cuadros de la Unión Patriótica, por ejemplo, son
testigos luctuosos de esta formidable capacidad
de lucha de los colombianos.
Segundo, porque en este país la lucha política se expresa, al menos en parte, en términos
de enfrentamientos armados, situación única en
la América Latina contemporánea. Colombia es
hoy el hogar de la más antigua guerrilla del mundo, la cual hace casi cincuenta años hostiliza,
con diversos grados de eficacia, a los poderes
constituidos. Más allá de cualquier discusión
sustantiva sobre el tema de la legitimidad de la
guerrilla, sus tácticas y sus objetivos, lo que impresiona a los latinoamericanos es que ésta se
ha convertido en un referente político ineludible en cualquier discusión sobre el futuro del
país. Nada siquiera remotamente similar ocurre
en otro lugar de nuestro continente.
En tercer lugar, la excepcionalidad colombiana se ratifica a la hora de aquilatar el especialísimo papel jugado por el narcotráfico. Los influjos de esta actividad se dejan sentir, por una
parte, en casi todas las facetas de la vida social
colombiana; por la otra, se proyectan sobre el
escenario internacional, toda vez que desde
Colombia se abastece —según reiterados informes de la CIA— al 90 % de las necesidades del
mayor consumidor mundial de estos productos:
los Estados Unidos.
Cuarto y último, porque a nadie se le escapa la centralidad que Colombia ha adquirido para
la administración de George W. Bush Jr., a causa
de los tres factores anteriores. Esto hace que la
Casa Blanca contemple convertir a este país en
una suerte de Israel sudamericano, esto es, una
base de operaciones militares, de espionaje y de
control territorial, desde la cual monitorear los
más diversos procesos políticos, económicos y
sociales en curso en el corazón mismo de América del Sur. La estrecha relación establecida entre
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Clacso • Atilio A. Borón
represivos legales del Estado colombiano conviven sus aparatos ilegales - los paramilitares -, que
sólo como producto de un extraviado formalismo podrían calificarse como ajenos a la dinámica de la vida estatal. A lo anterior habría que
agregar el narcotráfico, cuyas ligazones con las
más diversas esferas de la vida política y social
han sido reiteradamente señaladas por los estudiosos colombianos. Y, por último, la presencia
guerrillera, responsable de buena parte de la
cuota de violencia política nacional. Dado el
acendrado control territorial de que dispone
cada una de estas formaciones sociales, tema
que desafía uno de los principios constitutivos
del Estado nación y que aparece permanentemente como una fuente de preocupación en los
informes de la CIA y el Departamento de Estado, no puede sino concluirse el grado extremo
de debilidad de un orden estatal que, pese al
autoritarismo de algunos de sus gobernantes,
no logra siquiera garantizar el control territorial
de la nación.
Contexto
23
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
24
los presidentes Álvaro Uribe y George W. Bush
Jr., emblematizada en la reciente visita del colombiano al rancho del norteamericano en Texas
—un gesto sólo reservado para los íntimos de la
familia imperial— habla bien a las claras de la
profundidad de esta alianza y de la confianza
que la Casa Blanca tiene depositada en el presidente Uribe para la materialización de sus planes de dominación mundial.
Dicho lo anterior, sería erróneo negar la existencia de vibrantes sociedades civiles en otros
países de la región. Sin embargo, lo que constituye la singularidad del caso colombiano es la
combinación multiplicativa de todas estas características con su papel objetivo de punta de
lanza del imperialismo norteamericano en la región. Colombia es el mayor recipiente latinoamericano de la “ayuda militar” estadounidense y
uno de los cinco más importantes a nivel mundial, compartiendo este dudoso honor con países como Israel, Egipto, Afganistán e Irak. Entre
1998 y 2004 Colombia recibió nada menos que
US$ 3.647 millones de dólares en “ayuda militar”; para el año actual espera recibir casi ochocientos millones más. Después de Bagdad, Bogotá es sede de la mayor embajada norteamericana en todo el mundo: toda clase de misiones
militares, amén del personal especializado del
FBI, la DEA y, por supuesto, la CIA, operan sin
tapujos en el territorio nacional en un proceso
que bajo el actual Gobierno se ha intensificado
hasta el paroxismo.
Es cierto que nada de esto es novedoso:
fueron muchos los gobiernos colombianos que
manifestaron un irresistible deseo de servir sin
reticencias a la Casa Blanca. Fue uno de ellos el
que lideró la deshonrosa iniciativa de expulsar a
Cuba de la OEA, en 1961; y tal ocurrió bajo la
presidencia de John F. Kennedy, cuando lanzara
la mal nacida Alianza para el Progreso. También
hoy el Gobierno colombiano es considerado
como un socio preferencial de los Estados Unidos. Tanta docilidad —expresada en los últimos
tiempos en las humillantes súplicas de las autoridades para firmar un TLC con los Estados Unidos, que motivaron la indignación de muchos
en Colombia— ha sido recompensada con dos
Contexto
planes que prácticamente constituyen un “retrato hablado” de las necesidades norteamericanas en la región: el Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina.
COLOMBIA Y AMÉRICA LATINA
Todo lo anterior sitúa a Colombia en un lugar
muy especial en el concierto latinoamericano.
Algunas tendencias y orientaciones que primaron en la región a lo largo del último siglo se
expresaron con debilidad en ese país, constituyendo una importante anomalía que se desvía
del patrón regional. Su ensimismamiento, por
otra parte, profundiza su aislamiento regional.
Favorecidos por una prodigiosa y bellísima
geografía, por la densidad de sus culturas populares, por la variedad de sus comidas y la musicalidad de su gente, factores que exaltan sus
espíritus pero que también los atrapa y encierra. Pocos países manifiestan un desconocimiento tan profundo de sus vecinos como Colombia. Gran parte de la intelectualidad de izquierdas
de este país, una categoría social cosmopolita
por excelencia, nos ha confesado con no disimulada vergüenza jamás haber visitado Venezuela, y ni se diga Ecuador o Perú. Tal desconocimiento es impensable en este estrato social
en cualquier otro país de América Latina. Si descendemos un poco más abajo en la pirámide
social, el aislamiento colombiano es casi completo, sólo parcialmente horadado por los ocasionales influjos ejercidos por la industria cultural norteamericana.
Pese a lo anterior, algunas tendencias predominantes en América Latina se han dejado
sentir en Colombia. El creciente apoyo popular
hacia las expresiones políticas de izquierda, que
ha caracterizado el comportamiento de los electorados de Venezuela, México, Brasil, Argentina, Uruguay, para no citar sino algunos casos,
también se ha revelado en Colombia, sólo que a
nivel departamental o municipal. La resistencia
al Alca, y el fastidio popular ante la criminal prepotencia norteamericana, ha venido creciendo
en este país al igual que en el resto de la región.
del presidente George W. Bush Jr., que logró su
re-elección agitando el fantasma del terrorismo
internacional.
Si los Estados Unidos subordinan por completo a Bogotá, gravísimos desafíos se plantearían a la región en su conjunto, puesto que exportaría hacia ella —comenzando por los ya de
en sí inestables vecinos del sur: Ecuador, Perú y
Bolivia— las fatídicas consecuencias que se desprenden de las posturas reaccionarias de los
Estados Unidos, principalmente, la criminalización de la protesta social y la militarización de
las relaciones internacionales. Los continuos incidentes en la frontera colombo-venezolana y
colombo-ecuatoriana hablan bien a las claras de
la fuerte vocación confrontativa del presidente
Uribe. Esta actitud, en el convulsionado mundo
andino, equivale a pretender apagar un incendio arrojando gasolina a las llamas.
Todos los indicios señalan, sin embargo, que
el Presidente colombiano está dispuesto a seguir
avanzando en esta dirección. La reciente gira del
Secretario de Defensa Donald Rumsfeld por Perú
y Paraguay, exhumando el peor macarthismo de
la Guerra Fría y haciendo un llamamiento en contra de los gobiernos de Cuba, Venezuela y la izquierda en general, es un gesto confirmatorio de
que es ésta y no otra la dirección que alienta la
Casa Blanca; dirección que, como es sabido,
cuenta con las simpatías del actual Presidente
colombiano debido a su firme decisión de asumir
como propia la agenda y las prioridades de la
política exterior norteamericana. Va de suyo que
semejante regresión política suscitaría, en caso
de producirse, la enérgica respuesta de amplísimos sectores de la sociedad colombiana, exasperando los ya graves conflictos domésticos hasta extremos insospechados.
Por último, e íntimamente relacionado con
el punto anterior, preocupa la posibilidad de que
esto se traduzca en una suerte de inédita —para
esta región, mas no para otras partes del planeta— “israelización” de Colombia. Esto es, la conversión de este país en una gigantesca base militar norteamericana, equipada inclusive con
armas de destrucción masiva y bombas atómicas “tácticas”, que colocaría a este país y luego
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Clacso • Atilio A. Borón
Y las tendencias estructurales que marcan a los
capitalismos latinoamericanos: polarización y
exclusión social, profundización de la dependencia y monopolización de la economía, se dejan
sentir también en Colombia.
No podrá ser ajeno al destino de este país
el rumbo que finalmente adopten las sociedades latinoamericanas en su lucha por la autodeterminación nacional, la emancipación social, la
justicia, la libertad y la democracia. Pensar que
Colombia podrá permanecer aislada frente a
estos cambios podrá ser una ilusión cultivada
por sus círculos gobernantes, pero carentes por
completo de asidero.
Pero, ¿cuáles son los temores que suscita la
actual situación colombiana? En primer lugar, la
consolidación del narcotráfico como un factor
crucial de la vida social, económica y política; lo
que daría por resultado un tipo de sociedad profundamente marcada por los efectos degradantes y corruptores del narcotráfico, frustrando
toda tentativa de construir una nueva sociedad.
No es necesario ser un profeta para pronosticar
que más allá de cualquier caracterización que
pueda ocasionalmente hacerse del narcotráfico,
éste juega un papel profundamente negativo y
conservador en la vida nacional. Si en un futuro
más o menos cercano llegara a constituirse en
Colombia una coyuntura grávida de grandes
perspectivas de cambio social no puede haber
duda alguna de que las fuerzas de la reacción y
la conservación social encontrarán en los narcos una ayuda inestimable —y tal vez decisiva— para frustrar la posibilidad de una salida de
izquierda a la crisis.
La segunda fuente de preocupación es la
posibilidad de que, como producto de su debilidad y sus orientaciones ideológicas, el gobierno
del presidente Uribe termine convirtiendo al Estado colombiano en un simple protectorado de
los Estados Unidos. Este peligro se agudiza ante
las tentativas del Presidente por lograr su re-elección, apelando para ello a toda clase de recursos, entre los cuales sobresale la intensa manipulación mediática a que ha sido sometida la
opinión pública colombiana so pretexto de la
“seguridad”, imitando la estrategia de campaña
Contexto
25
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
26
a toda América Latina en una situación de sumo
riesgo. Es evidente la decisión norteamericana
de avanzar, sin estridencias pero resueltamente, en esta dirección; como lo comprueba el
ensayo realizado en Paraguay, donde el Congreso autorizó el establecimiento de tropas norteamericanas dotadas de total inmunidad jurídica
para la realización de una extensa serie de “ejercicios militares” que culminarán recién en diciembre del 2006. Va de suyo que una iniciativa
de esta envergadura, desconocida en la historia
del Paraguay, conlleva el serio riesgo de que tales tropas se asienten definitivamente en la región con el propósito de monitorear los procesos políticos en curso en la región, y
eventualmente intervenir en ellos.
Si las sociedades latinoamericanas no rechazan vigorosamente esa iniciativa, los norteamericanos seguirán avanzando. Conciente de
la necesidad de ratificar la orientación política
predominante en Colombia, a comienzos de
agosto de este año, la Secretaria de Estado, Condoleezza Rice, dictaminó que podía certificar ante
el Congreso de los Estados Unidos la mejoría
experimentada en la situación de los derechos
humanos en ese país. A su juicio, eran muy visibles los progresos en el respeto a ciertos derechos fundamentales y en la eliminación de los
vínculos oficiales con los paramilitares. Al paso
que Washington otorgaba “luz verde” al gobierno de Uribe, contrariando las opiniones de las
organizaciones humanitarias colombianas, la
Secretaria de Estado expresaba su condena sobre la situación de los derechos humanos en
Venezuela, confirmando una vez más la siniestra doctrina del “doble standard” como principio moral de las administraciones norteamericanas.
Una cosa son los amigos, otra los enemigos. Colombia está entre los primeros. Lo cual
no augura nada bueno para su futuro, ni para el
de América Latina en general.
Contexto
La pobreza:
¿cuestión de
medición?
Foto: Manuel de Jesús Santamaría. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
INTRODUCCIÓN
L
a medición de la pobreza es un tema
relevante, sin duda, pero mucho
más importante es diseñar políticas
que permitan romper la trampa de
la pobreza.
El año pasado hubo una intensa discusión sobre la forma más adecuada de
medir la pobreza: entre las medidas alternativas, el Gobierno se apresuró a buscar una que
no fuera demasiado pesimista. En este ensayo
mostraremos que, desde el punto de vista técnico, esta medida puede tener la misma consistencia que muchas otras. El Gobierno no debe
ser censurado porque utilice una medida de
pobreza menos exigente, sino por tratar de
modificarla en la mitad del camino: una vez definida, la línea de pobreza debe mantenerse.
Desde finales de los noventa, la incidencia
de la pobreza presenta una tendencia ascendente. Todas las medidas, incluyendo las menos exi-
gentes, conducen a un resultado inquietante: en
el 2003 por lo menos el 46% de la población colombiana era pobre. Frente a esta cifra, que es
alarmante, ya no importa que la línea de corte
esté uno o varios puntos por encima; lo que importa es concentrar toda la atención en la búsqueda de opciones de política económica que
permitan luchar contra la pobreza.
Proponemos dos caminos: la redistribución
del ingreso y la consolidación del mercado interno. La primera opción es compatible con las
iniciativas de Kakwani, asesor de la Misión de
Pobreza; la segunda es de corte keynesiano, y
permite enfocar la lucha contra la pobreza de
modo menos paternalista.
La ausencia de una política distributiva tiene impactos negativos en el crecimiento y en
la lucha contra la pobreza. Las razones por las
*
Profesor Universidad Nacional de Colombia, Director del Centro de
Investigaciones para el Desarrollo (CID).
** Investigador del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), Unal.
*** Investigador del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), Unal.
Contexto
Jorge Iván González - Jorge Enrique Sáenz - Santiago Grillo
Jorge Iván González*
Jorge Enrique Sáenz**
Santiago Grillo***
27
que la distribución debe preceder al crecimiento
están relacionadas con la demanda (consumo)
y la oferta (productividad): la previa distribución del ingreso favorece el consumo de bienes y mejores salarios estimulan la productividad.
Desgraciadamente, la distribución del ingreso y de la riqueza no está en la agenda del Gobierno. Queda la esperanza de que, fiel a su nombre, la Misión de Pobreza y Distribución
realmente la lleve al primer plano; sin embargo,
desde la Presidencia y el Ministerio de Hacienda
los mensajes van en otra dirección. En lugar de
propender por una mejor distribución, el Presidente y el Ministro insisten en que los nuevos
tributos favorezcan al gran capital. Y sobre la
agudización de la concentración de la tierra, no
se dice nada en Ralito. Nos parece ingenuo pretender conseguir la paz sin tocar seriamente las
causas objetivas de la violencia, que cada vez
son más evidentes.
Comenzaremos con una reflexión sobre las
aproximaciones absoluta y relativa a la pobreza.
Posteriormente mostraremos las limitaciones
técnicas que existen para fijar la línea de corte,
ya que siempre se requiere un principio normativo. Presentamos diversas estimaciones de la
línea de pobreza, y explicamos las razones por
las cuales no coinciden. Y terminamos llamando
la atención sobre la relevancia de las políticas
distributivas y de las medidas que ayuden a consolidar el mercado interno.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
LAS APROXIMACIONES ABSOLUTA Y RELATIVA
28
Las reflexiones sobre la medición de la pobreza
remiten a dos temas. Uno tiene que ver con la
determinación de una frontera “absoluta”, que
permita establecer la distinción entre pobres y
no-pobres. El otro está relacionado con la percepción social de la pobreza.
El término absoluto aparece entre comillas
porque nunca es posible encontrar un principio
externo totalmente neutro y desprovisto de cualquier consideración valorativa. Para Sen (1983),
hay un criterio absoluto en el mundo de las ne-
Contexto
cesidades, y relativo en el de los logros y realizaciones1 . La pobreza, dice, “es una noción absoluta en el espacio de las capacidades, pero es muy
frecuente que tome una forma relativa en el espacio de las mercancías o de las características”
(1983:161). Ello no significa que la medida absoluta esté por fuera del contexto histórico y social:
el nivel absoluto cambia dependiendo de las características de la sociedad. El punto de partida
básico es que ninguna persona debería morir de
hambre o vivir en condiciones “infrahumanas”.
Las sociedades, en cada momento del tiempo,
tienen relativa claridad sobre el significado de los
requerimientos mínimos que les permiten a las
personas solucionar necesidades básicas.
Las definiciones de la pobreza cambian. Y de
todas maneras, cualquier aproximación cuantitativa es incapaz de expresar la riqueza del concepto. Para Sen (1995: 16), la pobreza es el reflejo de “capacidades inadecuadas”2 . El Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (Undp
1997), define la pobreza como la incapacidad de
las personas para vivir una vida tolerable, incluyendo la posibilidad de llevar una vida larga y saludable, tener educación y disfrutar de un nivel
de vida decente, contar con libertad política, el
respeto de los derechos humanos, la seguridad
personal, el acceso al trabajo productivo y bien
remunerado, y la participación en la vida comunitaria. Para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID 1997), la pobreza es la falta de acceso
o dominio de los requisitos básicos (comida, educación, salud, agua potable, etc.) y reconoce que
la pobreza no se reduce a los aspectos económicos. También incluye la falta de capacidades para
cambiar las condiciones adversas.
La percepción que tiene la sociedad colombiana sobre la pobreza, se expresa de di1
2
“En concreto, la deprivación absoluta en términos de las capacidades de las personas equivale a una deprivación relativa en términos
de las mercancías, el ingreso y los recursos” (Sen 1983: 153).
Sen (1978) propone una aproximación más operativa. “El primer
requisito para un concepto de pobreza es tener un criterio que nos
permita definir quien debe estar en el centro de nuestro interés. La
especificación de algunas normas de consumo o de una línea de
pobreza puede lograr parte de la tarea: los pobres son aquellas
personas cuyos niveles de consumo caen por debajo de estas normas”. Ver, sobre todo, Sen (1976).
El NBI y la LP no son contradictorios, sino
que informan sobre realidades distintas. Las familias colombianas cada vez tienen mejores servicios públicos (conexión a acueducto, energía
eléctrica, alcantarillado), su vivienda es de mejor
calidad y pueden acceder más fácilmente a la escuela primaria. Los avances que se han logrado
en estos campos se reflejan en una disminución
del porcentaje de pobres por NBI. Pero, al mismo
tiempo, también constatamos que las familias tienen mayor dificultad para adquirir bienes (alimentos, vestido, transporte, medicamentos, etc.),
porque sus ingresos se han deteriorado. La pérdida del poder adquisitivo de los hogares explica
el aumento de la pobreza por LP.
Es muy distinto tener conexión al acueducto que disponer de la capacidad de pago. Este
conflicto lo describe muy bien el estudio del
Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID
2004b), sobre la capacidad de pago de los hogares de Bogotá. En el 2004 las familias pobres,
estrato uno, destinaron al pago de los servicios
públicos el 11% de sus ingresos. Entre tanto, en
los hogares del estrato 6, la proporción apenas
fue del 5%. Los pobres tratan de pagar primero
los servicios públicos porque no quieren que se
los corten, y para cumplir con este compromiso
se ven en la obligación de reducir otros gastos,
como alimentos, vestido, transporte, medicamentos, etc.
La fijación de una línea de corte “absoluta”
siempre se presta a discusión, tal y como sucedió en el 2003 con la LP. Mientras que el Departamento Nacional de Planeación (DNP) decía
que la incidencia de la pobreza era del 52%, la
Contraloría General de la República (CGR 2004)
y el CID (2004) la estimaban en 66%. Esta brecha de 14 puntos porcentuales, equivale a cinco millones de pobres. La diferencia entre las
dos medidas se explica, entre otras razones, por
3 Sobre la metodología y características del NBI, ver Dane (1989),
Fresneda (1998), Garavito (1997), Kaztman (1995), Muñoz (1995),
Sarmiento y Duarte (1989).
4 Sobre la LP, ver, Arcos, Becerra, Corredor, Muñoz y Rivera (2000),
Feres y León (1992), Muñoz (1991).
5 En el informe del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID
2004) se opta por la LP porque es una medida más apropiada para
evaluar la dinámica coyuntural de la economía.
Contexto
Jorge Iván González - Jorge Enrique Sáenz - Santiago Grillo
versas maneras. Los indicadores más utilizados
son el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)3 y la Línea de Pobreza (LP)4 . El NBI
y la LP establecen un punto de referencia “absoluto”, evaluable y cuantificable; pero el punto de corte correspondiente a cada uno de los
indicadores expresa visiones diversas de la sociedad sobre la pobreza. Desde los noventa
observamos que mientras la pobreza por NBI
disminuye, aumenta por LP; esto se debe a que
estas dos medidas no informan sobre los mismos hechos: el NBI apunta a las necesidades
básicas y a los bienes para satisfacerlas, mientras la LP mira el ingreso monetario. La preferencia por uno u otro indicador depende de
los postulados normativos, y de los objetivos
de la política pública.
Desde la óptica del NBI, Colombia va bien;
y desde la perspectiva de la LP, el país va mal5 .
La LP tiene ventajas analíticas, favorece la comprensión de la coyuntura, facilita las comparaciones con la evolución del PIB y pone en primer plano el ingreso, que es el instrumento
privilegiado en el mundo contemporáneo para
la adquisición de titularidades. Para Van Parijs
(1995), la libertad real únicamente tiene sentido
si las personas poseen los ingresos suficientes
para adquirir los bienes que consideran necesarios. Por estas razones en el ensayo le damos
especial importancia a la pobreza por LP.
La línea de corte no se mantiene eternamente. Puede modificarse hacia arriba (abajo),
en función de criterios normativos más (menos)
exigentes. La incidencia de la pobreza por NBI
disminuye porque con el paso del tiempo se han
ido cubriendo las necesidades incluidas en el
indicador. Si con los componentes actuales del
NBI se llegase a una situación en la que el porcentaje de pobres fuera cero, habría dos caminos: 1) hacer más exigente la medida, de tal
manera que personas que antes no eran consideradas pobres, comiencen a serlo; y 2) declarar que la pobreza ha sido erradicada. Cualquiera de las dos opciones es plausible y depende
de los propósitos colectivos de cada sociedad.
Desde el lado de la LP el panorama es pesimista
porque la pobreza aumenta.
29
la forma como se calculan la canasta nutricional
y el peso de los alimentos en el conjunto del
gasto del hogar (coeficiente de Engel6 ). El método de estimar el ingreso, que es un asunto
mucho más sustantivo, también influye en la heterogeneidad de las líneas de pobreza.
Los cálculos de la pobreza suelen realizarse
con las encuestas de hogares, que no tienen
cobertura nacional, y que han sido concebidas
para medir la dinámica del empleo. Las aproximaciones metodológicas que se realizan con el
fin de tener un valor del ingreso nacional, siempre serán objeto de discusión. Debe tenerse en
cuenta, además, que en el país no existe un estudio sobre ingresos y gastos en las áreas rurales. Por tanto, las estimaciones sobre el ingreso
rural tienen que ser realizadas de manera indirecta y con muchas limitaciones.
En el campo internacional las comparaciones de pobreza son muy difíciles porque no hay
criterios claros7 . Sin que haya mediado mayor
discusión, y simplemente por razones de conveniencia operativa, se ha dicho que una persona está en extrema pobreza si su consumo es
menos de un dólar diario (ajustado por la paridad del poder adquisitivo8 ).
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
LA FIJACIÓN DE LA LÍNEA DE REFERENCIA
30
La definición del ingreso no es estándar. La primera dificultad radica en la determinación de la
unidad de referencia (el hogar o el individuo)9 . Y
entre el individuo y el hogar hay una situación
intermedia: el ingreso per cápita del hogar. Esta
opción es intermedia porque supone que todos
los miembros del hogar son iguales y que no es
necesario buscar medidas de equivalencia entre
adultos y niños. Tampoco se requiere precisar
las economías de escala en el consumo. El ingreso del hogar es un extremo porque no tiene
en cuenta su tamaño, ni las particularidades de
sus miembros; y el ingreso por individuo es el
otro extremo porque supone que es factible diferenciar el consumo de cada persona, y precisar el uso individual de los bienes comunes. Los
niños normalmente necesitan un presupuesto
Contexto
menor que los adultos para satisfacer las mismas necesidades de alimentación y vestuario. Y
en el hogar se presentan economías de escala
en el consumo, porque las personas comparten
“bienes familiares” o “bienes públicos” (vivienda, nevera, teléfono, etc.)10 .
La LP es igual a
 GT 
LP = LI * 

 GA 
Tiene dos componentes: la línea de indigencia (LI) que corresponde a la canasta nutricional
de alimentos (CNA), y el inverso de la relación
entre el gasto en alimentos y el gato total (GT/
GA). GT es el gasto total; GA es el gasto en alimentos.
La relación (GT/GA) es constante y se conoce como el “inverso del coeficiente de Engel”.
El punto de partida de Engel es claro y tiene una
gran fuerza intuitiva: los hogares pobres destinan al consumo de bienes básicos un mayor
porcentaje del gasto que los hogares ricos. Y a
la inversa, los hogares ricos destinan al consumo de bienes de lujo un mayor porcentaje del
gasto que los hogares pobres.
6 Engel (1895) observó que la participación de los bienes básicos
(como los alimentos) en el gasto del hogar tiende a disminuir a
medida que los ingresos de la familia aumentan. Y la participación de
los bienes de lujo sigue el proceso contrario: crece a medida que la
familia es más rica. En términos de alimentos, el coeficiente de
Engel es GA/GT, siendo GA el gasto en alimentos, y GT el gasto total.
El inverso del coeficiente de Engel es GT/GA.
7 Esta situación marca un claro contraste con los de empleo que han
sido unificados por las normas estadísticas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
8 La paridad del poder adquisitivo trata de homogeneizar la capacidad
de compra de un dólar a nivel internacional. Un dólar en Estados
Unidos permite adquirir menos bienes que en la India. Estas homologaciones no son sencillas de hacer, y en la práctica siempre se
prestan a confusión.
9 La unidad de referencia fue un debate clásico en los años cincuenta.
Samuelson (1956) considera que la función de utilidad es individual,
pero estaría dispuesto a aceptar que se extienda a la familia. No está
de acuerdo con Scitovsky (1952), que pretende construir funciones
de bienestar y curvas de indiferencia sociales. La homogeneidad del
consumo, argumenta Samuelson, difícilmente va más allá del hogar.
Sobre esta discusión, ver, Serrano (2003).
10 Ver, Deaton (1997). La fijación de escalas de equivalencia se realiza
por diversos métodos. Los más usuales son los de Engel, Rothbart,
Prais y Barten. Ver, Muñoz (2004).
el paso del tiempo la canasta se ha hecho más
exigente, tanto por el contenido de calorías
como por el número de bienes.
La población de referencia incide en el número de bienes incluidos, tal y como se observa
en el cuadro 1. Si se incluye el 90% de la población, la canasta tiene 51 bienes; pero si la población de referencia es el 25%, el número de
bienes se reduce a 39.
Si el número de bienes es distinto, el valor
de la canasta también se modifica (cuadro 2). El
costo de la canasta de 1984/1985 a precios de
Cuadro 1
Número de alimentos que
conforman la canasta
1984/1985
Bogotá
Medellín
Cali
Barranquilla
Bucaramanga
Manizales
Pasto
Cartagena
Cúcuta
Neiva
Pereira
Montería
Villavicencio
13 Ciudades
90%
46
50
47
49
48
45
53
47
47
51
52
42
50
51
25%
36
32
42
45
41
33
38
41
40
43
35
34
34
39
Fuente: Los resultados de estos cuadros corresponden a los trabajos de
Muñoz (1990, 1991, 1995, 2004).
EL CÁLCULO DE LA LP
En Colombia la LI se ha calculado con las encuestas de ingresos y gastos de 1984/1985, y
de 1994/1995. La canasta normativa de alimentos de 1984/1985 incluye 2.209 calorías y 39
bienes, el Dane la cuantificó en 13 ciudades; y
la canasta de 1994/1995 tiene 2.297 calorías y
49 bienes, fue calculada para 23 ciudades12 .
Es interesante observar que ambas canastas corresponden a criterios “objetivos” y proponen una medida “absoluta”. No obstante, con
11 En la metodología del CID (2004) el inverso del coeficiente de Engel
se calcula con el 90% de la población. Sólo queda por fuera el 10%
más rico. La CGR (2004) tiene criterios similares a los del CID. El
DNP lo estima con el 25% de la población más pobre.
12 Los criterios que se tuvieron en cuenta para que un alimento sea
incluido en la canasta fueron los siguientes: i) que lo consuma por
lo menos el 30% de los hogares, ii) que represente por lo menos el
1% del gasto en alimentos, iii) que aporte por lo menos el 1% de las
calorías o proteínas consumidas, iv) que represente por lo menos el
0,5% de los alimentos adquiridos por los hogares. Estos criterios son
comunes para las dos estimaciones. En la de 1994/1995 se adicionó
otro criterio: v) que el gasto represente por lo menos el 5% del
grupo. Obviamente, la canasta de 1994/1995 es más costosa que la
de 1984/1985 (Muñoz 1990, Muñoz, Ramírez y Rivas 1998).
Contexto
Jorge Iván González - Jorge Enrique Sáenz - Santiago Grillo
El cálculo del inverso del coeficiente de Engel tampoco es unívoco. La LP sube (es más severa) si aumenta cualquiera de los dos componentes; por ejemplo, la canasta de nutrientes
puede hacerse más exigente. Y la relación GT/
GA sube cuando los alimentos tienen un menor
peso en el gasto total. Como GA/GT es diferente
según el nivel de ingreso de la familia, la decisión sobre el grupo de referencia es crucial. El
DNP hace el cálculo con los más pobres, ello se
traduce en que el denominador de GT/GA sea
relativamente alto, puesto que los pobres dedican una parte importante de sus gastos al consumo de alimentos. Si el denominador es alto,
la relación GT/GA es baja y el punto de corte de
la LP disminuye. La CGR y el CID toman un grupo de población más grande que el del DNP, y
ello hace que el denominador baje y que la relación GT/GA aumente y, por consiguiente, que la
LP suba.
Si, por ejemplo, el decil uno, el más pobre,
destina a los alimentos el 50% del gasto, la relación GA/GT es 0,5; y el inverso, GT/GA es 2. Al
considerar como punto de referencia el 90% de
los hogares, la relación GA/GT es 0,38 y el inverso GT/GA es 2,66. Así que la LP con un grupo
de referencia del 90% es más exigente que cuando únicamente se toma el 25% de la población.
Una de las explicaciones a las diferencias que se
presentan entre las estimaciones del DNP, por un
lado, y de la CGR y del CID, por el otro, tiene que
ver con el grupo de referencia que se escoge para
valorar el inverso del coeficiente de Engel11 .
31
1994/1995 varía entre $1.004 y $1.050 diarios.
Aunque esta diferencia no supera los $50 diarios, sí tiene un impacto importante en el cálculo del número de pobres.
De la misma manera que la LI, el coeficiente de Engel que se utiliza en el cálculo de la LP
también está influenciado por el grupo de referencia. Tal y como se constata en el cuadro 3, el
coeficiente de Engel es más pequeño cuando el
Cuadro 2
Valor diario de la línea de indigencia
canasta 1984/1985
Bogotá
Medellín
Cali
Barranquilla
Bucaramanga
Manizales
Pasto
Cartagena
Cúcuta
Neiva
Pereira
Montería
Villavicencio
13 Ciudades
90%
25%
1.080,60
1.170,40
1.106,10
1.116,70
992,00
1.060,50
829,60
1.123,50
948,20
1.003,30
1.111,20
1.036,40
1.023,60
1.050,10
976,99
1.096,74
1.063,62
1.034,40
954,37
1.104,69
757,59
1.066,13
885,90
1.086,21
1.086,00
993,21
964,05
1.004,24
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Fuente: Los resultados de estos cuadros corresponden a
los trabajos de Muñoz (1990, 1991, 1995, 2004).
Los precios son los implícitos de la canasta 1994/1995.
32
grupo de referencia es el 90% que cuando es el
25%. Por ejemplo, si tomamos a Bogotá con el
90% de la población de referencia, se obtiene
un Engel del 37,6, mientras que con el 25% el
valor es 40,7. El inverso del coeficiente de Engel
(GT/GA) que es el valor utilizado para el cálculo
de la LP, es mayor con una población de referencia de 90%. Reiteramos que, a medida que la
población de referencia aumenta, el punto de
corte es más alto y el porcentaje de pobreza también es mayor.
Los cuadros anteriores muestran que las
combinaciones que se pueden hacer son muy
diversas. Es factible estimar una LP teniendo como
punto de referencia la canasta 1984/1985, con
los precios 1984/1985; pero también es posible
Contexto
Cuadro 3
Coeficiente de Engel (GA/GT)
canasta 1984/1985
Bogotá
Medellín
Cali
Barranquilla
Bucaramanga
Manizales
Pasto
Cartagena
Cúcuta
Neiva
Pereira
Montería
Villavicencio
90%
25%
37,6
36,6
38,5
43,2
36,4
30,4
35,8
44,3
39,4
38,1
32,3
40,5
37,5
40,7
39,2
41,0
50,8
39,3
34,3
41,0
53,4
43,6
41,8
38,8
44,9
42,5
Fuente: Los resultados de estos cuadros corresponden a
los trabajos de Muñoz (1990, 1991, 1995, 2004).
Los precios son los implícitos de la canasta 1994/1995.
tomar la canasta 1984/1985, con los precios
1994/1995, tal y como se hace en los cuadros 2
y 3. También se podría utilizar la canasta 1994/
1995 con los precios 1994/1995. Esta última
combinación eleva el punto de corte, porque la
canasta 1994/1995 es más completa. Para llevar
los precios de 1994/1995 al 2004 (cuadro 4) se
aplica la inflación por tipo de producto. Y en cada
opción siempre es posible obtener resultados distintos dependiendo de la población de referencia
(25%, 90% o cualquiera otra).
En el cuadro 4 presentamos, con fines ilustrativos, los valores mensuales de la LI y de la
LP, tomando como referencia el 25% de la población, los precios y las canastas 1994/1995.
En Bogotá, en el 2004, la LI era de $85.672, y la
LP de $226.200.
LA INCIDENCIA DE LA POBREZA
El cuadro 5 presenta la incidencia de la pobreza
por LP para el año 2003 con la canasta 1994/
1995; comparamos los resultados obtenidos
cuando la población de referencia es 25% y 90%.
En el primer caso, el porcentaje de pobres es 60%
(26,3 millones de personas pobres) y en el segundo es 66% (28,9 millones de pobres). Ambas
Bogotá
Medellín
Cali
Barranquilla
Bucaramanga
Manizales
Pasto
Cartagena
Cúcuta
Neiva
Pereira
Montería
Villavicencio
LI
LP
85.672,48
97.485,92
86.924,01
87.062,47
83.364,73
98.077,07
72.962,15
91.930,61
82.529,20
93.733,05
93.865,95
85.456,80
81.419,75
226.200,93
274.070,03
214.797,40
202.289,00
233.878,68
287.379,82
194.553,08
194.473,72
191.752,41
229.448,01
253.180,85
206.723,51
215.862,17
Fuente: Los resultados de estos cuadros corresponden a los trabajos de Muñoz (1990, 1991, 1995, 2004).
cifras son preocupantes. Y es más inquietante que
entre 1997 y el 2003 el porcentaje de pobres haya
aumentado de 55% a 66%. Los datos preliminares de la Misión de Pobreza llegan hasta el 2003;
los ejercicios de la Misión se están realizando con
las encuestas de hogares. Los primeros resultados indican que el rango de la incidencia de la
pobreza por LP, dependiendo de la metodología
utilizada, oscila entre el 61,1% y el 45,9%. Ello
significa que en el escenario “optimista”, la pobreza afecta al 45,9% de la población.
Entre el 66% y el 45,9% hay una diferencia
considerable. Pero, cualquiera que sea el indicador escogido, la pobreza alcanza niveles alarmantes. En los informes del CID (2003, 2004) se
muestra que el crecimiento no es suficiente para
romper la trampa de la pobreza. Durante los
noventa el PIB per cápita alcanzó su máximo
nivel en 1997 y, no obstante, la pobreza se mantuvo en niveles muy elevados (55% según el CID
y en un rango que oscila entre el 46% y el 59%
de acuerdo con los datos provisionales de la
Misión de Pobreza).
Cuadro 5
Número de pobres e incidencia de la pobreza
Año 2003
Canasta 1994/1995
25%
Pobres
Resto
8.569.119
Urbano 17.734.850
Nacional 26.303.969
Resto
Urbano
Nacional
Incidencia
20%
41%
60%
90%
Pobres
Resto
9.695.808
Urbano
19.274.773
Nacional 28.970.581
Incidencia
Resto
Urbano
Nacional
22%
44%
66%
Fuente: Cálculos de los autores a partir de la Encuesta de
Calidad de Vida 2003.
CONCLUSIÓN
Los instrumentos técnicos se agotan y no son
suficientes para dirimir el conflicto entre líneas
alternativas de pobreza. La tensión se resuelve
en el campo político, que es la instancia que pone
en evidencia las opciones normativas de la sociedad. Se supone que la regla de decisión por
mayoría (el método de elección que predomina
en las democracias) es expresión, siempre imperfecta, de las preferencias colectivas. No obstante sus bondades, la regla decisión por mayoría es un camino tortuoso y lleno de zonas grises.
Independientemente de la línea de pobreza
que se adopte, sí es muy importante que una
vez definida, no se modifique la medida todos
los días y, sobre todo, que la preocupación pase
de la metodología de medición a la búsqueda
de los mecanismos que efectivamente permitan
luchar contra la trampa de pobreza. La Misión
de Pobreza creada por el Gobierno no puede
quedarse discutiendo cuál es la línea más adecuada pues, como hemos demostrado, este
debate siempre es inconcluso: nunca podrá encontrarse una línea óptima. La discusión sobre
el punto de corte debe colocarse en segundo
plano, de tal manera que los esfuerzos de la
política económica se dediquen efectivamente
a luchar contra la pobreza.
Jorge Iván González - Jorge Enrique Sáenz - Santiago Grillo
Cuadro 4
Valor mensual de las líneas de indigencia (LI)
y de pobreza (LP). 25% de la población
Canasta 1994/1995
Precios corrientes 2004
Contexto
33
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
34
Para romper la trampa de pobreza es necesario avanzar en dos frentes. Primero, mejorar
la distribución de la riqueza: el crecimiento favorece a los pobres (Kakwani, Khandker y Son
2004) únicamente si está acompañado de una
mejor distribución del ingreso y de la riqueza.
Durante la administración Uribe los mensajes en
contra de la mejor distribución han sido evidentes: las reformas tributarias propuestas favorecen la concentración de la riqueza, la dinámica
de los grupos armados ha empeorado la distribución de la tierra y, además, la concentración
se ha intensificado en numerosos sectores (finanzas, telecomunicaciones, televisión, radio,
seguros, etc.) sin que el Gobierno muestre alguna preocupación. Todo lo contrario, el Presidente
ha sido explícito en su intención de favorecer al
gran capital. Mientras se mantenga esta lógica a
favor de la concentración, Colombia no logrará
romper la trampa de la pobreza.
Hay un segundo frente en el que debe actuarse, se trata de la consolidación del mercado interno. La lucha contra la pobreza debe
enmarcarse en un modelo de desarrollo que
sea compatible con una política de ingresos y
empleo, que esté guiada por la consolidación
de la demanda doméstica. Durante el último
año, el Gobierno ha puesto todas las esperanzas en el tratado de libre comercio (TLC) con
los Estados Unidos; pero a medida que avanzan las negociaciones se hace más evidente la
necesidad de consolidar la infraestructura de
vías y de comunicaciones. Aunque se reconoce que la integración del país favorece la productividad y la competitividad, el plan de desarrollo de Uribe no hace explícitas las
potencialidades de la demanda interna. Este
desconocimiento se acentúa ahora, cuando se
le está dando toda la importancia al TLC. El
fortalecimiento de la demanda interna favorece a la pequeña y mediana empresa, estimula
el empleo, aumenta el ingreso y contribuye a
la lucha contra la pobreza. Las personas de
menores recursos no solo mejoran su ingreso
sino que, además, encuentran en el mercado
una oferta adecuada de bienes básicos (alimentos, vestido, utensilios del hogar, muebles, etc.).
Contexto
Es una paradoja que la pobreza sea tan alta
en una coyuntura de bonanza. Nunca antes
Colombia había tenido tantas reservas (cerca de
US$14 mil millones), además, el ahorro financiero ha crecido de manera notable, tal y como
se aprecia en los informes de los fondos de pensiones. Estos recursos, que son de largo plazo,
podrían utilizarse para apalancar proyectos de
impacto social y económico, como la financiación de vivienda.
Las discusiones sobre la medición de la pobreza llevan a callejones sin salida; de todas
maneras, al final habrá que llegar a un acuerdo
razonable sobre el indicador. Una vez aceptado
y escogido, deben garantizarse dos principios.
En primer lugar, el indicador no debe modificarse a discreción del Gobierno de turno, si la medida cambia con frecuencia desvirtúa las comparaciones intertemporales. El Dane debe ser el
responsable de llevar las estadísticas sobre pobreza. Y segundo, toda la atención tiene que
concentrarse en la búsqueda de los mecanismos que permitan luchar efectivamente contra
la pobreza. La discusión sobre las características de la medida ahoga lo verdaderamente importante: el diseño de políticas que logren combatir la pobreza.
Arcos, Oscar; Becerra, Emperatriz; Corredor, Consuelo; Gonzalez,
Jorge; Muñoz, Manuel; Rivera, Magda (2000). Pobreza y
Desigualdad. Aproximaciones teóricas y evaluación de algunos índices, Cinep, Bogotá, mimeo.
BID –Banco Interamericano de Desarrollo (1997). América Latina
tras una Década de Reformas. Progreso Económico y Social.
Informe 1997, BID, Washington.
CID –Centro de Investigaciones para el Desarrollo (2004a). BienEstar: Macroeconomía y Pobreza. Informe de Coyuntura 2003,
CID, Universidad Nacional, CGR, Bogotá.
_______ (2004b). Equidad en las tarifas de los Servicios Públicos.
Impacto en la capacidad de pago de los hogares de Bogotá,
Alcaldía Mayor, CID, Bogotá.
_______ (2003). Bien-Estar y Macroeconomía. Informe de Coyuntura, CID, Universidad Nacional, CGR, Bogotá.
Deaton, Angus (1997). The Analysis of Household Surveys: A Microeconomic Approach to Development Policy, World Bank,
Johns Hopkins University Press, Baltimore.
Dane –Departamento Administrativo Nacional de Estadística (1989).
“Evolución de los Indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas”, Boletín de Estadística, no. 439.
Engel, Ernst (1895). “Die Lebenkosten Belgischer Arbeiter-Familien
Fruher und Jetzt”, International Statistical Institute Bulletin,
vol. 9, no. 1, pp. 1-74.
Feres, Juan y Leon, Arturo (1992). “Métodos y Procedimientos para
medir la pobreza en América Latina con el Método de Línea
de Pobreza (LP)”, en Boltvinik, Julio, ed. América Latina: El
Reto de la Pobreza, Pnud, Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza, Bogotá, pp.127-186.
Fresneda, Oscar (1998). Proyecciones de la Población con Necesidades Básicas Insatisfechas y en Miseria para Bogotá, 19982001. Informe Final, Dabs, Bogotá, mimeo.
Garavito, William (1997). Focalización de recursos de inversión social, aplicando un listado de indicadores complementario al
utilizado por la metodología de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), Tesis de grado, Economía, Universidad
Externado, Bogotá.
Kakwani, Nanak; Khandker, Shahid; Son, Hyun (2004). Pro-Poor
Growth: Concepts and Measurement with Country Case Studies, Working Paper, Nº 1, International Poverty Centre,
Undp, Brasilia.
Kaztman, Rubén (1995). “La Medición de las Necesidades Básicas
Insatisfechas en los Censos de Población”, en Indicadores
Sociales y de Gestión, Dane, Bogotá, 1998, pp. 169-208.
Moreno, Hernando (1997). “La línea de pobreza: una medida artificial de la pobreza”, Apuntes del Cenes, pp. 27-50.
Muñoz, Manuel (2004). Necesidades, consumo de subsistencia y
pobreza, Tesis de grado, Doctorado en Economía, Universidad Nacional, Bogotá.
_______ (1995). “Los indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)”, Boletín de Estadística, No. 507, jun., pp.
175-182.
_______ (1991). “La pobreza en trece ciudades según línea de
pobreza e indigencia 1985”, en Pnud –Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, Pobreza, Violencia y
Desigualdad: retos para la nueva Colombia, Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza, Pnud, Bogotá, pp.
273-293.
_______ (1990). “La Pobreza medida a través de ingresos y gastos, un replanteamiento”, Boletín de Estadística, No. 450,
sep., pp. 216-254.
Muñoz Manuel, Ramírez Manuel y Rivas Guillermo (1998). “El
consumo en los hogares de 23 capitales de departamentos
colombianos”, Boletín de Estadística, No. 540, mar.
Samuelson, Paul (1956). “Social Indifference Curves”, Quarterly
Journal of Economics, vol. 70, no. 1, feb., pp. 1-22.
_______ (1938a). “A Note on the Pure Theory of Consumer’s Behaviour”, Economica, vol. 5, no. 17, feb., pp. 61-71.
_______ (1938b). “A Note on the Pure Theory of Consumer’s Behaviour: An Addendum”, Economica, vol. 5, no. 19, aug., pp.
353-354.
Sarmiento, Libardo y Duarte, Jesús (1989). “Evolución de los Indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) durante el Período Intercensal 1973-1985. Análisis Municipal”, Boletín de Estadística, no. 439, oct., pp. 214-344.
Scitovsky, Tibor (1952). Welfare and Competition: The Economics of
a Fully Employed Economy, New York, London.
Sen, Amartya (1976). “Poverty: An Ordinal Approach to Measurement”, en: Econometrica, vol. 44, no. 2, mar., pp. 219231. Reproducido en Sen, Amartya (1982). Choice, Welfare
and Measurement, Harvard University Press, Cambridge,
1997, pp. 373-387. Reproducido como “Un enfoque ordinal para medir la pobreza” en Cuadernos de Economía, vol.
17, no. 29, 1998, pp. 39-67.
_______ (1978). “Ethical Measurement of Inequality: Some Difficulties”, en Krelle W., Shorrocks A. A., ed. Personal Income
Distribution, North Holland, Amsterdan. Reproducido en Sen
Amartya (1982). Choice, Welfare and Measurement, Harvard University Press, Cambridge, 1997, pp. 416-429.
_______ (1983). “Poor, Relatively Speaking”, Oxford Economic
Papers, vol. 35, no. 2, jul., pp. 153-169.
_______ (1995). “The Politicial Economy of Targeting”, en Van De
Walle Dominique., Nead Kimberly., ed. Public Spending and
the Poor. Theory and Evidence, World Bank, Johns Hopkins
University Press, Baltimore, pp. 10-24.
Serrano, Edgar (2003). Economía de la Familia: Modelos de comportamiento intra-familiar y asignación de recursos, Tesis de grado,
Doctorado en Economía, Universidad Nacional, Bogotá.
Undp –United Nations Development Programme (1997). Human
Development to Eradicate Poverty. Human Development Report 1997, Oxford University Press, New York.
Van Parijs, Philippe (1995). Real Freedom for All. What (if Anything)
Can Justify Capitalism? Clarendon, Oxford.
Contexto
Jorge Iván González - Jorge Enrique Sáenz - Santiago Grillo
BIBLIOGRAFÍA
35
En deuda con los
derechos
Foto: José David Martínez M. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Mi hermano usurero europeo me reclama el pago
de una deuda contraída por Judas, alguien a
quien, en realidad, jamás he delegado1 .
L
a Comisión de Derechos Humanos
de la Organización de Naciones Unidas, reunida en su 67º período de
sesiones, adoptó su Resolución
2000/82, mediante la cual constata
la afectación que generan los programas de ajuste estructural y el pago de la deuda
en el desarrollo económico, social, científico y
técnico, y nivel de vida de los habitantes de los
países endeudados, así como en la realización
de los derechos humanos y en particular de los
derechos económicos, sociales y culturales. A
pesar de que se señala especialmente a los gobiernos que “los derechos básicos de la población como alimento, vivienda, vestido, empleo,
educación, servicios de salud y un medio ambiente saludable, no pueden subordinarse a la apli-
cación de políticas de ajuste estructural y reformas originadas por la deuda”, lo cierto es que
en nuestro país, no solo crece el endeudamiento —ya insostenible—, sino que su pago, en condiciones de creciente inequidad, desmorona
cualquier oportunidad de superación de la miseria y, en consecuencia, las alternativas de salida al conflicto político y social por el que atraviesa Colombia.
En efecto, la política de endeudamiento del
gobierno de Álvaro Uribe no se distancia de la
tendencia general de los gobiernos antecesores,
en términos de incrementar la deuda pública y
enfocar el problema de las finanzas del Estado
al déficit fiscal2 . El argumento actual insiste en
que el problema de déficit fiscal lleva al endeu1
2
“La verdadera deuda externa”. Carta de un jefe indio azteca a los
gobiernos europeos.http://www.uca.edu.sv/publica/cartas/ci449.html
#deuda.
Acuerdo Stand By de Colombia con el Fondo Monetario Internacional, abril de 2005; Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Banco
de la República, p. 3.
Contexto
Campaña Nacional en Deuda con los Derechos
Campaña Nacional en Deuda
con los Derechos
37
damiento, siendo que en realidad ha sido la lógica del endeudamiento la que ha expandido el
problema fiscal. Ahora bien, la propaganda en
materia económica3 es triunfalista, aunque el
manejo que se le ha dado a la deuda pública en
Colombia se vuelve cada vez más insostenible.
Esta situación se presenta como resultado de
un exceso de gasto del Gobierno Nacional. Por
lo tanto, se afirma que debe llevarse a cabo un
ajuste desde el punto de vista fiscal4 . Es decir,
aumentar los impuestos y reducir los gastos,
especialmente los destinados al desarrollo de la
política social.
Este panorama no muestra cuál ha sido la
lógica que genera este proceso de endeudamiento, originada en el aumento de flujos de capital
financiero a nivel mundial y el interés de los gobiernos por endeudarse. Dicho proceso promueve un incremento de la oferta de inversiones y
créditos, que exige condiciones macroeconómicas estables y tasas de interés altas, permitiendo su valorización en el corto plazo. En el país
esta situación se refleja, por un lado, en el dinamismo del mercado de bonos y en los créditos
adquiridos con la banca comercial y multilateral
y, por otro, en los ajustes de la política macroeconómica, que buscan mantener tasas de inflación
bajas, crecimiento económico estable y tasas de
interés atractivas5 .
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
AJUSTE ESTRUCTURAL
38
El Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (Pidesc), establece la obligación estatal de “formular políticas de desarrollo que mejoren el bienestar de la población,
sobre la base de su propia participación activa,
libre y significativa en el desarrollo y la distribución equitativa de los beneficios del mismo”.
Bajo el concepto de ajuste estructural se desdibujan totalmente estos principios, ya que además de la importancia del monto de la deuda y
la consecuente priorización de su pago sobre el
gasto social en el PGN, los “acuerdos” suscritos
por el Gobierno con las Instituciones Financieras Internacionales IFI, implican la adopción de
Contexto
una serie de políticas orientadas a garantizar el
pago de la deuda6. A ello responden la política
de privatización, así como las reformas laborales, pensionales, tributarias y otras implementadas por los últimos gobiernos, las cuales afectan sensiblemente el pleno disfrute de los
derechos humanos por parte de colombianos y
colombianas7 .
El manejo de la política económica sujeta al
pago de la deuda pública, fue reglamentado por
las condiciones expresadas en los sucesivos
acuerdos firmados desde 1999 por el Gobierno
Nacional con el Fondo Monetario Internacional
FMI. En el primer acuerdo, el de 1999, se planteó que para alcanzar un crecimiento económico estable y reducir la pobreza en el largo plazo,
era necesario realizar ajustes estructurales en los
aspectos fiscal, externo, macroeconómico y financiero. Las reformas realizadas en ese período constituyeron la base institucional para continuar avanzando en el proceso de privatización
de la política social, mediante la transición de
las responsabilidades, que antes eran asumidas
por el Estado, hacia el mercado. Esta estructura
ha sido mantenida por el gobierno Uribe, quien
ha firmado tres acuerdos más en 2003, 2004 y
2005, en los cuales se ratifica el compromiso de
profundizar las reformas estructurales y cumplir
con los criterios de desempeño acordados anteriormente.
Los mecanismos empleados para conseguir
este objetivo se concentran en la política fiscal.
3
4
5
6
7
“En los últimos dos años la economía creció cerca del 4%, se
cumplió la meta de inflación de 2004 y ésta continuó reduciéndose
hacia sus niveles de largo plazo. La inversión recuperó sus niveles
históricos y el empleo creció.” (Informe de la Junta Directiva del
Banco de la República al Congreso de la República, marzo de 2005).
Acuerdo extendido con el FMI en 1999 y Acuerdos Stand By de
Colombia con el Fondo Monetario Internacional, 2003, 2004 y abril
de 2005. Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Banco de la
República.
Esta situación puede ilustrarse con claridad en varios documentos
recientes: en el Informe presentado por la Junta Directiva al Congreso de la República en marzo de 2005 y en los informes financieros de
la Contraloría General de la República de los meses de marzo y abril
del presente año, entre otros.
Acuerdo extendido con el FMI en 1999 y Acuerdos Stand By de
Colombia con el Fondo Monetario Internacional, 2003, 2004 y abril
de 2005. Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Banco de la
República.
Ibid.
RESUMEN DE LOS CRITERIOS DE DESEMPEÑO Y REFERENTES
ESTRUCTURALES BAJO LOS PROGRAMAS 2003 – 2004 – 2005,
ADOPTADOS EN LOS ACUERDOS SUCESIVOS CON EL FMI
Compromiso
Cumplimiento
Revisión de la Ley Orgánica de Presupuesto: incluir patrones
internacionales, información sobre rentas de destinación
específica y un reporte semestral al Congreso.
Presentado al Congreso en diciembre de 2003, aún no
ha sido aprobado
Decreto eliminando las vacantes existentes en el sector público
Cumplido octubre de 2002
Aprobación de la ley de responsabilidad Fiscal
Cumplido en junio de 2003
Reforma a los regímenes especiales de maestros y militares
Cumplido en mayo y julio de 2003 respectivamente
Reestructuración de Bancafé y anuncio de la subasta de
Granahorrar
Cumplido en marzo de 2005 (Bancafé)
A cumplir en diciembre de 2005
Puesta en práctica de un Plan Conpes (Consejo Nacional de
Política Económica y social) para eliminar el déficit del sistema de
salud del ISS (Instituto de Seguros Sociales)
Cumplido
Reforma constitucional para eliminar los regímenes especiales de
pensiones, eliminar la mesada 14 y poner un tope de 25 salarios
mínimos a las pensiones.
Cumplido junio 2005
Aprobación de una estrategia para fortalecer el esquema de
descentralización fiscal
No cumplido. En diciembre de 2005 se publicará un
informe sobre el esquema de descentralización fiscal
Fuente: Acuerdos Stand by con el FMI 2003, 2004, 2005
to de los requisitos para la jubilación y el recorte
de los pagos a los pensionados y la reforma de
la Ley Orgánica de Presupuesto.
8
Las reformas tributarias realizadas en este Gobierno incluyen las siguientes medidas (Ley 863 de 2003 y Ley 788 de 2002): sobretasa del
10% al impuesto a la renta (queda en 38,5%) hasta 2008, incremento
al 4 x mil al impuesto a transacciones financieras, creación de un
impuesto de 0,3% a los patrimonios superiores a 3 mil millones de
pesos, reducción al límite de patrimonio para pagar impuesto de renta
de 150 a 80 millones de pesos, eliminación del impuesto de 3% a las
remesas, devolución de 2% del IVA a las compras realizadas con
tarjeta, aumento del IVA al 16% y del 7 al 13% para los alimentos.
9 Entre las empresas privatizadas o liquidadas en los últimos años se
encuentran: Telecom, Bancafé, Inravisión, Paz del Río, Granahorrar,
Emcali, EPM, hospitales públicos de Cartagena y Santander; adicionalmente, se llevó a cabo la escisión de Ecopetrol, la negociación de
OLA con capital público, se aprobó la Ley Forestal que permite la
fumigación y privatización de los Parques Nacionales.
10 La última reforma aprobada estableció que las transferencias a los
entes territoriales están determinadas por el promedio de los ICN de
los últimos cuatro años, ajustados a la inflación.
Contexto
Campaña Nacional en Deuda con los Derechos
Por un lado, se resalta la importancia de aumentar los ingresos fiscales mediante reformas tributarias8 que permitan un mayor recaudo de
impuestos, especialmente de tipo indirecto —
los cuales tienen un marcado efecto regresivo
sobre la población en general—, la venta y reestructuración de las empresas manejadas por el
Estado, tanto de servicios públicos como las llamadas empresas sociales del Estado9 . Por otro
lado, se asume el compromiso de reducir el gasto público a través de la eliminación de los llamados subsidios a la oferta, lo que implica la
reducción de recursos para hospitales, colegios
y universidades públicos, la progresiva disminución de las transferencias a los entes territoriales (Ley 715 de 2001)10 , la reforma pensional
aprobada el 20 de junio de 2005 (acto legislativo 02 de 2005, por el cual se modifica el Artículo 48 de la Constitución), que implica el aumen-
39
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
INSOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
40
Antes de 1998, la situación de la deuda pública colombiana era sostenible11 . Sin embargo,
en los últimos años el aumento de la deuda
pública (en especial la contraída por el Gobierno Nacional Central GNC), así como el aplazamiento de los términos de vencimiento de la
misma, las refinanciaciones y el insuficiente crecimiento económico en los sectores productivos, han generado una situación de insostenibilidad de dicha deuda. Según los informes del
Banco de la República (Boletín 14, 2005), la deuda pública ha mostrado un comportamiento
creciente. La deuda del sector público total12 ,
avanza en el año 1995 a $25 billones (29% PIB),
en el 2000 a $102 billones (58% PIB), en el
2002 se consolidó en $147 billones (73% PIB)
y en el 2003 en $160 billones. La mayor participación de la deuda en el PIB, evidencia cómo
la deuda absorbe progresivamente la producción nacional.
Desde el punto de vista del Presupuesto
Nacional, los ingresos de la nación no han sido
suficientes para cubrir los gastos generales que
asume el Gobierno. El presupuesto para el año
2005 corresponde a $93 billones, de los cuales $39 billones provienen de los Ingresos Corrientes de la nación, $11.5 billones se adquieren de “otros ingresos” y los $41 billones
restantes se financian con recursos de capital13 ;
de éstos últimos, $30 billones corresponden a
nueva deuda (B.R. 2005). Se puede decir entonces que “caímos en el roll over permanente
de la deuda, esto es, prestar para servir la deuda ya contraída, tornándose cada vez más explosiva” (Acosta 2004). El caso de la deuda del
GNC es el más alarmante, pues desde 1998 —
especialmente a partir de 2002— ésta ha aumentado exponencialmente. Así, hoy se encuentra en $89 billones, luego de ser
contabilizada en $24 billones para 1998 (Minhacienda, 2005).
Por otro lado, el nivel de deuda externa se
incrementa especialmente en los sectores de
energía y de transporte, con el adicional del sec-
Contexto
tor llamado “Otros programas del gobierno nacional” (CGR, Movimiento de la deuda pública
externa, Sectores Económicos 1990-1993). Los
datos muestran que en el año 2005 el GNC tuvo
una deuda externa de US$23 millones, siguiéndole una de US$2 millones por parte de los entes territoriales (Metro de Medellín y Empresas
Públicas de Medellín) y finalmente US$ 256 millones de las entidades públicas (ISA e Invías)
(B.R. 2005).
JUDAS Y LOS USUREROS
Pero, ¿quiénes son los prestamistas y los prestatarios de dichos créditos? El GNC tiene una deuda
externa de US$ 22.412 millones, adquirida de la
siguiente forma: con organismos multilaterales
38% (Birf y BID), con la Banca comercial 5% y
en bonos 57%14 . Le sigue la deuda de EPM con
US$ 381 millones adquiridos en su mayor parte
con el BID y la Banca Comercial. De igual manera Bogotá D.C, Interconexión Eléctrica S.A., el
Fondo Vial Nacional y la Empresa de Acueducto
y Alcantarillado muestran un endeudamiento
externo alto especialmente con las entidades
multilaterales. Otro dato importante es el monto de intereses que el Gobierno ha pagado por
deuda externa: el GNC pagó intereses por US$
596 millones en 1998; y en 2003, US$ 1.567
millones (B.R. 2005).
11 Ver estadísticas en: Banco de la Republica Subgerencia de Estudios
Económicos Sector Público, Estadísticas sobre Deuda Pública, Boletin No.14 Bogotá, junio de 2005.
12 Según el Informe del año 2004 de la Contraloría General de la
República, la deuda del sector público corresponde a la suma de la
deuda a nivel nacional y de la del nivel territorial. El nivel nacional
integra: el Gobierno Nacional Central y las entidades descentralizadas; el nivel territorial está integrado por: los gobiernos centrales,
departamentos, capitales, no capitales y demás entidades descentralizadas. Hay que aclarar que la mayor parte de la deuda del sector
público la genera el Gobierno Nacional Central (107 billones de
pesos, es decir, el 53 % del PIB).
13 Los llamados recursos de capital incluyen, entre otros, los rubros:
enajenación de activos, excedentes financieros de entidades descentralizadas,
14 Consultar estadísticas en: http://www.contraloriagen.gov.co/html/
control_macro/cmacro_estadisticas_fiscales.asp; Movimiento de la
deuda Pública Externa por tipo de agente prestamista (1990-2003);
Fuente: CGR, CDEFP, Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales.
PLAN COLOMBIA Y GASTO MILITAR
El PGN mantiene una estructura que privilegia
el pago de la deuda pública y el gasto militar
sobre el gasto social. En el caso del gasto en
defensa y seguridad, se pasó de 2,1% a 4,03%
del PIB, entre 1994 y 2002, lo que representó
un aumento de 92% en ocho años, duplicando
el promedio de la región16 . Esta tendencia continúa (Bonilla 2004) y de acuerdo con las Cuentas Nacionales, en los rubros de defensa, seguridad y justicia y servicio de la deuda, aparece
un gasto proyectado para 2005 del 45% del PIB.
Esta cifra comparada con la del llamado Gasto
Social (15% del PIB), nos revela el escaso compromiso del Gobierno con las políticas que podrían fortalecer la garantía de los derechos sociales económicos, culturales y ambientales de
la población.
Una de las relaciones que evidencia precisamente la perversidad del endeudamiento en
el contexto planteado, es la díada deuda y guerra:
la opción de “superación” del conflicto social y
armado por vía militar adoptada por este Gobierno, además de generar una inversión en las
prioridades de asignación del PGN, alimentar la
grave crisis humanitaria y de derechos humanos, conlleva a condiciones de pérdida de soberanía y empobrecimiento, por la ruta del endeudamiento17 . Por esto, la deuda pública contraída
para financiar el Plan Colombia puede ser calificada como odiosa18 , es decir, adquirida en contra de los intereses del pueblo colombiano.
A marzo de 2004, según el más reciente
informe de la Contraloría General de la República, la deuda pública para la financiación del llamado Plan Colombia ascendía a US$1.302 millones, de los cuáles US$830 correspondían a
créditos externos (US$355 con la CAF 19 ,
US$280 con el BID, US$183 BIRF, y US$12 con
15 Este programa se reglamentó en la circular 12 del 29 de diciembre
de 1999 del Banco de la República
16 Documento Conpes 3294, junio 28 de 2004.
17 Solamente en el presente año, el Consejo Nacional de Planeación
autorizó a la nación a contratar un nuevo empréstito externo con la
banca multilateral por el monto de US$86,4 millones para financiar
el llamado componente social del Plan Colombia (Documento Conpes 3359, junio 27 de 2005) y autorizó a la nación para contratar
operaciones de crédito externo hasta por US$36,50 millones con
destino a la Fuerza Pública años 2005–2006 (Documento Conpes
3354, mayo 23 de 2005)
18 En el caso de Ruanda, el Comité del Desarrollo Internacional del
Parlamento Británico evocó esta noción para pedir su anulación: “Una
gran parte de la deuda externa de Ruanda fue contraída por un
régimen genocida… Algunos argumentan que esos préstamos fueron utilizados para comprar armas y que la administración actual, y en
última instancia la población de Ruanda, no debería pagar esas deudas odiosas” (Toussaint 2002).
19 Para el 2004, la nación adquirió con la Corporación Andina de Fomento (CAF) una nueva deuda por US$926 millones, convirtiéndose en el
principal destinatario de créditos de este organismo, los cuales ascienden a US$3.700 millones, que representan el 26% del total del
monto aprobado por la Corporación. Fuente: Presidencia de la República, http://www.presidencia.gov.co/colpositiva/diciembre/col_
positiva17dediciembre(espanol).htm
Contexto
Campaña Nacional en Deuda con los Derechos
En cuanto a la deuda interna, el principal
mecanismo de contratación de deuda en la actualidad es a través de la oferta de bonos, los
cuales se encuentran distribuidos entre los sectores financiero, privado y público. El sector financiero tiene el mayor monto ($39 billones),
en especial los bancos comerciales ($20 billones), los fondos de pensiones ($10 billones) y el
Banco de la República ($4 billones), entre otros
(B.R. 2005). En el sector privado los mayores
tenedores de bonos son las personas jurídicas.
Finalmente, en el sector público las entidades
públicas tales como Ecopetrol, Sena, Invías, ISS,
y el Patrimonio Autónomo de Ecopetrol y Telecom, son las instituciones que tienen mayor
participación en bonos (B.R. 2005). Esta situación reafirma la tesis planteada, acerca de la
causalidad de la generación de deuda pública,
en la medida en que el mecanismo empleado
para colocar la deuda es la venta de bonos en el
mercado financiero. La oferta de bonos se lleva
a cabo a través del programa de Creadores de
Mercado para Títulos de Deuda Pública15 , que
determina la existencia de un grupo de once instituciones (bancos, corporaciones financieras y
sociedades comisionistas de Bolsa) a las cuales
se les adjudica el monopolio de la contratación
de la deuda pública. De esta manera, los llamados creadores de mercado se apropian de un
mayor porcentaje de los recursos del Estado y
de los ahorros de los trabajadores, que se destinan al pago de los intereses de la deuda.
41
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
42
ICO de España), y US$472 millones correspondientes a deuda interna, contraída a través de
los bonos de paz creados por la Ley 487 de
1998 20 .
Este nivel de endeudamiento refleja una
profundización de la tendencia de los últimos
años. El primer informe de evaluación al Plan
Colombia de la Contraloría (agosto 2001) señala que los recursos apropiados por vía de endeudamiento, para garantizar la financiación del
Plan Colombia, se estimaban en un porcentaje
del 58% (US$1.191 millones), lo cual empeoraba la crítica situación de la deuda pública nacional. Los empréstitos aumentaron y en su tercer
informe (julio de 2002), este organismo registró
un aumento de este porcentaje, dado que la
deuda financió al Plan Colombia en un 61%
(US$1.491 millones), correspondiendo un 22%
a deuda pública interna y un 39% a deuda pública externa proveniente de créditos con la CAF,
el BID, el Birf e ICO (España). Para marzo de
2003, la financiación del Plan aumentó en
US$198 millones respecto de 2002, y la deuda
aumentó en US$31 millones más 21 .
Al respecto, la administración estadounidense le presentó al Congreso un paquete de
asistencia para Colombia por US$700 millones,
que debe ejecutarse a lo largo del año 2006.
Cerca del 80% de tal ayuda se concentra en rubros para el fortalecimiento del Ejército y de la
Policía Nacional y para apoyar la presencia de
personal militar estadounidense en nuestro territorio. Se incluyen US$463 millones para la
Iniciativa Andina contra las Drogas, de los cuales US$310 millones se destinarán a tareas relacionadas con programas de interdicción de drogas, entre los cuales están el mantenimiento de
aeronaves de la fuerza pública, construcción de
bases militares, inteligencia, comunicaciones y
apoyo para logística. US$124 millones se invertirán en planes de desarrollo alternativo y de
fortalecimiento de la democracia, lo que incluye
programas de sustitución de cultivos ilícitos (especialmente por plantaciones de palma africana), actividades forestales y desarrollo de mercados para la comercialización de los nuevos
productos. US$ 90 millones más serán para el
Contexto
financiamiento de las brigadas que protegen el
Oleoducto Caño Limón – Coveñas y para respaldar las operaciones del Plan Patriota22 .
En las condiciones actuales, el endeudamiento debilita la soberanía nacional, generando mayor dependencia externa; profundiza mayores iniquidades en la distribución del ingreso,
ya que la carga de su pago recae prioritariamente sobre los hogares de menor ingreso; y se convierte además en instrumento de profundización
de la guerra y, en consecuencia, ingrediente de
la masiva y sistemática vulneración de derechos
humanos en Colombia. Lo que se evidencia es
que aunque exista un gasto destinado a la política social (salud, educación, empleo, saneamiento básico, seguridad social, etc.) éste se hace
cada vez más insuficiente en comparación con
el aumento de las problemáticas sociales y la
vulnerabilidad de los derechos. Este escenario
es paradójico, pues se contrata más deuda y se
incrementan las obligaciones para pagarla, pero
a su vez los problemas sociales se intensifican
en el tiempo junto con la necesidad de invertir
en gasto social.
CONSIDERACIONES FINALES
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en instrumentos como la Carta de la Organización de Naciones Unidas y la Declaración
de Viena, consagra la primacía de los derechos
humanos sobre las normativas nacionales, tratados y acuerdos de otro tipo. En consecuen-
20 Por su parte, entre marzo de 2002 y marzo de 2003 el acumulado de
los pagos por concepto de intereses y comisiones se triplicó, al pasar
de US$6,5 millones a US$20,6 millones. Ramirez, Maria Clemencia.
El Plan Colombia después de tres años de ejecución: entre la guerra
contra las drogas y la guerra contra el terrorismo. En: http://
www.mamacoca.org/Octubre2004/doc/EL_PLAN_COLOMBIA_
DESPUES_DE_TRES_ANOS_DE_EJECUCION.htm
21 Ello significa que cerca de 6,8% del total de los desembolsos
recibidos ha tenido que retribuirse a la banca multilateral en forma de
intereses (3,2%) y comisiones (3,7%), las cuales en una cifra cercana
al 44% se debieron al incumplimiento de los compromisos pactados
por la nación en contratos con el BID y la CAF. Cfr. Contraloría
Delegada para el sector de la Defensa, Justicia y Seguridad. Conforme a datos suministrados en respuesta a derecho fundamental de
petición elevado por nuestra oficina en octubre de 2003.
22 El Tiempo, 10 de febrero de 2005.
BIBLIOGRAFÍA
Banco de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público
(2005). Acuerdo Stand By con el FMI.
______ (2004). Acuerdo Stand By con el FMI.
_______(2003). Acuerdo Stand By con el FMI.
_______(1999). Acuerdo extendido de Colombia con el Fondo
Monetario Internacional.
Banco de la República, Subgerencia de Estudios Económicos Sector
Público, Estadísticas sobre deuda pública Boletín No.14,
Bogotá, junio de 2005.
Bonilla González, Ricardo (2004). “Gasto público y derechos sociales” en: Reelección: el embrujo continúa. Segundo año de
gobierno de Álvaro Uribe Vélez, Plataforma Colombiana de
Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, Bogotá.
CGR, CDEFP, Dirección de Cuentas y Estadísticas Fiscales. Movimiento de la deuda Pública Externa por tipo de agente prestamista (1990-2003); http://www.contraloriagen.gov.co/
html/control_macro/cmacro_estadisticas_fiscales.asp;
DNP-DEE. Leyes de Presupuesto. Contranal-Informes Financieros.
DNP-Bases Bpi y UDS. Cálculos Ejecución del Presupuesto
General de la Nación por sectores. (Gastos totales. % del
PIB). Cuadro 2.7.12.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2005). Detalle de la
Composición del Presupuesto de Rentas Del 2005. http://
www.minhacienda.gov.co/pls/portal30/docs/FOLDER/REPOSITORIO/PREPUPUESTONACIONAL/ENTIDADES/CUADROS/
DETALLE+COMPOSICION+DEL+PRESUPUESTO+DE+RENTAS.XLS
Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y
Desarrollo y Centro de Derechos Económicos y Sociales —
Cdes (2004). ¿Dónde está lo que nos prestaron? Deuda
externa, deudas ilegítimas y auditorías. Quito: Centro de
Derechos Económicos y Sociales, julio de 2004
Santos, Juan Manuel y Urrutia Miguel (2001). Carta de Intención
2001, Banco de la República, Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Toussaint, Eric y Zachaire Arnaud, comp. (2002). Salir del impase
Deuda y ajuste. Comité por la Anulación de la Deuda del
Tercer Mundo (Cadtm), junio de 2002. Traducido al español por el Centro de Derechos Económicos y Sociales (Cdes).
Quito: Centro de Derechos Económicos y Sociales, marzo
de 2003
Contexto
Campaña Nacional en Deuda con los Derechos
cia, el Gobierno Nacional debe abstenerse de
implementar programas y políticas, resultados
de “acuerdos” con las IFI y gobiernos acreedores, que afecten la lucha contra la pobreza, la
inversión social, el pleno desarrollo del pueblo
colombiano y la satisfacción de los derechos humanos concebidos integralmente. Igualmente,
debe dar cumplimiento a las recomendaciones
de 1995 y 2001 del Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, particularmente las que tienen que ver
con lucha contra la pobreza e intangibilidad de
los derechos humanos frente a los programas
de ajuste estructural y servicio del pago de la
deuda.
Frente a ello, la ciudadanía y los movimientos sociales deben avanzar en la reivindicación
y reclamo de la deuda ecológica y social; en procedimientos de monitoreo y auditoría que permitan identificar el origen de las deudas y la responsabilidad de acreedores y Gobierno Nacional
en su adquisición; actores que se benefician directa o indirectamente con los créditos; consecuencias para el desarrollo, la lucha contra la
miseria, el medio ambiente y la satisfacción de
los derechos humanos; así como en otros mecanismos jurídicos y sociales de señalamiento
de deudas odiosas, impagables e ilegítimas, y
exigir su condonación y el redireccionamiento
de los fondos públicos desde el servicio de la
deuda hacia programas económicos que promuevan la inclusión social, la equidad, el desarrollo sustentable y la realización de los derechos humanos, en particular los derechos
económicos, sociales y culturales.
43
Escuela Nacional Sindical, ENS
Instituto Latinoamericano de
Servicios Legales Alternativos, Ilsa
E
l plazo para firmar el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Estados
Unidos y Colombia se ha extendido
a consecuencia de que las partes no
han llegado a acuerdo en puntos cruciales como el agrícola. Este factor
ha servido para que el proceso de difusión y de
involucramiento de expresiones ciudadanas y gubernamentales en los niveles regionales y locales se haya incrementado. Son ya numerosas
las opiniones en el nivel regional que expresan
desconfianza sobre los efectos que el tratado
pueda tener para las economías regionales. Diversos sectores manifiestan sus preocupaciones,
como los avicultores ante la invasión de pedazos de aves, que ocasionarían la ruina del sector; o los cerealistas que se preparan a adelantar una consulta en el mes de septiembre.
También comunidades indígenas y negras ven
amenazado el control sobre sus territorios y recursos1 . Tal vez la vocería más fuerte a nivel de
las regiones la ha lanzado el Gobierno Distrital
de Bogotá, que solicitó ser parte en la mesa de
negociaciones en ejercicio de su autonomía territorial, señalando los efectos que el TLC traería sobre las telecomunicaciones, los precios de
medicamentos, entre otros temas; considerando la posibilidad de entablar acciones de inconstitucionalidad, cuando el tratado se firme, por
no haber sido tomados en cuenta2 .
A esto se ha contestado que las negociaciones internacionales sobre los temas de integración económica y de libre comercio son com-
1
2
“El TLC no está bien parado en las regiones”, El Tiempo, agosto 10
de 2005, p. 1-11.
Ponencia de Jorge Pulecio, consultor de la Alcaldía Mayor de Bogotá, presentada en la conferencia: “Evaluando el Tratado de Libre
Comercio entre Estados Unidos y países andinos: promesas y posibilidades”, 28 y 29 de julio de 2005, realizada en el Congreso de la
República y organizada por el Congreso de Colombia, Fundacion
Buen Gobierno, Universidad de los Andes, Universidad de Miami y
Centro de Estudios Latinoamericanos.
Contexto
Escuela Nacional Sindical, ENS • Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, Ilsa
El TLC:
negociaciones
excluyentes,
beneficios ilusorios
Foto: Gerardo Cháves Alonso. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
45
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
46
petencia del Ejecutivo3 , pero nos preguntamos
hasta qué punto esta característica puede convertirse en un obstáculo para el ejercicio de la
transparencia. Es así como los posibles impactos de los acuerdos comerciales sobre los derechos sociales y colectivos, y medio ambientales
no se han podido determinar con exactitud, por
cuanto falta información idónea, y se ha negado el derecho de acceso pleno y democrático a
la información.
Redes ciudadanas como Recalca han manifestado inquietud sobre la forma como se ha
manejado el proceso, y han solicitado una mayor transparencia, mediante el ejercicio de derechos de petición4 al Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo sobre la divulgación de documentos electrónicos, o impresos sobre las
materias tratadas. Pero el Gobierno ha expresado que la información es confidencial conforme
a lo establecido en el Decreto 2314 de 20045 y
que el proceso de socialización de ésta se surte
a través de una serie de espacios como el cuarto de lectura y las sesiones informativas y de
trabajo con representantes del sector privado y
la sociedad civil, entre otros.
Si examinamos con detenimiento estas instancias, vemos que la documentación se encuentra en el cuarto de lectura, pero los lectores que
se dirijan al mencionado cuarto deben probar la
calidad en la cual asisten, cargo o interés particular, y en efecto, pueden leer, pero al salir deben atenerse a las obligaciones derivadas del
documento de compromiso de confidencialidad
al momento de su ingreso. Es decir, pueden lograr un enriquecimiento personal y mantenerse
informados pero no hacer aplicación ninguna de
lo allí leído. Con lo cual se configura una curiosa
imposibilidad intelectual, que es propia de confesiones religiosas, pero está lejos del ejercicio
ciudadano a estar debidamente informado.
Si examinamos cuáles documentos se encuentran en dicho cuarto, allí no reposan todos, ya que, por ejemplo, la estrategia de Colombia, definida por el Consejo de Ministros, es
reservada. Y los documentos suministrados por
los países negociadores bajo la expresa condición de confidencialidad6 , no podrán ser sumi-
Contexto
nistrados a particulares sin la autorización previa de dichos países.
Todo este tramado de confidencialidad se
ha erigido a través de un decreto, norma reglamentaria. Pero si revisamos la Constitución, la
ley o normas de mayor jerarquía, respecto al
acceso a la información, no se deduce que los
documentos relativos a las negociaciones sobre
libre comercio tengan el carácter de confidenciales o reservados. Y sólo la Constitución y la
ley señalan esa condición de reserva documentaria, ya que se supone que el principio de publicidad es uno de los fundamentos del estado
de derecho7 .
De la misma manera se arguye, mediante
un concepto que no es público, que la consulta
a las comunidades indígenas y negras no es obligatoria, haciendo caso omiso de lo dispuesto
en la Constitución y en tratados multilaterales
como el 169 de la OIT.
Ante la negativa de consultar a los indígenas (la razón es confidencial), el Ministerio de
Comercio ha lanzado una campaña de “socialización”8 , que no suple la consulta y que trata
de subsanar el déficit democrático que acusa el
proceso. Las comunidades indígenas del Cauca
realizaron en el primer semestre una consulta
popular sobre el tema, la cual arrojó como resultado una votación de más de 51 mil voces de
3
4
5
6
7
8
“Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado,
Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 2. Dirigir
las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y
consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros
Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios
que se someterán a la aprobación del Congreso” (Constitución de
Colombia: Artículo 189). “Los tratados, para su validez, deberán ser
aprobados por el Congreso. Sin embargo, el Presidente de la República podrá dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza
económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan pronto como un
tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al Congreso
para su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba, se suspenderá la
aplicación del tratado” (Constitución de Colombia: Artículo 224).
Derecho de petición de febrero 1 de 2005 dirigido por Recalca al
señor Ministro de Comercio Industria y Turismo.
www.recalca.org.co
Artículo 136, numeral 2, Constitución Política de Colombia.
La Constitución establece que todo documento público es de libre
acceso “salvo los casos que establezca la ley”. En sentencia T-1268
de 2001, la Corte indicó que la reserva de ley en esta materia implica
que sólo el legislador puede establecer restricciones al acceso a
documentos públicos.
Informaciones de grupos de líderes indígenas en mayo de 2005 en
Taller sobre conocimiento tradicional.
FOCALIZACIÓN EN NEGOCIACIONES
BILATERALES
Resulta curiosa la tendencia del Gobierno de desmontar lo que en pasadas administraciones fue
norte en materia de relaciones internacionales,
como la activa presencia en foros multilaterales, que en el caso del comercio tienen su expresión en las negociaciones de la OMC. Revisada la página electrónica del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, tenemos que a
27 de junio no se encuentra cuál es la estrategia
frente a la próxima conferencia ministerial de
Hong Kong, ni hay actualizaciones de los informes nacionales que deben ser presentados a esa
instancia. Como es de público conocimiento la
OMC tendrá una reunión ministerial en ese lugar y fecha, y los documentos para la reunión
que están disponibles se encuentran en medio
electrónico, pero no se conocen posiciones del
país al respecto9 . Un indicador es revisar la página del Ministerio de Comercio para deducir cuál
es la importancia que se le concede a la negociación multilateral frente a la bilateral, en términos de difusión de contenidos y de discusión
de los temas.
En materia ambiental, en el reciente debate
sobre el proyecto de ley forestal, una de las principales anotaciones se centraba en la no-inclusión dentro del proyecto de los principios de
desarrollo sostenible, a pesar de que Colombia
suscribió todos los compromisos de Río de Janeiro, y de Johannesburgo10 .
Se trata de conductas diferentes, que no se
influyen una a la otra. El país fue el anfitrión para
la reunión del Grupo Cairos, en marzo-abril de
este año, no obstante que Colombia abandonó
ese grupo de países que desafiaron la política
agrícola internacional, cuando junto a otros pararon las negociaciones en Cancún en el 2003
debido a su rechazo de los subsidios agrícolas.
Pero estos hechos no parecen permear la acti-
tud gubernamental, que continúa apostando al
TLC con un país que se niega siquiera a conversar acerca de subsidios, como Estados Unidos,
en vez de remitir el tema, como debiera ser, a
las negociaciones en la OMC.
Esta bilateralización de las relaciones tiene
un punto crítico en el tema de la diversidad biológica, pues si se accede a la pretensión de conceder patentes sobre plantas y animales tal como
están en la naturaleza, cuestión que no está
permitida a la luz de la decisión 391 de la Comunidad Andina de Naciones11 , y que ha sido
rechazada por Colombia en los espacios multilaterales de discusión del tema, como la Conferencia de las Partes del Convenio sobre Diversidad Biológica, podría verse afectada la
credibilidad del país. No resulta coherente someterse en esta materia a los requerimientos del
único país, Estados Unidos, que no ha ratificado este convenio; y pretender seguir con la misma posición en defensa de los intereses nacionales ante los demás Estados.
Asimismo, desde principios de los 90 Colombia se lanzó, al igual que otros países de América,
en una serie de tratados bilaterales de inversión,
Bits (Tratados Bilaterales de Protección a la Inversión), confundiendo y haciendo más prolijas las
excepciones y tratamientos diferenciados respecto de determinados países, enrareciendo así la
posibilidad de seguimiento para la sociedad civil,
y entrabando la posición negociadora del Gobierno en el plano multilateral. Es decir que estos tratados se definen entre los ejecutivos y no son
objeto de debate parlamentario suficiente ni de
socialización con la ciudadanía, que muchas veces ignora su existencia12 .
Por encima de cualquier otra negociación
comercial, este Gobierno ha priorizado la firma
de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Esta-
9 www.wto.org/
10 Comunicado de ONG de diciembre de 2004 dirigido a los Honorables
Representantes sobre el proyecto.
11 www.comunidadandina.org.
12 Al respecto ver: www.oas.org, donde se encuentran relacionados los
Bits que han firmado los países latinoamericanos. De igual manera
ver en www.grain.org, el documento “Todos los caminos conducen
a la propiedad intelectual”, referido a esta clase de instrumentos.
Contexto
Escuela Nacional Sindical, ENS • Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos,
Ilsa
rechazo al TLC, constituyéndose en la primera
derrota política del tratado antes de ser suscrito
(Acin 2005).
47
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
48
dos Unidos. Por su desespero colectivo de no
perder los beneficios arancelarios que unilateralmente Estados Unidos concedió a través de la ley
Atpdea —que vence en diciembre del 2006—,
Colombia, Ecuador y Perú se vincularon a este
proyecto del TLC. Las negociaciones ya se han
prolongado diez meses más de lo que el Gobierno originalmente tenía previsto, debido a la ratificación atrasada del Tratado de Libre Comercio
entre Estados Unidos y los países centroamericanos (Cafta) en el Congreso norteamericano. La
aprobación del Cafta, después de un maratónico
debate y por un margen minúsculo de solo dos
votos, en julio de este año, significa que hasta
dirigentes de la Cámara de Comercio estadounidense caracterizan el clima actual para la negociación del TLC andino como “difícil” (Hemlock
2005). Además, la toma de posiciones radicales
e intransigentes por parte de los negociadores
estadounidenses, sin un diálogo real en las mesas de trabajo (Silverman 2005:36), y el desacuerdo activo de un sector de la sociedad civil andina
en contra de un tratado que iría mucho mas allá
de un mero acuerdo comercial, afectando la soberanía nacional y el cumplimiento de los derechos económicos, sociales, y culturales en temas
como las políticas de inversión, el fomento de la
industria y agricultura, y acceso a medicamentos
esenciales13 están complicando aun más el desarrollo de este proceso de “negociaciones.”
Sin embargo, a pesar del endurecimiento
de las posiciones estadounidenses, ejemplificado por la proclama del jefe negociador (e) de
Estados Unidos, Bennett Harman, que dijo “sólo
hacemos tratados que puedan ser aprobados
en el Congreso” (Acosta 2005), el Gobierno colombiano todavía no se ha levantado de la mesa
y sigue con la esperanza de que Estados Unidos
ablande sus posiciones en las últimas rondas, si
Colombia hace los sacrificios suficientes.
En la mesa agrícola se pueden ver claramente los resultados de esta débil estrategia: Colombia ya aceptó el desmonte del Sistema Andino de Franja de Precios (Recalca 2005), el cual
protege los productos más sensibles a los cambios en los mercados internacionales, y que además forman parte de la canasta básica de ali-
Contexto
mentos, como los granos, el azúcar y los lácteos. Mientras, Estados Unidos se ha negado
desde la primera ronda a negociar frente a sus
transferencias millonarias para el sector agropecuario norteamericano, afirmando que la única
instancia para abordar este tema sería la OMC
(Álvarez 2004: 234). Estas transferencias alcanzaron US$ 71.269 millones de dólares entre los
años 2000 y 2002 (Vogt 2004: 3), lo que significa que el Gobierno estadounidense regala casi
70 centavos a los productores norteamericanos
por cada dólar que invierten, permitiendo la exportación de un producto esencial, como el
arroz en cáscara, a un precio 20% menor del
costo de producción (Shaiken 2005).
Una apertura total del mercado agropecuario colombiano a través del TLC, solo nos abrumará aun más con comida barata estadounidense, de la cual ya importamos más de siete
millones de toneladas al año (Vogt 2004: 5).
Quedan profundamente damnificados los agricultores nacionales, que representan 4,8 millones de trabajadores, 12% del PIB nacional, y 26%
de la población total de nuestro país (Acosta
2005). No obstante la disponibilidad del Gobierno colombiano a abrir sus mercados a estos alimentos subsidiados estadounidenses, al costo
de la economía rural y la soberanía alimentaria,
Estados Unidos no está dispuesto a hacer lo
mismo, debido a sus barreras no-arancelarias,
conocidas como medidas sanitarias y fitosanitarias, que prohíben la entrada de productos
extranjeros que no cumplan con estrictas reglas
de higiene (Álvarez 2004: 187). Para poder cumplir con estas normas, un productor de banano,
por ejemplo, está obligado a fumigar sus cultivos hasta veinte veces por cosecha con pesticidas y herbicidas, para asegurar la salubridad del
producto en los mercados estadounidenses (Caballero 2004: 12). Los países andinos pidieron a
Estados Unidos la creación de un comité permanente que ofrezca ayuda técnica a los pro13 Ver, por ejemplo, la declaración “Los colombianos tenemos derecho a decidir sobre el TLC con Estados Unidos”, firmada por más de
200 organizaciones sociales colombianas y publicada en El Tiempo,
24 de julio de 2005.
de los seres vivos (una exhortación expresamente prohibida por la normas de la CAN) a través
de la cláusula de propiedad intelectual (Administración Distrital de Bogotá 2005: 135).
Asimismo, las reglas del TLC que prohibirán
el condicionamiento de las políticas de inversión
y cualquier forma de expropiación, regirán no
solo para la inversión extranjera directa sino también para la especulación financiera y hasta para
los bonos e instrumentos de deuda pública, lo
que significa que el país tendrá que garantizar el
pago de su deuda por encima de cualquier necesidad económica o social (Administración Distrital de Bogotá 2005: 122).
Colombia perderá su capacidad de promover el desarrollo nacional con políticas de inversión que exigen un porcentaje fijo de insumos nacionales y una transferencia de
tecnología, entre otros requisitos de ingreso al
capital, que hoy sirven para incrementar el valor agregado de dicha inversión para el país
(Álvarez 2004: 258-259). Estas reglas del capítulo de inversiones del TLC chocan indiscutiblemente con la Constitución Política, que proclama en el Artículo 58 que los derechos de la
propiedad privada no pueden estar por encima del interés publico y que las expropiaciones (con indemnización previa) están permitidas por motivos de utilidad pública y de interés
social.
Al fin y al cabo, hay muchas señales de que
el TLC no será ninguna panacea para la economía nacional y no generará más y mejores empleos. Lo más probable es que con el TLC las preferencias arancelarias serán iguales (o peores) a
las que ya están consagradas en el Atpdea.
Vale la pena mencionar un estudio de la
Sociedad de Agricultores de Colombia que demostró que el país sólo ha podido sacar provecho de 39 de las seis mil subpartidas o categorías arancelarias incluidas en esta ley (Mejía
2003). ¿Si Colombia ya no puede aprovechar
estos beneficios, cómo será capaz con el TLC
de expandir su producción a sectores nuevos y,
al mismo tiempo, competir con un mejor flujo
de importaciones de productos norteamericanos? Además, desde la apertura económica de
Contexto
Escuela Nacional Sindical, ENS • Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos,
Ilsa
ductores que quieren acceder a los mercados
norteamericanos, pero éstos han negado repetidamente la solicitud, cerrando así el famoso
“acceso real” a sus mercados que, supuestamente, el TLC nos abrirá. Hasta el presidente de la
SAC, Rafael Mejía López, ha admitido que Estados Unidos “no está dispuesto a abrir su mercado y que con este hecho pretende impedir a
Colombia alcanzar un balance equitativo en la
negociación agropecuaria en cuanto a costos y
beneficios” (RCN 2005).
La política del Gobierno colombiano de entregas innecesarias y dañinas en las negociaciones, también está evidenciada en la mesa de
propiedad intelectual. Estados Unidos busca en
esta mesa una ampliación de las protecciones
de patentes aun más allá de lo que está permitido por la OMC (Álvarez 2004: 266). Colombia
ya concedió la protección de los datos de prueba de medicamentos nuevos para tres años, lo
que significa que, por estos tres años, la información acerca de una sustancia química nueva
está clasificada como privada, impidiendo la producción de medicamentos genéricos que en promedio cuestan el 25% de lo que valen los medicamentos con patentes (Holguín 2004: 17).
Según un estudio de la Organización Panamericana de Salud (OPS), esta protección tendrá un impacto económico de US$ 290 millones en el año 2010, y restringirá el acceso a
medicamentos a casi 500 mil colombianos (OPS
2004). A pesar de esta capitulación, Estados
Unidos exige aun más, incluyendo una ampliación de esta protección a cinco años en vez de
tres (Administración Distrital de Bogotá 2005:
136). En la ronda de negociaciones que concluyó en junio de 2005 en Guayaquil, Ecuador, Estados Unidos volvió a la misma propuesta que
había presentado a los países andinos hacía más
de un año, mostrando claramente la arrogancia
de sus tácticas de negociación.
Además, el TLC convertirá la profusa biodiversidad del país, que equivale a más del 10%
de la diversidad global, en solo 0,8% de la superficie mundial emergida (Suárez 2005), en simple mercancía, debido a la voracidad de Estados Unidos para abrir la puerta al patentamiento
49
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
50
1990 hasta hoy, el sector agropecuario ha perdido más de 150 mil empleos, y el sector industrial ha perdido un asombroso número de 900
mil empleos (Recalca 2004: 9). Seguramente esta
tendencia se incrementará con una apertura aun
más profunda a través del TLC. Aun si el TLC
incluyera una cláusula laboral para —hipotéticamente— proteger los derechos laborales y
asegurar que los países firmantes no empeoran
su legislación laboral para sacar ventajas comerciales, el tratado desmontará las protecciones
vitales que quedan para la industria y la agricultura nacionales. Violará así el derecho laboral
básico: el derecho al trabajo.
El Gobierno colombiano, en su deseo de firmar el TLC, sea mal negociado o no, restringe la
posibilidad de una participación ciudadana significativa en el proceso de negociación, porque
limita el acceso del público a los textos borradores del tratado, en sus informes sobre el proceso usa un lenguaje casi indescifrable para cualquiera que no sea economista, y no otorga un
acceso igual para sindicatos, minorías étnicas,
ONG y otras organizaciones sociales, en comparación con el que cede a los grandes gremios
empresariales como la Andi, que tiene una interlocución permanente con el Ministerio de
Comercio.
Por eso, las iniciativas populares que permiten a los ciudadanos expresar su punto de
vista frente al TLC, como las consultas que han
surgido desde las comunidades indígenas del
Cauca hasta los productores arroceros del Tolima, y las acciones populares que diversas organizaciones están interponiendo para frenar la
amenaza que el TLC representa a nuestros derechos humanos más básicos, son la única manera de democratizar este proceso tan crucial
en la vida económica y social del país. Porque
no deberíamos permitir la implementación de
una integración económica que no representa
beneficios para la mayoría de la sociedad colombiana.
Contexto
BIBLIOGRAFÍA
Acin -Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca (2005).
Más del 98% dijo no al TLC en la consulta popular del Cauca,
Santander de Quilichao, Colombia.
Acosta, Amilkar (2005), Perder es cuestión de método, Ensayo publicado en www.recalca.org.co, Bogotá.
Administración Distrital de Bogotá (2005), "La posición de Bogotá
frente al Tratado de Libre Comercio que negocia el gobierno
de Colombia con Estados Unidos", en Concejo de Bogotá,
Bogotá frente al TLC. Editorial La Oveja Negra, Bogotá.
Álvarez Zárate, José Manuel (2004). Alca y TLC con Estados Unidos:
La agenda de negociación, sus costos y beneficios frente a
los intereses nacionales, Universidad Externado de Colombia, Bogotá.
Caballero Lían, Ángel María (2004). Pasado, presente y futuro de la
agronomía y el sector agropecuario en los Tratados de Libre
Comercio, Asociación Nacional por la Salvación Agropecuaria, Ibagué.
Hemlock, Doreen (2005). "Work Begins On Another Trade Accord
With Andean Nations," en South Florida Sun Sentinel, 20 de
julio.
Holguín Zamorano, Germán (2004). La bolsa y la vida: Impacto de la
agenda norteamericana para el TLC y el acceso a medicamentos y a la salud pública, Misión Salud, Bogotá.
Mejía López, Rafael (2003). "Mitos y leyendas sobre el Atpdea y su
relación con el ALCA". Ponencia presentada en el panel
Alca-Atpdea, organizado por la Fundación Buen Gobierno,
Bogotá, junio 19.
OPS -Organización Panamericana de la Salud (2004). El impacto a la
propiedad intelectual sobre el acceso a medicamentos en
Colombia, Fundación Ifarma, Bogotá.
RCN Noticias (2005). "Negativa de EEUU a peticiones colombianas
en negociaciones del TLC preocupa a agricultores", 22 de
julio.
Red Colombiana de Acción frente al Libre Comercio y el Alca, Recalca (2004). Las nueve mentiras acerca del TLC con Estados
Unidos, Recalca, Bogotá.
_______ (2005). Otro episodio bochornoso, ensayo publicado en
www.recalca.org.co , Bogotá.
Shaiken, Harley (2005). "¿Libre comercio o regalos?", en El Espectador, 19 al 26 de junio.
Silverman, Jana (2005). "Cuenta regresiva al TLC," en Cultura y
Trabajo, No. 65. Medellín.
Suárez Montoya, Aurelio (2005). Nafta, DR-Cafta, y Afta: patas de la
misma vaca, ensayo publicado en www.recalca.org.co ,
Bogotá.
Vogt, Jeff (2004). "Agriculture And The Andean Free Trade Agreement: What´s at Stake in Colombia?" en Rights and Development, octubre. Washington, D.C, EE.UU.
Transnacionales y
derechos humanos
Foto: Oscar Ordóñez Matamoros. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
E
n julio del 2005 el grupo Santodomingo1 divulgó la noticia de la venta
de Bavaria, la primera empresa privada del país, a SAB-Miller del grupo
Altria, por un monto cercano a los
ocho mil millones de dólares2 , el negocio más cuantioso en la historia del país. La
venta de esta empresa hace parte del proceso
de “internacionalización” de la economía colombiana, desencadenado desde inicios de la década de los noventa. A esta compra se agrega la
venta de Avianca, la emblemática empresa aeronáutica colombiana, al grupo Sinergy por cerca de 64 millones de dólares; la venta del Banco
Ganadero al BBVA (Banco Bilbao Vizcaya Argentaria); Coltabaco a la Philip Morris, también del
grupo Altria, y una larga lista de entidades públicas y privadas que han sido adquiridas por el
capital transnacional3 .
Estos hechos, celebrados por algunos círculos de opinión como la inserción de Colombia en
la economía internacional4 , dejan al descubierto
un factor estructural que cambia la lógica del
poder en nuestro país: todos los sectores económicos entran en una nueva dinámica, diferente a la del mercado interno, en la que se tienen
que someter a las reglas del libre mercado internacional de mercancías y capitales, con las consecuencias que ha tenido y tendrá en todas las
esferas de la vida de los colombianos. Pues la
defensa de los derechos humanos se empieza a
hacer más ardua con la consolidación de una
nueva lógica global de la producción, el flujo de
capitales y la acumulación de esas ganancias, en
la que no existe ninguna institucionalidad multilateral que abogue por el cumplimiento de los
derechos humanos en su integralidad.
1
El grupo Santodomingo es uno de los grupos económicos más
importantes del país, acumula empresas en casi todos los sectores
productivos: televisión, comunicaciones, financiero, entre otros.
2 “SAB Miller y Bavaria anuncian importante transacción en Latinoamérica”. www.bavaria.com.co.
“Desde hace 18 meses comenzó el cortejo entre Bavaria y SAB
Miller”. El Tiempo, julio 19 de 2005
3 “Colombia Inc.”, Revista Semana. Edición 1191. 25 de febrero de
2005.
4 “Fusión Cervecera. SAB Miller se queda con el 71,8 por ciento de
Bavaria”. Diario Portafolio, julio 19 de 2005.
Contexto
Observatorio Social de Empresas Transnacionales, Megaproyectos y Derechos Humanos
Observatorio Social de Empresas
Transnacionales, Megaproyectos
y Derechos Humanos
51
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
52
El proceso de concentración de capital en
el mundo se aceleró en la década del ochenta
en la era Reagan-Tatcher, los capitales a nivel
global en la actualidad se encuentran en manos
de algunos grupos económicos, entre los que
sobresalen los grupos estadounidenses JP-Morgan Chase, Altria y el City Group, que después
de fusiones, adquisiciones y compras han logrado controlar empresas en todos los sectores de
la economía, llegando a concentrar sin precedentes el poder económico, político, ideológico
y militar en el mundo.
En este marco, el gobierno de Uribe Vélez
ha manifestado su completo interés en abrir la
economía a la inversión internacional y, especialmente, buscar las garantías legales y de seguridad para que la inversión fluya hacia el país5 .
Las garantías han pasado por reformar la Constitución Nacional, para eliminar las posibilidades
de nacionalizar las inversiones del capital privado en el sector hidrocarburos, brindar condiciones de estabilidad y garantía a las rentas de
capital y a las inversiones que se hagan en el
país, a través de las negociaciones del Tratado
de Libre Comercio y, en especial, desatando una
política de seguridad democrática que busca eliminar la amenaza “terrorista” del abanico de inversiones que pueda tener el capital transnacional en el país6 .
Contrario a la opinión de los medios masivos de comunicación, muchas organizaciones
sociales se encuentran muy preocupadas por
el papel activo que han tenido las empresas
transnacionales en el conflicto social político y
militar de Colombia, y por protagonizar un
modelo económico que ha dejado serios retrocesos en el cumplimiento de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de
los colombianos7 .
Sobre el papel de las empresas transnacionales en el conflicto social, político y armado,
pueden citarse los casos de empresas vinculadas con grupos paramilitares para el favorecimiento de sus intereses, como la Drummond
Company, demandada por el asesinato de tres
líderes sindicales (que paradójicamente estaban
exigiendo a la empresa, entre otras cosas, me-
Contexto
dia hora para poder almorzar en una jornada de
doce horas de trabajo continuo) a manos de
grupos paramilitares; o la Cocacola Company,
demandada por el asesinato de nueve sindicalistas en Antioquia; o la responsabilidad de la
Oxy en el bombardeo a la vereda Santodomingo, donde murieron 17 civiles, cuando una empresa contratista de la petrolera ordenó el lugar
del ataque perpetrado por la Fuerza Aérea Colombiana; o la Chiquita Brands, antes conocida
como la tristemente célebre United Fruit Company, que admitió sus vínculos con grupos paramilitares en Colombia. Estos casos han tenido
procesos de judicialización, especialmente en el
exterior ante la patética falta de garantías a los
procesos jurídicos en el país.
Los casos anteriores no son excepcionales,
se suman a una gran cantidad de casos que, ante
las amenazas a las demandas, la falta de garantías para los demandantes y la inexistencia de una
clara intención de la Fiscalía para desarrollar los
procesos, pueden quedar en el olvido y la impunidad a pesar de la Ley de Justicia y Paz8 .
Este documento trata, de manera breve, la
problemática del creciente poder de las empresas transnacionales en el país y sus perspectivas, a través de dos enfoques complementarios:
el papel que ha jugado el gobierno de Uribe en
el favorecimiento de estos intereses a través de
medidas legales, militares y políticas; y por otro
lado, una breve descripción del papel del Ejército, los grupos paramilitares y las empresas transnacionales en una región específica del país como
impulsores de una política de seguridad que ha
dejado un largo historial de violaciones de los
derechos humanos, como es el departamento
de Arauca, al oriente de Colombia, región en la
5
6
7
8
Dice Uribe a empresarios extranjeros en foro de Economist: “Ustedes son nuestros socios, vengan e inviertan” 10 de junio de 2005.
www.presidencia.gov.co
“El presidente de E.U., George Bush pedirá al Congreso de su país
mantener el apoyo al Plan Colombia”. El Tiempo, agosto 4 de 2005.
Las inconformidades sobre los efectos del modelo económico neoliberal se han encausado a través de varias convergencias sociales,
entre las que se cuentan el comité Colombia de lucha contra el
Alca, y la Red colombiana de acción frente al libre comercio y el
Alca, entre otros.
Jairo Pulgarín, “La Justicia cojea y cojea, pero no llega”. www.libertadprensa.org. 9 enero 2003
EL ESTADO CÓMPLICE
A partir de la huelga de los trabajadores del petróleo, en los inicios de la década del cincuenta,
se nacionalizaron las concesiones Cira-Infantas del
Magdalena Medio y se creó la empresa estatal
petrolera, Ecopetrol, en lo que ha sido la mayor
empresa del país y uno de los principales generadores de recursos para el Estado9 . En la Constitución Política de 1991 quedó especificada la
posibilidad de nacionalizar los recursos del subsuelo (Artículo 58, derogado por el Acto legislativo Número 1 de 1999); esta medida continuó
con la adopción de medidas destinadas a garantizar los intereses del capital transnacional10 . Por
ejemplo, la reciente extensión a perpetuidad de
la concesión del campo Caño Limón a la Occidental Petroleum implica la disminución de importantes recursos para el Estado, recursos que
serían utilizados en el gasto social o en el aumento de coberturas de salud o educación. Igual sucede en la extensión de la concesión del campo
de gas de Chuchupa a la Mobil-Texaco, que ha
sido objeto de denuncias y oposición del movimiento obrero11 ; o la venta de la contraparte
colombiana en el complejo carbonífero del Cerrejón en La Guajira, que le significa, de acuerdo
con las proyecciones de precios y mercado, la
imposibilidad de recibir cerca de diez mil millones
de dólares durante su operación12 .
En esta perspectiva, cabe preguntarse sobre los mecanismos que detrás de bambalinas
se movieron para promover la extensión de los
contratos mineros en evidente contradicción
con los intereses de la nación, y que beneficiaron por unos cuantos miles de millones de dólares a compañías petroleras y mineras. A los anteriores casos se suman la modificación de la
ley de regalías, por la cual el Estado deja de recibir el 20%, en la mayor parte de los pozos, para
recibir el 5%; lo que implica un duro recorte de
las finanzas de los departamentos y municipios13 .
EL CASO DE ARAUCA
En el departamento de Arauca, al oriente de
Colombia, se observa con claridad la corresponsabilidad del Estado colombiano en la violación
sistemática de los derechos humanos, violaciones surgidas en el interés de generar “seguridad
democrática” a los intereses petroleros de la región, específicamente de Occidental Petroleum
y Repsol.
Desde cuando fue creada una figura jurídica denominada como “zona de rehabilitación”
en la región circunvecina a la infraestructura
petrolera14 , para someter a la población a un
régimen militar y policivo extremo, que se manifiesta en la imposición de autoridades militares y el desarrollo de dispositivos judiciales ilegales, como las detenciones masivas que acumularon cerca de 3.500 personas, la judicialización de dirigentes sociales sin procedimientos
jurídicos y, en general, institucionalizando todo
tipo de violaciones contra los derechos humanos de los habitantes de esta región15 .
Aunque las zonas de rehabilitación fueron
declaradas inexequibles por la Corte Constitucional16 , porque evidentemente abrían la posibilidad para que el Ejército y la Policía se atribuyeran facultades judiciales, los resultados netos
de la zona de rehabilitación acumulan un largo
historial de procesos judiciales con vencimiento
de términos por falta de pruebas; además de la
inexistencia de cualquier proceso contra grupos
paramilitares, que son acusados por los habitantes de la región de trabajar de manera coor-
9 Informe anual Ecopetrol. Disponible en: www.ecopetrol.com.co
10 “Con esta Lógica no se le van a cobrar impuestos ni a los monopolios
ni a las transnacionales”. Jorge Enrique Robledo. XV Congreso de
Contadores Públicos de Colombia. 14 de agosto de 2004.
11 “El paro de Ecopetrol sigue sin solución”. Observatorio Colombiano
de Energía. 27 de abril de 2004.
12 Cálculos hechos por Sintraminercol, en Las Ganancias del Exterminio. 2003.
13 Ibíd.
14 Resolución 129 sobre zonas de rehabilitación y consolidación.
www.presidencia.gov.co
15 Informes de Derechos Humanos. Comité Regional de Derechos Humanos “Joel Sierra”, Humanidad Vigente. 2002, 2003 y 2004.
16 Sentencia C-1024-02 de 26 de noviembre de 2002. www.secretaria
senado.gov.co
Contexto
Observatorio Social de Empresas Transnacionales, Megaproyectos y Derechos Humanos
que se encuentran grandes yacimientos de petróleo explotados por la Occidental Petroleum
Company y la Repsol.
53
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
54
dinada con el Ejército, específicamente con la
Brigada Móvil Nº 517 .
El papel de las transnacionales del petróleo
no es pasivo en el país, la Oxy ha financiado de
manera directa contratistas de seguridad que
actúan de manera conjunta con el Ejército y la
Fuerza Aérea; entre sus resultados figuran el bombardeo y la masacre en la vereda de Santo Domingo18 . Las inversiones de la empresa no se
detienen en infraestructura, por el contrario, ha
gastado de manera directa en el emplazamiento
de la Brigada XVIII y ha influenciado, en el Congreso y la Presidencia de los Estados Unidos, para
la extensión del Plan Colombia y de la ayuda militar norteamericana19 . Por otro lado, llama la
atención que algunas regiones en que aparecen
arremetidas paramilitares, coinciden con las áreas
de interés exploratorio de estas empresas; casos
como el de Recetor en el Casanare, en el que la
desaparición de 63 personas por parte de grupos
paramilitares20 , en el año 2003, precedió en seis
meses a la exploración petrolera21 .
El carácter altamente represivo de estas
empresas hace que prácticamente se desconozca a las organizaciones sociales como interlocutores válidos, concentrando su interlocución con
los entes gubernamentales, imponiendo una visión y perspectiva de “desarrollo” y de “democracia” que no se caracteriza por contar con los
intereses y perspectivas de la sociedad civil. Recientemente, tres soldados y un teniente de la
Brindada XVIII del Ejército, financiada por la Occidental Petroleum, han sido sindicados por el
asesinato de tres dirigentes sociales del movimiento campesino y obrero de la región22 , responsabilidad que en un principio buscó ser justificada por el comando del Ejército sindicando
a estas personas como insurgentes, obviando
que fueron asesinados desarmados23 .
A pesar de estos antecedentes, y con la
cercana terminación del contrato de explotación
por parte de la Occidental en el campo Caño
Limón, el Estado Colombiano le entregó la explotación del campo hasta su agotamiento, y la
potencial entrega de una gran área de exploración en el Magdalena Medio, en contraprestación de un aumento pírrico de las regalías y en
Contexto
detrimento para las finanzas de la nación. En
estas circunstancias, la petrolera estadounidense aumenta los pozos de exploración, y acumula grandes ganancias ante la impunidad que
acompaña sus acciones.
PROFUNDIZACIÓN DE LA IMPUNIDAD
Todo este panorama de violación de los derechos
humanos y los medios que los garantizarían, tiene un factor común: la absoluta carencia de verdad, justicia y reparación integral de las víctimas
y la impunidad total, profundizada mucho más
en el gobierno del actual Presidente, en beneficio
especialmente de las multinacionales y de los
monopolios nacionales. No es casual esta coincidencia, si se tiene en cuenta que el Presidente, al
saludar la expedición de la norma protectora de
la inversión extranjera, hizo énfasis en que iba ligada a la seguridad física, a la estabilidad jurídica
y económica y a la garantía de que no se le cambiaría a la inversión extranjera las reglas de juego
tributarias ni laborales24 .
Simultáneamente, el nuevo vocero de las
autodenominadas AUC, Vicente Castaño, recalcaba en publicitada entrevista a la revista Semana25 que la reparación a las víctimas sería simbólica, porque no contemplan devolución de
tierras ni bienes apropiados, pues la perspectiva
de esta organización es continuar y ampliar los
proyectos productivos que vienen desarrollando en amplias zonas donde tienen dominio.
17 De acuerdo a declaraciones de campesinos de la región que no
encuentran condiciones de seguridad para hacer denuncias públicas.
18 La Masacre de Santo Domingo. Comite Regional de Derechos Humanos “Joel Sierra”, Saravena, 2002.
19 Informe de Derechos Humanos Arauca. 2002. Comite Regional de
Derechos Humanos “Joel Sierra”. 2002
20 Indicadores de Derechos Humanos en Casanare. Vicepresidencia de
la Republica. www.derechoshumanos.gov.co
21 Declaraciones de campesinos desplazados de la región.
22 “Los sindicalistas no murieron en combate, fueron asesinados”. Comprensa, 7 de septiembre de 2004.
23 “Fiscalía ordenó captura de tres militares y un civil por muerte de
tres sindicalistas en Arauca”. El Espectador, 7 de septiembre de
2004.
24 Dice Uribe a empresarios extranjeros en foro de Economist: “Ustedes son nuestros socios, vengan e inviertan” 10 de Junio de 2005.
www.presidencia.gov.co
25 “Habla Vicente Castaño”. Revista Semana, 6 de junio de 2005.
global, nacional y regional. El tamaño de su poder se entiende desde la enorme concentración
de su riqueza: 500 de las grandes corporaciones producen el 47% del PIB del planeta, controlan el 65% del comercio global y originan el
80% de las inversiones en el extranjero. En Colombia, entre 310 filiales de ETN y los cuatro
grandes grupos monopólicos colombianos, generan más del 60% del PIB y sus activos superan de lejos el 100% de éste28 .
ALTERNATIVAS
Ante la ofensiva de las transnacionales y el impacto de su política en los derechos humanos
de la población y el medio ambiente, vemos
necesaria la facilitación de espacios que posibiliten su juzgamiento y condena por la violación
sistemática de los mismos y la destrucción de
las organizaciones sociales. La realización de un
Tribunal Permanente de los Pueblos que devele
ante la humanidad la atrocidad impulsada por
estas corporaciones para el apoderamiento y
explotación de los recursos naturales, es una
necesidad que permitirá la reconstrucción de las
comunidades y la lucha por la reparación integral de las víctimas.
La globalización del capital y la imposición
de sus políticas a través de la violencia sistemática, no solo afecta los derechos humanos, sino
que atenta contra la soberanía de los pueblos.
Generar un amplio movimiento por la autodeterminación y la integración internacional independiente atraviesa por el relacionamiento y
coordinación de las luchas latinoamericanas,
pues son las mismas multinacionales quienes
expolian los recursos y violentan los derechos
de todas nuestras poblaciones.
Enfrentar de manera global estas políticas
contribuye inmensamente al fortalecimiento de
26 Palabras de la embajadora estadounidense en Colombia, Anne Patterson, ante la Conferencia: Colombia ante los ojos de Wall Street.
Bogotá 25 de julio de 2002. http://bogota.usembassy.gov
27 Comité Regional de Derechos Humanos “Joel Sierra” 2003.
28 Rueda la concentración de capital. Sintraicollantas, Instituto Nacional Sindical. 2004.
Contexto
Observatorio Social de Empresas Transnacionales, Megaproyectos y Derechos Humanos
Agregó que el Estado solamente se hace presente en los territorios donde los ricos hacen
inversión.
Si tenemos en cuenta la experiencia reciente del accionar violatorio de los derechos humanos de los grupos paramilitares y el Ejército colombiano, en las zonas de interés para los
macroproyectos en que están involucradas las
Empresas Transnacionales (ETN) y los grandes
empresarios nacionales aliados a ellas, resulta claro que las organizaciones armadas de extrema
derecha están lejos de ser disueltas y que más
bien entran en formas más refinadas y discretas
de operar, en función de garantizar las ganancias
y el despliegue sin obstáculos de las inversiones
extranjeras y nacionales dirigidas fundamentalmente a la extracción de los recursos naturales y
la explotación de la biodiversidad.
Basta recordar cómo uno de los últimos
actos oficiales de la entonces embajadora de los
Estados Unidos en Colombia, Anne Patterson,
fue asegurar los recursos económicos para el
funcionamiento permanente de unidades de las
Fuerzas Armadas colombianas a lo largo del
oleoducto Caño Limón Coveñas, para así garantizar el flujo del crudo en beneficio de la Oxy26 .
Por esa misma época se hizo evidente y constante el avance paramilitar en el departamento
de Arauca con un incremento en las violaciones
a los Derechos Humanos27 .
Ante este panorama la pregunta que se haría cualquier persona es: ¿cuál es el papel del
Estado colombiano como garante de los derechos y en general de los intereses de la nación?
La contradicción entre un supuesto Estado
social de derecho, cuyo objetivo sería el bien
común y la protección de los más débiles, y una
realidad política y de derechos humanos en la
que el poder público fomenta y tolera la violación de ellos en aras de proteger los intereses
de las ETN y de los capitalistas locales, tiene que
ver con las nuevas realidades del mercado mundial en el que las ETN controlan el 70% del comercio global e influyen decisivamente en los
espacios multilaterales del comercio (OMC, Alca,
TLC), políticos (ONU, OEA), ambientales
(Rio+10, Kyoto) y en todas las esferas del poder
55
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
las luchas populares y a la resistencia de los pueblos; las campañas mundiales contra transnacionales son una gran posibilidad de coordinación de iniciativas y de confrontación al capital.
La movilización y la lucha popular a través
de la construcción de grandes movimientos de
los desarraigados y desposeídos es una necesidad urgente. La lucha contra el hambre, contra
los crímenes de lesa humanidad y la impunidad
nos permitirá avanzar por los caminos de la unidad y la conquista del bienestar, la paz con justicia social y la soberanía nacional.
56
Contexto
Guerra química
contra la
población civil
Foto: Carlos Humberto Patiño S. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Mesa Plan Colombia
C
on estas palabras, la posibilidad de
revaluar la política de fumigación
quedó aplazada hasta el momento
en que Álvaro Uribe Vélez abandone
sus funciones como Jefe de Estado
en Colombia.
De nada han valido las quejas de los afectados por las fumigaciones ni las críticas de sectores académicos, sociales, no gubernamentales
e incluso de entidades y funcionarios públicos
del mismo Estado y de países vecinos2 , que claman por un viraje en la política de lucha contra
los cultivos de uso ilícito. Con oídos sordos, el
Gobierno Nacional no cede en su determinación
de continuar con las fumigaciones en todo el
territorio nacional.
Para convencer a los Estados Unidos y a la
opinión pública nacional e internacional, el discurso oficial hace afirmaciones no siempre sustentadas: que éstas son efectivas y rápidas para
lograr la disminución de las hectáreas cultivadas; que son seguras porque el glifosato “es menos tóxico que la sal común, la aspirina, la cafeína, la nicotina y hasta la vitamina A”3 ; que
aventajan al método manual de erradicación en
1
2
3
“No suspenderé las fumigaciones”, El País, Cali, 30 de junio de 2003.
Nos referimos a las solicitudes diplomáticas reiteradas que Ecuador
ha hecho a Colombia para que suspenda las fumigaciones en la zona
fronteriza en consideración a las afectaciones en materia de salud,
medio ambiente, alimentación y otros derechos que han sufrido los
ciudadanos ecuatorianos como consecuencia del “efecto deriva” de
las aspersiones realizadas en territorio colombiano. Para mayor información sobre quejas de afectados por fumigaciones: Defensoría del
Pueblo, Resolución Defensorial 04; Amicus Curieae Las fumigaciones y los Derechos Humanos, junio de 2002; Contraloría General de
la República, Informes sobre el Plan Colombia Nº 1-4 y textos varios
de Ricardo Vargas, Maria Clemencia Ramírez, Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo, Comité Interinstitucional contra las Fumigaciones – Ecuador, Declaración del Movimiento Nacional de Víctimas
de Crímenes de Lesa Humanidad, Genocidio y Violaciones a los
Derechos Humanos, junio 26 de 2005.
“Qué es el programa de erradicación aérea”, Policía Nacional,
www.policia.gov.co
Contexto
Mesa Plan Colombia
“Mientras yo sea presidente no puedo dejar de
luchar contra las drogas. Las fumigaciones se
suspenderán el 7 de agosto del 2006, cuando termine mi mandato”1 .
57
tanto evita riesgos a los agentes del Estado que
realizan dicha actividad en zonas de conflicto4 ;
pero sobre todo que las fumigaciones son la vía
más firme para garantizar los éxitos de la seguridad democrática.
“En la situación colombiana, terrorismo, droga,
violencia e inseguridad son una misma cosa (…).
Nuestro problema es una amenaza internacional. Si Colombia no destruye la droga, la droga
destruye la cuenca amazónica. Si Colombia no
frena el terrorismo, éste pondrá en dificultades a
la democracia de la región”5 .
El Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario 2002-2006 planteó, por su parte, una ecuación lineal entre drogas, terrorismo
y siembra de cultivos de uso ilícito, donde la fumigación es el eje central de la política y los campesinos cultivadores su principal objetivo6 . Así
se justificó la puesta en marcha del operativo
militar contrainsurgente más ambicioso en la
historia colombiana, el llamado Plan Patriota, que
abarca cuatro departamentos del sur del país:
Caquetá, Guaviare, Meta y Putumayo, y que promete replicarse en otras zonas a propósito de la
nueva doctrina operacional coadyuvada desde
Washington. Esta estrategia militar supone la
participación de todas las fuerzas de seguridad
del Estado con comandos militares conjuntos
bajo una única dirección centralizada7 .
En primer lugar, la discrepancia en las cifras: una diferencia de 30 mil hectáreas pone en
cuestión no sólo la legitimidad de los criterios
con que se elaboran, procesan y divulgan los
resultados de la política antidrogas, sino también la solidez de estrategias que se derivan de
una realidad rural que se desconoce o se desvirtúa intencionalmente para favorecer los informes de gobierno. En segundo término, el contraste entre la reducción de la siembra y la
cantidad de cocaína exportada, con calidades
óptimas y precios a la baja en los centros de
consumo, indicando pocos problemas de abastecimiento desde los países de la oferta. Tercero, la expansión de los cultivos a más de 245
municipios de 23 departamentos en regiones
donde hasta hace poco era impensable la aparición del fenómeno y con un mayor número de
familias campesinas involucradas. Cuarto, la
ineficacia misma de la aspersión aérea que exige
más avionetas y litros de herbicidas para destruir un número menor de cultivos cada año: es
así como en los cinco años de vigencia del Plan
Colombia se lograron eliminar 83 mil hectáreas
después de fumigar 595 mil9 . Una proporción
acumulada de 7 a 1 entre 2000 y 2004.
A pesar de las declaraciones en contrario,
los ribetes críticos de la política contra los cultivos de uso ilícito se evidenciaron en los dos últimos años del régimen de la seguridad democrática. Si en el 2002 fue necesario fumigar 130.364
hectáreas de coca para erradicar 43 mil, en una
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
LAS FUMIGACIONES, UNA ESTRATEGIA INÚTIL
58
Pese a tal despliegue de recursos, tecnología e
infraestructura —principalmente bélicos—, los
resultados de las fumigaciones en el marco del
Plan Colombia son precarios frente a sus objetivos discursivos. Aunque el gobierno Uribe destaca como todo un éxito la reducción, entre
2000 y 2004, de 163 mil a 80 mil hectáreas,
según el Sistema de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (Simci)8 o a 113 mil, según el Departamento
de Estado de los Estados Unidos, el examen
detallado de las estadísticas arroja un balance,
por lo menos, contradictorio.
Contexto
4 Ver: Expedientes Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, consejero ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda, 19 de
octubre de 2004, expediente IJ-25000-23.25-000-2001-00022-02;
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccion Segunda, Subseccion B, Bogotá D.C., junio 13 de 2003, magistrada ponente: Dra. Ayda
Vides Paba, referencia: 01-0022; accionante: Claudia Sampedro y Héctor A. Suárez; accionado: Ministerio del Medio Ambiente y otros.
5 Uribe Vélez Álvaro, Discurso pronunciado en la 58 Asamblea de las
Naciones Unidas, New York, octubre de 2003. www.derechos.org.
6 Dado que resulta más fácil controlar la siembra que los subsiguientes
escalones del tráfico de estupefacientes. Lee Brown, primer zar
antidrogas del presidente Clinton había afirmado: “Es más fácil acabar
con el panal que luego con las abejas volando” (Cano 2001).
7 “Plan Patriota, a corazón abierto” en El Tiempo, mayo 3 de 2005.
8 Oficina contra la Droga y el Delito (Unodc) Colombia. Monitoreo de
Cultivos Ilícitos. Junio de 2005, p. 7. También ver en www.unodc.org.
9 Cálculos propios a partir de estadísticas históricas de cultivos y erradicación de la Dirección Nacional de Estupefacientes. Observatorio
de Drogas, www.dne.gov.co.
GUERRA CONTRA LOS CULTIVOS
Y LAS POBLACIONES
Si bien los resultados logrados frente a los objetivos declarados son exiguos, los impactos sobre la población expuesta a las aspersiones son
de grandes proporciones. Es por ello que la política debe evaluarse en un escenario particular:
el de la cotidianidad de las comunidades que
han sido fumigadas.
En desarrollo de la lucha contrainsurgente,
la población soporta operativos militares a gran
escala, concentrados en el fuerte control territorial, bloqueos al tránsito de alimentos, personas y asistencia médica, detenciones masivas y
de líderes sociales, y hostigamientos generalizados contra las comunidades que son acusadas
de apoyar o pertenecer a la guerrilla12 .
En este contexto se desarrolla la llamada
“guerra contra las drogas”, como parte integral
del Plan Patriota y del Plan Colombia. Cuando
las avionetas aseguran el área con ametrallamientos y después asperjan las fincas de los campesinos, indígenas y afrodescendientes, generan
zozobra en las familias y afectan no sólo los cultivos de coca sino también el pancoger, las fuentes de agua, los animales y la biodiversidad. Ancianos, mujeres en embarazo e infantes son los
grupos de población que resienten con más fuerza sobre su estado de salud la mezcla de RoundUp y Cosmoflux.
Las familias asperjadas se enfrentan a una
crisis alimentaria insuperable en el corto plazo.
Obligados a consumir agua contaminada, con
sus cultivos de pancoger dañados, los pastos
de su ganado secos y el medio ambiente visiblemente deteriorado, su vulnerabilidad solo tiene
dos caminos: permanecer en su territorio a pesar de la enfermedad y la hambruna o desplazarse forzadamente.
En el primer caso, se enfrentan al reto de
recomponer su economía de subsistencia en
condiciones agroecológicas difíciles y sin contar
con apoyo alguno del Estado. Al militarizar el
problema, tanto los Estados Unidos como el
Gobierno colombiano convirtieron al campesino cocalero y amapolero en otro enemigo interno13, a quien sus reclamos no se atienden ni se
solucionan, porque de antemano se ha decidido que sus denuncias por los daños que causan
10 Ibíd.
11 Sergio Gómez Maseri “Los cultivos de coca no disminuyeron, pese a
récord de fumigación del 2004”, en El Tiempo, 30 de marzo de 2005.
12 Ver declaración hecha en el marco del seminario: Militarización e
Impacto Social del Plan Patriota en el Sur del País. Bogotá, Florencia
y Cartagena del Chairá, julio 29 de 2005.
13 Informe Nacional de Desarrollo Humano, Colombia 2003. Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo Pnud. El Conflicto Callejón con
Salida. Capítulo 13: Desnarcotizar el conflicto.
Contexto
Mesa Plan Colombia
relación de 3 a 1 (que confirmaba como correcta
la consigna de superar la velocidad de la siembra
con una mayor velocidad de la aspersión, pero
solo en apariencia), la proporción varió drásticamente: 9:1 en el 2003, y 23:1 en el 200410 .
La Casa Blanca presenta un balance mucho
más negativo. El más reciente informe de certificación por colaboración en la lucha contra el
narcotráfico, reconoce 113 mil hectáreas sembradas y una reducción neta de mil hectáreas
de coca en el 200411 , lo que significa que por
cada hectárea efectivamente eliminada se irrigaron con agrotóxicos 136 hectáreas de coca y
vegetación circundante.
Este nivel de incompetencia explica las propuestas desesperadas del momento: el anuncio
de fumigación en parques nacionales naturales,
la introducción del hongo Fusarum Oxysporum
presentada por el senador republicano Dan Burton en junio de 2005, y las iniciativas presidenciales de incrementar la erradicación manual forzosa con los contingentes de paramilitarismo y
ex guerrilleros desertores; o el muy discutido pago
de recompensas por información de siembras o
depósitos de pasta básica que los campesinos
suministren a las Fuerzas Militares, que no es otra
cosa que la institucionalización de la delación en
el corazón de las comunidades rurales.
En conclusión, se opta por desgarrar aun
más el tejido social, en lugar de diseñar estrategias de concertación social y desarrollo regional
que conduzcan a la sustitución gradual de los
cultivos de coca y amapola, y sienten correlativamente las bases de una real gobernabilidad
democrática en el país.
59
las aspersiones carecen de toda credibilidad y
fundamento.
Así lo expuso Collin Powell ante el Congreso
de los Estados Unidos en 2003, al afirmar que:
“Estos informes se han basado en gran parte en
relatos no verificados ofrecidos por agricultores
cuyos cultivos ilícitos han sido rociados. Dado
que sus medios de vida ilegales han sido afectados por el rociado, estas personas no ofrecen información objetiva acerca del programa. Además,
creemos que los grupos armados ilegales son la
fuente de muchas de estas quejas”14 .
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
EL DIFÍCIL ACCESO A LA JUSTICIA
60
Entre octubre de 2001 y abril 30 de 2005 las autoridades antinarcóticos recibieron 5.294 quejas
de afectados por las fumigaciones en 19 departamentos del país. De ese total, inferior en un 38% a
las denuncias recibidas en la Defensoría del Pueblo, el 55% fueron rechazadas por no cumplir los
requisitos previstos para su admisión, mientras el
resto se mantiene en espera de la verificación (que
generalmente no se realiza por motivos de seguridad o se hace después de mucho tiempo, cuando
es imposible cotejar los daños reportados). A la
fecha, solo el 0,2% de las quejas fueron compensadas; es decir que sólo doce obtuvieron reparación de parte del Estado Colombiano15 .
De otra parte encontramos 1.311.662 personas que fueron desplazadas forzadamente
durante los primeros cinco años de aplicación
del Plan Colombia16 , de las cuales varios cientos lo hicieron por operativos antinarcóticos en
sus veredas, y tuvieron que someterse posteriormente a una burocracia ineficaz e insuficiente que se niega a registrarlos, aduciendo que la
normatividad correspondiente17 no incluye a las
fumigaciones como factor de desplazamiento.
En todos los casos, los afectados no acceden a atención en salud apropiada por las enfermedades de la guerra química. Pese a que uno
de los requisitos para adelantar el Programa de
erradicación de cultivos ilícitos con glifosato (Pecig), es la puesta en marcha de un plan de vigilancia epidemiológica, a la fecha éste no se ha
Contexto
implementado. Hoy está vigente lo que hace tres
años concluía la Defensoría del Pueblo al verificar la dinámica de las fumigaciones:
“Las autoridades de salud carecen de estudios,
estadísticas y datos que les permitan afirmar la
inocuidad de los químicos que se aplican dentro
del programa de erradicación y por lo tanto, no
tienen elementos técnicos para aportar al debate
nacional e internacional sobre sus efectos. Dicha
situación es inexcusable y demuestra la falta de
interés de las autoridades responsables, pues no
es comprensible que, después de veinte años de
realizadas las primeras aspersiones en la Sierra
Nevada de Santa Marta y en el Guaviare y de diez
años de iniciado “formalmente” el programa de
erradicación aérea con químicos, aún no se cuente con dichos estudios” 18.
Aunque estos hechos fueron llevados a la
justicia colombiana a través de varias acciones
jurídicas (de tutela y populares) la respuesta final dada por el Consejo de Estado19 fue que no
existían suficientes pruebas para documentar el
daño. Aunque “no se desconoce, porque así lo
evidencian las provanzas, que de todos modos
hay afecciones que se causan, pero que no alcanzan la gravedad que señala la parte actora”.
Las fumigaciones recibieron un espaldarazo por
vía jurisprudencial al tiempo que sus víctimas
fueron despojadas de su derecho al acceso fundamental a la justicia.
14 La erradicación aérea de cultivos ilícitos: preguntas que se plantean
con frecuencia. Apoyo de Estados Unidos a Colombia. Hoja Informativa publicada por la Oficina de Asuntos del Hemisferio Occidental
del Departamento de Estado de Estados Unidos, el 17 de enero de
2001.
15 Respuesta del Ministerio del Interior y de Justicia a la Proposición Nº
057 del Senado de la República, relacionada con fumigación en
Parques Nacionales Naturales, mayo 5 de 2005. Copia impresa. Ver
también en: http://www.cultivosilicitoscolombia.gov.co/
aux_quejas.htm-.
16 Codhes. Editorial 18 de mayo de 2005. Plan Colombia: fracaso anunciado.
17 Ver Ley 387 de 1997, por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado y la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos
por la violencia en la República de Colombia
18 Defensoría del Pueblo, Las Fumigaciones y los Derechos Humanos.
Amicus Curiae, junio de 2002, p. 18.
19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Fallo del
19 de octubre de 2004. Consejero ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. Acción popular 00022 -02.
Varias son las estrategias mediante las cuales la actual administración ha garantizado a
Washington el despliegue de las fumigaciones
hasta el final de su mandato:
•
•
•
•
•
•
•
El debilitamiento de las funciones de control y evaluación de los impactos de las fumigaciones en las entidades de salud, medio ambiente y agricultura20 .
El aumento de 8,4 a 10,4 litros de fungicida
por hectárea, para mayor capacidad destructiva de la hoja de coca, que se realizó sin mayor fundamento científico, mediante un cambio al Plan de Manejo Ambiental vigente21 .
La autorización para fumigar cualquier parte del territorio nacional con presencia de
cultivos ilícitos, incluidos los parques nacionales naturales22 .
La eliminación, en la práctica, de las franjas
de seguridad que protegen los centros poblados y acueductos, las áreas de interés
socioeconómico, étnico y ambiental, los páramos y cuerpos de agua estáticos y corrientes, al reducirlas desde los 200, 1.600
y 2.000 metros hasta los 10 y 100 metros
en el mejor de los casos23 .
La contratación de estudios ambientales
complacientes con el método, tales como
el reciente estudio de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas – Cicad24 .
La renuencia a aplicar el principio constitucional de Precaución en materia ambiental,
que indica que “cuando exista peligro de
daño grave o irreversible, la falta de certeza
científica absoluta no deberá utilizarse como
razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del
medio ambiente”25 .
Finalmente, ha recurrido a la censura frente a quienes se oponen a las fumigaciones,
acusándoles de tener intereses criminales,
o de querer favorecer a quienes se benefician del tráfico de estupefacientes26 .
Todas ellas obedecen a la lógica de tolerancia cero que caracteriza al prohibicionismo norteamericano, desarrollado por el Gobierno Nacional al abordar la problemática de los cultivos
bajo el lente de una seguridad de Estado que
prevalece sobre la protección efectiva y la garantía de los derechos humanos de los ciudadanos.
Aunque se conocen los impactos “colaterales” de las fumigaciones, se cree que son costos aceptables para los fines de la seguridad
democrática 27 . No se trata, entonces, de un
gobierno mal informado que desconoce los
impactos de su política sino de un gobierno que
los promueve y los defiende con ahínco. En este
punto cabe preguntarse, ¿por qué no quiere
aceptarlos?, ¿por qué no acepta reformular la
política?
Siguiendo la huella de sus beneficiarios encontramos la respuesta:
“La guerra colombiana —como tantas otras—
bien sea contra las drogas como contra los grupos alzados en armas, representa buenos dividendos políticos y económicos en el nivel de quienes están tomando las decisiones”28 .
20 Consejo Nacional de Estupefacientes, Resolución 0013 de junio de
2003.
21 Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, Resolución
0099 del 31 de enero de 2003.
22 Consejo Nacional de Estupefacientes, Resolución 0013 de junio de
2003.
23 El Plan de Manejo Ambiental impuesto en el 2001 establecía franjas
de seguridad de 2000 y 1600 metros para la mayor parte de los casos,
y de 200 metros para cuerpos de agua corrientes y estáticos. Resolución 1065 de 2001 del Ministerio del Medio Ambiente.
24 Cicad concluyó que “los riesgos para el ambiente del uso del glifosato y el Cosmo-Flux en la erradicación de la coca y la amapola en
Colombia eran pequeños en la mayoría de las circunstancias. Ver:
Estudio de los efectos del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos
mediante la aspersión aérea con el herbicida glifosato (Pecig) y de los
cultivos ilícitos en la salud humana y en el medio ambiente”, p. 106.
Este estudio ha sido fuertemente cuestionado, principalmente en
cuanto a su metodología; ver documento Observaciones al Estudio de
los efectos del programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante
la aspersión aérea con el herbicida glifosato (Pecig) y de los cultivos
ilícitos en la salud humana y en el medio ambiente. Universidad
Nacional de Colombia. Instituto de Estudios Ambientales Idea, en:http:/
/www.idea.unal.edu.co/public/docs/Observ_IDEA_a_doc_CICAD.pdf
25 Ver expedientes citados.
26 Ver apelación del Ministerio del Interior al fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca.
27 Ver expedientes citados.
28 Ricardo Vargas Fumigaciones y política de drogas en Colombia: ¿Fin
del círculo vicioso o un fracaso estratégico?
Contexto
Mesa Plan Colombia
SEGURIDAD VS. DERECHOS
61
Como se ve, el asunto de las fumigaciones
encierra complejidades políticas, militares, económicas y sociales que merecen análisis más profundos. Por ahora, basta sentenciar que la seguridad,
como valor absoluto entendido en su aspecto militar o de defensa, no es un derrotero aceptable en
el marco del Estado social de derecho,
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
“No es cierto que los derechos fundamentales
deban estar supeditados a la Política de Seguridad del Estado, pues el argumento de la seguridad ha sido siempre el argumento de las dictaduras para acabar con la libertad de los
ciudadanos. En el Estado de derecho los derechos fundamentales se protegen aun contra el
propio Estado, aun contra la seguridad del Estado, aun contra la razón de Estado; pues de lo
contrario se trata de una fementida protección
de las libertades de los ciudadanos”29.
62
El discurso de los Gobiernos colombiano y
estadounidense sobre las fumigaciones encierra
múltiples falacias y se nutre de falsas expectativas, como la de acabar el conflicto colombiano
o derrotar al “terrorismo de los Andes” a través
de una salida militar. Con razón, el Pnud en su
informe sobre desarrollo humano de 2003, urgía al Gobierno Nacional para “desnarcotizar el
conflicto”, como única vía para encontrar salida
al callejón en que estamos.
Resulta inadmisible, pues, seguir sometiendo a la población civil a este método químicomilitar de lucha contra la insurgencia que va en
contravía de las disposiciones del Derecho Internacional Humanitario, donde se advierte sobre la gravedad de tales métodos de combate.
Dañar cultivos, afectar el agua y la seguridad alimentaria son actos violatorios de esta normatividad internacional.
Si es insostenible fundamentar las fumigaciones en el difuso espectro de la seguridad belicista, urge redefinir en términos democráticos
el problema de la economía campesina orientada hacia la producción de materia prima para
las drogas. Hablamos de un problema social y
agrario que requiere reformas estructurales en
la propiedad y la política económica, de un conflicto social y armado que puede solucionarse
Contexto
en la mesa de negociación y de un problema de
garantía de seguridad humana que, como lo ha
señalado Kofi Annan “incorpora el tema de los
Derechos Humanos, el buen gobierno, acceso a
la educación y a la salud, además de asegurar
que cada individuo tenga las oportunidades y la
capacidad de elección necesaria para el cumplimiento de todo su potencial. Cada paso en esa
dirección es también un paso hacia la reducción de la pobreza, el crecimiento económico y
la prevención de conflictos”30 .
El camino más largo y doloroso se recorre a
través de la militarización del problema. El presidente Álvaro Uribe se obstina en recorrerlo, a
pesar de las dolorosas consecuencias que su
decisión acarrea a la sociedad colombiana y a la
institucionalidad democrática.
BIBLIOGRAFÍA
Cano, Gustavo (2001). “Desarrollo alternativo en la región andina:
una mirada a las experiencias y a sus lecciones”, en:
Memorias del Foro Desarrollo Alternativo en países andinos.
Recinto del Senado de la República de Colombia, mayo 24
y 25 de 2001.
29 Fragmento del salvamento de voto del Magistrado Jaime Araujo a la
sentencia de la Corte Constitucional T-383 de 2003 que resolvió la
tutela de la Organización de Pueblos indígenas de la Amazonía Colombiana para la protección de sus derechos vulnerados por las
fumigaciones.
30 Citado por Henry Salgado, “El Plan Colombia, una política de
(in)seguridad humana para las poblaciones del Putumayo”, en Actualidad Colombiana, marzo de 2004.
Corrupción:
nos seguimos
rajando
Foto: Wilson Eduardo Valderrama. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
“El poder corrompe y el poder absoluto
corrompe absolutamente”
Lord Atcon
L
a corrupción es entendida en este
artículo no sólo como la apropiación
y privatización de lo público, sino
también como un abuso del poder
mediante el cual se ejercen presiones indebidas para el incremento del
patrimonio, del poder o del prestigio de particulares en detrimento de los bienes públicos y de
los derechos de las personas.
La estrategia anticorrupción hace referencia
al conjunto de programas que tienen por objeto
“luchar” contra las diversas formas de corrupción. Las formas de corrupción están referidas a
sus modalidades: administrativa (peculado, concusión, cohecho, celebración indebida de contratos), corrupción política (financiación de partidos y campañas, tráfico de influencias), corrupción
electoral (compraventa de votos) y captura del
Estado (control de entidades públicas para favorecer intereses particulares)
LUCHA ANTICORRUPCIÓN
El concepto de corrupción del plan de desarrollo: una de las interpretaciones más invocadas
es la de que Álvaro Uribe Vélez fue elegido Presidente de Colombia como una respuesta a la decepción por el fracaso de las negociaciones del
gobierno de Andrés Pastrana Arango con la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia, Farc. Su segunda bandera fue la lucha contra la corrupción y su rechazo a las maquinarias políticas tradicionales. El Plan Nacional de Desarrollo consagró un enfoque
administrativo de la corrupción y la definió como
un problema de Estado1 .
1
Puntos 24 y 25 del Manifiesto Democrático de Álvaro Uribe Vélez.
Contexto
Observatorio de Derechos y Conflicto Urbano • Instituto Popular de Capacitación, IPC
Observatorio de Derechos y Conflicto Urbano
Instituto Popular de Capacitación, IPC
63
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
A la corrupción se le dará tratamiento de problema de Estado, entendida no solamente como saqueo del erario, sino también como un fenómeno
asociado a aquellas decisiones públicas que no
consultan el interés general, para favorecer intereses personales o de grupo. La lucha contra la
corrupción tendrá como eje principal la reforma
de la contratación pública2 .
64
Esto significa que el gobierno de Uribe Vélez define la corrupción esencialmente como un
problema de la administración pública, de servidores públicos, de gestión pública, de procesos
administrativos, en donde se saquea el tesoro
público y se desconoce el bien común. La corrupción es entendida como apropiación de lo
público, como un abuso de autoridad de servidores públicos en beneficio de intereses personales o de particulares.
La anterior concepción estatal de la corrupción deja por fuera otras modalidades de corrupción como: la captura del Estado por parte de grupos de poder, el tráfico de influencias, o las
presiones indebidas sobre otros poderes públicos.
Ante este enfoque, la estrategia anticorrupción que implementa la administración nacional
es continuar el desarrollo del programa presidencial llamado de “lucha contra la corrupción”,
con sede en la Vicepresidencia de la República y
con una Dirección Nacional radicada en el Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República. El Programa tiene cuatro componentes: coordinación institucional, estrategia
regional, estrategia de control social y ciudadano, y estrategia de cultura de la legalidad3 .
El Programa se ha prodigado por los entes
territoriales para la suscripción de pactos por la
transparencia, creación de comisiones de moralización, de comités de seguimiento y consejos comunales anticorrupción. Los resultados han
sido la formalización de 150 pactos por la transparencia con municipios, departamentos y corporaciones autónomas regionales, y la evaluación de 78 de ellos, 49 de alcaldías y 29 de
gobernaciones4 .
Los pactos por la transparencia, los comités de seguimiento, comisiones regionales de
Contexto
moralización, los consejos comunales anticorrupción, el portal de contratación pública y la
formulación de una política nacional anticorrupción, son las metas del Programa.
Los pactos por la transparencia
Son pactos en los que se obligan a alcaldes,
gobernadores y directores de las corporaciones
autónomas a entregar información relacionada
con el funcionamiento y la inversión social. Su
fin es que las autoridades se comprometan a
cumplir con la Constitución y la ley.
Los pactos son un refuerzo convencional
del derecho ciudadano al acceso a la información; están más cercanos al deber de hacer visible que al deber de transparencia, pues miden
más la información entregada que la gestión
transparentada. Las variables incorporadas están más relacionadas con la vigilancia de las
transferencias de los ingresos corrientes de la
nación, que con el deber de hacer transparente
la gestión pública.
Son un instrumento de control al cumplimiento de la Ley 617 de 2000 sobre eficiencia
de la gestión local y departamental y al cumplimiento del derecho de petición.
Comités de seguimiento
Son comités evaluadores de las obligaciones pactadas. La estrategia es débil en cuanto al
seguimiento de los pactos porque no cuenta con
funcionarios ni con una base social sólida que le
permita articular de manera permanente a los
diferentes actores sociales en el seguimiento de
los compromisos adquiridos. Son comités ocasionales sin continuidad ni permanencia, tampoco tienen información sistematizada que les
permita realizar una evaluación objetiva. Por lo
tanto, sus calificaciones se han convertido en
encuestas de percepción de la transparencia5 .
2
3
4
Ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarrollo.
Se puede leer en http://www.anticorrupcion.gov.co
Informe de evaluación al cumplimiento de los pactos por la transparencia de alcaldías y gobernaciones, corte a 31 de diciembre de
2004. Se puede consultar en el documento en http://
www.anticorrupcion.gov.co/estrategia_reg/mapa/informe.htm
Son consejos consultivos con participación
ciudadana cuyo objeto es generar espacios de
transparencia e integridad en las regiones. Debe
existir y funcionar uno en cada capital de departamento. No existen, ni funcionan hasta el momento.
Los comités de moralización
Integrados por los órganos de control municipal y regional para la coordinación interinstitucional para la prevención, investigación y
sanción de hechos de corrupción. Son un desarrollo de la Comisión Nacional de Moralización creada por la Ley 190 de 1995 o Ley Anticorrupción. Al igual que la Comisión Nacional,
no funcionan6 .
Reforma de la contratación pública
Otra de las metas no cumplidas es la reforma a la contratación pública, que fue una de las
iniciativas legislativas aplazadas por la prioridad
de trámite del Acto Legislativo de la reelección.
Solo el 20 de julio de 2005 se radicaron los proyectos 1905 y 2005 para adelantar la reforma a
la contratación pública estatal. Un resultado
importante ha sido la promoción del portal de
contratación que permite a la ciudadanía conocer los procesos de contratación y realizar un
seguimiento a los mismos7 .
La estrategia ha sido muy débil en relación
con la disminución de los riesgos de corrupción,
pues el programa alcanza a ser un ente presidencial de mediación entre el ciudadano y los
órganos de control e investigación y está lejos
de realizar un control de la corrupción en el nivel central.
Esta estrategia ha sido cuestionada por los
alcaldes municipales, quienes manifiestan que
el programa anticorrupción se fija más en los
municipios que en la nación. En efecto, aunque
se reconoce la corrupción como un problema
estatal, su estrategia está dirigida sólo a las administraciones regionales y locales.
LA CORRUPCIÓN NO PERCIBIDA
Los altos riesgos de corrupción continúan en los
entes centrales sin que la estrategia presidencial
diseñada logre afectarlos. El informe de Transparencia por Colombia presenta un mapa de riesgos por incidencia indebida de grupos de presión y de otras ramas del poder público
(Transparencia por Colombia 2005).
Colombia tiene un Congreso vulnerable
Algunos de los riesgos de corrupción están
relacionados con la alta discrecionalidad del presidente del Congreso para designar los ponentes, la excesiva personalización de las iniciativas
(inexistencia de bancadas), introducción de artículos que rompen con la unidad de materia
(micos), presencia activa en la discusión de congresistas a quienes se les ha aceptado el impedimento, toma de decisiones basadas en el “colegaje” por encima de la argumentación y de la
conveniencia pública, manipulación para disolver el quórum y entorpecer el desarrollo de los
debates (Transparencia por Colombia 2005).
Corrupción en la Fuerza Pública
Participación de miembros de la Fuerza Pública en la venta de municiones y armas a grupos paramilitares8 , participación de funcionarios
del Departamento Administrativo de Seguridad
(DAS) en tráfico de drogas9 , irregularidades en
la contratación pública10 .
5
El cuadro de evaluación por municipios se puede consultar en http:/
/www.anticorrupcion.gov.co/documentos/2005/mayo/alcaldias.pdf. Y
el cuadro de evaluación por departamentos en http://www.anticorrupcion.gov.co/documentos/2005/mayo/consolidado.pdf
6 Su descripción se puede conocer en http://www.anticorrupcion.
gov.co/estrategia_reg/mapa/regional.htm
7 Se puede conocer el portal en http://www.contratos.gov.co
8 El Tiempo, 10 de junio de 2005. Editorial.
9 El Tiempo, 8 de julio de 2005.
10 Revista Semana Nº 1.174, octubre de 2004. Informe realizado con
fundamento en el debate realizado por el senador Javier Cáceres.
Contexto
Observatorio de Derechos y Conflicto Urbano • Instituto Popular de Capacitación, IPC
Los consejos comunales
65
Sus principales manifestaciones son:
El fracaso de la meritocracia
El acceso a la función pública por meritos y
en contra de los criterios politiqueros se desfiguró con los nombramientos de los familiares
de los congresistas pro-reelección en las embajadas y consulados. La llamada meritocracia sucumbió al momento de organizar las coaliciones para obtener la aprobación de la reelección
en el Congreso (Transparencia por Colombia
2005). El programa presidencial anticorrupción
le hace seguimiento a la meritocracia por fuera
del Gobierno Nacional, en las corporaciones
autónomas regionales y en alcaldías y gobernaciones. Ver, por ejemplo, el caso de las alcaldías
locales de Bogotá.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Corrupción para la guerra o la captura de rentas
por el paramilitarismo
66
Es una forma de corrupción que, además de generar un detrimento patrimonial al
Estado, sirve para financiar y mantener la guerra; una corrupción contra la paz. Una corrupción que oxigena el conflicto armado, que
genera daño patrimonial y daño moral, que
intimida, que captura los espacios de organización social y los burocráticos de decisión
del Estado.
Esta forma de apropiación de lo público
ha sido inmune al programa presidencial de
lucha contra la corrupción y ha escapado a
los órganos de control y a la Fiscalía General
de la Nación. Es una forma de corrupción que
blanquea los dineros del paramilitarismo y
ante la cual el programa anticorrupción es ineficaz.
La captura de fondos públicos para la guerra no es una acción exclusiva de combatientes, es también un quehacer de los promotores del conflicto armado que nunca han pisado
un campo de batalla, pero que tienen profundos intereses económicos en la guerra. Estos
“decisores” son muchas veces los ordenadores del gasto o incluso son legisladores, autores de reformas tributarias, de recortes sociales o de planes de desarrollo11 .
Contexto
•
•
•
La apropiación de cuatro millones de hectáreas de tierra (Uribe 2004).
La captura de las rentas de la salud mediante el control de las aseguradoras del régimen subsidiado12 .
La captura de las rentas de los juegos de
azar13 .
La corrupción en el Acto Legislativo
Nº 2 de 2004
El trámite de la reforma constitucional para
la reelección presidencial inmediata dejó ver una
estrategia de corrupción que no contempla el
programa desarrollado por la Vicepresidencia. Se
trata del abuso de la estrategia del lobby o cabildeo, mediante la cual se realizaron de manera
permanente presiones indebidas para lograr la
aprobación de la reelección inmediata.
El Acto Legislativo de la reelección es la síntesis de un abuso de poder manifestado en una
serie de presiones indebidas a los parlamentarios que conforman el Congreso de la República. La aprobación de la reelección en el Congreso de la República mediante el Acto Legislativo
Nº 2 de 2004 resume la corrupción del ejecutivo y del Congreso en un solo acto. La reelección aprobada fue la condensación del tráfico
de favores políticos.
Las diversas presiones ejercidas fueron: el
Presidente enfurecido llamó a una radioemisora
para descalificar las acusaciones de tráfico de
influencias que denunciaban el senador Héctor
Helí Rojas y el ex presidente Andrés Pastrana
Arango; se influyó la votación en las sesiones de
las comisiones o de las plenarias mediante la
oferta de inversión presupuestal en las regiones,
comprometiendo el otorgamiento de prebendas
11 Casos como los de los alcaldes de Cúcuta en Santander, Yalí en
Antioquia o el gobernador del Casanare.
12 “Los tentáculos de las AUC”, en revista Semana, 23 de abril de 2005.
13 Alianza de Medios: El Tiempo, El Colombiano, Cambio, Colprensa,
El Espectador, Semana, El Heraldo, Hoy, Diario del Magdalena, El
Liberal, Meridiano de Córdoba, Meridiano de Sucre, El Nuevo Día, La
Opinión, El País, La Patria, La República, La Tarde, El Universal y
Vanguardia Liberal.
EVALUACIÓN
La organización no gubernamental Transparencia Internacional, en su informe anual de 2004,
calificó a Colombia con 3,8 en una escala de 1 a
10, donde diez es lo más transparente y uno lo
más opaco. Con esta calificación, Colombia ocupó el puesto 60 entre 145 países evaluados.
AÑO
PUNTAJE
PUESTO
PAÍSES
1995
3,4
31
41
1996
2,7
42
54
1997
2,2
50
52
1998
2,2
79
85
1999
2,9
72
99
2000
3,2
60
90
2001
3,8
50
91
2002
3,6
57
102
2003
3,7
59
133
2004
3,8
60
146
Fuente: Transparencia Internacional.
Por otro lado, la corporación Transparencia por Colombia informó que creció en un 17%
el riesgo de que se registren hechos de corrupción en las entidades del Estado. Rosa Inés Ospina, directora de esta ONG, calificó como preocupante la caída del 80% al 62% en los
esfuerzos de lucha contra la corrupción, fenómeno que afecta la eficiencia de los organismos
oficiales16 .
Niveles de riesgo de corrupción de órganos
administrativos y de control en Colombia
Niveles de
Riesgo
Riesgo bajo
Número de
Órganos
Porcentaje
0
0,0%
Riesgo moderado
12
12,5%
Riesgo medio
35
36,5
Alto riesgo
35
36,5
Muy alto riesgo
14
14,5
TOTAL
96
100%
Fuente: Transparencia Internacional
CONCLUSIONES
La estrategia anticorrupción de la Presidencia de
la República opera un programa dirigido hacia
los entes territoriales para la vigilancia del gasto
de las transferencias y el acceso a la información. Su impacto es bajo porque no tiene un
sistema de información de riesgos de corrupción que le permita actuar preventivamente y
por la debilidad de su estrategia de acción regional. Es un programa presidencial enfocado
fuera del poder central, que actúa como intermediario entre el ciudadano y los municipios,
departamentos y corporaciones autónomas regionales.
Es un programa al que se le escapa la corrupción central y las nuevas modalidades de
corrupción relacionadas con la captura del Estado, las presiones indebidas y el tráfico de influencias.
La estrategia de transparencia y “lucha”
anticorrupción quedó golpeada con el trámite y
aprobación de la reelección presidencial inmediata, en donde el Congreso y el Ejecutivo con14 “Procuraduría investiga presunto tráfico de influencias”. Caracol, 26
de junio de 2004.
15 “El costo de la reelección”, revista Semana, edición No. 1.193.
16 Caracol, 4 de julio de 2005. www.caracol.com.co
Contexto
Observatorio de Derechos y Conflicto Urbano • Instituto Popular de Capacitación, IPC
particulares (casos Teodolindo Avendaño y Yidis
Medina), el reparto de cargos del cuerpo diplomático entre familiares de los congresistas14 , con
la promesa de entrega de los órganos de control y de investigación, más la Vicepresidencia
de la República al Partido Conservador, como se
ha venido cumpliendo; o mediante la distribución de obras de red vial en las regiones prouribistas15 .
67
formaron las mayorías con los medios tradicionales de corrupción política.
RECOMENDACIÓN
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Se necesita una estrategia innovadora e independiente de la Presidencia para obtener resultados contra las modalidades emergentes de
influencia indebida en otros poderes públicos,
captura del Estado, y apropiación ilegal de rentas sociales por el paramilitarismo.
68
Contexto
BIBLIOGRAFÍA
Transparencia por Colombia (2005) Riesgos de incidencia indebida
de intereses particulares en la formación de las leyes. Bogotá. http://www.transparenciacolombia.org.co
Uribe López, Mauricio (2004). ¿Un campo para la paz? INDH. Citado
por Juan Camilo Restrepo en columna de prensa “Los empresarios de la coerción”, El Tiempo, abril 6 de 2005.
Reelección, oposición
y democracia
Foto: Sharon Alviz Recio. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
P
ese a que el régimen político colombiano es presentado como uno de los
de mayor estabilidad institucional y
democrática de Latinoamérica1 , la
amplia trayectoria de prácticas electorales no ha implicado un conjunto
de garantías que permita el ejercicio pleno de los
derechos políticos de sectores disidentes, opositores, o simplemente críticos de las tendencias
predominantes2 . Todo lo contrario, nuestra historia se caracteriza por la permanencia de condiciones de facto y de jure que han imposibilitado el
libre ejercicio de esos derechos3 . A esta ya tradicional ausencia de garantías se suman las prácticas y reformas regresivas adelantadas durante el
gobierno de Álvaro Uribe Vélez.
Tomando sólo una de las aristas del problema, las siguientes líneas indagan por el panorama de garantías para la oposición política4 luego de aprobada la reforma constitucional que
permite la reelección presidencial. La tesis que
se sustenta es que dicha reforma limita considerablemente las posibilidades de la oposición
política de participar en el ejercicio del poder y
1
2
Los diferentes gobiernos colombianos han intentado proyectar una
imagen del país en el que la caracterización de su democracia como
estable y consolidada es el principal atractivo. En efecto, en los sitios
web de las embajadas de Colombia en el extranjero y de otras
entidades gubernamentales se describe al país con afirmaciones
como las siguientes: “Colombia es la democracia más antigua y
estable de América Latina, con elecciones democráticas consecutivas cada cuatro años durante los últimos 50 años. Sus gobernantes
han sido elegidos por la vía democrática. En Colombia existe libertad
de prensa” (en: http://www.embajada-colombia.de/paginas/
c_colombia_es.htm); “Las instituciones colombianas, una vez superadas, cien años atrás, las guerras civiles, han continuado consolidándose; tenemos una democracia estable, en la que, con poquísimas
salvedades, el poder político ha cambiado de manos como consecuencia de procesos electorales transparentes” (en: http://
www.mincomercio.gov.co). Como se observa, ese tipo de opiniones
alude a la existencia de elecciones populares periódicas como mecanismo para la designación de los gobernantes, omitiendo la consideración de otros factores determinantes en la construcción de una
democracia real y no meramente formal.
En palabras de Amnistía Internacional: “Colombia es conocida como
una de las democracias más estables de Latinoamérica, con una
tradición de gobiernos civiles que solo se ha visto interrumpida
brevemente por una dictadura militar en los años cincuenta. Sin
embargo, tras esta fachada de estabilidad y democracia se oculta un
país asolado por los conflictos internos y unos niveles de violencia
estremecedores. (…) Colombia se enorgullece de su democracia:
la oposición política es legal y se celebran elecciones democráticas.
Sin embargo, aunque los partidos políticos y las organizaciones independientes gozan teóricamente de libertad para actuar, hacerlo puede suponer la firma de la propia sentencia de muerte. Miembros de
todos los partidos políticos, incluido el gobernante Partido Liberal,
han sido asesinados a causa de sus opiniones políticas. La eliminación
sistemática de los dirigentes de la coalición de izquierda Unión
Patriótica (UP) constituye la expresión más dramática de la intoleran-
Contexto
Corporación para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Reiniciar
Corporación para la Defensa y Promoción
de los Derechos Humanos, Reiniciar
69
en la contienda electoral en condiciones equitativas, en un contexto político en el que convergen múltiples factores para el desconocimiento
de las garantías democráticas.
rios hechos respaldan esta afirmación: en primer
lugar, fueron funcionarios del alto Gobierno quienes revivieron la iniciativa, planteando la necesidad de dar una continuidad a la Política de Seguridad Democrática8 . Aunque el Presidente se negó
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
LA CONSTITUCIÓN AL SERVICIO DEL GOBIERNO
70
En diciembre de 2004 el Congreso colombiano finalizó la aprobación del acto legislativo
que permite la reelección inmediata del Presidente de la República5 . Lamentablemente, y
por los motivos que se expondrán más adelante, la discusión seguida en el Congreso no
abordó de manera prioritaria el análisis de las
consecuencias que una reforma de tal magnitud tendría en el régimen político colombiano, así como tampoco previó un paquete de
reformas complementarias para mantener el
sistema de pesos y contrapesos que establece la Constitución como salvaguardia al equilibrio de poderes.
En cuanto a lo primero, una mirada al trámite de la reforma muestra que la decisión del
legislativo de modificar la Constitución estuvo
determinada por los intereses partidistas para
reelegir al actual mandatario, mas no por reflexiones reposadas sobre la conveniencia de instaurar la figura de la reelección inmediata en el país.
En efecto, pese a que los opositores de la reforma insistieron en evidenciar los peligros de un
presidente-candidato y de la prolongación en el
poder de un solo grupo político6 , los promotores de la reelección le cerraron el paso a tales
críticas argumentando el amplio respaldo del que
goza el presidente Uribe y la voluntad mayoritaria de extender su mandato7 . El Congreso confío así la justificación de una reforma constitucional de tanta envergadura a la valoración
positiva que los grandes medios de comunicación y los centros de poder económico tienen
de la gestión del presidente Uribe y de su Política de Seguridad Democrática.
En síntesis, en lugar de una reforma para permitir la reelección presidencial, lo que se aprobó
fue una reforma —agenciada desde el mismo
Gobierno— para reelegir al presidente Uribe. Va-
Contexto
3
4
5
6
7
8
cia política de estos últimos años”. Amnistía Internacional, Tras los
mitos, en: http://web.amnesty.org/library/Index/ESLAMR
230021994?open&of= ESL-COL
“Ya desde los años 40 Colombia vivió habitualmente bajo el régimen
de Estado de Sitio , previsto en la antigua Constitución como ‘régimen de excepción’, pero que solo fue levantado por pequeños
períodos de meses, que en su conjunto no suman siete años completos hasta 1991. Esto permitió que se fuera desarrollando una
copiosa legislación represiva de ‘excepción’, sancionada siempre
por el poder ejecutivo con el fin de combatir a su oposición política
y a los movimientos de protesta social, bajo la inspiración ideológica
de la Doctrina de Seguridad Nacional”. Javier Giraldo, Situación
actual de los Derechos Humanos en Colombia, en: http://www.
javiergiraldo.org/article.php3?id_article=54.
El análisis aquí presentado se refiere a las garantías de los partidos
políticos y movimientos sociales que se sitúan en el terreno de la
oposición al Gobierno. Lo anterior implica que se aborde especialmente el tema de las garantías electorales y de la participación en el
ejercicio del poder político, dejando otras discusiones como la
situación de organizaciones y sectores de la sociedad civil que
realizan una labor de seguimiento y denuncia a las políticas estatales. Éstas últimas, si bien demandan derechos de participación democrática, no realizan oposición política.
Acto Legislativo 02 del 27 de diciembre de 2004 “por el cual se
reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y
se dictan otras disposiciones”.
La mayoría de los críticos de la figura de la reelección revivieron los
argumentos que llevaron a la Asamblea Nacional Constituyente de
1991 a excluir la figura del ordenamiento colombiano, prohibiendo
también la reelección no inmediata. En ese sentido, citando los
debates de la Constituyente, Jaime Castro afirma: “Las razones que
tuvo la Asamblea para prohibir la reelección fueron múltiples: inmunizar al país ‘contra la instauración de dictaduras personalistas o la
prolongación inconveniente del mandato democrático’, permitir y
facilitar ‘mayor participación y rotación de las diferentes fuerzas
políticas en el ejercicio del poder’ y evitar que ‘el cáncer del
clientelismo siga haciendo estragos a través de las expectativas de
reelección’” (Castro 2004: 56).
Como bien lo expone el analista Alejo Vargas Velásquez: “desafortunadamente, el contenido del debate se ha centrado en la figura del
actual presidente, poniendo en un segundo plano el fondo de la
reforma. Más que ocuparse de la importancia y la necesidad de
instaurar el mecanismo de la reelección en Colombia, con todo lo
que ella implica, sus defensores han aludido al Presidente Uribe para
justificar la necesidad de la propuesta. Muchos de los defensores de
la reelección, la consideran necesaria, ya que según su criterio, el
país ha tenido la ‘fortuna’ de encontrar un gran líder, trabajador,
carismático, dedicado, responsable, entregado, y capaz de conducir
acertadamente el destino del país. La reelección de Uribe ha sido el
elemento dinamizador del cambio constitucional” (Vargas: 5)
En enero de 2001 la embajadora de Colombia en España, Noemí
Sanín, en un foro con empresarios españoles afirmó: “si aspiramos a
la reelección del presidente hay que preguntarle ya a la gente si lo
quiere a través de un referendo o el Congreso debe tramitarlo a
través de una reforma constitucional porque el tiempo se agota” (El
Tiempo, enero 21 de 2004). Días después el consejero presidencial
Fabio Echeverri retomó el tema y le siguió el ministro del Interior y
de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega, quien puso de manifiesto las
bondades de reelegir a Álvaro Uribe. Luego de estas afirmaciones, y
MENOS GARANTÍAS, MENOS DEMOCRACIA
Una reforma institucional para permitir la reelección inmediata del primer mandatario, exige el
desarrollo de una normatividad que garantice la
igualdad de condiciones en la contienda electoral y, por esa vía, que restringa las potestades
del presidente-candidato. Pero más allá de lo
estrictamente electoral, se requiere examinar
detenidamente las facultades que tendría el gobernante reelecto, y la necesidad de reforzar los
9
10
11
12
en el primer día de las sesiones ordinarias, un grupo de parlamentarios uribistas presentó ante el Congreso el proyecto de acto legislativo para la reelección presidencial. Como lo plateó la revista Semana, “que la idea de la reelección se haya gestado en las entrañas del
gobierno no sólo es un craso error político (…), sino que muestra al
Ejecutivo con unas desmedidas ambiciones de perpetuarse en el
poder. Se estaría confeccionando una constitución a la medida de un
presidente popular y una coyuntura política particular” (Revista Semana, febrero 9 al 16 de 2004, p. 26).
Como lo afirma el senador Camilo Sánchez, en el trámite de la
reforma el Gobierno utilizó el clientelismo como su principal recurso, nombrando en más de 70 cargos a familiares de congresistas
como contraprestación del sí a la reelección inmediata. “¿Qué Uribe
no es el gobierno?”, en Portafolio, edición electrónica, en: http://
www.portafolio.com.co/proy_porta_online/tlc/opi_tlc/ARTICULOWEB-NOTA_ INTERIOR_PORTA-1870302.html). En el mismo sentido, el senador Antonio Navarro alertó sobre las concesiones del
Gobierno al Partido Conservador en aras de garantizar la aprobación de
la reelección, entre las cuales estaba la de preservarlos en “los
cargos que el ex presidente Pastrana les había repartido con generosidad durante su gobierno”. “La volteada”, revista Cambio.
Jaime Castro, Juan Camilo Restrepo, Pedro Medellín Torres, Clara
Rocío Rodríguez Pico y Fabio Velásquez Carrillo, Demanda de inconstitucionalidad contra el acto legislativo 02 de 2004, Expediente
D - 5696 de 2005.
Los casos más nombrados fueron los de la representante Yidis Medina y el representante Teodolindo Avendaño. Ambos habían manifestado públicamente su decisión de “hundir” el proyecto de reelección presidencial en la Comisión Primera de la Cámara, pero después
de recibir las visitas de los ministros del Gobierno cambiaron su
posición: Medina apoyó el proyecto con su voto y Avendaño no
asistió a la votación. La revista Semana se refirió al mentado cambio
de posición de los representantes con las siguientes palabras: “Las
trasnochadas en Palacio no fueron en vano: en esa última cena hubo
dos Judas. Yidis Medina, quien justificó su cambio de voto a favor del
proyecto diciendo que ‘Dios la había iluminado’ en una especie de
acto de revelación divina. Y Teodolindo Avendaño, representante
conservador del Valle del Cauca, quien misteriosamente desapareció
el día de la votación. A algún uribista se le oyó decir ‘lo mandamos
pa’ Cali’”. “¿Imparable?” en revista Semana (versión electrónica), en:
http://semana.terra.com.co/ opencms/opencms/SEMANA/articulo.
html?id=79418. Ver además, los siguientes reportajes: “El paso de
la reelección inmediata” en Portafolio (versión electrónica), miércoles 22 de diciembre de 2004, en: http://www.portafolio. com.co/
port_secc_online/porta_gere_online/2023diciembre/ARTICULOWEB-NOTA _INTERIOR_PORTA-1928214.html; “Reelección superó
en la Cámara su tercera prueba”, El País (versión electrónica), en:
http://www.elpais-cali.terra.com.co/paisonline/notas/Junio042004/
A404N1A.html
Las demandas presentadas ante la Corte Constitucional contra la
reelección inmediata señalan como uno de los vicios de trámite la
ausencia de debates durante la aprobación del acto legislativo, discusiones que fueron omitidas para asegurar que el presidente Uribe
pudiera beneficiarse de la reforma. El Procurador General, verificando la existencia de ese vicio, solicitó a la Corte que declara inexequible la reforma constitucional. En el concepto presentado en relación
con la demanda del representante Wilson Borja, afirmó el Procurador: “La plenaria de la Cámara de Representantes en la primera
vuelta, incurrió en lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado ‘elusión del debate’. Así, teniendo en cuenta que la falta de
uno de los ocho debates que exige la Constitución Política (en este
caso el cuarto), vulnera el procedimiento de reforma constitucional,
se configuró un vicio en la formación del Acto Legislativo 02 de
2004, que tal y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional
es insubsanable”. Y continúa: “En las plenarias del Senado y de
Cámara, durante la segunda vuelta, se omitió el deber de debatir el
articulado conciliado, hecho que vicia el trámite de la reforma constitucional en revisión de forma insubsanable” (Concepto del Procurador General de la Nación, expediente D - 5656).
Contexto
Corporación para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Reiniciar
a aceptar la paternidad de la propuesta, sus asesores y ministros fueron los encargados de agenciar la reforma en el Congreso mediante el ofrecimiento de un sinnúmero de prebendas y puestos
diplomáticos a los parlamentarios que se comprometieran con el proyecto9 . En palabras de
Jaime Castro10 , el Gobierno pagó un “peaje burocrático” a los congresistas que pusieron precio
a su voto, logrando incluso sorpresivos cambios
de posición de algunos parlamentarios que habían anunciado votar negativamente el proyecto11 . Con tan intensa labor de lobby, el Gobierno
logró de los congresistas la aprobación en tiempo récord de la reforma, aun a pesar de dejar en
remojo la cargada agenda legislativa y a costa de
restringir la amplitud de los debates por la premura del tiempo12 .
Si el Congreso hubiera pensado en una reforma con carácter abstracto habría aceptado
prorrogar la vigencia del acto legislativo hasta
las elecciones del 2010, en aras de respetar las
reglas del juego político y de evitar convertir la
Constitución en una colcha de retazos al servicio del gobernante de turno. También se habría
preocupado por explicarle al país el giro radical
que dio en menos de un año en relación con la
iniciativa de la reelección inmediata13 . Por el
contrario, el hecho de haber transformado la
institucionalidad del país para favorecer la continuidad del presidente Uribe, y lo vergonzoso
del trámite en el Congreso, son muestras fehacientes de un total desconocimiento de los procedimientos democráticos y de los derechos de
las minorías políticas.
71
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
72
límites al poder presidencial. No obstante, el llamado de la oposición en ese sentido fue desechado en el Congreso por los afanes de dar vía
libre a la reelección, y la definición de dichos
límites y garantías quedó postergada para la ley
estatutaria que desarrolló la reforma14 .
Pero muchos aspectos que debieron reformarse no pueden ser abordados por ley estatutaria, pues requieren modificar la Constitución.
Es el caso de los límites a las facultades del presidente reelecto en temas como la designación
de miembros de corporaciones y entidades públicas15 . Otro tanto sucede con algunas facultades presidenciales que deben limitarse durante la campaña electoral, por ejemplo, las que se
derivan de su condición de comandante supremo de las Fuerzas Armadas16 y las facultades
para declarar los estados de excepción17 y rebajar impuestos18 , entre otras. En virtud de esa
omisión legislativa, se abre paso para que el presidente en campaña utilice operaciones y efectivos militares para neutralizar a sus adversarios
políticos o declare estados de excepción para
suspender las leyes dictadas por el Congreso y
expedir decretos que las reemplacen.
El llamado proyecto de ley de garantías electorales19 , aprobado por el Congreso y pendiente de revisión previa por la Corte Constitucional, no podía ocuparse de esas reformas que
fueron obviadas durante el trámite del acto legislativo. En efecto, dicho proyecto se circunscribe al tema de la financiación de las campañas, el derecho de réplica 20 y el acceso
equitativo a los medios de comunicación para
todos los candidatos. Las exiguas prohibiciones
que establece al presidente-candidato son, a
todas luces, insuficientes21 , y las restricciones a
la contratación pública y a la vinculación a la
nómina estatal sólo aplican durante los cuatro
meses anteriores a la votación en primera vuelta, momento en el cual muy posiblemente ya se
han concedido las dádivas y prebendas que aseguren el triunfo electoral.
Finalmente, si bien la llamada ley de garantías electorales incluye algunas restricciones en
las materias de las que se ocupa22 , no contempla un procedimiento especial que resuelva las
Contexto
13 Recuérdese que el 28 de octubre de 2003, la plenaria del Senado
de la República negó el proyecto de acto legislativo para permitir la
reelección inmediata (Gaceta 586 del 13 de noviembre de 2003). El
16 de marzo del siguiente año el Congreso conoció un nuevo
proyecto en el mismo sentido, que fue el finalmente aprobado.
14 El artículo 4º del Acto Legislativo que autoriza la reelección, adicionó
al artículo 152 de la Constitución Política un nuevo literal y un parágrafo transitorio por el cual se ordena la expedición de una ley estatutaria
que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia
(“Parágrafo transitorio: El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentaran, antes del primero de marzo de 2005 un proyecto
de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la
Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias:
Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que
hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica
en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea
candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia
de la República”). En virtud de esa disposición, los defensores de la
reforma desestimaron algunas de las preocupaciones de la oposición
en materia de garantías para el ejercicio político, argumentando que
esos aspectos serían tratados por dicha ley estatutaria y no por la
reforma constitucional. En este apartado se presentarán algunas consideraciones sobre ese proyecto de ley estatutaria, conocido como ley
de garantías electorales.
15 La reelección inmediata permitiría que el Presidente reelecto nombre la totalidad de los miembros del Banco de la República y al
Gerente de la entidad. Además, el mismo Presidente elaboraría en
dos ocasiones la terna para la elección del Fiscal. A los dos Fiscales
que sean nombrados les corresponderá investigar a los altos funcionarios del Gobierno que designó la terna.
16 Artículo 189, numeral 3 de la Constitución Política.
17 Artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política.
18 Artículo 189, numeral 25 de la Constitución Política.
19 Proyecto de ley estatutaria 216 de 2005 - Senado, 352 de 2005 Cámara, “por medio de la cual se regula la igualdad electoral de los
candidatos a la presidencia de la República y las demás materias que
establece el Acto Legislativo número 02 de 2004”.
20 El ejercicio del derecho de réplica que contempla el proyecto de
garantías electorales se limita a las afirmaciones que realice el
Presidente o sus funcionarios “que atenten contra el buen nombre y
la dignidad de los candidatos presidenciales, partidos o movimientos
políticos con personería jurídica, movimientos sociales o grupos
significativos de ciudadanos que hayan inscrito candidato a la presidencia” (artículo 29 del proyecto). Deja por fuera la posibilidad de
ejercer ese derecho frente al manejo oficial de la información sobre
asuntos de interés público que realice el Presidente en campaña o
cualquier otro funcionario del Gobierno, cuestión que había sido
propuesta por el partido liberal y fue obviada en el Congreso.
21 El artículo 30 del proyecto de garantías electorales establece: “Prohibiciones al Presidente durante la campaña presidencial. Durante
los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de votación en primera
vuelta, y hasta la realización de la segunda vuelta, si fuere el caso,
el candidato que ejerce la Presidencia o la Vicepresidencia de la
República no podrá: 1. Asistir a actos de inauguración de obras
públicas. 2. Entregar personalmente recursos o bienes estatales, o
cualquier otra suma de dinero proveniente del erario o producto de
donaciones de terceros al Gobierno Nacional. 3. Referirse a los
demás candidatos o movimientos políticos en sus disertaciones o
presentaciones públicas, como jefe de Estado o de gobierno, excepto en situaciones que hagan referencia a asuntos de seguridad
nacional, seguridad de los candidatos o sus campañas políticas,
soberanía, emergencias o desastres. 4. Utilizar o incluir la imagen,
símbolos o consignas de su campaña presidencial en la publicidad
del gobierno. 5. Utilizar bienes del Estado, diferentes a los propios
de sus funciones y aquellos destinados a su seguridad personal, en
actividades de su campaña presidencial”.
SIN GARANTÍAS PARA LA OPOSICIÓN
Tal como se ha planteado en los anteriores acápites, existen serios argumentos para asegurar
que la autorización de la reelección presidencial
inmediata restringe el ejercicio de los derechos
de la oposición política y las libertades democráticas de la ciudadanía en general. No obstante, echarle toda el agua sucia a la reelección sería una conclusión errada. En efecto, al lado de
este vacío de garantías que crea la reelección en
el terreno jurídico e institucional, la realidad colombiana presenta un panorama crítico en materia de las salvaguardias para el desarrollo y la
defensa de un proyecto político alternativo.
Nuestra historia está plagada de tristes experiencias en las que el crimen y la persecución
han sido utilizados desde el mismo Estado como
herramienta de la lucha política. Un caso alarmante y representativo es el genocidio de la
Unión Patriótica (UP), movimiento político de
oposición que sufrió el aniquilamiento físico de
más de tres mil de sus integrantes24 y con ello,
la dilución de su fuerza política25 , además de
otras violaciones y amenazas. Las organizaciones, movimientos y personas que confluyeron
en la UP fueron perseguidas, señaladas y pagaron una alta cuota de sacrificio luego de constituirse como una alternativa real de poder, que
pretendió ampliar y fortalecer el espacio de la
22 Además de las prohibiciones establecidas en el artículo 30 del texto
aprobado por el Congreso (ver: nota al pie número 18), el Capítulo VII
de dicho proyecto incluye las siguientes restricciones: la prohibición
de aumentar los recursos destinados a la publicidad estatal durante la
campaña presidencial (artículo 31); la suspensión de cualquier forma
de vinculación que afecte la nómina estatal en la Rama Ejecutiva
durante los cuatro meses anteriores a la elección en primera vuelta
(artículo 32); y la prohibición de la contratación directa por parte de
todos los entes del Estado durante el mismo lapso, exceptuando “lo
referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de
crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la
reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de
atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza
mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias.
Adicionalmente, se exceptúan aquellos gastos inaplazables e imprescindibles que afecten el normal funcionamiento de la administración” (Artículo 33).
23 Con el procedimiento actual, el Presidente que realice campaña
política para reelegirse desconociendo las prohibiciones y limitaciones sólo podría ser investigado, juzgado y sancionado por el Congreso de la República (en cuestiones de tipo penal) o por la Corte
Suprema de Justicia (en cuestiones de tipo disciplinario). Igualmente, la impugnación de los decretos u otro tipo de actos administrativos que tengan fines claramente electorales deberá cursar un largo
camino ante la jurisdicción contenciosa antes de lograr una decisión
que los excluya del ordenamiento jurídico. En todos los casos, la
ausencia de celeridad en ese tipo de procedimientos podría llevar a
que las denuncias contra el Presidente y sus funcionarios, y la impugnación de sus actos, sean resueltas inoportunamente, incluso
después de la elección y eventual posicionamiento del Presidente
reelecto. Pero más aún, el hecho de que la persecución y sanción
penal quede en manos del Congreso genera serias dudas sobre la
imparcialidad de éste órgano que en tiempos electorales tendría una
doble condición de juez y parte. Recuérdese que, en virtud de esta
misma reforma, el presidente-candidato estaría igualmente habilitado para participar activamente en las campañas que se adelanten para
elegir a senadores y representantes cuyo período coincida con el
suyo.
24 Base de datos para el caso de la Unión Patriótica ante la CIDH,
Corporación para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos
Reiniciar. Información en proceso de consolidación.
25 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe de Admisibilidad del Caso 11.227 (Unión Patriótica), párrafo 25.
26 Como concluye el Informe del Defensor del Pueblo sobre el caso de
la Unión Patriótica, “existe una relación directa entre el surgimiento,
la actividad y el apoyo electoral de la Unión Patriótica y el homicidio
de sus militantes y dirigentes en regiones donde la presencia de ese
partido fue interpretada como un riesgo al mantenimiento de los
privilegios de ciertos grupos” (Defensoría 1992: 216)
27 En lo que va corrido del gobierno de Álvaro Uribe Vélez, se han
registrado 106 casos de ejecuciones extrajudiciales, 47 desapariciones forzadas y 27 intentos de homicidio cometidos contra los sobrevivientes de la Unión Patriótica. Fuente: Base de datos para el caso de
la Unión Patriótica ante la CIDH, Corporación para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Reiniciar. Información en proceso de consolidación.
28 Resultan en este sentido muy ilustrativas las descalificaciones que a
menudo lanza el presidente Uribe en contra de organizaciones sociales, líderes políticos y sindicales y organizaciones de derechos humanos. Sobre estas últimas, no sobra recordar la alocución presidencial del 8 de septiembre de 2004, en la cual el Presidente señaló
que a estas organizaciones “les da miedo confesar sus aspiraciones
políticas y entonces tienen que esconderse detrás de la bandera de
los derechos humanos”, y las acusó de “tratar de devolverle en
Colombia al terrorismo el espacio que la Fuerza Pública y que la
ciudadanía le ha quitado”. Frente a estos enemigos de la patria, dice
Contexto
Corporación para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Reiniciar
quejas contra el presidente en campaña o sus
funcionarios de una forma ágil, cuando éste o
aquellos realicen actos que constituyan una extralimitación de poder con fines electorales, o
desconozcan las prohibiciones contempladas en
la señalada ley23 . Así, las amplias potestades del
presidente-candidato y la fragilidad de las restricciones impuestas dejan en el limbo las posibilidades de una contienda electoral con garantías para la oposición política, al tiempo que
generan profundas preocupaciones sobre la
suerte de otras garantías democráticas en un
país con fuerte arraigo del clientelismo y con una
tradición de concentración de poder en la figura presidencial.
73
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
74
oposición política en Colombia26 . Pese a las supuestas bondades de la democracia colombiana, el caso de la UP continúa en la absoluta impunidad y sus miembros siguen siendo víctimas
del asesinato y los hostigamientos27 .
Pero si bien la persecución a los movimientos y partidos políticos de oposición no es una
estrategia surgida en el actual Gobierno, lo cierto es que tal situación se ha exacerbado y adquiere nuevas dimensiones en el marco de la
llamada seguridad democrática de Álvaro Uribe
Vélez. La vinculación de civiles al conflicto mediante figuras como la red de informantes y el
programa de soldados campesinos, al lado de
una constante y creciente campaña gubernamental dirigida a polarizar la sociedad entre
amigos y enemigos de la patria, alimentan una
peligrosa lógica de unanimismo mediante la cual
tanto los críticos de acciones puntuales del Gobierno como la oposición política son calificados como favorecedores del terrorismo28 .
Estas reflexiones no pueden dejar de lado
otros obstáculos que debe afrontar la oposición
política al competir en el terreno electoral con un
presidente-candidato que, además de sus vastas
potestades institucionales, ha gozado del expreso respaldo de los grupos paramilitares beneficiados con el llamado proceso de paz. En efecto,
muchos jefes paramilitares han manifestado coincidencias y compromisos con el proyecto político del presidente Uribe (y con la tercera parte
del Congreso), por lo que consideran pertinente
otorgarle continuidad para favorecer dicho proceso29 .
La experiencia del fracasado referendo constitucional puede ayudar a ilustrar lo que se avecina en las próximas elecciones: carrera de dádivas y prebendas, estigmatizaciones contra los
opositores del gobierno, amenazas de los grupos paramilitares, intentos de fraude electoral,
entre otros30 . Pronóstico que se agravará con
las nuevas circunstancias creadas por la ley de
impunidad (mal llamada ley de justicia y paz):
proselitismo público de los paramilitares, quienes ahora revestidos de un controvertido estatus político, evidenciarán la negación de todos
los derechos de las víctimas de violaciones a los
Contexto
derechos humanos, y, sobre todo, de la imposibilidad de garantizarle al país que tales hechos
no volverán a repetirse. No repetición significa,
en el tema que nos ocupa, plenas garantías para
el ejercicio de los derechos políticos, y esto no
será posible con la “legalización” de quienes victimizaron a los opositores políticos.
Con todo, el Gobierno insiste en vanagloriarse de la democracia colombiana y de su estabilidad institucional31 . La elección de algunos
mandatarios de izquierda en alcaldías y goberUribe, oídos sordos: “no hay debilidad para asustarse al sonar de la
primera crítica. Aquí hay firmeza para reiterar la voluntad de derrotar
el terrorismo, aún en los peores momentos de la adversidad”. Todas
las citas de esta referencia fueron tomadas de: Álvaro Uribe Vélez,
“Palabras del Presidente Uribe en posesión de nuevo comandante de
la FAC”, 8 de septiembre de 2004, en: http://www.presidencia.gov.co/
discursos/discursos2003/septiembre/fac.htm
29 Así lo confirman las conversaciones reveladas por la prensa, entre el
Alto Comisionado para la Paz y los comandantes paramilitares encargados de la negociación, en las que el jefe paramilitar Jorge 40
asevera que “reelegir al Presidente” es la opción para mantener el
compromiso que ha asumido el alto mandatario de negar la extradición de paramilitares involucrados en el proceso (“Revelaciones
explosivas”, revista Semana, 27 de septiembre de 2004).
30 Como bien lo ilustra Marco Romero, el referendo constitucional de
octubre 25 de 2003 “mostró las precariedades del sistema de garantías en este campo. El presidente Uribe no sólo ocupó los medios
institucionales sino que desarrollo su campaña publicitaria con espacios privilegiados dentro de los medios privados, gracias a que los
principales grupos económicos se hallaban dentro de la coalición
del Presidente. (…) El proceso del referendo también puso en
evidencia la actitud intolerante del Presidente de la República que
acusó a los partidarios de la abstención activa de “hacerle el juego al
terrorismo” es decir, que en el juego de suma cero que imagina el
gobierno, todos los opositores son calificados de agentes funcionales al terrorismo. (…) Pero la mayor expresión del clientelismo
gubernamental fue la iniciativa de ampliar en un año el periodo de los
alcaldes y gobernadores elegidos popularmente para un periodo de
tres años; en este caso el gobierno intentó situar a los gobiernos
locales regionales al servicio de la causa del referendo, a cambio del
privilegio mencionado. (…) En términos generales tanto el gobierno
como los demás sectores partidarios del referendo exhibieron toda
una pedagogía de la intolerancia que incluyó estigmatizaciones, clientelismo, premios y amenazas veladas de los empresarios a sus trabajadores, amenazas de los grupos paramilitares en las regiones, etc.”
(Romero 2005).
31 En palabras del Gobierno “Colombia es la democracia más antigua y
estable de América Latina. Ha experimentado cambios pacíficos de
gobierno cada cuatro años desde la segunda mitad del siglo XX. Los
líderes de Gobierno han sido elegidos por el pueblo a través de
elecciones libres, justas y competitivas. Colombia goza de plena
libertad de prensa. El Referendo del 25 de octubre de 2003 fue un
acto participativo sin precedentes, un debate para la construcción de
la democracia. Durante el proceso electoral, las agencias gubernamentales protegieron a todos los candidatos de manera equitativa,
sin importar sus tendencias políticas, acuerdos o desacuerdos con
respecto al Gobierno Nacional. En Bogotá, la capital, el candidato
del Polo Democrático, partido de izquierda opositor del Gobierno,
resultó elegido con plenas garantías”. En: http://www.embacol.com/
positiva/.
BIBLIOGRAFÍA
Castro, Jaime (2004). Juicio a la Reelección, Planeta, Bogotá.
Defensoría del Pueblo (1992). Informe del Defensor del Pueblo para
el Gobierno, el Congreso y el Procurador General de la Nación, Estudio de casos de homicidio de miembros de la Unión
Patriótica y Esperanza Paz y Libertad, Bogotá, octubre de
1992.
Romero, Marco (2005). “Garantías electorales: entre el unanimismo, el clientelismo y la guerra”, en revista Foro, Nº 53,
mayo de 2005, Bogotá.
Vargas Velásquez Alejo. “¿Qué tan profunda es la reforma del régimen
político colombiano?”, en: La reforma política del Estado y la
crisis del sistema político en Colombia, Fescol, Bogotá.
Corporación para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Reiniciar
naciones ha sido exhibida por el Gobierno como
un argumento de la amplitud y solidez de nuestra democracia, pretendiendo disimular las precarias garantías políticas para la oposición y los
movimientos alternativos que tienen vedado
cualquier ejercicio participativo en importantes
zonas del país.
En conclusión, tal como fue concebida, la
reelección presidencial se une a un proyecto
político que desconoce el pleno ejercicio de los
derechos políticos como uno de los pilares democráticos de la Constitución, mediante la condena de expresiones plurales de la sociedad. En
esta nueva coyuntura resulta esencial intensificar la labor de veeduría y denuncia desde las
organizaciones sociales y de derechos humanos
en pro de la construcción de un escenario propicio para que proyectos políticos democráticos tengan reales posibilidades de constituirse
en alternativas de poder.
Contexto
75
Desempleo:
reducción de papel
Foto: Manuel de Jesús Santamaría. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
EL TRABAJO: ENTRE EL DERECHO
Y EL MERCADO
L
a Constitución de 1991 otorgó protección especial al trabajo. Según la
Carta, el trabajo es un derecho de
todos los ciudadanos y por tal razón asume diferentes acuerdos internacionales de los cuales el país
hace parte: la Declaración Universal de los Derechos Humanos de Naciones Unidas, el Protocolo de San Salvador, el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y
varios convenios de la Organización Internacional del Trabajo.
Con base en los anteriores acuerdos, la
Constitución de 1991 intentó cubrir con amplitud lo concerniente al trabajo y darle un tratamiento acorde a los lineamientos de Estado social de derecho como: la igualdad entre hombres
y mujeres, la igualdad de oportunidades para los
trabajadores, el estatuto del trabajo, la protec-
ción contra la explotación infantil, entre otros
aspectos.
Por su parte, el modelo económico implantado en los noventa riñe los planteamientos de
Estado social de derecho plasmados en la Constitución de 1991, ya que mientras se buscaba
modernizar los artículos con un énfasis garantista, por otro lado se consideró al trabajo como
una mercancía que debe comercializarse en un
mercado que se globaliza y que debe abaratarse
a cualquier costo para ser comercializable. Bajo
esta óptica, la administración de Uribe Vélez, se
propuso una meta ambiciosa en la reducción
de la tasa de desempleo (bajarla al 10% al final
de su mandato) y generar más de dos millones
de nuevos empleos en el mismo tiempo.
Al tercer año de la administración Uribe Vélez, los resultados del mercado laboral en el ámbito nacional evidencian una reducción de la
tasa de desempleo, comportamiento éste que
ha sido interpretado por el Gobierno y las autoridades económicas como la muestra más fehaciente de que en la actual administración se
Corporación Región • José Fernando Gutiérrez L.
Corporación Región
José Fernando Gutiérrez L.
Necesidades y Derechos
79
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
80
frenó la tendencia de crecimiento de desempleo y que además se empezó a reducir, incluso van más allá al afirmar que en lo corrido de
la actual administración se han creado
1.339.000 nuevos empleos y que se ha mejorado la calidad del empleo existente, ya que
cerca de 2,5 millones de personas pasaron del
trabajo informal al formal1 .
En efecto, hoy las cifras muestran una tendencia a lograr tal propósito, en lo que concierne a la reducción del desempleo, pero no
por una transformación económica que amplíe
el consumo y reactive la demanda, con la consecuente generación de empleo, sino a través
de un manejo ligero de cifras y una interpretación cuestionable de la dinámica laboral. En
efecto, a juicio de Sarmiento (2005) la reducción del desempleo obedece a que la fuerza de
trabajo dejó de buscar ocupación. Situación
que es preocupante, ya que la caída del desempleo no obedece a una estrategia generadora de empleo, que es el vínculo fundamental
entre el desarrollo económico y el desarrollo
social. En lo económico, porque la fuerza de
trabajo es uno de los principales factores de
producción, y su importancia va en aumento,
pues el capital humano es elemento clave para
el crecimiento de la economía y de la productividad. En lo social, el empleo es la principal
fuente de ingreso de la mayoría de los colombianos, pues les permite el mínimo necesario
para mantenerse y a sus familiares; debido al
desajuste del mercado laboral que se ha expresado en altas tasas de desempleo, subempleo e informalidad, las necesidades básicas de
la población se incrementan y cada vez se reduce el acceso al mínimo necesario.
La evolución del mercado laboral bajo la
actual administración evidencia la ausencia
de una política de empleo 2 y la carencia de
una política laboral3 , la estrategia por parte
del Gobierno ha centrado en aplicar una política de mercado de trabajo 4 como el camino más expedito para lograr un equilibrio en
el mercado laboral y disminuir el desempleo
de acuerdo a la interpretación neoclásica
bajo la cual actúa.
Necesidades y Derechos
CAMBIOS EN LA METODOLOGÍA DE MEDICIÓN
Cabe recordar que en el año 2000, el Dane cambió la metodología de medición de los indicadores del mercado laboral, lo que ocasionó variaciones en las definiciones de las poblaciones de
ocupados, desocupados, económicamente activos y económicamente inactivos; generando a
su vez cambios en los indicadores laborales.
Uno de los cambios en las definiciones afecta
los conceptos de desempleo (abierto y oculto)
generando una disminución en dicha población
y aumentando la población económicamente
inactiva (Lasso, 2002). Es decir, vía metodología
se ha presentado una reducción artificial de las
tasas de desempleo a partir de la transformación de los desempleados en inactivos (Bonilla,
2005). Se entiende como inactiva a la persona
que no está disponible para trabajar y tiene alguna relación de dependencia familiar, es el caso
de los estudiantes y las amas de casa. Por desempleado se entiende la persona que estando
dispuesta a trabajar, no encuentra en qué hacerlo. Entre una y otra condición hay claras diferencias, como la disponibilidad para trabajar;
sin embargo, por metodología se asume que las
personas que no encuentran trabajo y se cansan de buscar o se desalientan, pasan de des-
1
2
3
4
Comunicado de la Presidencia de la República. Gobierno ha creado
un millón 339 mil nuevos empleos. 6 de febrero de 2005. Bogotá.
Las políticas de empleo tienen que ver con todo el contexto económico y social de un país y están inmersas, implícita o explícitamente,
en la conducción general de la política económica y social y en la
estrategia misma de desarrollo.
Las políticas laborales competen al Ministerio de la Protección Social y comprenden un conjunto de políticas que actúa en el entorno
de la relación de trabajo entre el trabajador y el empleador, y que
influyen en el marco y en las condiciones en que se realiza el
trabajo. Entre otras disposiciones, abarca garantías de derechos como
el salario mínimo, prestaciones obligatorias, seguridad social, seguridad e higiene en el trabajo, seguridad en el empleo, no discriminación, restricciones al trabajo de menores, derecho de huelga, y todo
el cúmulo de aspectos normativos e institucionales que rigen esta
materia.
Las políticas de mercado de trabajo utilizan un conjunto de instrumentos y de programas a través de los cuales el sector público
interviene en dicho mercado, con objeto de combatir o evitar el
desempleo, mitigar sus efectos y apoyar a la población activa en
riesgo de desocupación. Comprende políticas pasivas (que otorgan
prestaciones a la población desempleada, con objeto de aliviar la
pérdida de su ingreso) y políticas activas (que pretenden ayudar a los
desempleados a encontrar empleo más rápidamente).
Gráfico 1
Evolución de la población inactiva y la desempleada
Enero-Diciembre 2004, Enero-Junio 2005
Total nacional
Fuente: Elaboración propia con base en Encuesta Continua de Hogares (Dane). Datos al mes de junio de 2005.
LA CRISIS ECONÓMICA DE IBAGUÉ
En la presentación del Plan de Desarrollo 20042007 “Todos con todo por el Tolima” se reconoce la profunda crisis social y económica que
vive el departamento y se hace un llamado a la
unión de esfuerzos para “encontrar el camino
de la prosperidad y el desarrollo”6 . Tarea ésta
que debe ser un reto de las administraciones
municipal y departamental, ya que las cifras son
bastante preocupantes. En efecto, el Plan en
mención reconoce que se recibió un “departamento con unos indicadores de empleo, pobreza, producción económica y desplazamiento por
efectos de la violencia bastante deteriorados”7 .
5
6
7
Las razones válidas de desaliento son: 1) no hay trabajo disponible en
la ciudad, 2) está esperando que lo llamen, 3) no sabe cómo buscar
trabajo, 4) está cansado de buscar trabajo, 5) no encuentra trabajo
apropiado en su oficio o profesión, 6) está esperando la temporada
alta, 7) carece de la experiencia necesaria, 8) no tiene recursos para
instalar un negocio, y 9) los empleadores lo consideran muy joven o
muy viejo.
Introducción Plan de Desarrollo 2004-2007 “Todos con todo por el
Tolima”, p. 8. Documento extraído del portal web: www.gobertolima.gov.co.
Ibíd.
Necesidades y Derechos
Corporación Región • José Fernando Gutiérrez L.
empleados a inactivos5 . Al hacerlo, la tasa de
desempleo se reduce (gráfico 1).
Este fenómeno fue persistente durante el
2004 y lo corrido de 2005, lo que evidencia que
la caída del desempleo no se debe a la generación de ocupaciones, sino que muchos desempleados abandonan la búsqueda y son clasificados como inactivos; por tanto, el Gobierno al
presentar la caída artificial de las tasas de desempleo a partir de la transformación de los desempleados en inactivos, incurre en una inexactitud
y desconoce lo que la literatura económica denomina el efecto del trabajador desalentado (discouraged worker): aquellos miembros secundarios
que salen en busca de trabajo y ven frustradas
sus aspiraciones debido a la imposibilidad de engancharse laboralmente, y en consecuencia desisten de su búsqueda generando un descenso
en la oferta laboral y en la tasa de desempleo.
En suma, el Gobierno asume que gracias a
la política del mercado de trabajo hay menos
desempleo debido al desconocimiento de la opinión pública sobre la dinámica del mercado laboral.
81
Gráfico 2
Evolución de la población desempleada y subempleada en trece áreas metropolitanas
Segundo trimestre de 2005
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Fuente: Elaboración propia con base en Encuesta Continua de Hogares. Datos al mes de junio de 2005.
82
Panorama que se ha agudizado con una pérdida
de participación del PIB departamental del 30%
en el último lustro, según el mismo documento.
Además da cuenta de una reducción de la dinámica exportadora del 25% desde 1998, y muestra que el sector “agropecuario es una sombra
de lo que fue”8 ; entre otros apartes del delicado
diagnóstico del sector productivo del departamento9 .
La participación de la población ocupada
de cada una de las ciudades, dentro de la ocupación total de las trece áreas y ciudades, puede considerarse como una aproximación al tamaño de su mercado laboral. Es decir, las
características y la evolución del mercado laboral es diferente según se trate de ciudades grandes (Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla), intermedias (Bucaramanga, Cúcuta, Cartagena y
Pereira) o pequeñas (Ibagué, Manizales, Pasto,
Villavicencio y Montería). Por tanto, el desajuste
del mercado laboral puede sentirse con mayor
rigor en las ciudades intermedias o pequeñas,
ya que las ventajas que otorga el tamaño del
Necesidades y Derechos
mercado regional pueden beneficiar a las empresas grandes que aprovechan las economías
de escala, permitiéndoles una mayor demanda
en las grandes ciudades.
La ciudad de Ibagué10 y el departamento
del Tolima ocupan el liderato de desempleo y
subempleo a nivel nacional, según la Encuesta
Continua de Hogares (gráfico 2). En efecto, la
reducción del desempleo vía metodología no ha
logrado ocultar la gravedad del problema laboral en la capital del Tolima, que se expresa en
altas tasas de desempleo, subempleo, informalidad y empleos precarios como son los que se
están generando en el país.
Al realizar una lectura del comportamiento
laboral se observa que en la ciudad de Ibagué, en
los últimos seis trimestres, se han mantenido tasas de desempleo superiores al 20% y tasas de
8
9
Ibíd.
Para profundizar en la evolución del sector productivo del departamento tolimense ver Bonilla (2003a) y Campos (2004).
10 Un análisis más detallado sobre la situación del mercado laboral en
la capital del Tolima se puede ver en Bonilla (2003a).
subempleo por encima del 35%, llegando a superar el 40%. Situación de extrema gravedad que
se mantiene de acuerdo a las cifras del segundo
trimestre del año en curso, y que ubican a Ibagué como la ciudad con mayor tasa de desocupación, con un índice del 20,9%. Tasa que es alta
con respecto a la media de las principales trece
ciudades y áreas metropolitanas (14,1%) lo que
implica un desfase de 6,8 puntos porcentuales.
Igual comportamiento presenta el subempleo, ya
que para el conjunto de las áreas en mención fue
de 31,3%, mientras en Ibagué alcanzó el 35,8%,
con lo cual la capital del Tolima superó el promedio en 4,5 puntos porcentuales, pero es rebasada en este indicador por Pereira, Dos Quebradas
y la Virginia con un 37,2%.
Si el 56,7% de la población registra bajos
ingresos o carece en absoluto de ellos, es obvio
que la pobreza y la miseria crecen de manera
acelerada y se gesta un ambiente social enrarecido y situaciones personales y familiares dramáticas, no solo debido a la baja en la calidad
de vida, sino por la disminución de la autoestima, la desesperanza y el descreimiento en la institucionalidad.
Es de anotar que el ambiente hostil que se
construye en una sociedad con cerca de
126.500 ibaguereños por fuera del mercado laboral, es decir, un 30% de la población total de
la capital tolimense, imposibilita cualquier proceso de mejorar los niveles de competitividad y
cierra los caminos para encontrar rumbos de
desarrollo.
Las cifras confirman la delicada situación en
materia laboral, más si se tiene en cuenta que la
informalidad, según la última medición, fue del
orden del 69,4% (Pérez, 2004). Desde los primeros años de la década actual se observa una
clara tendencia creciente en la tasa de desempleo de Ibagué, lo que la cataloga como la ciudad con mayor proporción de personas sin ocupación, mientras que en el contexto nacional
ésta tiende a la baja, por las razones expuestas
en la primera parte de este texto (gráfico 3).
Corporación Región • José Fernando Gutiérrez L.
Gráfico 3
Evolución de la tasa de desempleo nacional y en Ibagué
Enero–Marzo 2002 a Abril–Junio 2005
Fuente: Elaboración propia con base en Encuesta Continua de Hogares. Datos al mes de junio de 2005.
Necesidades y Derechos
83
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Desempleo y pobreza
84
Una política de reducción y erradicación de
la pobreza ha de tener a la vez presentes las vertientes de la oferta y de la demanda del mercado de trabajo que se materialicen en una efectiva política de empleo, así como configurar una
estrategia de crecimiento estable y sostenible.
Esta estrategia (empleo expansivo) reduce las
privaciones familiares en gran escala, así, la economía en su conjunto puede pasar a una espiral
virtuosa de crecimiento sostenible y de reducción de la pobreza. Desafortunadamente la realidad es contraria, debido a que la pobreza es
un problema agudo en las ciudades con altas
tasas de desempleo, y se deteriora con la migración de pobres del campo al entorno urbano
donde esperan encontrar oportunidades de progreso que su ambiente rural les niega, debido a
múltiples razones, incluyendo el conflicto interno que ha incrementado el desplazamiento forzoso. Tal es el caso de Ibagué, donde el fenómeno afecta a más de 53 mil personas, según el Plan
de Desarrollo departamental ya referenciado.
La realidad del Tolima, al igual que la de
otros departamentos, es dramática. Los diversos indicadores de pobreza muestran un acelerado y progresivo deterioro que se traduce en
una pesadilla para los individuos, un círculo vicioso de mala salud, capacidad de trabajo reducida, poca productividad y menor esperanza de
vida. Para las familias, la pobreza es una situación en la que están atrapadas. La pobreza trae
consigo una escolarización inadecuada, falta de
calificaciones, inseguridad de los ingresos, una
maternidad precoz, mala salud y muerte temprana. Para la sociedad, la pobreza es un lastre:
coarta el crecimiento, fomenta la inestabilidad e
impide a los países pobres progresar camino de
un desarrollo duradero.
Según datos de la Misión contra la Pobreza, los indicadores de la Línea de Pobreza11 y la
línea de indigencia en el departamento del Tolima son considerables. La población que se encuentra por debajo de la Línea de Indigencia es
de 26,3%, que equivale a más de 345 mil personas en esta penosa situación. Por su parte, la
Necesidades y Derechos
información correspondiente a la Línea de Pobreza (LP) muestra que el porcentaje es de
61,4%, es decir, más de 806 mil personas que
ven limitadas sus posibilidades de vivir dignamente. El desempleo ha afectado a la población,
en especial a las mujeres y jóvenes de Ibagué.
Los jefes de hogar también se han visto afectados, lo que deteriora en mayor medida la calidad de vida de las familias (Bonilla, 2003a), estableciéndose una relación de causalidad entre
el desempleo y la pobreza.
Las políticas de empleo
El Plan de Gobierno Municipal “Ibagué
Construyendo Futuro, 2004-2007” del alcalde
Rubén Darío Rodríguez Góngora, y el Plan de
Desarrollo departamental “Todos con todo por
el Tolima”, del gobernador Jorge García Orjuela,
reconocen la crisis laboral que vive la ciudad y
el departamento, por lo cual incorporan programas dirigidos a mitigar el flagelo en mención, tal
como se puede observar a continuación:
El aparato productivo del departamento del
Tolima atraviesa una crisis estructural, y las políticas nacionales para incentivar la generación de
empleo lejos de ayudar han agravado más la situación, pues un departamento con vocación
agrícola enfrenta una grave amenaza con el actual curso de las negociaciones del TLC, tal como
lo reconoce el Plan de Desarrollo. Adicionalmente, la prolongada revaluación ha afectado a los
sectores exportadores de la región, lo que se convierte en un obstáculo para tratar de mitigar el
problema. Otro aspecto es que se esperaba que
las ventajas del Aptdea en Ibagué impactaran
11 Los indicadores de Línea de Pobreza (LP) y Línea de Indigencia (LI)
están basados en los ingresos de las personas y no tienen relación
con el acceso a los bienes y servicios públicos, razón por la cual solo
dan cuenta de forma parcial sobre el comportamiento de la pobreza
en el país. El concepto de Línea de Indigencia (LI) está asociado al
acceso que tenga la población a unos requerimientos nutricionales
mínimos, cuantificados a partir de un presupuesto que le permita la
adquisición de una canasta de alimentos necesarios para subsistir. A
su vez, la Línea de Pobreza (LP) se determina sobre la base anterior,
pues las carencias en materia alimentaria son proporcionales a la
disponibilidad de los restantes bienes y servicios básicos, de tal
manera que la Línea de Pobreza (LP) está determinada por el acceso
a un conjunto de bienes y servicios que cubran las necesidades
básicas.
laboral que sobrepasa la capacidad del aparato
productivo, incrementándose de esta manera el
denominado desempleo estructural.
En suma, Ibagué es el caso emblemático de
un problema persistente y agudo en materia laboral que sigue siendo el principal mal que aqueja
a la economía y en conjunto a la sociedad, ya
que debilita la integración social, coarta el desarrollo de las capacidades humanas individuales
y colectivas e incluso pone en peligro los principios democráticos.
COMENTARIOS FINALES
El comportamiento del mercado laboral en Ibagué es dramático, debido al deterioro de los indicadores laborales que se expresan en altas ta-
Plan de Gobierno Municipal
“Ibagué construyendo futuro 2004-2007”
Plan de Desarrollo del Departamento
“Todos con todo por el Tolima 2004-2007”
Propuesta de generación de empleo con mano de obra y para
Ibagué.
Ÿ Construcción de la variante de San Isidro
Se impulsarán iniciativas productivas con el fin de lograr desde
todos los escenarios y a través de todas las políticas del Plan de
Desarrollo, mejorar el perfil ocupacional en el departamento.
Como proyectos turísticos, las iniciativas agroindustriales y
agropecuarias, emprendimientos mineros y artesanales, programas de capacitación y el respaldo a las cadenas productivas, son
esfuerzos que se harán con el fin de contribuir a la solución del
problema de empleo y espera que allí confluyan los intereses de
los empresarios privados y del gobierno central, quien finalmente
es el que debe liderar una macropolítica para enfrentar la situación.
Ÿ Ibagué ciudad peatonal: Andenes para Ibagué
Subprogramas:
Ÿ Desarrollo del ecoturismo en Ibagué
Ÿ Vincular al Tolima a la red pública de apoyo a las organizaciones sociales y solidarias.
Ÿ Participar en la capacitación para microempresarios y Pymes
(20 organizaciones).
Ÿ Apoyo a las asociaciones de juventudes para la creación de
Pymes o proyectos productivos.
Ÿ Impulso al montaje de la Incubadora de Empresas de Base
Tecnológica.
Ÿ Fortalecer las cadenas productivas de algodón-fibras-textilesconfecciones y cuero-calzado-marroquinería.
Ÿ Modernización y diversificación artesanal utilizando la madera,
el oro, la plata, el cobre, la arcilla y las fibras (ocho organizaciones artesanales).
Ÿ Convenio con Sena y Cámara de Comercio para capacitar a
los ciudadanos en oficios (1.500 capacitados).
Ÿ Inscribir al departamento en el programa de Adaptación Laboral.
Ÿ Promover la vinculación de aprendices a las empresas.
Ÿ Acceder al Fondo Emprender para la creación de empresas.
Ÿ Respaldar el programa Jóvenes en Acción (capacitar a 500
jóvenes).
Ÿ Ibagué vitrina al mundo
Ÿ Venta de servicios de salud
Ÿ Ibagué bilingüe y exportador
Ÿ Ibagué crucero de Colombia
Ÿ Ibagué rural
Ÿ Impulso a la creación de organizaciones estudiantiles que
produzcan elementos, muebles y enseres para el
autoabastecimiento de los establecimientos públicos.
Ÿ Transformación agroindustrial
Ÿ Creación y/o mejoramiento de empresas generadoras de
productos terminados. Construcción de ciclorutas. Recuperación y mantenimiento de la malla vial concertada con la
comunidad. Gestión de recursos para la canalización de las
quebradas La Arenosa, Alto de la Virgen, Porvenir, Rió
Chipalo y otras que surten nuestro sistema de acueducto.
Necesidades y Derechos
Corporación Región • José Fernando Gutiérrez L.
positivamente en la generación de empleo, pero
tal parece que los resultados no han sido los esperados (a juzgar por la crisis laboral).
Como lo afirma Bonilla (2003a), el problema del desempleo en Tolima no es un problema
de crecimiento económico desbordado, sino que
es un problema simultáneo de destrucción de
puestos de trabajo y de un acelerado crecimiento
de la participación.
Tampoco se deben dejar de lado las implicaciones del margen de maniobra local para la
generación de empleo, que depende en gran
medida del tamaño de los mercados; es decir,
no es igual la capacidad de una ciudad grande a
la de una pequeña. Máxime cuando, debido al
problema laboral de la capital tolimense, será
cada vez más difícil de reducir el problema, ya
que la demanda no alcanzará a cubrir la oferta
85
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
86
sas de desempleo, subempleo e informalidad;
más si se tiene en cuenta que este problema
golpea con más rigor a las ciudades pequeñas,
afectando en gran medida a la economía y a la
sociedad a través del empobrecimiento permanente y masivo de miles de personas.
La pobreza en el Tolima y su capital impiden a la gente ampliar sus facultades, es decir,
desplegar sus derechos económicos, sociales
y culturales, coartando las finalidades primarias del desarrollo e impidiendo el avance hacia
el progreso.
Al tercer año de la actual administración,
los derechos del trabajo contenidos en el Pacto
Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en sus artículos 6 y 7, se siguen desconociendo. El trabajo es considerado
como una mercancía y la política para el mismo
se reduce a eliminar las rigideces para que el trabajo se adecue al mercado sin tener en cuenta
el grave costo económico y social.
A pesar de lo anterior, se debe seguir insistiendo en la necesidad de establecer una estrategia dirigida a promover el trabajo decente que
abarque las aspiraciones de los individuos, en lo
que concierne a sus vidas laborales: oportunidades de obtener un trabajo productivo con una
remuneración justa, seguridad en el lugar de trabajo y protección social para las familias, mejores
perspectivas para el desarrollo personal y la integración social, libertad para que los individuos
manifiesten sus preocupaciones, se organicen y
participen en la toma de aquellas decisiones que
afectan sus vidas; así como la igualdad de oportunidades y de trato para mujeres y hombres.
En suma, se debe enfatizar que el trabajo
decente “constituye la esencia de las estrategias globales, nacionales y locales para lograr el
progreso económico y social” (OIT 2002).
Necesidades y Derechos
BIBLIOGRAFÍA
Bonilla González, Ricardo (2005). ¿Seguridad económica frustrada?
en: revista Foro, Nº 52, p. 46.
Bonilla González, Ricardo (2003a). El mercado laboral en Ibagué.
Centro de Investigación para el Desarrollo, CID, Universidad Nacional de Colombia. Bogotá.
Bonilla González, Ricardo (2003b). Perfil del mercado laboral nacional. Centro de Investigación para el Desarrollo, CID, Universidad Nacional de Colombia. Bogotá.
Campos Martínez, Álvaro; Quintero Carvajal, Pasto; Ramírez Hernández, Álvaro (2004). Evolución y estructura económica y
social del Tolima 1980–2002. Consultado en agosto 7 de
2005 en: www.banrep.gov.co.
Lasso Valderrama (2002). Nueva metodología de Encuesta de Hogares ¿Más o menos desempleados? Consultado en enero 17
de 2003 en: www.dane.gov.co.
OIT – Organización Internacional del Trabajo (2003). Superar la pobreza mediante el trabajo. Suiza: OIT. www.ilo.org.
_______ (2002). El trabajo decente es fundamental para el progreso
social. www.ilo.org.
Pérez, Torres, Francisco José (2004). Informalidad laboral en las
trece principales áreas. Consultado en 19 de febrero de
2004 en: www.dane.gov.co
Ramírez, Álvaro (2003). Impacto del Aptdea sobre el empleo en
Ibagué. Consultado en agosto 7 de 2005 en: www.banrep.
gov.co.
Samaniego, Norma (2002). Las políticas de mercado de trabajo y su
evaluación en América Latina. Serie macroeconomía del desarrollo, Cepal, Chile.
Santamaría, Mauricio; Rojas, Norberto. La participación laboral: ¿qué
ha pasado y que podemos esperar? Archivos de Economía
DNP. Documento 146. www.dnp.gov.co.
Sarmiento Palacio, Eduardo (2005). “Los tres años de Uribe”, en El
Espectador, 7 de agosto de 2005, p. 2b.
La educación: un
derecho postergado
Foto: Christian Escobar Mora. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
“El país necesita una revolución educativa que
avance hacia la cobertura universal, la buena
calidad y acceso democrático”
Álvaro Uribe Vélez,
Manifiesto Democrático.
lvaro Uribe Vélez planteó la revolución educativa como eje importante de su programa de gobierno y de
la visión de país que propuso construir desde la Presidencia de la República.
Transcurridos 3 años de su Gobierno, este
informe realiza una mirada sobre el estado del
derecho a la educación en Santander y Arauca,
en tanto evidencia el impacto de las políticas
educativas nacionales en los avances departamentales hacia la cobertura universal y el acceso democrático a la educación. Dos factores
resaltan en el análisis: la desfinanciación de la
educación (por la reducción de las transferencias nacionales) y la influencia del conflicto en la
vigencia del derecho a la educación.
Á
El informe se basa en información estadística de la Secretaría Departamental de Educación, del Ministerio de Educación Nacional y de
artículos de prensa regionales. El informe solo
analiza aspectos relacionados con las condiciones de accesibilidad y asequibilidad1 para el disfrute del derecho a la educación. No realiza el
análisis diferencial de las problemáticas educativas de los géneros, de las zonas rurales y de
las poblaciones étnicas, dado que no se tuvo
acceso a información estadística diferenciada
que posibilitara el análisis2 .
1
La accesibilidad es la obligación del Estado de asegurar que haya
cupos escolares, número de escuelas y maestros suficientes para
todos los niños y niñas; y la asequibilidad es la obligación del Estado
de asegurar el acceso en condiciones de igualdad sin discriminación,
garantizando la gratuidad en la edad escolar, incluso en condiciones
de difícil acceso por condiciones geográficas y de trasporte.
2 La Secretaría de Educación Departamental posee información de los
83 municipios no certificados; la información de los cuatro municipios
certificados que representan el 51,09% de la matrícula total es necesario ubicarla en cada municipio. El Departamento Nacional de Planeación suministra por medio del Sistema de Indicadores Sociodemográficos SISD datos hasta el 2002 y el Ministerio de Educación Nacional
los perfiles educativos departamentales con datos parciales de 2004.
El sector educativo no cuenta con datos suficientes y confiables para
el análisis de matrícula, deserción, repitencia, plantas docentes, presupuestos y financiación, igualmente la información no se presenta
discriminada por sexo o zona, limitando el análisis.
Necesidades y Derechos
Corporación Compromiso • Alfonso Conde Prada • Corporación Jurídica Humanidad Vigente - Arauca
Corporación Compromiso
Alfonso Conde Prada
Corporación Humanidad Vigente - Arauca
87
Gráfica 1
Matrícula total Santader, por sectores
1998-2004
389.306
400.000
375.000
350.000
325.000
300.000
275.000
250.000
225.000
200.000
175.000
150.000
125.000
100.000
75.000
50.000
25.000
0
331.015
320.565
84.191
86.029
1998
1999
2000
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
AUMENTAN LOS CUPOS PERO…
El departamento de Santander ha incrementado la matrícula en el sistema educativo entre
1998 y 2004. De 406.584 estudiantes matriculados en preescolar, primaria, básica secundaria
y educación media en el año 1998, pasó a
457.463 en el 2004, con una diferencia de
50.979 cupos escolares y un aumento del
12,54% en los últimos 7 años (gráfica 1).
De los nuevos cupos educativos en Santander, 27.834 han sido creados en los municipios
de Bucaramanga, Barrancabermeja, Floridablanca y Girón, en tanto en los 83 municipios restantes del departamento se crearon 23.145 cupos. El sector educativo público ha realizado un
esfuerzo importante en el 2003 y 2004 al generar 28.059 nuevos cupos con un crecimiento
del 6,53%.
En contraste con la educación pública, la
educación privada entre 1998 y 2004 disminuyó 17.872 cupos, es decir el 20,77% de la
matrícula, situación particularmente grave en
el período 2003-2004 en el cual disminuyó el
10%. Esta reducción fue causada por la crisis
económica (desempleo alrededor del 20% y subempleo del 35%) que restó capacidad a las
Necesidades y Derechos
353.983
75.933
79.335
Sector Público
88
344.966
344.085
2001
75.421
2002
68.157
2003
Sector Privado
familias para asumir los costos educativos y
generaron su desplazamiento hacia la educación pública, demandando de ésta un esfuerzo
adicional en la generación de nuevos cupos: el
35,05% del total de nuevos cupos creados en
los siete años.
SUEÑO INALCANZABLE
La ampliación de cupos educativos no ha sido
suficiente para garantizar el acceso de todos los
niños y niñas al sistema educativo. En el 2002,
de la población con edad entre 5 y 17 años
(552.861 niños y niñas) que debían estar estudiando, estaban matriculados en preescolar, primaria, básica secundaria, educación media, Sistema de Aprendizaje Tutorial (SAT) y posprimaria
solo 429.464 niños y niñas, es decir, 123.397
niños y niñas (22,31%) estaban por fuera del sistema educativo3 .
3 Los cálculos de cobertura son polémicos por la ausencia de estadística precisa sobre la población en edad escolar, pues se trabaja con
proyecciones del censo de población de 1993, también porque en
algunos casos se toma entre 5 y 16 años y en otros, entre 5 y 17 años.
Si consideramos que el preescolar obligatorio es de tres grados,
implica que la población en edad escolar estaría entre los 4 y los 17
años de edad, lo cual genera una baja significativa de todos los
índices actuales de cobertura del sistema educativo.
Con base en esto se puede afirmar que en
Santander se ampliaron los cupos educativos,
pero el derecho a la educación continúa siendo
negado y vulnerado para un número significativo de niños y niñas, y que el Estado no ha procurado las políticas adecuadas y pertinentes para
hacer efectivo este derecho y garantizar la cobertura universal para la educación básica, tal
como lo establece el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la
Constitución Nacional.
DESFINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA
A partir de la Ley 715 de 2001, la financiación
de la educación pública se realiza por el Sistema
General de Participaciones (SGP), que clasifica a
las entidades territoriales a partir del número de
estudiantes matriculados y del mayor índice de
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), y calcula la planta de directivos, de docentes y administrativos requerida para establecer la asignación básica por alumno atendido. Para el caso
de Santander es de $860.000 pesos por estu-
Gráfica 2
Matrícula preescolar y primaria en Santander, según sector
1998-2004
Necesidades y Derechos
Corporación Compromiso • Alfonso Conde Prada • Corporación Jurídica Humanidad Vigente - Arauca
La creación de nuevos cupos en los dos últimos años (2003–2004) redujo a 98.233 el número de niños y niñas por fuera del sistema, es
decir, que aún sigue sin acceso a la educación el
17,68% de niños, niñas y jóvenes entre los 5 y
los 17 años en el departamento de Santander.
De la matrícula total en Santander a 1998,
35.738 cupos correspondían al preescolar,
208.695 a la primaria, 177.556 a la básica secundaria y 44.515 a la educación media. Es decir, el 70,3% de quienes realizan la primaria, continúan la básica secundaria y el 53,25% realizan
la educación media.
Para el 2003, de la matrícula total en Santander, 42.413 cupos eran de preescolar,
229.890 de educación primaria, 129.344 de la
básica secundaria y 45.312 educación media;
donde el 70,3% de quienes realizan la primaria
continúan la básica secundaria y el 49,27% estudian la media (gráfica 2).
Los datos evidencian que la deserción escolar se mantiene en el mismo nivel en la educación primaria y la básica secundaria; y que
aumenta entre los años 1998-2002 en un 3,98%
para la educación media (gráfica 3).
89
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Gráfica 3
Matrícula básica secundaria y media en Santader, por sectores
1998-2004
90
diante y para los municipios certificados (Barrancabermeja, Bucaramanga, Floridablanca y Girón)
es de $740.000 pesos. Adicionalmente, establece una asignación complementaria para reconocer los mayores costos de docentes en casos
de que el promedio de escalafón sea superior al
promedio nacional.
En el 2004 (cuadro 1) la suma total de las
transferencias hechas a Santander y a los municipios certificados sumaron $377.218 millones
de pesos, de los cuales a la Secretaría de Educación departamental correspondió el 53,14% del
total de recursos transferidos; a Bucaramanga,
el 23,82%; a Barrancabermeja, el 8,69%; a Floridablanca el 9,32%; y a Girón, el 5,03%.
Del total de transferencias del Sistema General de Participaciones, el 93,3% correspondió
a asignaciones para gastos de funcionamiento
(que incluyen el complemento por planta docente), en tanto la calidad recibió un monto de
$17.140 millones de pesos representando el
4,54%, suma que equivale a $37.468 pesos por
cada estudiante para todo el año 2004.
Si consideramos que este rubro incluye factores como construcción y dotación de aulas
de informática y laboratorios, bibliotecas, tex-
Necesidades y Derechos
tos, formación de docentes, apreciamos la insuficiencia de dichos recursos para verdaderos
programas de mejoramiento de la educación y
ampliación de las plantas físicas.
Las transferencias del Sistema General de
Participaciones de Santander y los cuatro municipios certificados en el 2004, presentaron un
incremento de $8.066 millones de pesos, respecto
de los recursos recibidos en el 2003. Sin embargo, al departamento de Santander le recortaron
$8.359 millones y 800 millones al municipio de
Barrancabermeja. El cuadro 2 presenta el comportamiento de las transferencias 2003 y 2004.
La disminución de las transferencias al departamento de Santander por $ 8.359 millones
de pesos en el 2004, afectó a 72 de los 83 municipios. Sólo once municipios los aumentaron:
Charta, Landázuri, Lebrija, Los Santos, Piedecuesta, Puerto Wilches, Sabana de Torres, San Gil, San
Vicente de Chucurí, Socorro y Zapatoca,
Es de resaltar que 43 de los 72 municipios
presentaron reducción de las transferencias por
calidad en niveles superiores al 50%. Los municipios de: La Aguada con una disminución del
87,42%, Vetas del 80,38%, Cabrera el 79,37%,
California el 79,32% y Florián el 77,44%, obtuvie-
Cuadro 1
Transferencias del Sistema General de Participaciones
Santander y municipios certificados, 2004*
Asignación Básica
Complemento Planta docente
Santander
Bucaramanga
167.127
67.015
29.302
26.582
15.083
21.681
13.924
1.062
6.007
2.943
1.671
670
293
269
151
4.846
429
753
3.407
1.707
1.269
795
35.150
18.972
Administración
Subsidios
Calidad
9.962
Barrancabermeja Floridablanca
Girón
Ampliación coberturaEste valor se define en relación con los nuevos cupos creados en el 2004
TOTAL
200.441
89.862
32.793
ron los mayores porcentajes de reducción. Es decir, municipios que requieren mayores recursos
para inversión en educación, especialmente en
educación rural, salen castigados con las nuevas
formas y criterios impuestos para la asignación de
recursos y la financiación de la educación pública.
Para el 2005 esta situación se agrava. El
pasado 14 de junio ante la Asamblea Departamental el Secretario de Educación de la Gobernación de Santander, Carlos Pinilla Castellanos,
informó que los ingresos presupuestados para
el 2005 alcanzan la suma de $170.871 millones
de pesos y los gastos ascienden a la suma de
$198.672 millones, existiendo un déficit cerca-
no a $27.800 millones de pesos. A lo anterior se
suman $10 mil millones de pesos por ascensos
de docentes en el escalafón, incrementando el
déficit a $37.800 millones de pesos. El Secretario de Educación argumentaba que con gestión
se obtendrían los recursos faltantes.
Igualmente, la Secretaria de Educación de
Bucaramanga, Sandra Lucía León, en un informe
presentado ante el Concejo Municipal en sesión
del pasado 24 de junio, exponía un déficit cercano a los $20 mil millones de pesos, ocasionado
por la diferencia entre los recursos asignados y
los requeridos para el funcionamiento. El déficit
se discrimina en los siguientes rubros: nómina de
Cuadro 2
Transferencias del Sistema General de Participación
Santander y municipios certificados 2003 y 2004
Funcmto
2003
Calidad
Total
Funcmto
2004
Calidad
193.996
14.804
208.800
190.479
9.962
200.441
-8.359
Bucaramanga
78.797
2.540
81.337
86.455
3.407
89.862
8.525
B/cabermeja
32.592
1.001
33.593
31.086
1.707
32.793
-800
Floridablanca
26.427
938
27.365
33.611
1.269
34.880
7.515
Girón
16.363
629
16.992
18.177
795
18.177
1.185
Total
348.175
19.912
368.087
359.808
17.140
376.153
8.066
Santander
Total
Diferencia 03-04
Fuente: Perfil educativo de Santander y los municipios certificados. MEN, septiembre de 2004.
Necesidades y Derechos
Corporación Compromiso • Alfonso Conde Prada • Corporación Jurídica Humanidad Vigente - Arauca
F u e n t e : Perfil educativo de Santander y los municipios certificados. MEN, septiembre 2004. * Cifras en millones de pesos.
91
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
docentes y administrativos $9.660 millones, subsidios educativos $2.008 millones, pago de servicios públicos de establecimientos educativos $2
mil millones, mantenimiento de plantas físicas de
colegios $495 millones, pago del arriendo de planteles $550 millones, provisión para ascensos de
docentes $1.611 millones y $3.200 millones por
retroactivo ejecutado del 20044 .
Así mismo, informó la Secretaria de Educación que el municipio de Bucaramanga invirtió en el 2003 en la construcción y mantenimiento de plantas físicas la suma de $4.465
millones de pesos, en el 2004 se invirtieron
$2.334 millones, pero en el 2005, dada la escasez de recursos sólo se podrán invertir $430
millones y se necesitan con urgencia otros $495
millones para atender las necesidades urgentes de reparación y mantenimiento de escuelas y colegios.
En consecuencia, en el 2005 se agudiza la
crisis financiera del sector educativo en el departamento de Santander y no se dispondrá de
los recursos necesarios para garantizar el funcionamiento adecuado con los actuales niveles
de matrícula, tampoco podrá realizar mejoras
educativas y, menos aún, desarrollar programas
y alternativas para vincular a quienes están fuera del sistema.
Es necesario modificar la actual estructura
de financiación de la educación pública y de
transferencias del presupuesto nacional a los
departamentos y municipios, a fin de incrementar los recursos destinados a la educación; recomendación planteada por la relatora especial
del derecho a la educación, Katarina Tomasëvski, en su informe sobre el derecho a la educación en Colombia (2004).
92
DOCENTES: EN LA ENCRUCIJADA
En las últimas semanas de junio, docentes, estudiantes y padres de familia de distintos planteles educativos de Bucaramanga realizaron
movilizaciones y plantones en vías públicas para
exigir al Gobierno municipal y a la Secretaría de
Educación, soluciones a problemáticas urgen-
Necesidades y Derechos
tes. Al tiempo, se realizaron debates en la Asamblea Departamental y un cabildo abierto en el
municipio de Bucaramanga para discutir la problemática educativa5 .
Algunos de los problemas planteados se
relacionan con la falta de recursos para garantizar el normal funcionamiento de las escuelas y
colegios: deudas de servicios públicos, carencia
de servicios de aseo y celaduría, mantenimiento
y reparaciones locativas, dotación de pupitres,
material didáctico y hacinamiento (en las denuncias hechas en el cabildo abierto, se señalaron
casos de aulas con promedios de 42 a 45 estudiantes, en tanto lo deseable son 30 estudiantes por aula), que mantienen a estudiantes y
docentes en condiciones inadecuadas para el
quehacer educativo y que afectan notablemente la calidad de la educación que desarrollan.
Otra razón de las movilizaciones es la falta
de docentes en las instituciones educativas.
Transcurridas las primeras 20 semanas del calendario académico en Santander, se calcula
que alrededor de 50 mil estudiantes no han
tenido clases en algunas asignaturas por falta
de docentes, especialmente de matemáticas,
español, ciencias, filosofía, informática y tecnología, entre otros; situación que afecta a
municipios como Bucaramanga, Socorro, Cimitarra, Landázuri, Bolívar, San Andrés, Piedecuesta, entre otros, sin que las autoridades
educativas hayan expresado con claridad de
qué manera se recuperará el tiempo de estudio perdido y, menos aún, sin que se discuta y
se asuman las responsabilidades ante esta ineficiencia administrativa.
Esta problemática se origina en la política
de racionalización de plantas docentes implementada por el Ministerio de Educación, la cual,
buscando mayor eficiencia del sistema educati-
4 Vanguardia Liberal, junio 25 de 2005, Sección Metropolitana Pág. 8A
5 También se han realizado movilizaciones, paros y protestas de estudiantes, docentes, padres y madres de familia a comienzos de mayo
en el municipio de Barrancabermeja; a mediados de julio se realizó
la toma de un colegio de Cimitarra; en Bucaramanga y Floridablanca
estudiantes han realizado 3 pre foros sobre la problemática y en
defensa de la educación pública como preparación de un gran encuentro estudiantil a realizar en el mes de septiembre.
CONFLICTO ARMADO Y EDUCACIÓN
La educación es afectada por el conflicto armado interno que se vive en la región nororiental
de Colombia. Según el informe del Banco de
datos de la Escuela Nacional Sindical (ENS 2004)
sobre violación a los derechos humanos de los
sindicalistas colombianos en 2004, 48 docentes fueron asesinados, 320 recibieron amenazas de muerte, 30 tuvieron que desplazarse para
proteger sus vidas, cinco fueron desaparecidos,
uno secuestrado y tres maestros sufrieron atentados en su contra. Además de estos hechos,
14 maestros en el país fueron vinculados a procesos judiciales, acusados de rebelión y vinculación con grupos armados.
Según el Banco de Datos de la ENS, durante el año 2000 en Colombia se presentaron 336
casos de violaciones en contra de docentes, en
el 2001 disminuyeron a 198 casos, y en el 2002
a 120. En el 2003 volvieron a crecer, alcanzando la cifra de 364 violaciones, y en el 2004, se
registraron 421 casos. Es decir, durante el gobierno de Uribe Vélez se recrudece la violencia
en contra de los maestros.
En Santander, la oficina de escalafón de la
Secretaría de Educación registró 87 docentes
reubicados por motivos de orden público en los
años 2001 y 2002; 15 fueron reubicados en el
2003 y solo ocho docentes en el 2004. En lo
corrido del 2005, se han reubicado en municipios diferentes a seis maestros y en tres casos
se ha cambiado de establecimiento educativo.
Igualmente la Gobernación de Santander suscribió convenio con el departamento de Arauca
para reubicar a diez maestros de ese departamento que por amenazas debían abandonar su
sitio de trabajo.
También los niños y las niñas son afectados
por el conflicto armado, situación especialmente aguda en las zonas rurales de los departamentos de Arauca y Norte de Santander. En
Saravena y Tame, la Gobernación de Arauca
estima que alrededor de cuatro mil niños y niñas en zonas rurales no asisten a la escuela por
causa de las amenazas contra la vida de los y las
docentes de algunas escuelas rurales.
En el Catatumbo, en Norte de Santander,
20 mil niños y niñas están fuera del sistema, aún
así corresponden 60 niños por cada maestro;
en El Tarra la proporción es de 100 niños por
maestro, problema causado por el desplazamiento de docentes amenazados. En el Catatumbo, además de la falta de docentes y dota-
6
La Ley General de Educación en el artículo 115 y siguientes, establece la exigencia del título de licenciado en educación o de postgrado
en educación para el ejercicio docente, promoviendo la profesionalización de maestros y maestras y la mejoría de la calidad de la
educación. La medida adoptada por el Gobierno modifica la norma
para que cualquier profesional pueda ser nombrado docente. En
poco tiempo se necesitará realizar cursos de profesionalización durante las vacaciones para la formación pedagógica de los profesionales–docentes que no la poseen; repitiendo los problemas que la ley
promulgada en 1994 pretendía resolver.
Necesidades y Derechos
Corporación Compromiso • Alfonso Conde Prada • Corporación Jurídica Humanidad Vigente - Arauca
vo, se propuso elevar el promedio de estudiantes por docente y frenó el nombramiento de alrededor de 48 mil docentes en los tres últimos
años en el país. Además, la decisión ministerial
de proveer los cargos vacantes por el sistema
de concurso de méritos, que desde diciembre
del 2004 convocó y estableció fechas para inscripción de aspirantes, pruebas, entrevistas,
nombramientos y la posesión de los y las docentes, provocó movilizaciones, demandas y
tutelas para lograr que bachilleres y tecnólogos
pedagógicos pudieran participar en el concurso
y para exigir la vinculación preferencial de quienes desde años atrás se desempeñan por contrato, lo que ocasionó un retraso de seis meses
en el nombramiento de docentes.
La reforma realizada por el Gobierno Nacional al estatuto docente eliminó el requisito de formación pedagógica de los docentes, para que profesionales titulados en otras disciplinas pudieran
desempeñarse como maestros. Es así que mediante el concurso, ingresan zootecnistas, veterinarios, fisioterapeutas y administradores de empresas, entre otros profesionales, que son
nombrados para la enseñanza preescolar o primaria; lo que se constituye en factor de deterioro de la calidad de la educación, según denuncias planteadas por maestros, estudiantes y
padres de familia en el Cabildo municipal6 .
93
ción en las escuelas, la vinculación de los niños
a la recolección de hoja de coca o en actividades de apoyo en fincas y campamentos, y el reclutamiento de grupos armados, son factores
de deserción escolar; según denunció el periódico El Tiempo7 .
Los niños y las niñas están siendo afectados por el conflicto armado, según informe presentado por el Secretario de Educación de la
gobernación de Santander, Carlos Pinilla Castellanos, alrededor de ocho mil niños han sido
expulsados de las aulas por la situación económica y el desplazamiento forzado8 .
Según el mismo funcionario, en Barrancabermeja la principal causa de abandono escolar
de alrededor de tres mil menores de edad ha
sido la vinculación con el comercio ilegal de la
gasolina, en menor proporción también se da
por vinculación con las autodefensas, aunque
señala que estos fenómenos han venido disminuyendo en el último año.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
A MANERA DE CONCLUSIÓN
94
La educación es pilar fundamental de los procesos de desarrollo, en tanto contribuye a generar
niveles de equidad y constituir ciudadanías más
concientes y activas, por eso se debe asegurar
el derecho a la educación de todos y todas sin
discriminación. Preocupa que las políticas actuales estén lejos de garantizar el acceso y goce
del derecho a la educación y están contribuyendo
a elevar los procesos de exclusión y marginalidad de niños y niñas de estratos socioeconómicos medios y bajos.
Es notoria la disminución de recursos transferidos a departamentos y municipios para asegurar una adecuada inversión en educación, para
asumir la construcción de nuevas plantas físicas, mejorar la dotación de aulas de informática
y laboratorios de idiomas, física y química, montaje de talleres y equipamiento para escuelas y
colegios. Así mismo para desarrollar estrategias
frente a los factores causantes de deserción escolar, especialmente relacionados con subsidios
de transporte, alimentación y nutrición, textos
Necesidades y Derechos
escolares, uniformes y servicios de salud, como
también para desarrollar programas de cualificación e innovación pedagógica de docentes,
entre otros aspectos.
La política educativa debe reorientarse para
implementar las recomendaciones que hiciera la
relatora del derecho a la educación, Sra. Katarina
Tomasëvski, en el informe de su visita a Colombia. Especialmente la afirmación inmediata de la
obligación del Estado de garantizar el derecho a
la educación mediante el incremento de la financiación de la educación, el estudio del perfil y alcances de la discriminación para definir estrategias y acciones de superación; además de tomar
medidas inmediatas para proteger la vida docentes y declarar las escuelas como territorios de paz
y espacios protegidos, entre otros aspectos recomendados (Tomasëvski 2004).
Debe insistirse en los acuerdos y compromisos humanitarios para que se excluya a establecimientos educativos y personal docente de
la confrontación armada y para que no se reclute a menores.
También deben fortalecerse los espacios de
participación de las asociaciones de padres y
madres de familia, de estudiantes, de docentes,
de instituciones educativas, de agremiaciones del
sector educativo, de organizaciones sociales y
comunitarias, de gremios económicos y profesionales, de universidades y del sector público,
alrededor de la discusión sobre la situación actual del derecho a la educación y de la necesidad de una política pública orientada a crear
condiciones de realización del mismo.
El uso de mecanismos de exigibilidad del
derecho a la educación, permite a los sectores
excluidos reclamar y demandar del Estado su
derecho y acceso a la educación, por tanto, la
capacitación y la asesoría para la exigibilidad del
derecho a la educación es una tarea que las diferentes organizaciones de la sociedad civil, órganos de control social e instituciones de veeduría pública, deben promover para que la
7
8
“Niños van a la guerra por falta de escuelas”. El Tiempo Sección
Nación, p. 1-4, abril 24 de 2004.
Ibid.
¿Y LA EDUCACIÓN EN ARAUCA, QUÉ?
El derecho a la educación en el departamento
de Arauca presenta varias formas de vulneración (Ministerio de Educación Nacional 2004):
•
•
•
El analfabetismo en Arauca alcanza el 12%,
en tanto el promedio nacional es del 7,5%.
La población en edad escolar, de 5 a 17
años, es de 81.256 niños, niñas y jóvenes,
de los cuales están vinculados al sistema
educativo en los distintos niveles 59.597, y
de ellos 57.511 están matriculados en la
educación pública. Lo anterior indica que a
2003, 23.659 niños y niñas están fuera del
sistema educativo, es decir, la cobertura
educativa es del 73,35%.
·La educación pública generó en los años
2001 y 2003, 4.552 nuevos cupos escolares, en tanto la educación privada pasó de
5.090 a 2.086 cupos, presentando una reducción de 3.004 cupos en el mismo período; por tanto, el aumento real de cupos
escolares fue de 1.548.
La cobertura se ha afectado por la política
de racionalización, al buscar que en la zona rural el promedio de estudiantes por docente sea
de 21,5 y en la zona urbana de 27. Mientras en
la zona rural no se completan los cupos y se
asignan dos grados a un mismo maestro, en la
zona urbana, al superarse el promedio de 27
estudiantes por maestro, la Secretaría de Educación plantea que “sobran 150 maestros”. Sin
embargo, la situación es diferente: tal y como
sucede en el municipio de Saravena, donde faltan cinco docentes en la zona urbana y seis en
la rural, según la Asociación de Educadores de
Arauca (Asedar 2003).
Igualmente, no se tienen las condiciones
necesarias para garantizar el derecho a la educación: los establecimientos educativos no cuentan con la infraestructura necesaria, se carece de
transporte para estudiantes de las zonas rurales,
y los recursos para los restaurantes escolares no
son ejecutados por las administraciones.
El departamento de Arauca recibió en 2004,
por concepto del Sistema General de Participación, la suma de $57.413 millones de pesos, con
una reducción de $13.711 millones respecto al
2003.
El 98,24% de la reducción se presenta en
los gastos de funcionamiento, lo cual explica el
déficit de maestros, la carencia de recursos de
inversión en dotación y mantenimiento, y las
deficiencias en infraestructura educativa. Para
el 2005 se prevé mayor reducción y deterioro
Cuadro 3
Sistema General de Participación Arauca 2003 y 2004*
Arauca
Funcmto
2003
Calidad
Total
67.576
3.548
71.124
Funcmto
2004
Calidad
54.106
3.307
Total
57.413
Diferencia 03-04
- 13.711
Fuente: Perfil educativo de Arauca. MEN, septiembre 2004.
* Cifras en millones de pesos.
Necesidades y Derechos
Corporación Compromiso • Alfonso Conde Prada • Corporación Jurídica Humanidad Vigente - Arauca
sociedad en su conjunto asuma la participación
ciudadana hacia la protección universal del derecho a la educación por parte del Estado.
También es necesario impulsar la discusión
y aprobación de la ley estatutaria del derecho a
la educación como estrategia de garantía y exigibilidad del derecho. Así mismo, la Plataforma
Colombiana y la Interamericana de Derechos
Humanos, Democracia y Desarrollo deben continuar promoviendo en el sistema de Naciones
Unidas el debate por el Protocolo facultativo del
Pidesc, que aporta herramientas para la presentación de casos ante la violación de los derechos económicos, sociales y culturales, y en
particular del derecho a la educación.
95
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
96
de la financiación del sector educativo (Ministerio de Educación Nacional 2004).
Las condiciones de conflicto que se viven en
Arauca afectan al sector educativo. Por una parte, los maestros enfrentan amenazas permanentes contra su vida, las cuales ocasionan desplazamiento forzado dentro del departamento de
Arauca e incluso fuera de éste. Hasta septiembre
de 2003, 87 maestros habían sido reubicados
fuera de Arauca y 36 en el departamento por el
Comité Especial de Docentes (Asedar 2003).
En enero de 2004 los directivos de Asedar,
Asociación de Educadores del Arauca, recibieron reiteradas amenazas telefónicas de muerte
y plazo de ocho horas para abandonar el departamento, fueron pintados letreros en las fachadas de sus casas y de la sede sindical, y se les
envió un sufragio. Esto obligó al desplazamiento de algunos de ellos.
Leonel Goyeneche, maestro y reconocido
líder regional, fue amenazado en reiteradas ocasiones, su domicilio fue allanado, afectado con
proceso judicial por rebelión y perseguido con
orden de captura que no se hizo efectiva. Fue
ejecutado el pasado 5 de agosto de 2004 en la
vereda del Fortul del departamento de Arauca,
por miembros del Batallón Reveiz Pizarro del Ejército Nacional, junto a Alirio Martínez y Jorge Prieto (ENS 2004: 46).
Maestros sindicalizados han sido acusados
de rebelión en procesos fundados en testimonios
pagados: el 12 de noviembre de 2002, en medio
de la mayor detención masiva conocida (dos mil
personas), en la Zona de Rehabilitación y Consolidación, fueron detenidos dos maestros, uno de
ellos de la junta directiva de Asedar, que después
de dos años fueron dejados en libertad. El 21de
agosto de 2003 fueron detenidas dos maestras,
quienes en la actualidad tienen restringida su libertad. El 5 de agosto de 2004, en medio de la
ejecución de tres líderes sociales (Leonel Goyeneche, Alirio Martínez y Jorge Prieto), fueron detenidos Samuel Morales y Raquel Castro, quienes permanecen privados de la libertad.
Por otro lado, en medio de las campañas
cívico militares que promueve en Saravena el
Grupo Reveiz Pizarro, el Ejército armado visitó
Necesidades y Derechos
los colegios, e interrumpiendo la jornada escolar convocó en tono intimidatorio a los estudiantes de último año de secundaria a desarrollar
trabajo social —requisito de grado— en las instalaciones del Batallón. En consecuencia, jóvenes estudiantes son vistos frecuentemente en
las instalaciones militares y transportándose en
camiones del Ejército junto con personal uniformado y armado, hecho que pone en riesgo la
seguridad personal y vida de los jóvenes estudiantes. Además, se han presentado casos de
agresión sexual de niñas por parte de militares,
como lo denunciara la Comisión de Verificación
sobre la situación de niños y niñas en Arauca
(Humanidad Vigente 2004).
BIBLIOGRAFÍA
Asedar (2003) Impacto de la violencia socio política caso docentes
amenazados. Arauca, 26 de septiembre de 2003.
ENS (2004). Informe sobre la violación a los derechos humanos de
los sindicalistas colombianos, enero 1 a diciembre 31 de
2004. Banco de datos de la Escuela Nacional Sindical.
Medellín.
Humanidad Vigente, Coalición contra la vinculación de niños, niñas
y jóvenes al conflicto armado en Colombia (2004). Informe de la Comisión de Verificación sobre la situación de niños
y niñas en Arauca. Bogotá, septiembre 2004.
Ministerio de Educación Nacional (2004). Perfil educativo del departamento de Arauca. Bogotá, septiembre de 2004.
Tomasëvski, Katarina (2004), Los derechos económicos, sociales y
culturales. El derecho a la educación. Comisión de Derechos Humanos 60º período de sesiones E/CN.4/2004/45
Add. 2, de febrero de 2004. Puede verse el informe completo en http://www.ohchr.org/spanish/issues/education/
rapporteur. También en: http://www.plataformacolombiana.org/campaeducacion.htm.
Salud en la Costa
Atlántica: en estado
crítico
Foto: Fredy León Solano. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Estremece y causa rabia imaginar a una madre que
ve que la vida de su hijo, de solo 18 meses, se le
escapa de sus brazos, mientras ella, presa de angustia, corre de hospital en hospital, en cuyas puertas es rechazada por falta de camas, por la consabida falta de convenios. Lamentablemente, esto no
pertenece a la imaginación sino a la vida real y
ocurrió en Santa Marta. Y no fue un caso, fueron
dos. Niños, ambos, en una misma semana.
El Tiempo, Editorial, 9 de junio de 2005
E
n el sector salud, el tercer año de la
administración Uribe profundiza el
modelo impuesto a través de la Ley
100 de 1993, reiterando sus principales políticas: continuidad del modelo de aseguramiento, mediante un
esquema de regionalización de los operadores
y la implementación de subsidios parciales; reestructuración de la red pública hospitalaria
orientada a la liquidación de las principales unidades de servicio o a su reducción ostensible,
mediante el despido de un considerable núme-
ro de trabajadores y la creciente privatización
de los servicios; y marchitamiento progresivo de
los programas de salud pública.
Esta problemática presenta todas las características de una crisis humanitaria, producto de
las difíciles condiciones que presenta este sector
en todo el país1 . Tales políticas son violatorias de
derechos fundamentales, económicos, sociales y
culturales de la población colombiana relacionados con la vida, la salud, la seguridad social, el
trabajo y la asociación sindical, consagrados en
los artículos 11, 25, 39, 44, 46, 48, 49 y 50 de la
Constitución Nacional, y en los artículos 9 y 12,
entre otros, del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de Naciones
Unidas, y contravienen varias recomendaciones
de organismos internacionales, que velan por los
derechos humanos2 .
*
1
Asociación Santa Rita para la Educación y Promoción - Funsarep
“La salud pública colombiana se encuentra sumida en el más grave
deterioro de que se tenga noticia en los últimos 50 años”, en:
“Salud: la agenda pendiente”, Editorial, El Tiempo, 16 de mayo de
2005, p. 1-30.
Necesidades y Derechos
Fundación La Paz • Funsarep • Foro Costa Atlántica
Fundación La Paz
Funsarep*
Foro Costa Atlántica
97
El estado actual de estas políticas a lo largo de la Costa Atlántica muestra características muy similares, con excepción del departamento del Atlántico y el distrito Barranquilla.
Aunque existe poca información estadística sistematizada, que permita análisis pormenorizados, este artículo busca ilustrar, con algunos
botones de muestra, lo que está ocurriendo,
con notorios agravantes, en el resto de la región.
Las consecuencias de la crisis hospitalaria,
causada por las políticas de reestructuración
del sector público de salud, han generado en
el departamento de Bolívar una verdadera catástrofe3 , a la que dedicamos un acápite especial. También constituye un ingrediente muy
significativo y preocupante la presencia de grupos armados irregulares que vienen incidiendo
en el manejo del sector salud en esta parte del
país 4 . Finalmente, el balance se formula en
perspectiva, partiendo de la implantación del
aseguramiento en 1997, lo que permite entender la situación actual.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
BAJA COBERTURA
98
La meta de cobertura universal en seguridad
social planteada por la Ley 100 no se cumplió ni
a nivel nacional ni regional5 . La cobertura de
afiliación del régimen subsidiado en salud, en
términos generales, ha sido baja. Aunque tuvo
un rápido crecimiento en los primeros años de
la implantación del sistema (1996–1999), se estancó en el segundo trienio (2000–2002), y volvió a crecer en los dos últimos años, pero en la
modalidad de subsidios parciales6 . Tales subsidios cubren solamente cerca de un 40% de los
beneficios del Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POS-S), y por su naturaleza restringida y
poco explicitada han generado numerosas críticas por parte de los usuarios.
El comportamiento de la afiliación en la Costa Atlántica es similar al promedio nacional, razón por la cual el margen de exclusión en esta
región sería de 3 millones de personas aproximadamente.
No obstante, estas cifras aún deben depurarse, ya que existen casos como el de Barran-
Necesidades y Derechos
quilla, en el que un 39% de los beneficiarios de
la población contratada no habría estado carnetizada en la vigencia 2003-2004, a pesar de
que el Distrito esta pagando los respectivos subsidios a las Administradoras del Régimen Subsidiado (ARS) 7 , según se aprecia en el cuadro 1.
DEFICIENCIA EN LA CALIDAD DEL SERVICIO
La calidad de los servicios de salud que se prestan en la Costa Atlántica es deficiente. Aunque
no se dispone de mediciones óptimas, las principales son las efectuadas por la Defensoría del
Pueblo, que realizó la primera en el año 2003 y la
última a comienzos de 2005. Los resultados de
este estudio, a nivel de la salud subsidiada para la
Costa Atlántica, se recogen en el cuadro 2.
2
3
4
5
6
7
El Comité por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ha
manifestado preocupación por la “extrema inequidad e injusticia
social prevaleciente en Colombia” y ha recomendado en diversas
oportunidades al Estado Colombiano, que tome medidas apropiadas
para reducir las “extremas inequidades sociales” (ONU, E/C.12/1/
Add. 74, párrafos 8 y 29). Ver también: Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (OEA/Ser.L/V/II.102, Doc.9 REV.1, Capítulo III,
D, Párr.1); Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (E/CN/.4/1999/8, párr.178); Alta Comisionada de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia (E/CN.4/
2002/17, párr. 393).
“Con el cierre del Hospital Universitario de Cartagena y su proceso
de liquidación, que comenzó el 25 de julio, solo seis hospitales
permanecen en funcionamiento en esta ciudad”. El Tiempo, 9 de
enero de 200, p. 1–2a.
“Cinco lugartenientes de los grupos paramilitares que operan en
ocho departamentos y en Bogotá, captando dinero proveniente de
los recursos públicos destinados a la salud de la población más
pobre del país para las organizaciones armadas en las que militan,
están en la mira de las autoridades (...) tras año y medio de seguimientos, llegaron a la conclusión de que estas personas controlan
24 de las 48 Administradoras del Régimen Subsidiado, ARS, que
prestan sus servicios en Huila, Chocó, Meta, Cesar, Atlántico, Magdalena, Bolívar y Bogotá”. El País, 5 de septiembre de 2004, p. A14.
“De acuerdo con los parlamentarios, la incumplida promesa de
universalidad para el año 2000 y la negativa intención de igualar los
planes de beneficios para el 2001 contemplada en la actual Ley 100,
es lo que más les preocupa, en la medida en que hasta el momento
no existe la viabilidad para creer que se cumplirá, cuando el soporte
del sistema es el aseguramiento y la flexibilización laboral, el desempleo y el empleo de mala calidad aumenta progresivamente”. El
Nuevo Siglo, 13 de septiembre de 2004, p. 12.
Reglamentados por el Acuerdo 267/04, Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (Cnsss)
Supersalud (Superintendencia Nacional de Salud), Informe de visita,
noviembre 5 de 2004, p. 74.
Cuadro 1
Período contractual abril 2003 - marzo 2004
POBLACIÓN
Régimen Subsidiado
contratados
14,08%
Proyectada 2004: 1.359.700
Régimen Subsidiado
carnetizados
8,72%
SISBEN: 745.409
25,69%
15,90%
NBI: 377.997
50,66%
31,36%
100%
61,89%
Régimen Subsidiado Contratados: 191.505
Fuente: Comisión visitadora Superintendencia Nacional de Salud8
Cuadro 2
Calidad de los servicios de la salud subsidiada en la Costa Atlántica
para régimen subsidiado, 2005
Acceso a
servicios
SEGUNDA ENCUESTA
Libre
Escogencia Oportunidad
Índice
Percepción Global 2005
Índice
Global 2003
Sincelejo
76,51
31,71
91,94
91,46
72,58
53,52
Montería
77,97
32,43
91,73
89,89
71,08
63,56
Valledupar
63,15
45,22
84,99
85,27
70,98
-
Barranquilla
83,78
21,30
89,59
90,88
70,46
61,05
Cartagena
77,44
24,16
93,25
84,74
69,72
-
Total
71,67
32,47
86,18
86,58
68,87
57,70
En este cuadro se registra un progreso entre las calificaciones del año 2005, en relación
con las del año 2003. Además, en todas las
ciudades de la Costa Atlántica estudiadas, la
calificación está por encima del promedio nacional (68,87 para régimen subsidiado y 67,25
para contributivo), pero ninguna consigue ser
excelente, mientras que en el ítem de libre escogencia de prestadores de servicios de salud
todas se rajan9 .
En el caso de Barranquilla, los resultados
de la encuesta contrastan notoriamente con el
volumen de quejas formuladas por los usuarios
en varias asambleas convocadas por el propio
Alcalde distrital, cuya sistematización no ha sido
divulgada, pero que han producido pronuncia-
8
9
Ibid.
Los ítems del estudio los describe la Defensoría de la siguiente
manera:
“El primer componente se refiere al “acceso a servicios” entendido
este como la facilidad que tiene el usuario para acceder a los servicios que le presta la entidad aseguradora. En este componente se
agruparon las preguntas relacionadas con los derechos del usuario a
ser enterado amplia y suficientemente sobre la red de prestadores de
servicios con que debe contar cada entidad aseguradora, a recibir
información sobre los derechos establecidos en su favor en los
diferentes servicios ofrecidos, a participar en cada uno de los programas de promoción y prevención que realizan las entidades, a recibir
atención en los diferentes servicios, información sobre lugar de
entrega de medicamentos y, valor de cuotas moderadoras y copagos.
Su ponderación dentro del índice global es del 13,49%.
En el segundo componente “libre escogencia” se agruparon las
preguntas relacionadas con la facultad que tiene el usuario de elegir:
médico general, médico especialista, odontólogo, institución prestadora de servicios de salud (IPS) para la atención de urgencias y
realización de cirugías, exámenes de laboratorio e imágenes diagnósticas. Su ponderación dentro del índice global es del 26,70%.
El tercer factor “oportunidad” agrupa las preguntas concernidas con
el tiempo que tardó el usuario en ser atendido en cada uno de los
Necesidades y Derechos
Fundación La Paz • Funsarep • Foro Costa Atlántica
Fuente: Defensoría del Pueblo, 2005:102.
99
mientos del Distrito en el sentido de convocar
una veeduría por decreto10 y denominar el
próximo evento público de elección y traslado
de ARS: “Feria del Descontento”.
En lo que respecta a la población “vinculada”, prácticamente no hay juicios de calidad
que hacer: los hospitales públicos que atienden esta población, cuando no están cerrados,
les falta poco para el cierre. En consecuencia,
sus condiciones de atención suelen ser lamentables11 .
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
DESVIACIÓN DE RECURSOS
100
En toda la Costa Atlántica la malversación de
recursos del sector salud ha sido endémica, especialmente en materia de salud subsidiada12 .
Últimamente se ha divulgado la alarmante
presencia de los grupos armados irregulares en
la desviación de recursos del régimen subsidiado en salud, especialmente en esta parte del
país. Según algunos estimativos de la prensa,
cerca del 40% de los recursos del régimen subsidiado estarían yendo a parar a las arcas de los
grupos armados irregulares13 .
En el distrito de Barranquilla ha sido evidente
y cuantiosa esta desviación. Al principio (años
1997–2000) se hizo de manera ostensible, trasladando fondos de destinación específica a
cuentas distintas a las de destino. Así quedó registrado en el proceso de reestructuración de
pasivos que padece hoy la ciudad, donde cualquiera lo puede apreciar, al constatar acreencias por casi 50 mil millones de pesos a cargo
del Distrito sobre partidas oportunamente giradas por la nación. Posteriormente (2001–2003),
se utilizaron mecanismos más sutiles pero no
menos dañinos ni cuantiosos que revisados cuidadosamente podrían arrojar una cantidad similar o superior de dinero desviado14 .
Todas estas irregularidades han conducido
a que tres pisos de la Alcaldía, incluyendo el que
aloja a la Secretaría de Salud, estén empeñados
a los acreedores de una EPS distrital que en su
tiempo se llamó “Barranquilla Sana”, objeto de
un festín de corrupción entre los años 1997 y
Necesidades y Derechos
2000, que la condujo a su intervención y posterior liquidación por parte de Supersalud, con el
increíble resultado que en estos días asombra a
la ciudad15 .
El caso de Barranquilla llama la atención
sobre las diversas formas de corrupción que
genera el sistema de aseguramiento y la intermediación que conlleva16 . Es increíble cómo,
en el 2003, se detectó la apropiación indebida
de doce mil millones de pesos por parte de siete ARS no autorizadas por la Superintendencia, pero que tenían afiliadas a 157.718 personas. Entre el 2003 y el 2004 fueron afiliadas
17.724 personas al régimen subsidiado, pero
ninguna se encuentra en los datos del Sisben,
lo que supone que se están beneficiando personas no pobres. Entre otras de las 9.621 inconsistencias encontradas, 5.136 personas tienen el mismo documento de identidad, hay
1.168 homónimos y 4.822 personas aparecen
con el mismo nombre pero diferente fecha de
nacimiento. También se encontró una persona
afiliada 650 veces17 .
10
11
12
13
14
15
16
17
servicios o en obtener la entrega de medicamentos. Su ponderación
dentro del índice global es del 29,51%.
El cuarto factor “percepción” se refleja en las respuestas relacionadas con el deseo del asegurado de cambiar de EPS o de ARS,
satisfacción con la red de prestadores de la entidad aseguradora,
satisfacción con la ubicación de la central de autorizaciones junto
con las distintas calificaciones que el usuario dio a cada uno de los
servicios prestados por su entidad aseguradora. Su ponderación dentro del índice global es del 30,30%” (Defensoría del Pueblo 2005:
47).
El Heraldo, edición digital, abril 18 de 2005.
“Radiografía de la crisis hospitalaria”, El Espectador, 10 de octubre de
2004, p. 2A.
La Resolución Defensorial 005 de 2000 señala varios casos protuberantes.
El Tiempo, julio 24 de 2004, edición digital.
Ver Supersalud , Informe de visita, noviembre 5 de 2004, p. 51–52
El Heraldo, edición digital, junio 20 de 2005.
“La salud en Colombia está convertida en un inmenso mercado de
grandes sumas que pasan por infinidad de intermediarios, a los que
les abre la gana de quedarse con parte del botín, sin que el dinero,
que con justicia le corresponde en derecho a los más necesitados,
llegue a aliviar los males de los pobres. Todo eso con la mirada
desdeñosa y hasta complaciente del Estado y los gobiernos que
tienen la obligación constitucional de proteger los derechos fundamentales de todos los ciudadanos. El informe de la Contraloría de la
República destapa ahora la corrupción que ya se sentía en el ambiente oscuro del sistema de salud. Por lo menos 325 mil millones se
han perdido por cuenta del desvío de fondos, dobles afiliaciones y
registros de personas fallecidas que hacen aparecer las Administradoras de Régimen Subsidiado en sus bases de datos”. “La salud:
¿derecho o mercancía?”, El Colombiano, 4 de mayo de 2004, p. 4A.
El País, 5 de septiembre de 2004, p. A14.
CRISIS HOSPITALARIA: BOLÍVAR Y ATLÁNTICO
Resulta escalofriante leer el texto de la acción
popular interpuesta por el Defensor del Pueblo
de Bolívar este año, por el absoluto desamparo en el que se encuentran casi novecientas
mil personas de esa región, ante el cierre del
Hospital Universitario de Cartagena y la debacle del resto de la red pública: todas las unidades de cuidados intensivos existentes en Cartagena son privadas; no hay una unidad de
quemados para adultos que cumpla con los
mínimos requisitos técnicos; las condiciones de
atención de los que consiguen acceso son lamentables e indignas; muchas IPS privadas niegan servicios de urgencias a pesar de tener camas disponibles, incluso a población
carnetizada. En el segundo semestre del 2003,
553 pacientes no fueron referidos, es decir, no
se les encontró cama; y de éstos, 83 fallecieron esperando que les fuera ubicada una cama
hospitalaria. No se conoce cómo terminó la si-
tuación de otros 470 pacientes no referidos,
porque sus familiares resolvieron llevárselos
para la casa, posiblemente a morir allí. Se calcula que 17 personas están muriendo mensualmente en Bolívar a causa de esta crisis19 .
La anterior situación no parece muy lejana
al departamento del Atlántico. Según informe
reciente de la Contraloría Departamental, los 26
hospitales del departamento, sin incluir los del
distrito de Barranquilla, arrastran un déficit de
21 mil millones de pesos en la vigencia 200420 .
Entre ellos, el Hospital Universitario de Barranquilla (HUB), actualmente cerrado y en proceso
de liquidación, presenta el déficit más grande,
con más de 8 mil millones de pesos. Su déficit
acumulado estaría por el orden de los 40 mil
millones.
El Decreto de cierre de ese hospital, expedido recientemente, vino a materializar la
parálisis funcional en que se encontraba la institución. De las 400 camas para las cuales fue
concebido sólo funcionaban 140, y con casi
total carencia de dotación e insumos. Este
desenlace tiene como causa el completo abandono al que fue sometido este hospital por
parte de los gobiernos locales y nacionales, y
por la aguda corrupción de que fue víctima
por parte de sus directivas21. Paradójicamente, mientras el hospital se encuentra cerrado,
continúan las obras de refacción física, en las
cuales se han feriado miles de millones de pesos, producto de una estampilla que se impuso a los contribuyentes con el presunto fin de
salvar al hospital.
18 Como ocurrió con una investigación efectuada por la Fundación
Protransparencia del Atlántico, y en los casos de la Procuraduría, la
Contraloría Nacional y Supersalud, a pesar de haberse vencido los
términos probatorios, evento en el cual se debe levantar la reserva
en las investigaciones disciplinarias, fiscales o administrativas según
fallos de la Corte Constitucional Nº 038, de febrero 5 de 1996, M.P.
Eduardo Cifuentes. Reiterada mediante fallo C 477 de mayo 24 de
2001, M.P. Marco G. Monroy C.
19 Acción Popular del Defensor del Pueblo de Bolívar contra Nación y
otros, pp. 6, 7, 13 y 21.
20 El Heraldo, edición digital, junio 13 de 2005.
21 En junio de 2004, el secretario departamental de salud, señaló: “…
no es propósito de la Administración Departamental privatizar el
Hospital Universitario… lo que deseamos es que el HUB sea fuerte
en la parte asistencial, administrativa y financiera”. El Heraldo, 25 de
junio de 2004, p. 6A.
Necesidades y Derechos
Fundación La Paz • Funsarep • Foro Costa Atlántica
Adicionalmente, todo el anterior cuadro de
inequidades es poco claro, pues el sistema de
información es absolutamente funcional a la situación. Las cifras, las estadísticas, los registros
de datos y flujos de recursos cuantiosos no están completos ni son confiables, y no ha existido autoridad que, del año 1997 para acá, haya
logrado hacer que los gobiernos de turno organicen la información.
El círculo vicioso de la corrupción lo cierran
los organismos de control. Frente a toda esta
lamentable situación, en la que no sólo se han
perdido verdaderas fortunas, sino muchas vidas
humanas por carencia o mala calidad en la prestación de los servicios de salud, no se conocen
sancionados, no se han recuperado los recursos malversados y ni siquiera se sabe a ciencia
cierta qué fue lo que ocurrió. A estas alturas,
Supersalud sigue preguntando con ingenuidad,
por recursos desviados en Barranquilla; información que debió haber recogido hace 4 años. Y si
alguien pretende conocer las eternas investigaciones, entonces se le dice que tienen reserva18 .
101
La red hospitalaria distrital no presenta un
mejor panorama. A pesar del compromiso electoral del actual Alcalde de no cerrar hospitales,
no se observan signos alentadores. La fusión de
todos los hospitales y puestos de salud distritales en una sola Empresa Social del Estado (ESE)
no ha conseguido otra cosa que magnificar el
desorden: siguen proliferando las denuncias de
corrupción en la contratación de suministros,
ahora centralizada, mientras crece a diario la
precariedad en la atención a los usuarios. Por
otro lado, la clase política local ya impulsa otra
estampilla para esta red de hospitales. Dicen en
la calle que se trata de otra “lápida de oro”.
El cierre del Hospital Universitario de Barranquilla, apenas iniciando el 2005, ha dejado a la
región sin hospitales públicos de tercer nivel de
atención. En estas instituciones la población puede acceder a tecnología médica de tercer y cuarto nivel cuando lo requiera. Allí deben ser atendidas un conjunto de patologías relativamente
comunes, como el manejo de insuficiencia renal,
las cirugías cardiovasculares, complicaciones obstétricas y trasplantes, entre otras. Pero resulta aún
más preocupante cómo se está respondiendo a
las urgencias de tercer nivel, que no admiten remisiones a otras regiones, ya que situaciones regulares, como una materna con parto complicado, que demanda tecnología de tercer nivel, puede
morir si su traslado se demora más de una hora.
De ahí que se hable del “paseo de la muerte”,
famoso ya en Cartagena, y que ahora se puede
hacer también por el Puente Pumarejo sobre el
río Magdalena, en ambos sentidos.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
AGONÍA DE LA SALUD PÚBLICA
102
Indudablemente, la perspectiva medicalizada, la
rentabilidad económica con la contención de
gastos y recuperación de costos y la atomización de programas han ido en detrimento de la
salud pública y de su acción integral en la Costa
Atlántica. Las consecuencias saltan a la vista
(Casnovas 1997).
Tomando nuevamente como base el informe de visita practicado por Supersalud, encontramos: pobreza de resultados en los programas
Necesidades y Derechos
de promoción y prevención en salud, en contraste
con ejecuciones presupuestales que en numerosos casos exceden el 100%; posible desviación
de recursos en numerosos contratos cuyo objeto parece no corresponder a la materia; carencia
física de información en muchos programas de
obligatorio cumplimiento; ausencia de análisis de
la información recaudada, la cual se remite a las
autoridades nacionales sin mayores consideraciones ni definición de medidas correctivas; y peligro sanitario para la población especialmente en
materia de índices aédicos22 .
En el citado informe de Supersalud23 se destacan algunos hechos llamativos:
De la entrevista con el responsable del Programa Ampliado de Inmunizaciones y la revisión
de los documentos aportados por la Secretaría
de Salud del Distrito, se pudo establecer que, a
noviembre 30 de 2003, había una ejecución del
130% del recurso financiero, sin ninguna explicación al respecto. Pese a esta “sobreejecución”
presupuestal, el Distrito no aportó información
sobre ejecución y evaluación de las actividades
regulares del programa.
La evaluación realizada por el departamento del Atlántico, al cumplimiento de actividades
y ejecución de recursos correspondientes a las
acciones obligatorias de Protección Específica y
Detección Temprana a cargo de las ARS, registró resultados deficientes de los indicadores de
las intervenciones, frente a una ejecución de los
recursos del 100%.
Los veintiún (21) municipios sobre los que
se obtuvo información, incumplieron con las
acciones del Programa Ampliado de Inmunizaciones, pues solo uno, aplicó los diez biológicos
obligatorios; en Planificación Familiar, los resultados fueron deficientes en todos los municipios; en Detección de Cáncer de Cuello Uterino,
con excepción de Galapa, todos registraron resultados deficientes. Estos resultados no guar22 El índice aédico representa la cantidad de vector (zancudo) presente
por casa y depósito de agua en una zona geográfica definida. Conforme al estándar establecido para el programa de enfermedades transmitidas por vectores, el índice aédico no puede ser superior al 5%;
no obstante, en el departamento del Atlántico se registra un índice
promedio del 19% y en el distrito de Barranquilla del 30%.
23 Supersalud, Informe de visita, noviembre 5 de 2004, pp. 137–157.
CONCLUSIONES
El sector salud en Colombia, y especialmente
en la Costa Atlántica, sufre la mayor crisis conocida en su historia. Ella se refleja en el desmonte
de la red hospitalaria, la escasa cobertura de la
prestación de los servicios de salud, el enjuiciamiento creciente de la calidad de la prestación
de los servicios de salud por los usuarios, el desconocimiento de las ARS y EPS de los derechos
de los afiliados y derecho-habientes, los serios
problemas en la disponibilidad, utilización y control fiscal y social de los recursos, particularmente
de los financieros, desviados en gran cuantía
últimamente por grupos armados irregulares, el
desgreño administrativo en los diferentes niveles del sistema de salud y la explotación creciente
de los recursos humanos por parte de las EPS,
ARS e IPS.
A lo anterior se suma la precaria condición
de salud de la población, donde la violencia y
accidentes aportan el mayor número de años
saludables perdidos, la emergencia de enfermedades transmisibles que estuvieron controladas
en el pasado y la aparición de nuevas enfermedades transmisibles, tales como el Sida-VIH, que
aportan su cuota a la mortalidad del país. Donde la población en general se muere por enfermedades crónicas y violencia, y la morbilidad
está dominada por enfermedades transmisibles,
apareciendo problemas de salud relacionados
con la calidad de vida, deberíamos hablar de un
fenómeno de acumulación epidemiológica, y no
de transición epidemiológica.
El origen de esta vulneración permanente
del derecho a la salud está en el modelo de aseguramiento, implementado a través de la aplicación de la Ley 100 de 1993, profundizado por
los sucesivos gobiernos de turno:
En la proclamación de su candidatura, Uribe confirmó los ofrecimientos cuando señaló:
“Habrá aseguramiento y no intermediarios. Protegeremos a los hospitales públicos... Vigilaré
celosamente que las diferentes entidades de la
salud no abusen de los profesionales médicos,
odontológicos o afines. No nos temblarán las
manos para expedir los decretos que fijen tarifas equitativas y permitir que los tiempos y modalidades de atención a los pacientes se ajusten
al apostolado médico”25 .
Actualmente el Gobierno pretende, a través
de una reforma a la Ley 100 de 1993, concluir el
proceso de privatización y desmonte de la red
pública hospitalaria, mercantilizando el acceso a
la atención, todo ello agravado con la posible
entrada en vigencia del TLC con Estados Unidos,
que afectará gravemente el acceso a medicamentos de la población de menores recursos.
La responsabilidad por esta situación es
consustancial al modelo impulsado por la administración Uribe, que los gobiernos locales se
24 “La epidemia de fiebre amarilla es apenas una muestra de esta crisis
y el número anual de los casos de malaria ya pasa de los 150.000,
con marcada tendencia al ascenso. En vacunación de menores,
donde Colombia era hasta hace poco país modelo, hoy solo está por
encima de Haití y Paraguay”. En: “Salud: la agenda pendiente”,
Editorial, El Tiempo, 16 de mayo de 2005, p. 1-30.
25 “Salud: la agenda pendiente”, Editorial, El Tiempo, 16 de mayo de
2005, p. 1-30.
Necesidades y Derechos
Fundación La Paz • Funsarep • Foro Costa Atlántica
dan relación directa con una ejecución de recursos del 98,5%, sin evidencia de acción alguna de control por parte de la Entidad Territorial,
frente al incumplimiento de los ejecutores de las
acciones a través de la interventoría a los contratos, ni por parte del departamento en cumplimiento de su función de vigilancia y control
sobre la calidad en la prestación del servicio.
El resultado de cumplimiento de las actividades de Protección Específica y Detección Temprana a cargo del Distrito, que en promedio fue
del 31,75%, evidencia ineficiencia en la gestión,
tanto de las IPS ejecutoras como del Distrito en
su doble condición de contratante y órgano de
vigilancia y control.
Esta situación de deterioro de la salud pública es, en gran parte, responsable de la epidemia de fiebre amarilla ocurrida el año pasado en
la Costa Atlántica, la cual está relacionada con
el desmonte de los procesos de control y vigilancia epidemiológica para estas enfermedades
de transmisión vectorial, sin los cuales es imposible prevenir este tipo de epidemias24.
103
encargan de agravar en las condiciones descritas. Tal situación dio lugar a la convocatoria del
Segundo Encuentro Regional por la Salud, celebrado en Barranquilla los días 7, 8 y 9 de julio de
2005, con participación de las universidades locales, el Gobierno Nacional y local, la Organización Panamericana de la Salud (OPS), los gremios de profesionales y trabajadores de la salud,
las ONG y organizaciones comunitarias del sector salud, en el cual se aprobaron, entre otras,
las siguientes conclusiones26 :
•
Promover el reconocimiento de la salud
como un derecho fundamental, como base
de un auténtico sistema integral de seguridad social, mediante la generación de una
iniciativa legislativa de naturaleza popular.
•
Rechazar las reformas a la seguridad social
que se tramitan en el Congreso de la República, especialmente los proyectos de Ley
024 (sobre recursos humanos) y 052 (modificatorio de la Ley 100 de 1993), y las implicaciones perjudiciales de la firma del TLC, en
materia de medicamentos y posible adquisición de la red hospitalaria por parte del capital financiero internacional, por ser lesivos a
los intereses de las mayorías nacionales.
•
Recuperar los valores humanos y principios
éticos en el ejercicio y enseñanza de la salud.
Por lo que la humanización de los servicios,
de la gestión y de la formación de los recursos humanos debe ser una política pública.
Promover la constitución de veedurías ciudadanas, para neutralizar los actos de corrupción que afectan al sector salud, especialmente
los de los grupos armados irregulares y exigir
sanciones a sus responsables.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
•
104
•
Promover la estrategia de atención primaria en salud como alternativa al modelo medicalizado y mercantilista actualmente imperante en el sector.
•
Exigir la reapertura inmediata de los Hospitales Universitarios de Barranquilla y Carta-
Necesidades y Derechos
gena, y el Central de Santa Marta, y el respeto del derecho de los trabajadores y profesionales de la salud.
•
Rechazar la escisión del Instituto de los Seguros Sociales y los peligros de cierre de sus
clínicas en la Costa Atlántica.
BIBLIOGRAFÍA
Casnovas Luís y Díaz Israel (1997). La reforma de la seguridad
Social, un motivo de análisis y reflexión para el trabajo de
salud popular. Serie Educación y Comunidad Nº 1. Asociación Funsarep,.
Defensoría del Pueblo (2005). Evaluación de los servicios de salud
que brindan las empresas promotoras de salud. En Internet:
www.defensoria.org.co
26 Ver memorias II Encuentro Regional por la Salud, Mimeo.
IMPULSO A LA ATENCIÓN PRIMARIA EN SALUD PARA LA GARANTÍA
DEL DERECHO A LA SALUD
En 1978, en Alma Ata, ciudad de la extinta Unión Soviética, 134 países firmaron un pacto internacional
denominado “Declaración de Alma Ata de la Primera Conferencia Internacional sobre Atención
Primaria en Salud” (APS). La APS se entendió como la estrategia central para lograr el propósito de
Salud para Todos en el año 2000, en la medida en que permitía una articulación favorable entre
salud y desarrollo socioeconómico, y servía de puerta de entrada a los sistemas y servicios de salud
al acercar la atención sanitaria lo máximo posible al lugar donde viven y trabajan las personas,
constituyendo el primer elemento del proceso de atención sanitaria continuada.
El balance en el año 2000 no fue satisfactorio. La Organización Mundial de la Salud (OMS), tuvo
que aceptar que el cumplimiento de esos mínimos estaba lejos en muchas partes del mundo y que,
por el contrario, las distancias entre países ricos y pobres habían crecido de manera considerable.
Esta constatación llevó a la OMS a formularse una nueva meta referida a superar las desigualdades
injustas y evitables en materia de salud, para lo cual debía recuperarse la propuesta de la APS,
ahora más articulada a la construcción colectiva de condiciones de vida dignas para todos y todas.
En muchos países y municipios esta estrategia se ha impulsado adecuadamente y ha orientado las
políticas públicas hacia la garantía del derecho a la salud. Los casos de Canadá, Cuba, Costa Rica,
España, Inglaterra, Suecia, Brasil, entre muchos otros, son muestra clara de cómo a través del
impulso a la APS se garantiza el derecho a la salud de sus poblaciones. Los resultados muestran
mejoramiento en la calidad de salud, en la cobertura de salud, en la eficacia resolutiva del sistema
de salud, en la disminución de los costos de operación, en el crecimiento de la participación
comunitaria y en un mejor entendimiento de las realidades sanitarias y sociales.
En este sentido, vale la pena destacar el ejercicio que Bogotá ha empezado a liderar en Colombia,
con el impulso desde el año pasado de Salud a su Hogar, que busca desarrollar la APS basada en
la idea de integralidad de la atención según las necesidades de las personas y en el principio de
equidad como orientador de la acción comunitaria, impulsando un modo promocional de la calidad
de vida y la salud para superar las restricciones del enfoque de los servicios hacia la enfermedad y
la atención individual, y avanzar en una verdadera perspectiva colectiva de salud pública.
Por lo tanto, Colombia no puede ser sorda y ciega al clamor internacional liderado por OMS y OPS,
y por el conjunto del Movimiento Mundial de Salud de los Pueblos, que hacen el llamado de
retomar la estrategia de APS concertada en Alma Ata, como camino para garantizar efectivamente el
derecho a la salud en el país, en contraposición al modelo de Ley 100 que ha mercantilizado y
privatizado la salud, que ha puesto el énfasis en los aspectos administrativos y financieros de las
entidades aseguradoras y prestadoras, y no en las necesidades de salud de la gente, lo que ha
ocasionado un aumento de la exclusión y la inequidad sanitaria con un saldo devastador en la salud
de los colombianos y colombianas.
Necesidades y Derechos
Fundación La Paz • Funsarep • Foro Costa Atlántica
Colombia no cuenta con una historia de desarrollo de APS. El Sistema Nacional de Salud avanzó
parcialmente en el cumplimiento del compromiso internacional de la SPT-2000. El Sistema General
de Seguridad Social en Salud creado por la Ley 100, tampoco ha logrado las metas de salud para
toda la población (como claramente lo muestra la situación de salud en la Costa Atlántica).
105
Hambre,
desigualdad y
pobreza
Foto: Christian Escobar Mora. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
¿QUÉ ENTENDEMOS POR DERECHO A LA
ALIMENTACIÓN ADECUADA?
E
l derecho a una alimentación adecuada se encuentra reconocido en
diversos instrumentos que hacen
parte del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos1 . Según el
Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de Naciones Unidas: “el
derecho a una alimentación adecuada se ejerce
cuando todo hombre mujer o niño, ya sea solo
o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación
adecuada, o a medios para obtenerla”2 .
El propósito de este trabajo es hacer un
balance alrededor del nivel de garantía (y por
ende del grado de violación) del derecho a una
alimentación adecuada en el Distrito Capital.
Para tal efecto tendremos en cuenta cuatro factores que consideramos como componentes del
contenido del derecho. Estos factores son: disponibilidad, acceso físico y económico, calidad
y aceptabilidad cultural3 .
El término disponibilidad da cuenta de las
condiciones que permiten el mantenimiento de
una oferta sostenida de alimentos en cantidad
1 Dentro de estos instrumentos podemos destacar la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos,
Económicos, Sociales y Culturales, la Declaración de los Derechos
del Niño, la Convención internacional de los Derechos del Niño, la
Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, la Declaración sobre el
progreso y el desarrollo en lo social, la Declaración universal sobre
la erradicación del hambre y la malnutrición, la Convención sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, y
la Declaración sobre la protección de la mujer y el niño en estados
de emergencia o de conflicto armado, entre otros.
2 Comité del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
observación general Nº 12 relativa al derecho a una alimentación
adecuada, 20° periodo de sesiones, documento E/C.12/1999/5.
3 La delimitación de tales componentes toma como base la definición
del Comité de Desc de Naciones Unidas incorporando las consideraciones estipuladas por instrumentos como el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y
Tribales en Países Independientes, especialmente en lo relacionado
con el componente de la Aceptabilidad Cultural. Ver además, Mantilla (2004).
Necesidades y Derechos
Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI • Proyecto Aurora
Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI
Proyecto Aurora
107
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
108
y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos.
La accesibilidad se refiere a la posibilidad de
los individuos para acceder a los alimentos disponibles en formas que sean sostenibles y que
no dificulten el goce de otros derechos humanos. En este aspecto, el Comité de Desc de la
ONU ha señalado que la accesibilidad entraña
tanto la accesibilidad económica como la física.
La accesibilidad económica es la posibilidad de
que los costos relacionados con la adquisición
de alimentos necesarios para una nutrición adecuada estén a un nivel tal que no se vea en peligro la satisfacción de otras necesidades básicas. La accesibilidad física está relacionada con
la posibilidad fáctica de que todos los individuos
tengan acceso cierto a la satisfacción de sus
necesidades. En este aspecto resulta crucial el
acceso de los grupos vulnerables a los alimentos, en particular, los lactantes y los niños pequeños, los adultos mayores, los discapacitados,
las personas con problemas médicos persistentes, así como las poblaciones en alto riesgo de
sufrir desastres naturales y los pueblos indígenas en peligro de perder sus territorios ancestrales4 .
Por calidad alimentaria nos referimos al consumo de alimentos sanos y equilibrados para
satisfacer las necesidades de nutrición. Los dos
componentes relevantes en este aspecto tienen
que ver con el acceso a alimentos ricos en nutrientes para llevar una vida con dignidad, y en
segundo lugar que los consumidores no obtengan alimentos que contengan sustancias tóxicas para la salud de los seres humanos.
La aceptabilidad cultural tiene que ver con
el respeto de los hábitos alimenticios de los pueblos y las comunidades. Este aspecto del derecho a alimentarse es muy importante, pues la
diversidad cultural de los pueblos es un factor
central en el desarrollo de las costumbres alimentarias cotidianas de las comunidades.
El presente artículo hará énfasis en los tres
primeros elementos, la disponibilidad, la calidad
y el acceso a la comida, considerando en particular el aspecto relacionado con el acceso económico a la alimentación.
Necesidades y Derechos
DISPONIBILIDAD ALIMENTARIA: AMPLIAS
FORTALEZAS, PROBABLES AMENAZAS
Puede decirse que, en lo relacionado con la disponibilidad alimentaria, la ciudad no afronta graves problemas, por el contrario, la producción
campesina de los municipios y departamentos
circundantes a Bogotá, así como los diversos
canales de transformación, distribución y comercialización de alimentos han garantizado una
oferta sostenida de bienes alimentarios que no
ha ofrecido mayores inconvenientes. Según los
documentos que delinean la política de abastecimiento alimentario para Bogotá, los niveles
fundamentales en el análisis son los de producción, transformación y distribución (Uesp: 35).
En el primer nivel se ubican tres momentos o
anillos productivos, el primero compuesto por
los diecinueve municipios de la Sabana de Bogotá5 , el cual responde por aproximadamente
el 33% del consumo de la capital; el segundo
anillo comprende el resto del departamento de
Cundinamarca y los departamentos de Tolima,
Meta y Boyacá, generando un volumen productivo acorde al 44% del consumo; por último, el
tercer anillo aporta el 23% restante en cuanto al
consumo y tiene como fuente al resto del país y
las importaciones (Uesp: 38).
En cuanto a transformación se refiere, la
industria de alimentos está compuesta por 231
empresas legalmente constituidas en la capital
(Uesp: 37). Para el acopio, la ciudad cuenta con
21 bodegas en su área urbana y tres más en sus
afueras (Uesp: 38).
A pesar de las fortalezas de la ciudad en
cuanto a su disponibilidad alimentaria se refiere, es importante tener en cuenta que la posible
firma y aprobación de un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos modificaría gravemente la situación aquí descrita, poniendo en
4 Comité del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
Observación General Nº 12 relativa al derecho a una alimentación
adecuada, Doc E/C.12/1999/5.
5 Bojacá, Cajicá, Chía, Cota, Facatativa, Funza, Gachancipá, La Calera,
Madrid, Mosquera, Nemocón, Sibaté, Soacha, Sopó, Subachoque,
Tabio, Tenjo, Tocancipá y Zipaquirá.
noventa, vivimos una primera experiencia en ese
sentido, al producirse un elevado aumento en
las importaciones de productos agropecuarios11 .
En esa línea, resulta altamente probable que
tal tendencia repercuta negativamente en la disponibilidad alimentaria de las regiones que abastecen a la capital del país. Puede constatarse en
los comportamientos recientes de la política
pública agropecuaria (Salgado 2004; y Balcázar,
Orozco y Samacá 2003), que ante la aprobación del tratado resultarían más rentables y recibirían mayor apoyo gubernamental determinados monocultivos agroindustriales, en
desmedro de la pequeña producción familiar; la
cual, como muestra Forero, sigue siendo fundamental para el mantenimiento de la disponibilidad alimentaria nacional y local, ya que representan entre el 60% y el 61% del valor de la
producción agrícola del país, incluyendo los denominados cultivos ilícitos, o del 58% sin incluir
los llamados ilícitos (Forero 2002: 16), y siendo
además la fuente principal de abastecimiento de
productos básicos para la dieta nacional, entre
los que se cuentan fríjol, maíz, yuca, tomate,
habichuela, arveja y papa (Corpoica 2002).
Dado tal comportamiento, puede esperarse una reducción del área sembrada de cultivos
alimentarios básicos para la dieta de la ciudad,
de la mano con una posible ampliación de cultivos no alimentarios (flores en la Sabana de Bogotá, por ejemplo) que pueden insertarse de una
mejor manera en el mercado estadounidense
(Mantilla 2005). Un ejemplo de esta tendencia
6 Cámara de Comercio de Bogotá – Fedesarrollo (2004). Impacto del
TLC en la Región Bogotá Cundinamarca. Bogotá. Disponible en:
http://camara.ccb.org.co/documentos/2004_12_16_12_7_0_sector_ lacteos.pdf. Y en: http://camara.ccb.org.co/documentos/2004_
12_16_12_4_47_sector_hortofruticola.pdf
7 Fuente Agrocadenas MAG en Fedesarrollo, 2004.
8 Fuente: Fedesarrollo a partir de las Cuentas Económicas de Bogotá
y Cundinamarca, 2004.
9 Tratado de Libre Comercio de América del Norte, firmado entre
Estados Unidos, México y Canadá. También se conoce por su sigla en
inglés Nafta (North American Free Trade Agreement).
10 Ver al respecto: “El campo mexicano no aguanta más”, en
www.grain.org. Además: Mantilla Quijano (2004: 38 y ss), y Rangel
Fonseca (2004).
11 Entre 1991 y 1998 se evidenció una caída en las exportaciones
agropecuarias de 429 millones de dólares a 288 millones. En el
mismo periodo, las importaciones aumentaron de 230 a 1.150 millones de dólares (Sánchez 2002: 34).
Necesidades y Derechos
Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI • Proyecto Aurora
grave riesgo la producción local, en especial lo
relacionado con los anillos productivos 1 y 2.
Un estudio de la Cámara de Comercio y
Fedesarrollo sobre el impacto del TLC en la región Bogotá y Cundinamarca6 mostró que frente al sector lácteos, el cual genera el 4,6% del
PIB industrial de Bogotá y Cundinamarca y emplea al 2,9% de los trabajadores del sector industrial, Bogotá y la región actualmente cuentan con un autoabastecimiento cercano al 98%7 .
Sin embargo, resulta preocupante una situación
de libre competencia entre los productos lácteos de nuestro país con los provenientes de los
Estados Unidos, dado que Colombia ocupa el
puesto 22 entre los productores de lácteos y
ese país es el primer país productor de lácteos
en el mundo.
De acuerdo con el mismo estudio, el sector
hortofrutícola de Bogotá y la región, corresponde al 12,7% del PIB agropecuario nacional y al
4,7% del PIB regional8 . Dado que los EEUU cuentan con una oferta exportable a Colombia en
37% de las partidas de productos agrícolas y en
33% de los productos hortofrutícolas del sector, la entrada libre de estos bienes y la no aplicación de otros incentivos a la producción, significaría en el corto y mediano plazo, una
desestimulación de la oferta interna, con consecuencias obligadas en la disponibilidad de alimentos para el consumo de bogotanos y bogotanas, así como en las posibilidades de acceso a
alimentos por parte de la población vinculada a
esta actividad económica.
Como ya se mencionó, el volumen de alimentos importados es bastante bajo en comparación con el monto de la producción local.
Sin embargo, en las condiciones actuales, es de
esperarse que estos indicadores se modifiquen
de manera crítica a partir de la reducción arancelaria que conlleva un tratado de libre comercio. La experiencia del Tlcan9 muestra el impacto que ocasiona la liberalización comercial en
contextos similares al colombiano. Tan solo entre 1993 y 2001, las importaciones de alimentos en México aumentaron en un 40%10 . Cabe
resaltar que en nuestro país, durante la abrupta
reducción arancelaria de principios de los años
109
se muestra en el caso del Arroz, ya que algunos
analistas consideran que la firma del TLC traería
como consecuencia una drástica reducción del
área sembrada del grano en Tolima y Huila, así
como en los Llanos Orientales, lo cual sin duda
afecta la disponibilidad de un alimento fundamental para el consumo de las y los bogotanos
(Garay 2005: 299-300; Ministerio de Agricultura 2004: 125).
A pesar de que el impacto de la negociación del TLC sobre Bogotá en sus condiciones
actuales, es inminente, transcurridas once rondas de negociación, el Gobierno distrital ha sido
invitado a participar en el “cuarto de al lado”
junto con los agentes privados, empresarios,
dirigentes gremiales, académicos, congresistas,
entre otros actores. El alcalde Garzón ha denunciado una falta de coordinación entre el Ministerio de Hacienda, el presidente Uribe y el Gobierno del Distrito Capital, en lo que se refiere a
la discusión y la toma de decisiones en torno a
la negociación. Ha expresado que el papel que
juega la autonomía regional en la negociación el
TLC, no ha sido suficientemente evaluado (Alcaldía 2004b: 41). Además, ha enunciado que
el seguimiento que el Gobierno de Bogotá ha
realizado a las negociaciones, la generación de
propuestas y recomendaciones con respecto a
sus términos, se han dificultado debido al acceso parcial a información sobre lo que se negocia, la cual ha estado cobijada por criterios de
confidencialidad12 .
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
ACCESO A LA ALIMENTACIÓN: EL HAMBRE SÍ
TIENE ESTRATO
110
Como se resalta anteriormente, hablar de acceso a la alimentación implica tanto su alcance
efectivo en términos físicos, como la posibilidad
de obtener alimento en razón de su compra. La
cuestión del acceso económico se muestra
como uno de los problemas medulares en cuanto
al derecho a la alimentación se refiere. El comité
de Desc de Naciones Unidas ha destacado tal
argumento al plantear que “Las raíces del problema del hambre y la malnutrición no están en
Necesidades y Derechos
la falta de alimento sino en la falta de acceso a
los alimentos disponibles por parte de grandes
segmentos de la población del mundo, entre
otras razones a causa de la pobreza”13 .
Por las razones anteriores, al analizar este
componente debemos tener en cuenta factores
tales como el nivel de pobreza de los individuos
y los hogares, el nivel de ingreso de los mismos,
así como lo relacionado con la variación en los
precios de los alimentos.
De acuerdo con los cálculos del Centro de
Investigaciones para el Desarrollo hechos a partir de las encuestas de hogares del Dane, la población pobre en la capital equivale a un 52,93%,
mientras la población en situación de indigencia
es igual a un 16,48%14 . Como podemos ver, las
cifras muestran que más de la mitad de las y los
habitantes de la capital de la República al encontrarse en situación de pobreza tienen un
mayor grado de dificultad para satisfacer sus
necesidades alimentarias. Pero lo más preocupante tiene que ver con la línea de indigencia,
pues esto referencia aquellas personas “cuyo
gasto total per cápita ni siquiera les permite cubrir el costo de una canasta básica de alimentos
que satisfaga necesidades nutricionales mínimas”15 . Por ende, en la actualidad más de 16
de cada 100 individuos y hogares, sufren de inmensas carencias en materia alimentaria en Bogotá, en cuanto al acceso al alimento se refiere.
En lo relacionado con el ingreso, en Bogotá
uno de cada tres habitantes en edad de trabajar
cuenta con ingresos inestables o inadecuados,
mientras algo más de 13 de cada 100 no están
12 Garzón ha expresado sus preocupaciones en distintos foros sobre el
TLC realizados durante el año 2004. Resultados sobre el seguimiento a la negociación desde el punto de vista de su impacto sobre
Bogotá y recomendaciones de acciones que redundarían en mejor
impacto para Bogotá D.C. la región y la nación, han sido publicados
por la Alcaldía en documentos tales como el que se mencionó
anteriormente.
13 Comité del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
observación general Nº 12 relativa al derecho a una alimentación
adecuada, 20° periodo de sesiones, documento E/C.12/1999/5, párrafo 5.
14 Datos tomados de la Secretaría de Hacienda del Distrito, disponibles
en http://www.shd.gov.co/economica/estadisticas/siec/Interfase%
20Web/SiecI.htm
15 Definición tomada del sistema de indicadores sociodemográficos del
Departamento Nacional de Planeación. Boletín Nº 16.
vinculados a actividad laboral alguna. Si tenemos en cuenta que en la ciudad alrededor del
68,7% de los ingresos son de origen laboral (Suárez 2005: 18), el desempleo representa uno de
los principales obstáculos para el acceso económico a los alimentos16 .
Adicionalmente, de acuerdo con la Encuesta
Nacional de Calidad de Vida del año 2003, la
disminución en el gasto en alimentos es la segunda alternativa más utilizada por los hogares
colombianos para hacer frente a eventos catastróficos presentados en el hogar17 . De hecho, la
misma encuesta encontró que, por falta de dinero, en el 8,6% de los hogares bogotanos (alrededor de 165.826 familias) alguna persona dejó
de consumir las tres comidas uno o más días de
la semana18 . Tal situación se muestra particularmente crítica en las localidades de Usme, Tunjuelito y Ciudad Bolivar, donde más del 11% de
los hogares presentan el mismo problema, mientras en las localidades de Santa Fe, San Cristóbal y Candelaria la cifra asciende a más del 15%
(Alcaldía 2004a).
El otro factor fundamental a tener en cuenta en materia de accesibilidad económica a los
alimentos es su precio. En junio de 2005, la inflación de Bogotá fue la más alta de las trece
ciudades encuestadas por el Dane y el precio de
los alimentos se elevó en 1,09%, por encima de
todos los bienes de consumo19 . En julio de este
mismo año, el Índice de Precios al Consumidor
(IPC) para los alimentos en Bogotá, también fue
el más alto de todos los grupos de la canasta de
bienes de consumo (ver cuadro 2). El Informe
de Coyuntura Económica del Banco de la República, resaltó además que “la variación anual del
16 Datos tomados de la Secretaría de Hacienda del Distrito, disponibles
en http://www.shd.gov.co/economica/estadisticas/siec/Interfase %20W
eb/SiecI.htm
17 Dane, Encuesta Nacional de Calidad de Vida, Presentación de Resultados Generales. Medidas tomadas para hacer frente a los eventos
presentados en el hogar entre 1998 y 2003. p. 46.
18 Dane, Encuesta Nacional de Calidad de Vida, Presentación de Resultados Generales. Porcentaje de hogares donde por falta de dinero
alguna persona dejó de consumir las tres comidas uno o más días en
la semana. Total por regiones – ECV 2003. p. 59. http://
www.dane.gov.co/inf_est/calidadvida.htm.
19 Ver “Inflación del 3,93% en primer semestre de 2005”, disponible en
http://www.presidencia.gov.co/sne/2005/julio/01/14012005.htm
90,0
77,6
80,0 77,5
77,7
77,8
77,7
77,8
77,9
78,1
78,0
78,1
70,0
60,0
50,0
40,0
33,9
30,0
20,0
25,5
17,5
32,8
32,1
25,3
17,4
33,4
30,3
32,7
33,7
32,3
29,8
25,4
25,3
24,7
16,9
30,3
14,9
20,8
16,9
20,7
15,4
22,5
14,3
21,6
12,9
21,6
15,0
13,3
10,0
0,0
I-03
II-03
III-03
IV-03
I-04
II-04
III-04
IV-04
I-05
II-05
% Población en Edad de Trabajar
Tasa de Subempleo
Tasa de Desempleo
Empleo Inadecuado por Ingresos
Fuente : Dane
Necesidades y Derechos
Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI • Proyecto Aurora
Cuadro 1
Tasas de desempleo, subempleo y empleo inadecuado
en total trimestres I-2003 a II-2005
Encuesta Continua de Hogares
111
índice de precios por niveles de ingresos en la
ciudad de Bogotá entre diciembre de 2003 y
2004, evidenció un aumento del IPC en el grupo de ingresos bajos y un descenso del índice
en los estratos medios y altos” (Banco de la República, 2005, 22).
Es posible afirmar entonces que en Bogotá
los precios de los alimentos tienden a mantenerse elevados en comparación con otros bienes de consumo y además, que la inflación en
esos precios amenaza de manera crítica la garantía del derecho a la alimentación de los estratos pobres en la capital del país.
Una reciente investigación auspiciada por
el Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos (Ilsa) mostró además que “el
consumo de alimentos comprados se incrementa a medida que se asciende del estrato uno al
seis, de manera que el valor de este último es
3,5 veces el valor del primer estrato” (Suárez
2005: 35-36). De acuerdo con estos datos es
posible afirmar que mientras se pertenece a estratos más bajos, la variación de los precios de
los alimentos resulta más determinante en la
intención de compra de los mismos, por lo cual,
el aumento en los precios de tales productos
redunda en una menor compra de comida y,
por ende, en un menor consumo por parte de
los estratos más pobres; mientras los estratos
más altos tienden a verse menos afectados por
la variación en los precios de los alimentos.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
LA CALIDAD ALIMENTARIA:
DESIGUALDAD EN EL CONSUMO
112
Cuando hablamos del derecho a alimentarse, no
hablamos simplemente del derecho a comer, o
del derecho a obtener alimentos. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos habla del
Derecho a una Alimentación Adecuada20 , lo cual
implica que los hombres y mujeres deben acceder a una dieta rica en nutrientes y libre de tóxicos, con el fin de llevar una vida digna que les
permita un ejercicio adecuado de sus funcinamientos y capacidades en el conjunto de sus actividades cotidianas. Según Amartya Sen:
Necesidades y Derechos
Cuadro 2
Índice de Precios al Consumidor. Variación
doce meses, total y por grupos de bienes
y servicios, según ciudades
Bogotá, 2003 – a julio de 2005
Grupos
de Consumo
Total
200321
200422
5,98
5,38
4,44
Junio
200533
Alimentos
3,6
5,3
5.63
Vivienda
6,2
4,75
3,46
Vestuario
1,59
2,64
1,56
Salud
8,32
6,97
5,84
Educación
4,13
5,27
4,74
6,81
11,71
4,97
7,11
1,33
5,29
5,48
5,36
3,75
Cultura diversión
Transporte
Otros gastos
Fuente: Dane-IPC
“El bien-estar de una persona puede entenderse
considerando la calidad (por así decirlo la “bondad”) de su vida. La vida puede considerarse
como un conjunto de ‘funcionamientos’ interrelacionados, consistentes en estados y acciones...
Estrechamente relacionado con la noción de los
funcionamientos es la capacidad de funcionar.
Representa las diversas combinaciones de funcionamientos (estados y acciones) que la persona puede alcanzar... Por ello, la capacidad es un
conjunto de vectores de funcionamientos que reflejan la libertad del individuo para llevar un
tipo de vida u otro... El ‘conjunto de capacidad’
en el ambito de los funcionamientos refleja la
libertad de la persona para elegir entre posibles
modos de vida” (Sen 2004: 53-54).
Al observar las dinámicas del consumo de
alimentos en Bogotá, encontramos que se genera de forma permanente una situación donde
20 Ver los Instrumentos Internacionales referenciados en la Nota 1.
21 Variación doce meses, entre diciembre de 2003 y diciembre de
2004. Cifras Dane.
22 Variación doce meses, entre junio de 2004 y junio de 2005. Cifras
Dane.
23 Ver los Instrumentos Internacionales referenciados en la Nota 1.
La principal amenaza para la disponibilidad
alimentaria de la ciudad radica en la posible firma y aprobación de un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, lo cual pondría en
grave riesgo una oferta alimentaria sustentable
y permanente a mediano y largo plazo.
Los altos índices de pobreza y miseria en
Bogotá, así como el desempleo y subempleo,
son indicadores de las principales causas del
hambre en Bogotá. La carencia de ingresos suficientes para las familias es el principal obstáculo
para la plena garantía del Derecho a una Alimentación Adecuada en el Distrito.
Un análisis de la calidad de los alimentos
que se consumen en la ciudad muestra una alarmante inequidad en la población de Bogotá.
Mientras los estratos altos tienden a consumir
menos harinas y más alimentos con alto contenido proteínico, en los estratos pobres esta relación se invierte.
Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI • Proyecto Aurora
la desigualdad en el acceso a determinados alimentos conlleva importantes limitaciones en
cuanto a vida buena, funcionamientos, capacidades y libertad se refiere, para las personas con
menores ingresos. Si analizamos los resultados
de los estudios recientes referidos a la calidad
alimentaria en Bogotá (Suárez 2005) encontramos que quienes se ubican en los grupos socioeconómicos más bajos consumen alimentos
de menor calidad en cuanto a nutrientes se refiere, mientras los estratos altos tienden a consumir una alimentación con mayor calidad en
ese sentido.
Una muestra de tal tendencia tiene que ver
con la desigual distribución en el consumo de
harinas frente al consumo de alimentos ricos en
proteínas. De acuerdo con el estudio de Ilsa, una
persona del estrato seis compra alimentos con
alto contenido proteínico 4,5 veces más que una
persona perteneciente al estrato uno, y 2,2 veces más que una del estrato tres (Suárez 2005:
38). Adicionalmente, frente a la relación consumo de harinas-consumo de proteinas, el estudio encontró que “como tendencia general, el consumo en proteinas se incrementa con respecto al
de harinas a medida que se asciende en la estratificación social” (Suárez 2005: 39).
CONCLUSIONES
En la actualidad, Bogotá muestra fortalezas en
cuanto a su disponibilidad alimentaria se refiere, lo cual nos permite pensar que si las dinámicas actuales del abastecimiento alimentario para
la ciudad continúan, la ciudad no tendrá problemas en ese aspecto a corto y mediano plazo.
Buena parte de la fortaleza reseñada en lo
relacionado con la disponibilidad de alimentos
para la capital se encuentra intimamente relacionada con la economía campesina de los alrededores de la capital. Son las y los campesinos
quienes en buena medida abastacen a la ciudad
de alimentos. Hoy, en términos comparativos,
las importaciones tienen un impacto bastante
pequeño en cuanto a alimentos para Bogotá se
refiere.
Necesidades y Derechos
113
BIBLIOGRAFÍA
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., Departamento Administrativo de
Planeación Distrital (2004a). Bogotá sin Indiferencia, Plan
de Desarrollo 2004-2008, Bogotá.
_______ (2004b). La posición de Bogotá frente al Tratado de Libre
Comercio TLC que negocia el gobierno de Colombia con los
EEUU, noviembre de 2004, Bogotá. http://www.dapd.gov.co/
www/resources/TLC_Bogota.pdf
Balcázar, Orozco y Samacá (2003). Fuentes y fundamentos de la
competitividad agrorural en Colombia. Informe de consultoría
para el Banco Mundial y la FAO, Bogotá, 2003.
Banco de la República (2005). Informes de Coyuntura Económica
Regional, Bogotá - Cundinamarca. Segundo Semestre de
2004. Bogotá. http://www.banrep.org/docum/Pdf-economregion/Cundinamarca/2004/II-sem-04.pdf
Corpoica, Instituto Geográfico Agustín Codazzi (2002). Zonificación
de los conflictos de uso de las tierras en Colombia, Capítulo
2. Bogotá.
Forero, Jaime y colaboradores (2002), “La economía campesina
colombiana, 1990-2001” en Cuadernos Tierra y Justicia Nº
2, Bogotá, ILSA.
Garay, Luis Jorge, coordinador (2005), Colombia: diálogo posible.
Planeta Paz, Bogotá.
Mantilla Quijano, Alejandro (2005). “La Autonomía alimentaria frente
al TLC”, en Revista Semillas en la Economía Campesina Nº
23, Bogotá, agosto de 2005.
_______ (2004). La alimentación que nos ofrecen, Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo,
Bogotá.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (2004). El agro colombiano frente al TLC con los Estados Unidos. Bogotá.
Rangel Fonseca, Laura Esperanza (2004). Alca y agricultura. La iniquidad se legitima, Plataforma Colombiana de Derechos
Humanos, Democracia y Desarrollo, Bogotá.
Salgado, Carlos (2004). “Política de crecimiento agrícola versus
Desarrollo Rural”, en Reelección: el embrujo continúa. Informe sobre el segundo año de gobierno de Álvaro Uribe Vélez,
Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, Bogotá.
Sánchez Acosta, Jairo (2002). “La crisis estructural y el sector
rural”, en Cuadernos Tierra y justicia Nº 3, ILSA, Bogotá.
Sen, Amartya (2004) Nuevo examen de la desigualdad. Alianza,
Madrid.
Suárez, Jesús Aníbal, coordinador (2005). Consumo de alimentos en
Bogotá. Déficit y canasta básica recomendada. ILSA, Bogotá.
Uesp —Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos. Documento Soporte
técnico del Plan Maestro de Abastecimiento de alimentos y
seguridad alimentaria de Bogotá.
114
Necesidades y Derechos
Foto: Jairo Ernesto Patiño G. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Pensiones:
Ni justicia ni
equidad*
EL PUNTO DE PARTIDA
E
n materia pensional el país sigue dando palos de ciego. La reforma de la
década pasada creó un sistema mixto que enfrentó un esquema de pensiones de corte solidario, liderado
por el Instituto de Seguros Sociales
(ISS), y un sistema de ahorro individual (en cabeza de fondos privados) que no llenó las expectativas; más bien se viene replanteando, dado
que ha mostrado su ineficacia no solo para atender las pensiones de la población de bajos y
medios ingresos (no necesariamente pobres),
sino para convertirse en una herramienta financiera y fiscal apropiada para alcanzar el equilibrio macroeconómico (Bonilla 2004).
El recaudo y la administración de los recursos pensionales fueron entregados a las reglas
del mercado, donde los fondos privados, propiedad de grandes conglomerados económicos1 , asumieron el control y moldearon la re-
gulación necesaria para administrar el ahorro
forzoso de las pensiones en Colombia. La capitalización individual como negocio fue asumida
por grupos financieros que gracias a su poder
influyen y determinan los requisitos contemplados por la legislación. Así, el poder financiero se
trastoca en poder político, aspecto cuyo alcance explica la “confianza en el sistema”.
El sistema garantiza, de tal manera, que una
herramienta fundamental para el manejo ma
*
Para la elaboración del presente informe concurrieron las siguientes
instituciones: Mesa de Trabajo ‘Las Reformas Sociales que Colombia necesita’, Centro de Estudios sobre Seguridad Social y Desarrollo Cesde, Escuela Nacional Sindical (ENS), Confederación de Pensionados de Colombia (CPC) y el Instituto Nacional Sindical CEDINS.
1 Según los datos disponibles, en agosto de 2005 en Colombia las
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) que se mantienen en
el mercado son seis y sus dueños son: Colfondos (Citibank), Horizonte BVVA (Grupo Banco Bilbao Vizcaya Argentaria), Porvenir (Grupo AVAL), Protección (Grupo Empresarial Antioqueño), Santander
(Grupo Santander Central Hispano) y Skandia (Skandia Group) (consultar: www.asofondos.org.co y www.superbancaria.gov.co). Ver cuadro
N° 1 y el apéndice: Movimientos para el control propietario de las
AFP en Colombia mediante el instrumento de las fusiones y cesiones (1993-2003).
Necesidades y Derechos
115
Cuadro 1
Reservas, afiliados y cotizantes de
Los Fondos Privados de Pensiones Obligatorias
FONDO
Valor Fondo
$ Millones
a Feb/05
%
Total Afiliados
a Junio/05
%
No
Cotizantes
a Junio/05
%
Cotizantes
a Junio/05
%
Porvenir
7’481.101
*26,84
1’521.773
**26,03
914.270
25,08
607.503
***27,54
Horizonte
6’738.683
*24,18
1’189.023
**20,33
802.783
22,02
386.240
***17,54
Protección
5’037.419
18,07
1’238.934
**21,19
714.587
19,60
524.347
***23,81
Santander
4’271.178
15,32
943.050
16,13
637.255
17,48
305.801
13,89
Colfondos
3’418.735
12,26
908.559
15,54
556.344
15,26
352.215
15,99
Skandia
896.175
3,22
45.550
0,78
19.567
0,54
25.983
1,18
Skandia – Plan Alternativo
31.142
0,11
310
0,005
199
0,005
111
0,005
27’874.432
100,00
5’847.205****
100,00
3’645.005
100,00
2’202.200
100,00
TOTAL
Fuente:
*
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
**
***
****
116
Superbancaria.
Se muestra una alta concentración en el manejo de las reservas por parte de las dos AFP más grandes, toda vez que manejan el 51,02% del
total.
Así mismo, se verifica una alta concentración de los afiliados, porque las 3 AFP más importantes registran el 67,55% del total.
En la cantidad de cotizantes efectivos también se presenta alta concentración; las 3 prinicipales AFP registran el 68,89% del total.
El dato disponible del ISS a junio del 2002 el ISS tenía 4’532.623 afiliados: cotizantes 2’234.227 y no cotizantes 2’298.396.
croeconómico se transfiera al sector privado,
dado que el “ahorro pensional” ahora encarnado en fondos financieros de naturaleza especulativa (hedge founds), controla una tercera parte de
la economía colombiana (cuadro N° 2). El nuevo entramado que monopoliza el mercado de
capitales, en términos neoinstitucionales, equivale a la asunción del poder por los grupos financieros.
El proceso no ha estado exento de tires y
aflojes, ajustes legales y grandes debates sociopolíticos. En efecto, durante la última legislatura la opinión siguió expectante el trámite de la
última reforma pensional, en la que el Gobierno
debió proponer y lograr la aprobación en el Congreso de una modificación —mediante al Acto
Legislativo N° 1 del 22 de julio del 2005— al
Artículo 48 de la Constitución. De entrada, se
desconoció el pronunciamiento del constituyente
primario de rechazar el punto del referendo de
2003 sobre el sistema de pensiones. Por tanto,
lo que hizo el Gobierno en connivencia con el
Congreso fue birlar una decisión soberana del
pueblo colombiano.
El argumento central sobre la necesaria revisión al sistema pensional se basa en su inviabi-
Necesidades y Derechos
lidad financiera e incluso social. Al respecto, es
menester plantear que en Colombia el esfuerzo
del ahorro pensional recae en la población de
ingresos medios y bajos, mientras las bondades
asignadas a grupos de poder que disfrutan pensiones de alto ingreso se mantienen sin cambios
significativos.
¿EN QUÉ CONSISTE EL PROBLEMA?
Cuando en 1993 se introdujo la reforma al sistema pensional colombiano, como parte de
toda una reestructuración al sistema de seguridad social, se argumentó que el esquema hasta
entonces existente era demasiado heterogéneo
y, como tal, inequitativo, en tanto existían más
de 1.046 entidades, la mayoría de ellas estatales, que garantizaban prestaciones diversas y
operaban bajo parámetros y períodos distintos de cotización. Además se consideró que ese
conjunto de instituciones no llegaba a cubrir la
mitad del empleo asalariado del país y excluía
a la mayoría de la población de la posibilidad
de contar con algún ingreso para subsistir en
la vejez.
Cuadro 2
Portafolio de inversiones de las AFP
(Pensiones obligatorias)
A febrero de 2005
Tipo de inversión
Títulos de deuda pública
Valor absoluto
$ millones.
Participación
porcentual %
13’240.033
47,5
Títulos del sector financiero
4’496.667
16,18
Títulos del exterior
2’999.663
10,76
Títulos del sector real
5’762.714
20,67
926.774
3,33
Títulos de Fogafin
Otros
TOTAL
445.711
1,6
27’871.562
100,00
Fuente: Superbancaria.
Nota: Al tenerse en cuenta que el sector financiero invierte más de los $ 4,5 billones en TES, se debe adicionar
este valor como inversión en títulos del sector público. Así también se debe sumar el valor de títulos de FOGAFIN.
Así las cosas, el total de inversión en el sector público asciende a $18,66 billones, representando un 67,01% del
total del portafolio.
La reforma instituyó un sistema de carácter
dual, donde conviven en competencia mutua
por la afiliación un régimen de reparto de prima
media y prestación definida, administrado por
un fondo público (ISS) y un régimen de ahorro
individual con cotización definida y prestación
dependiente del ahorro y los rendimientos financieros, administrado en un esquema de fondos
privados en competencia. Junto a estos dos regímenes que entraron a cubrir a la mayoría de la
población afiliada, subsistieron varios regímenes
especiales y exceptuados, administrados por 15
cajas y fondos públicos que, aún hoy, cubren
algunos grupos de trabajadores pertenecientes
al Estado.
Transcurridos doce años, los problemas por
los cuales se introdujo la reforma, lejos de haberse solucionado se han agravado. El sistema
pensional colombiano implementado mediante
la Ley 100 de 1993, fue concebido en la perspectiva de una extensión progresiva de la relación laboral a toda la población trabajadora, por
ello la afiliación gira fundamentalmente alrededor del contrato laboral y el acceso a la pensión
exige una mínima estabilidad en la contratación.
La realidad y el modelo económico implementado desde 1990, han marchado en direc-
ciones opuestas: la contratación formal disminuye a medida que el trabajo por cuenta propia, la contratación sin prestaciones, el trabajo
a destajo y la actividad económica informal se
convierten en las principales formas de inserción
laboral y, en el caso de los grupos de menores
ingresos, en la única manera de sobrevivir.
Después de introducida la Ley 100, más que
un aumento de la cobertura, lo que se presentó
fue una reconfiguración de la afiliación existente. En particular, el crecimiento inicial de la afiliación por parte de los fondos de pensiones privados se nutrió en gran parte de afiliados del
ISS y de una afluencia inicial de nuevos afiliados
que pronto quedaron inactivos2 .
La cobertura de la afiliación al sistema disminuyó como proporción de la población ocupada y de la población económicamente activa, lo cual no se explica únicamente por el
desfavorable desempeño económico de los úl
2
En Colombia se estima que en la actualidad 11’338.500 personas se
encuentran afiliadas al sistema de pensiones. Esta cifra incluye tanto
a los cotizantes como a los no cotizantes; los cotizantes representan
cerca del 27% de la PEA, cifra similar a la que existía antes de la Ley
100. El 49,5% se encuentran en el sistema de ahorro pensional que
representa una cobertura aproximada al 24% de la población (Borrero
2004).
Necesidades y Derechos
117
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
118
timos años, sino porque el sistema no consultó la realidad estructural de la economía colombiana, que al adoptar reformas en la vía
de la apertura comercial, la liberalización financiera, la flexibilización del mercado de trabajo y la privatización de la provisión de los
derechos sociales, arrojó un aumento progresivo de la informalidad y la desalarización de
la mano de obra, y debilitó los ingresos de
aquellos con menor posibilidad de acceder a
alguna calificación.
Por el contrario, el sistema privilegia el acceso a la afiliación y, más allá, a la pensión, solo
a quienes tienen ingresos estables, continuos y
suficientes para cotizar. Es claro que en Colombia una minoría de trabajadores tienen la fortuna de contar (hacia el futuro muchos menos)
con un contrato de trabajo formal.
Por otro lado, la reforma no trajo mayor
sostenibilidad financiera al sistema, el ISS fue
objeto de una sustracción masiva de cotizantes
y el déficit de caja tuvo que ser cubierto con las
reservas; hasta que éstas se agotaron. Por otro
lado, es altamente probable que los fondos privados no logren pagar pensiones siquiera razonables a sus afiliados. Con base en la experiencia chilena algunos analistas aseveran que con
las rentabilidades reportadas los fondos privados se verán en dificultades para cubrir, incluso
a los cotizantes de menores ingresos, la garantía de pensión mínima (Ruiz-Tagle 1999 y MesaLago1999). Tales fondos constituyen, en la práctica, un riesgo bastante alto para la estabilidad
pensional de los afiliados.
Es así como el sistema pensional colombiano, lejos de paliar las iniquidades socio-económicas existentes e instituirse como un mecanismo efectivo de redistribución de la riqueza, no
hace cosa distinta que ahondar las ya protuberantes desigualdades del país.
El problema pensional colombiano se resume en que la pensión sigue considerándose en la
práctica un derecho contractual, prestacional, ligado al pago de la cotización, posible únicamente en el sector formal de la economía. En un país
con dos terceras partes de población en la informalidad3 , la estructura del sistema pensional y la
Necesidades y Derechos
estructura del mercado laboral no coinciden; en
consecuencia, el primer problema es la cobertura: ocho de cada diez colombianos nunca tendrán una pensión, como se informó en los debates realizados en las comisiones del Congreso. La
situación es particularmente escandalosa si se tiene en cuenta que vastos sectores de la población
colombiana, están por definición excluidos del
derecho a la pensión; tal es el caso de los trabajadores informales urbanos o de los campesinos y
trabajadores del agro.
El sistema ha dejado de garantizar las pensiones a los afiliados que logren alcanzar el beneficio, porque la estructura dual condujo directamente a la no financiación del ISS, al quitarle
más de la mitad de los afiliados activos y dejarlo
con la casi totalidad de los afiliados ya pensionados.
Los afiliados a los fondos privados tendrán,
en caso de que alcancen el derecho, pensiones
muy inferiores a las expectativas. En el caso de
aquellos de bajos ingresos, que son el 80%, el
Estado deberá acudir a financiar la garantía de
pensión mínima, lo cual agravará la crisis fiscal4 .
Así, los únicos beneficiados del sistema han
sido los bancos y demás agentes financieros
dueños de las administradoras de los fondos
privados de pensiones (AFP) que han registrado
grandes ganancias, por efecto de la administración de los recursos y su colocación en el mercado de capitales, especialmente en el sector
público a través de los TES, con tasas de interés
que superan el promedio del mercado.
ALCANCES DE LA REFORMA URIBE
El Congreso ha aprobado una nueva reforma pensional que más que beneficiar a la población colombiana, representa para las finanzas públicas
un alivio de 46,7 billones de pesos (17,3% del
3 Galindo, Jesús. “El sector informal en Colombia”. Disponible en:
http://guajiros.udea.edu.co/politicas/documentos/informalidad%20
en%20colombia2.ppt
4 De acuerdo con cálculos efectuados por el Centro de Estudios sobre
Seguridad Social y Desarrollo (Cesde).
PIB), en valor presente, hasta el año 2050. Lo
que, en últimas, la convierte en una reforma tributaria5 .
El ahorro fiscal que generará la reforma, dista de ser el pretendido por el Gobierno; en efecto, mientras la primera iniciativa presentada al
Congreso significaba un ahorro de $78,7 billones de pesos (29% del PIB), el trámite y negociación política de la propuesta hizo que el efecto fiscal disminuyera un 40,7%, lo que hace
prever que el Gobierno volverá a intentar nuevas reformas pensionales en el mediano plazo.
Otro factor que hace prever nuevos pasos en
esa dirección, es el alto pasivo pensional aún existente con la reforma aprobada. Así, mientras en el
año 2002 el pasivo ascendía a 161,6% del PIB, la
reforma sólo logra reducirlo al 123,2% del PIB.
De hecho, de acuerdo con el texto definitivo, a partir del 31 de julio del 2011 los nuevos
pensionados y pensionadas no tendrán derecho
a la mesada 14 que fue dada como extensiva a
todos los pensionados. Hasta esa fecha sólo podrán gozar de esta mesada los pensionados que
devenguen menos de tres salarios mínimos. Este
rubro representará un ahorro de $26,5 billones
de pesos, es decir el 56,7% del ahorro presupuestado.
La reforma traslada de esta manera a los
pensionados la responsabilidad del problema fiscal actual y futuro, restándoles calidad de vida y
posibilidad de consumo, cuando el problema
mismo ha sido consecuencia del modelo económico aplicado desde 1990: el neoliberalismo
con un principio filosófico basado en el individualismo (ahorro en cuenta individual) desconociendo las ventajas comprobadas de los sistemas de solidaridad.
La reforma se involucró en el tema de las
convenciones colectivas al plantear la prohibición para pactar condiciones diferentes al régimen general y fijó el 31 de julio del año 2010
como plazo límite para desmontar las actuales
reivindicaciones convencionales en materia pensional, violando de esta manera la normativa
nacional e internacional sobre convenciones laborales. Desconoce, por tanto, los acuerdos internacionales firmados por el país dentro del
marco de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), los convenios 87 de 1948 sobre libertad sindical y 98 de 1949 referido a la negociación colectiva, al pretender que las
convenciones colectivas y otros pactos no pueden establecer beneficios pensionales diferentes a los establecidos en la ley general.
En el otro extremo de la balanza, la reforma
elimina, a partir del primero de agosto del año
2010, los regímenes especiales de Ecopetrol,
Sena, las Cortes y el Congreso de la República,
pero declaró como excepciones, es decir dejó
intactos, los regímenes de la fuerza pública, el
presidente, el Inpec y el magisterio, de acuerdo
con la Ley 812 de 2003.
Adicionalmente, la reforma fija para las pensiones un límite de 25 salarios mínimos
($9’537.500 pesos de hoy), que sólo operará
desde el primero de agosto del 2010. Esto es
parte del costo de aprobación de la reforma, ya
que por otros cinco años se mantienen las preferencias de las altas pensiones y es en el Congreso de la República donde se mantendrá la
práctica del “carrusel”, ya que se mantuvo la
norma de tres meses de servicios en el Congreso para acceder a la pensión.
El rubro del régimen de transición, es decir,
la disminución del año 2014 al año 2010, excepto para las personas que hayan cotizado más de
750 semanas, le generará al Estado un ahorro de
17 billones de pesos, el 36,4% del ahorro total.
Como se ve, el 93,1% del ahorro logrado
por la reforma, descansa sobre el régimen de
transición y la eliminación de la mesada 14, es
decir, el grueso de los pensionados y pensionadas del país asumen el costo del esfuerzo nacional para evitar el colapso del sistema, a costa
del detrimento de la capacidad de consumo de
quienes han sido y son la fuerza laboral del país.
A través de estos elementos, la reforma termina por desconocer que el problema financie
5 El periódico Portafolio (ediciones del 21 y 22 de junio del 2005),
realizó un informe descriptivo de las reformas realizadas y de los
estudios y estadísticas efectuadas al respecto por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.www.portafolio.com.co/port_secc_
online/ porta_econ_online/2005-06-21/articulo-web-nota_ interior_
porta-2115681.html
Necesidades y Derechos
119
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
120
ro del sistema de pensiones colombiano, con
consecuencias fiscales inocultables, es el resultado de la implementación, desde 1994, del régimen de ahorro individual manejado por las
administradoras de fondos privados de pensiones, que año tras año genera un ahorro importante para el país6 , pero creando en contrapartida un déficit fiscal incluso de mayor magnitud.
Es decir, a nivel macroeconómico, no se está
generando ningún ahorro neto; pero sí, en cambio, se crea permanentemente un déficit fiscal
que, dada la situación estructural de las finanzas del Estado, se convierte automáticamente
en deuda pública, lo que a su vez hace aumentar las tasas de interés y, por consiguiente, el
déficit fiscal. Todo un círculo vicioso que sólo
conduce a la pobreza.
Otra forma de evidenciar la irracionalidad
del sistema, es analizando si a nivel macroeconómico, con lógicas consecuencias sobre el bienestar de toda la sociedad colombiana, se justifica que, como sucede actualmente, el déficit
fiscal que genera el pago a casi 600.000 pensionados del ISS, se financie con el ahorro registrado en las AFP, que actualmente sólo pagan pensión a 3.000 colombianos.
El régimen privado implementado mediante
la Ley 100 de 1993, crea ese ahorro disfrazado a
costa de disminuir la demanda agregada en la
economía, específicamente el consumo de los
hogares colombianos y la inversión empresarial,
representado en la tasa de cotización, la cual ha
ido aumentando en Colombia, del 6,5% en 1992
al 15% de hoy, y que puede ascender en 2008 al
16,5% —según datos que suministra el Ministerio de la Protección Social—. Si se tiene en cuenta que una de las causas más importantes de la
recesión económica es la caída de la demanda
agregada, puede llegarse a la conclusión que aparte del problema fiscal generado por el régimen
privado, también éste es causa importante de la
recesión económica del país.
Las cifras que viene presentado el Gobierno sobre el llamado “pasivo pensional” o “bomba pensional”, son originadas en un modelo de
proyección, basado en supuestos macroeconómicos que se sustentan en los principios ideoló-
Necesidades y Derechos
gicos de un modelo de desarrollo que ha demostrado su impotencia ante los temas sociales
y de distribución del ingreso.
El Gobierno insiste en que la reforma constitucional, especialmente por la eliminación de
la mesada 14 para los nuevos pensionados, logrará disminuir el déficit pensional; pero no le
dice a los colombianos que el costo de los bonos pensionales y la garantía de pensión mínima, también le costará a las finanzas públicas
—según cifras del Ministerio de la Protección
Social en mayo de 2001— $46 billones a valor
del año 2000, por el desembolso durante los
próximos 50 años por los mencionados conceptos, que en buena parte se podrían ahorrar si se
modificara el mecanismo aplicado en Colombia
desde 1994 de entregar en forma anticipada
grandes capitales para el pago de las mesadas.
¿Por qué no modificar la forma como se
reconocen estos dos beneficios en el sentido de
que el Gobierno asuma mes a mes el pago de la
“cuota parte”, en lugar de anticipar esas enormes sumas, las cuales, dado el serio problema
fiscal, se convierten inmediatamente en mayor
deuda pública?
El mecanismo irracional con el que se entregan en forma anticipada los recursos a los
Fondos Privados de Pensiones, solamente se
aplica a nivel mundial en Colombia, para el caso
de la garantía de pensión mínima; y comparte
esa “honrosa decisión” con Chile en la forma
como se reconocen los bonos pensionales. Vale
entonces la pena preguntarse si, en las actuales
circunstancias fiscales, se justifica mantener este
procedimiento o se le debe exigir al Gobierno
que reforme tal adefesio económico y financiero que sólo ha servido para posibilitar recursos
y ganancias a los conglomerados financieros,
donde a través de los TES el Gobierno termina
pagando los recursos que previamente les fueron entregados con los bonos pensionales.
6 Un monto de 26 billones de pesos poseen las AFP a título de ‘ahorro
pensional’, informa El Tiempo, en su edición del 13 de junio del
2005 (cuadro N° 1). Si el PIB en el 2004 equivale a 79,5 billones de
pesos según DNP-Dane, las AFP controlan más de una tercera parte
de la economía colombiana. Sobre el monto del PIB consultar:
www.agrocadenas.gov.co/indicadores/documentos/pib_ra_ctte.pdf
¿UN PROBLEMA SIN SOLUCIÓN?
El régimen pensional colombiano está atravesando una situación de crisis, su cobertura no
ha mejorado notoriamente después de la reforma de la Ley 100 de 1993 y la crisis fiscal permanece en aumento. Según Cárdenas (2004)
este problema se generó debido a
“la forma como se construyó el sistema pensional,
en que los trabajadores del sector público no hicieron sus respectivos aportes; el incumplimiento
por parte del Estado del pago de los recursos contemplados en la ley 90 de 1946 y los procesos de
corrupción al interior de las entidades públicas
que generaron un factor de desajuste en las finazas públicas. En el contexto territorial, la cancelación de las mesadas de los pensionados se hace
con cargo al presupuesto general, que se afecta
aún más con la expedición de los bonos pensionales, teniendo0 como consecuencia un aumento en
la crisis fiscal”. (Cárdenas 2004:131)
El problema del sistema pensional ha sido
tratado en diversas oportunidades pero siempre como un “problema técnico financiero de
falta de recursos, por corresponder a un problema creciente de déficit fiscal” (Macías 2003:
187). El problema no ha querido ser identificado de forma correcta y esto ha generado la implementación de sistemas que no solucionan el
problema de raíz, y por el contrario han creado
mayores y más profundos problemas de sostenibilidad y financiación. Las reformas pensionales implementadas en Colombia7 han dejado de
lado el análisis de las condiciones reales de la
población laboralmente activa y su posibilidad
de aportes al sistema según el nivel de ingresos.
En el caso de la Ley 100, con la creación del
fondos privados se creó la competencia entre el
sistema de prima media, administrado por el ISS,
y el sistema de capitalización individual, administrado por los fondos privados de pensiones
(Cárdenas: 131).
Las diferentes reformas han dado soluciones coyunturales a la problemática pensional,
lo que no permite lograr la implementación de
un sistema sostenible y viable. Limitarse a un
análisis coyuntural genera reformas sucesivas en
períodos muy cortos de tiempo, reforzando aún
más la inestabilidad del sistema. Los administradores del Estado no hacen un análisis estructural del sistema para determinar las bases y principios generales que lo rigen y que permiten su
estabilidad y sostenibilidad a corto y largo plazo.
La visión meramente coyuntural del problema del sistema pensional impide generar soluciones que respondan no sólo a este aspecto,
importante pero restringido, sino también al problema estructural del sistema. Un análisis conjunto de ambas perspectivas permitiría identificar de manera más efectiva cuál es el problema
y las alternativas de solución.
En conclusión, la problemática pensional no
se delimita fácilmente pues son muchos los frentes en que se manifiesta y que deben ser resueltos de forma paralela. Por un lado hay un problema de pasivo pensional que debe ser saneado
y por otro lado el problema es de cobertura del
sistema por falta de recursos para aportes de
los individuos y falta y mala distribución de los
recursos del Estado para subsidio.
Para el Gobierno, el fracaso de las reformas
anteriores hizo necesaria una reforma constitucional que establece un campo de acción en el
que sea posible un desarrollo legislativo que logre
acoplarse a la realidad colombiana. Con su reforma pensional a nivel constitucional, Uribe pretende evitar que la Corte Constitucional cambie
los procedimientos que se establecen por ley.
Las sucesivas contrarreformas han acentuado el carácter regresivo, insolidario e inequitativo del régimen pensional existente. Sale a descubierto el interés de los poderes económicos
que han asegurado sus garantías y derechos, en
medio de la pobreza y exclusión de las mayorías
nacionales haciendo de paso que el sistema pensional sea financieramente inviable y claramente regresivo en favor de unos pocos con ingresos relativamente altos. Colombia alcanzó su
7 Incluyendo la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003.
Necesidades y Derechos
121
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
propia utopía: los pobres financian a los ricos
como base de un sistema piramidal de injusticia
social. La punta de la pirámide son los fondos
privados de pensiones.
Está demostrado que bajo el actual modelo
no hay posibilidad de garantizar los derechos
sociales a la población. Las reformas solo han
profundizado la iniquidad y la injusticia, lo que
se refleja claramente en el problema pensional.
Aun desde una perspectiva paliativa, la tarea de
garantizar “salud y educación básicas y subsidio
pensional básico para la población más pobre
del país, implica un monto de recursos relativamente equiparable con el de las exenciones,
deducciones y privilegios tributarios que no son
justificados socialmente —equivalente a un 2,0–
2,5 por ciento del PIB” (Garay 2003: 13)
Pero ni los anteriores gobiernos ni mucho
menos el de Uribe, han tenido la voluntad política para llevarlo a cabo. Damos por descontado entonces la posibilidad de avanzar, desde el establecimiento, hacia un nuevo modelo
pensional y de seguridad social. La tarea de
construir otro modelo, este sí universal, equitativo y justo, debe ser abordada por el movimiento social.
122
Necesidades y Derechos
BIBLIOGRAFÍA
Bonilla, Ricardo (2004). “¿Que los pobres paguen los errores del
estado?”, en UN Periódico N° 60, Universidad Nacional de
Colombia.
Borrero Restrepo, Ligia (2004). El sistema privado de pensiones en
Colombia: Retos de la supervisión y la regulación. Documento disponible en: www.superbancaria.gov.co/comunicadosypublicaciones/discursos/discursoOECDespanol.pdf
Cárdenas, Miguel Eduardo (2004). Justicia pensional y neoliberalismo. Un estudio de caso entre la relación derecho y economía.
ILSA: Bogotá.
Garay, Luis Jorge (2003). “La economía política de la exclusión
social en Colombia” en: Revista de Economía Institucional
N° 8, primer semestre de 2003.
Macías Marín, Luis Hernando (2003). “Régimen pensional colombiano ¿respuesta a la crisis?” en: Diez años del sistema de
seguridad social colombiano: evaluación y perspectivas, Universidad Externado de Colombia, Bogotá.
Mesa-Lago, Carmelo (1999). “La privatización de los sistemas de
pensiones de la seguridad social en América Latina: un
balance al final del siglo” en: Anuario Social y Político de
América Latina y el Caribe 1998” Año 2. Caracas: FLACSO/
Nueva Sociedad, pp. 136-148.
Ruiz-Tagle, Jaime (1999). “Reformas a los sistemas de pensiones
en los países del Mercosur y Chile” en: Revista Análisis
Laboral N° 9, Santiago de Chile: Fundación Friedrich Ebert.
Apéndice
Movimientos para el control propietario de las AFP en Colombia mediante el
instrumento de fusiones y cesiones
(1993-2003)
Fuente:
*
**
***
FPV:
Superintendencia Bancaria (www.superbancaria.gov.co)
Fechas tomadas con base en los primeros datos estadísticos publicados por la Superintendencia Bancaria
Fechas tomadas con base en la fecha de inicio de operaciones del primer fondo administrado por la AFP
AFP: Administradora de Fondos de Pensiones y de Cesantía; FPO: Fondo de Pensiones Obligatorias;
Fondo de Pensiones Voluntarias; FCES: Fondo de Cesantías
Necesidades y Derechos
123
Libertades sindicales
en el gobierno de
Uribe
Foto: José Ramiro Giraldo S. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Escuela Nacional Sindical, ENS
P
ara este Gobierno, los derechos del
trabajo no son derechos sino privilegios. Así se han expresado en muchas ocasiones el Presidente, sus
ministros y funcionarios, cuando se
han referido, por ejemplo, a convenciones colectivas como las de Ecopetrol, el ISS,
Telecom o Bancafé. Por ello, contrario a lo que
debería ocurrir en un Estado social, democrático y de derecho, donde la protección y promoción de los derechos económicos, sociales y
culturales, entre ellos los derechos del trabajo,
hacen parte esencial de sus políticas, en el “Estado Comunitario” promovido por el actual Gobierno estos derechos o están desapareciendo
en la práctica o se encuentran gravemente vulnerados y amenazados.
Empecemos por decir que este Gobierno, así
como los anteriores, no ha tenido ninguna iniciativa para darle concreción al mandato constitucional de expedir un estatuto del trabajo que haga
compatible la ley laboral con la Constitución y
los convenios internacionales de trabajo. Segundo: para este Gobierno el sindicalismo no tiene
ninguna legitimidad ni constituye ningún actor social con el que haya que concertar absolutamente nada: ni las reformas laboral y pensional ni los
procesos de reestructuración del Estado, aunque
estén comprometidos derechos laborales y de libertad sindical. Y finalmente, estas reformas se
han hecho para disminuir los ingresos de los trabajadores, para restringir el derecho a la libertad
sindical y para hacer más difícil el acceso a derechos como el de la pensión.
Así que el balance que le hacemos a este
Gobierno respecto de los derechos del trabajo,
aquellos que han conducido a la humanidad a
mayores niveles de libertad, justicia e igualdad,
no puede ser, en ningún sentido, positivo.
La negociación colectiva sigue siendo marginal en nuestro país. En el año 2004, según in
Fundación La Paz • Funsarep • Foro Costa Atlántica
EL DERECHO A LA LIBERTAD SINDICAL
Necesidades y Derechos
125
La contratación colectiva se marchita
Cuadro 1
Convenciones, pactos y cobertura de la contratación colectiva
Convención colectiva
Pacto colectivo
Contrato sindical
Total
Cobertura
2000
491
153
4
648
186.963
2001
328
149
6
483
115.153
2002
492
204
4
700
176.774
2003
173
110
1
284
72.264
2004
434
192
2
628
134.244
Fuente: Cálculos del Ministerio de la Protección Social
formación del Ministerio de Protección Social,
solo 134.244 trabajadores y trabajadoras se
beneficiaron de algún tipo de convenio colectivo de trabajo: 87.290 por convenciones colectivas, 46.842 por pactos colectivos y 110 por
contrato sindical. Si a esta cifra le sumamos la
cobertura del 2003 y la comparamos con la
población ocupada, 17.578.000 personas en el
2004, la contratación colectiva sólo benefició
al 1,17% de esta población.
Como se observa en el cuadro anterior, el
número de convenios colectivos ha venido disminuyendo de manera grave en los últimos años.
Aunque en el 2002 se firmaron 35 convenciones colectivas que vencen entre el 2005 y el
2006, y la disminución de los convenios colectivos en el 2004 respecto del 2002 fue sólo de
5,56%, de todas maneras esta disminución sigue pronunciando la tendencia hacia el debilitamiento de la contratación colectiva que se había iniciado en la década del 90 a raíz de la
apertura económica y de la reforma laboral o
Ley 50 de 1990.
Esta baja cobertura está relacionada con
varios factores1 :
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
•
•
126
•
•
•
La baja tasa de sindicalización (5,11%).
La cultura y la práctica legal de sólo negociar a nivel de la empresa y excluir la posibilidad de acuerdos a nivel de rama o sector
económico.
Las políticas antisindicales implementadas
desde el Estado y por el empresariado.
La violencia contra los sindicalistas.
La existencia de una legislación laboral que
restringe el derecho a la libertad sindical.
Necesidades y Derechos
•
La flexibilización en la contratación de trabajadores para reducir costos laborales, a través
de la implementación de contratos a término
fijo, la subcontratación a través de terceros,
el uso de cooperativas de trabajo asociado o
de contratos civiles para eludir las obligaciones que entraña el contrato laboral.
La negociación colectiva en el sector
público y privado
Según la información del cuadro 2, aunque
la mayor proporción de sindicalizados se encuentra hoy en el sector público, la mayor parte
de las negociaciones se presenta en el sector
privado: 581, que representan el 92,51% del
total, frente a 47 que se dieron en el sector público; es decir, el 7,48%.
En el sector público sólo negocian los trabajadores oficiales, que disminuyen con la reestructuración del Estado. El artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo establece que los
sindicatos de empleados públicos no pueden
presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas. Esta disposición es inconstitucional, pues contraría el Convenio 151 de la
OIT de 1976, ratificado por el Congreso de la
República a través de la Ley 411 de 1997, que
extiende el derecho de la contratación colectiva
a los empleados públicos, convenio que el Estado colombiano se niega a aplicar, a pesar de que
la Corte Constitucional declaró constitucional la
ley que ratificó el convenio.
1 Informe de coyuntura laboral y sindical 2004 de la Escuela Nacional
Sindical
Sector
Nacional
Convenios
Colectivos
7
Departamental
11
Municipal
29
Total Público
47
Total Privado
581
Gran Total
628
Fuente: Cálculos del Ministerio de la
Protección Social
Obstáculos a la formación de sindicatos2
Aunque el derecho de asociación sindical
hace parte de los derechos fundamentales, fundar un sindicato es una proeza que en la mayoría de los casos termina con la pérdida del empleo por parte de sus promotores (y en algunos
casos hasta con la vida). Y esto no es sólo consecuencia de la cultura antisindical de los empresarios, que hacen hasta lo imposible por impedir que en sus empresas se organicen los
trabajadores. También en el Estado se presenta
esta práctica antidemocrática e ilegal por parte
de muy importantes funcionarios públicos.
Este Gobierno, que de acuerdo con los compromisos que ha asumido ante la OIT tiene la
obligación de proteger y promover el derecho
de asociación y de negociación colectiva, ha
estado especialmente activo en cuanto a políticas antisindicales se refiere. Particularmente las
instrucciones que tienen las direcciones regionales del trabajo es la de imponer toda clase de
trabas a la conformación de nuevos sindicatos
e impedir que los existentes se fortalezcan a través de reformas de sus estatutos que permitan
una estructura más eficiente y articulada. En este
sentido, las prácticas más habituales que se impulsan desde el Ministerio de la Protección Social son las siguientes:
•
•
2
3
4
5
•
“Revocar directamente”3 , a solicitud de los
empleadores o a iniciativa propia del fun-
cionario de conocimiento, la inscripción de
organizaciones sindicales. Se ha incrementado la negativa de inscripción de organizaciones invocando motivaciones arbitrarias,
como la de señalar problemas en la redacción de los estatutos4 . Se pueden citar a
título de ejemplo algunos eventos en los
cuales el funcionario administrativo objeta
y finalmente rechaza la inscripción de un
sindicato nuevo: que los fundadores o algunos de ellos pertenecen a otro sindicato,
que los estatutos exigen condiciones o calidades determinadas para ser directivo, que
los estatutos prevén la creación de seccionales y comités que abarquen afiliados que
trabajan en más de un municipio, que los
estatutos prevén la posibilidad de declarar
huelgas cuando a juicio del funcionario no
están permitidas en el tipo de actividad que
ejercen los miembros del sindicato, que el
sindicato se constituyó cuando los trabajadores supieron que se iba a reestructurar la
empresa o entidad5 .
Oponerse a las reformas estatutarias de los
sindicatos, interviniendo de manera abierta
en la autonomía de éstos para darse su propia forma de organización y gestión, como
en el caso de la Central General de Trabajadores (CGT).
Promover y admitir la injerencia del empleador para interponer recursos gubernativos
tendientes a impedir la inscripción de nuevos sindicatos, revocar la inscripción de reformas estatutarias o de nuevas juntas directivas.
Aparte tomado del informe de las Centrales Sindicales de Colombia
a la 93 Conferencia de la OIT, 2005: Colombia: el aniquilamiento del
sindicalismo por la norma y por la práctica.
En el primer trimestre de 2005, las autoridades administrativas “revocaron” la inscripción de la personería jurídica de Sintrahosmil (Sindicato de trabajadores civiles del Hospital Militar Central), bajo pretexto de conocer un recurso de apelación improcedente según el
derecho administrativo colombiano, por cuanto ya se había agotado la
vía gubernativa.
Caso del Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Relaciones
Exteriores, al cual le fue negada la inscripción.
Ese argumento sirvió de fundamento a los funcionarios administrativos para, al decidir recursos interpuestos por los empleadores, revocar la inscripción de un sindicato de trabajadores del Sena y otro de
trabajadores del Hospital Militar Central.
Necesidades y Derechos
Escuela Nacional Sindical • ENS
Cuadro 2
La negociación colectiva en el
sector público y privado
127
•
Negar la inscripción de sindicatos de industria, mediante subterfugios que resultan inaceptables de acuerdo a las disposiciones
de los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo, en particular del Convenio No. 87 y a la luz de la Constitución
Política colombiana.
Además, contrariando sentencias de la Corte Constitucional6 , el Gobierno viene utilizando
los procesos de reestructuración del Estado no
sólo para disminuir su tamaño y desembarazarlo de algunas de sus funciones sociales, sino para
acabar definitivamente con los derechos de sindicalización y negociación colectiva:
•
•
•
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
•
128
•
Ha liquidado artificiosamente empresas para
crearlas al otro día sin sindicato y sin contratación colectiva (Telecom, ISS, Inravisión,
Bancafé)7 .
Numerosos hospitales públicos han sido
sometidos a procesos similares de cierre y
reapertura bajo nuevas condiciones, sin sindicato y sin convención, entre los cuales se
puede señalar el Hospital Ramón González
Valencia de Bucaramanga.
En los decretos que ordenan tales procesos de reestructuración, se desconoce la
continuidad laboral de los antiguos trabajadores vinculados a las empresas que surgen del proceso para continuar con la prestación de los servicios a cargo de las
entidades transformadas, muchos de los
cuales son contratados a través de empresas de servicios temporales o de cooperativas de trabajo asociado.
En otras entidades, como el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) y el Hospital
Militar Central, la reestructuración ha conducido a una drástica reducción de la planta de personal que ha recaído fundamentalmente sobre los trabajadores
sindicalizados, alterando la relación entre
sindicados y no sindicados.
Estimula formas de contratación laboral
(cooperativas de trabajo asociado, contratos civiles) que empobrecen las condicio-
Necesidades y Derechos
•
•
•
nes de trabajo, eluden la obligación del pago
de prestaciones sociales, la afiliación a la
seguridad social y debilitan o eliminan el sindicato y la convención colectiva.
Persiste en negar el derecho de contratación colectiva a los empleados públicos, a
pesar de que el convenio 151 fue ratificado
mediante la Ley 411 de 1997.
Incluye por vía legislativa numerosas y diversas actividades económicas bajo la categoría de “servicios públicos esenciales”
para cercenar el derecho a la huelga, en
contravía de lo expresado en la constitución de 1991 y de la doctrina del Comité
Libertad Sindical de OIT, como ocurrió en
el caso de la huelga de la Unión Sindical
Obrera del año 2004.
Despide dirigentes sindicales que participan
en huelgas declaradas ilegales por pertenecer supuestamente a sectores de servicios
públicos esenciales que en sentido estricto
no lo son (Ecopetrol).
EL SINDICALISMO SE MOVILIZA
En 2004 los sectores sociales que más se movilizaron en Colombia fueron los sindicatos, que
realizaron 91 movilizaciones y protestas sindicales8 . El incremento de 9,63% con respecto a
2003, es indicativo de lo que viene sucediendo
con los derechos laborales y sociales de las tra6
7
8
“El derecho de asociación sindical se infringe cuando el proceso de
reestructuración encubre una conducta abusiva del empleador que
excede los límites legales y cuya finalidad única sea la persecución
de trabajadores sindicalizados”. Corte Constitucional, T-1178/04,
Magistrado ponente Jaime Córdoba Treviño.
El 7 de marzo de 2005, el presidente del Banco Cafetero (Bancafé),
en proceso de transformación, dijo al respecto: “que con la estructura arcaica del antiguo banco, con las costosas relaciones laborales y
las convenciones sindicales, si se inyectara un capital, el mismo se
iría a una estructura vieja que no era la óptima para competir en el
sector financiero”. Periódico El País, Cali, Edición del 8 de marzo de
2005. De acuerdo con la edición del semanario El Espectador de
Bogotá, correspondiente al 14 de marzo de 2005, “Según el presidente de Bancafé, Jorge Castellanos, lo que se hizo fue fortalecer a
la entidad con una capitalización de alrededor de $630.000 millones.
Uno de los temas que más preocupa es el de los empleados –
3.350– del banco. La pesada carga laboral, debido a la costosa convención colectiva del banco, fue un factor decisivo a la hora de tomar
la decisión.” (resaltado nuestro).
Tomado del Sislab de la Escuela Nacional Sindical.
que tuvieron conflictos como el de USO y Ecopetrol, y Sintraemcali y la Empresa Municipal de
Servicios Públicos de Cali.
Los sectores más afectados y los motivos de la
protesta
Aunque cada sector vive una situación específica diferente, la mayor parte de los conflictos laborales que ocurrieron en el 2004 se explican por las políticas del Gobierno encaminadas
a reestructurar el Estado, debilitando su función
social. Esta política privilegia la inversión de los
recursos del presupuesto nacional para el pago
del servicio de la deuda pública y para el financiamiento de la guerra; traslada al mercado y a
los agentes privados la prestación de servicios
públicos que tienen relación con derechos económicos, sociales y culturales; acude al cierre o
la fusión de entidades públicas para ahorrar recursos; recurre a la privatización de empresas
estatales para subsanar o financiar el déficit del
presupuesto, trasladar al mercado funciones
sociales del Estado y favorecer al capital privado; afecta los presupuestos de las entidades
públicas que se encargan de la prestación de
servicios esenciales para la población, lesionando derechos laborales y sociales. En el 2004 fueron desvinculados del Estado más de 24 mil trabajadores y trabajadoras.
Finalmente, gran parte de la agenda legislativa promovida por el Gobierno trajo como consecuencia la afectación de derechos esenciales
para la población, como la reforma pensional,
que recorta derechos y hace más difícil acceder
al derecho a la pensión; o la reforma al sistema
judicial, que pretende restringir la utilización de
la acción de tutela, limitar las funciones de la
Corte Constitucional y cercenar gran parte del
contenido del Estado social y democrático diseñado a partir de la Constitución Política de 1991;
o la reforma tributaria, que amplía el IVA y agrega exenciones tributarias al capital .
En el sector privado, los procesos de reestructuración empresarial que tienen como objetivo ganar competitividad sobre la base de disminuir costos laborales y empobrecer las
Necesidades y Derechos
Escuela Nacional Sindical • ENS
bajadoras y trabajadores colombianos durante
el gobierno de Uribe.
Las principales formas que asumió la movilización sindical fueron las jornadas de protesta
(35%) y el paro (27%), lo que es indicativo de la
ausencia de mecanismos probados y legitimados de diálogo social que permitan un tratamiento adecuado de las problemáticas que dan origen a las acciones reivindicativas de los
sindicatos.
Las jornadas de protesta tuvieron la virtud
de vincular a otros sectores sociales (estudiantes, pensionados, madres comunitarias y comunidades barriales y populares), lo cual es indicativo, en primer lugar, del tipo de problemáticas
que reivindicaron los sindicatos: TLC, la defensa
del Estado Social, las reformas tributaria, pensional, judicial y laboral, la reelección presidencial, las privatizaciones; en segundo lugar, evidencia la preocupación cada vez más extendida
en los sindicatos de establecer una clara política
de alianzas con otros movimientos sociales, lo
que les permite tener una mayor incidencia sobre las políticas públicas.
En cuanto a la cobertura: aunque el 90% de
las acciones sindicales tuvieron un carácter local,
el resto se produjo en todo el país, demostrando
con ello el avance en los procesos de articulación
entre los sindicatos a nivel local, regional y nacional. También se coordinó una protesta de las organizaciones sindicales de la subregión contra el
TLC en los países del área andina.
Dentro de las jornadas nacionales, destaca
la jornada del 12 de octubre de 2004, que tuvo
como ejes fundamentales la oposición a la reelección y la firma del TLC, la exigencia de una
salida negociada al conflicto armado, la agenda
legislativa y la defensa del Estado social.
La predominancia de la movilización de carácter local no significa en modo alguno la fragmentación de la movilización ni la atomización
de intereses, sino que refleja la importancia de
problemáticas locales y regionales y su impacto
en los derechos de estas comunidades. Aquí
destacan los graves problemas que sobre el derecho a la salud afectaron a regiones como Santander, la costa Caribe y Caldas, y el impacto
129
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
130
condiciones de trabajo, están conduciendo a una
disminución acelerada de los ingresos de los trabajadores que incrementa las desigualdades en
la distribución del ingreso, y han hecho más precarias las condiciones para el ejercicio del derecho a la libertad sindical.
En este contexto, los sectores sindicales
más movilizados en el 2004 fueron los de salud
(23%), servicios sociales (23%), educación (20%)
e industria (19%), otros (12%) y comercio (3%).
Por su contenido, muchas de estas movilizacio-
Necesidades y Derechos
nes contaron con un fuerte apoyo entre los ciudadanos y ciudadanas y también de otros sectores sociales (centrales obreras, estudiantes,
madres comunitarias, padres de familia).
Aquí se haya el origen de conflictos como
los que se presentaron en sectores como la salud (hospitales públicos departamentales, ISS),
educación (Sena, Fecode), servicios públicos
domiciliarios (Sintraemcali), sector energético
(Ecopetrol, electrificadoras), bancario (Bancafe),
comunicaciones (Adpostal, Inravisión) y otros.
Según información registrada por la Base de
Datos de Derechos Humanos de la Escuela Nacional Sindical, en el periodo comprendido entre el 7 de agosto de 2002 y el 1 de junio de
2005 se han cometido 1.761 casos de violaciones a la vida, a la libertad y a la integridad de los
trabajadores sindicalizados en Colombia, que
consistieron en: 265 homicidios, 984 amenazas
de muerte, 185 detenciones arbitrarias, 15 allanamientos ilegales, 35 atentados con armas de
fuego y elementos explosivos, 17 desapariciones, 133 desplazamientos forzados, 100 hostigamientos, 23 secuestros y 4 casos de tortura.
Este panorama general de violaciones nos
muestra que, comparando los tres últimos años
del periodo presidencial de Pastrana con los tres
primeros años de Uribe, la violencia contra los
trabajadores sindicalizados se ha incrementado
en 7,8%, reafirmando la sistemática y discriminada violencia contra los trabajadores sindicalizados en el país y la agravada emergencia humanitaria que enfrenta el movimiento sindical. De otro
lado, desestima la publicitada tesis del Presidente de la República que afirma que durante este
Gobierno la violencia contra los trabajadores sindicalizados se ha reducido ostensiblemente9 .
De acuerdo con los registros de la Base de
Datos de la Escuela Nacional Sindical, las violaciones presentan las siguientes características:
• Una reducción del 43,6% de los homicidios
contra trabajadores sindicalizados, lo que
equivale a 205 homicidios menos que en el
anterior periodo.
• Un incremento del 49,8% en las amenazas
de muerte contra dirigentes y activistas sindicales, lo que equivale a 327 amenazas más
que en el anterior periodo.
• Un incremento del 187,5% de la violencia
contra las mujeres sindicalizadas, pasando
de 184 violaciones en el periodo presidencial Pastrana, a 529 violaciones en el periodo Uribe. En este panorama es alarmante el
incremento del 229,4% en los homicidios,
el incremento del 471,6% de las amenazas
de muerte y el incremento del 500% en los
hostigamientos y persecuciones por actividad sindical.
• Un incremento general del 160,5% en las
detenciones arbitrarias, pasando de 71 detenciones registradas durante el periodo Pastrana a 185 detenciones en el periodo Uribe.
• Una disminución del 71,9% en los secuestros: 59 casos menos registrados durante
el gobierno de Uribe
• Un incremento del 117,3% en los hostigamientos contra trabajadores sindicalizados,
54 casos más registrados durante el gobierno de Uribe.
• Una disminución del 56,4% en las desapariciones forzadas de trabajadores sindicalizados,
lo que constituye 22 casos menos registrados durante el ultimo periodo presidencial.
Estas violaciones revelan con contundencia la agravada situación en materia de derechos
humanos del movimiento sindical y reafirman la
histórica y sistemática violencia selectiva contra
los trabajadores sindicalizados en el país, situación que adquiere un mayor recrudecimiento en
los contextos de conflictos laborales.
Simplificación de las cifras
Con preocupación, la Escuela Nacional Sindical ha observado la forma como han sido presentadas ante la opinión pública en los medios
de comunicación nacional las cifras sobre violaciones contra los trabajadores sindicalizados
durante los tres años del gobierno de Uribe. En
dichos informes se ha señalado reiterativamente que la situación de violaciones a los derechos
humanos contra los trabajadores sindicalizados
ha mejorado notablemente, llegando a presentar una disminución del 27% en los homicidios10 .
Para la Escuela Nacional Sindical esta información presenta dos problemas centrales: de un
lado, se han presentado las cifras de homicidios
de sindicalistas sin incluir los educadores sindicalizados asesinados, lo cual obviamente ha redu9 Ver informe preliminar de la Vicepresidencia de la República para la
mesa de donantes en Cartagena en febrero del 2005.
10 Véase informe Vicepresidencia de la República, Resumen ejecutivo
del informe anual de Derechos Humanos 2005, 1 de febrero de
2005, www.presidencia.gov.co¿Disminución de la violencia o simplificación de las cifras?
Necesidades y Derechos
Escuela Nacional Sindical • ENS
PERSISTE LA VIOLENCIA
131
cido el dato, pues históricamente los educadores
sindicalizados han puesto la mayor cuota de víctimas en el panorama de violaciones contra sindicalistas. Y por otro lado, insiste la ENS en que
reducir el fenómeno de las violaciones de los derechos humanos de sindicalistas a los asesinatos
no revela la real dimensión del panorama dramático de la violencia contra este sector. Los homicidios no constituyen en modo alguno la única
violación contra los derechos humanos de los tra-
bajadores sindicalizados, por lo tanto estos informes desconocen el complejo y agravado panorama de otras violaciones, reducen y simplifican la
gravedad de la situación dejando de lado violaciones como: el elevado número de amenazas
de muerte, detenciones arbitrarias, allanamientos, hostigamientos, secuestros, desplazamientos
forzados y desapariciones, violaciones que afectan profundamente a los trabajadores y lesionan
con gran impacto la libertad sindical.
Cuadro 3
Violaciones a la vida, libertad e integridad de los
trabajadores sindicalizados.
Tres últimos años del gobierno Pastrana Vs.
tres primeros años del gobierno Uribe
Tipo de violación
7/ago/1999 a
7/ago/2002 a
1/jun/2002
1/jun/ 2005
Variación
No. casos
No. casos
Allanamiento ilegal
3
15
+400%
Amenazas
657
984
+49,8%
Atentados
49
35
-28,5%
Desaparición
39
17
-56,4%
Desplazamiento forzado
229
133
-41,9%
Detención arbitraria
71
185
+160,6%
Homicidio
470
265
-43,6%
Hostigamiento
46
100
+117,3%
Secuestro
82
23
-71,9%
Tortura
4
4
0
Total de violaciones
1633
1761
7,8% (+)
Fuente: Banco de Datos de DDHH - ENS
Cuadro 4
Total de violaciones contra mujeres sindicalizadas
Comparativo con los periodos presidenciales
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Tipo de violación
132
Allanamiento ilegal
Amenazas
Atentados
Desaparición
Desplazamiento forzado
Detención arbitraria
Homicidio
Hostigamiento
Secuestro
Tortura
Total de violaciones
7/ago/1999 a
1/jun/2002
No. casos
60
9
89
1
17
4
4
184
Fuente: Banco de Datos de DDHH - ENS
Necesidades y Derechos
7/ago/2002 a
1/jun/ 2005
No. casos
4
343
3
68
26
56
24
5
529
Variación
+400%
+471,6%
-66,6%
-23,5%
+2.500%
+229,4%
+500%
-25%
187,5% (+)
Escuela Nacional Sindical • ENS
cido el dato, pues históricamente los educadores sindicalizados han puesto la mayor cuota
de víctimas en el panorama de violaciones contra sindicalistas. Y por otro lado, insiste la ENS en
que reducir el fenómeno de las violaciones de los
derechos humanos de sindicalistas a los asesinatos no revela la real dimensión del panorama dramático de la violencia contra este sector. Los homicidios no constituyen en modo alguno la única
violación contra los derechos humanos de los trabajadores sindicalizados, por lo tanto estos informes desconocen el complejo y agravado panorama de otras violaciones, reducen y simplifican la
gravedad de la situación dejando de lado violaciones como: el elevado número de amenazas
de muerte, detenciones arbitrarias, allanamientos, hostigamientos, secuestros, desplazamientos
forzados y desapariciones, violaciones que afectan profundamente a los trabajadores y lesionan
con gran impacto la libertad sindical.
Necesidades y Derechos
133
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
134
go del Menor, destacando sus principales
propuestas y sus consecuencias para la plena
garantía de los derechos de los niños y las niñas. En la segunda parte se aborda el tema de
la violencia sexual contra las niñas en el marco
de la política de seguridad, señalando casos emblemáticos y algunas consecuencias. Por último,
se plantean las conclusiones.A LEY PENAL: EN
CONFLICTO CON LA NIÑEZ2
Durante su candidatura, Álvaro Uribe propuso
“mayor severidad con el menor delincuente de
alta peligrosidad” (Uribe 2002: punto 34). Ya
como Presidente señaló que la reforma a la administración de justicia debía incluir una disminución de la edad de imputabilidad penal: de 18
a 15 años (Coalición 2005a).
go del Menor, destacando sus principales
propuestas y sus consecuencias para la plena
garantía de los derechos de los niños y las niñas. En la segunda parte se aborda el tema de
la violencia sexual contra las niñas en el marco
de la política de seguridad, señalando casos emblemáticos y algunas consecuencias. Por último,
se plantean las conclusiones.A LEY PENAL: EN
CONFLICTO CON LA NIÑEZ2
Durante su candidatura, Álvaro Uribe propuso
“mayor severidad con el menor delincuente de
alta peligrosidad” (Uribe 2002: punto 34). Ya
como Presidente señaló que la reforma a la administración de justicia debía incluir una disminución de la edad de imputabilidad penal: de 18
a 15 años (Coalición 2005a).
go del Menor, destacando sus principales
propuestas y sus consecuencias para la plena
garantía de los derechos de los niños y las niñas. En la segunda parte se aborda el tema de
la violencia sexual contra las niñas en el marco
de la política de seguridad, señalando casos emblemáticos y algunas consecuencias. Por último,
se plantean las conclusiones.A LEY PENAL: EN
CONFLICTO CON LA NIÑEZ2
Durante su candidatura, Álvaro Uribe propuso
“mayor severidad con el menor delincuente de
alta peligrosidad” (Uribe 2002: punto 34). Ya
como Presidente señaló que la reforma a la administración de justicia debía incluir una disminución de la edad de imputabilidad penal: de 18
a 15 años (Coalición 2005a).
go del Menor, destacando sus principales
propuestas y sus consecuencias para la plena
garantía de los derechos de los niños y las niñas. En la segunda parte se aborda el tema de
la violencia sexual contra las niñas en el marco
de la política de seguridad, señalando casos emblemáticos y algunas consecuencias. Por último,
se plantean las conclusiones.A LEY PENAL: EN
CONFLICTO CON LA NIÑEZ2
Durante su candidatura, Álvaro Uribe propuso
“mayor severidad con el menor delincuente de
alta peligrosidad” (Uribe 2002: punto 34). Ya
como Presidente señaló que la reforma a la administración de justicia debía incluir una disminución de la edad de imputabilidad penal: de 18
a 15 años (Coalición 2005a).
Necesidades y Derechos
¿Existe o no conflicto
armado?
Foto: Jhon Colmes Cardona Núñez. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Rodrigo Uprimny Yepes*
tiene ciertos efectos sobre la realidad, en la
medida en que define la manera como los ciudadanos perciben y comprenden un determinado problema. No es obviamente lo mismo
definir la situación colombiana como una guerra que como una amenaza terrorista. Es pues
necesario, como dice Posada Carbó, abordar
de manera abierta y franca la discusión sobre
el lenguaje del conflicto, porque “cualquier con-
*
1
2
3
4
Director del Centro de Estudios de Derechos, Justicia y Sociedad
DJS. Profesor de la Universidad Nacional
Para un planteamiento de esa tesis, ver el memorando del Alto
Comisionado de Paz, Luis Carlos Restrepo, “Lineamientos para los
proyectos de cooperación internacional”. Para la sustentación de esa
tesis, ver el artículo del mismo funcionario “¿Conflicto armado o
amenaza terrorista?”, Semana.com, abril 22 de 2005. Para un mayor
desarrollo de la misma, ver Gaviria (2005).
Ver Rodrigo Uprymni: “Si no hay guerra ¿para qué un comisionado de
paz?”, Semana.com, 26 de junio de 2005.
Ver, por ejemplo, la posición de la revista Semana del 6 de febrero
de 2005, cuya portada decía: “Sí hay guerra, señor presidente”.
De Posada Carbó, ver su reciente artículo “Tomarse las palabras en
serio”, Semana.com, 6 de agosto de 2005, y su libro ¿Guerra Civil?
El lenguaje del conflicto en Colombia, accesible en: www.ideaspaz.org/
publicaciones/download/guerra_civil.pdf. De Eduardo Pizarro Leongómez: Una democracia asediada, en especial el capítulo 2, en
donde discute cómo caracterizar el conflicto colombiano.
Necesidades y Derechos
Escuela Nacional Sindical • ENS
E
n varias oportunidades, el actual
Gobierno ha defendido la tesis de
que en Colombia no existe un conflicto armado sino una amenaza terrorista contra la democracia y la ciudadanía1 . Múltiples comentaristas y
analistas han criticado esa tesis gubernamental,
ya sea por ser contradictoria, pues en otros discursos el mismo Gobierno parece reconocer la
guerra2 , o por negar un hecho evidente, que es
la existencia y persistencia del conflicto armado
colombiano3 .
Esta discusión, a pesar de que parezca puramente semántica o bizantina, tiene gran importancia ya que, como lo han señalado acertadamente analistas como Eduardo Pizarro
Leongómez o Eduardo Posada Carbó4 , las diferencias de diagnósticos sobre la situación colombiana tienen implicaciones jurídicas o políticas. Por ejemplo, parece claro que no pueden
ser iguales las estrategias jurídicas o políticas
para enfrentar una amenaza terrorista que para
superar un conflicto armado. Pero eso no es
todo, el uso del lenguaje no es inocente, ya que
135
cepto que se seleccione estaría definiendo la
naturaleza del conflicto y condicionando así la
gama de posibilidades para enfrentar su solución” (Posada: xiv).
Este artículo pretende contribuir a ese debate, por medio de un examen de la posición
del Gobierno en esta materia. Comenzaré por
adelantar una crítica interna de la posición gubernamental, para examinar su coherencia;
plantearé en esa primera parte que el discurso
gubernamental es contradictorio, puesto que niega y reconoce al mismo tiempo el conflicto armado. Posteriormente realizaré una crítica externa del planteamiento gubernamental, en
donde estudiaré la validez empírica y normativa
de los supuestos de los cuales parte; mostraré
en esta segunda parte que las tesis gubernamentales carecen de sustento pues, conforme a las
definiciones usuales de conflicto armado del
Derecho Internacional Humanitario y de las ciencias sociales, es claro que en Colombia existe
conflicto armado. Otra cosa es que pueda existir polémica sobre la naturaleza de dicho conflicto. Pero en todo caso, y tal es la conclusión
esencial de este artículo, parece imprescindible
reconocer la existencia del conflicto armado
colombiano, si queremos superarlo.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
SI NO HAY GUERRA, ¿PARA QUÉ UN
COMISIONADO DE PAZ?
136
El reciente memorando del Comisionado de Paz
sobre los lineamientos para los proyectos de cooperación internacional, insiste en la tesis del
Gobierno según la cual en Colombia no existe
un conflicto armado sino una amenaza terrorista. Que el Comisionado de Paz reitere esa tesis
no deja de ser paradójico, pues uno no puede
sino preguntarse si en ese mismo memorando
el Comisionado no debió haber renunciado a su
cargo, o si al menos debió haber planteado un
cambio de nombre para su función. Y la razón
es obvia: los comisionados de paz en Colombia
han existido para ayudar a superar el conflicto
armado; pero si no existe conflicto armado, ¿para
qué un comisionado de paz?
Conflicto
Sin embargo, la creación de un Comisionado
de Paz para que negocie un inexistente conflicto
armado no es la única contradicción del Gobierno
en este campo. Existen otras inconsistencias, tal
vez más importantes y protuberantes, como el incremento del gasto en operativos militares y la promoción de la Ley de Justicia y Paz para facilitar la
negociación con los paramilitares.
De un lado, el Gobierno defiende el fortalecimiento de las Fuerzas Militares y destaca los
éxitos del Plan Patriota, que ha costado millones de dólares. Ahora bien, para enfrentar amenazas terroristas se debe privilegiar el componente policial y no la acción militar, pues se trata
de desarticular bandas que no logran control
territorial y por ello operan en secreto. En cambio, el Ejército, la Armada o la Fuerza Aérea despliegan su fuerza de combate para preservar la
integridad territorial en operaciones típicas de
la guerra. En esas condiciones, si no existe conflicto armado, ¿por qué la insistencia gubernamental no sólo en destacar sus éxitos militares
sino en mantener esos esfuerzos bélicos? ¿No
es un poco esquizofrénico que el Gobierno se
preocupe tanto por el éxito de las operaciones
de guerra en un país que supuestamente no
enfrenta ninguna guerra?
De otro lado, el Gobierno promovió y sancionó la Ley de Justicia y Paz, que debe dar piso
jurídico a la negociación con los paramilitares.
Esa ley concede enormes beneficios penales a
los actores armados ilegales que entren en un
proceso de paz con el Gobierno. Eso significa
que se estarían adelantando negociaciones de
paz con actores armados para superar un inexistente conflicto armado, lo cual no deja de suscitar perplejidad.
Si en lugar de un conflicto armado existe
una amenaza terrorista ¿por qué todos estos
esfuerzos para alcanzar la paz? Y en especial, ¿por
qué negociar con esas organizaciones terroristas? ¿No es acaso lógico someter por la fuerza al
terrorismo y no negociar con él? En esas condiciones, si el Gobierno asume que no existe conflicto armado sino una amenaza terrorista, todo
indica que no debería apoyar un proyecto que
habla de procesos de paz con grupos ilegales. El
que dista de ser ingenuo, incurre en esas profundas contradicciones?
La primera respuesta posible es que el Gobierno habría abandonado las tesis aristotélicas
para adherir a algunas teorías lógicas contemporáneas, que admiten contradicciones en el discurso. No creo que sea así, dado que el Gobierno
no ha dicho nada al respecto y, además, esas lógicas admiten contradicciones parciales periféricas, pero no en el corazón de una argumentación. La respuesta debe estar en otra parte.
Todo indica que la posible respuesta es que
el Gobierno incurre en esas contradicciones, porque pretende obtener las ventajas jurídicas y
políticas de que exista conflicto armado y, a la
vez, de que no exista conflicto armado.
Así, al negar discursivamente el conflicto
armado y hablar de amenaza terrorista, el Gobierno no sólo busca quitar todo reconocimiento político a las guerrillas, sino que pretende
igualmente limitar la aplicación del Derecho Internacional Humanitario, y en especial del llamado principio de distinción, de acuerdo con el
cual los actores armados deben respetar a la población civil. El Gobierno busca impedir cualquier asomo de neutralidad de cualquier sector
de la población, pues todos los ciudadanos deberían alinearse contra la amenaza terrorista.
Pero, de otro lado, al aceptar tácitamente
la existencia del conflicto, el Gobierno parece
buscar que la sociedad colombiana y la comunidad internacional acepten los costos de la búsqueda de la paz, tanto en términos de financiamiento del gasto militar para la guerra, como de
aprobación de los enormes beneficios punitivos
a los actores armados que se desmovilicen previstos en el proyecto de justicia y paz.
Las contradicciones lógicas del discurso del
Gobierno tendrían entonces una funcionalidad
política y jurídica. Pero, incluso en el trópico, la
razón reclama sus derechos, y esas contradicciones gubernamentales han llegado a límites insostenibles. Es muy indicativa, por ejemplo, la reacción de Acnur de plantear su salida del país si el
Gobierno insiste en negar el conflicto armado. Un
mínimo de coherencia gubernamental resulta indispensable si queremos políticas de paz viables.
Conflicto
Rodrigo Uprimny Yepes
Gobierno debería, a lo sumo, plantear una estrategia de sometimiento a la justicia, mas no
una negociación de paz.
En todo caso, resulta contradictorio con su
discurso acerca de la inexistencia del conflicto
armado que el Gobierno hubiera insistido en que
se calificara de delincuentes políticos a los grupos paramilitares, con el fin de dar mayor sustento jurídico a las negociaciones. En efecto, si
lo que existe es una amenaza causada por grupos terroristas, ¿por qué calificar de delincuencia política el fenómeno paramilitar?
Pero eso no es todo. La definición de esa
ley acerca de los rasgos que debe tener un actor armado para poder entrar en negociaciones
de paz con el Gobierno está basada en la Ley
782 de 2002, la cual a su vez prácticamente
copia la regulación que trae el Protocolo II de
Ginebra sobre la aplicación del Derecho Internacional Humanitario a los conflictos armados
internos. De hecho, estos textos hacen referencia a organizaciones armadas que: 1) bajo un
mando responsable, 2) logran un cierto control
o presencia en un territorio, y 3) tienen capacidad de realizar acciones armadas sostenidas.
Ahora bien, el Protocolo II incorpora esos tres
criterios precisamente para caracterizar un conflicto armado interno. ¿Cómo puede el Gobierno defender esos mismos criterios en la Ley de
Justicia y Paz, lo cual supone aceptar el conflicto armado colombiano, para luego negar públicamente la existencia del mismo?
La posición del Gobierno es entonces contradictoria, pues niega la existencia del conflicto
armado pero al mismo tiempo acepta su presencia, ya que promueve estrategias que necesariamente suponen el reconocimiento de dicho conflicto, como la existencia misma del Comisionado
de Paz y el apoyo a la Ley de Justicia y Paz.
Estas contradicciones gubernamentales son
cuestionables. Desde Aristóteles sabemos que
un requisito mínimo de cualquier discurso que
aspire a la racionalidad es la consistencia. Un
actor racional no debe violar el principio de no
contradicción, según el cual uno no puede afirmar al mismo tiempo que algo es A y No A. Una
pregunta obvia surge: ¿por qué este Gobierno,
137
Ahora bien, obviamente, el Gobierno puede alcanzar coherencia por dos vías diversas: negando el conflicto armado en todos sus planteamientos o, por el contrario, reconociendo su
existencia en todos sus discursos. Es pues ineludible que entremos a examinar la validez de
los presupuestos de la tesis gubernamental.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
LAS DEFINICIONES DE CONFLICTO ARMADO
INTERNO
138
Para evaluar si la tesis gubernamental es o no
acertada, resulta ineludible comenzar por alguna
conceptualización relevante sobre qué se puede
entender por conflicto armado, con el fin de determinar si la situación colombiana puede o no
ser caracterizada como tal. Según mi parecer,
existen básicamente dos perspectivas que han
intentado definir un conflicto armado no internacional: los análisis de las ciencias sociales, en
especial de los llamados estudios sobre la paz, y
las aproximaciones del Derecho Internacional
Humanitario (DIH). Brevemente examino ambas.
En las últimas décadas, algunas organizaciones académicas muy respetadas han desarrollado bases de datos destinadas a sistematizar la información existente sobre guerras
internacionales y guerras internas, con el propósito de comprender mejor su lógica y poder
así hacer recomendaciones más realistas para el
logro de la paz. Como es obvio, esas bases de
datos requieren alguna definición de qué podemos entender por conflicto armado interno, por
lo cual son un referente útil en esta discusión.
Tal vez las dos bases de datos más respetadas en este campo son las desarrolladas por el
llamado “Correlates of War Project” (COW) de la
Universidad de Michigan en Estados Unidos, llevado a cabo por Small y Singer5 , y aquélla realizada por la Universidad de Uppsala en Suecia y
por el PRIO en Noruega6 . Según el proyecto
COW, se debe hablar de conflicto armado interno cuando 1) existen combates armados en 2)
el territorio de un Estado, 3) que involucran al
Estado y a otras fuerzas organizadas, y 4) existen al menos mil muertos relacionados con esos
Conflicto
combates, de los cuales 5) al menos un 5% fue
ocasionado por el actor armado más débil. Por
su parte, el proyecto de Uppsala y PRIO considera que existe conflicto armado interno cuando existen al menos 25 muertes por año relacionadas con enfrentamientos armados en el
territorio de un Estado, en donde uno de los
actores es el Estado. Ese conflicto debe ser llamado guerra cuando las muertes asociadas a
los combates superan mil al año.
Las definiciones propuestas por ambas bases de datos tienen algunas diferencias importantes, pero en el fondo coinciden en señalar que,
para que pueda hablarse de conflicto armado en
un Estado, la violencia debe 1) superar una cierta
intensidad, ya que debe ocasionar al menos un
cierto número de víctimas; además, debe tratarse de una violencia 2) relativamente organizada,
pues deben existir combates; lo cual supone que
3) el actor armado que se enfrenta al Estado debe
contar con una estructura militar básica, y 4) ser
capaz de ofrecer una resistencia armada que perdure al menos un cierto período.
Esas definiciones han sido objeto de importantes críticas; en especial, algunos analistas cuestionan la arbitrariedad de la cifra de muertos planteada, puesto que no es claro por qué escoger 25
muertos o por qué mil, ni por qué tener en cuenta
números absolutos y no cifras per cápita7 . Con
todo, a pesar de esas objeciones, estas definiciones siguen siendo las más aceptadas en la literatura comparada sobre el tema, además de que tienen una utilidad evidente, ya que suministran
criterios para distinguir el conflicto armado interno de otros fenómenos semejantes, como las guerras internacionales, las violencias delincuenciales
(pues debe haber combates por actores armados
5
Para las definiciones del COW, ver Pizarro Leongómez (2004: 57). Ver,
igualmente, Eroll Henderson y David Singer, “Civil war in the PostColonial Period”, Journal of Peace Research, Vol. 37, No. 3, p. 284.
6 Para la metodología del proyecto Uppsala PRIO, ver Nils Petter Gleditsch, Peter Wallensteen, Mikael Eriksson, Margareta Sollenberg y
Håvard Strand, “Armed Conflict 1946–2001: A New Dataset”, Journal
of Peace Research, Vol. 39, No. 5, pp. 615 y ss, 2002. La base de
datos se puede acceder en www.prio.no/cwp/armedconflict.
7 Ver, por ejemplo, el análisis crítico de Nicholas Sambanis, “A note
on the Death Threshold in Coding Civil War Events”, Banco Mundial,
2001, disponible en la red en www.duke.edu/web/licep/4/sambanis/
sambanis.pdf.
no, según la definición del Protocolo II, también
es conflicto armado interno en los términos del
artículo 3º común8 . Conviene entonces analizar
la definición prevista por el Protocolo II, ya que si
concluimos que, según ella, la situación colombiana es de conflicto armado, por consiguiente
también lo será para el artículo 3º.
El artículo 1º del Protocolo II establece que,
para que se apliquen sus normas, el conflicto
interno debe ser más intenso que los disturbios
interiores o las situaciones esporádicas de violencia; debe ser realmente un conflicto armado
que enfrente al Estado con “fuerzas armadas
disidentes o grupos armados organizados que,
bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y aplicar el
presente Protocolo”. Esto significa que, conforme al Protocolo II, para que pueda hablarse de
conflicto armado deben existir 1) enfrentamientos entre el Estado y actores armados disidentes, siempre y cuando éstos tengan 2) mando
responsable y 3) control territorial suficiente para
realizar operaciones militares y 4) aplicar las normas humanitarias.
Un breve análisis es suficiente para concluir
que esas condiciones existen en Colombia. Así,
en nuestro país existen enfrentamientos armados entre el Estado y actores armados ilegales,
como las guerrillas o los grupos paramilitares.
Esos actores tienen una estructura jerarquizada
que permite hablar de que tienen un mando responsable. Por ejemplo, las Farc tienen el Secretariado, que es su comandancia superior, sin
perjuicio de que muchos de sus frentes tengan
una autonomía considerable.
Igualmente, estos actores armados tienen
un control territorial suficiente para realizar ac8 Así, el Comité Internacional de la Cruz Roja (Cicr), en su comentario
del Protocolo II, señala que “en las situaciones en que se cumplen
las condiciones de aplicación del Protocolo, se aplicarán simultáneamente el Protocolo y el artículo 3 común, ya que el ámbito de
aplicación del Protocolo está comprendido en el, más amplio, del
artículo 3 común. En cambio, en un conflicto de poca intensidad en
el que la lucha no presente las características requeridas por el
Protocolo, se aplicará solamente el artículo 3 común”. Ver Cicr,
Comentario del Protocolo adicional II a los Convenios de Ginebra de
1949, párrafo 4457. Disponible en Internet en www.icrc.org.
Conflicto
Rodrigo Uprimny Yepes
que enfrentan al Estado), las insurrecciones fallidas o las erupciones momentáneas de violencia.
Las anteriores conceptualizaciones son,
entonces, un punto ineludible de referencia para
el debate colombiano y es claro que, conforme
a ellas, Colombia conoce desde hace muchos
años un conflicto armado interno. Así, es indudable que existen combates armados en donde
participan actores organizados que enfrentan al
Estado, y que las muertes asociadas a esos combates han superado, desafortunadamente, los
límites previstos por esas definiciones.
Sin embargo, el Gobierno podría muy bien
argumentar que, a pesar del reconocimiento internacional de esas bases de datos, no tiene por
qué aceptar sus definiciones de conflicto armado. Eso sería discutible, pues sería negar la relevancia de un lenguaje que ha ganado un reconocimiento académico internacional; pero podría ser
aceptable, porque es propio de la discusión académica y política ofrecer conceptualizaciones alternativas frente a una misma realidad. Lo que
sucede, no obstante, es que los planteamientos
gubernamentales no han explicado convincentemente por qué deberíamos desechar esas respetadas definiciones de la academia internacional.
Adicionalmente, existen otras definiciones de conflicto armado frente a las cuales resulta más difícil
que el Gobierno niegue su relevancia, puesto que
derivan de normas jurídicas obligatorias, y son
aquéllas del DIH.
El DIH, en la medida en que regula los conflictos armados, debe proveer una definición de
los mismos, con el fin de determinar la aplicabilidad de sus normas. En el caso de los conflictos
no internacionales, las dos normas más importantes son el artículo 3º, común a los Convenios
de Ginebra de 1949 y el Protocolo II de 1977.
El artículo 3º menciona y regula los conflictos armados no internacionales, pero no los define. Por su parte, como lo ha reconocido unánimemente la doctrina, el Protocolo II establece un
umbral más alto de aplicabilidad, pues establece
que los conflictos armados internos deben reunir
cierta intensidad para que se aplique dicho Protocolo. Esto significa que si una situación puede
ser caracterizada como conflicto armado inter-
139
ciones militares y aplicar las normas humanitarias. En efecto, el control territorial exigido por
el Protocolo II no implica que el actor armado
deba tener la capacidad de impedir la entrada
de las Fuerzas Armadas del Estado en la zona de
influencia guerrillera o paramilitar, sino que esos
actores armados ilegales tengan una presencia
territorial suficiente para realizar operaciones
militares y aplicar las normas humanitarias. De
esa manera, el Comité Internacional de la Cruz
Roja, en su autorizado comentario de estas normas, señala que “es la palabra ‘tal’ la que da la
clave de la interpretación. El control debe ser
suficiente para poder realizar operaciones militares sostenidas y concertadas y aplicar el Protocolo, es decir, cuidar a los heridos y los enfermos, por ejemplo, o recluir a los prisioneros y
tratarlos debidamente”9 .
Durante muchísimos años, las guerrillas
colombianas han tenido una presencia militar
suficiente para realizar continuos ataques a las
Fuerzas Armadas del Estado, por lo cual tienen
el control territorial necesario para realizar operaciones militares concertadas y sostenidas.
Igualmente, las Farc han privado de la libertad
durante varios años a numerosos militares y civiles secuestrados. ¿Puede entonces alguien
dudar que ese grupo guerrillero tiene control
territorial suficiente para aplicar las normas humanitarias? Otra cosa, obviamente, es que efectivamente aplique o no aplique esas garantías
humanitarias.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
RECONOCER EL CONFLICTO PARA SUPERARLO
140
El análisis anterior ha mostrado que, conforme a
las definiciones usuales de las ciencias sociales y
del DIH, Colombia enfrenta un conflicto armado
interno, razón por la cual la tesis gubernamental
es equivocada. Ahora bien, el reconocimiento de
la guerra interna en Colombia no puede ser confundido con la legitimación de las acciones de los
9 CICR, Comentario del Protocolo adicional II a los Convenios de
Ginebra de 1949, párrafo 4466.
Conflicto
grupos armados ilegales, ni con el apoyo al uso
de la violencia; ése es otro asunto.
De manera similar, la aceptación de la existencia del conflicto armado tampoco implica que
la discusión sobre la naturaleza de dicho conflicto esté resuelta, pues subsisten discusiones
importantes sobre su caracterización, como lo
han señalado Pizarro Leongómez (2004) y Posada Carbó (2002). ¿Es realmente una guerra
civil? ¿Es una guerra contra la sociedad? ¿Es una
forma de las llamadas “nuevas guerras”? Son
todas preguntas importantes que deben ser debatidas. Pero lo que parece claro es que la negativa gubernamental a reconocer la existencia del
conflicto armado es no sólo contradictoria y
equivocada, sino también desafortunada pues,
siguiendo los títulos de algunas importantes
obras publicadas en años anteriores en el país,
en Colombia es necesario “reconocer la guerra
para construir la paz” (Deas 1999), ya que no
podemos “armar la paz” sin “desarmar la guerra” (Camacho 1999).
BIBLIOGRAFÍA
Carbó Posada, Eduardo (2002). ¿Guerra Civil? El lenguaje del conflicto
en Colombia. Alfaomega, Libros de Cambio, Ideas para la
Paz. Bogotá.
Camacho Guizado, Álvaro y Leal Buitrago, Francisco, eds. (1999).
Armar la paz es desarmar la guerra. Iepri, Descol, Cerec.
Bogotá.
Deas Malcom y Llorente María Victoria, eds. (1999). Reconocer la
guerra para construir la paz. Uniandes, Cerce, Norma. Bogotá.
Gaviria, José Obdulio (2005). Sofismas del terrorismo en Colombia.
Ed. Planeta. Bogotá.
Pizarro Leongómez, Eduardo (2004). Una democracia asediada. Balance y perspectiva del conflicto armado en Colombia. Ed.
Norma. Bogotá.
Derechos civiles y políticos
Foto: Milton Díaz Guillermo. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
¿Democracia
profunda?
En el mundo contemporáneo, autoritario tiene
un significado especial. Se llama así al gobernante o al régimen que ejerce su poder para imponer la hegemonía política, pasando por encima del pluralismo democrático. Llámese también
autoritario al gobernante que aplasta los derechos fundamentales o desconoce los límites internos del Estado de Derecho, en especial la separación de poderes y la sujeción de sus acciones
a la esfera de la ley. El autoritario aplasta cualquier tipo de crítica, e invade la esfera íntima de
las personas para impedir la aparición de ideas
divergentes.
Luis Carlos Restrepo*
Alto Comisionado para la Paz
E
l gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez ha sido reiterativo en afirmar que en Colombia vivimos en una
“democracia profunda”, y que no
existe conflicto armado1 . El Alto Comisionado para la Paz, Luis Carlos
Restrepo, afirmó: “Colombia es una democracia pluralista y garantista, donde se cuenta con
los cauces apropiados para dirimir las diferen-
cias. El aceptar la existencia de un conflicto armado interno, implica la negación de esos canales democráticos”2 . Estas premisas son los fundamentos actuales de la política de seguridad
democrática.
Sin embargo, a la luz de la situación de los
derechos humanos y del derecho humanitario,la
gravedad de la realidad demuestra que Colombia está lejos de ser una democracia ejemplar y
que es inocultable la existencia de un conflicto
*
1
“¿Es Uribe Autoritario?”, abril 10 de 2005
Ver, entre otros, el discurso del Presidente de la República el 24 de
junio de 2004, en el lanzamiento de la Política de Seguridad en Cali
(Valle), donde afirmó: “Ha sido la nuestra una democracia permanente, profunda, pero hemos tenido la dictadura del terrorismo.”
www.presidencia.gov.co/discursos. También, el 8 de julio de 2005,
el Alto Comisionado para la Paz, Luis Carlos Restrepo, en una carta
enviada a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos como
respuesta a su informe sobre el proceso de desmovilización de las
Auc, señaló: “aunque existen grandes problemas sociales en Colombia, se cuenta, también, con una democracia recia, sólida, participativa, que permite que todos esos problemas puedan solucionarse
por las vías institucionales y democráticas”, www.altocomisionado
paralapaz.gov.co. Sobre la inexistencia del conflicto armado ver el
discurso del presidente Uribe en el foro “¿Amenaza terrorista o
conflicto interno?”, realizado en la Universidad de la Sabana, en
Bogotá, el 26 de abril de 2005, www.presidencia.gov.co.
2 “¿Conflicto armado o amenaza terrorista?”, Luis Carlos Restrepo,
Alto Comisionado para la Paz, 6 de marzo de 2005, http://www.alto
comisionadoparalapaz.gov.co/noticias/2005/marzo/mar_06_05.htm.
Conflicto
Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu
Observatorio de Derechos Humanos y
Derecho Humanitario de la Cceeu
141
armado interno, degradado y sin asomo de solución desde perspectivas militaristas. Además,
la política de seguridad democrática y sus estrategias son factores de escalamiento del conflicto, de violación de los derechos humanos y del
derecho humanitario, y de profundización de la
crisis de la democracia.
La Política de Seguridad Democrática no solamente no es una política de derechos humanos, como lo arguye el Gobierno, sino que su
implementación, sus prácticas y estrategias, atentan y violan gravemente los derechos humanos
(Banco de Datos Cinep 2004). Su profundización
no solo genera inseguridad y expresa evidentes
rasgos antidemocráticos; también ha conseguido por la vía de la polarización y de la negación
del conflicto histórico político, social y armado,
sumir al país en una profunda crisis institucional
y del Estado de derecho, donde la diferencia de
argumentos, visiones y opiniones, se asocian con
el terrorismo y se persiguen y criminalizan.
El discurso de la “democracia profunda”
excluye varias interpretaciones de la realidad
histórica de Colombia, hegemonizando el imaginario de la “amenaza terrorista”. Se prohíbe la
divergencia a riesgo de caer en el espacio no
político del terrorismo. Quienes caen en él, terminan silenciados por los mecanismos arbitrarios de la institucionalidad, discursivamente democráticos pero abiertamente autoritarios.
En promedio, entre enero y marzo de 2005
se desarrollaron 5,2 combates diarios, destacándose la ofensiva de la guerrilla de las Farc (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), la
cual ha concentrado sus ataques contra la fuerza pública, aumentando el índice de letalidad4 ,
principalmente en los departamentos de Arauca, Guainía, Putumayo, Nariño, Norte de Antioquia, Meta y Tolima (tablas 1 y 2)
Son significativos los hechos de guerra cometidos por las Farc durante 2005 contra las
Fuerzas Militares, la mayoría de ellos constitutivos de crímenes de guerra y de lesa humanidad.
Las Farc “pretenden demostrar (con su nueva
ofensiva) que están desarrollando en contra del
Estado un conflicto armado, que son actores
políticos y que conservan su capacidad militar para
llevar a cabo acciones de envergadura en varias
zonas al mismo tiempo y en forma continua” (Fundación Seguridad y Democracia 2005: 76).
Tabla 1
Combates y bajas
Enero- marzo 2005
Grupos en combate
Fuerzas Militares – Autodefensas
Fuerzas Militares – ELN
Fuerzas Militares – Farc
Total
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
142
Conflicto
56
93
288
466
No. de
bajas
94
141
433
703
Fuente : Fundación y Seguridad Democracia
Tabla 2
Ataques de las Farc contra la Fuerza Pública
Comparativo 2004-2005
Tipo de ataque
2004
2005
Ataque instalaciones Fuerzas Militares
2
8
Ataque instalaciones Policía Nacional
15
17
Hostigamientos
73
86
SÍ HAY CONFLICTO ARMADO
En Colombia existe un conflicto armado porque
la situación “presenta todos los elementos constituyentes de un conflicto armado no internacional”3 . Durante 2005, las acciones de los grupos armados ilegales y de las Fuerzas Militares
han sido sostenidas. Aunque los combates disminuyeron en 14%, respecto al primer trimestre de 2004 (de 542 en 2004 a 466 en 2005),
son significativos los ataques contra las instalaciones militares y de policía y contra la infraestructura energética y vial, por parte de los grupos guerrilleros (Fundación Seguridad y
Democracia 2005: 66).
No.
de combates
Fuente: Fundación Seguridad y Democracia
3
4
Mensaje de Yves Giovannoni, Jefe de Operaciones para América
Latina y el Caribe del Comité Internacional de la Cruz Roja (Cicr), El
Tiempo, 4 de mayo de 2005. Los elementos particulares de un
conflicto armado de carácter no internacional son: 1) que los combatientes (partes) estén bajo órdenes de mandos responsables con
estructuras de control y disciplina; 2) porten símbolos y uniformes
distintivos; 3) porten armas de manera visible; y 4) mantengan sobre
porciones del territorio nacional un control suficiente para realizar
operaciones militares prolongadas y concertadas.
Como aumento del índice de letalidad se entiende el hecho del
aumento de bajas militares por combate.
Tabla 3
Algunas masacres realizadas por las Autodefensas
Unidas de Colombia (AUC)
2002-2004
Fecha
31/enero/2002
30/agosto/2002
6/octubre/2002
8/diciembre/2002
4/septiembre/2002
13/junio/2003
20/agosto/2003
7/diciembre/2003
6/enero/2004
9/octubre/2004
TOTAL
Lugar
Santa Marta (Mag)
Soacha (C/marca)
Medellín (Ant)
Medellín (Ant)
Timbío (Cauca)
Viotá (C/marca)
Soacha (C/marca)
Fusagasugá (C/marca)
El Tarra (Nte Stader)
San Pablo de Borbur (Boy)
No. víctimas
5
6
5
5
4
4
5
4
4
5
47
Fuente: Observatorio deDerechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu.
proceso (CCJ 2004). Entre 2002 y 2004, las AUC
han realizado numerosas masacres8 (t0abla 3).
Solo en las masacres reseñadas, que no son
todas las cometidas, se contabilizaron 47 personas asesinadas en 10 eventos. Sin tener en
cuenta los miles de asesinatos selectivos, desapariciones forzadas, desplazamientos forzados
y demás acciones militares y criminales realizadas contra la población civil en casi la totalidad
del territorio nacional, aún en vigencia del cese
de hostilidades, con el agravante que ni el Gobierno ni la Misión de Apoyo a Procesos de Paz
en Colombia (Mapp/OEA) han exigido su cumplimiento efectivo en el proceso de desmovilización9 .
En abril de 2005, la Fiscalía encontró 70
fosas comunes donde presuntamente se encontrarían más de 500 cadáveres de personas asesinadas por los paramilitares que operan en los
departamentos de Sucre y Córdoba10 . La finca
“El Palmar”, donde se encontraron las fosas comunes, está ubicada en el municipio de San
Onofre (Sucre) y es de propiedad de Rodrigo
Peluffo, alias “Cadena” y administrada por alias
“Diego Vecino”, actualmente jefes paramilitares
desmovilizados del Bloque Montes de María11 .
Desde 1996, los grupos paramilitares habrían
cometido más de 13.000 asesinatos políticos y
desapariciones forzadas de personas12 .
Ver Diario El Tiempo: 1 de enero, 31 de enero, 3 de febrero, 7 de
febrero, 12 de febrero, 13 de marzo, 24 de marzo, 6 de abril, 7 de
abril, 15 de abril, 24 de mayo, 25 de junio, entre otros.
6 Comunicado público del Ejército Nacional, www.ejercito.mil.co/
index.php?idcategoria=81306.
7 Diario El Tiempo, 21 de julio de 2005, “Por ataque de las Farc,
Putumayo quedó incomunicado y sin luz”, www.eltiempo.com.
8 Revista Semana, archivo virtual, www.semana.terra.com.
9 La Misión de Apoyo a Procesos de Paz en Colombia (Mapp/OEA) no
ha contribuido a garantizar la plena vigencia de los derechos humanos durante el proceso Gobierno-AUC, Observatorio de Derechos
Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu, Bogotá, 2005.
10 Debate del Representante Gustavo Petro en la Plenaria de la Cámara
de Representantes, “Paramilitarismo y política en Sucre”, 18 de
mayo de 2005. El diario Vanguardia Liberal, en su edición del 1 de
agosto de 2005, señaló que “en las 10 mil hectáreas que componen
el predio considerado hasta hace algún tiempo como un emporio de
poder, riqueza y terror [la finca “El Palmar”], yacen los restos de tres
mil personas”, según denuncias realizadas por los pobladores de San
Onofre, Sucre.
11 Diario El Tiempo, “Estos son los bloques que hoy se desmovilizan”,
14 de julio de 2005.
12 Diario El Tiempo, “El Presidente colombiano absuelve a los paramilitares, afirma el diario francés Le Figaro”, 26 de julio de 2005.
Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu
El 31 de diciembre de 2004, las Farc asesinaron 17 civiles en Puerto San Salvador, zona
rural del municipio de Tame (Arauca): 4 niños, 8
mujeres y 5 hombres; 7 personas resultaron
heridas. El 3 de febrero de 2005, en Puerto Asís
(Putumayo), 8 militares y un civil murieron en
un campo minado de las Farc. El 7 de febrero,
las Farc atacaron las instalaciones de la Armada
Nacional en Iscuandé (Putumayo), 16 “soldados
campesinos” murieron y 25 quedaron heridos.
Desde el 14 de abril las Farc han mantenido combates con el Ejército en los municipios de Toribío, Cajibío y Caloto del departamento del Cauca, provocando la muerte y el desplazamiento
de indígenas de la comunidad Nasa. Ha habido
emboscadas, enfrentamientos y masacres en
Arauca, Casanare, Antioquia, Santander, Putumayo y Caquetá5 .
El 25 de junio de 2005, las Farc atacaron el
Batallón Plan Especial Energético Vial N° 11,
ubicado en el municipio de Teteyé (Putumayo),
murieron 19 soldados6 . Desde entonces, la actividad militar que el grupo insurgente mantiene
y la consecuente respuesta estatal, han generado desplazamiento forzado, presión militar a la
población, destrucción de la infraestructura energética y desabastecimiento alimentario7 .
Los grupos paramilitares, agrupados en las
Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), a pesar de haber declarado un cese unilateral de
hostilidades para realizar la desmovilización de
sus bloques, han cometido 2.300 asesinatos y
desapariciones forzadas en lo que va corrido del
Conflicto
143
5
Según el Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República, entre
enero y marzo de 2005, los grupos armados ilegales (Farc y AUC), habrían cometido 12 masacres
con un saldo de 59 víctimas13 . La violencia sexual
continúa siendo una práctica frecuente de los
grupos armados, quienes consideran los cuerpos
de las mujeres como “campos de batalla”14 .
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
DEL DICHO AL HECHO...
144
La acción militar del Gobierno ha sido consecuente con la existencia de un conflicto armado. El ex ministro de Defensa, Jorge Alberto Uribe, explicó el crecimiento de la fuerza pública
durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez: de
279 mil soldados se pasó a 373 mil; se aumentó
de uno a 6 batallones de alta montaña; de 7 a 5
brigadas móviles; de 25 a 55 Escuadrones Móviles de Carabineros; existen 598 pelotones de
“soldados de mi pueblo”, que ascienden a 21
mil uniformados con presencia en 28 de los 32
departamentos; y se cuenta con 3,5 millones
de cooperantes15 . Lo anterior, sin contar con
las cifras del Plan Patriota desarrollado en el sur
del país16 .
Las políticas militaristas del Gobierno también evidencian la existencia de un conflicto armado interno: el Plan Patriota, con un despliegue de 17 mil soldados y apoyo logístico y
financiero de Estados Unidos, es una estrategia
de guerra solo realizable en un escenario de conflicto armado17 . Las detenciones arbitrarias, que
han criminalizado entre agosto de 2002 a agosto de 2004 a 6.332 personas, se caracterizan
por la persecución de personas y organizaciones bajo el supuesto de la existencia de un enemigo interno que cuenta con auxiliadores de la
población civil (Cceeu 2005).
La institución de los “soldados de mi pueblo” y la red de informantes y cooperantes, además de infringir el principio de distinción por la
inclusión de civiles al conflicto armado, establecen un escenario de economía de la delación,
donde es necesaria la retribución en dinero para
incentivar la colaboración con las autoridades18 .
Conflicto
Se conoció que muchas de las personas “desmovilizadas” de los grupos armados ilegales son
utilizadas como “testigos pagados” en procesos
judiciales, para declarar contra personas injustificadamente sindicadas por el delito de rebelión.
Por ejemplo, en el proceso adelantado por la
Fiscalía 36 de Cartagena (Bolívar) contra el profesor Alfredo Correa de Andreis, se utilizó como
prueba el testimonio de dos personas, supuestamente desmovilizadas, quienes aseguraron conocer al profesor Correa como ideólogo de las Farc.
La Fiscalía logró establecer que los testimonios
eran falsos y que fueron clonados. El profesor
Correa fue asesinado días después de recobrar
su libertad al ser demostrada su inocencia por las
autoridades judiciales (Cceeu 2005).
La negación del conflicto armado y en especial el desconocimiento del principio de distinción, han conducido al hostigamiento sistemático de las comunidades de paz (San José de
Apartadó, en Antioquia; y Jiguamiandó y Curvaradó, en el Chocó) por parte de las Fuerzas Militares y agentes del Estado, en connivencia con
grupos paramilitares. Bajo la idea de que son
13 Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos, “Indicadores comparados sobre la situación de los derechos humanos
en Colombia, marzo de 2005. www.vicepresidencia.gov.co.
14 Observatorio de derechos humanos y derecho humanitario, Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos, Las mujeres y las niñas en
Colombia: víctimas ocultas del conflicto armado, documento anexo
a la Declaración Conjunta de Organizaciones Colombianas de Derechos Humanos, 61° período de sesiones, Comisión de Derechos
Humanos de Naciones Unidas, Bogotá, febrero de 2005. Ver: Mesa
Mujer y Conflicto Armado, “Mujer y conflicto armado. Informe sobre
violencia sociopolítica contra mujeres, jóvenes y niñas en Colombia”, cuarto informe, enero 2003-junio 2004, Bogotá, Mesa Mujer y
Conflicto Armado, 2004; y Amnistía Internacional (AI), “Colombia:
cuerpos marcados, crímenes silenciados”, Londres, AI, 2004.
15 Comunicado del Ministro de Defensa, Jorge Alberto Uribe, al Congreso de la República, 7 de junio de 2005, www.alpha. mindefen
sa.gov.co/index.php.
16 El Ministerio de Defensa aspira a que el gasto en seguridad para 2005
sea del 5,3% del Producto Interno Bruto (PIB). La ayuda norteamericana asciende a 110 millones de dólares y se incrementó la presencia de los asesores militares y civiles (contratistas) que superan los
800. Revista Semana, “El año de la ofensiva”, archivo virtual,
www.semana.terra.com.co.
17 El Espectador, “De Faluya al Plan Patriota”, Adam Isacson, Bogotá, 13
de febrero de 2005.
18 El Gobierno pretende incorporar durante 2005 más de 15 mil soldados campesinos para que cumplan labores propias del Ejército,
contando con un entrenamiento insuficiente en regiones donde el
conflicto armado es intenso. Solo la Policía Nacional reportó la
existencia de 246.339 cooperantes y 7.011 informantes, http://
www.presidencia.gov.co/cne/2003/abril/29/06292003.htm.
Tabla 4
Infracciones graves al Derecho Internacional Humanitario
Enero a diciembre de 2004
Tipo de Infraccion
Amenaza
Civil herido en acciones bélicas
Civil muerto en acciones bélicas
Colectivo amenazado
Escudo
Herida intencional en persona protegida
Heridos en ataque a bienes civiles
Heridos por métodos y medios ilícitos
Homicidio intencional en persona protegida
Muertos en ataque a bienes civiles
Muertos por métodos y medios ilícitos
Tortura
Reclutamiento de menores
Violencia sexual
Total
No. Victimas
484
73
26
1
11
197
4
242
943
3
59
159
1
15
2.218
Fuente: Revista Noche y Niebla No. 30, Banco de Datos Violencia Política
del Cinep. * Aunque se registró una sola denuncia de reclutamiento de
menores por parte de los grupos armados ilegales, organizaciones como la
Coalición Contra la Vinculación de Niños y Niñas al Conflicto Armado,
Human Rights Watch y Naciones Unidas, han estimado que el número de
menores pertenecientes a los grupos armados ilegales que operan en
Colombia, oscila entre los 11 y los 14 mil, ver www.coalico.org.
“En esta comunidad de San José de Apartadó
hay gente buena, pero algunos de sus líderes,
patrocinadores y defensores están seriamente señalados, por personas que han residido allí, de
auxiliar a las Farc y de querer utilizar a la comunidad para proteger a esta organización terrorista”21.
Señalamientos indiscriminados de este talante, provenientes del primer mandatario de
Colombia, justifican acciones igualmente indiscriminadas por parte de la fuerza pública o agentes del Estado, quienes actúan desde la lógica
de que la población “auxilia” a grupos terroristas o que éstos se “camuflan” en ella. Además,
¿cómo exigir el cumplimiento de los principios
del DIH a los miembros del Ejército y la Policía,
si el Presidente de la República sospecha de la
existencia de un “enemigo interno” indistinguible de la población civil?
Normas del DIH también se infringen cuando la fuerza pública utiliza bienes civiles como
fortines militares, como sucedió en Toribío (Cauca) en abril de 2005. En los hechos, las Farc destruyeron numerosas viviendas en su ataque contra puestos policiales construidos en sitios de
concentración de civiles, a pesar del alto riesgo
que supone para la población indígena que allí
habita22 . Se han denunciado numerosos casos
en los que las Fuerzas Militares utilizan escuelas,
coliseos deportivos, iglesias y otros bienes civiles como centros de operaciones militares.
19 “Las comunidades de paz, y el grupo de activistas nacionales e
internacionales que mantienen frente al Estado una posición radicalizada, deben cesar en su empeño de reivindicar neutralidad frente a
las autoridades legítimas. Está bien que reivindiquen autonomía, que
le apuesten a la autodeterminación local y ostenten con orgullo
valores pacifistas. Pero que desconozcan la obligación de las autoridades de velar por su seguridad y la atribución del Estado para
monopolizar el uso de las armas, resulta a todas luces un camino
equivocado”. Comunicado del Alto Comisionado para la Paz, Luis
Carlos Restrepo, “La neutralidad de las comunidades de paz”, Bogotá, marzo 23 de 2005, www.altocomisionadoparalapaz.gov.co.
20 Revista Noche y Niebla, No. 30, cifras de violencia, pp. 43-47.
21 Intervención del Presidente de la República, Álvaro Uribe Vélez, en
el Consejo Comunitario realizado en el municipio de Carepa, Antioquia, el 20 de marzo de 2005.
22 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos (Oacnudh), Observaciones de la misión
a Toribío, Cauca. Condena por ataques de las Farc-EP, 20 de abril de
2005.
Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu
“auxiliadoras del terrorismo” se presiona para
su involucramiento en el conflicto, negando cualquier iniciativa de neutralidad frente a los actores armados, quienes han sido sus victimarios,
situación que les crea un evidente escenario de
riesgo para sus vidas19 .
Las cifras de infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH), resultado de las
acciones armadas de los combatientes, dimensionan la gravedad del conflicto y sus efectos en
la población civil. Entre enero y diciembre de
2004 se registraron 2.218 infracciones al DIH,
895 combates y 1.906 combatientes heridos o
muertos en acciones bélicas20 (tabla 4).
La negación sistemática de la existencia de
un conflicto armado interno restringe la posibilidad de aplicar y exigir el cumplimiento real de
las normas del DIH a los grupos armados ilegales y a las Fuerzas Militares. Por ejemplo, el presidente Álvaro Uribe afirmó sobre la comunidad
de paz de San José de Apartadó:
Conflicto
145
Es concluyente el concepto de la Defensoría del Pueblo, institución que considera que
“Colombia vive un conficto armado interno a la
luz de las previsiones y de las normas del derecho internacional de los conflictos armados” (Defensoría 2005: 42).
Si sólo hay terrorismo y no hay conflicto armado
interno, ello no implica que se dejen de aplicar o
que queden sin vigencia las normas de protección de los derechos humanos. Y, menos, que el
DIH ya no se aplique en las legítimas operaciones militares o policiales contra los grupos armados organizados al margen de la ley que cometen delitos, políticos o comunes, tipificados
en las leyes penales colombianas.
El Estado colombiano está obligado, con base
en los tratados internacionales que ha ratificado o a los cuales ha adherido, a respetar y hacer
respetar los estándares mínimos internacionales
en materia de promoción y protección de los derechos humanos y de aplicación del DIH.
(Defensoría 2005: 45).
Además, esta actitud obstruye las posibilidades para una salida política negociada, consensuada con la sociedad colombiana y consecuente con la historia de la violencia en Colombia.
El Gobierno “debe reconocer la imprecisión conceptual en que ha caído, la cual ha sido una
fuente de constantes críticas por parte de la
comunidad internacional”, a la vez que tal posición tiene implicaciones políticas, jurídicas y
militares de envergadura23.
CRISIS DE LA DEMOCRACIA
Uribe Vélez las garantías democráticas se han
visto vulneradas por el “talante autoritario” de
sus políticas.
En Colombia, la situación de los derechos
humanos es crítica (Comisión 2005): son recurrentes las violaciones de los derechos a la vida,
la libertad y la integridad personales. Entre agosto de 2002 y diciembre de 2004, fueron reportados 1.437 hechos de amenazas de muerte
contra personas; 414 casos de desaparición forzada; 3.127 ejecuciones extrajudiciales y 491
hechos de tortura, a manos de agentes del Estado25 [tabla 5 y gráficos 1 y 2]. También, entre
agosto de 2002 y agosto de 2004, fueron reportadas 6.332 personas detenidas arbitrariamente, lo cual indica que las detenciones arbitrarias son una práctica sistemática de la política
de “seguridad democrática” [gráfico 3], orientada a la persecución y criminalización de sectores de oposición, principalmente sindicalistas,
organizaciones sociales y defensores de derechos
humanos.
Aunque la Corte Constitucional declaró
inexequible el Estatuto Antiterrorista26 , continuaron prácticas de hecho que vulneran dereTabla 5
Violaciones de los derechos humanos a la vida,
la libertad e integridad personales
(2002-2004)
Amenazas
Desaparición forzada
Detención arbitraria
Ejecución extrajudicial
Heridos
Tortura
Violencia sexual
1.437
414
6.332
3.127
817
491
30
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Fuente: Banco de Datos, Cinep.
146
El presidente Álvaro Uribe Vélez señaló cinco
variables para medir la democracia en la región
y en Colombia: transparencia, respeto de las libertades públicas, seguridad, respeto de las instituciones y cohesión social24. La situación de
los derechos civiles y políticos aporta elementos suficientes para desvirtuar los resultados positivos esgrimidos por el Gobierno en esos campos. Durante el gobierno del presidente Álvaro
Conflicto
23 Eduardo Pizarro, “No es asunto de semántica”, diario El Tiempo,
opinión, abril 25 de 2005.
24 “¿Amenaza terrorista o conflicto interno?”, foro realizado en la Universidad de la Sabana, Bogotá, el 26 de abril de 2005, www.presidencia.
gov.co.
25 Banco de Datos de Violencia Política, Revista Noche y Niebla n.° 28,
29 y 30.
26 El 30 de agosto de 2004, la Corte Constitucional declaró inexequible
el Acto legislativo 02 de 2003, llamado “estatuto antiterrorista”, por
medio del cual se modificaban los artículos 15, 24, 28 y 250 de la
Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.
Gráfico 1
Evolución temporal de la violación 2002-2004
Fuente: Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario CCEEU
27 Al respecto la Oacnudh señaló: “La poca claridad en versiones públicas sobre varios operativos, las apresuradas declaraciones de los
mandos para culpabilizar a personas civiles y exonerar de responsabilidad a miembros de los cuerpos armados, y el traslado a la jurisdicción penal militar de procesos por hechos constitutivos de graves
violaciones de los derechos humanos o de crímenes de guerra (por
ejemplo, los procesos por los hechos de Guaitarilla, Cajamarca y
Arauca), constituyen retos pendientes para el Estado en cuanto al
respecto y la garantía de los derechos humanos y la observancia del
derecho internacional humanitario”, informe 2004, Pág. 17, par. 45.
28 Se consideran detenciones masivas aquellas que involucran a diez o
más personas.
Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu
Gráfico 2
Conflicto
147
Fuente: Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu.
chos fundamentales de la población: detenciones masivas y arbitrarias y la investigación por
parte de la justicia penal militar de casos de violaciones de los derechos humanos a manos de
miembros de la fuerza pública, como sucedió
en las masacres de Cajamarca (Tolima) y Guaitarilla (Nariño)27 , en las cuales se evidenció que
la justicia penal militar es un mecanismo efectivo para evadir la sanción contra miembros de
la fuerza pública que cometan violaciones graves de los derechos humanos.
Entre el 7 de agosto de 2002 y el 7 de agosto
de 2004, 6.332 personas han sido víctimas de
detenciones arbitrarias, en 507 eventos de detención, “equivalente a 8,7 personas diariamente
detenidas” (Cceeu 2005). Solo en 77 eventos
de detención fueron detenidas 5.535 personas,
lo que demuestra lo masiva e indiscriminada que
resulta la estrategia28.
Gráfico 3
Fuente: Observatorio de derechos humanos y derecho humanitario CCEEU
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Las detenciones son arbitrarias porque: a)
se realizan sin fundamento legal (sin orden judicial, sin que exista situación de flagrancia); b)
se viola el debido proceso (no hay juicio imparcial, hay manipulación de pruebas, se utilizan
testimonios de encapuchados e informantes
como única prueba y hay clonación de testigos; y c) las personas son sometidas a tratos
crueles, inhumanos o degradantes (Cceeu
2005). El Fiscal General, Luis Camilo Osorio,
ha destituido y procesado a los fiscales que han
dejado en libertad a las personas detenidas arbitrariamente29.
Las detenciones arbitrarias expresan falta de
transparencia, debido a la acción ilegal de la Fiscalía, la cual realiza montajes judiciales, clona
testigos y testimonios de informantes, violando
gravemente el debido proceso y las libertades
públicas. La arbitrariedad desvirtúa la institución
de la justicia y genera grave riesgo a la seguridad
de las personas criminalizadas (Cceeu 2005).
148
¿UNA DEMOCRACIA MAFIOSA?
Es supremamente grave el proceso de consolidación e institucionalización paramilitar en medio
de una aparente desmovilización. La democracia
se encuentra en riesgo de sucumbir ante el poder mafioso del paramilitarismo. Vicente Castaño, comandante supremo de las AUC, afirmó:
Conflicto
“Hay una amistad con los políticos de las zonas
en donde operamos. Hay relaciones directas entre los comandantes y los políticos y se forman
alianzas que son innegables. Las autodefensas
les dan consejos a muchos de ellos y hay comandantes que tienen sus amigos candidatos a las
corporaciones y a las alcaldías (…) Creo que
podemos afirmar que tenemos más del 35 por ciento de amigos en el Congreso. Y para las próximas
elecciones vamos a aumentar ese porcentaje de
amigos”30.
A pesar de la existencia de un proceso de
diálogo entre el Gobierno y algunos grupos paramilitares agrupados en las AUC y de la existencia de la Misión de Apoyo a Procesos de Paz
en Colombia (Mapp/OEA) el fenómeno del paramilitarismo se ha consolidado en muchas regiones del país. La Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en
su informe del 2004, señaló que “los grupos paramilitares continuaron, a pesar del cese de hostilidades declarado por ellos (…), su expansión
y consolidación, incluyendo su inserción social
e institucional a nivel local y regional, así como
29 Casos: Elcida Molina; Orlando Pacheco Osorio y Ledy Parada (Cceeu
2005).
30 Revista Semana, “Habla Vicente Castaño”, Bogotá, junio 6 a 13 de
2005, edición No. 1.025, Pág. 34.
COLOMBIA INCUMPLE
El presidente Álvaro Uribe Vélez afirmó: “Colombia, como parte de la comunidad internacional,
tiene que entender que las obligaciones de la comunidad internacional hay que ejercerlas por todos los asociados, hay que cumplirlas por todos
los asociados”36. Sin embargo, el Estado colombiano no ha implementado las recomendaciones
de organismos internacionales de protección —
las cuales han sido aceptadas públicamente37 —
de manera consecuente con la gravedad de la si-
tuación de derechos humanos y derecho humanitario38 . Por el contrario, ha realizado acciones en
contra de las mismas, profundizando la gravedad
de la situación de los derechos humanos.
Durante el proceso de seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, realizado entre
el Gobierno Nacional y las organizaciones sociales y no gubernamentales de derechos humanos, con el acompañamiento de los países que
constituyen el G-24, se logró concluir:
Los encuentros han evidenciado el incumplimiento de las recomendaciones por parte del
Estado y particularmente por el Gobierno colombiano, pocos y limitados avances en algu
31 Según el diario El Tiempo, “49 frentes en 382 municipios del país han
pasado del control militar al control social”. Ese control se expresa
en “la compra de tierras baratas que han dejado baldías los campesinos”, el montaje de “fundaciones y cooperativas para sacar adelante proyectos productivos y hacer gestión social” y la influencia en
universidades. “El mapa de la influencia ‘para’”, diario El Tiempo,
Bogotá, 26 de septiembre de 2004.
32 Según el diario El Tiempo, entre julio y septiembre de 2004, se tuvo
noticia de presuntos vínculos con paramilitares de los alcaldes de
Cúcuta (Norte de Santander) y Riohacha (La Guajira), los asesores de
paz de La Guajira y Barrancabermeja (Santander) y la Directora de
Fiscalías de Cúcuta. También se supo de nexos con esos grupos de
las autoridades locales y departamentales en la Costa Atlántica,
Casanare y Meta.
33 “Apropiación de recursos girados a las ARS para la salud de los más
pobres. Cálculos oficiales hablan de más 550 mil millones de pesos.
Cobran por afiliado entre 6.000 y 10.000 pesos y ‘vacuna’ de hasta
148 millones de pesos a las ARS que lleguen a su zona”. “La
paramilitarización de Colombia”, diario El Tiempo, Bogotá, 26 de
septiembre de 2004, Pág. 1-8.
34 La connivencia entre grupos paramilitares y Fuerza Pública es notoria
en los siguientes departamentos: Antioquia, Arauca, Bolívar, Chocó,
Córdoba, Cundinamarca, Meta, Nariño, Norte de Santander, Santander, Sucre, Tolima y Valle. En el marco del desarrollo del Plan
Patriota, tal connivencia se ha hecho evidente en Guaviare y Caquetá.
35 Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos, Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario, monitoreo regional.
36 Discurso del presidente Uribe en el foro “¿Amenaza terrorista o
conflicto interno?”, realizado en la Universidad de la Sabana, Bogotá,
26 de abril de 2005.
37 Ver Declaración de Londres, Londres (GB), 10 de julio de 2003,
www.presidencia.gov.co/cne/2003/ y Declaración del Presidente de
la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 61°
período de sesiones, Ginebra (Suiza), abril de 2005, www.hchr.org.co.
38 La Oacnudh señaló: “El proceso de implementación [de las recomendaciones] fue menos consistente de lo deseado y necesario,
dada la gravedad de las problemáticas”. Comisión de Derechos Humanos, Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos (Oacnudh), sobre la situación de los derechos humanos en Colombia, 61° período de sesiones, doc. E/CN.4/
2005/10, 28 de febrero de 2005.
Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu
su estrecha vinculación con el narcotráfico.” (Comisión 2005: 2). Señaló también, haber observado un “mayor grado de infiltración e influencia de esos grupos en varios niveles de la
administración departamental y local, así como
a nivel social”, lo que implica un riesgo para el
Estado de derecho (Comisión 2005: 61).
Los grupos paramilitares han ampliado su
influencia social, económica y militar31 ; es notoria su injerencia sobre las administraciones departamentales y municipales32 , los procesos de
contratación pública y las empresas del régimen
subsidiado de salud33. En algunas regiones del
país, la consolidación del paramilitarismo ha sido
la consecuencia de operativos militares realizados en desarrollo de la Política de Seguridad
Democrática34 .
En los municipios de Consaca, Sandoná y
Tumaco (Nariño), se han conocido acciones de
“limpieza social”, homicidios, extorsiones, intimidación y masacres, a manos del Bloque Central Bolívar de las AUC. En Tumaco, los grupos
paramilitares, en connivencia con agentes del
Estado, controlan los cultivos de palma aceitera
y en Pasto (Nariño) mantienen sus estructuras
de control social, económico y militar, a partir
de la acción de efectivos del Bloque Calima y el
Bloque Cacique Nutibara, aparentemente desmovilizados35.
¿Cómo garantizar transparencia, seguridad,
respeto por las instituciones y las libertades públicas, en un escenario en el que la institucionalidad es factor de vulneración de esos principios?
Conflicto
149
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
nas de ellas y la persistencia de políticas y programas gubernamentales que van claramente
en contra de muchas de las recomendaciones,
cuya pronta implementación fue acordada entre el G-24 y el Gobierno desde el 10 de junio
de 2003 y cuyo cumplimiento también ha sido
un compromiso del Gobierno ante la Comisión
de Derechos Humanos de las Naciones Unidas
durante las últimas dos sesiones. Las reuniones han dejado ver el consenso entre el Gobierno y las organizaciones sociales y no gubernamentales sobre el grave y reiterado
incumplimiento de las recomendaciones dirigidas a las guerrillas y grupos paramilitares
(Plataforma 2005: 27).
150
En febrero de 2005, durante la reunión sostenida por el Gobierno y los países del G-24, el
Ministro de Defensa presentó un proyecto de
ley denominado de “verdad, justicia y reparación”, el cual había sido concertado en muchos
de sus contenidos con varios congresistas colombianos y se ajustaba relativamente a las exigencias internacionales en materia de derechos
humanos y verdad, justicia y reparación para las
víctimas. Sin embargo, terminada la reunión, el
Gobierno, en cabeza del Alto Comisionado para
la Paz, presentó ante el Congreso otro proyecto
de ley, denominado de “justicia y paz”, que fue
finalmente sancionado por el presidente Álvaro
Uribe, sin que defina elementos claros para garantizar los principios del derecho internacional
mencionados39 .
Esta acción del Gobierno, puso de presente el poco interés existente para adecuar las
políticas y leyes que se relacionan con la desmovilización de grupos armados ilegales, a los
instrumentos internacionales en materia de derechos humanos ratificados por Colombia. El
Director de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, señaló, en relación con el proyecto de ley aprobado, que:
“...no logra reunir los elementos esenciales aconsejables para establecer una justicia transicional que, en aras de ser un instrumento de paz
Conflicto
sostenible, prevea incentivos y ofrezca beneficios
para que los grupos armados ilegales se desmovilicen y cesen sus hostilidades, a la vez que garantice adecuadamente los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación.
La ley ofrece muy generosos beneficios judiciales, como la fuerte reducción de penas de privación de libertad y amplias posibilidades de libertad condicional, a quienes hayan cometido
graves crímenes, sin una contribución efectiva
al esclarecimiento de la verdad y a la reparación. Por estas razones, podría abrir paso a que
haya impunidad”40.
La Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (Cidh) afirmó que los mecanismos de
investigación establecidos en la ley:
“No poseen la fortaleza necesaria para afrontar
con perspectivas realistas de efectividad la tarea
de esclarecer judicialmente las miles de masacres,
ejecuciones selectivas, desapariciones forzadas,
secuestros, torturas y graves daños a la integridad personal, desplazamientos forzados y usurpación de tierras, entre otros crímenes, cometidos
por varios miles de desmovilizados durante los
largos años en que las estructuras paramilitares
han mantenido su vigencia en Colombia” 41.
El incumplimiento sistemático, por parte del
Estado, de las obligaciones internacionales en
materia de derechos humanos podría en el futuro activar la competencia de la Corte Penal
Internacional o de otros tribunales internacionales como la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, debido a la implementación de nor39 El proyecto sancionado por el Presidente de la República constituye
la Ley 975 del 25 de julio de 2005. Para ver cuestionamientos de
fondo sobre los contenidos de la ley en materia de verdad, justicia y
reparación consultar, entre otros, www.coljuristas.org.co,
www.hchr.org.co.
40 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos, “Consideraciones sobre la ley de “justicia y paz”, comunicado de prensa, Bogotá, 27 de junio de 2005.
www.hchr.org.co/publico/comunicados/2005/comunicados2005.
41 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, La Cidh se pronuncia frente a la aprobación de la ley de justicia y paz en Colombia,
comunicado de prensa, Washington, D.C., 15 de julio de 2005,
www.cidh.oas.org/.
DERECHOS HUMANOS Y DIH:
EL CAMINO HACIA LA DEMOCRACIA
No es un secreto que las medidas viables, reales, necesarias y urgentes, para avanzar en la
solución del conflicto armado y mejorar la situación de seguridad y la democracia, son aquellas ajustadas al cabal respeto y ejercicio de los
derechos humanos –concebidos integralmente, y la aplicación de las normas del derecho humanitario. No hay otro ejercicio de reconciliación más atinado que el de la verdad, la justicia
y la reparación, concebidos como valores éticos de la sociedad, más allá que como presupuestos meramente jurídicos de un tipo de justicia, la transicional.
Sin embargo en Colombia, los canales institucionales para solucionar políticamente el conflicto social y armado se desvirtúan con la alusión a la existencia de una “amenaza terrorista”.
Y la reiteración de la existencia de una “democracia profunda” esconde los problemas estructurales de las instituciones y las condiciones inhumanas en las que viven millones de
colombianos. En todo sentido, las dos aseveraciones desvirtúan la historicidad de la crisis de
los derechos humanos y distorsionan las posibles soluciones prácticas y constructivas.
Nada más expresivo del talante antidemocrático y autoritario del Gobierno, que el hecho
mismo de pretender borrar por decreto la existencia del conflicto armado pese a sus evidencias y de señalar a quienes opinan lo contrario
como “cómplices” o “auxiliadores” del terrorismo, mientras arguye el fortalecimiento de las libertades democráticas en un escenario profundo de arbitrariedades institucionales. La crítica
es tildada de “obtusa”, “desinformada” y “radical”, en el peor de los casos “jihadista”43. ¿Es
entonces esto una democracia?
El escenario futuro, en la perspectiva de los
derechos humanos, de la democracia y del Estado de derecho, es cuestionar activamente la
política de “seguridad democrática”, porque no
es una política de derechos humanos. Por el
contrario, su implementación genera, y generará, riesgos evidentes para el disfrute de los derechos fundamentales y profundizará la justificación de la violencia en medio de un escalamiento
del conflicto y del desgaste institucional.
La continuidad de la política gubernamental de “seguridad democrática”, sustentada en
la inexistencia de un conflicto armado e impulsada en los principios del antiterrorismo mundial, legitimando acciones de excepción frente a
las garantías ciudadanas, permitirá:
42 Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Lineamientos para el enfoque de los proyectos de cooperación internacional, Bogotá, junio 13
de 2005, www.altocomisionadoparalapaz.gov.co.
43 “Sin duda liderados por José Miguel Vivanco, de HRW, [las ONG]
están en una cruzada que nos parece jihadista, una actitud obtusa y
equivocada.”, 19 de julio de 2005, palabras del Vicepresidente Francisco Santos en su gira a Washington, D.C. “Los colombianos tenemos una democracia con instituciones legítimas, sólidas y respetadas.
A pesar de las dificultades, en Colombia hay un sólido Estado de
Derecho. Contamos con un Gobierno transparente y existe la más
amplia libertad de expresión.”, 20 de julio de 2005, palabras del
Vicepresidente Francisco Santos ante el Consejo Permanente de la
OEA, Washington, D.C.
Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu
mas que no garantizan el respeto del derecho
internacional de los derechos humanos y propugnan por la impunidad para los responsables
de delitos graves.
Mientras que la comunidad internacional
sostiene que el cumplimiento de las recomendaciones y la adecuación de la ley de justicia y
paz a los principios de verdad, justicia y reparación, se expresarían en un mejoramiento sustancial de la situación de derechos humanos, el
Gobierno envía mensajes de reprobación que
ponen en riesgo la cooperación internacional y
el acompañamiento y apoyo de la comunidad
internacional, como sucedió con el documento
denominado “Lineamientos para el enfoque de
los proyectos de cooperación internacional para
Colombia”, donde se condicionó el uso de términos como zona humanitaria, comunidad de
paz, conflicto armado y actores armados42 .
Conflicto
151
1. La dilación de las arbitrariedades institucionales y de las violaciones de las libertades
fundamentales, contemplando la consolidación, en ese tiempo, de un modelo estatal
autoritario y disminuido en sus garantías ju-
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
rídicas y políticas como Estado de derecho.
En este escenario, no queda otra posibilidad
que el ahondamiento de la crisis de los derechos humanos, la deslegitimación del Estado y el afianzamiento de la violencia como
expresión de la crisis de la política.
2. El escalamiento de la guerra, debido a la
polarización armada por el cierre de los canales de solución dialogada del conflicto
armado.
3. La legalización, institucionalización y consolidación del poder político y económico
de los paramilitares, con la subsiguiente
apropiación de las instituciones estatales,
debido al manejo inadecuado del proceso.
4. La sujeción de las instituciones estatales a
los designios personalistas, populistas y
desinstitucionalizantes del poder ejecutivo,
transgrediendo los principios democráticos
de la separación e independencia de los
poderes públicos. Es el escenario de la
desinstitucionalización y la crisis de la democracia, el cual consolidaría los micropoderes mafiosos locales afianzados por la vía
militar y los dineros del narcotráfico, frente
a la debilidad del Estado de derecho.
152
En este escenario, los derechos humanos y
su garantía institucional se verían truncados por
la imposición de una “democracia profunda”,
meramente discursiva, que escondería las realidades traumáticas que padecen millones de
compatriotas en todas las regiones del país. Las
reivindicaciones sociales y políticas de esos derechos, solo existentes en la retórica de la “democracia profunda”, se convertirían para el Gobierno en “amenazas terroristas”, sin
posibilidades reales de mediación política ni institucional. La violencia institucional y parainstitucional, esta última ya institucionalizada, saldaría cuentas con los “apátridas”, con los
“terroristas”, de una manera más cruel que la
hasta ahora vivida, bajo la mirada ciega de la
opinión pública.
El Gobierno ha pretendido imponer la hegemonía política de la “amenaza terrorista”, por
encima del pluralismo democrático que carac-
Conflicto
teriza históricamente la existencia del conflicto
social y armado, y la democracia y sus limitaciones, como fenómenos de complejidad histórica
que compromete soluciones igualmente complejas y públicas. Ha aplastado los derechos fundamentales y la singularidad de las personas que
se atreven a disentir y plantear ideas divergentes: “apátridas”, “jihadistas”, “traficantes de derechos humanos”. Ha intentado invadir la esfera íntima de las personas, aludiendo la idea del
auxilio social al terrorismo y planteando la institucionalización de la sospecha como elemento
estructural de la acción de la justicia. Ha infringido los límites de la ley con medidas represivas
y arbitrarias de su “seguridad democrática”.
Aplasta la crítica con el unanimismo de su discurso que es en sí mismo un mecanismo de silenciamiento de la diferencia de opinión.
La única salida viable y constructiva, positiva desde su inicio, es la estructuración de una
política pública de derechos humanos, construida democráticamente a través de un diálogo
nacional y orientada a consolidar la seguridad
integral del ciudadano desde el ejercicio de sus
derechos. La legitimación de las instituciones
estatales debe fundamentarse en el apego a la
Constitución y la normativa internacional de
derechos humanos. Un primer paso, fundamental y práctico, es el cumplimiento de las recomendaciones formuladas por organismos de
protección de la ONU y la OEA, cuya implementación contribuiría al mejoramiento de la situación de derechos humanos en Colombia. No hay
espacio para las salidas militares que desconocen los principios de la democracia y los derechos humanos. La paz con guerra no es viable.
BIBLIOGRAFÍA
Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu
Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política - Observatorio de derechos humanos y derecho humanitario de la
Cceeu (2004). “El Talante autoritario, derechos civiles y
políticos y DIH” en: Reelección: el embrujo continúa. Segundo año de gobierno de Álvaro Uribe Vélez, Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo,
Bogotá.
CCJ —Comisión Colombiana de Juristas (2004). En contravía de
las recomendaciones internacionales. Seguridad democrática, derechos humanos y derecho humanitario en Colombia:
agosto de 2002 a agosto de 2004. CCJ, Bogotá.
Cceeu - Observatorio de derechos humanos y derecho humanitario
(2005). Libertad: rehén de la seguridad democrática. Grupo
de investigación sobre detenciones arbitrarias: Comisión
Colombiana de Juristas, Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, Corporación Humanidad Vigente, Comité
Permanente por la Defensa de los Derechos Humanos, Fundación Comité de Solidaridad con Presos Políticos, Banco
de Datos de Violencia Sociopolítica-Cinep.
Comisión de Derechos Humanos (2005). Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
sobre la situación de los derechos humanos en Colombia
durante 2004, 61° período de sesiones, doc. E/CN.4/2005/
10, 28 de febrero de 2005.
Defensoría del Pueblo (2005) Duodécimo informe del Defensor del
Pueblo al Congreso de la República, Bogotá.
Fundación Seguridad y Democracia (2005), Coyuntura de Seguridad,
enero a marzo de 2005.
Plataforma Colombiana de Derechos Humanos Democracia y Desarrollo, Alianza de Organizaciones Sociales y Afines y Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos (2005). Seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia correspondiente al informe presentado en
marzo de 2004. Bogotá.
Conflicto
153
Paramilitares:
¿de criminales a
héroes de guerra?
Foto: Julián Alberto Lineros C. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
D
urante el último año, uno de los ingredientes principales del proceso
de negociación con los grupos paramilitares fue la discusión y aprobación, por parte del Congreso, de
una ley que se aplicará a quienes
hayan cometido delitos no indultables ni amnistiables y estén siendo procesados o estén condenados por esos hechos; ley llamada por el Gobierno de “Justicia y Paz”1 .
Dada la impunidad en Colombia en materia
de derechos humanos y derecho humanitario,
la gran mayoría de paramilitares desmovilizados
no tienen procesos en curso por delitos no amnistiables ni indultables, aun cuando los hayan
cometido. Su situación se está resolviendo a través del procedimiento establecido por el Decreto 128 de 2003, que les otorga una certificación con la cual adquieren beneficios jurídicos.
Esto implica que la gran mayoría de los integrantes de los grupos paramilitares no serán investigados ni juzgados por los delitos cometidos, ni
siquiera a través de la Ley de Justicia y Paz. Esta
Ley 975 de 2005.
Los combatientes que se someten a la desmovilización pueden
estar en dos situaciones. En primer lugar, pueden no tener
procesos judiciales o condenas en contra. En segundo lugar,
pueden tener procesos o condenas judiciales. En el primer
caso, de acuerdo al decreto 128 de 2003, la persona tiene
derecho a una inmunidad judicial con un certificado del Comité
de Dejación de Armas (Coda) del Ministerio del Interior y de
Justicia (Artículos 2 y 13 del decreto). En el segundo caso,
surgen dos nuevas posibilidades. De un lado, puede que la
persona desmovilizada tenga abiertos procesos judiciales por
delitos amnistiables o indultables —que de acuerdo con la
Constitución sólo pueden ser delitos políticos—. En tal caso,
la persona tendrá derecho a que se cierre su proceso judicial,
sea cual fuere el estado en que esté, o se revoque su condena.
Esto es, puede recibir el beneficio de resolución inhibitoria,
cesación de procedimiento, preclusión o indulto, dependiendo
del estado del proceso (Artículo 13 del decreto). Por último, la
persona puede tener procesos o condenas por delitos no amnistiables o no indultables, es decir, por delitos comunes y por
violaciones a derechos humanos y derecho humanitario. Sólo
en este último caso se aplica la Ley de Justicia y Paz.
Colectivo de Abogados ‘José Alvear Restrepo’ • Comisión Colombiana de Juristas
Colectivo de Abogados
‘José Alvear Restrepo’
Comisión Colombiana de Juristas
Conflicto
155
ley es residual, pues se aplica a quienes no sean
beneficiarios ni del mencionado decreto ni de
la Ley 782 de 2002. La ley se aplicará a muy
pocos desmovilizados, pues son muy pocos
aquellos paramilitares que están siendo actualmente procesados o que están condenados por
ese tipo de actos2 . Además, los pocos que es1
2
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
156
tán hoy privados de la libertad se acogerán a la
Ley de Justicia y Paz, con lo cual su condena se
reducirá considerablemente y serán recluidos en
establecimientos especiales.
El debate de la ley fue muy polémico, pues el
Gobierno presentó un proyecto que no respondía a las obligaciones del Estado en materia de
verdad, justicia y reparación, de acuerdo con lo
establecido en el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos3 , que desconocía la responsabilidad estatal en la conformación y consolidación del paramilitarismo, y que, sumado a otras
iniciativas gubernamentales, será un factor de
agravamiento de la crisis de derechos humanos
en Colombia. Las víctimas no fueron invitadas a
participar en la formulación del texto ni tuvieron
oportunidad de plantear sus puntos de vista durante los debates.
Se radicaron otros proyectos, algunos de los
cuales pretendían de mejor manera honrar los
compromisos que el Estado ha adquirido al ratificar los distintos tratados de derechos humanos4 .
Sin embargo, esos proyectos no fueron tenidos
en cuenta. La iniciativa gubernamental, fuertemente cuestionada por la Alta Comisionada de
Naciones Unidas para los Derechos Humanos
durante el trámite legislativo, así como por organizaciones de derechos humanos colombianas e
internacionales, y por algunos congresistas de los
Estados Unidos, fue debatida y finalmente aprobada por el Congreso el 22 de junio de 2005, sin
que recogiera el consenso necesario entre los
congresistas y la sociedad en general.
El proyecto tuvo trámite de ley ordinaria, a
pesar de que debió haber sido tramitado como
ley estatutaria, pues regula materias relacionadas con “derechos y deberes fundamentales de
las personas y los procedimientos y recursos para
su protección” (Artículo 152 de la Constitución).
Con esto, los promotores del proyecto lograron
que no fueran necesarias mayorías especiales en
el Congreso y se evadió el control previo y oficioso de parte de la Corte Constitucional.
Una vez fue aprobado el proyecto de ley en
su último debate, la Oficina en Colombia del Alto
Comisionado de Naciones Unidas para los De-
Conflicto
rechos Humanos y la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, se manifestaron indicando las razones por las cuales la iniciativa aprobada es contraria a los derechos de verdad, justicia y reparación, y no brinda garantías de no
repetición5 . El análisis de Naciones Unidas se
refirió también a los inconvenientes de considerar el paramilitarismo como un delito político y
de no incluir inhabilidades políticas para los desmovilizados.
La ley aprobada adolece también de una
perspectiva de género, lo cual impedirá que se
indaguen adecuadamente las violaciones a los
derechos humanos de que han sido víctimas las
mujeres6 .
En este artículo se expondrá, aunque brevemente, por qué la ley aprobada no garantiza
los derechos a la verdad, la justicia y la reparación; se verá también cómo durante el proceso
de negociación no se ha afectado la actuación de
las estructuras paramilitares, desde la perspectiva de la responsabilidad estatal en la materia.
¿DERECHO A LA VERDAD?
La ley aprobada por el Congreso vulnera los derechos de las víctimas y de la sociedad en general a conocer la verdad acerca de las violaciones
a los derechos humanos y las infracciones al
derecho humanitario cometidas por los grupos
paramilitares. El texto aprobado no fomenta la
confesión plena y fidedigna, premia la mentira y
el ocultamiento de la información, contempla
términos deliberadamente insuficientes para
adelantar la investigación y el juzgamiento, y no
busca descubrir la verdad histórica sobre la conformación y los actos de los grupos paramilitares y la responsabilidad estatal en la materia.
3
4
5
6
Ver sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
“19 comerciantes vs. Colombia” (5 de julio de 2004) y “Chumbipuma Aguirre y otros vs. Perú” (Caso Barrios Altos, 14 de marzo de
2001).
Proyectos de ley 180 de 2004 Senado / 288 de 2005 Cámara y 208
de 2005 Senado / 290 de 2005 Cámara.
Ver www.hchr.org.co y www.cidh.oas.org
Documentos al respecto pueden ser consultados en www.mujeres
porlapaz.org
control de garantías debe, a solicitud del fiscal,
realizar la audiencia de formulación de cargos
en los diez días siguientes al vencimiento del
período de investigación o antes, de ser posible.
El magistrado que reciba la actuación del fiscal
tendrá diez días para convocar una audiencia
en la que se verifique si la aceptación de los cargos fue voluntaria. Si durante la audiencia de
verificación de la legalidad de la aceptación se
solicita el incidente de reparación, por solicitud
de la víctima, el fiscal o el Ministerio Público, a
instancia de ésta, convocará a una audiencia
pública en los cinco días siguientes; diez días
después se llevará a cabo la audiencia para la
adopción de sentencia, en la cual no habrá juicio. Si no se solicita el incidente de reparación,
el término de diez días para llevar a cabo la audiencia de sentencia se contará desde la audiencia en que se examinó la legalidad de la aceptación de los cargos.
Las violaciones de derechos humanos, los
crímenes de guerra y de lesa humanidad cometidos en Colombia de manera masiva y sistemática requieren de unos términos mucho más
amplios para su esclarecimiento, a fin de evitar
que queden reducidos a un formalismo que encubre la impunidad. Sesenta días son absolutamente insuficientes para que tan sólo veinte fiscales, que son los previstos por la ley, investiguen
a fondo los crímenes cometidos por más de veinte mil desmovilizados, que es el número de paramilitares anunciado por el Gobierno. Los términos previstos y la imposibilidad de hacerse
parte en el proceso impedirán en la práctica que
las víctimas puedan reclamar por los daños que
les fueron causados.
De esta forma, la verdad histórica no saldrá
a flote. El proyecto de ley no contempla mecanismo alguno para garantizar el esclarecimiento
amplio y completo de los hechos de violencia
masiva. La verdad en el proyecto queda limitada a los relatos parciales e incompletos en cada
caso individual, ignorando la conexión entre unos
y otros. Ese esquema imposibilitará indagar por
la responsabilidad estatal en la conformación y
actuación de los grupos paramilitares, por las
condiciones fácticas y normativas que hicieron
Colectivo de Abogados ‘José Alvear Restrepo’ • Comisión Colombiana de Juristas
Para acceder a los amplísimos beneficios que
ofrece la ley, debería ser requisito previo la confesión plena de los delitos cometidos por quien
se desmoviliza, y no sólo la aceptación de unos
cargos por los hechos respecto de los cuales el
fiscal o el juez tienen conocimiento. La ley aprobada no establece la confesión como requisito
(Artículo 17); si el fiscal considera que puede
haber hechos adicionales no confesados, el
magistrado que ejerce el control de garantías
dispone de 36 horas para realizar la audiencia
de formulación de imputación, en los 60 días
siguientes deberá investigar y verificar los hechos, tanto los confesados como aquellos respecto de los cuales el fiscal tiene información.
Como sanción por la no confesión plena, el
descubrimiento de delitos no aceptados debería
implicar la pérdida de los beneficios previstos en
esta ley. Sin embargo, la ley aprobada dispone
que si con posterioridad a la obtención de los
beneficios se descubre la participación del desmovilizado en delitos que no confesó, se iniciará
una nueva investigación y el desmovilizado podrá acceder nuevamente al beneficio de la pena
alternativa; para ello, debe colaborar en el esclarecimiento de los hechos o aceptarlos, siempre y
cuando no se pruebe que la omisión “haya sido
intencional”. ¿Cómo podrá un fiscal probar esa
intencionalidad? Si se descubre como hecho nuevo la participación en una masacre, ¿resulta aceptable que el desmovilizado manifieste que la omisión de esa información no fue intencional? La
ley admite que no haber informado acerca de
graves delitos puede ser considerado como una
omisión no intencional, pues prevé que “teniendo en cuenta la gravedad de los hechos nuevos
juzgados”, se amplíe en un veinte por ciento la
pena alternativa impuesta (Artículo 25).
La ley prevé en sus Artículos 18 y 19 la reducción abrupta de los términos para que el fiscal o juez adelanten respectivamente la investigación y el juzgamiento de los delitos por los
cuales estén siendo procesados los desmovilizados que se acojan a la ley. El fiscal dispondrá
de sesenta días para investigar y verificar tanto
los hechos admitidos como aquellos que conozca
el ente investigador; el magistrado que ejerce el
Conflicto
157
posible la comisión de las atrocidades, y por la
identidad de los funcionarios públicos y los particulares que patrocinaron o encubrieron los
crímenes de dichos grupos. Tampoco se establecen disposiciones encaminadas a permitir el
conocimiento público y la difusión de lo sucedido, como medida necesaria para prevenir la repetición de los hechos.
Si se pretende una verdadera reconciliación
de la sociedad colombiana, la contribución significativa a la reconstrucción de la memoria histórica a través del esclarecimiento de los hechos
de violencia también debe ser un requisito indispensable de cualquier beneficio jurídico.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
¿DERECHO A LA JUSTICIA?
158
La ley desconoce las condiciones mínimas en
materia de justicia que deben sustentar toda
negociación de paz. Por una parte, no garantiza
investigaciones exhaustivas ni juicios serios, con
plena participación de las víctimas en las debidas condiciones de seguridad y asesoría jurídica. Por otra parte, contempla excesivos beneficios para los autores de graves violaciones a los
derechos humanos e infracciones al derecho
humanitario, eludiendo la obligación estatal de
sancionar conforme a los principios de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad. Dado que
los derechos de las víctimas son materia de otros
puntos de este escrito, a continuación se hará
referencia a las penas alternativas.
La ley otorga un indulto encubierto, viabilizado a través de la aplicación de penas más benignas para los mayores responsables, la validación del tiempo en la zona de concentración
como tiempo efectivo de prisión y la privación
de la libertad en lugares que no serán definidos
ni administrados por el Inpec (Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario) sino por el Gobierno Nacional.
La “pena alternativa” oscilará entre 5 y 8
años, y en ese margen será tasada en razón de
“la gravedad de los delitos y de la colaboración
efectiva en el esclarecimiento de los mismos”
(Artículo 30). Quienes tengan la mayor respon-
Conflicto
sabilidad en la comisión de los crímenes y manejen el mayor cúmulo de información tendrán
entonces las penas más bajas.
Como beneficio adicional, el tiempo que los
desmovilizados hayan estado en las zonas de
concentración se computa hasta 18 meses como
cumplimiento efectivo de la pena (Artículo 32),
a pesar de que las zonas de concentración no
son un régimen de privación de la libertad. Los
desmovilizados no están sometidos plenamente al control del Estado, y cuentan con comodidades y libertades que no responden a la austeridad y restricción de derechos que deben
caracterizar un establecimiento carcelario.
En segundo lugar, el tiempo restante de la
pena va a ser cumplido en lugares que determine
el Gobierno Nacional pero que no necesariamente hacen parte del sistema penitenciario administrado por el Inpec (Artículo 31). Públicamente se
ha dicho que las penas serán cumplidas en “colonias agrícolas”, que es una modalidad prevista
en el Código Penitenciario y Carcelario, con menos control estatal, en terrenos muy amplios, sin
un claro cierre perimetral, y donde se desarrollan
labores agrícolas. Es improbable que los beneficiarios de la ley se vayan a recluir en la única colonia agrícola que existe en Colombia (ubicada
en Acacías, Meta), porque está en una zona de
fuerte influencia guerrillera. La experiencia de lugares de reclusión de paramilitares en negociación dista mucho de modelos de adecuado control estatal. Es el caso de las condiciones de
reclusión de Diego Fernando Murillo, alias “Don
Berna”, que se encuentra en una finca donde el
Estado asume costosos gastos para atender sus
necesidades7 . El comandante paramilitar Salvatore Mancuso propuso que la zona de Santa Fe
de Ralito, en la cual los desmovilizados se encuentran en condiciones muy distantes de aquellas
de un centro de reclusión, sea uno de los establecimientos donde los desmovilizados cumplan
sus condenas una vez terminen las negociaciones8 . El artículo 31 prevé también que las penas
7
8
“250 millones de pesos al mes cuesta cuidar a Don Berna”, El
Tiempo, junio 17 de 2005, pp. 1-4.
“Mancuso propone cárcel rural”, El Tiempo, julio 13 de 2005, pp. 1-3.
¿DERECHO A LA REPARACIÓN?
Serán pocos, como se dijo, los paramilitares procesados en virtud de esta ley, pues en su gran
mayoría los integrantes de esos grupos se están
beneficiando del Decreto 128 de 2003 y la Ley
782 de 2002, con lo cual las víctimas de los delitos que esos desmovilizados hayan cometido,
pero respecto de los cuales no se esté adelantando un proceso, quedan desprovistas de cualquier mecanismo de reparación. La situación de
las víctimas de los pocos paramilitares a quienes se aplicará la Ley de Justicia y Paz no es muy
distinta, pues la ley presenta serias falencias al
respecto.
La ley incluye una generosa definición de
reparación: reparación simbólica, indemnización,
restitución y garantías de no repetición. Sin
embargo, no garantiza en realidad el derecho a
la reparación de las víctimas de graves, masivas
y sistemáticas violaciones a los derechos humanos y al derecho humanitario. Por una parte, las
víctimas no son tenidas en cuenta para definir
los hechos delictivos que deben repararse; adicionalmente, los victimarios no están obligados
a garantizar la reparación. Esas reparaciones
serán pagadas por un fondo cuyos recursos son
inciertos y precarios.
Las víctimas no pueden hacerse parte en el
proceso judicial; únicamente pueden promover
el incidente de reparación, una vez se haya verificado la voluntariedad de la aceptación de los
cargos. Por lo tanto, tienen que limitarse a pedir
la reparación de los hechos a los cuales se re-
ferirá la sentencia, y no sobre todos los hechos
de los que fueron víctimas (Artículo 23). Si la
víctima no solicita la reparación por medio del
incidente (porque no supo o no pudo intervenir), el desmovilizado no adquiere ningún compromiso de reparar los daños que causó y recibe en todo caso la pena alternativa.
Los victimarios no tendrán que garantizar
la reparación con todos sus bienes, pues las
personas responsables de los crímenes y beneficiadas por el proyecto sólo entregarán, si los
tienen, los bienes de procedencia ilícita con miras a la reparación (Artículos 10.2, 11.5, 13.4,
17 y 45.1). Además de la dificultad evidente para
distinguir entre los bienes de origen lícito y aquellos de origen ilícito, la ley no dispone mecanismos para hacer efectivo el principio general según el cual el deudor debe responder a sus
acreedores con la totalidad de su patrimonio.
Adicionalmente, el desmovilizado puede declarar que no tiene ningún bien ilícito para entregar, y el proyecto no establece ninguna medida
para enfrentar la insolvencia de los criminales,
cuando ésta se ha hecho en fraude de los derechos de las víctimas.
La ley prevé un fondo de reparaciones administrado por la Red de Solidaridad Social, entidad que se encargará de liquidar y pagar las
indemnizaciones judiciales. El fondo estará constituido por los bienes o recursos que entreguen
las personas beneficiadas por la ley, por recursos provenientes del presupuesto nacional y por
donaciones (Artículo 54), pero el proyecto no
prevé una destinación fija del presupuesto nacional para el fondo. La ley dispone que la liquidación y el pago de las indemnizaciones queden
condicionados a la disponibilidad presupuestal
(Artículo 55). En caso de que el perpetrador haya
muerto, no habrá lugar a la reparación de las
víctimas.
Quienes se están desmovilizando actualmente pero no tienen procesos judiciales en
curso por delitos no amnistiables o no indultables, aunque los hayan efectivamente cometido, no son objeto de la aplicación de la Ley de
Justicia y Paz. Esos desmovilizados se acogen a
los beneficios del Decreto 128 de 2003, y las
Colectivo de Abogados ‘José Alvear Restrepo’ • Comisión Colombiana de Juristas
pueden cumplirse en el exterior, y hasta el momento no hay claridad respecto de cómo se haría efectiva esa modalidad de privación de la libertad.
Como se anotó en la introducción de este
escrito, los pocos paramilitares que se encuentran hoy privados de la libertad en virtud de sentencias condenatorias serán también beneficiarios de la ley, razón por la cual sus condenas se
reducirán notablemente y serán trasladados a
los centros de reclusión que señale el Gobierno.
Conflicto
159
víctimas de los delitos que hayan cometido no
tienen una vía judicial para reclamar reparación.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
¿DESMONTE DE LOS GRUPOS PARAMILITARES?
160
El desmantelamiento del paramilitarismo en
Colombia pasa necesariamente por varios aspectos: poner fin a los nexos entre agentes estatales y grupos paramilitares, garantizar que no se
reeditarán estos grupos bajo otras formas, devolver las tierras que fueron usurpadas a sus
dueños, reparar los daños causados a las víctimas y fortalecer la democracia. Los beneficios
que se otorguen en unas negociaciones deben
condicionarse a que se hagan desmovilizaciones colectivas, pues las desmovilizaciones individuales no conducen al desmantelamiento de
las estructuras paramilitares. Lamentablemente, el actual Gobierno dirige sus actuaciones en
sentido contrario.
Las negociaciones no están condicionadas
al respeto del llamado “cese de hostilidades”.
Las autoridades han tolerado el asesinato o la
desaparición forzada de por lo menos 2.339
personas por fuera de combate desde cuando
se iniciaron formalmente las negociaciones, el
1º de diciembre de 2002, hasta el 31 de diciembre de 20049 . A juicio del Alto Comisionado para
la Paz, el “cese de hostilidades es una metáfora
que debe manejarse con mucha flexibilidad”10 .
Teniendo en cuenta que en la conformación de grupos paramilitares han estado involucradas las fuerzas de seguridad del Estado11 , se
debería reconocer esa realidad y destituir y sancionar a los agentes estatales cómplices de los
paramilitares, como medida para la no repetición de las violaciones. Sin embargo, en este
proceso de negociaciones, “aún no se detectan
esfuerzos destinados a establecer la verdad de
lo sucedido y los grados de involucramiento oficial con el paramilitarismo”12 . Por el contrario,
en desarrollo de la Política de Seguridad Democrática”, la Fuerza Pública ha llevado a cabo grandes operaciones militares, y en muchos casos
esto ha significado el asentamiento de grupos
paramilitares. Por ejemplo, la operación militar
Conflicto
Plan Patriota que se está desarrollando en el sur
del país (en los departamentos de Meta, Caquetá, Guaviare y Vichada), con el apoyo militar de
Estados Unidos, es ilustrativa del fortalecimiento de los grupos paramilitares en las zonas supuestamente recuperadas por las tropas gubernamentales 13 . En el sur del Caquetá se han
realizado secuestros y homicidios conjuntos, y
miembros de las Fuerzas Militares han amenazado a la población anunciando futuros ataques
paramilitares14 .
Por otra parte, el Gobierno continúa promoviendo mecanismos para involucrar a los civiles en tareas propias de los militares, además
de los programas de soldados campesinos y de
redes de informantes que ya implementó. En
agosto del año pasado expidió un decreto que
autoriza a las Fuerzas Militares para vincular por
contrato a los combatientes desmovilizados a
cambio de una bonificación económica a cargo
del Ministerio de Defensa (Decreto 2767 de
2004). Con este tipo de iniciativas pueden reeditarse los grupos paramilitares.
En cuanto a las tierras que han sido arrebatadas violentamente por los grupos paramilitares, Gobierno y Congreso se alejan también de
9 Base de datos de la Comisión Colombiana de Juristas.
10 Declaraciones de Luis Carlos Restrepo durante una jornada de seguimiento al proceso de negociaciones con los paramilitares, adelantada en Bogotá el 24 de febrero de 2005 en Residencias Tequendama.
11 En el más reciente fallo sobre Colombia, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos señaló la responsabilidad del Estado en la conformación y actuación de los grupos paramilitares (“19 comerciantes
vs. Colombia”, sentencia del 5 de julio de 2004). A similar conclusión han llegado la Oficina en Colombia de la Alta Comisionada de
Naciones Unidas para los Derechos Humanos (Informe de la Alta
Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre
la situación de los derechos humanos en Colombia, Doc. E/CN.4/
2005/10, 28 de febrero de 2005, párrafo 87), así como diversos
relatores especiales que han visitado el país (Informe de la Representante Especial del Secretario General sobre los defensores de los
derechos humanos, señora Hina Jilani, documento E/CN.4/2002/
106/Add.2, 17 de abril de 2002, párrafo 280).
12 Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Cidh)
sobre el proceso de desmovilización en Colombia, Washington D.C.,
diciembre de 2004.
13 Informe de visita realizada por la Comisión Colombiana de Juristas a la
ciudad de San José del Guaviare entre el 19 y el 22 de diciembre de
2004, Bogotá, mimeo, 2005. Informe de visita realizada por la Comisión Colombiana de Juristas a la ciudad de Villavicencio (Meta) entre el
15 y el 29 de enero de 2005, Bogotá, mimeo, 2005.
14 Informe de visita realizada por la Comisión Colombiana de Juristas al
sur del departamento de Caquetá, los días 10 y 11 de febrero de 2005,
Bogotá, mimeo, 2005.
mente del Alto Comisionado para la Paz y el Viceministro del Interior y Justicia”, en medio de
“un triste espectáculo de intolerancia”17 . La pregunta que formuló en ese momento la representante resulta muy pertinente: “¿qué pasará
con los candidatos opuestos a los paramilitares
en algunas regiones del país?”18 .
CONCLUSIÓN
La ley denominada de Justicia y Paz no cumple
con los requisitos necesarios para garantizar
verdad, justicia y reparación; es un remedo de
justicia que, antes que acercarnos a la paz, nos
alejará de ella. El manto que cubre la responsabilidad del Estado en materia de conformación
y consolidación del paramilitarismo no será retirado. Las estructuras paramilitares no serán desarticuladas, pues persisten los nexos entre militares y paramilitares, se estimulan nuevas formas
de “colaboración” con la Fuerza Pública, se mantiene el poder económico de los grupos paramilitares y se ataca a quienes se oponen a ellos.
De manera simultánea, se han llevado a cabo
tanto las negociaciones con los paramilitares
como los más de 2.339 asesinatos fuera de combate o desapariciones forzadas a manos de estos
grupos, entre diciembre de 2002 y diciembre de
2004. Esto a pesar del supuesto “cese de hostilidades”, definido con cínica precisión por el Alto
Comisionado para la Paz como “una metáfora que
debe manejarse con mucha flexibilidad”.
La ley aprobada afianzará la impunidad en
que se han mantenido hasta hoy los funcionarios
públicos y los particulares que han promovido,
financiado y apoyado a los grupos paramilitares.
Los perpetradores directos de los crímenes más
15 Ver al respecto: Corte Interamericana de Derechos Humanos, 6 de
marzo de 2003, medidas provisionales solicitadas por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos respecto de la República de
Colombia, caso de las comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó; y Defensoría del Pueblo, Resolución Defensorial número 39 del
2 de junio de 2005.
16 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe sobre el proceso de desmovilización en Colombia, diciembre de 2004,
documento OEA/Ser.L/V/II.120, párrafo 58. En www.cidh.oas.org.
17 Periódico El Tiempo, Bogotá, 23 de junio de 2005, pp. 1-4 y 1-24.
18 Ibidem.
Colectivo de Abogados ‘José Alvear Restrepo’ • Comisión Colombiana de Juristas
establecer medidas adecuadas para remediar
esta situación. Por una parte, como se anotó
respecto de la Ley de Justicia y Paz, no se garantiza que los desmovilizados devuelvan todas las
tierras que tienen en su poder, pues la Ley 975
de 2005 tiene falencias que permiten, como se
anotó en el punto sobre reparación, que los
desmovilizados no entreguen sus bienes y reciban de todas formas los beneficios jurídicos.
Adicionalmente, la política gubernamental ha
continuado favoreciendo formas violentas de
obtención y tenencia de la tierra. Por ejemplo,
en el departamento del Chocó, en las cuencas
de los ríos Jiguamiandó y Curbaradó, lugar donde habitan comunidades afrocolombianas sobre
terrenos legalmente titulados (Ley 70 de 1993),
los grupos paramilitares, con el apoyo de tropas
del Ejército, han continuado apoderándose de
las tierras a través de asesinatos y otras violaciones a los derechos humanos. Las tierras así
obtenidas están siendo destinadas al cultivo extensivo de la palma africana y la ganadería. Los
cultivos están siendo cuidados por el Ejército a
pesar de estar en manos de personas que no
son legalmente sus propietarias15 . Este tipo de
actuaciones conduce a que, en la práctica, la
desmovilización sea sólo aparente. Los grupos
paramilitares mantienen su capacidad económica
para reponer sus armas y continuar reclutando
combatientes, como efectivamente lo vienen
haciendo.
El fortalecimiento de la democracia es otro
de los aspectos descuidados deliberadamente
por parte del Gobierno Nacional. En Colombia,
“la estabilidad de las instituciones democráticas
está afectada por profundas desigualdades sociales y altos índices de violencia”16 . El derecho
de los ciudadanos colombianos a participar libremente en 2006 en las próximas elecciones
se ejercerá en un ambiente hostil frente a quienes se oponen a las iniciativas gubernamentales, y en particular frente a quienes se han opuesto a la desmovilización de los paramilitares y la
llamada Ley de Justicia y Paz. Durante el último
debate de esa iniciativa en la Cámara, fue expulsada a gritos por sus colegas una representante
que se opuso al proyecto, “con el apoyo vehe-
Conflicto
161
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
atroces tampoco serán castigados por ello, y todo
esto ocurrirá ante la mirada inerme de las víctimas, que no podrán reclamar de manera adecuada por los hechos que las afectaron.
La Corte Constitucional tendrá a su cargo
la decisión, sobre la base de las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos, acerca de si la ley se ajusta o no a la Constitución. Queda también abierta la posibilidad
para que la Corte Penal Internacional investigue
y juzgue los delitos de su competencia, ante la
evidencia de la falta de voluntad real del Estado
colombiano para impartir justicia. Durante el
debate en el Congreso se expusieron los argumentos que darán a ambos tribunales razones
suficientes para decidir en favor de los derechos
humanos de las víctimas y de la sociedad colombiana en general.
Efectivamente, los tratados internacionales
de derechos humanos ratificados por Colombia
y la jurisprudencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, así como los mecanismos de protección de derechos humanos del
sistema universal y regional, establecen obligaciones ineludibles en materia de administración
de justicia y de respeto a los derechos de las
víctimas. El deber del Estado de garantizar la
existencia de un recurso efectivo a quienes han
sido víctimas de una vulneración a sus derechos
no podrá eludirse indefinidamente.
162
Conflicto
JUSTICIA Y PAZ: SOLO AMBIGÜEDADES E INTERROGANTES
Piedad Córdoba Ruíz
Ex Senadora de la República
Tanto el trámite como la aprobación de la llamada Ley de Justicia y Paz estuvieron signados por
ambigüedades que el Gobierno no pudo o no quiso despejar y por interrogantes que siguen rondando
su verdadero propósito. Por eso su contenido no responde a las expectativas de la sociedad
colombiana.
Para empezar, el gobierno no ha aclarado, si es que lo sabe, con quiénes está negociando. Insistentes
rumores sobre infiltración de reconocidos narcotraficantes en la mesa de conversaciones desvirtúan
el propósito de la negociación, que terminará favoreciendo esta expresión de la delincuencia común.
Las desmovilizaciones llevadas a cabo hasta la fecha no permiten asegurar que se van a desmontar
las estructuras paramilitares y que no volverán a surgir más adelante. Ha sido ligero el manejo oficial
de las informaciones sobre reclutamiento de jóvenes para las desmovilizaciones (por ejemplo, en
los casos de los bloques Cacique Nutibara y Héroes de Granada), como también ha sido ligero el
trato al tema de la entrega de armas. ¿Por qué en todos los casos el número de armas entregadas ha
sido significativamente menor al de hombres reinsertados? ¿Acaso las autodefensas están compuestas
en buena parte por hombres desarmados? Un ejemplo: en la reciente desmovilización del bloque
Héroes de los Montes de María, departamento de Bolívar, se desmovilizaron 594 hombres que
entregaron apenas 339 armas. No parece haber juego limpio en esos procesos.
La pretendida firmeza del Gobierno al exigir el cese de hostilidades para adelantar las conversaciones
también quedó en entredicho. Los paramilitares han cometido incontables delitos, según ha admitido
el Comisionado de Paz, pero las conversaciones siguen. El Procurador General de la Nación acaba
de revelar que en este momento hay 305 investigaciones por casos de desaparición, tortura y
desplazamiento forzado. No son excesivas, por tanto, las críticas a la blandura y favorecimiento
conque el Gobierno trata al paramilitarismo, al tiempo que extrema la respuesta armada a la guerrilla.
Por eso siempre se dijo que el marco jurídico de justicia y paz tenía nombre propio, y también por
eso los voceros de las Farc se han apresurado a afirmar que una eventual negociación con esa
agrupación se hará con reglas concertadas con ella, de la misma manera que esta ley se concertó
con sus adversarios.
El fondo de la ley
En primer lugar, la falta de un propósito claro, de un objetivo preciso del marco legal. Al principio se
habló de alternatividad penal, supuestamente privilegiando la justicia, con muchos beneficios y
nada de obligaciones para sus destinatarios. Siguió un proyecto de verdad, justicia y reparación
diseñado por congresistas con aparente aceptación del Gobierno, apariencia que solo buscaba
granjearse el apoyo de la comunidad internacional reunida en Cartagena, enseguida abandonado.
Conflicto
Colectivo de Abogados ‘José Alvear Restrepo’ • Comisión Colombiana de Juristas
Un instrumento como éste, tan cuestionado por su forma y por su fondo, no tiene perspectivas de
lograr resultados efectivos para la paz y la reconciliación. Su ejecución estará rodeada de tantas
zonas grises como las que han acompañado el proceso de negociación de Santa Fe de Ralito.
163
Vino luego la iniciativa de “justicia y paz,” la cual puso en evidencia las graves discrepancias entre
el Comisionado de Paz, el Ministro del Interior y el Vicepresidente de la República, en total
descoordinación institucional. Y terminamos con la ley de reinserción, paz y acuerdo humanitario,
que desdibuja los principios de verdad, justicia y reparación.
La aprobación de la ley no contó con el más mínimo consenso entre las distintas fuerzas políticas y
sociales. Ni siquiera hubo consenso en la bancada de Gobierno, que en la última sesión terminó
insultando y expulsando del recinto de la Cámara a una de las más connotadas uribistas. ¿Cómo se
puede sostener que esta ley va a facilitar la reconciliación entre los colombianos y colombianas
cuando fue aprobada en medio de grescas, insultos y exclusiones entre sus propios defensores? La
falta de consenso será el más grande escollo para la ejecución de la ley.
El hecho de que la ley hable de verdad, justicia y reparación no significa que éstas estén aseguradas.
La ley no trae instrumentos para su aplicación efectiva y estos principios quedarán en mera palabrería.
Nuestra dirigencia quiere que creamos que un problema se soluciona con una norma, pero nunca
habilita las herramientas necesarias para su ejecución. Por eso el escepticismo de amplios sectores
sociales sobre las bondades de la ley y por eso el esfuerzo diplomático que empieza a desplegar el
Gobierno para convencer a los incrédulos. Una ley que por sí misma no inspira confianza está
llamada a fracasar.
Además, la no obligación de denunciar a los instigadores y promotores de los grupos paramilitares
deja latente la posibilidad de que reactiven sus estructuras delictivas en cualquier momento. Tienen
el dinero y las armas para hacerlo.
Todo lo anterior indica que no son gratuitas las críticas de la oposición en el Congreso, de la iglesia,
de influyentes ONG y medios de comunicación nacionales y extranjeros, de congresistas de Estados
Unidos, y de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, entre otros, para quienes la ley de reinserción es una ley de impunidad. Hasta la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos de la OEA la ha cuestionado severamente, a pesar del
acompañamiento que la organización viene haciendo al proceso de negociación.
Todo hace prever, al fin de cuentas, que las negociaciones en Santa Fe de Ralito y su marco jurídico
impuesto por el Gobierno a los demás sectores sociales y políticos frustrarán una vez más la aspiración
de las víctimas de saber qué pasó realmente con sus seres queridos y con sus bienes, quiénes
fueron los responsables y obtener siquiera un mínimo resarcimiento por los daños sufridos.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Ese no es un escenario propicio para aclimatar la paz.
164
Conflicto
LA LUCHA INTERNACIONAL CONTRA LA IMPUNIDAD
Los crímenes de lesa humanidad constituyen actualmente una preocupación mundial. Se busca
adecuar e interrelacionar los marcos normativos nacionales e internacionales, de forma tal que se
combata la impunidad. En este marco, el 17 de julio de 1998 fue proferido el Estatuto de Roma y se
estableció la Corte Penal Internacional (CPI).
Ésta se constituye en un tribunal de justicia penal de carácter internacional y permanente, con la
capacidad de investigar, determinar la responsabilidad individual y juzgar a quienes cometan crímenes
de guerra, crímenes de lesa humanidad, genocidio y agresión.
Otro es el principio de competencia temporal, que le otorga la facultad a la CPI para juzgar crímenes
cometidos con posterioridad al 1 de julio de 2002, fecha en que entró en vigor el Estatuto de Roma.
Para presentar un caso ante la CPI hay tres posibilidades: a. que lo solicite uno de los Estados parte
(como ha sido el caso de las investigaciones en curso sobre Congo y Uganda, solictado por sus
propios gobiernos), b. que lo solicite el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (como ha
sucedido con Sudán, por las matanzas de Darfur) o c. que, el Fiscal General de la CPI decida iniciar
una investigación a motu propio.
En este último caso, la denuncia puede presentarse al Fiscal a través de una comunicación. Si ella
se hace bajo la tutela del artículo 15 del Estatuto de Roma, la información y la fuente serán públicas,
salvo que dentro de la petición se manifieste que algunas cuestiones deban ser reservadas. Si, por
el contrario, se hace bajo el amparo del Artículo 54, el Fiscal no podría divulgar en ninguna etapa
del procedimiento los documentos o la información que obtenga, y quedará sometido a la condición
de preservar su carácter confidencial.
Si el Fiscal de la CPI por alguna razón se abstiene de abrir una investigación, las ONG y las víctimas
pueden acudir a la Sala de Cuestiones Preliminares, compuesta por jueces de la Corte, la que podrá
ordenar la apertura de la misma si valora que los crímenes denunciados son efectivamente de
competencia de la Corte. Esta Sala puede ordenar la protección de las víctimas y testigos, y tratar de
obtener la cooperación de los Estados implicados.
La CPI solo podrá conocer de casos colombianos cometidos con posterioridad al 1 de noviembre de
2002, fecha en que el Estado colombiano depositó el instrumento de ratificación del Estatuto de
Roma en la Secretaría de las Naciones Unidas, acto con el cual le reconoció la competencia a la
Corte.
Conflicto
Colectivo de Abogados ‘José Alvear Restrepo’ • Comisión Colombiana de Juristas
Uno de los principios más importantes que rigen el funcionamiento de la CPI es el de la competencia
complementaria. Este se refiere a que son en primera medida los Estados quienes deben ejercer
jurisdicción sobre los responsables de los crímenes de carácter internacional. Pero si el Estado es
incapaz o simplemente no tiene la voluntad política de investigar y juzgar a los responsables, será la
CPI quien deba conocer del caso.
165
Pero el Estado colombiano se acogió a la salvaguarda del Artículo 124 del Estatuto, por medio de la
cual se impide la competencia de la CPI respecto de los crímenes de guerra durante siete años
prorrogables desde la entrada en vigor del Estatuto para Colombia. Es decir, hasta noviembre de
20091 .
Los crímenes de guerra son violaciones graves al Derecho Internacional Humanitario. Utilizar tal
salvaguarda estimula que dichos crímenes se sigan perpetrando. Algunos de ellos, como los descritos
en el art. 8 del Estatuto y concernientes a la toma de rehenes, son crímenes cometidos sobre todo
por los grupos guerrilleros, que paradójicamente se ven favorecidos con dicha disposición
gubernamental
A pesar de la salvaguarda, diversas Organizaciones No Gubernamentales de Derechos Humanos y
víctimas han alentado a fiscales de la Corte a actuar en relación con la situación Colombiana.
Ejemplo de esta interacción lo constituye la carta que recientemente dirigió Luis Moreno Ocampo,
Fiscal de la Corte Penal Internacional, al gobierno de Álvaro Uribe Vélez, en el cual manifiesta la
especial preocupación de la Corte por diversas situaciones que ocurren en el país, relacionadas con
crímenes de guerra y de lesa humanidad. Esta es apenas una evidencia más de la vigilancia que
ejerce la comunidad internacional en relación con estos atropellos, advirtiendo de paso la actual
necesidad de cumplir con estándares mínimos en materia de verdad, justicia y reparación.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
1
166
Conflicto
La salvaguarda se firmó en el gobierno de Andrés Pastrana, no obstante, ésta puede ser levantada antes de los siete años de vigencia
que posee. Hasta el momento el gobierno de Álvaro Uribe Vélez no ha dado muestras de querer levantarla.
Foto: Martín Eduardo García Pinto. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Atención psicosocial:
más que retórica, un
imperativo
C
omparativamente con América Latina en Colombia la salud mental es
un asunto del cual, al menos formalmente, se ha preocupado el Estado1 . Tal preocupación, sin embargo, no ha pasado en la práctica de
ser una buena intención que, más allá de diagnósticos, no ha podido concretarse en el diseño
de una política efectiva en la materia, capaz de
expresarse en el bienestar emocional para sus
ciudadanos.
Este artículo hace una revisión no exhaustiva del marco de la política nacional en este
campo, y la contrasta con una propuesta de
salud pública que ignora los efectos emocionales que genera el conflicto y las implicaciones
que de allí pueden derivarse para la construcción de una sociedad sostenible. De modo particular, aludirá a la forma como el actual Gobierno Nacional ha venido dando al traste con los
incipientes desarrollos que habían tenido las
políticas de atención psicosocial, lo cual es desarrollo de una concepción que contraría las
recomendaciones internacionales y que privilegia una mirada patologizante, cuyo beneficio se
limita a unas pocas de las víctimas de hechos
violentos.
*
Médico Psicoterapeuta y Abogado Penalista. Especialista en Experiencias de Resolución de Conflictos Armados, experto en el diseño
de programas de atención psicosocial para víctimas de violencia
socio-política. Director de la Fundación Dos Mundos
1 Colombia ha estado a la vanguardia de los países en vías de desarrollo
en la participación de iniciativas favorables a la construcción de una
política de salud mental, es así como desde 1975, con apoyo de la
Organización Mundial de la Salud, hizo parte de la organización de
servicios de salud mental en los países en desarrollo, 16º Informe
del Comité de Expertos de la OMS en Salud Mental, diciembre de
1974. (OMS, Serie de Informes Técnicos Nº 564- Informe Sobre la
Salud Mental en el Mundo, 2001. p. 91). Adicionalmente es uno de
los países con mayor número de diagnósticos en Latinoamérica respecto de la situación de salud mental durante la pasada década
(Estudios de Salud Mental 1993, 1997) y también uno de los primeros en incorporar una política particular sobre el tema de la Salud
Mental (1998).
Conflicto
Fundación Dos Mundos • Fernando Jiovani Arias
Fundación Dos MundosFernando Jiovani Arias M.*
167
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
168
A partir de las declaraciones de la OMS2 , el
tema de la salud mental ha cobrado cada vez
más importancia internacional como un asunto
de interés público. Estas declaraciones reconocen el profundo impacto de la salud mental en
el devenir de las sociedades y demandan por
una mirada de ella desde una concepción amplia, que además de las ciencias médicas incluya
a las ciencias sociales y humanas, por ejemplo.
Colombia cuenta con una política de salud
mental desde el año 1998. En ella se define salud
mental como “la capacidad de las personas y grupos para interactuar entre sí y con el medio ambiente; un modo de promover el bienestar subjetivo, el desarrollo y uso óptimo de las
potencialidades psicológicas, ya sean cognitivas,
afectivas o relacionales, así mismo el logro de
metas individuales y colectivas, en concordancia
con la justicia y el bien común” (Ministerio de
Salud 1998: 20). No obstante, el país carece de
una legislación que responda adecuadamente al
incremento de morbilidad según los resultados
que arrojan los estudios nacionales de morbilidad mental de 1993, 1997 y 2003. Esto es en
extremo preocupante, si se tiene en cuenta que
tales estudios, en contradicción con la definición
que acogen los propios lineamientos de la política, sólo contemplaron variables médicas y psiquiátricas tradicionales. Sumado a lo anterior,
como se verá, el débil desarrollo de la política3
ha privilegiado un abordaje clínico que está lejos
de aportar al entendimiento de las implicaciones
emocionales de un fenómeno como el conflicto
armado, el cual trasciende el ámbito individual y
permea el familiar y comunitario.
Así pues, existe incongruencia entre una perspectiva amplia de salud mental que recoge la
política y los mecanismos que se utilizan para llegar al diagnóstico y ejecución de la misma; en
ambos casos se emplea un enfoque médico psicológico tradicional. Como consecuencia, en el
país, los desarrollos más intrépidos apenas se alcanzan tímidas formulaciones en la materia, distantes siempre de una comprensión integral de
las manifestaciones emocionales de los hechos
violentos y, peor aún, en el mejor de los casos,
circunscritas a paliativos clínicos que ni dan cuen-
Conflicto
ta de todos los contextos que se transforman de
manera negativa como efecto de la violencia y
que en concreto cuando se dan, apenas involucran a un número de sujetos que está lejos de ser
proporcionalmente significativo, si se tiene en
cuenta el conjunto de la población afectada.
VIOLENCIA Y EMOCIÓN
Los hechos de violencia en medio del conflicto
producen profundos cambios emocionales en
todas las dinámicas de relación social y en la
subjetividad. Tales cambios se manifiestan en
emociones y sentimientos que hacen difícil la
expresión y construcción de confianza, promueven dependencia, dificultad para emprender
acciones orientadas a resolver los propios problemas, desmembramiento de las formas de relación comunitaria y de las redes sociales; así
como temor a participar en la construcción de
empresas fundadas en la reciprocidad y solidaridad. Generan igualmente aislamiento, apatía,
desesperanza y miedo individual y colectivo,
además de rabia, sentimientos de venganza y
tristeza, incluyendo pérdida de la capacidad de
auto reconocimiento.
2 Dichas declaraciones desarrollan un concepto de salud mental desde un enfoque de integralidad, definiendo que la salud mental es “el
núcleo de un desarrollo equilibrado de toda la vida, que desempeña
una función importante en las relaciones interpersonales, la vida
familiar y la integración social. Factor clave para la inclusión social y
plena participación en la comunidad y en la economía. En realidad, la
salud mental es mucho más que la mera ausencia de enfermedades
mentales, es una parte indivisible de la salud y la base del bienestar
y el funcionamiento eficaz de las personas. Se refiere a la capacidad
de adaptarse al cambio, hacer frente a la crisis, establecer relaciones
satisfactorias con otros miembros de la comunidad y encontrar un
sentido a la vida” (OMS, 2001).
3 En términos reales, las políticas y programas de salud mental relacionadas con afectaciones emocionales derivadas de la exposición a
hechos de violencia asociados al conflicto armado, han tenido unos
pobres y puntuales desarrollos. Apenas se cuenta con algunas iniciativas dirigidas a población en situación de desplazamiento durante la
atención humanitaria de emergencia y un programa para la atención
a niñas y niños desvinculados del conflicto. No se han desarrollado
programas de atención en salud mental para otros grupos de víctimas
y/o afectados por hechos relativos al conflicto. En el caso de niños
y niñas desvinculados, por ejemplo, desde el año 2001, el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar con el apoyo de la Defensoría del
Pueblo y de algunas organizaciones no gubernamentales, emprendió
un proyecto piloto de asistencia personal y psicosocial, el cual ha
tenido un alcance restringido y no existen evaluaciones sobre sus
beneficios.
ESTADO FORMAL
Las obligaciones de los Estados en materia de
atención psicosocial, hacen parte de la iniciativa
20-20 y la Cumbre de Ginebra de 1994, allí se
estableció la necesidad de velar, entre otras, por
la atención psicosocial a personas en medio de
conflictos armados internos4 . En nuestro país, el
derecho a la atención psicosocial ha estado históricamente ausente de las definiciones y desarrollos de la política. Sus alusiones, cuando no
retóricas, apenas llegan a enunciados meramente formales, que en el mejor de los casos se expresan en la adscripción de unos recursos pun-
tuales, pero que principalmente ponen de presente una pobre y limitada concepción de lo psicosocial. Tal mirada reduccionista es susceptible
de instrumentalizar, como consecuencia se acude a lo psicosocial como un recurso que se limita
al acceso a una consulta psicológica o a una entrevista de trabajo social, ignorando el potencial
extraordinario que la perspectiva tiene.
Al no asumirse en todo su potencial la perspectiva psicosocial para la orientación de políticas de alcance general, ha venido siendo tímidamente incorporada por la vía de una
discriminación positiva en favor de sectores particularmente vulnerables. Ejemplo de ello es el
documento Conpes 2804-1995, a la postre uno
de los primeros instrumentos que describe las
consecuencias a diferentes niveles del conflicto
armado en Colombia, el cual señala las consecuencias socioeconómicas, políticas y psicosociales del fenómeno de desplazamiento forzado 5 . Debe advertirse, sin embargo, que una
política de atención psicosocial, como bien lo
señalan los instrumentos internacionales6 , es un
recurso necesario de implementar frente a las
distintas manifestaciones que tienen los hechos
4 Los compromisos de los Estados en relación con población envuelta en
conflictos armados internos, incluyen la garantía de saneamiento básico,
acceso a la energía eléctrica, cuidados de la salud sexual y reproductiva
y atención psicosocial. Acnur, Comentarios a la política de atención y
prevención del desplazamiento forzado. Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2002-2006. “Hacia un Estado comunitario”. p. 8.
5 Este documento define el desplazamiento forzado como una violación al Derecho Internacional Humanitario en la cual se materializa la
vulneración simultánea tanto de derechos civiles y políticos como
económicos, sociales y culturales (p. 2) y expresa preocupación
porque el Estado ha venido atendiendo esa problemática de forma
“coyuntural, deficiente y dispersa” (p. 3). Adicionalmente inscribe
dentro de la asistencia especial de emergencia el acompañamiento
psicológico y deriva en el Icbf la asistencia social familiar y comunitaria a los miembros del grupo familiar, de tal manera que se facilite
la atención terapéutica inicial (p. 10).
6 Existe un conjunto significativo de normas en el Derecho Internacional que abogan por la protección de la salud mental y el bienestar
emocional en diversas situaciones de vulnerabilidad. Ver por ejemplo: Declaración Universal de los Derechos Humanos. Art. 25; Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas crueles, inhumanos o
degradantes CAT, 19 diciembre de 1984; Protocolo facultativo de la
Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la participación de
niños en los conflictos armados Asamblea General - Resolución A/
RES/54/263 del 25 de mayo de 2000, entrada en vigor: 12 de febrero
de 2002; Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de
agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II); Principios Rectores del Desplazamiento Forzado, E/CN.4/1998/53/Add.2, de 11 de
febrero de 1998.
Conflicto
Fundación Dos Mundos • Fernando Jiovani Arias
Las implicaciones emocionales de los hechos de violencia y sus representaciones en el
mundo relacional de sujetos y comunidades más
directamente afectadas, pueden contribuir en
la dinámica de un conflicto que se retroalimenta y tiende al escalamiento y la cronicidad. Esto
promueve en el imaginario colectivo una especie de “acostumbramiento” que ha dejado al
grueso de la sociedad civil por fuera de la reflexión acerca de su corresponsabilidad en la
búsqueda de salidas, pero también acerca de su
derecho a exigir que el Estado asuma de modo
coherente con la magnitud del fenómeno, su
responsabilidad de velar por la salud emocional
de la población afectada, particularmente de las
víctimas, como uno de los sectores con mayor
daño y vulnerabilidad en su capacidad de afrontar este tipo de experiencias desbordantes.
La atención psicosocial es una herramienta
idónea para superar el daño emocional causado
por hechos de violencia que han implicado violación de los Derechos Humanos e infracciones
del derecho humanitario. Favorece el restablecimiento del bienestar emocional y del tejido
social quebrantado, potencia los proyectos comunitarios como alternativas de construcción
de civilidad y fortalecimiento de la democracia,
a tiempo que facilita el ejercicio de los derechos
más allá de una definición abstracta, y más como
una práctica que vincula de modo íntimo el ser
emocional, social y racional.
169
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
170
de violencia que se recrean en el marco de un
conflicto, tanto para las víctimas directas como
para la población en general.
Pese a que es en materia de atención a la
población desplazada, el terreno donde puede
encontrarse un mayor desarrollo del tema psicosocial, es importante detenerse en su análisis, para ilustrar desde ahí la carencia estructural de una mirada que recoja de manera integral
tal perspectiva. Esto desnuda el hecho incontestable de que no obstante encontrarnos frente a un conflicto pródigo en afectación emocional para vastos sectores de la población
colombiana, la respuesta de la política pública
frente a tal realidad es poco menos que vacía.
En 1999, el Conpes 3057 delegó en la Red
de Solidaridad Social (RSS), la responsabilidad
de “brindar las ayudas sicológicas requeridas”
(DNP, 1999) como parte de la atención a la población desplazada. En ese entonces, el Ministerio de Salud definió unos Lineamientos de
Atención Psicosocial para la Población Desplazada (Ministerio de Salud/OPS 1999). Tales marcos, además de unos enunciados interesantes7 ,
en nada expresan acciones efectivas, ni mucho
menos la implementación sistemática de medidas en este campo para la atención de la población afectada por el conflicto desde el sistema
nacional de salud.
La Red de Solidaridad Social, RSS, en desarrollo de la función que le había sido asignada,
inició la implementación de acciones con la población en situación de desplazamiento, evaluadas desde la propia entidad en el año 2000,
como que “hacían énfasis en mecanismos lúdico-artísticos, que, en sí mismos no constituyen
trabajo psicosocial”. Tal evaluación llevó a conformar a finales de mayo de 2001 el “comité
para el fortalecimiento del trabajo psicosocial”,
con el fin de “abordar las problemáticas psicosociales mediante programas sistemáticos y rigurosos”, para “disminuir el malestar emocional
causado por el conflicto y prevenir eventuales
daños psicológicos mayores” (RSS, 2002).
Con todo y que las intenciones eran buenas, los desarrollos prácticos no lograron siquiera
trascender la estrecha mirada de lo psicosocial
Conflicto
que la Ley 387 de 1997, de modo errático acogió al reducir lo psicosocial a la Atención Humanitaria de Emergencia (AHE)8 . Errático no sólo
por lo que lo psicosocial puede aportar en esta
fase, sino porque desde la implementación concreta de la política nunca fue posible brindar un
soporte emocional durante la crisis a nivel individual y mucho menos en el ámbito relacional;
pero, sobretodo, porque lo psicosocial probablemente tendría una mayor capacidad de agencia desde el punto de vista individual y comunitario, durante las fases de estabilización y
restablecimiento.
En el Plan Nacional de Desarrollo 20022006 “Hacia un Estado Comunitario”, la estrategia de AHE del Gobierno propuso la atención
diferencial por grupos vulnerables para “la prestación temporal de asistencia en nutrición, refugio y salud –física y psicosocial–” (DNP 2002).
Durante el primer año de esta administración,
el Gobierno Nacional mantuvo el presupuesto
de la RSS para la atención del desplazamiento
forzado; de éste el 29% se dedicó a la AHE, cifra
que en ese momento ya representaba un 8%
menos del presupuesto asignado a esta pobla-
7
8
Los Lineamientos del Ministerio de Salud para la Atención Psicosocial a Población Desplazada, establecen que el desplazamiento por
razones de violencia es un “problema grave con implicaciones sociales y se convierte en un factor epidemiológico causante de problemas físicos y emocionales que deben ser abordados desde la salud
pública” (p. 1). Además considera que, como problema de salud
pública, sólo puede comprenderse si se consideran varias dimensiones: en primer lugar, en el ámbito individual, las repercusiones sobre
la salud mental, el proyecto de vida, la presencia de dolor, inseguridad y sufrimiento emocional; en el ámbito familiar, la asunción de
nuevos roles, la elaboración de duelos y el ajuste de los miembros
a situaciones generadoras de conflictos; en el ámbito social y comunitario, las dimensiones del tejido social del nuevo entorno, de
desarraigo, la ausencia de sentido de pertenencia, la pérdida de
grupos de referencia, el desempleo, las condiciones infrahumanas
de vivienda y la falta de oportunidad para la formación y capacitación
que les permita la vinculación al medio económico productivo. El
documento alude a la necesidad de contemplar una perspectiva
psicosocial para lograr la estabilización emocional de los individuos,
como vía para “elevar los niveles de autoestima, el auto reconocimiento como ser social, las potencialidades, las habilidades de comunicación, lo que permite desarrollar relaciones tolerantes y pacíficas con la familia, con el medio y con la comunidad, tanto a la que
pertenece como la receptora” (p. 3).
Ley 387 de 1997, por la cual se adoptan medidas para la prevención
del desplazamiento forzado, la atención, protección, consolidación y
estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la
violencia en la República de Colombia. Sección 4 – Artículo 15, de
la atención humanitaria de emergencia.
FINAL DESESPERANZADOR
Una mirada de conjunto respecto de la política
actual de atención a la población desplazada,
permite afirmar que el Gobierno Nacional, se
sustrajo sistemáticamente de la responsabilidad
de proveer atención psicosocial, mediante el
sofisma de la transmisión de responsabilidades
a las instancias sectoriales. Un ejemplo de la poca
o ninguna atención que el tema suscita, fueron
los lineamientos de la RSS9 que terminaron por
suprimir el componente de atención psicosocial,
en lo que resulta un nuevo distanciamiento entre lo que son los estándares mínimos internacionales para la atención a la población en desplazamiento y la oferta para los ciudadanos
colombianos en esa condición.
A pesar de que según los propios datos de
la RSS, se dejó de brindar asistencia humanitaria de emergencia al 77% de las personas inscritas en el sistema, y que de ellas, por lo menos el
44,5% necesitaban algún tipo de atención psicosocial (Ministerio de Proteccion 2004), se suprimieron todos los componentes no explícitamente referidos por los Principios Rectores del
Desplazamiento Forzado (Deng 1998) y la Ley
387/1997, argumentando que, en el caso de la
atención psicosocial, este componente era asumido por otras entidades como el Icbf, el Ministerio de la Protección Social, alcaldías, gobernaciones y entidades no gubernamentales
especializadas en el tema, dado que “es un componente en el que el gobierno puede solicitar
compromiso y ayuda de instituciones privadas
y públicas que trabajan el tema, desde una visión de sistema que involucre a las entidades
públicas y privadas del país” (RSS, 2004)10 . Con
esto no se logró mucho más que diluir la responsabilidad de la atención psicosocial en el
abstracto de lo genérico.
Frente al impacto en la salud mental de los
colombianos por la exposición a múltiples hechos violentos, se tiene por corolario del sistemático desinterés de incorporar una perspectiva psicosocial en el diseño e implementación de
las políticas públicas, el contra evidente entendimiento propuesto por el Gobierno del presidente Uribe, conforme al cual, la situación colombiana no es expresión de un conflicto armado
sino de una “amenaza terrorista”. Tal escapismo niega de plano la posibilidad de contar con
una política de atención psicosocial para la población civil. Naturalmente que la población expuesta a acciones terroristas debe contar con el
soporte apropiado para tramitar el impacto
emocional de semejantes experiencias; sin embargo, por la vía de desconocer la existencia de
un conflicto armado, se deja de lado la obligación estatal de brindar atención psicosocial a la
población civil afectada, como específicamente
lo demandan las disposiciones internacionales
en la materia. A eso se suma el hecho de que
abre una peligrosa brecha para que el Estado
9 La RSS había adoptado en el período precedente (2000-2002) un
protocolo de atención a través de una red de ONG operadoras que
incluía como parte de una atención integral a la población desplazada, asistencia alimentaria, implementos de aseo, hábitat y cocina,
auxilio de transporte, auxilio funerario, apoyo para la obtención del
documento de identidad (fotografía y examen de RH), y atención
psicosocial. A partir del 2003, redujo el contenido de esta asistencia
eliminando el componente de atención psicosocial, el auxilio de
transporte, el auxilio funerario, y el apoyo para la obtención del
documento de identidad (RSS 2003).
10 Para el año 2001 y 2002, el Ministerio de Protección Social reportó
67.733 personas con atención psicosocial, nutricional y saneamiento, no es posible discriminar las personas realmente atendidas en el
componente psicosocial. A junio de 2004, la ejecución de recursos
con vigencia 2003 para este rubro y la distribución de los mismos con
vigencia 2004 estaban pendientes (Diagnóstico del Ministerio de
Protección Social, solicitado por la Corte Constitucional, en cumplimiento de la Sentencia T-025). Por su parte el Icbf en el 2003 prestó
atención psicosocial a través de las unidades móviles a 7.669 familias
(38.345 personas) que corresponden al 28,5% de las familias atendidas con asistencia humanitaria de emergencia por la Red de Solidaridad Social durante el mismo año (26.828 familias). No existe una
evaluación que permita saber qué tipo de alcance o resultados se
consiguieron con esta estrategia.
Conflicto
Fundación Dos Mundos • Fernando Jiovani Arias
ción en años anteriores (Acnur, 2004 a). No es
posible saber a ciencia cierta cuánto se dedicó a
la atención psicosocial, en qué consistió y cuáles fueron sus resultados. Además de suprimir
los recursos que antes provenían del Fondo de
Inversiones para la Paz (FIP) dirigidos a financiar
la AHE y que incluía, entre otros, lo psicosocial
y los proyectos productivos, la administración
del presidente Uribe descontinuó la asignación
de presupuestos específicos en las entidades sectoriales para atención a población desplazada.
171
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
eluda su responsabilidad en materia de reparación para las víctimas de un conflicto que ha
implicado graves violaciones de los derechos
humanos e infracciones al Derechos Internacional Humanitario, donde el Estado es actor principal en tal empresa de la reparación11 .
Como reiteradamente lo han expresado
distintos organismos multilaterales (OPS–OMS
2002), la salud mental sería el resultado de la
interrelación de al menos tres factores: la magnitud y duración de las alteraciones y secuelas;
los recursos personales con que cuentan los afectados; y la estructura de las oportunidades socioeconómicas, ecológicas y de seguridad del
entorno. En Colombia, con un conflicto caracterizado por la extrema degradación de sus prácticas y prolongación inusitada, sumado a un
Estado que ante tal realidad hace como el avestruz, nada hace pensar que en el futuro inmediato la tendencia cambie. Por el contrario, todo
permite afirmar que con el relego de la atención
psicosocial a una población afectada por hechos
de enorme violencia como los que aquí se vivencian, se aleja de modo esencial la posibilidad
de superar uno de los mayores obstáculos para
un verdadero restablecimiento humano, individual y colectivo, imprescindible en la construcción de una sociedad sostenible.
172
11 Tratándose de conflictos armados internos, la obligación de reparación en cabeza de los Estados es una responsabilidad internacionalmente aceptada y prevista por las normas internacionales de
Derechos Humanos. Existen diversas formas de reparación, entre
ellas la restitución de los derechos vulnerados, la rehabilitación
integral de víctimas y aún de sus familiares, la indemnización o
medidas de satisfacción, y de modo preponderante las garantías de
no repetición de los hechos. La atención psicosocial está prevista
como parte de la rehabilitación integral y garantía de no repetición
de los hechos. Ver Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos. Principios y directrices básicas sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos
humanos y del Derecho internacional humanitario a interponer
recursos y obtener reparaciones. E/CN 4/2000/62, 2000. El
pasado 19 de abril de 2005, la Comisión de Derechos Humanos
aprobó una resolución adoptando estos principios.
Conflicto
BIBLIOGRAFÍA
ACNUR (2004a). La política de atención integral a la población internamente desplazada.
_______ (2004b). Recomendaciones del Acnur a la política pública
de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia, agosto 2002-agosto 2004.
Comentario de la Red de Solidaridad Social al documento preliminar
producido durante el proceso de validación. Memorias de la
mesa nacional de atención humanitaria de emergencia.
ACNUR, Bogotá, junio 14 de 2004
CNAPD Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada
(2004). Informe a la Corte Constitucional. 30 de septiembre
de 2004.
Defensoría del Pueblo (2002). Informe Defensorial sobre el desplazamiento forzado por la violencia en Colombia. Bogotá, Mayo
de 2002.
Deng, Francis (1998). Principios Rectores de los desplazamientos
internos. Documento de Naciones Unidas, Ginebra E/CN/,
4/1998/53/ Add. 2.
DNP Departamento Nacional de Planeación (2002). Bases del Plan
Nacional de Desarrollo (2002- 2006) Hacia Un estado Comunitario, p. 63.
_______ (1999). CONPES 3057 Plan de acción para la prevención
y atención del desplazamiento forzado. Noviembre de 1999.
_______ (1995). CONPES 2804 Programa Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Septiembre 13 de 1995.
López, Juan Gonzalo (2003). Presentación Pública sobre el componente de la salud en el Ministerio de Protección Social. Facultad Nacional de Salud Pública, Medellín. Marzo del 2003.
Ministerio de Salud (1998). Política de Salud Mental. Resolución
02358 de 1998 del Ministerio de Salud.
Ministerio de Salud/OPS (1999). Lineamientos de atención psicosocial para la Población Desplazada por la Violencia en Colombia.
Ministerio de Protección Social (2004). Diagnóstico del Ministerio
de Protección Social, solicitado por la Corte Constitucional,
en cumplimiento de la Sentencia T-025.
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (1994). Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativos a la participación
de niños en los conflictos armados. Resolución 1994/91 y
1994/90, de 9 de marzo de 1994
OMS (2001). Informe sobre la salud en el Mundo 2001. Salud mental: Nuevos conocimientos, nuevas esperanzas. Ginebra.
OPS-OMS (2002). Protección de la salud mental en situaciones de
desastres y emergencias.
Procuraduría General de la Nación y Defensoría Del Pueblo (2004).
Segundo informe conjunto de la acerca del cumplimiento de
las órdenes de la sentencia T-025 de 2004
Red de Solidaridad Social RSS (2004). Comentario de la Red de
Solidaridad Social al documento preliminar producido durante
el proceso de validación. Memorias de la mesa nacional de
atención humanitaria de emergencia. Acnur, Bogotá, junio
14 de 2004
_______ (2002). Informe de empalme, julio de 2002.
El Atrato:
¿arteria de vida o
escenario de
muerte?
Foto: Álvaro Delgado Vélez. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
E
n el departamento de Chocó, particularmente en el Bajo Atrato, los
acontecimientos de los últimos años
parecen indicar que los proyectos y
programas de desarrollo del Estado,
del capital nacional y transnacional,
en ejecución o en planeación, han incidido en
los niveles de agravamiento del conflicto y de la
disputa territorial por parte de los actores armados, sean éstos legales o ilegales.
En este sentido, para muchos pobladores
de la región no es coincidencial que la violencia
en los municipios de Riosucio y Carmen del Darién o, en general, en todo el Bajo Atrato, se
incrementara poco después del anuncio del entonces presidente Ernesto Samper (1994-1998)
de volver a estudiar la posibilidad de una conexión interoceánica por el canal de los ríos Atrato y Truandó; o cuando los primeros títulos colectivos a las comunidades negras estaban en
vísperas de ser entregados, en 19961 ; o cuando
en 2001 se entregaron títulos en Riosucio, con
motivo del 150º aniversario de la abolición de la
esclavitud2 . La situación que actualmente se viveen la región parece mostrar que la Ley 70 de
1993 y la titulación colectiva a las comunidades
* Asociación de Consejos Comunitarios y Organizaciones del Bajo
Atrato
1 “Para 1996, ya seis de las comunidades tenían título, dos estaban en
trámite y cerca de unas cuarenta o cincuenta comunidades habían
entregado sus solicitudes. Pero a mediados de 1996 no se continuaron
los trámites porque la situación se fue poniendo tensa. En diciembre
de 1996 llegaron los paramilitares a la zona” (Cinep 2000: 25, 26, 32,
33). En Enero de 1997 se dio inicio a la “Operación Génesis” por parte
de la XVII Brigada del Ejército Nacional en toda la región del Bajo
Atrato, incluyendo bombardeos en las cuencas de los ríos Salaquí,
Domingodó, Truandó y Jiguamiandó, todos ellos afluentes del Atrato.
(Secretariado Nacional de Pastoral Social 2002: 20).
2 “El compromiso del Gobierno Nacional se cumplió a cabalidad y el
Presidente de la República de entonces, el Doctor Andres Pastrana
Arango, entregó las resoluciones de adjudicación de estos territorios
a sus legítimos propietarios, en acto solemne realizado el 21 de
mayo de 2001 en la cabecera municipal de Riosucio. Sin embargo,
durante el segundo semestre del año 2001 y hasta finales del año
2004, un grupo de inversionistas vinculados al sector privado y ajenos
por completo a las comunidades negras propietarias de los territorios
colectivos, asociados en las empresas Urapalma, Palmas de Curvaradó, Palmadó, Palmas S.A. Palmura, Asibicon, La Tukeka, Selva Húmeda e Inversiones Fregni Ochoa, aprovechando el fenómeno del
desplazamiento forzado de que han sido víctimas estas comunidades
y desconociendo el carácter no enajenable de estas tierras, desarrollaron una masiva compraventa de predios y mejoras a diferentes
personas individualmente consideradas, sin el consentimiento de las
autoridades tradicionales que ejercen la administración interna de los
territorios colectivos, representadas en los Consejos Comunitarios,
con el propósito de establecer cultivos empresariales de palma de
aceite y proyectos de ganadería extensiva” (Incoder 2005). Coincidencialmente, en abril de 2002 los grupos paramilitares inician una
fuerte ofensiva por tomar el control del río Atrato, llamada Operación
Tormenta en el Atrato, ampliamente conocida por el crimen de
guerra realizado en Bojayá el 2 de mayo del mismo año. Ver Informe
de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos sobre su Misión de Observación
en el Medio Atrato, 20 de mayo de 2002.
Conflicto
Ascoba - Equipo Cinep Bajo Atrato
Ascoba* –
Equipo Cinep Bajo Atrato
173
negras es un obstáculo al progreso y al desarrollo que algunos empresarios, hacendados e inversionistas han pretendido imponer.
Tampoco se puede omitir el hecho de que
entidades estatales encargadas de definir las
políticas agrarias y ambientales, como los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las
entidades de crédito y fomento agropecuario
como Finagro o el Banco Agrario, o de protección y regulación ambiental como Codechocó y
Corpourabá, han avalado proyectos agroindustriales que van en detrimento de la propiedad
colectiva de las comunidades y en menoscabo
de la autonomía de los Consejos Comunitarios
(Incoder 2005: 5). O que la fuerza pública, bajo
el pretexto de una lucha contrainsurgente, ha
apoyado y protegido el proyecto agroindustrial
de la palma de aceite, el cual día a día crece y se
implementa en los territorios colectivos tras el
avance de los grupos paramilitares de autodefensa y el desplazamiento forzado de muchas
comunidades de las cuencas de los ríos Curbaradó y Jiguamiandó3 .
Al respecto, el jefe paramilitar Vicente Castaño expresó recientemente:
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
“En Urabá tenemos cultivos de palma. Yo mismo
conseguí los empresarios para invertir en esos
proyectos que son duraderos y productivos. La
idea es llevar a los ricos a invertir en ese tipo de
proyectos en diferentes zonas del país. Al llevar
a los ricos a esas zonas llegan las instituciones
del Estado”4 .
174
En este orden de ideas, una primera conclusión es que en el Bajo Atrato se está implementando no una estrategia de conflicto armado abierto, sino una estrategia de conflicto
armado crónico con unos momentos puntuales
de agudización de la violencia y del desplazamiento de la población civil, con el fin de establecer proyectos agroindustriales, como el de la
palma aceitera, para ampliar el poder económico del capital, en una muestra clara de violación
a los derechos étnicos y territoriales de las comunidades negras, indígenas y mestizas5 .
Conflicto
Actualmente pesa sobre los pobladores de
la región un acentuado control paramilitar por
parte del bloque Elmer Cárdenas de las Accu
(Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá), y aunque esto pueda significar una disminución en los enfrentamientos armados con la
guerrilla de las Farc, la situación está lejos de
traducirse en una disminución del conflicto (Secretariado Nacional de Pastoral Social 2002: 2347). La presencia de grupos paramilitares ha limitado la posibilidad de que las comunidades
ejerzan efectivamente su autonomía, impidiendo que algunas logren el retorno a sus territorios y limitando la soberanía y el uso de sus riquezas a aquellas que permanecen allí o han
logrado retornar. En la actualidad, Ascoba viene
gestando junto con los Consejos Comunitarios
de las cuencas de Domingodó y Curbaradó en
el municipio de Carmen del Darién, y de Salaquí
y Truandó en el municipio de Riosucio, el retorno de 826 familias a sus territorios tradicionales. Proceso que sin embargo se ha truncado
una y otra vez ante la falta de acciones y medidas del Gobierno Nacional y otras entidades estatales para generar las condiciones de sostenibilidad económica y social de estos retornos6 .
De igual manera, el conflicto armado y el
desplazamiento han impedido que muchas comunidades accedan a las tierras aptas para el
cultivo, obligándolas a sembrar en zonas inundables, lo que en múltiples ocasiones ha generado pérdidas de las cosechas, períodos de emergencia alimentaria y una flagrante violación a la
seguridad y soberanía alimentarias. En 2003, por
ejemplo, en la comunidad de Montaño, asentamiento de varias familias de Chicao, La Madre y
3 “Los Señores de las Tierras”, en revista Semana, 1 de junio de 2005.
Ver también Camacho 2005.
4 “Habla Vicente Castaño”, en revista Semana Nº 1.025.
5 “La situación de disputa territorial entre los diferentes actores de la
confrontación armada y la siembra de palma africana en territorios
colectivos de las comunidades negras además de amenazar y poner
en riesgo la vida de los pobladores, vulneran el derecho a gozar de
un ambiente sano y al equilibrio ecológico, el derecho al territorio y
a la identidad cultural y étnica y genera desplazamiento forzado, lo
cual implica la violación de otros derechos como el de la seguridad
alimentaria, a la vida digna, al libre desplazamiento, a la vivienda,
entre otros”. Resolución Defensorial 039, pp. 23–24.
6 Ver Directiva 008 y Resolución Defensorial 039.
Otros líderes encuentran enormes dificultades para movilizarse en la región y desarrollar
el trabajo con las distintas instituciones que apoyan proyectos destinados a fortalecer la autonomía de las comunidades (Secretariado Nacional de Pastoral Social 2002: 49 y siguientes). La
ausencia de la institucionalidad estatal permite
la presencia y crecimiento de actores al margen
de la ley, que implantan cambios en la vida cotidiana de las comunidades, suplantan al Estado,
asumen el dominio del territorio y de la población, cometen abusos contra los derechos de la
misma, infringen el Derecho Internacional Humanitario y violan los derechos humanos. Situación que se opone radicalmente al deseo de las
comunidades de ejercer su autonomía, afianzar
su identidad cultural, construir su propio desarrollo y, desde allí, aportarle a un país que se ha
reconocido como pluriétnico y multicultural, tal
y como lo han manifestado en múltiples ocasiones las organizaciones étnico-territoriales en el
Foro de Solidaridad Chocó.
MEGAPROYECTOS Y DERECHOS
TERRITORIALES
Pese a que se ha reconocido la diversidad cultural y la protección a los grupos étnicos como
principio fundamental de nuestro Estado social
de derecho8 , las comunidades negras, indígenas y mestizas del Bajo Atrato continúan enfrentando serias amenazas contra sus territorios ancestrales. Así, por ejemplo, nuevas modalidades
de expropiación o venta forzada de las tierras se
han venido implementando, especialmente en
aquellas zonas que resultan estratégicas para la
ejecución de megaproyectos, sean éstos de
construcción de infraestructura, de ganadería
extensiva, de explotación de recursos naturales
7 Defensoría del Pueblo. Resolución Defensorial 025 de 2002 y 039 de
2005. Disponibles en http://www.defensoria.org.co/pdf/resoluciones/
defensorial/defensorial39.pdf
8 No hay que olvidar que el Estado colombiano ratificó el Convenio 169
sobre Pueblos Indígenas y Tribales adoptado en Ginebra en 1989 e
incorporado a la normatividad nacional mediante la Ley 21 de 1991.
Conflicto
Ascoba - Equipo Cinep Bajo Atrato
Apartadó–Buenavista, cuenca del Domingodó,
que actualmente permanecen en condición de
desplazamiento, se vivió una gran emergencia
alimentaria por el desbordamiento del río Atrato y la pérdida de las cosechas que estas familias se habían visto obligadas a sembrar en zonas que se sabe no son las más aptas.
Otra característica del conflicto en el Bajo
Atrato es que el control territorial por parte de
los distintos actores se presenta de manera incierta y aleatoria. Hasta hace poco el conflicto
en esta región se caracterizaba por un posicionamiento relativamente fijo de los actores armados y por unas redes de control territorial y
político aparentemente estables. En concreto,
los grupos guerrilleros de las Farc mantenían un
control político-social muy fuerte en la zona, a
pesar de la presencia de otros grupos guerrilleros como los del ELN (Ejército de Liberación
Nacional) y del EPL (Ejército Popular de Liberación). Así, las Farc mantuvieron un control estricto de la zona durante mucho tiempo (Cinep
2000: 27-31; Secretariado Nacional de Pastoral
Social 2002: 20-22). Pero a partir de la arremetida paramilitar en gran parte de la región, en
1997, el conflicto se ha agudizado de manera
severa. Hoy en día la modalidad de territorialización de los actores armados es borrosa y
móvil, haciendo que las líneas que marcan las
fronteras de control por parte de los grupos armados se modifiquen de manera permanente.
De hecho, los actores armados desarrollan
en la región diversas estrategias para el control
de porciones del territorio. El control social de
éstos ha impedido que algunos líderes comunitarios emprendan procesos de fortalecimiento
de sus consejos comunitarios. Por ejemplo, en
la Resolución Defensorial 025 de octubre de
20027 sobre las violaciones masivas de derechos
humanos y desplazamiento forzado en la región
del Bajo Atrato Chocoano, la Defensoría del Pueblo referencia los asesinatos de 106 personas y
la desaparición de otras 19 que pertenecían al
proceso organizativo y de retorno de las comunidades negras y mestizas del Bajo Atrato, sin
que hasta ahora se haya presentado un solo acto
de justicia ante estos crímenes.
175
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
176
como la madera o el arracacho, o de siembra de
monocultivos como la palma de aceite y el plátano9 .
Es claro que hay sectores empresariales y
grupos armados que se han beneficiado del desplazamiento de las comunidades para usurpar
sus tierras y desarrollar proyectos económicos
que están en detrimento de los derechos territoriales asegurados por la Ley 70. Las familias
que viven en áreas estratégicas para la implantación de estos megaproyectos y, en especial las
que han sido víctimas del desplazamiento forzado y que no han logrado retornar ante el peligro
que corren sus vidas, han sido presionadas para
vender sus tierras a precios irrisorios. En otros
casos, tenemos testimonios sobre métodos más
perversos: al jefe de la familia le advierten que si
no vende su tierra, de todas maneras se la quitarán; en palabras que se han convertido en proclamas de los violentos: “si usted no vende, vende la viuda o el heredero, y más barato”10 .
En marzo de 2005, el Incoder presentó su
informe “Los cultivos de palma de aceite en los
territorios colectivos de las comunidades negras
de los ríos Curbaradó y Jiguamiandó, en el departamento del Chocó”. En él se denuncian las
estrategias ilegales usadas por las empresas palmicultoras para apropiarse de las tierras de las
comunidades que se encuentran en condiciones de desplazamiento. No obstante, ninguna
de las recomendaciones dadas en el sentido de
suspender inmediatamente las nuevas siembras
de palma, la compraventa indebida de tierras y
la devolución a los consejos comunitarios de su
territorio legítimo, se han cumplido; antes bien,
la palma continúa extendiéndose en otras cuencas de la región como en Tumaradó y La Larga.
Por otra parte, la explotación irracional de
madera continúa siendo una práctica irregular
de las empresas madereras y de personas que
son en muchas ocasiones ajenas a las comunidades. La propia Defensoría del Pueblo en un
informe sobre la explotación maderera en la región advierte que las acciones de Codechocó,
como autoridad ambiental regional, han sido
deficientes y parecen defender más los intereses privados que los colectivos; y que la Direc-
Conflicto
ción General para las comunidades negras, minorías étnicas y culturales del Ministerio del Interior no había hecho nada para promover y
asegurar el derecho de las comunidades a participar en las decisiones y definiciones respecto a
la explotación de la madera11 .
Las empresas cotinúan contando con los
avales de las corporaciones autónomas regionales y con el “servicio de seguridad” que les
brindan los grupos paramilitares a cambio de las
mal llamadas vacunas. En otros casos, personas particulares reciben maquinarias y herramientas de trabajo por parte de grupos paramilitares para la tala de árboles en aquellos sectores
que controlan y donde las comunidades no han
podido retornar. Todas estas prácticas, además
de generar un impacto negativo sobre la rica
biodiversidad de estos territorios, van en detrimento de la función ecológica y social que durante generaciones las comunidades negras han
dado a estos territorios.
Los intereses que se ciernen sobre las tierras colectivas para la implementación de megaproyectos como la ganadería, la palma aceitera, el banano y el arracacho, entre otros, han
agudizado la violencia armada sobre las distintas comunidades. Prueba de ello es la casi total
desaparición, por cuenta de las siembras de palma, de las comunidades de Brisas del Curbaradó, Cetino, Caracolí, Villaluz, Las Camelias, El
Guamo, Andalucía, Llano Rico, No hay como
Dios, Costa de Oro, San José de Gengadó, Gengadó Medio, Buena Vista, Corobazal, La Laguna, Despensa Media y Despensa Baja, y el desplazamiento en el que aún permanecen estas
familias, tal y como lo constató la visita de verificación realizada por el Incoder.
Además de una contrarreforma agraria, los
grupos armados y los empresarios de la palma y
la ganadería están promoviendo un proceso de
repoblamiento de los territorios abandonados
9 Resolución Defensorial 039.
10 “Los Señores de las Tierras”, en revista Semana, 1 de junio de 2005.
“Los otros desplazados”, El Espectador.
11 “Explotación maderera en el Bajo Atrato”. Documento de Análisis
presentado a la Corte Constitucional. Defensoría del Pueblo. 2002.
HOSTIGAMIENTOS Y AMENAZAS
La autonomía, antaño ejercida bajo las propias
tradiciones y costumbres de las comunidades,
ha sido hoy reemplazada por la fuerza que le
dan los fusiles a los actores armados. La autoridad del territorio, reconocida por la Ley 70 bajo
la figura de consejos comunitarios, es amordazada; las ideas de autonomía de los legítimos
dueños de estos territorios son acalladas con
amenazas, estigmatizaciones e, incluso, ajusticiamiento de los líderes comunitarios. Las organizaciones sociales de los grupos étnicos en el
Bajo Atrato han sufrido y están sufriendo la violencia más dura de todos los tiempos, sus miembros son asesinados o desterrados de su territorio, propiciando el rompimiento del tejido social, cultural y organizativo12.
Por otra parte, no faltan acusaciones hacia
las comunidades o aquellos líderes que se han
pronunciado con ahínco sobre la violación de
sus derechos humanos y la falta de atención del
Gobierno Nacional para responder a la situación
de vulnerabilidad tantas veces denunciada por
las organizaciones étnico-territoriales, la Iglesia
del Chocó y las ONG acompañantes del proceso de comunidades negras. El argumento más
ruin para desestimar esta lucha social y para criminalizar la exigencia por el respeto a los derechos económicos, sociales y culturales de las
comunidades, es el señalamiento de que éstos
son colaboradores o simpatizantes de la insurgencia. Situación que se hace aún más grave
cuando son antiguos guerrilleros o milicianos que
se han entregado a los grupos paramilitares o a
la fuerza pública los que incriminan a miembros
de las comunidades, práctica desarrollada dentro de la política de seguridad democrática.
La población civil es involucrada de manera
directa al conflicto por los actores armados en
diferentes formas: bien sea por el reclutamiento
de jóvenes, de manera voluntaria o engañados
con el ofrecimiento de ganar dinero ingresando
a sus filas; o bien sea forzando a la población a
que les colabore de manera física y/o estratégica, con las repercusiones que esto implica. De
todas maneras, la mayor perjudicada es la población civil, que vive bajo el ojo de los actores y
que es considerada como un botín que se pueden repartir a su antojo, proporcionándole al
actor de turno, ventajas de poder y de seguridad frente al contrario.
Sólo ahora, luego de más de cinco años de
denuncia y trabajo intensivo de las organizaciones étnico-territoriales e instituciones acompañantes, se han empezado a generar pronunciamientos por parte del Estado: la visita de
verificación efectuada por el Incoder en noviembre de 2004 y el respectivo informe emitido en
marzo de 2005; la Directiva 008 del 21 de abril
de 2005 emitida por la Procuraduría General de
la Nación; y la Resolución Defensorial No. 039
del 2 de junio de 2005, hecha por la Defensoría
del Pueblo.
En todos estos pronunciamientos se insta y
exige al propio Presidente de la República y a todas las entidades estatales a que realicen todas
las acciones pertinentes para la restitución a las
comunidades de los territorios arrebatados, indemnización por los daños ocasionados, planes
integrales de retorno a las comunidades desplazadas, así como la puesta en marcha de estrategias que conjuren los riesgos en que se encuen-
12 Diócesis de Quibdó, Diócesis de Apartadó, Diócesis de Istmina –
Tadó, Foro Interétnico Solidaridad Chocó. Segunda Carta Abierta al
Presidente de la República, sobre la crisis de legitimidad del Estado
en la región del Atrato. Quibdó, 27 de abril de 2005.
Conflicto
Ascoba - Equipo Cinep Bajo Atrato
con familias campesinas pobres de otros lugares del Urabá para emplearlas como mano de
obra en sus proyectos económicos y mantenerlas bajo su control como base social de respaldo y apoyo (Incoder 2005: 43).
Desde una perspectiva cultural, uno de los
cambios más impactantes y difíciles de entender por los pueblos afrocolombianos e indígenas, es aquel que le da un valor mercantil, rentista y monetario a las tierras, a todo aquello
que constituye el territorio de las comunidades
negras y que se considera patrimonio natural y
cultural de las nuevas generaciones (Ascoba
2005).
177
tra la población; además de medidas efectivas de
seguridad que protejan a las comunidades y no
se limiten al reporte de aseguramiento de la principal vía fluvial por parte de la fuerza pública. Se
espera que todos estos pronunciamientos se traduzcan en acciones concretas y que el Gobierno
Nacional tenga voluntad política para dar respuesta a todas estas recomendaciones que hacen las
propias instituciones estatales.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
SALIDAS Y PERSPECTIVAS
178
Hoy, las comunidades y sus organizaciones étnico-territoriales han reafirmado con ahínco
su deseo de defender su territorio (Ascoba
2005). Uno de los mecanismos que han desarrollado para hacerle frente al destierro consiste en una estrategia de resistencia: trasladarse de una comunidad a otra cuando la
situación se agrava por el accionar de los actores armados, para no tener que desplazarse
a las cabeceras municipales. Según cifras de
la Red de Solidaridad13 , a junio de 2005 había
un total de 1.557 hogares desplazados en los
municipios de Riosucio y Carmen del Darién,
pero pensamos que estas cifras no se ajustan
a la realidad vivida pues son muchas las familias que no llegan necesariamente a los cascos urbanos14 .
En esta misma dinámica, las comunidades
han sido activas en la exigencia a los actores
armados para que desalojen el territorio y puedan retornar a sus lugares de vida. La política de
los actores armados en muchos casos es, como
se ha visto, impedirles el retorno, facilitando a
los grandes terratenientes, a las empresas y a
particulares el saqueo y el robo del patrimonio
de las comunidades.
Son muchas las comunidades que están
convencidas, pues lo han vivido en carne propia, que la presencia de alguno de los actores
armados en sus territorios, aparte de los problemas internos que dicha presencia ocasiona, crea uno más grave: deja a la comunidad
expuesta a los ojos del otro actor armado
como su objetivo próximo, se les señala equi-
Conflicto
vocadamente como colaboradores y, en otros
casos, como informantes del grupo armado
contrario.
Las comunidades y sus organizaciones étnico-territoriales están convencidas de la importancia de posicionar el acuerdo humanitario que
han elaborado de manera conjunta en el marco
del Foro Interétnico Solidaridad Chocó15 . El
acuerdo humanitario es una herramienta que
favorece el fortalecimiento y la consolidación de
sus propios planes de etnodesarrollo, la autonomía e identidad de las comunidades, así como
impone reglas claras para que el Estado y los
grupos armados respeten los derechos humanos de estas poblaciones; sin embargo, ante este
acuerdo, los actores armados tienen reticencias
e intereses que van en contra de las propuestas
de autonomía y la autodeterminación de las
comunidades en sus territorios.
Las comunidades creen también que el impulso e implementación de los diálogos regionales, combinados con acuerdos humanitarios,
pueden ser mecanismos políticos para una salida al conflicto que vive la región, siempre y cuando las partes involucradas, por un lado, tengan
voluntad política para que esto se dé y, por otro,
reconozcan las aspiraciones y la vida de los comunidades en el Bajo Atrato y el Chocó (Ascoba: posición política).
Erradicación manual
Los cultivos de uso ilícito que se encuentran plantados en los territorios de las comunidades, sean estas indígenas, negras o mestizas,
son en su gran mayoría de los actores armados
o están amparados por ellos. Algunos de estos
terrenos han sido expropiados de manera ilegal
13 Red de Solidaridad Social. Registro Único de Población Desplazada:
“Acumulado Total 1.002 municipios hasta el 31 de julio de 2005”.
Disponible en http://www.red.gov.co/Download/Files/Registro_SUR/
Registro_SUR_Jul_31_2005/Registro_SUR_Jul_31_web_ Municipios. htm
14 Censo elaborado por Ascoba y presentado a la Red de Solidaridad
Social.
15 Propuesta de acuerdo humanitario para el Chocó, Documento elaborado por el Foro Interétnico Solidaridad Chocó, espacio autónomo
que agrupa a 37 organizaciones étnico-territoriales y sociales del
Chocó.
Proceso de desmovilización
En estos momentos, para las comunidades,
falta claridad por parte del Estado sobre cómo
se va a realizar el proceso de desmovilización y
sobre sus resultados y consecuencias inmediatas y futuras.
Algunas personas y comunidades piensan
que es difícil que haya claridad y transparencia
en la desmovilización del Bloque Elmer Cárdenas, debido a los intereses económicos, militares y de control social que este grupo armado
ilegal ejerce, agencia y tiene sobre el territorio.
Para Ascoba y sus consejos comunitarios es claro que el Estado tiene que asumir la seguridad
de las comunidades, con la presencia de instituciones civiles que garanticen el libre ejercicio de
los derechos políticos, económicos, sociales y
culturales. En diversas ocasiones han planteado
que no se oponen a la presencia de la fuerza
pública (Ascoba: Posición Política, 2004), sin
embargo, creen que en las actuales condiciones
del conflicto es contraproducente su presencia
en las comunidades, entre otras razones por la
falta de transparencia que en el Atrato han mos-
trado la Policía, el Ejército y la Armada, por sus
vínculos con los grupos paramilitares, y porque
su misma intervención pondría en grave riesgo
a la mayoría de la población.
En este escenario, las comunidades proponen que el Estado asuma la protección de las
comunidades16 y que responda por la aplicación de la Constitución Nacional, que le exige al
Gobierno la obligación de brindar protección a
todas las personas, sin distinción étnica, religiosa o de convicciones políticas. Por tanto, las
comunidades con sus plenos derechos ciudadanos y constitucionales llaman a que el Estado
y el Gobierno respondan por la protección y salvaguarda de la vida y bienes de los pobladores
del Bajo Atrato. De igual manera, las comunidades proponen al Estado y a la sociedad en general, el cumplimiento de la Ley 70 de 1993 y de
sus decretos reglamentarios, como manifesta
ción clara del reconocimiento y del respeto por
sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.
Exigir claridad al Estado frente al apoyo a
las comunidades y el apadrinamiento de megaproyectos
Es obligación de las organizaciones y de
las mismas comunidades exigir al Estado claridad sobre el apoyo al que tienen derecho por
ley, y pedirle que se manifieste sobre el apadrinamiento que tiene no solamente con los megaproyectos que se están ejecutando y los que
se tienen planeados, los cuales van en contra
de la cultura, las tradiciones y principios de las
comunidades, sino también, para el caso de la
fuerza pública, sobre su connivencia y colaboración con los grupos paramilitares de las autodefensas17 .
16 “Señor Presidente: las comunidades indígenas, afrodescendientes y
mestizas no aguantamos más abusos y agresiones. Queremos vivir en
paz dentro de nuestros territorios y los que se han visto obligados a
desplazarse quieren retornar cuanto antes. Por lo tanto, pedimos
acciones concretas e inmediatas, para que nuestros derechos ancestrales que nos han sido reconocidos por el poder legislativo y son
violentados, sean defendidos eficazmente por el poder ejecutivo”.
Diócesis de Quibdó et al. Carta Abierta.
17 Diócesis de Quibdó et al. Carta Abierta.
Conflicto
Ascoba - Equipo Cinep Bajo Atrato
a las comunidades, y son ellos, los actores armados, quienes se lucran del uso ilícito que se
les da a estos cultivos y del narcotráfico para
financiar su guerra.
Una solución posible para menguar los ingresos de estos actores, es la erradicación de
todos los cultivos de uso ilícito que existen en la
zona. Las comunidades reunidas en torno a Ascoba son claras en no aceptar la estrategia de
fumigación con glifosato; por el contrario, proponen la erradicación manual (Ascoba 2005), y
que la hagan las mismas autoridades estatales
mediante programas que no pongan en peligro
la integridad física y la vida de las familias y comunidades de las zonas cultivadas. Si estos programas involucran de manera directa o indirecta a las comunidades en la erradicación manual
o por otros medios, los actores armados, dueños de estos cultivos, tomarían medidas de retaliación que seguramente pondrán en peligro
la vida de los pobladores.
179
Restitución de los territorios de las
comunidades
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Los consejos y organizaciones étnico-territoriales del Bajo Atrato, asociados en Ascoba,
en una clara demostración de la defensa de la
vida en su territorio ancestral, piden a los diferentes organismos del Estado adelantar todas
las acciones legales y policiales, si es el caso, para
efectuar la restitución de los territorios adquiridos ilegalmente, como lo manifiesta la Ley 70
de 1993, y bajo la vulnerabilidad de las comunidades por el desplazamiento forzado para la
siembra de palma aceitera y la ganadería extensiva. Así mismo, exigen con pleno derecho a los
particulares y a las empresas privadas, responsables de esta apropiación ilegal, la indemnización por los daños morales, sociales y materiales causados a las comunidades.
De la misma manera, Ascoba exige que instituciones serias e imparciales hagan los estudios de impacto ambiental sobre los proyectos
agroindustriales que se están implementando o
se piensan realizar, así como otros megaproyectos de infraestructura (Ascoba 2005).
De esta manera, las comunidades y sus organizaciones son claras al expresar que por ancestro, por cultura, por el reconocimiento que
les brinda la Ley y por los derechos que les garantiza como ciudadanos la Constitución Nacional, son los legítimos dueños del territorio. Por
eso, desde estos derechos y responsabilidades,
que son los puntos de partida para entablar negociaciones y concertaciones con el Estado o
con los particulares, reclaman con justicia lo que
les corresponde.
180
Conflicto
BIBLIOGRAFÍA
Ascoba (2004), Posición política de Ascoba. Mimeo, octubre de
2004.
Ascoba (2005), El territorio es, ha sido y será parte integral de la vida
comunitaria. Comunicado Público, 17 de marzo de 2005.
Camacho Guizado, Álvaro (2005). “Los otros desplazados” en El
Espectador, 26 de mayo al 2 de junio de 2005, p. 19A.
Cinep (2000). Comunidades de Paz: Una historia que merece ser
contada. Bogotá, Cinep.
Incoder, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (2005). Los
cultivos de Palma de Aceite en los territorios de las Comunidades Negras de los ríos Curbaradó y Jiguamiandó, en el
Departamento del Chocó. Bogotá, Marzo 14 de 2005. Documento policopiado.
Secretariado Nacional de Pastoral Social (2002). Situación de guerra
y violencia en el Departamento del Chocó 1996 – 2002.
Bogotá, Noviembre de 2002.
Foto: Jhon Jairo Bonilla García. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Región nororiental
Observatorio Nororiental de Desarrollo
y Derechos Humanos
Corporación para el Desarrollo
del Oriente, Compromiso
Corporación Jurídica Humanidad Vigente
L
a región nororiental colombiana,
conformada por los departamentos
de Arauca, Norte de Santander,
Santander, sur del Cesar y sur del
Bolívar, es una de las regiones económicamente más estratégicas para
la economía nacional y de países como Venezuela y Estados Unidos por: 1) la presencia de
más del 70% de la explotación e industria petrolera del país; 2) es zona de conexión territorial entre el resto del país con Venezuela, el segundo socio comercial de Colombia; 3) la alta
presencia de empresas multinacionales, como
las petroleras; 4) riqueza de recursos naturales
como el oro en el sur de Bolívar y el macizo de
Santander, carbón y uranio en el Perijá y el Catatumbo, y maderas en este último.
Estos factores han hecho de la región una
zona atractiva para la estrategia de posesión y
control territorial de los grupos armados ilegales que operan en ella: las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc), el Ejército de
Liberación Nacional (ELN) y las Autodefensas
Unidas de Colombia (AUC), control que ha generado:
•
•
•
1
Un conflicto armado dinamizado por los
continuos enfrentamientos entre estos grupos ilegales y la fuerza pública.
Fortalecimiento del proyecto de dominio
paramilitar en la región.
El involucramiento de la población civil
como parte y víctima del conflicto armado
y de la consolidación económica de la ilegalidad en la región.
Basado en el Informe Regional de Derechos Humanos del primer
semestre de 2005. Corporación Compromiso.
Conflicto
Observatorio Nororiental de Desarrollo y Derechos Humanos • Corporación para el Desarrollo del Oriente,
Compromiso • Corporación Jurídica Humanidad Vigente
Conflicto armado,
paramilitarización y
pobreza1
181
•
•
•
La represión y control de las dinámicas sociales, comunitarias y organizacionales de
la sociedad civil en la región.
La consolidación de una economía de lo ilegal para la financiación de estos grupos, fundamentada principalmente en el narcotráfico, la venta ilegal de combustibles y el
cobro de vacunas a la actividad comercial.
El fortalecimiento de la delincuencia común,
como un brazo aliado de los actores armados en el desarrollo y protección de esta
economía de lo ilegal.
Situación frente a la cual, la política de seguridad democrática del gobierno Uribe, desarrollada mediante una estrategia de ultra militarización y fumigación indiscriminada del
territorio, sólo ha contribuido a involucrar a la
población civil en el conflicto, y a generar más
violencia, terror y pobreza en la región.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
BAJO EL FUEGO CRUZADO
182
Durante el año 2005, el conflicto armado interno2 en Colombia adquiere nuevos rasgos con
relación a los cinco años anteriores. Primero, la
continuidad en la intensificación de acciones
bélicas y cambios en la táctica militar de la insurgencia3 , en respuesta a la estrategia militar
del presidente Uribe que optó por la ofensiva
aumentando el pie de fuerza y equipamiento,
así como la estrategia de operaciones abiertas
con nuevas brigadas, fuerzas especiales de soldados profesionales, re-equipamiento de la fuerza aérea, los batallones de alta montaña y de
inteligencia y soldados campesinos, red de inteligencia con delaciones pagadas.
Igualmente, la desmovilización de las AUC4
reconfiguró el mapa de la región nororiental,
caracterizado por la ubicación geoestratégica de
esta organización ilegal como principal estructura de control económico, político y social de
la región. Al entregar las armas y desmovilizarse
en zonas como Catatumbo5 , siguieron consolidando estructuras y redes de poder sobre la
economía y la política6 . En efecto, a la zona de
Conflicto
integración fronteriza recientemente aprobada
entre municipios de la frontera de Colombia y
Venezuela, se incorporaron las AUC en la economía a partir del control del contrabando de la
gasolina, la coca y redes de extracción de cuotas a los empresarios de las áreas metropolitanas de Cúcuta y Bucaramanga; los finqueros en
las zonas rurales y a los transportadores de bienes entre Cúcuta, Bucaramanga, Bogotá, Barranquilla y Medellín7 .
Esta situación se traduce en una crisis institucional sin precedentes provocada con la militarización del territorio, que se evidencia con la
presencia de tropas norteamericanas (1.200
militares del Comando Sur), en Arauca y Norte
de Santander, apostados en la línea del oleoducto Caño Limón Coveñas, ejecutando operaciones militares dentro de las operaciones “patriota”, “escudo”, etc. 8 .
2
3
4
5
6
7
8
El Artículo 3 común a los cuatro convenios de Ginebra del 12 de
agosto de 1949, trata de la protección de las víctimas de los conflictos armados no internacionales. Según el derecho internacional, los
criterios que definen un conflicto armado no internacional son: 1)
Que la parte en rebelión contra el gobierno legítimo posea una fuerza
militar organizada, una autoridad responsable de sus actos, que actúe
sobre un territorio determinado y que tenga los medios para respetar
y hacer respetar el Convenio 2) Que el Gobierno legítimo esté
obligado a recurrir al ejército regular para combatir a los insurrectos,
que han de estar organizados militarmente y disponer de una parte
del territorio nacional. 3) a. Que el Gobierno legal haya reconocido a
los insurrectos la condición de beligerantes; o bien b. que haya
reivindicado para sí mismo la condición de beligerante; o bien c. que
haya reconocido a los insurrectos la condición de beligerantes exclusivamente con miras a la aplicación del Convenio; o bien d. que
el conflicto se haya incluido en el orden del día del Consejo de
Seguridad de la Asamblea General de las Naciones Unidas como
constitutivo de una amenaza contra la paz internacional, una ruptura
de la paz o un acto de agresión. 4) a. Que los insurrectos tengan un
régimen que presente las características de un Estado; b. que las
autoridades civiles de los insurrectos ejerzan el poder de facto sobre
la población de una fracción determinada del territorio nacional; c.
que las fuerzas armadas estén a las órdenes de una autoridad organizada y dispuesta a conformarse a las leyes y costumbres de la guerra;
d. que las autoridades civiles de los insurrectos reconozcan que
están obligadas por las disposiciones del Convenio.
Observatorio Nororiental de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo – Corporación Compromiso.
Ibid.
Informe Regional Derechos Humanos – Primer semestre 2005 –
Corporación Compromiso
Ibid.
Ibid.
El Plan Patriota “es la operación militar más ambiciosa de la historia
de Colombia y fue por algunos meses uno de los secretos de Estado
mejor guardados”, El Tiempo. “Con más de 18.000 hombres para una
sola misión de guerra apoyada por el pentágono de los EEUU para
combatir a más de 60 frentes y 17.000 guerrilleros de las Farc. El
•
•
•
En primer lugar, las autodefensas incrementaron y consolidaron su presencia militar
predominante en regiones como sur de
Santander (Cimitarra, Landázuri, Bolívar, el
Peñón), sur de Bolívar y Catatumbo, incluyendo el área metropolitana de Cúcuta,
región urbana de la provincia de Soto (Bucaramanga, Suratá, Mesa de los Santos,
Piedecuesta, Río Negro, Lebrija, Girón), la
provincia de Pamplona y el corredor de los
estados de Apure, Táchira y Zulia en Venezuela11 .
En segundo lugar, la presencia y control
militar de las autodefensas de y desde los
principales centros urbanos en el nororiente: área metropolitana de Cúcuta y Pamplona; área metropolitana de Bucaramanga
y centros urbanos como Aguachica, Ocaña, Pamplona, Cimitarra, Landázuri, y parte
de Barrancabermeja12 .
En tercer lugar, los grupos insurgentes de
las Farc y el ELN, se replegaron a las zonas montañosas de la Serranía del Perijá,
El Cocuy y piedemonte del macizo montañoso aledaño, y Serranía de San Lucas;
y concentraron sus acciones en las selvas
del sur de Colombia y las selvas del Ariari,
demostrando que siguen activas en la región 13 .
El Ejército Nacional también ha incrementado sus acciones militares en la región, especialmente en combates contra las Farc, a través
de estrategias militares como las operaciones
Fortaleza, Escudo, Fénix y Cóndor, con mayor
presencia en Norte de Santander y Arauca. En
estos departamentos la población civil ha denunciado hechos de violación de derechos humanos por parte de efectivos de la Fuerza Pública, varios casos de extraña inoperancia ante los
ataques de grupos paramilitares14 y de victimización de la sociedad civil, como el hecho en
que murieron tres civiles y seis más fueron heridos por el Ejército, mientras se hallaban en vehículos retenidos en un reten de las Farc en la
Vereda Corosito del municipio de Tame15 .
Igualmente, las cifras del primer semestre del
2005 del Observatorio Nororiental de Desarrollo
y Derechos Humanos de la Corporación Compromiso, muestran que las guerrillas de las Farc y
el ELN, están activas en la región y que en mayor
grado es a éstas a quienes combate el Estado. De
los 67 combates registrados en el semestre, 51
fueron enfrentamientos del Ejército con las guerrillas (36 con las Farc y 15 con el ELN), mientras
que solo en 14 ocasiones el Ejército se enfrentó a
las AUC. Sin embargo, si consideramos que actualmente el Gobierno continúa en negociaciones de paz con los paramilitares, y que estos asumieron el compromiso unilateral del cese al fue-
9
10
11
12
13
14
15
organigrama de la Operación, elaborado secretamente estima que en
una primera fase sería establecido un cordón militar “intransponible”
que aislaría un área de 300.000 km² (tres veces y media Portugal),
con cobertura de los departamentos de Caquetá, Meta, Guaviare y
parte de Putumayo, en el Oriente del país (Urbano, Miguel, Atac,
Madrid, 2005).
Observatorio Nororiental de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo – Corporación Compromiso.
En las convenciones internacionales se ha reconocido la alta intensidad cuando se pasa de diez mil muertos en combate, pero en el
caso de Colombia, esta calificación resulta de la necesidad de diferenciar las operaciones militares de guerra abierta y las que ocurren
desde enfrentamientos de asalto o de repeler o de aseguramiento de
zonas y territorios con objetivos económicos o políticos (Pizarro.
Eduardo: 2000).
Observatorio Nororiental de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo – Corporación Compromiso.
Ibid.
Ibid.
Observatorio Nororiental de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo – Corporación Compromiso.
Denuncia Pública, Mesa de Trabajo por Arauca - marzo de 2005,
Conflicto
Observatorio Nororiental de Desarrollo y Derechos Humanos • Corporación para el Desarrollo del Oriente,
Compromiso • Corporación Jurídica Humanidad Vigente
Por otro lado, las Farc en el nororiente
han cambiado su táctica, regresando a una
nueva fase prolongada de “guerra de guerrillas” que desemboca en un despliegue ofensivo de baja y alta intensidad, que combina acciones contra el oleoducto Caño Limón
Coveñas, vías y puentes, asaltos a contingentes del Ejército y puestos de Policía de Sabana de Torres, San Pablo (Bolívar), el Cesar y,
por otra parte, combates en Catatumbo y
Arauca (alta intensidad)9 .
Como consecuencia, la geografía del nororiente está ahora dominada por conflictos de alta
intensidad hacia Catatumbo y Arauca10 , y baja
intensidad hacia el Magdalena Medio y la Cordillera, configurándose varios rasgos espaciales
principales:
183
go y a las hostilidades, no deja de preocupar la
frecuencia con que esta organización continúa
con su accionar militar dejando el mayor número
de víctimas entre la población civil16 .
En este mismo periodo las Farc estuvieron
vinculadas a 51 acciones bélicas, 36 de ellas fueron combates, seis casos de minas antipersonal, cuatro ataques a objetivo militar, dos emboscadas, un bloqueo de vías y un bombardeo;
el ELN, por su parte, registró quince combates,
un bombardeo, una emboscada y dos casos de
minas. Se presentaron catorce combates con
las AUC y uno con el EPL17 .
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
“DONBERNIZACIÓN”18
184
La región nororiental y en especial el Catatumbo, se ha potenciado desde hace más de cinco
años como zona de intensa y sangrienta disputa territorial entre las AUC con los narcotraficantes y las Farc, dada su posición geoestratégica y fronteriza, la riqueza de minerales, fertilidad
de suelos y la riqueza que el recurso petrolero le
brinda a su subsuelo19 .
Tras la desmovilización pactada por las AUC
y el Gobierno, se ha incrementado la presencia
de fracciones de los Bloques Central Bolívar y
Norte, principalmente en las cabeceras municipales y áreas metropolitanas de Bucaramanga y
Cúcuta20 . Es así que en estos sectores de control urbano, las AUC manejan toda una dinámica de administración paraestatal, donde cobran
impuesto sobre actividades y transacciones comerciales, reglamentan y promulgan normas de
convivencia, expiden códigos sancionatorios,
desarrollan juicios e imponen nuevos estereotipos culturales (música, peinado y vestimenta de
los jóvenes), y nuevas dinámicas familiares (las
relaciones entre hombres y mujeres, padres e
hijos, hermanos, adultos mayores, etc.), comunitarias (los liderazgos comunales) y políticas (el
apoyo a campañas y dinámicas electorales a favor de ciertos candidatos). Así evitan que algo o
alguien se salga de las manos, pues hasta la vida
privada de las personas está sujeta a este tipo
de control21 . En Santander, Norte de Santan-
Conflicto
der y sur del Cesar, también las autodefensas
controlan y/o mantienen alianzas con funcionarios públicos22 .
En el departamento de Santander, el Bloque Central Bolívar hace presencia de manera
mayoritaria a través de los frentes Alfredo Socarrás, Walter Sánchez y Fidel Castaño, que operan en Barrancabermeja23 , frente comunero
Cacique Guanentá, frente Patriotas de Málaga y
frente Lanceros de Vélez y Boyacá24 . En el Magdalena Medio se encuentran los frentes Héroes
de Zaragoza y Conquistadores de Yondó; y en el
sur de Bolívar están el frente Combatientes de
la serranía de San Lucas, Vencedores del sur y
Libertadores del río Magdalena25 . Las tropas de
las autodefensas del Bloque Magdalena Medio
que se encuentran en el área de San Vicente de
Chucurí26 y en el municipio del Carmen de Chucurí27 , han venido liderando un plan de exterminio contra el movimiento social en la región,
mediante operaciones como “empresas sin sindicatos” que, según la fuente, hace parte del
exterminio que el Estado junto a empresas trasnacionales, ha utilizado para desaparecer el sindicalismo en el país, aprovechando las amenazas del Bloque Central Bolívar contra sindicalistas
de Santander28 .
16 Cifras primer semestre de 2005. Observatorio Nororiental de Desarrollo y Derechos Humanos – Corporación Compromiso
17 Ibid.
18 Se usa este neologismo para indicar cómo el modelo de estructura
de control económico y político que este famoso paramilitar y narcotraficante utiliza en Medellín, también en esta región y, particularmente, en las áreas metropolitanas de Bucaramanga y Cúcuta.
19 Informe semestral de Derechos Humanos – primer semestre 2005 –
Corporación Compromiso
20 Cifras primer semestre de 2005. Observatorio Nororiental de Desarrollo y Derechos Humanos – Corporación Compromiso
21 Vanguardia Liberal 17 de julio de 2005 – Sección Séptimo Día.
22 El Boletín 351 de la Fiscalía registra la vinculación del ex alcalde del
Playón a homicidios y su pertenencia a grupos paramilitares. Vanguardia Liberal denunció nexos presuntos del gobernador con este funcionario (“Nexos del paramilitarismo con el Senador Luis Alberto
Gil”, abril 15 y mayo 10 de 2005).
23 Vanguardia Liberal, 14 de marzo de 2005, p. 8c. Colprensa
24 Observatorio Nororiental de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo – Corporación Compromiso.
25 www.colombialibre.org
26 Vanguardia Liberal, 2 de abril de 2005, Judicial, p. 10c. Colprensa.
27 Vanguardia Liberal. 29 de diciembre de 2004, Polinotas, p. 2a. Colprensa.
28 Denuncia Pública – Comité Ejecutivo CUT Barrancabermeja – Julio
13 de 2005.
El fuerte control paramilitar de la región, fruto
de sus avances bélicos, ha generado una estrategia de explotación ilegal, forzada y violenta de
la misma, con el fin fortalecer las finanzas de las
AUC y bajo empresas que impulsan la promoción de una economía de lo ilícito y que se mueven alrededor del robo, contrabando y venta ilegal de gasolina, los cultivos de coca, el tráfico
de drogas, la explotación de raspachines y de los
ingresos que esta actividad genera29 .
Según la Policía Antinarcóticos, en el Catatumbo hay actualmente sembradas entre 20 mil
y 30 mil hectáreas de coca30 . Las cifras oficiales
de esa entidad relacionan unos 2.600 cultivadores de coca en la zona, entre pequeños y
medianos, cada uno de ellos controlado por alguno de los grupos armados que dominan la
zona. Según información de la Fundación Seguridad y Democracia, si una persona raspa coca
en la zona de las AUC, no puede pasar a la zona
de las Farc, so pena de ser ajusticiado por ésta31 .
Los paramilitares sostienen un férreo control sobre los raspachines y esta actividad en la región.
Las AUC han logrado establecer alianzas y
fortalecer la delincuencia en la región, organizando estructuras mafiosas llamadas “carteles”
que se encargan de una determinada actividad
económica, como por ejemplo el cartel de la
gasolina32 y el cartel de la cocaína33 . Así fortalecen financieramente su capacidad de acción,
inclusive en lo social, pues han logrado establecer solidaridades por redes de subsistencia de
los negocios. Los resultados que reportan las
autoridades no pasan de ser pequeñas capturas
que no tocan de fondo a estas estructuras34 .
Otra fuente de financiamiento ya tradicional es la extorsión o “vacuna”, que tiene innumerables variedades, desde el cobro por hectáreas de tierra, por número de pollos nacidos en
las avícolas, por cervezas vendidas en las tiendas, por sacrificio de reses; quienes no tienen
negocios, el pago se hace por servicio de vigilancia. Como sea, todo el mundo paga, llegando a un grado de formalización tal, que dan recibos y llevan libros de cuentas35 .
Al respecto, organizaciones de Norte de
Santander como Progresar, han denunciado este
año ante diversos medios, la paramilitarización
de la frontera, usada como corredor de drogas
y gasolina, mediante la red delictiva que las autodefensas tienen en el área metropolitana de
Cúcuta, Ureña, San Antonio y San Cristóbal36 .
Además, según la investigación publicada
por el Periódico El Tiempo del 3 de Julio de 2005
(Sección Región), desde el año anterior este grupo también ha penetrado al comercio de Cúcuta, presionando en las bodegas de los almacenes legales, para participar en algunas
importaciones legales.
Estas expresiones de para-criminalidad no
son tan evidentes, por la misma cultura de justicia armada y “control del crimen a manos del
crimen mismo”37 , que, al igual que en urbes
como Medellín y Barrancabermeja, ha generado
una especie de para-tranquilidad urbana, que
se ha fortalecido en los últimos años. Fenómeno que se refleja en una aparente disminución de
la violencia y la criminalidad misma, no eliminada socialmente sino reprimida por la vía del terror y la coacción a la expresión y libertades
públicas; lo que se interpreta como ausencia de
conflicto y por ende, de problemas de violencia
29 Informe Regional de Derechos Humanos – primer semestre de 2005,
Corporación Compromiso
30 www.acnuer.org
31 www.semana.com
32 “Denuncia Fendipetróleos: bumangueses consumen 1,8 millones
de galones ilegales de gasolina al mes”. Vanguardia Liberal, 17 de
marzo de 2005.
33 “Desmantelado laboratorio de coca en Puerto Parra. El Ejército en la
hacienda San Miguel capturó un presunto autodefensa del BCB. Se
incautaron insumos. Hallaron también cultivos”. Vanguardia Liberal,
21 de marzo de 2005, Judicial, p. 6b. Colprensa. “Desmantelado
laboratorio en Jesús Maria. Hallados también insumos para la producción de cocaína. producían 100 kilos de cocaína.” Vanguardia Liberal,
16 de abril de 2005, Judicial, p. 10C.
34 “DAS decomisa 1.000 galones de gasolina. Serían propiedad del
cartel de la gasolina. Los mismos que financian los grupos generadores de violencia en la región”. Vanguardia Liberal, 27 de diciembre de
2004, Magdalena Medio, p. 4C. Colprensa.
35 “Capturado presunto jefe de cobros de las AUC en Lebrija y Rionegro. 5 presuntos AUC entre ellos alias ‘el faraón’ fueron aprehendidos en el barrio Tejar Norte de Bucaramanga, pertenecientes al
frente Walter Sánchez. Les incautaron libros de cuentas y facturas de
lo cobrado por extorsión a comerciantes”. Vanguardia Liberal, 17 de
enero de 2005, Portada, pp. 1A-8C. Colprensa.
36 Informe regional de Derechos Humanos – primer semestre de 2005.
Corporación Compromiso.
37 Vanguardia Liberal, 17 de julio de 2005, sección Séptimo Día.
Conflicto
Observatorio Nororiental de Desarrollo y Derechos Humanos • Corporación para el Desarrollo del Oriente,
Compromiso • Corporación Jurídica Humanidad Vigente
VIOLENCIA Y PARAMILITARISMO
185
y falta de convivencia38 , especialmente en algunas zonas urbanas periféricas y asentamientos
de población desplazada de las áreas metropolitanas de Cúcuta y Bucaramanga39 .
Sin embargo, aunque a través de la paratranquilidad se aparente la ausencia de violencia en las comunidades en las que este grupo
tiene control, según informe de 2004 de la Policía Nacional, en el fondo se ha desatado una ola
de violencia que hasta octubre del año anterior
dejó 5.200 homicidios en los 14 municipios de
la cuenca del Catatumbo; en este mismo período ocurrieron en la región 49 masacres que dejaron 403 muertos. De la misma forma, el asesinato de campesinos ha sido alimentado por la
desmovilización de 1.425 paramilitares del bloque Catatumbo en el 200440 , en lugares de retorno de los desmovilizados, como el sur del
Cesar41 , violencia que también se ha incrementado en el área metropolitana de Cúcuta, según
Informe oficial del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
A junio de 2005 la Policía de Norte de Santander había capturado 38 desmovilizados
miembros del bloque Catatumbo (Bloque Norte) de las AUC, y reportado 23 muertos, hecho
que incrementó la tasa de homicidios, secuestros y extorsión a comerciantes de Cúcuta, Ureña, San Antonio y San Cristóbal en el estado del
Táchira (Venezuela)42 .
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
VICTIMIZACIÓN DE LA POBLACIÓN
186
El conflicto armado en el nororiente ha registrado en el primer semestre del 2005, 233 víctimas de acciones bélicas; en el mes de marzo se
presentó el mayor número (68). De las 233 víctimas se supo con certeza que 167 fueron hombres, 6 mujeres y 60 sin información. El mayor
número de víctimas se registraron en el departamento de Arauca (99), seguido de Norte de
Santander (73), Santander (37), sur del Cesar
(13) y sur de Bolívar (11)43 .
De la misma forma, y según cifras del Observatorio Nororiental de Desarrollo y Derechos
Humanos, esta guerra ha generado durante este
Conflicto
primer semestre de 2005, 137 infracciones contra el Derecho Internacional Humanitario que
causaron 454 víctimas, lo que ratifica la alta intensidad del conflicto armado en la región. Solo
en el sur de Bolívar 210 personas fueron víctimas de infracciones al Derecho Internacional
Humanitario, lo cual explica el desplazamiento
masivo de 48 familias del corregimiento Cerro
Azul, donde se enfrentaron guerrilleros y paramilitares entre los meses de abril y mayo de
2005 44 .
Como producto de esta crisis humanitaria, Santander ha recibido durante este semestre el mayor número de desplazados por el conflicto en la región (51%), seguido de Norte de
Santander con el 43%, concentrado principalmente en el área metropolitana de Cúcuta45 .
Para el 2005, se estima el desplazamiento
de 61.996 personas en la región nororiental, un
10% más frente al primer trimestre del año pasado (56.672). Desde el 2004 las masacres atribuidas a insurgentes y AUC, los combates en
Catatumbo-Arauca y las fumigaciones han causado este delito46 .
De la misma forma, en lo que va corrido del
2005 se han agudizado y se han hecho más frecuentes los ataques a territorios humanitarios,
como el caso de los corregimientos de Las Brisas, Arrayanes, San Isidro y Santa Isabel en el
sur de Bolívar47 .
El hallazgo de fosas comunes con más de
130 cadáveres de desaparecidos por las AUC en
la región, es una manifestación de la magnitud
de la tragedia humanitaria que se ha vivido y se
38 “La para-tranquilidad urbana”, periódico Caja de Herramientas, año
14 Nº 107, julio de 2005, p. 17.
39 Capitulo sobre situación de derechos humanos en Nororiente. Informe primer semestre de 2005. Corporación Compromiso.
40 El Tiempo, 19 de marzo de 2005
41 El Tiempo, 3 de abril de 2005
42 Informe Regional de Derechos Humanos primer semestre 2005,
corporación Compromiso.
43 Cifras primer semestre de 2005, Observatorio Nororiental de Desarrollo y Derechos Humanos. Corporación Compromiso.
44 Ibid.
45 Policía Nacional 2004/ Defensoría del Pueblo 2004/ CODHES 2005/
Minga 2005, estimaciones Observatorio Nororiental de Desarrollo y
Derechos Humanos Corporación Compromiso.
46 Observatorio Nororiental de Desarrollo y Derechos Humanos- Corporación Compromiso.
47 www:quetchuanetwork Febrero 6 de 2005.
¿Y DÓNDE ESTÁ LA SEGURIDAD
DEMOCRÁTICA?
nal, desde departamentos como Norte de Santander, donde las fumigaciones con glifosato
están destruyendo los cultivos de alimentos por
la forma indiscriminada de riego del químico en
zonas totalmente libres de coca, generando pérdidas millonarias para los agricultores y pequeños cultivadores, y haciendo de la región excelente caldo de cultivo para el aumento de la
pobreza, el incremento de precios sobre los productos básicos de la canasta familiar y el crecimiento del desempleo57 .
El gobierno Uribe ha pretendido restablecer la normalidad política y social en la región mediante la
militarización de la misma, bajo las operaciones
bélicas Fortaleza, Escudo, Fénix y Cóndor51 . Sin embargo, estas operaciones, junto con las fumigaciones indiscriminadas en territorios de cultivos de
uso ilícito, las amenazas, detenciones arbitrarias,
desapariciones forzadas52 y asesinatos selectivos
en zonas urbanas y rurales53 , son factores que han
contribuido a la intensificación en toda la región
nororiental del desplazamiento masivo y el aumento de refugiados en Venezuela54 .
Desde el 15 de enero de 2005, La Personería Municipal de Tibú ha recibido cerca de quince denuncias de daños graves de las fumigaciones a los cultivos legales de la zona, en veredas
como Bertrania y M-14 en el municipio de Tibú,
zonas que evidencian destrucción de la vegetación y cultivos de yuca y otros tubérculos a causa
de las fumigaciones55 .
Aun así, el Gobierno mantiene su estrategia
de fortalecer el plan de fumigaciones, ampliándolo incluso a zonas de reserva ecológica, lo que
afectaría a zonas protegidas por los tratados internacionales sobre biodiversidad, como los parques naturales de la Sierra Nevada de Santa
Marta (declarada por la ONU como reserva de
la Biosfera en 1986), La Macarena y Catatumbo
en Norte de Santander, destruyendo, según la
Unidad de Parques Nacionales, los proyectos de
cooperación para la sustitución de cultivos ilícitos y el desarrollo social que se adelantan en
esta última zona56 .
Lo anterior está generando también una
desintegración de la economía primaria regio-
48 Vanguardia Liberal, 25 de enero de 2005, Nacional, p. 4b. Colprensa.
“Hallan fosas con cadáveres en el Cesar. En Sabanitas el DAS encontró 5 fosas y seis cadáveres de entre 18 y 24 meses de muertos. Se
les atribuyen a las AUC, aunque no se descartan los subversivos”
Vanguardia Liberal, abril 26 de 2005.
49 “Hallazgo del cadáver de un niño descubre genocidio en el playón.
10 personas en una fosa común atribuidas a los paramilitares. Entre
2001 y 2002 se presumen 150 desaparecidos, se denuncian desapariciones y torturas sistemáticas”. Vanguardia Liberal, 6 de febrero de
2005. Portada.
50 “DAS y CTI buscaban en Lebrija y Rionegro. En fosa común hallan
restos de secuestrados. Hallan 18 fosas entre Lebrija y Rionegro.
Identificado un secuestrado”. Vanguardia Liberal, 24 de febrero de
2005, Portada, pp. 1A-8C. Colprensa.
51 Observatorio Nororiental de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo – Corporación Compromiso.
52 En la mañana del día miércoles 4 de mayo de 2005, hacia las nueve
de la mañana, la Brigada Móvil N° 5, que se encontraba realizando un
operativo militar en dicha zona desde hacía algunos días, detuvo a un
grupo de personas entre las que estaba el señor Manuel Prada Rey,
de 27 años de edad, desconociéndose las razones de su detención,
temiéndose por su vida y su integridad personal. Dentro de las
detenciones ocurridas el 22 de abril de 2005, en la vereda El Botalón, de Tame, departamento de Arauca, se tuvo conocimiento de la
detención del señor Salvador Salas Matus, de 87 años de edad,
quien se encuentra desaparecido desde esa fecha, desconociéndose
su paradero, y frente a lo cual las autoridades no dan cuenta. En las
veredas San Salvador y Puerto Gaitán, de Tame, departamento de
Arauca, se ha podido establecer que la Brigada Móvil N° 5 se encuentra patrullando junto con personas vestidas de civil, armadas, y
que portan brazaletes de grupos paramilitares que operan en la zona,
reiterando las denuncias que se han hecho en anteriores ocasiones.
Asociacion Campesina de Arauca por Humanidad Vigente Corporación Jurídica, 6 de mayo de 2005.
53 Los enfrentamientos entre tropas regulares del Gobierno y los grupos
irregulares armados (AUC, Farc, ELN) y los combates entre AUC y
Farc, arrojaron en el primer semestre 166 muertos, de los cuales el
40% ocurrieron en Arauca, 35% en Norte de Santander y el 19% en
Santander (Onddeh, 2005, El Tiempo/ 01-06/2005; Vanguardia Liberal, 2005; Progresar, 2005)
54 Según Roberto Meier, Delegado para Colombia de la Oficina del Alto
Comisionado de Naciones Unidas para los refugiados: “las comunidades colombianas confinadas, pueden ser unas 100 (...) los actores
armados del conflicto confinan a comunidades por razones estratégicas (...) pero también nos preocupa que se dan casos de autoconfinamiento”. OAC ONU Refugiados-Colombia (El Tiempo: 06-2005). y desplazamientos masivos e individuales escalonados y confinamiento especialmente en comunidades de Arauca y el Catatumbo
(Minga: 2004/2005. Progresar, 2005. Onddeh, 2005).
55 Fabio Fandiño, periódico La Opinión.
56 www.tierramerica.net
Conflicto
Observatorio Nororiental de Desarrollo y Derechos Humanos • Corporación para el Desarrollo del Oriente,
Compromiso • Corporación Jurídica Humanidad Vigente
sigue viviendo a causa de los grupos paramilitares48 . En el municipio del Playón se halló una fosa
común con diez cadáveres, entre ellos el de un
menor de edad49 ; y entre los municipios de Lebrija y Rionegro (aledaños a Bucaramanga), se
hallaron 18 fosas comunes, de las que se disputan la autoría la guerrilla y los paramilitares50 .
187
En consecuencia, los indicadores de pobreza,
miseria y desempleo en esa subregión se incrementaron tanto en la zona rural como en los principales centros urbanos. Según la Encuesta Nacional
de Hogares (ENH) y la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del Dane para el 2005, en el sector
rural la pobreza aumentó seis puntos porcentuales, mientras que en la zona urbana, la perdida de
ingresos incrementó los indicadores de pobreza de
63% en 2004 a 66% en 2005, situación que se
refleja en la presencia de más de tres mil vendedores informales y dos mil indigentes.
De la misma forma la seguridad democrática
ha involucrado a la población y a la sociedad civil
de la región, como parte y escudo del conflicto,
situación que se visibiliza más en el departamento de Arauca, como se muestra a continuación.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
ARAUCA: NI SEGURIDAD NI DEMOCRACIA58
188
Con la llegada de Álvaro Uribe al poder, inicia para
Arauca una nueva fase en la política de violaciones a los derechos humanos, persistente desde
el inicio de la explotación petrolera a mediados
de los 80, cuando la presencia estatal, antes prácticamente inexistente, se expresa militarmente.
La declaración presidencial de que allí se desarrollaría el “laboratorio” de la política de seguridad
democrática, se ha llevado a cabo mediante el
aumento en la ya importante militarización59 , la
limitación de derechos y garantías para los pobladores y la sistemática persecución al movimiento social, dejando como resultado el aumento en
las violaciones a Derechos Humanos y la consolidación de la estrategia paramilitar, por lo menos
en el municipio de Tame; sin que se perciba un
deterioro importante en el accionar insurgente,
presentado como el objetivo central de tal política. Entre 2002 y 2004 se han presentado 177
acciones de guerra ejecutadas por las guerrillas,
que han afectado a 116 civiles60 .
Para el primer semestre de 2005, el conflicto armado en este departamento generó 52 infracciones en total; de ellas, 18 contra personas
protegidas, 21 contra bienes protegidos y 13 en
relación a métodos. En Norte de Santander se
Conflicto
registró un total de 40 infracciones, 10 contra
personas, 11 contra bienes y 19 en cuanto a
métodos. En Santander se presentaron 22 infracciones, 17 en sur de Bolívar y seis en el sur
del Cesar. El total general en la región de infracciones al DIH fue de 13761 .
También las Fuerzas Militares están vinculadas a masacres y asesinatos en Arauca a través de la Brigada Móvil 5, como el ataque a las
comunidades indígenas de Guahíbo, resguardo
La Colorada, en el municipio de Fortul, Arauca,
donde fue asesinado un líder indígena62 .
La militarización se ha expresado en el aumento del pie de fuerza y su fortalecimiento técnico63 , en la intervención en la administración
de justicia, específicamente en la aplicada por la
Fiscalía, a través de la estructura de apoyo, con
sede en la Brigada XVIII con recursos de la OXY
para investigar atentados contra el oleoducto
que, sin embargo, se han destinado a diseñar
procesos judiciales contra líderes sociales, mediante el uso de testigos aportados por el Ejército que reciben beneficios económicos, jurídicos
y de protección. De otro lado, una fuerte campaña de involucramiento de la población civil
en el conflicto mediante programas como soldados campesinos, redes de informantes, “soldado por un día”, brigadas de salud y otras actividades desarrolladas dentro de las instalaciones
militares, y la arbitraria pretensión de intervenir
y controlar el gobierno local y las organizacio-
57 Ibid
58 Basado en información de campo registrada, procesada y analizada
por la Corporación Jurídica Humanidad Vigente, coautora del presente articulo.
59 Con una población de 273.136 habitantes en siete municipios, Arauca es controlada por la Brigada XVIII, que cuenta con ocho batallones, además de la presencia de la Brigada Móvil N° 5 con cuatro
batallones más. En contraste, la Brigada V, cuenta con trece batallones y cubre 133 municipios.
60 De acuerdo con el Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia, y según el Centro de Investigaciones Criminológicas
DIJIN (Policía Nacional), entre enero y abril de 2005, Arauca es el
departamento con mayores acciones subversivas y de terrorismo.
61 Observatorio Regional de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo – Corporación Compromiso.
62 Ibid.
63 Estados Unidos ha entregado por lo menos US$98 millones de
dólares a la Brigada XVIII y hecho adiestramiento con la presencia en
la zona de alrededor de cien marines desde finales del 2002.
laciones a derechos humanos en las que se denuncia la responsabilidad de la Fuerza Pública.
Frente a todo esto, el movimiento social araucano sigue comprometido con una resistencia propositiva que, pese a todo, se expresa en la decidida denuncia de la situación.
La situación de Arauca, en general, se ve reflejada en casos emblemáticos como la incursión
militar de la Brigada Móvil N° 5 en la vereda Pueblo Seco del municipio de Tame, durante la cual
fue asesinado un civil y heridos otros cinco; los
efectivos tomaron viviendas de la población civil
y destrozaron una pancarta que invitaba a la celebración del primer aniversario de los tres líderes
sociales asesinados Héctor Alirio Martínez, Leonel Goyeneche Y Jorge Eduardo Prieto Chamucero68 . También la intimidación por parte de la Brigada 18 de Arauca, a los líderes, víctimas de la
guerra y organizaciones participantes del Primer
Foro Social Humanitario en Saravena, Arauca69.
64 Según testimonios de personal de la administración municipal de
Saravena, la hoja de vida de toda persona que aspira a un cargo en
ésta, es revisada y aprobada por el comandante del Grupo Reveiz
Pizarro, así mismo, éste irrumpe en las reuniones de sindicatos señalando a sus afiliados como guerrilleros, convoca los presidentes de
las Juntas de Acción Comunal y otras organizaciones sociales al
batallón, señalando que quien no asiste es por que “algo debe”.
65 El Ejército Nacional ha incorporado prácticas como los “registros
voluntarios”, en los que sin orden judicial y con gran despliegue
militar se pide autorización a los moradores para registrar las viviendas, a lo que generalmente se accede ante el nivel de presión que
significa tal despliegue; la “verificación de antecedentes” en la que
cotidianamente se retiene y traslada hasta por ocho horas, hasta 80
personas a las instalaciones militares para tal verificación; los “censos” periódicos realizados especialmente en las viviendas rurales de
Tame, los que incluyen detalles sobre características de las moradas
y de las rutinas de sus habitantes. Quien se niega a estas practicas es
intimidado con el argumento de que es por que “algo debe”.
66 Plan de Desarrollo, Gobernación de Arauca, 2004.
67 Alirio Martínez, Leonel Goyeneche y Jorge Prieto, reconocidos líderes campesinos y sindicales acusados de presunta rebelión y afectados con orden de captura —lo que quiso esgrimirse como justificante—, fueron ejecutados el 5 de agosto de 2004 por miembros del
Ejército Nacional y un civil, quienes han sido llamados a juicio por la
Unidad de Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación.
68 Comunicado N°2 del 4 de agosto de 2005 de las organizaciones
participantes del primer Foro Social Humanitario.
69 Comunicado público de la Red de Defensores no Institucionalizados,
5 de agosto de 2005.
Conflicto
Observatorio Nororiental de Desarrollo y Derechos Humanos • Corporación para el Desarrollo del Oriente,
Compromiso • Corporación Jurídica Humanidad Vigente
nes sociales bajo la premisa de que éste y aquéllas son guerrilleras64 .
La limitación de derechos y garantías, se
profundizó con la llamada Zona de Rehabilitación y Consolidación, que cubre el nacimiento
del oleoducto Caño Limón-Coveñas, en la que
al amparo de la conmoción interior se entregó
el control del orden público al Ejército Nacional
con facultades de realizar empadronamientos,
allanar, capturar e interceptar comunicaciones
sin orden judicial. Durante la vigencia de esta
figura se realizaron diez capturas masivas, una
de ellas de dos mil personas, para un total de
3.766. A pesar de la declaratoria de inconstitucionalidad de la figura, el Ejército continúa haciendo uso de tales facultades a través de maniobras de intimidación y manipulación65 . En
2001 se registraron 29 violaciones a derechos
humanos, en 2002 la cifra ascendió a 91, en
2003 a 97, en 2004 a 152, y en lo corrido del
año 2005 se registran 45. La más grave de ellas
es la ejecución de cuatro personas y las heridas
a otras tres, a manos del Ejército, cuando como
respuesta a un hostigamiento de la guerrilla disparó indiscriminadamente contra dos vehículos
civiles. Al lado, las condiciones de vida para los
pobladores no pueden ser peores: el índice NBI
es del 53,8%, la tasa de analfabetismo es del
12% y el déficit de vivienda es del 19,4%66 .
La persecución al movimiento social se ha
expresado en la sistemática judicialización que ha
dejado 568 líderes sociales víctimas de alguna
forma de hostigamiento, desde persistentes detenciones por varias horas, hasta procesos judiciales por el presunto delito de rebelión. Dichos
procesos se han basado únicamente en testimonios jurídica y éticamente rebatidos, que los han
mantenido privados de la libertad hasta por dos
años. Esta persecución se ha trasladado también
a líderes políticos: en octubre de 2003, en vísperas de elecciones, fueron capturados 31 candidatos estimados como favoritos, lo que le dio el
triunfo a candidatos uribistas. La vía jurídica, sin
embargo, no ha dado fin a la vía violenta; por el
contrario se complementa, como lo demuestra
la ejecución por parte del Ejército Nacional de
tres reconocidos líderes sociales67 y las 162 vio-
189
La guerra en el
Cauca
Foto: Delphine Magre. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
(2002 – 2005)
El país tiene los ojos puestos en el Cauca; unos
ven en este territorio una oportunidad para la
inversión en agroindustria, agua y otros recursos naturales; otros lo consideran históricamente una zona estratégica para la ubicación de los
ejércitos; pero la gran mayoría lo ve con la potencialidad que significa la participación y la
movilización como expresión de resistencia y construcción de la democracia en Colombia.
Audiencia pública por la verdad y la dignidad
de los pueblos – Cric, agosto 2005.
E
l departamento del Cauca, ubicado
en el sur occidente colombiano, tiene una extensión de 29.308 km2 (el
2,7% de la superficie del territorio
nacional); con 60% de población
rural y 42 municipios, alcanza
1.360.000 mil habitantes (3,6% de la población
nacional), de los cuales 50% son mestizos, 25%
son afro-colombianos, y 20% indígenas repartidos en 9 pueblos. El Cauca extiende sus territorios entre la llanura Amazónica, Los Andes y el
Océano Pacífico, con lo que posee una de las
mayores biodiversidades socioculturales del país
y por ende del mundo, sobre todo si se considera la gran riqueza bioecológica e hídrica asociada al Macizo Colombiano, el cual atraviesa el departamento de sur a norte, generando
ecosistemas estratégicos de importancia internacional (Capítulo Regional Cauca 2004).
El departamento ha sido escenario de una
constante y sistemática campaña de hechos violentos contra las comunidades, sus organizaciones y la población civil en los marcos del conflicto
armado colombiano y el narcotráfico; de la fuerte
implementación de las fumigaciones; del paradójico empobrecimiento regional en medio de la
abundancia de recursos de todo tipo, incluidos
los resultantes del paraíso fiscal creado por la ley
Páez con un inexistente impacto en la redistribución de la riqueza generada (Miller 2005); de la
imposición del Plan Patriota, cuyos efectos en el
escalamiento del conflicto armado a través de la
militarización del territorio caucano y de las fumigaciones han generado en la región una dinámica
de guerra en donde la víctima principal es la sociedad civil. A pesar de este contexto, el departamento ha transitado durante este periodo en
Conflicto
Ruta Pacífica de las Mujeres Regional Cauca • Alejandra Miller Restrepo
Ruta Pacífica de las Mujeres
Regional CaucaAlejandra Miller Restrepo
191
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
192
medio de una de las más intensas y ricas experiencias de movilización social de predominio indígena-campesino de que se tenga noticia en el
país (Capítulo Regional Cauca 2004).
El Cauca es hoy escenario privilegiado de la
política de seguridad democrática implementada por el gobierno del presidente Uribe, lo que
se ha hecho evidente a través de una mayor
concentración de esfuerzos de las Fuerzas Militares y de Policía con nuevas unidades en el territorio, que aplican diversas formas de control,
subordinando las conductas político-sociales al
escenario militar y de inteligencia. Para el cumplimiento de esta estrategia, el Ejercito Nacional
creó la Brigada 29 (concentrando la operación
de cuatro batallones ubicados en Cauca y Nariño, uno de ellos, el Batallón de Alta Montaña,
en el corregimiento de Valencia, Macizo Colombiano), y la Policía conformó el Comando Regional del Sur Occidente (que recoge bajo un solo
mando los Comandos de Nariño, Valle y Cauca),
en ambos casos con sede en Popayán1.
En esta misma vía de copamiento militar y
territorial, los grupos paramilitares han incrementado su accionar durante este periodo, en el que
nuevamente es la sociedad civil el foco de las acciones militares. Según datos de la Red por la Vida
y los Derechos Humanos del Suroccidente, en el
2004, el 23% de las acciones de las AUC en el departamento fueron masacres, el 29% homicidios
selectivos, las amenazas y hechos intimidatorios
representan el 31% y las confrontaciones y enfrentamientos, ya sea con grupos guerrilleros o con
fuerza pública, son casi inexistentes en los resultados estadísticos, pues apenas agrupan el 5% del
total de las acciones (Cima-Cric-Anuc UR 2005).
Los grupos insurgentes despliegan sus fuerzas en el departamento del Cauca, en su interés
por debilitar la presencia del Estado, demostrar
la ineficiencia de la política de seguridad democrática, crear áreas de control entre el oriente y
el Pacífico, y reforzar su presencia en las zonas
de las Cordilleras Central y Occidental en la región sur del país.
Durante el primer año del presidente Uribe,
gobernaba el Cauca el taita Floro Tunubalá, quien
defendió constantemente la garantía de los de-
Conflicto
rechos humanos y el fortalecimiento de las organizaciones sociales, y no compartió la aplicación de una política de presión por resultados a
la fuerza pública2 . Después de esta gestión desde el Movimiento Alternativo, en el 2003 el Gobierno Nacional logró un representante de su
política en la Gobernación del Cauca. Con la llegada de Juan José Chaux Mosquera se consolidó la acción de la política de seguridad, que
avanza de manera preocupante para el ejercicio
de la democracia en este departamento.
La prioridad del esquema de seguridad está
centrada en el copamiento y control territorial,
con enfrentamientos que han comprometido la
seguridad de las comunidades3 y la presión sobre las mismas cuando son víctimas de las operaciones militares de la guerrilla, con acusaciones de participación y complicidad, por oponerse
al conflicto a partir de la resistencia4 .
1
“El ataque a Caldono y la soberanía del Macizo” en Actualidad Étnica.
Redacción. Bogotá, julio 20 de 2005.
2 “Termina periodo Floro Tunubalá, el primer gobernador indígena que
tuvo el país”. Entrevista al taita Floro Tunubalá. http://
sigob.presidencia.gov.co/snol/noticia. El profesor de la Universidad
del Cauca Diego Jaramillo (2005) hace un balance de lo que significó
el gobierno alternativo del taita Floro Tunubalá, la forma como el
Plan Alterno promovido por su administración puso en el ámbito de
la discusión pública la crítica permanente al neoliberalismo, confrontó el Plan Colombia en su política antinarcóticos y de militarización del país, promovió la solución política y negociada al conflicto
armado, el fortalecimiento de las organizaciones sociales y combatió
de manera eficiente la corrupción.
3 Bombardeos de la población de Toribío, Tacueyó y Caldono en el
2003, 2004 y 2005. “Comunicado sobre bombardeos en territorios
indígenas del Norte del Cauca. Colombia”. Acin, febrero 2005, en:
www.nadir.org/nadir/initiativ/agp/free/colombia/txt/2003/0304bombarderos. Comunicado: “Llamamiento a los grupos armados frente a
hechos atroces y pronunciamiento a la opinión pública nacional e
internacional desde los cabildos indígenas del Cauca”, marzo 14 de
2004, en: http://www.nodo50.org/indigena/04/colombia3.htm
4 La audiencia pública convocada por el Cric y la Acin el 2 de agosto
de 2005 en Santander de Quilichao se origina, entre otras razones,
por las declaraciones realizadas por el comandante de la Tercera
Brigada del Ejército Nacional, general Hernando Pérez Molina, al
periódico El Liberal, publicadas en las ediciones del 2 y 3 de julio de
2005, en las cuales expresa que: “En Toribío existía un cogobierno en
donde las Farc utilizaban recursos procedentes de la Unión Europea
como los del Proyecto Nasa para su beneficio (…) Algunos dineros
situados por transferencias de la nación también iban a parar a las
manos de las Farc y coartaban la libertad de los alcaldes en un
cogobierno obligado”. De esta manera acusa y estigmatiza los procesos sociales que se adelantan en el municipio de Toribío, específicamente al proyecto Nasa, reconocido nacional e internacionalmente
por sus aportes a la construcción de la paz. Ver comunicado completo de la Acin y el Cric en http://www.nasaacin.net/noticias.
htm?x=1201. Sobre las detenciones masivas y señalamientos a la
población civil, ver: “El complejo lío del norte del Cauca” en El
Tiempo.com / editorial, mayo 20 de 2005.
Año
2003
2004
2005
( Dos primeros Trimestres)
Número de
personas
desplazadas
4.150
5.279
10.036
Fuente: Codhes 2005.
Esta política ha comprometido la libertad
de cientos de personas bajo el sistema de capturas masivas y judicialización con denuncias de
informantes, para establecer información, cruce de acusaciones e inculpaciones, contra líderes políticos, sociales, diputados, concejales y
últimamente contra el movimiento indígena; sin
que hayan podido prosperar judicialmente, por
faltar claramente a la veracidad de los hechos.
De acuerdo con datos recogidos en el informe
de la situación de derechos humanos en el Cauca, tan solo en el 2004 se produjeron 104 detenciones arbitrarias (Cima-Cric-Anuc UR 2005).
Sin embargo, las denuncias realizadas en la audiencia pública por la verdad y la dignidad de
los pueblos, convocada por el Consejo Regional
Indígena del Cauca (Cric) el 2 de agosto de 2005,
mencionan más de 400 personas judicializadas
hasta el momento, de las cuales 40 son indígenas que fueron detenidos bajo el señalamiento
de pertenecer a grupos subversivos5 .
Desde el 2003 el desplazamiento forzado
se ha incrementado, y de manera dramática en
el último año, como efecto del recrudecimiento
de la guerra en zonas como el nororiente y el
sur del Cauca6 . Según Codhes, los municipios
más afectados en el departamento por este fenómeno en el último año, además de Popayán,
que es la principal ciudad receptora, son: Toribío, Jambaló, Silvia y Caloto, municipios indígenas que han dado ejemplo del proceso de resistencia pacífica y de autonomía, a través de
experiencias reconocidas a nivel nacional e internacional (proyecto Nasa) y en donde todavía
se registran combates entre las Fuerzas Armadas y los grupos insurgentes.
LA RESPUESTA DE LAS ORGANIZACIONES Y
MOVIMIENTOS SOCIALES EN EL CAUCA
En este contexto de guerra, y frente a las actuales condiciones de un estado neoliberal que elude cada vez más sus responsabilidades sociales,
los movimientos y organizaciones sociales y sus
5 Declaración audiencia pública por la verdad y la dignidad de los
pueblos, agosto de 2005, p. 2.
6 En lo corrido de este año se han presentado diversas expresiones
de la guerra, algunas de ellas son: la toma de los Municipios de
Toribío (14 de abril de 2005), Tacueyó (19 de abril de 2005),
Jambaló (15 de abril de 2005) y Caldono (5 de julio de 2005) en
el nororiente del Cauca (Ver: www.nasaacin.net.co). Los Combates y hostigamientos registrados en Corinto, en el norte del
Cauca; El Tambo, en el suroccidente del Cauca; y Mercaderes,
en el sur del Cauca.
Cuadro 2
Luchas sociales en el departamento del Cauca
agosto de 2002–julio 2005
Acciones
Número
Actores
Motivo Principal
Movilizaciones
5
Indígenas
3
Campesinos
2
Mujeres
Resistencia civil
3
Indígenas
Derechos Humanos
Invasión de tierra
1
Desplazados
Vivienda
Consulta popular frente al TLC
5
Indígenas Campesinos
Políticas gubernamentales
Derechos Humanos
Fuente: Cinep, información propia.
Conflicto
Ruta Pacífica de las Mujeres Regional Cauca • Alejandra Miller Restrepo
Cuadro 1
Desplazamiento forzoso en el
Cauca 2003 – 2005
193
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
194
luchas políticas juegan un papel fundamental en
el escenario de la democracia nacional y regional, en tanto le apuestan a una concepción alternativa de ciudadanía bajo un proceso de redefinición no solo del sistema político, sino también
de prácticas económicas, sociales y culturales que
otorgan un nuevo significado a las nociones de
ciudadanía, representación y participación política, y en consecuencia a la propia democracia (Escobar, Álvarez, Dagnino 1999: 63).
En este sentido, los movimientos y organizaciones sociales en el Cauca, durante el periodo analizado, se caracterizan no solo por
planteamientos reivindicativos de los Desc, sino
fundamentalmente por acciones relacionadas
con la defensa y protección de los derechos
humanos:
El cuadro 2 evidencia que a tres años del
gobierno del presidente Uribe y la aplicación de
la Política de Seguridad Democrática, la movilización social en el Cauca se ha orientado hacia
la defensa de los derechos fundamentales, en
respuesta al proceso de ocupación militar del
territorio por parte del Estado, de la insurgencia
y de los grupos paramilitares.
Cabe resaltar la manera como el accionar
de las organizaciones y movimientos sociales en
el Cauca, especialmente el movimiento indígena en alianza con campesinos y otros sectores
populares, traspasan las fronteras regionales y
consolidan su propuesta a nivel nacional. El ejemplo más claro lo representó la movilización de
septiembre de 2004, “Minga por la vida, la justicia, la alegría, la autonomía y la libertad”, cuando más de 60 mil personas marcharon hasta Cali
para colocar en el escenario nacional situaciones comunes de diversos sectores del país y
convertirlas en reivindicaciones a las cuales el
Estado Colombiano debe dar respuesta, como
la continua violación de los derechos humanos
y del DIH, la firma del TLC, la contrarreforma
constitucional y los efectos nocivos de la política de seguridad democrática.
El mandato indígena y popular de la Minga
por la vida, la justicia, la alegría, la libertad y la
autonomía, promovió de manera más específica lo siguiente:
Conflicto
Debemos mencionar que el movimiento indígena ha tomado partido contra la guerra, y
que en este sentido su lucha social y política
no es neutral. Ha empleado la resistencia como
método colectivo de lucha que no recurre al
uso de la violencia, que está basado en las circunstancias reales del poder político y que trata de movilizar a la población civil para que retire del imaginario las formas de consenso
existentes y se vayan socavando así las fuentes de poder del adversario, en este caso, de
los grupos armados y del Gobierno Nacional
(Sánchez 2003: 31).
La defensa del territorio a través de la guardia indígena, las asambleas permanentes, la consulta popular contra el TLC, los trueques y los
intercambios de semilla de los que participan
también los sectores campesinos, ilustran claras formas de los procesos de resistencia a la
guerra y al modelo económico 7 . Desde esta
postura política, el movimiento indígena avanza
en su lucha por la autonomía, teje elementos
programáticos y estratégicos que lo coloca en
espacios claros de disputa del poder y de redefinición de formas de pensamiento, así como en
la construcción de proyectos de vida y desarrollo que contrastan con el modelo dominante (Jaramillo 2004: 26); demostrando, adicionalmente, que el discurso de la autonomía no sirve a
los actores armados ni a los actuales gobiernos
departamental y nacional.
La respuesta del Estado a los procesos de
resistencia del movimiento indígena, es el incremento de la militarización en sus territorios y la
ocupación militar de espacios comunitarios
como la Casa de la Cultura de Toribío, el teatro
comunitario de Jambaló y la Casa de la Cultura
de Inzá; además de la ubicación de trincheras
en la mitad de las poblaciones8 .
7
8
Ver desarrollo de los procesos en www.nasaacin.net, y en:
www.etniasdecolombia.org.co
ONU y comunidad rechazan trincheras (05/06/2005); Entrevista al
señor Frühling (05/07/2005) Rueda de Prensa, mayo 6 de 2005. Ver
en http://www.nasaacin.net/noticias.htm?x=202
Mandato indígena y popular de la minga por la vida, la justicia,
la alegría, la libertad y la autonomía
PROPUESTA
TEMAS
1. Frente al conflicto armado, la violación de derechos humanos y
la política de seguridad democrática.
-
-
-
3. Frente al paquete de reformas
constitucionales
-
Convocar a las organizaciones y al pueblo de Colombia a desarrollar las acciones
necesarias y pertinentes para detener las negociaciones de estos acuerdos y
promover la realización de un referendo popular contra el TLC y el Alca.
-
Demandar por las vías necesarias que se suspenda cualquier intento de reforma
constitucional, a la vez que en adelante, toda propuesta de reforma deba ser
sometida a una consulta y aprobación popular.
Audiencia pública por la verdad y la dignidad de los pueblos. Santander de Quilichao, Cauca. Cric. Agosto 2005.
10 Comunicado final Movilización de Mujeres al Putumayo. Ruta Pacifica de las mujeres, Iniciativa de Mujeres por la Paz, Mesa Nacional de
concertación de Mujeres, Putumayo, 25 de noviembre del 2003. Ver
en: www.rutapacifica.org.co
11 “Las mujeres de Toribio nos tomamos la palabra por la defensa de la
vida, la autonomía y el territorio”. Documento Denuncia. 23 de julio
de 2005. “Manifiesto de las mujeres Indígenas del Cauca”. 23 y 24
de julio de 2005. Programa Mujer Indígena Cric. Ver en http://
www.nasaacin.net/noticias.htm?x=1222. “Declaración final visita de
las mujeres al Norte del Cauca”. Ruta Pacífica de las Mujeres. 23 y
24 de julio de 2005. Ver en www.rutapacifica.org.co
Ruta Pacífica de las Mujeres Regional Cauca • Alejandra Miller Restrepo
2. Frente al TLC y al Alca
Diseñar y poner en marcha mecanismos populares para el logro de una salida
negociada al conflicto armado.
Exigir verdad, justicia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado.
Promover mecanismos populares y autónomos de resistencia civil, paz y seguridad,
que incluyan el reconocimiento de la guardia indígena como fuerza popular nacional
e internacional de paz.
Exigir y diseñar mecanismos de resistencia civil con presión, apoyo y veeduría
nacional e internacional para lograr la salida de los grupos armados de los territorios
y el respeto a la población civil, a la autonomía y a las organizaciones de manera
que no se les siga involucrando en el conflicto.
Desarrollar mecanismos de resistencia y desobediencia civil frente a las políticas de
seguridad democrática del gobierno colombiano.
Conflicto
195
Fuente: Mandato indígena y popular. Minga por la vida, la justicia, la alegría. Cric 2004.
“Los puestos de policía, verdaderas fortalezas que
se colocan en medio de la población civil, desconocen los tratados internacionales, pues se construyen al lado de los hospitales, cerca o en las
instalaciones de las escuelas, incluso en las iglesias, resultando que es la población civil la que
protege a la fuerza pública y no al contrario”9 .
El Movimiento de Mujeres contra la Guerra
ha realizado también un importante proceso de
movilización de las mujeres caucanas que se
manifiestan en contra de la militarización de la
vida civil y del territorio. En noviembre del 2003,
ochocientas mujeres caucanas se movilizaron
hacia el Putumayo para exigir la negociación
política del conflicto armado y el cese de las fumigaciones10 ; y en julio del 2005, mil doscientas mujeres indígenas, campesinas, afrodescendientes y urbanas se movilizaron hacia Toribío,
Jambaló y Caldono, municipios de mayoría poblacional indígena que se encuentran hoy en
disputa territorial por parte de los actores armados, para exigir a los mismos el cese al fuego,
el respeto al DIH, la salida política del conflicto,
y denunciar la violencia sexual ejercida por los
actores armados hacia las mujeres de estos territorios11 . Los procesos de soberanía alimentaria como expresiones de resistencia a la guerra,
son experiencias lideradas por mujeres campesinas e indígenas en Inzá y distintas regiones del
9
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Cauca, que vale mencionar como aportes a
la reinterpretación política de prácticas ancestrales de las mujeres del Cauca.
Existe una tendencia nacional y mundial de
militarización de la vida cotidiana y del uso de la
fuerza, la cual parece profundizarse en nuestro
país con la intención de reelección del presidente Uribe. En el Cauca la reelección agudizaría la
guerra, pero también fortalecería la respuesta
de las dinámicas de autonomía y resistencia de
las organizaciones y movimientos sociales, que
son reflejo de la profundidad de la crisis de un
modelo que coloca al territorio caucano como
teatro exclusivo de operaciones militares y no
como escenario de propuestas de desarrollo y
de enriquecimiento democrático de la pluralidad y las diferencias.
Las organizaciones y movimientos sociales
del Cauca, fundamentados en una postura civilista de oposición a la guerra, en la defensa de la
diferencia cultural como fuerza transformadora
y en la apuesta por un modelo económico incluyente, promueven nuevas prácticas políticas
que deberán ser respaldadas por el conjunto de
la sociedad para avanzar en la consolidación de
la democracia regional y nacional.
Ahí reside la importancia de hacer un llamamiento a todos los sectores sociales del país,
a los organismos y a la comunidad internacional
para que a través de acciones específicas, respalden los procesos de resistencia pacífica, de
autonomía y de lucha por una vida digna que
libran las comunidades caucanas.
196
Conflicto
BIBLIOGRAFÍA
Archila Mauricio (1995). ”Historiografía de los movimientos sociales en Colombia” en: revista Problemas Políticos Latinoamericanos, Nº 2. Universidad del Cauca, Popayán.
Capítulo Regional Cauca (2004) Sistema de Seguridad Social y
Balance de la Ley 100. Colectivo En minga por la salud:
Anthoc-Cima-Mingafondo-Cric-Ruta Pacifica de las Mujeres, Trabajadores y Amigos por la Salud-Movimiento Nacional por la Salud y la Seguridad Social-Cauca Popayán, septiembre de 2004.
Cima–Cric–Anuc UR (2005). Informe de la Situación de Derechos
Humanos del Cauca año 2004. Febrero de 2005.
Escobar, Arturo (1998). La invención del Tercer Mundo: construcción
y reconstrucción del desarrollo. Editorial Norma, Bogotá.
Espinoza, Miriam Amparo (1998). “Práctica Social y Emergencia
Armada en el Cauca” en: Modernidad, Identidad y Desarrollo. Ican. Bogotá.
Jaramillo Salgado, Diego (2005). “Procesos de resistencia de los
movimientos sociales en el Cauca y la experiencia de un
gobierno alternativo”, en: revista Utopía Nº 21. Popayán.
Miller Restrepo, Alejandra (2005). Análisis de los ciclos de la economía del Cauca. Universidad del Cauca, Cámara de Comercio
del Cauca. Popayán.
Randle, Michael (1998). Resistencia civil. La ciudadanía ante las
arbitrariedades de los gobiernos. Barcelona.
Sánchez, Olga Amparo (2003). La ruta de los feminismos, los pacifismos y las resistencias. Ruta Pacífica de las Mujeres. Bogotá.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Ruta Pacífica de las Mujeres Regional Cauca • Alejandra Miller Restrepo
go del Menor, destacando sus principales
propuestas y sus consecuencias para la plena
garantía de los derechos de los niños y las niñas. En la segunda parte se aborda el tema de
la violencia sexual contra las niñas en el marco
de la política de seguridad, señalando casos emblemáticos y algunas consecuencias. Por último,
se plantean las conclusiones.LA LEY PENAL: EN
CONFLICTO CON LA NIÑEZ2
Durante su candidatura, Álvaro Uribe propuso
“mayor severidad con el menor delincuente de
alta peligrosidad” (Uribe 2002: punto 34). Ya
como Presidente señaló que la reforma a la administración de justicia debía incluir una disminución de la edad de imputabilidad penal: de 18
a 15 años (Coalición 2005a).
Poblaciones
Conflicto
197
go del Menor, destacando sus principales
propuestas y sus consecuencias para la plena
garantía de los derechos de los niños y las niñas. En la segunda parte se aborda el tema de
la violencia sexual contra las niñas en el marco
de la política de seguridad, señalando casos emblemáticos y algunas consecuencias. Por último,
se plantean las conclusiones.A LEY PENAL: EN
CONFLICTO CON LA NIÑEZ2
Durante su candidatura, Álvaro Uribe propuso
“mayor severidad con el menor delincuente de
alta peligrosidad” (Uribe 2002: punto 34). Ya
como Presidente señaló que la reforma a la administración de justicia debía incluir una disminución de la edad de imputabilidad penal: de 18
a 15 años (Coalición 2005a).
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
go del Menor, destacando sus principales
propuestas y sus consecuencias para la plena
garantía de los derechos de los niños y las niñas. En la segunda parte se aborda el tema de
la violencia sexual contra las niñas en el marco
de la política de seguridad, señalando casos emblemáticos y algunas consecuencias. Por último,
se plantean las conclusiones.A LEY PENAL: EN
CONFLICTO CON LA NIÑEZ2
Durante su candidatura, Álvaro Uribe propuso
“mayor severidad con el menor delincuente de
alta peligrosidad” (Uribe 2002: punto 34). Ya
como Presidente señaló que la reforma a la administración de justicia debía incluir una disminución de la edad de imputabilidad penal: de 18
a 15 años (Coalición 2005a).
198
Conflicto
Foto: Álvaro Delgado Vélez. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Seguridad y niñez
Reformismo legal y
violencia real
Coalición contra la Vinculación de Niños y
Niñas al Conflicto Armado en Colombia Corporación Jurídica Humanidad Vigente
go del Menor, destacando sus principales propuestas y sus consecuencias para la plena garantía de los derechos de los niños y las niñas.
En la segunda parte se aborda el tema de la violencia sexual contra las niñas en el marco de la
política de seguridad, señalando casos emblemáticos y algunas consecuencias. Por último,
se plantean las conclusiones.
La Convención sobre los Derechos del Niño entiende por niño o niña
toda persona menor de 18 años.
Este primer capítulo tiene como principal insumo el documento
elaborado por la Coalición contra la Vinculación de Niños y Niñas al
Conflicto Armado en Colombia, y la Comisión Colombiana de Juristas, “Desafíos y obstáculos de la reforma al Código del Menor en
Colombia”, Bogotá, Colombia, 21 de abril de 2005, texto borrador.
Ruta Pacífica de las Mujeres Regional Cauca • Alejandra Miller Restrepo
L
a implementación de la política de
seguridad del Gobierno Nacional en
relación con los derechos de los niños y niñas1 puede analizarse desde diversos aspectos, como: vinculación de niños y niñas al conflicto
armado interno, implementación de los instrumentos internacionales en materia de derechos
de la niñez, trabajo infantil, entorno familiar, etc.
El presente documento se propone realizar una
evaluación de las políticas para la niñez del gobierno de Álvaro Uribe Vélez en torno a dos temas centrales: responsabilidad penal juvenil y
violencia sexual.
La Política de Seguridad tiene varios planos
de ejecución, entre los que se destacan la reforma de la legislación vigente con el fin de adecuarla a sus propios fines, y la afectación que
ésta causa en la vida cotidiana de las poblaciones colombianas, más aún cuando incide en
zonas donde el conflicto armado es evidente y
la militarización de la vida civil una constante.
La primera parte de este documento describe la iniciativa gubernamental en materia legislativa, particularmente, en la reforma al Códi-
Conflicto
199
LA LEY PENAL: EN CONFLICTO CON LA NIÑEZ2
Durante su candidatura, Álvaro Uribe propuso
“mayor severidad con el menor delincuente de
alta peligrosidad” (Uribe 2002: punto 34). Ya
como Presidente señaló que la reforma a la administración de justicia debía incluir una disminución de la edad de imputabilidad penal: de 18
a 15 años (Coalición 2005a).
1
2
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
200
Para implementar esta propuesta, el Ejecutivo y la bancada de gobierno han impulsado
distintos proyectos de ley que pretenden reformar o sustituir el Código del Menor, entre ellos:
el proyecto 137 de 2002 Senado, el 128 de 2004
Senado, el 116 de 2004 Cámara, el 225 de 2004
Cámara y el 032 de 2004 Senado. Este último
acumula los anteriores.
El proyecto de ley estatutaria 032 de 2004,
a diferencia de algunos de sus antecesores, presenta una cantidad no despreciable de capítulos y artículos que abordan el tema de los derechos fundamentales de la niñez. Sin embargo,
mientras las medidas garantes tendrían ejecución progresiva3 , el aparte que reglamenta el sistema de responsabilidad penal juvenil sería de
aplicación inmediata, fundamentado en una
extraña concepción del derecho y la obligación,
según la cual como el niño es sujeto de derechos,
también debe ser responsable penalmente4 .
En diciembre de 2004, los senadores Andrés González, Claudia Blum y Germán Vargas
Lleras, estos últimos de la bancada de Gobierno, presentaron una ponencia que modificaba
el proyecto inicial, endureciendo aún más las
provisiones iniciales en materia de responsabilidad penal juvenil5 .
En estos términos, el sistema de responsabilidad penal juvenil vulnera los derechos humanos de los niños y niñas a quienes se atribuye la
comisión de una conducta punible, pone en segundo plano su interés superior e impone un
sistema demasiado gravoso y perjudicial para
quienes estén sujetos a estos procesos.
En primer lugar, establece la edad para que
la niñez sea responsable penalmente desde los
12 años de edad, precepto que resulta sumamente grave para los derechos de los niños y las
niñas por tres razones: 1) la edad mínima de responsabilidad penal, aunque varía considerablemente según factores históricos y culturales de
cada sociedad, debe tener coherencia con otro
tipo de edades fijadas en la ley para que niños y
niñas adquieran responsabilidades sociales; por
ejemplo, aquellas permitidas para trabajar o contraer matrimonio6 ; 2) el desarrollo sicosocial de
los niños dentro de este rango de edad es deter-
Poblaciones
minante para el resto de sus vidas; y 3) desconoce las recomendaciones y tratados internacionales que recomiendan no fijar este límite a
una edad demasiado temprana7 .
En segundo lugar, respecto a la clasificación
de los delitos, el proyecto hace énfasis en lo
punitivo y no en lo pedagógico. La consideración exclusiva de la gravedad del hecho considerado como ilícito para efectos de establecer
medidas de privación de la libertad, convierte la
propuesta en un sistema eminentemente penal,
en contravía de la interpretación de la normatividad internacional. Por ejemplo, la Corte Constitucional señala que la autoridad judicial “puede imponerle medidas al menor infractor de
carácter protector o pedagógico, pero nunca de
naturaleza condenatoria” (Corte Constitucional,
C-817 de 1999). De acuerdo con las Reglas de
Beijing, la respuesta frente a la delincuencia juvenil no debe basarse exclusivamente en la gravedad del hecho, sino que debe tener en cuenta especialmente las circunstancias personales
y necesidades del niño o la niña (Reglas de Beijing, 1985: principio 1.1.).
En tercer lugar, desconoce varios instrumentos de protección internacional especializados
en materia de niñez. Por un lado, establece el
3
4
5
6
7
Respecto de la responsabilidad estatal, el Artículo 21, parágrafo 5,
relativo a la calidad de vida, utiliza como verbo rector “fomentar”; el
Artículo 34, parágrafo 4, relativo al derecho a la salud, utiliza “promover”; el artículo 48, parágrafo 1 usa “facilitar”; el artículo 54,
parágrafo 1, relativo al derecho a la recreación y la cultura, estipula
como obligación “fomentar”; el artículo 83, relativo al derecho a la
alimentación, habla de “promover”.
Esta afirmación fue planteada por el Senador de la República, Germán Vargas Lleras, en el marco de la audiencia pública convocada
por la Honorable Comisión Primera del Senado de la República, en
noviembre 3 de 2004.
Ponencia para primer debate al proyecto de ley Nº 32 de 2004
Senado “Por medio de la cual se expide la ley de infancia y adolescencia que deroga el decreto 2737 de 1989 – Código del Menor”,
acumulado al proyecto de ley Nº. 128 de 2004 Senado 116 Cámara
“por la cual se expide el Código de Niñez y Juventud que subroga el
Decreto 2737 de 1989, Código del Menor”
El Decreto 2737 de 1989 –Código del Menor–, señala en su artículo
238 que las personas menores de 14 años tienen prohibido trabajar.
El Código Civil estipula en su Artículo 117 que la edad mínima para
contraer matrimonio es de 18 años. En ambos casos, para poder
reducir las edades estipuladas debe mediar autorización expresa de
su padre y/o madre.
Corte Internacional de Derechos Humanos 2002: párrafo 106; Reglas
mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la justicia
de menores –Reglas de Beijing, 1985: principio 4.
la incorporación de la Convención sobre los
Derechos del Niño a la legislación interna.
VIOLENCIA SEXUAL
Los niños y las niñas han sido afectados por el
recrudecimiento del conflicto armado: sea por
la presión constante de los diferentes actores
armados, o por la ausencia de políticas claras
por parte del Gobierno para la solución de sus
problemas. Una de las afectaciones más relevantes dentro de esta realidad es la violencia contra
las mujeres, en particular contra las niñas.
Aunque el Gobierno Nacional señala que,
gracias a la Política de Seguridad, las condiciones de seguridad en el país han mejorado, se
observa que las violencias, incluyendo la violencia sexual contra niñas, son más frecuentes donde la presencia militar es más fuerte (Mesa de
Trabajo Mujer y Conflicto armado, 2004: 6). Si
bien esta violencia ha estado presente en el conflicto armado interno mucho antes del actual
Gobierno (Relatora Especial sobre la violencia
contra la mujer, sus causas y consecuencias,
2001: párrafo 36), la militarización de la vida civil que, como consecuencia de la Política de
Seguridad, han sufrido un sinnúmero de poblaciones, ha llevado a que las violencias se incrementen (Coalición 2004: 34; Mesa de Trabajo
Mujer y Conflicto armado, 2004: 79).
“En el curso de los 40 años del conflicto colombiano, todos los grupos armados –fuerzas de seguridad, paramilitares y guerrilla– han abusado o explotado sexualmente a las mujeres, tanto
a las civiles como a sus propias combatientes (...)
Las mujeres y niñas son las víctimas ocultas de
esa guerra” (Amnistía Internacional, 2004: 1).
Ejemplo de ello son algunos de los hechos
registrados y denunciados por distintos organismos de derechos humanos: la violación sexual
8
Aprobado mediante Ley 704 de 2001, «por medio de la cual se aprueba
el Convenio 182 sobre la Prohibición de las Peores Formas de Trabajo
Infantil y la Acción Inmediata para su Eliminación”, artículo 3.C.
Poblaciones
Coalición contra la Vinculación de Niños y Niñas al Conflicto
Armado en Colombia • Corporación Jurídica Humanidad Vigente
tráfico de estupefacientes como un delito de
especial gravedad, en contradicción con el Convenio 182 de la OIT8 , lo que conduce a que el
niño o niña no sea considerado como sujeto de
restitución de sus derechos frente a una grave
explotación, sino como un infractor o infractora de la legislación penal.
Por otro lado, los niños y niñas víctimas del
delito de reclutamiento ilícito no serían objeto de
una respuesta estatal adecuada, especialmente
en lo que respecta a perseguir, investigar y sancionar a los adultos autores de dicho delito. Por
el contrario, serían judicializados por hechos que
se vieron forzados a cometer. Lo que constituye
una violación del Convenio 182, del Protocolo
Facultativo de la Convención sobre los Derechos
del Niño relativo a la participación de niños en los
conflictos armados, y del Estatuto de Roma.
En último lugar, el periodo máximo de quince años para la pena privativa de la libertad, estipulado dentro del proyecto, genera un grave
impacto en la niñez. Durante la ejecución de la
condena se verían limitados derechos fundamentales como la libertad de expresión y de circulación, el derecho a la familia y a la cultura,
entre otros. Un niño de 15 años a quien se le
imponga pena privativa de libertad de 14 años,
terminará de cumplirla a los 29 años: habrá pasado gran parte de su juventud separado de su
familia, aislado de la sociedad y privado de derechos económicos, sociales y culturales que
sustentan la idea de vida digna.
Aunque el proyecto fue retirado por los
ponentes, según ellos, para realizarle algunas
adecuaciones, la reforma al Código del Menor
es una meta del Gobierno actual. Así quedó demostrado en el Tercer Informe de Colombia al Comité de los Derechos del Niño, 1998–2003, en donde el Ejecutivo afirmó que ha trabajado en un
proyecto de ley de infancia “dirigido a todos los
niños y las niñas como sujetos plenos de derechos hasta la edad de 18 años, y a aquellos que
no obstante haber llegado a esta edad se encuentran bajo medida especial de protección a
cargo del Estado, incluidos neonatos, primera
infancia, adolescentes y jóvenes” (p. 31). Señalándolo como uno de los principales avances en
201
de dos niñas en Sonsón (Antioquia), atribuida a
miembros de la IV Brigada del Ejército Nacional
en julio de 2004; y la desnudez forzada y el intento de violación sexual de dos jóvenes indígenas de la etnia Embera Wounaan, por parte de
soldados del Batallón Alfonso Manosalva Flórez
en el Chocó, en marzo del mismo año (Informe
de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos sobre la situación
de los derechos humanos en Colombia. E/CN.4/
10.2005.28, 2005: p. 59).
Otro tipo de agresión que se ha incrementado durante el actual Gobierno, ha sido la imposición de códigos de conducta, particularmente por
parte de los grupos paramilitares, que obligan a
las niñas a vestir y a comportarse de una manera
específica. De lo contrario, son señaladas como
objetivo militar (Coalición 2005b: 29).
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
“Cuando los paramilitares entraron, sacaron listas de personas en los postes. Las acusaban de
vicio. Dicen que por lesbianas y homosexuales, o
por que son mujeres infieles [...] Han prohibido
que las muchachas lleven ombligueras y descaderados. A los muchachos les han prohibido usar
el pelo largo o aretes [...] En San Francisco a
una muchacha en noviembre de 2002 le arrojaron ácido en el ombligo” (Amnistía Internacional 2004: 45).
202
La imposición de códigos de conducta por
grupos paramilitares ha crecido por la connivencia que, en muchos lugares del territorio, tienen
con la Fuerza Pública (Alto Comisionado E/CN.4/
2005/10: párrafo 22). En zonas donde la presencia militar se ha incrementado (como Altos
de Cazucá en Cundinamarca, y otras zonas en
Arauca, Bolívar y Antioquia) también han aumentado las denuncias de la población por restricciones a sus libertades sexuales (Coalición
2005b: 29).
Pobladores del departamento de Arauca y
Altos de Cazucá han manifestado a los miembros de organizaciones defensoras de derechos
humanos que, a partir de la creciente militarización desde el año 2002, los miembros de las
Fuerzas Militares presionan a las adolescentes a
Poblaciones
establecer relaciones sentimentales con ellos.
Esto ha forzado el desplazamiento de muchas
familias para no ser objeto de retaliaciones (Coalición 2004)
En el departamento de Arauca, zona rural
del municipio de Tame, dentro del resguardo
indígena de Betoyes, miembros de la Brigada de
Contraguerrilla Nº 5, adscrita al Ejército Nacional, ocuparon parte de la escuela y en sus paredes hicieron dibujos de carácter sexual que vulneraban gravemente la figura femenina,
causando en los niños y niñas que asisten a las
clases un impacto sicosocial altamente negativo (Coalición 2004: 65)
Las agresiones sexuales de ese tipo buscan
causar terror entre la población, demostrar la
superioridad de los actores armados sobre la
misma y utilizar el cuerpo femenino como un
blanco de agresión cultural. Este tipo de violencia, ejercido en este caso por el Ejército Nacional contra la comunidad y contra el cuerpo de
las mujeres indígenas, afecta la cosmovisión cultural y la significación de lo sexual en sus niños
y niñas.
Casos similares ocurrieron en las comunidades indígenas en Guatemala, ante lo cual la
Comisión para el Esclarecimiento Histórico señaló que:
“constituyeron no sólo un acto de extrema crueldad sobre las víctimas, sino, además, un desquiciamiento que degradó moralmente a los victimarios y a quienes inspiraron, ordenaron o
toleraron estas acciones”9 .
En general, estas agresiones tienen tres
causas:
“1. Por relacionarse con los que consideran el
adversario, bien sea porque les prestan servicios
de cocineras, lavanderas, compañeras sexuales
o simplemente por hablar con el oponente, o ser
parientes de ellos; 2. Por desafiar prohibiciones
impuestas por los grupos armados, como no usar
9
Comisión de Esclarecimiento Histórico, “Guatemala, Memoria del
Silencio”.
CONCLUSIONES
Respecto a la reforma al Código del Menor, si
bien es cierto que es una medida necesaria para
adecuar la legislación interna a los preceptos
normativos internacionales en materia de derechos de la niñez, no puede aducirse tal urgencia
para implementar alternativas que vulneren, de
igual o peor manera que los mecanismos existentes, los derechos de la población infantil.
Un sistema de responsabilidad penal juvenil
no puede tener la misma justificación que el
derecho aplicable a los adultos. Mientras éste
busca “neutralizar al infractor” (Martínez, 1999)
y proteger a la sociedad mediante la privación
de la libertad del delincuente, un sistema penal
juvenil debe procurar la reintegración del niño
en la sociedad y restituirle sus derechos, dando
cuenta de sus problemas socioeconómicos y de
las causas de su criminalidad.
Sobre la criminalización que sufre la niñez
vinculada al conflicto armado y también aquella
que participa en la producción de insumos para
el procesamiento de drogas consideradas como
ilícitas, la estrategia del Gobierno Nacional se
enmarca dentro de una lógica represiva y no de
reconocimiento de sus derechos y de la calidad
de explotada que otorga a dicha población el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
Respecto de la violencia sexual contra la
niñez, si bien es cierto que es un fenómeno que
se presenta desde tiempo atrás, la progresiva
militarización de la vida civil que ha predominado desde la implementación de la política de
seguridad del gobierno de Uribe, ha conducido
a un incremento de las violaciones y restricciones a los derechos y libertades sexuales de las
niñas y las jóvenes.
Esta relación tiene consecuencias perversas.
Al basarse en un concepto de seguridad entendido solamente en términos de lo militar, obvia
la idea según la cual la garantía real de los derechos humanos de la población femenina está
atravesada por la ruptura con el modelo patriarcal que representa el conflicto armado interno
en Colombia. Además, causa daños sumamente difíciles de reparar dentro del plano sicosocial
de la niñez, pues
“desencadena una profunda contradicción entre la narración que traía el sujeto sobre el mundo y la experiencia vivida, en donde ahora el
relato previo resulta incoherente con el relato
susceptible de construir a partir de la experiencia violenta ” (Coalición, 2005b: 34).
La violencia sexual es usada como arma de
guerra por los actores del conflicto armado interno, para debilitar moralmente a quienes consideran sus enemigos (campesinos, sindicalistas, indígenas, etc.). Para los actores del conflicto, las
mujeres y las niñas son un botín o un arma de
guerra, nunca personas garantes de derechos.
La ausencia de una política integral y diferencial de prevención, protección y atención de
las niñas y jóvenes víctimas del conflicto armado interno, y las graves, masivas y sistemáticas
violaciones de derechos humanos y del DIH que
ocurren en su marco, agravan la situación de la
niñez y profundiza las discriminaciones, las violencias y el desconocimiento de derechos que
estas personas han vivido históricamente.
Poblaciones
Coalición contra la Vinculación de Niños y Niñas al Conflicto
Armado en Colombia • Corporación Jurídica Humanidad Vigente
determinado tipo de ropas, asistir a fiestas o reuniones sociales, socorrer a heridos durante combates o ir a preguntar por sus detenidos, sus muertos o sus desaparecidos; y 3. Por ser consideradas
un blanco útil a través del cual pueden humillar
al enemigo.” (Amnistía Internacional 2004: 1).
203
BIBLIOGRAFÍA
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Informe de la Alta Comisionada de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de
los derechos humanos en Colombia. E/CN.4/10.2005.28,
febrero de 2005.
Amnistía Internacional (2004). Colombia: Cuerpos marcados, crímenes silenciados: Violencia sexual contra las mujeres en el
marco del conflicto armado. MR 23/040/2004, octubre de
2004.
Coalición contra la vinculación de niños y niñas al conflicto armado
en Colombia (2005a) Boletín Putchipú Nº 11. Bogotá,
enero de 2005.
_______ (2005b) Informe de Derechos Humanos de niños y niñas
2004. Bogotá, febrero de 2005.
_______ y Comisión Colombiana de Juristas (2005c). Desafíos y
obstáculos de la reforma al Código del Menor en Colombia.
Texto borrador. Bogotá, 21 de abril de 2005.
_______ (2004). Informe Comisión de verificación sobre la situación de niñas y niños en Arauca. Bogotá, septiembre de
2004.
Comisión de Esclarecimiento Histórico, “Guatemala, Memoria del
Silencio”. (Martínez, 1999),
Ferrajoli, Luigi, “La pena en una sociedad democrática”. En Martínez, Mauricio, La pena: garantismo y democracia (1999).
Ediciones Gustavo Ibáñez, Bogotá.
Mesa de Trabajo Mujer y conflicto armado, “Informe sobre violencia
sociopolítica contra mujeres, jóvenes y niñas en Colombia: Enero 2003 - junio 2004”, Bogotá, Colombia, octubre
de 2004.
Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer, sus causas y
consecuencias, 2001: párrf. 36
Tercer Informe de Colombia al Comité de los Derechos del Niño,
1998–2003.
Uribe Vélez, Álvaro (2002). Manifiesto Democrático de 100 puntos. Bogotá.
204
Poblaciones
Foto: Carolina Rey Gallego. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Juventud: futuro
incierto
Foro Nacional por Colombia - Capítulo Valle
Cruzando Fronteras
Corporación Juan Bosco
“En efecto, los jóvenes constituyen uno de los
grupos más vulnerables, pues a las condiciones
de pobreza de las familias, se suman otras especiales de su edad, como son la asunción prematura del rol parental por orfandad, embarazo
precoz, bajo nivel de poder en la familia y en la
sociedad, presión social como si fueran adultos,
falta de ofertas culturales y educativas y el estigma social” (Coalición 2004: 30).
JÓVENES Y TRABAJO
La garantía del acceso al derecho al trabajo para
los jóvenes colombianos debe partir del esfuerzo por mantener una oferta laboral apropiada
para que éstos se inserten progresivamente al
mercado laboral, en la medida en que van culminando los ciclos escolares. Según Ricardo
Bonilla, el acceso al trabajo supone la superación de etapas del ciclo vital de los jóvenes:
“En el ciclo de la vida, los jóvenes se van incorporando paulatinamente al mercado laboral y
lo van haciendo en la medida que van culminan
Poblaciones
Foro Nacional por Colombia - Capítulo Valle
Cruzando Fronteras • Corporación Juan Bosco
E
n el marco de la Ley Nacional de Juventud (Ley 375 de 1997), el actual
Gobierno formuló, a través del programa Colombia Joven, la Política
Nacional de Juventud (PNJ), Bases
para el Plan Decenal de Juventud
2005-2015. Este plan se enfoca hacia la expansión de las capacidades de los y las jóvenes, reconociéndoles como sujetos de derecho y con
potencialidades que devienen en valores que
aportan a la configuración de una sociedad democrática, bajo ejes estratégicos y criterios para
su implementación, puesta en marcha y evaluación (Colombia Joven 2002)
Este artículo tiene por propósito reflexionar
sobre el tercer eje estratégico de dicha política:
ampliación de oportunidades sociales, económicas y culturales, haciendo énfasis en la posibilidad de realización del derecho al trabajo y la educación por
parte de los jóvenes, bajo los criterios de equidad
y pluralidad. Es pertinente aclarar que nos centramos en estos derechos, por cuanto ellos dan
la posibilidad a la población joven de expandir sus
capacidades y el acceso a bienes y servicios en la
perspectiva de mejorar sus condiciones de vida.
205
Cuadro 1
Población ocupada informal según grupos de edad y sexo*
en trece áreas metropolitanas**
(abril - junio)
Fuente: Dane – Encuesta Nacional de Hogares
*
En miles
**
Bogotá D.C., Barranquilla, Cali, Medellín, Bucaramanga, Manizales, Pasto, Montería, Cartagena, Cúcuta, Pereira, Ibagué
y Villavicencio.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
do su propio ciclo escolar, llegan a la edad adecuada y asumen las responsabilidades familiares y sociales, por lo que en términos normales,
cada persona que llega reemplaza a otra que se
va, o está asumiendo su nueva función de persona apta para trabajar en una población en crecimiento” (Bonilla 2005: 24).
206
Igualmente, observa el autor que la franja
de edad en donde se ubica a la población juvenil incluye tres momentos típicos, entre los 14 y
17 años: culminación de la educación media;
entre 18 y 22 años: acceso a estudios superiores; y entre 23 y 26: ingreso masivo al mercado
laboral (16).
En este sentido, la garantía del derecho al
trabajo de la población juvenil supone un proceso complejo en dos vías: en primer lugar, la
ejecución de programas dirigidos a la culminación de estudios de bachillerato para el grupo
etario de 14 a 17 años. En segundo lugar, debe
promoverse la renovación generacional del mercado laboral, incorporando progresivamente a
los jóvenes de 18 a 26 años, teniendo en cuenta también la necesidad de alcanzar una cobertura aceptable de formación técnica y profesional (Bonilla 2005: 16). Así, la participación de
los jóvenes en el mercado laboral debe ser directamente proporcional al transcurrir de los
años en los mismos.
Poblaciones
El derecho al trabajo de la población juvenil
debe realizarse de forma integral, es decir, con
el conjunto de garantías que indica el contenido
mismo del derecho a la luz del Derecho Internacional de los Derechos Humanos: remuneración
justa, seguridad social, promoción y ascenso,
respeto a la vocación profesional, estabilidad,
condiciones de higiene y seguridad, limitación
razonable de las horas de trabajo y descanso1 .
El estado de la garantía del derecho al trabajo en la población juvenil es preocupante, teniendo en cuenta los índices de ocupación informal de este grupo etario:
Para el año 2004, el Dane advierte que sólo
el 26% de los jóvenes que laboran llega a estar en
la categoría de población ocupada. Es decir, que
el 73% de esta población se encuentra en el sector de la informalidad. Igualmente, para el periodo de abril a junio del 2004 se evidencia que 167
mil jóvenes que participan del sector informal de
la economía (11,67%) se encuentran en el rango
de los 12-17 años (ver cuadro 1).
Si bien es cierto que este cuadro permite
develar una leve mejoría en el año 2004 con respecto al 2003, con un 5% de disminución de la
vinculación de la población joven al mercado
1
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (San Salvador, 1988). Artículos 7 a 9.
“Con la vigencia de la Ley 50 de 1990 y la nueva
reforma (Ley 789 de diciembre de 2002), el mercado laboral se flexibilizó y permitió cambios
drásticos en las formas de acceso y en los sistemas de contratación. El empleo estable y de largo plazo se redujo y fue reemplazado por contratos temporales y de tiempo parcial, así mismo el
contrato asalariado es cada vez menos importante y cede espacio al contrato por prestación
de servicios; ambos fenómenos fueron la causa
de crisis en los ingresos familiares e impulsaron
a nuevos miembros del hogar a insertarse definitivamente en el mercado como trabajadores adicionales”2.
El panorama descrito nos permite observar
cómo la difícil situación de los hogares colombianos ha presionado la inserción de los jóvenes
en el mercado laboral, bajo condiciones que
contradicen el contenido mismo del derecho al
trabajo. De otro lado, la participación en el mercado de la informalidad por género muestra una
relación equitativa, dado que para las mujeres
ésta representa el 49,03% y para los hombres el
50,97% (cuadro 1).
La magnitud de estas cifras respecto a la
población joven urbana en Colombia evidencia
la vulnerabilidad a un trabajo digno como derecho humano, limitando considerablemente el
desarrollo individual y social. La importancia de
la garantía integral de este derecho radica en
que en sociedades como la colombiana, el acceso a ciertos bienes de servicio y consumo,
como salud, educación, vivienda y recreación,
depende de la capacidad económica de los individuos. En la medida en que el derecho al trabajo de los jóvenes no se garantice de forma integral, el acceso a estos servicios será igualmente
limitado.
De igual modo, la baja oportunidad de vincularse los y las jóvenes al sector económico
formal, los convierte en población objeto de grupos armados al margen de la ley, al igual que de
grupos económicos ilegales (narcotráfico, oficinas de cobro), debido a que éstos se presentan
como “soluciones viables” frente a la satisfacción de necesidades básicas. “Evidentemente la
ofensiva es selectiva en contra de los jóvenes.
En ellos y ellas se unen características de vulnerabilidad debidas a su condición etárea, su pobreza y, en muchas ocasiones, el desplazamiento” (Coalición 2004: 32)
JÓVENES Y EDUCACIÓN
El panorama del derecho a la educación de la
población juvenil no es más alentador de lo expuesto frente al trabajo. Teniendo en cuenta que
la meta del actual Gobierno de crear un millón y
medio de nuevos cupos por medio de la Revolución Educativa, no resuelve los altos índices
de deserción escolar de los jóvenes colombianos. De acuerdo al contenido del derecho a la
educación, el Estado tiene la obligación de garantizar la permanencia dentro del sistema educativo (Comisión 2004: 73).
Así, desde la perspectiva de los derechos
humanos, el problema no consiste solo en la
posibilidad de ingreso, sino también en la permanencia. Según la Ministra de Educación, Cecilia María Vélez, en entrevista concedida al diario El Tiempo, de cada 100 niños que inician la
primaria 60 la culminan, mientras que de cada
100 que inician el bachillerato solo 40 lo culminan. De estos 40, sólo 20 tienen la posibilidad
de ingresar a la universidad, y de ellos sólo el
40% la terminan3 . Esta situación nos indica la
difícil permanencia de los educandos en el sistema educativo:
2 Ibid. Pág. 23.
3 “La Ministra de Educación explica alcances del fallo de Corte Constitucional sobre concurso docente”, El Tiempo, diciembre 4 de 2004.
Poblaciones
Foro Nacional por Colombia - Capítulo Valle
Cruzando Fronteras • Corporación Juan Bosco
informal, no significa que se haya avanzado significativamente en la garantía integral del derecho al trabajo, teniendo en cuenta la regresividad de la reforma laboral, elaborada por el actual
gobierno, la cuál modificó las garantías laborales referidas a los tipos de contratación y remuneración de los y las trabajadoras:
207
“Después de una importante disminución de la
deserción en la primera mitad de la década pasada, a partir de 1997 ésta se incrementó en todos los niveles como consecuencia de la crisis
económica, la cual obliga a que los jóvenes abandonen sus estudios, tanto porque sus familias no
pueden sufragar los costos asociados, como para
trabajar y poder obtener ingresos adicionales
para ayudar en el sostenimiento de la familia”
(Ministerio de Educación 2004).
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
La deserción escolar se convierte no solo
en un agente que limita el desarrollo académico, sino que igualmente entra a ser obstáculo
en la búsqueda de desarrollar potencialidades y
capacidades de los jóvenes que habitan en sectores populares urbanos. En la medida en que
consideramos a la educación como un factor
que le puede permitir a este grupo poblacional
tomar distancia de las problemáticas que le aquejan, la deserción escolar se convierte en un agravante de la crisis social.
Entre estas problemáticas encontramos al
conflicto armado, ya que los grupos en contienda ven en la pobreza, marginalidad, desescolarización, desempleo y la desocupación, una oportunidad para la incorporación a sus filas4 . A esta
situación se agrega la constante presión sobre
los modelos de vida y de comportamiento de
los jóvenes por parte de los mismos grupos:
208
“La persecución a los jóvenes se agudizó desde
diferentes frentes: el control de aspectos personales y cotidianos como el vestuario, accesorios
y peinados; la instalación de un toque de queda
para ellos y ellas a partir de la 6 PM y actividades de hostigamiento, especialmente en los raids
fotográficos, o ‘las pintas’ o graffitis en las paredes, como los siguientes: ‘los niños buenos se
duermen a las siete, a los malos los mandamos a
dormir a las 8… AUC’ o ‘muerte a marihuaneros’” (Coalición 2004).
Las ciudades del país continúan en expansión, fenómeno debido en gran parte a los procesos migratorios y los desplazamientos forzados 5 . Se agudizan así problemáticas de
Poblaciones
hacinamiento, desempleo, necesidades básicas
insatisfechas, crecimiento constante de la pobreza y marginalidad. En ese contexto, los usos,
costumbres y estéticas propias de los y las jóvenes, particularmente de los sectores populares,
son estigmatizados, y se convierten en un obstáculo para la consecución de empleo estable,
o incluso para su integración urbana:
“Las razones más frecuentes por las que se discrimina son: la raza, en especial hacia el negro, (…)
por sus estéticas y lenguajes; por el estrato socioeconómico. Esos prejuicios que operan simultáneamente tienen, según los propios jóvenes, efectos adversos sobre sus vidas, pues les restan
posibilidades de acceso al empleo, de circular por
distintos espacios de la ciudad —centros comerciales, cines, establecimientos de esparcimiento,
etc.— y en general, de ejercer los derechos como
cualquier ciudadano” (Rengifo 2005: 121).
Con el panorama expuesto, se aprecia que
la garantía de los derechos humanos para la mayoría de los jóvenes colombianos es todavía una
tarea pendiente, y que las acciones del Estado
se encuentran lejos de alcanzar la realización
integral de los mismos. Para avanzar sobre este
punto se debe tener en cuenta que el desarrollo
debe ser constitutivo de la vida de las personas
y no de las cosas, y estar relacionado estrechamente con la condición de calidad de vida, y a
su vez con la realización de las necesidades humanas para vivir integralmente los derechos como
ciudadano.
Vemos, entonces, que “la calidad de vida
dependerá de las posibilidades que tengan las
personas de satisfacer adecuadamente sus necesidades humanas fundamentales” (Max-Neef
4 Partiendo de entrevistas realizadas a jóvenes desmovilizados de diferentes grupos armados, podemos agrupar en tres núcleos: “(…) no
hay trabajo en el campo, hay una tradición de venganzas ancestrales
que se renueva y hay un contexto de desesperanza social y económica que se expresa como el fatalismo de la falta de alternativas”
(Angulo 2005: 28).
5 Según Codhes, en el año 2004 al menos 287.581 personas fueron
desplazadas en Colombia y 788 municipios recibieron población
desplazada, 117 más que en 2003. Así, el 70% de los municipios del
país recibieron población desplazada (Codhes 2005).
-
En el campo del derecho al trabajo, a generar
estrategias que permitan a la población joven potenciar sus capacidades a través de
la formación en saberes técnicos y profesionales, acompañadas de posibilidades reales y de amplia cobertura frente a la vinculación del sector formal laboral.
-
En el ámbito del derecho a la educación, diseñando estrategias que no sólo contemplen
la ampliación de cupos, sino que de igual
manera contemplen modos de asegurar la
permanencia en el sistema. En este sentido, se acogerían parte de las recomendaciones que hizo la Relatora Especial del Derecho a la educación al Gobierno colombiano en marzo de 20046 .
BIBLIOGRAFÍA
Angulo, Alejandro. “Juventud y conflicto social armado”, en: Revista
Javeriana, Nº 717, agosto de 2005.
Bonilla, Ricardo (2005). “Juventud: El camino a la madurez”, en:
Revista Javeriana Nº 717, agosto de 2005.
Coalición contra la vinculación de niños, niñas y jóvenes al conflicto
armado en Colombia (2005). Informe de Derechos Humanos de niños y niñas en el 2004. Bogotá.
Codhes (2005). “Desplazados en el limbo”, en: Boletín Codhes
Informa Nº 65, Bogotá 1 de febrero de 2005.
www.codhes.org.co/boletin.php.
Colombia Joven, Política Nacional de Juventud, Bases para el Plan
Decenal de Juventud 2005-2015, disponible en: http://
www.colombiajoven.gov.co/documentos/politica/
politica_nacional_juventud_2004.pdf.
Comisión Colombiana de Juristas (2004). El disfrute del derecho a la
educación en Colombia, Bogotá.
Max-Neef, Manfred (1997). Desarrollo a escala humana: una opción
para el futuro.
Ministerio de Educación Nacional, Informe Situación de la Educación
Media en Colombia. Disponible en: http://www.
mineducacion.gov.co/informe
Rengifo, Carmen. (2005). Jóvenes, conflictos urbanos y alternativas
de inclusión. Pcuj, Bogotá.
Velásquez, Fabio (1994). “Gestión local y política social”, en Revista Foro Nº 37.
Foro Nacional por Colombia - Capítulo Valle
Cruzando Fronteras • Corporación Juan Bosco
1997: 25), entendidas éstas como el terreno
propicio para la trascendencia como ser humano
en los ámbitos personal, social y en relación con
el medio ambiente.
En este orden de ideas, se debe tener en
cuenta que las políticas sociales deben estar
orientadas a “asegurar los medios para el mejoramiento de la calidad de vida de la población,
especialmente de los sectores excluidos y vulnerables, y construir un capital social que sirva
de fundamento a la convivencia pacífica” (Velásquez 1994: 50).
En aras de encontrar salidas que hagan posible el cumplimiento de los derechos a la educación y al trabajo de la población juvenil, se
supondría por parte del Estado, acciones que
estén dirigidas:
6 Naciones Unidas, Consejo Económico y Social. E/CN.4/2004/45/
Add.2. “El derecho a la educación. Informe de la Relatora Especial,
Katarina Tomasevski. Misión a Colombia, 1 a 10 de octubre de 2003.
Poblaciones
209
Proyecto Colombia Diversa • Marcela Sánchez Buitrago
“Creemos en una nación con un modelo político
pluralista, debate de opciones pero debate amable, debate sin acidez, debate sin antagonismo,
debate donde los diferentes puntos de vista puedan ser sintetizados, conciliados. Creemos en una
nación sin exclusiones pero sin odios. Creemos
en una nación que todos los días avance en la
construcción del camino de su unidad”2 .
“Creemos en una nación con un modelo político
pluralista, debate de opciones pero debate amable, debate sin acidez, debate sin antagonismo,
debate donde los diferentes puntos de vista puedan ser sintetizados, conciliados. Creemos en
una nación sin exclusiones pero sin odios. Creemos en una nación que todos los días avance en
la construcción del camino de su unidad”2 .
Foto: Oscar Ruiz Navia. Concurso de fotografía “Los trabajos y los días”. ENS.
LGTB:
voces excluídas1
“Creemos en una nación con un modelo político
pluralista, debate de opciones pero debate amable, debate sin acidez, debate sin antagonismo,
debate donde los diferentes puntos de vista puedan ser sintetizados, conciliados. Creemos en una
nación sin exclusiones pero sin odios. Creemos
en una nación que todos los días avance en la
construcción del camino de su unidad”2 .
N
o hay duda de que Colombia es un
país con una enorme brecha de inequidad y arraigadas prácticas de
discriminación de género, racial, de
clase y sexual. Existen graves transgresiones a los derechos legalmente reconocidos y la situación es más grave frente a derechos que el legislador no ha querido
reconocer y que apenas han sido nombrados
por la Corte Constitucional. La normatividad que
pretende la superación de las discriminaciones
o el reconocimiento de derechos a ciertas poblaciones, no tiene los efectos positivos deseados.
En este contexto se enmarca la situación de
aquellas personas que, en razón de una cualidad
irrenunciable de su persona o de la decisión personal sobre la dirección que libremente quieren
dar a su vida, son tratadas en desmedro de sus
derechos por el simple hecho de ser diferentes a
un patrón social arbitrario, como es el caso de las
personas con una orientación sexual o una identidad de género no normativas.
El reconocimiento legal es el primer paso para
que las personas LGBT (lesbianas, gays, bisexuales, transgeneristas) gocen de garantías para el ejercicio de su derecho a estar libres de discriminación en razón de su orientación sexual o identidad
de género, sin embargo, en Colombia persiste un
vacío normativo en este aspecto. De ahí que evaluar la inclusión de las personas LGBT en las políticas del actual Gobierno es una tarea extraña, pues
1 Con el título, “Voces excluidas, legislación y derechos de lesbianas,
gays, bisexuales y transgeneristas en Colombia”. Colombia Diversa
publicará un estudio sobre la legislación colombiana y la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto a lesbianas, gays, bisexuales y transgeneristas (LGBT) a la luz del derecho internacional
de los derechos humanos. De la comparación entre el estado actual
de los derechos humanos y la situación contemporánea de la legislación y la jurisprudencia colombiana, surgen conclusiones sobre las
necesidades del sistema legal para cumplir con los compromisos
internacionales y para darles a los derechos humanos un contenido
efectivo y no dejarlos como meros postulados vacíos.
2 Álvaro Uribe Vélez, discurso durante el desayuno anual de la Fraternidad Ministerial Cristiana realizado en el Hotel Tequendama de Bogotá, 22 de febrero de 2005 (SNE)
Poblaciones
Proyecto Colombia Diversa • Marcela Sánchez Buitrago
Proyecto Colombia Diversa
Marcela Sánchez Buitrago
211
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
212
no existe un orden legal nacional que obligue explícitamente a su inclusión, y la normatividad internacional que podría hacer referencia al tema no
es interpretada desde esta perspectiva.
El siguiente texto muestra el marco legal actual de las personas LGBT en Colombia, sus posibilidades y limitaciones. Deja ver la necesidad de
ampliación de este marco, a fin de garantizar el
requisito mínimo que requiere una población para
el ejercicio pleno de sus derechos. Obviamente,
los cambios legales por sí solos no garantizan la
plena inclusión, se requiere de una propuesta integral que abarque estrategias que movilicen cambios a nivel social y cultural, que den sostenibilidad y soporte a dichas transformaciones legales.
Lo anterior, solo puede ser posible a través de la
ejecución de políticas públicas acordes a este
marco normativo, que como se dijo anteriormente, si bien es aún insuficiente, aporta algunas herramientas para la inclusión.
A diferencia de otros textos de esta publicación, este capítulo difícilmente puede comparar la inclusión, o reportar avances o retrocesos respecto a la población LGBT a lo largo de
tres años en la política pública del actual Gobierno, cuando dicha población ha sido invisible o mencionada apenas en teoría, sin tener en
cuenta que el derecho a no sufrir discriminación es un principio básico claramente subrayado en los principales instrumentos de derechos
humanos suscritos por el Estado colombiano.
Los mecanismos temáticos e instancias de
Naciones Unidas que vigilan los tratados de derechos humanos, de modo creciente han afirmado la prohibición de este tipo de discriminación. En Colombia, la orientación sexual es un
criterio sospechoso de discriminación y las personas LGBT deben considerarse en riesgo de
discriminación. Por todo lo anterior, esta población requiere de una protección especial por
parte del Estado en virtud del principio de igualdad que aún no es realidad en el país.
DERECHOS ESTANCADOS
La situación actual de los derechos humanos
de las personas LGBT en Colombia es preocu-
Poblaciones
pante. Su reconocimiento en la normatividad
es casi nulo y las normas que hacen referencia
a temas relacionados con la sexualidad (como
por ejemplo las de educación sexual) parten del
sobreentendido cultural según el cual el patrón
es la heterosexualidad. En Colombia se educa
para la heterosexualidad, se legisla para la heterosexualidad y se protege al individuo y a la
familia heterosexual, lo cual sin duda genera
exclusiones en el ejercicio de los derechos para
algunas personas.
En el tema de las personas LGTB, la normatividad colombiana no es clara ni suficiente. No solo existen vacíos jurídicos importantes sino que persisten normas redactadas
ambiguamente, con criterios como “la moralidad” o “el ambiente sano” que pueden convertirse en potenciales herramientas de discriminación.
Como se ha afirmado repetidamente, la
Corte Constitucional colombiana ha desarrollado una amplia e importante jurisprudencia
sobre los derechos de las personas LGBT, sin
embargo, durante los años 2004 y 2005 no
se ha producido ningún avance sustantivo en
el sistema judicial respecto al reconocimiento
de derechos de esta población. Pareciera que
hubiéramos caído en una especie de estancamiento judicial, no solo porque no se ha avanzado en el tema, sino porque los fallos se han
limitado a los casos y no han posibilitado la
creación de una política pública en la materia. Muestra de ello es el reciente fallo de la
Corte Constitucional que protegió la vida, integridad física y moral y la libertad sexual de
un hombre homosexual privado de la libertad, que era (es) sometido a acoso y abuso
sexual permanente. A la fecha, a pesar de
múltiples traslados de centros penitenciarios,
el Inpec no ha logrado la protección efectiva
de esta persona. A pesar de las indicaciones
legales; tampoco se ha podido revisar la política carcelaria al respecto3 .
3 Ver Sentencia T-1096/04. Cabe destacar que tanto en esta sentencia,
como en la T 301-04 los casos se han presentado contra funcionarios/
as, lo que deja ver un campo importante donde se debe trabajar para
transformar imaginarios y prácticas discriminatorias.
La misma Corte Constitucional, a quien la
población LGBT debe gran parte del reconocimiento de sus derechos en el país, ha creado
una brecha entre lo que considera “la familia
constitucionalmente protegida” y las parejas del
mismo sexo que, aunque sociológica y antropológicamente constituyen familias, carecen,
según la Corte, de las características necesarias
para constituir una familia en el sentido legal.
Y EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: INDIFERENCIA
Unida a la vulnerabilidad que produce el vacío
legal existente respecto a la población LGBT y el
letargo judicial, se encuentra la falta de políticas
públicas que transformen imaginarios negativos
respecto a esta población, lo que hace que en la
práctica los pocos esfuerzos de reconocimiento
legal no sean efectivos. Los reconocimientos alcanzados vía altas cortes en años anteriores, no
se han traducido en el diseño de planes y programas desde el Ejecutivo o el Legislativo, local o
nacional. La excepción la constituyen los planes
de desarrollo de las administraciones de Bogotá
y Medellín, que recientemente hacen esfuerzos
de concertación de política pública inclusiva de
la diversidad sexual, que sin duda se deben a la
presión y mayor visibilidad del movimiento LGBT.
Sobre la voluntad política para la aprobación de leyes en el Congreso de la República que
reconozcan derechos a las parejas del mismo
sexo, se pueden destacar al menos dos hechos.
El primero, de indiferencia: un proyecto de ley
presentado desde el mes de septiembre del año
2004 que ni siquiera ha sido debatido en la comisión correspondiente; y el segundo, de bloqueo: pues el Presidente de la República ha hecho afirmaciones como:
“El Gobierno está comprometido a hablar con
los congresistas para que la normatividad que se
apruebe no afecte a la familia… Y en cuanto a
4 La Corte Constitucional en la sentencia T-290 de 1995, estableció
expresamente que la condición de homosexualidad no puede interpretarse como falta de idoneidad moral, para poder adoptar.
Poblaciones
Proyecto Colombia Diversa • Marcela Sánchez Buitrago
A lo anterior se suma que, según Uprimny
(2004), el nivel de uso y el avance en el mejoramiento sustantivo del goce efectivo de los derechos en la vida cotidiana de las personas LGBT
es relativo. Es decir, lo logrado, aunque es mucho, ha sido insuficiente.
Por otra parte, los avances promovidos por
la Corte Constitucional no han carecido de tensiones y contradicciones. La misma Corte no ha
logrado resolver favorablemente temas de reconocimiento de las parejas del mismo sexo ni
justificar suficientemente el tema de las expresiones públicas de la orientación sexual y la identidad de género y su afectación a terceros.
En cuanto a las parejas, consideramos que
negar su reconocimiento, impide el disfrute de
un amplio rango de otros derechos y afecta incluso a sus hijos e hijas. Entre los derechos negados actualmente en Colombia, cabe mencionar: no pueden afiliar al sistema de seguridad
social (ni en pensión ni en salud) a su pareja,
por ser del mismo sexo; no pueden exigir cuota de alimentos a su pareja; no pueden constituir “patrimonio de familia” o afectar un inmueble a “vivienda familiar”; no existe protección
contra situaciones de violencia intrafamiliar; no
pueden negarse a declarar contra su compañero/a en un proceso judicial; no pueden ser
herederos de su pareja (lo cual se presta para
que las familias de origen o la parte más fuerte
de la pareja saque provecho de tal desconocimiento legal); no pueden adoptar niños o niñas conjuntamente como pareja4 , aunque pueden hacerlo como individuos; no pueden recibir
ningún beneficio laboral (licencias de maternidad/paternidad, licencias por muerte o enfermedad de la pareja, subsidio familiar, subsidio
de vivienda).
Finalmente, los hijos e hijas de las parejas
lesbianas, gays, bisexuales o transgeneristas no
heredarán automáticamente de la pareja de su
padre o madre biológica o adoptante, ni recibirán ningún beneficio (laboral o social) de ellas,
tales como subsidio familiar, seguridad social (salud y pensión) o pensión alimentaria, afectando
de esta manera el interés superior de los niños y
niñas.
213
aquel tema de los matrimonios que hablaba el
Pastor, de la constitución de la familia, también
hay que tener cuidado con esos proyectos de ley,
de manera pedagógica, tranquila, argumental, no
fanática. Una cosa tiene que es el respeto a la
intimidad y otra es el respeto a la sociedad. Hay
que balancear ambos respetos, hay que respetar
la intimidad de cada quien; pero cada quien en su
comportamiento tiene que procurar respetar a la
sociedad… Entonces, de lo que se ha propuesto,
hay unas derivaciones muy complicadas. Yo quiero hablarles sobre eso de manera elemental y tranquila a mis compatriotas y llamar a esta reflexión:
respetemos la intimidad pero que en ejercicio de
la intimidad todos cuidemos, para no ofender a la
sociedad y no desvirtuar la naturaleza. Vamos a
ver cómo en cada momento hablamos con más claridad sobre ese tema, para hablar sin rodeos”5 .
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
EDUCACIÓN E INCLUSIÓN
214
A pesar de que el tema de la educación sexual
ha sido ampliamente discutido en el país, podría decirse que dentro de la oferta cultural y
educativa, formal y no formal, dirigida a niños,
niñas y jóvenes, son inexistentes los símbolos,
significados y expresiones del estilo de vida,
ideas, experiencias y relaciones de personas
LGBT. Lo anterior como clara muestra de que la
heterosexualidad obligatoria6 es la norma en
materia del tratamiento de la sexualidad en la
política educativa colombiana.
Al tema de la educación sexual también se
refirió la Relatora Especial para el Derecho a la
Educación de las Naciones Unidas, Katarina Tomasevski, en su informe sobre Colombia, publicado en marzo de 2004, al afirmar que el Plan de
Educación Sexual no ha funcionado adecuadamente. La problemática, en este caso, se presenta potencialmente por el hecho de que en Colombia la educación aún contiene importantes
componentes religiosos, así como no está exenta de prácticas pedagógicas que contienen prejuicios respecto al sexo, la etnia, la edad, y que se
traducen en barreras para una educación Sexual
integral y respetuosa de las diferencias.
Poblaciones
A continuación se describirán las principales
recomendaciones formuladas al Estado colombiano por diferentes instancias que vigilan el cumplimiento de instrumentos internacionales que se
refieren al derecho a la educación y que muestran algunas dificultades para la incorporación de
temas que tienen relación con el tema LGBT.
En Colombia, ninguna norma relativa al derecho a la educación determina expresamente la
prohibición a la no discriminación bajo ningún criterio, ni en cuanto al acceso a la educación ni en
cuanto al trato de parte de educadores o de los
demás estudiantes. Esta situación dio pie para que
la Relatora Especial para el Derecho a la Educación de las Naciones Unidas, Katarina Tomasevski,
en su informe sobre Colombia, publicado en marzo de 2004, recomendara, luego de considerar que
en Colombia el derecho a la educación da muestras de todo tipo de discriminaciones internacionalmente prohibidas, y que la política de educación en Colombia no se fundamenta en el derecho
internacional por no tener en cuenta la prohibición de la discriminación, que el Estado colombiano emprenda un estudio sobre la naturaleza y alcance de la discriminación en la educación para
establecer políticas y prácticas contra ella, así como
incorporar una vigilancia pública de la implementación de estas políticas prácticas7 .
5 Uribe Velez, op.cit.
6 La heterosexualidad obligatoria es el sistema cultural que da por
sentado que la heterosexualidad es la norma y que cualquier otra
orientación u opción sexual distinta es una inversión, desviación,
anormalidad, pecado, enfermedad o rareza. Una manifestación común de la heterosexualidad obligatoria es el hecho de que en general las personas presuponen que los demás son heterosexuales. Es
una categoría analítica desarrollada por la teórica Adrienne Rich y
con antecedentes muy importantes aportados por Monique Wittig.
7 El párrafo 30 del Informe sobre Colombia de la Relatora Especial para
la Educación dice: “La historia de la Educación ha exhibido exclusiones basadas en todos los criterios de discriminación actualmente
prohibidos. Las prohibiciones simples se vuelven complejas al intentar captar el cambiante patrón de discriminación fuera de la escuela,
en la escuela y en la interacción entre la escuela y la sociedad. Las
prácticas discriminatorias suelen combinar una gama de criterios de
discriminación ya prohibidos con otros motivos de exclusión que
todavía no lo están. La estrategia educativa colombiana no está basada en las normas internacionales sobre derechos humanos y no
existen estadísticas sobre el acceso a la educación según la raza,
etnia o religión. En consecuencia, es imposible observar los progresos y retrocesos utilizando los derechos humanos como parámetro.
(...) La relatora especial recomienda un estudio inmediato del perfil
y alcance de la discriminación en la educación, con la participación
de las víctimas, encaminado a asumir políticas y prácticas para su
eliminación y un control público del cumplimiento de éstas” (Observatorio 2004: 98).
“la educación está inmersa en los valores vigentes, pero también ayuda a crear nuevos valores y
actitudes. De ahí que los Derechos Humanos requieren su empleo deliberado para eliminar la
exclusión y la discriminación, instrumentalizando la educación para realizar todos los Derechos
Humanos de todas y de todos (…) La Constitución
colombiana afirma la educación como un servicio público que tiene una función social, pero no
menciona su función política, pese que exige que
la educación ‘forme al colombiano en el respeto
de los Derechos Humanos’” (Observatorio 2004:
105).
Así mismo, se pronunció sobre el derecho
a la igualdad en la escuela, haciendo énfasis en
la necesidad de estudiar y prohibir criterios discriminatorios, más allá de la simple diferenciación por género, que según la relatora, es la única
que se investiga en Colombia.
“(...) Con excepción del sexo, la discriminación
sigue sin registrarse, lo que crea un círculo vicioso. Cuando la discriminación no se registra oficialmente, se puede ignorar. Dado que no existen
datos cuantitativos, quien intente probar una situación discriminatoria está condenado a fracasar. Es imposible enfrentar la discriminación sin
primero documentarla” (Observatorio 2004: 98).
Ya desde 1993, sobre el contenido y la adecuación de la educación en Colombia, el Comité Cedaw8 había expresado:
“El Comité lamenta que la nueva Ley General de
Educación de diciembre de 1993 no haya incluido medidas de acción afirmativa relacionadas
con la educación no sexista, ni disposición alguna específicamente relacionada con las mujeres.
Ello obliga a la Consejería Presidencial para la
Juventud, la Mujer y la Familia a seguir impulsando con fuerza programas destinados a superar los estereotipos sobre hombres y mujeres en
los libros de texto y demás material escolar, y en
la formación del personal docente y en los pro-
gramas de estudio escolares”9 .
A la fecha, si bien la actual Consejería Presidencial para la Mujer dispone de un observatorio de asuntos de género, esta categoría sigue
asimilándose al tema de las mujeres y no ha incorporado lo relativo a identidades de género
no normativas (por fuera del tradicional masculino/femenino) y mucho menos lo que tiene que
ver con orientación sexual o específicamente con
mujeres lesbianas, bisexuales y transgeneristas.
Por su parte, el Ministerio de Educación
Nacional en el año 2003, empezó a diseñar una
política educativa centrada en la educación para
la ciudadanía. Al menos en la normatividad, se
está pasando de un espacio específico llamado
educación sexual a un modelo de educación para
la democracia sexual. El anterior modelo no se
aplicó como en teoría estaba planteado, se basaba en un esquema binario/jerárquico, centrado en contenidos especialmente de carácter
cognitivo o en concepciones de salud con base
en riesgos. Esquema que tiene como norma la
heterosexualidad y que asume la homosexualidad como variante de la sexualidad humana. Sin
contar con que hubo momentos en que la educación sexual o la perspectiva de género —temas directamente relacionados con las personas LGBT— eran concebidas como ejes
transversales que muchas veces se tornaban invisibles.
El actual modelo pretende centrar su accionar en contenidos, actitudes y habilidades:
entre ellas pluralidad, identidad y valoración de
las diferencias. De ahí que se propone que el
estándar general de algunas de las competencias sea: “rechazo las situaciones de discriminación y expulsión social en el país, comprendo
sus posibles causas y las consecuencias negativas para la sociedad” o “conozco y respeto los
derechos de aquellos grupos a los que históricamente se les ha vulnerado (mujeres, grupos
8 El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer es
el órgano de vigilancia de la Convención sobre la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, aprobada por la
Asamblea General de la ONU el 18 de septiembre de 1979 y ratificada por Colombia en 1982.
9 Observaciones finales (1995) del Comité CEDAW a los informes 2 y
3 presentados por Colombia el 21 de septiembre de 1993.
Poblaciones
Proyecto Colombia Diversa • Marcela Sánchez Buitrago
En su reporte, la Relatora afirmó:
215
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
216
étnicos minoritarios, homosexuales, etc.)” ó
“comprendo que la orientación sexual hace parte del libre desarrollo de la personalidad y rechazo cualquier discriminación al respecto”. También existe en el planteamiento muchas otras
competencias que se refieren a la discriminación
en general y por ello también podrían ser aplicadas al reconocimiento de personas LGBT. Este
modelo no ha iniciado su ejecución, se encuentra en su fase de diseño.
En todo este panorama, la pregunta que
surge es si la escuela es un lugar seguro para
estudiantes o docentes gays, lesbianas, bisexuales y transgeneristas, pues en Colombia no disponemos de estudios que muestren la situación
de estudiantes LGBT en la escuela colombiana.
Los indicios de su situación de exclusión los ofrecen las diferentes tutelas de estudiantes LGBT
que han sido revisadas por la Corte Constitucional10 y todas aquellas que no alcanzan a llegar para la revisión de las altas cortes.
La escuela no tiene diseñados mecanismos
para tramitar los conflictos derivados por la intolerancia frente a orientaciones sexuales diferentes a la heterosexual o frente a identidades
de género por fuera de las tradicionales, por lo
que muchos casos de homofobia siguen contando con el silencio de sus víctimas. Hasta el
momento no hay a nivel local ni nacional, acciones en el tema de la diversidad sexual en la
escuela, por lo tanto documentar los casos de
discriminación por orientación sexual o identidad de género, es el primer paso para poder diseñar y ejecutar políticas para su prevención y
erradicación. El sector educativo es el que mayores resistencias ha presentado para incorporar en la práctica contenidos que se refieran a
las personas LGBT.
De acuerdo con estudios de Human Rights
Watch11 , los jóvenes estudiantes LGBT reciben
con mucha frecuencia acoso, hostigamiento y
violencia por parte de sus pares, profesores, profesoras y personal administrativo. En consecuencia, muchos y muchas enfrentan situaciones que
van desde depresión y bajo rendimiento escolar, hasta el suicidio. El estudio mencionado
muestra cómo la violencia sexual y física ha es-
Poblaciones
calado la violencia verbal, que ha sido desatendida, ignorada, tolerada o promovida por docentes y personal administrativo.
Muchos docentes y funcionarios, al igual
que los estudiantes que apenas se están formando, carecen de conocimientos y herramientas que les permitan enfrentar estas situaciones de violencia. Es decir, si bien el sistema
educativo a nivel legal dispone de normas adecuadas, en cuanto a la formación de su recurso humano existen vacíos en la trasformación
de actitudes, adquisición de nuevos conocimientos y habilidades para abordar el tema de
las orientaciones sexuales e identidades de género no hegemónicas.
SALUD SEXUAL Y SALUD REPRODUCTIVA
Resulta cuestionable que la población LGBT
no sea mencionada en la política de salud
sexual y reproductiva del actual Gobierno, y
que las alusiones que se hagan solo tengan
que ver con su consideración como poblaciones vulnerables especialmente frente al VIH/
Sida. Es decir, no se han dispuesto medidas
que permitan atender de manera específica a
esta población en temas como violencia intrafamiliar, prevención de ITS, prevención de
diferentes tipos de cáncer y en general otros
temas de salud pública.
En cuanto al VIH/Sida, el ministro de la Protección Social, Diego Palacio Betancourt, informó que en Colombia se han reportado 40 mil
casos de Sida. De esta cifra un 18% corresponde al sexo femenino. Es decir que la enfermedad afecta a 7.200 mujeres colombianas12 .
10 Se destacan cuatro tutelas y una acción de inconstitucionalidad:
estudiantes de Ginebra, Valle; estudiante lesbiana en Bogotá; niño
que asiste con tacones al colegio; y artículo del estatuto docente. T569/94 Conductas travestis por niño en colegio; T-277/96 Despido
de Jardín Infantil a profesor homosexual; T-101/98 Estudiantes gay en
Ginebra, Valle; y T 435/02 Estudiante lesbiana Bogotá; C-481/98
Régimen disciplinario para docentes. Los nombres han sido puestos
por nosotros para identificar los temas que trata la demanda.
11 Human Rights Watch. Hatred in the Hallways. Violencia and discrimination against lesbian, gay, bisexual, and transgener students in U.S.
Schools. Copyright © May 2001 by Human Rights Watch.
12 http://www.presidencia.gov.co/sne/2004/noviembre/29/12292004. htm
fóbica. De ahí que el no reconocimiento y legitimidad lleva en Colombia a situaciones como los
tres casos contra lesbianas reportados por Amnistía Internacional en su último informe sobre
Colombia, que dan cuenta de esta situación a
pesar de haberse presentado en contextos socioculturales diversos: Medellín, Barrancabermeja
y Mesetas en Meta. Las formas en que se concreta la homofobia van desde la exposición a
vergüenza pública, obligando a las mujeres a
evidenciar su orientación sexual, violación sexual
y asesinato (Amnistía Internacional 2004).
REFLEXIONES FINALES
Después de analizar el contexto legal anterior,
los grupos LGBT no tenemos claro de qué manera los proyectos de ley que pretenden el reconocimiento de derechos a las parejas del mismo sexo, desdicen de las familias, están contra
ellas o la sociedad o afectan a terceros. No se
entiende de qué manera tranquila y no fanática
un gobierno, decide limitar los derechos de algunos/as, y poner la naturaleza como patrón de
relación social y como parte de su agenda legislativa. ¿De qué unidad se habla? ¿A qué iguales
se están refiriendo? ¿Sólo es posible construir
unidad nacional con los que tienen relaciones
sexuales en el marco de una familia heterosexual,
monógama y casados? ¿Las políticas gubernamentales se dirigirán a una exclusiva forma de
ejercer la sexualidad? ¿Dónde queda el interés
activo que debe practicar el Estado en su conjunto frente a los grupos discriminados?
Discursos excluyentes frente a las diferentes orientaciones sexuales o silencios frente a
este tema, son los que potencian suicidios de
personas homosexuales, amenazan el acceso o
permanencia de gays y lesbianas en sus empleos
o legitiman el hostigamiento, los asesinatos y su
13 Ibid.
14 Declaraciones del director Luis Fernando Leal a propósito del comunicado de la Presidencia de la República por el Día Mundial del Sida
en diciembre de 2004. Lista electrónica Planeta Paz.
15 Un 0,005% del PIB y un 0,05% del gasto nacional en Salud, de
acuerdo con el estudio de Vargas, Luz Stella et al (2002).
Poblaciones
Proyecto Colombia Diversa • Marcela Sánchez Buitrago
Existen otros datos importantes: el subregistro sigue siendo alto, con importantes diferencias regionales, pues en algunas ciudades no
se dispone siquiera de datos. Actualmente la
relación hombre/mujer es 3/1. Crece cada vez
más la epidemia entre heterosexuales y jóvenes.
Según las cifras mencionadas por el Ministerio
de Protección Social en este comunicado, se
calcula que el 51% de los afectados por el VIH/
Sida son heterosexuales y el 18% corresponde
a mujeres13 .
Si bien el Ministerio reconoce la mayor vulnerabilidad social, cultural y física de las mujeres ante el VIH/Sida, lo que empieza a calificarse como feminización de la epidemia, es claro
que las mujeres están resultando infectadas en
la mayoría de las veces (y sin saberlo en muchos
casos) por sus esposos o parejas. Según la Liga
colombiana de lucha contra el Sida14 , la actual
política de VIH/Sida continúa invisibilizando a la
población que durante 21 años ha cargado el
mayor peso de esta epidemia: los hombres gay
y los otros hombres que tienen sexo con otros
hombres (HSH), sin contar que en la práctica la
inversión en prevención y atención del VIH/Sida
sigue siendo insuficiente15 .
Sin embargo, cabe destacar que durante
este Gobierno, ante las numerosas tutelas (último recurso para acceder a la atención en salud)
de personas que están afectadas por enfermedades costosas, entre ellas las que conviven con
el VIH y cuyas necesidades no eran adecuadamente resueltas en el sistema de salud, se han
sancionado dos normas trascendentales: una
para garantizar el acceso a medicamentes y tratamientos para enfermedades de alto costo y
otra que incluye el examen de carga viral (para
el VIH) dentro del plan obligatorio de salud.
Ante este panorama: el letargo, el bloqueo
o la indiferencia en el reconocimiento legal de
los derechos de las personas LGBT, contribuye
a seguir estigmatizando a estas personas y sus
relaciones, y alimenta la discriminación y otros
abusos en contra de sus derechos humanos.
Organizaciones como Amnistía Internacional y
Human Rights han alertado sobre la estrecha
relación entre discriminación y violencia homo-
217
desplazamiento por parte de actores armados.
Y lo que es más grave, muchas veces justifican
el hecho de la ausencia absoluta de registros que
den cuenta de estas situaciones.
BIBLIOGRAFÍA
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
Amnistia internacional (2004). “Cuerpos marcados crímenes silenciados” en: Violencia sexual contra las mujeres en el marco
del conflicto armado. Índice AI: AMR 23/040/2004/2
Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario (2004).
La ONU mira a Colombia. Ed. Antropos, Bogotá.
Uprimny Yepes, Rodrigo; García, Mauricio (2004). “Corte Constitucional y emancipación social en Colombia”. En: Boaventura
de Sousa, Santos y García Villegas, Mauricio (editores),
Emancipación social y violencia en Colombia. Bogotá, Editorial Norma.
Vargas, Luz Stella et al. (2002). Cuentas nacionales en VIH/Sida Colombia 2002. Fundación Mexicana para la Salud, Funsalud,
Iniciativa Regional sobre SIDA para América Latina y el Caribe Sidalac, Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre
el VIH/Sida, Onusida, Ministerio de Salud de Colombia.
218
Poblaciones
ZO WANGÁ*
El que niega
al otro
Foto: Oscar Ordóñez Matamoros. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
E
l abuelo cacique Tule se reunió con
sus hijos alrededor del fogón. En
medio de la brasa ardiente que devoraba los últimos troncos que brillaban como el sol, que en breve aparecería en el firmamento, el anciano
le decía a los suyos que “nos desconocen no
porque seamos menos, lo hacen porque saben
que somos más”. El viento elevaba la palabra a
la altura de las aves y la transportaba de aquí
para allá, rompiendo las olas, acariciando el bosque, silbando con el río. A medida que la chucula se agotaba en las totumas la oscuridad daba
paso a la luz.
Bajaron de la selva, emergieron de las lagunas, descendieron de los páramos, surgieron del
desierto, aquí y allá los ochenta y cinco pueblos
indígenas de Colombia se hicieron sentir. En
Embera. En Senú. En Nasa. En Wayúu. En Uitoto. En Camentsa. En Bari. “Aquí estamos. Aquí
siempre hemos estado. Aquí siempre estaremos”. Al unísono su voz hizo temblar los cimientos de una sociedad, la colombiana, que no te-
nía la entereza ni el valor de reconocer a los
pueblos indígenas y a los demás pueblos tribales como partes indisolubles de un pasado que
por haber sido ignorado floreció en un marchito
presente.
Fueron cientos de años de olvido. Sin embargo la historia comenzó a reescribirse cuando
en 1991 la Asamblea Nacional Constituyente
reconoció el principio de diversidad étnica y
cultural como valor fundante de la nación colombiana. De este tardío reconocimiento se desprendió el respeto a sus derechos fundamentales. A la autodeterminación, a la propiedad
colectiva, al territorio y medio ambiente, a la consulta previa, a la supervivencia, a la jurisdicción
especial y a la etnoeducación bilingüe, entre otra
serie de derechos que dan a entender la perspectiva de una ciudadanía diferenciada.
En igual sentido el Convenio 169 de 1989
de la Organización Internacional del Trabajo, OIT,
*
Expresión del Pueblo Emberá Katio que significa persona que niega o
desconoce desde su corazón al otro.
Poblaciones
Organización Indígena de Antioquia - OIA
Organización Indígena de Antioquia - OIA
219
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
220
principal instrumento internacional de protección
de los derechos de los pueblos indígenas y tribales del mundo, debidamente ratificado por el Estado a través de la Ley 21 de 1991, hace referencia a unos principios básicos que deben considerar
los Estados en la elaboración de la legislación y
las políticas públicas relacionadas con las comunidades indígenas. El convenio presenta como
principio más relevante el respeto a la diversidad
de las culturas dentro de la nación, asegurando
la pervivencia de las sociedades indígenas a través del reconocimiento de derechos como pueblos con formas de vida muy particulares, estructuras organizativas propias, instituciones de
gobierno tradicionales y demás elementos que
configuran la autonomía de los pueblos.
Es posible sostener que, en el ámbito normativo, los derechos étnicos emanan del principio de diversidad étnica y cultural; entre tanto,
para los pueblos indígenas el derecho al territorio es la piedra angular para su pervivencia como
pueblos y para su desarrollo. El territorio es en
sí mismo el referente que le da sentido a la vida
así como el mambe hace lo propio con los espíritus amazónicos y el yopo con los dioses Uwa. En
el territorio se contienen y se emanan todos los
sentidos espirituales y materiales de su existencia, al punto de ser considerado esencial para el
desarrollo de sus derechos a la vida, la dignidad
humana, la pervivencia étnica, la vivienda, la
salud y la educación, entre otros.
En esa medida la misma ley concibe los
territorios indígenas como “áreas poseídas en
forma regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígena, y aquellas
que, aunque no se encuentren poseídas en esa
forma, constituyen el ámbito tradicional de sus
actividades sociales, económicas y culturales”1 .
Este concepto se generaliza en el artículo 13
del Convenio 169/89 de la OIT, que señala que
los territorios hacen referencia a “lo que cubre
la totalidad del hábitat de las regiones que los
pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera”.
En materia de política pública y después del
Conpes del presidente Ernesto Samper2 , no se
ha construido otro documento que plasme ex-
Poblaciones
presamente acciones coordinadas y sistemáticas para este grupo poblacional. En diez años
no se ha visto una política que reafirme los derechos de los pueblos indígenas, por el contrario, implícitamente se ha venido construyendo
una agenda legislativa y administrativa adversa
a los derechos territoriales y los recursos naturales que poseen los pueblos indígenas. Por otro
lado, el ejercicio de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales no ha
contado con un criterio responsable del Estado
para garantizar el ejercicio pleno de los mismos,
salvo una lenta inclusión al sistema desde necesidades básicas insatisfechas con baja cobertura y sin respetar la perspectiva étnica3 .
TERRITORIO INDÍGENA Y MEGAPROYECTOS
Cerca de una hora se demoró la exposición del
funcionario a los Embera Katío del Alto Sinú,
intentaba persuadirlos con sonoros argumentos
para que aceptaran sin cortapisas la construcción de la represa Urrá I, en su territorio. Les
hablaba de la maravilla de la electricidad. “Con
ella tendrán neveras en donde podrán refrigerar
el pescado, grabadoras para escuchar vallenatos”. Después de casi una hora, un anciano de
la comunidad allí presente tomó la palabra. Tuvo
que ser traducido al español por otro indígena:
“durante el día tenemos la luz del sol, el pescado no hay que refrigerarlo porque lo tenemos a
la mano, en el río, la noche es oscura. Nosotros
no necesitamos su electricidad”. Empero, ni en
español el funcionario logró aprehender la profundidad de sus palabras.
Éste inasible argumento y otros tantos culturales, a lo largo y ancho del país indígena (como
que para los Uwa el petróleo es la sangre de la
madre tierra) no fueron suficientes para que la
represa detuviera su accionar que invadió la
1 Decreto Reglamentario Nº 2164 de 1995.
2 Documento Conpes 2773-Mingobierno-DAI-DNP:UDT. Bogotá D.C,
abril 5 de 1995.
3 Véase: Ilsa, OIA. Interculturalidad y Derechos económicos, sociales y
culturales. Los Derechos en nuestra propia voz. Estudio de caso de los
derechos a la educación, la salud y la vivienda en los pueblos
indígenas de Antioquia. Texto en edición.
Con la aparición del fenómeno paramilitar
se presenta una vulneración más sistemática y
con una clara intención de disputarse el control
territorial y el tejido social de las comunidades
indígenas. La estrategia militar y el desarrollo de
megaproyectos en territorios indígenas van a ser
las constantes en el escalamiento de violencia
de comunidades que ven cómo el mapa de su
territorio se traslapa con el mapa del conflicto
armado y el de las iniciativas de inversión.
Sin lugar a dudas uno de los casos más
emblemáticos que soporta esta afirmación es el
de los Embera Katío, afectados con la construcción de la represa Urrá I en la cuenca hidrográfica del río Sinú. Con el proyecto llegó una época
de violencia y de vulneración de derechos individuales y colectivos de las comunidades, siendo uno de los más representativos, sentidos y
dolosos, la desaparición del líder Kimy Pernía
Domicó el 2 de junio de 2001 a manos de las
AUC (Villa y Houghton 2005: 403), hecho que
generó la solidaridad del movimiento indígena
nacional y la movilización de miles de éstos al
casco urbano del municipio de Tierralta (Córdoba) reclamando su pronta liberación. A pesar de
la presión, de las exigencias y reclamos nuestro
compañero y amigo Kimy nunca apareció.
La vulneración de los derechos de este pueblo fue conocida por la Corte Constitucional, que
en las sentencias de tutela números 652
de1998 4 y 1009 de 20005 obligó al Estado a
proteger sus derechos, su vida y honra. A pesar
de los mandatos judiciales su problemática se
agudizó y los Embera tuvieron que recurrir a las
vías de hecho. Entre el 19 de diciembre de 2004
y el 7 de abril de 2005, 400 miembros de la comunidad Embera Katío quisieron tomarse por
segunda vez los jardines del Ministerio del Medio Ambiente. A punta de bolillo, improperios y
4 Sentencia T-652 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz. Donde tutelaron
los derechos a la consulta previa, la integridad étnica y cultural y el
derecho a la subsistencia.
5 Sentencia T-1009 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz. En esta sentencia
la Corte tuteló los derechos al debido proceso, a la igualdad, al
acceso a la administración de justicia, a la participación y a la supervivencia física y cultural de la comunidad, ordenando al Tribunal
Superior de Montería la tasación de los perjuicios reconocidos a los
Embera Katío en la sentencia anterior.
Poblaciones
Organización Indígena de Antioquia - OIA
mayor pertenencia de los Katío: su territorio
ancestral y sagrado. Esta situación se ha repetido a lo largo y ancho del país, no en vano los
pueblos originarios afirman que: “un indígena sin
territorio no es indígena”.
Durante los últimos treinta años, la recuperación del territorio ancestral de los pueblos indígenas ha permitido el reconocimiento de un
poco más del 25% de la superficie nacional como
tierra resguardada (Arango 2004). Esta importante conquista ha implicado una alta cuota de
vidas humanas para el movimiento indígena nacional y para sus pueblos en particular. Han caído líderes, mujeres, ancianos, jóvenes y todo
aquel que se ha levantado gritando a los cuatro
vientos ¡Basta ya!
Según el Sistema de Información Geográfica del Centro de Cooperación al Indígena, Cecoin, entre 1974 y 2004 fueron asesinados 1.889
indígenas y 228 han sido desaparecidos, dramática situación que ha sido calificada por el
Relator especial de Naciones Unidas como etnocidio, lo que ha llevado a pueblos enteros al
borde del exterminio. Tan solo citemos a los
Coreguaje en el Caquetá (actual epicentro de
Plan Colombia) o el Tawano en la Amazonía, del
cual perviven veintidós personas. Durante los
años de la Política de Seguridad Democrática se
ha continuado con el etnocidio de los pueblos.
En lo que va de la actual administración, vayamos al grano, se han perpetrado 609 homicidios contra miembros de los pueblos indígenas,
el 30% de los ocurridos en los últimos treinta
años sin que el Estado haya resuelto o procesado a los responsables.
Las consecuencias del conflicto armado
y político se evidencian en los territorios indígenas a través de masacres, homicidio selectivo de líderes, desplazamiento forzado, tortura a los comuneros, presión de los actores
armados, abuso sexual a las mujeres indígenas, entre otros. Según el texto Violencia política contra los pueblos indígenas en Colombia 19742004, son más de 6.745 las violaciones
sistemáticas al Derecho Internacional Humanitario y a los derechos humanos (Villa y Houghton 2005: 22).
221
atropellos por parte de la Fuerza Pública fueron
desalojados. Se apostaron en las instalaciones
de la Organización Nacional Indígena de Colombia-Onic, desde donde exigieron el cumplimiento, por parte del Estado y de la empresa Multipropósito Urrá S.A., de los mandatos judiciales
así como el resarcimiento de los perjuicios causados con la construcción de la presa. Igualmente demandaron garantías para el pleno ejercicio
de sus derechos.
El Relator especial de la ONU para pueblos
indígenas, Rodolfo Stavenhagen, en visita oficial
realizada a Colombia entre el 8 y el 17 de marzo
de 2004, señaló en el informe presentado el 10
de noviembre del mismo año que:
“El pueblo Embera Katío del Alto Sinú ha sufrido asesinatos, desapariciones y desplazamientos forzados, amenazas y destrucción de bienes
en el marco de su resistencia a la construcción
en su territorio de la represa hidroeléctrica de
Urrá. Las medidas cautelares que a su favor ha
demandado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Cidh) no han sido cumplidas
aún” (Stavenhagen 2004).
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
En 1999, en un evento realizado por la Plataforma de Derechos Humanos, Democracia y
Desarrollo, la Organización Nacional Indígena de
Colombia, Onic, denunció la confluencia entre
megaproyectos y violación de derechos humanos. Denuncia que después de seis años, y a tres
de la implementación de la Política de Seguridad
Democrática del actual Gobierno, aún persiste:
222
“En La Guajira, el pueblo Wayúu; carbón, contrabando, armas. En Urabá, pueblos Embera,
Senú y Tule: proyectos de Urrá y Cerromatoso,
actores armados, biodiversidad del Parque Paramillo, carretera y proyectos turísticos. En Boyacá y piedemonte llanero, pueblos U´wa y Sicuani: petróleo, canalización del río Meta,
conflicto armado. En Caquetá, Putumayo y Guaviare, pueblo Uitoto, Inga, Siona: cultivos de uso
ilícito, conflicto armado, puentes internacionales, biodiversidad. El listado es largo y la conexión permanente. El desarrollo quiere llegar
Poblaciones
hasta los peladeros y las laderas donde nos arrinconaron, porque ahora la riqueza y el dinero están en nuestros territorios” (Onic 1999).
Actualmente se exploran yacimientos petroleros en territorios U’wa y Sicuani, se realizó la
canalización del río Meta, se continúa con la
extracción de carbón en La Guajira en territorio
Wayú, se estudia la iniciación de la represa Urrá
II, entre otros proyectos que han contribuido a
la vulneración integral de los derechos de los
pueblos indígenas de Colombia, haciendo del
territorio indígena un botín de los actores armados y los grupos económicos nacionales y extranjeros que cuentan con el respaldo del Estado colombiano (Villa y Houghton 2005).
LAS POLÍTICAS PARA PUEBLOS INDÍGENAS
El gobierno del presidente Uribe no ha construido un documento Conpes o una política explícita para pueblos indígenas, salvo los acápites
del Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, “Hacia un Estado Comunitario”, aprobado por la Ley
812 de junio 26 de 2003, que en su capítulo II
hace referencia al fortalecimiento de los grupos
étnicos. Allí se contemplan las líneas básicas para
la acción política y social del Estado con indígenas, negros y gitanos. Los pueblos indígenas son
considerados en al menos tres grandes temas:
•
El desarrollo en materia territorial. Busca el
acceso a través de diferentes mecanismos
a la tierra, considerada como eje fundamental de la cosmogonía y singularidad de los
pueblos. Además pretende garantizar la
participación de las autoridades indígenas
en los asuntos que les competen. No obstante el propio Plan señala que:
“En las áreas identificadas dentro del Plan Básico de Ordenamiento Territorial como de concertación indígena, donde se proyecten obras de
infraestructura de interés del municipio y/o en
desarrollo de las Zeee, la decisión del uso del
suelo se excluirá del proceso de concertación con
•
Acceso a bienes y servicios como la etnoeducación, la etnosalud, y saneamiento
básico, además de acceder al sistema financiero y crediticio.
•
Compromiso fáctico y político con la defensa y respeto de los derechos de los pueblos de acuerdo con los convenios y tratados internacionales.
La titulación de los resguardos correspondió al Incora hasta el año 2003, cuando el presidente Álvaro Uribe creó el Incoder, producto de
la fusión del Instituto Nacional de Adecuación
de Tierras –Inat–, del Fondo de Cofinanciación
para la Inversión Rural –DRI–, del Instituto Nacional Colombiano de Reforma Agraria –Incora– y del Instituto Nacional Pecuario y Agrícola
–Inpa. A partir de la creación del Incoder sólo
se han titulado siete resguardos y la atención a
los pueblos indígenas ha disminuido.
Las propuestas legislativas que desarrolla
este Plan, están concentradas en materia territorial. Las políticas adoptadas por el presente
Gobierno en materia de territorio son más que
un problema cuantitativo y tienen que ver directamente con la posibilidad de las comunidades de ejercer la autonomía en el uso y disposición de su territorio, para garantizar el pleno
ejercicio de los derechos según sus propias variables culturales. Un ejemplo claro de ello es lo
planteado en el Plan de Desarrollo en lo relativo
a la exclusión de la consulta y concertación con
los pueblos indígenas, con lo cual se restringe la
autonomía de las autoridades indígenas y sus
derechos territoriales, limitando a las comunidades a simples habitantes del territorio, despojándolas de la potestad de administrarlos y
de paso quitándoles la disposición sobre los recursos naturales renovables.
Otro aspecto donde se vislumbra el retroceso en materia de uso y tenencia de la tierra son
los proyectos legislativos en trámite de Ley Fo-
restal –Proyecto 025 de 2004 de la Cámara y la
Ley del Aguas–. La legislación actual –Artículo 15
Ley 21 de 1991, Decreto 2164/95–, reconoce la
propiedad de los recursos no renovables en cabeza del Estado, mientras que la titularidad de la
propiedad de los recursos renovables se encuentra en la comunidad que habita ese territorio. Con
estas iniciativas legales impulsadas por el Ejecutivo, se pretende transformar el esquema de propiedad, colocando los recursos renovables boscosos e hídricos tan solo en cabeza del Estado
que estará facultado para concesionarlos a favor
de los particulares que lo soliciten a la autoridad
ambiental respectiva.
Así, las comunidades indígenas y afrodescendientes dejan de ser propietarias de los recursos naturales y sólo son tenidas en cuenta
por las leyes como simples participantes en el
sistema, con irrisorias cuotas de representación
en los entes encargados. En algunos casos ni
siquiera se garantiza la consulta previa a las comunidades, tal como acontece con una concesión minera en el cerro llamado Careperro, que
comprende 1.800 hectáreas del resguardo Emberá Katío del río Murindó, en el Atrato Medio
antioqueño, que el Gobierno departamental entregó a la inversión privada sólo aplicando el
código de minas sin respetar los mandatos de
normas superiores que garantizan la Consulta6 .
En materia forestal y según los contenidos
del proyecto de ley ya citado, los bosques naturales no solo pasan al Estado sino que serán
manejados comercialmente por una sociedad de
economía mixta del orden nacional denominada Empresa Promotora Colombiana de Bosques
(Procolbosques) de la cual serán principales socias la entidades del sector financiero, minero y
energético. De entrada, la capitalización de los
recursos estará en el sector privado; en lo público, los recursos serán para otras entidades,
menos para las territoriales indígenas. Incluso
las tasas de aprovechamiento forestal serán para
las autoridades ambientales y las de recursos
hídricos para éstas y los municipios.
6 Oficio 166705 del 10 de agosto de 2005, emitido por la Dirección de
titulación y fiscalización minera del Departamento de Antioquia.
Poblaciones
Organización Indígena de Antioquia - OIA
las Autoridades Indígenas y quedará bajo la competencia del Consejo Municipal de Planeación
Territorial correspondiente” (DNP 2003).
223
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
224
Lo que se lee del conjunto de iniciativas del
actual Gobierno señala la creación y disposición
favorable a un buen ambiente jurídico que posibilite la puesta en escena con la mayor celeridad del Tratado de Libre Comercio que a la fecha se negocia con los Estados Unidos.
Salvaguardar el territorio, lugar de referencia y centro de la identidad de los pueblos indígenas, es un propósito político que orienta las
acciones y proyectos del Movimiento Indígena
Nacional. De ahí que la recuperación y el respeto de los territorios conlleven al mismo tiempo
el desarrollo de estrategias que fortalezcan los
procesos organizativos y aseguren la solidez del
tejido organizativo y social que lo sustenta. Pero
ante la negociación de estos tratados, las conquistas políticas y de hecho que se han logrado
están en vilo, y anuncian un desconocimiento
pleno de sus Desc, teniendo en cuenta que para
el disfrute de éstos es necesario el reconocimiento pleno de los derechos sobre el territorio.
A partir de la Constitución Política de 1991
y la Ley 21 de 1991, la posición gubernamental restrictiva de los derechos étnicos se ha
hecho más evidente en períodos en los que ha
estado comprometido el desarrollo de megaproyectos en territorios indígenas. Tal es el caso
de la expedición del decreto 1320 de 1998 por
el cual se reglamenta la Consulta Previa, instrumento señalado en el parágrafo del artículo
329 de la Constitución y el artículo 7 del Convenio 169 de la OIT. Este decreto se expidió en
un contexto en el que la opinión pública nacional e internacional se debatía entre la preservación de los territorios ancestrales y la necesidad de explotar sus recursos bajo la premisa
de generar desarrollo y riqueza para el país, es
el caso de las exploraciones petroleras en el
bloque Samoré, desarrolladas sobre territorios
Uwa y los perjuicios ocasionados por la represa Urrá I a los indígenas Embera Katío de la
cuenca hidrográfica del río Sinú, que fueron los
más mentados en los años anteriores a la expedición del decreto.
El Decreto 1320/98 reglamenta la consulta previa sólo como un requisito para que la
autoridad ambiental otorgue la licencia, haya
Poblaciones
acuerdo o no con las comunidades afectadas,
pues el decreto tan solo le exige al responsable
del proyecto que elabore un plan de manejo
ambiental o las estrategias para prevenir, modificar o compensar los impactos, sin preguntar realmente por la voluntad de la comunidad,
la afectación real y la posibilidad de su reparación, sus prácticas sociales, ni por la concepción mental del territorio que les pertenece. Y
ni pensar siquiera en reunión alguna en que las
comunidades escuchen los componentes del
proyecto y expongan sus consideraciones al
respecto sin el acatamiento obligatorio de sus
objeciones para la autoridad ambiental. En este
marco los pueblos indígenas no tienen un soporte legal frente a un proyecto de desarrollo
que afecte su espacio, su cultura y sus creencias, pues son consultados pero no tenidas en
cuenta sus observaciones.
En igual sentido el nuevo Código de Minas,
Ley 685 de 2001, en los artículos 35 numeral f y
121 a 129, señala a las zonas mineras indígenas
como zonas de exploración y explotación restringidas para el Estado y los particulares concesionarios. Restricción que tiene un límite temporal para que la comunidad ejerza su derecho
de preferencia en la explotación minera en sus
territorios, previa solicitud de titulación de área
minera. El Código no da posibilidades a las comunidades étnicas de negarse a realizar los proyectos. Si no explotan los recursos en un tiempo determinado, la inversión de capital lo hará,
con el argumento de que los recursos del subsuelo son de propiedad del Estado y por ende
tiene la potestad de entregarlos en concesión a
la iniciativa particular, que en últimas sería la
verdadera beneficiaria de los recursos ubicados
en territorios indígenas, desconociendo la autonomía, las necesidades y aspiraciones de los
pueblos sobre sus territorios ancestrales.
FRENO A LA AUTONOMÍA
Las iniciativas legislativas del presente gobierno
antes mencionadas, pretenden profundizar, aún
más, el marco jurídico existente, adverso a los
“Los indicadores de desarrollo social y humano
de los pueblos indígenas aún se encuentran por
debajo de la media nacional. Los diversos programas sociales del Estado para la atención de
estos pueblos han tenido poco impacto en las
comunidades por falta de recursos, de personal
capacitado y de los mecanismos institucionales
necesarios” (Stavenhagen 2004).
El mismo informe señala que un estudio del
Consejo Regional Indígena del Cauca (Cric) plantea que solo el 50% de los niños y niñas en edad
escolar reciben atención educativa, entre tanto
en Antioquia el 42% se encuentran desescolarizados (Gobernación de Antioquia 2004).
Frente al servicio de salud, el relator manifiesta que el pueblo Emberá Katío del Alto Sinú
denunció que la tasa de mortalidad es superior
al doble de la tasa de mortalidad nacional y la
tasa de mortalidad infantil es 3,2 veces mayor
que la tasa nacional.
La problemática en materia del derecho a
la educación y a la salud de los pueblos indíge-
nas, que el Relator enunció el año pasado, en
estas regiones no dista de las condiciones deplorables que padecen todos los pueblos indígenas del resto del país, aún teniendo en cuenta que no se cuenta con indicadores municipales,
departamentales y mucho menos nacionales que
permitan establecer rangos de comparación para
establecer la vulneración de los derechos de los
pueblos, con el agravante de que no se vislumbran acciones gubernamentales que contribuyan a la superación de estos problemas. Se puede
afirmar que luego de tres años de gobierno de
Álvaro Uribe Vélez los pueblos indígenas de Colombia, antes que mejorar sus condiciones de
vida y el respeto efectivo de sus derechos, se
encuentran a las puertas de su extinción, con la
complicidad de los actores armados y de los intereses económicos nacionales y extranjeros.
El panorama esbozado muestra una política pública para pueblos indígenas encaminada
a la creación de instrumentos jurídicos que permitan la inversión pública y privada en territorios indígenas, eludiendo los principios consagrados constitucionalmente como derechos
humanos fundamentales. El Gobierno actual
acentúa esta dinámica, desde el propio Plan de
Desarrollo desconoce la autonomía de los pueblos indígenas, dinamizando su política desde la
implementación de los Tratados de Libre Comercio y una eventual Área de Libre Mercado de las
Américas. De esta forma, incluso, se sacrifica la
soberanía nacional y el ejercicio pleno de los
derechos refrendados en pactos internacionales, que serían sacrificados en aras de la primacía de la libertad de mercado.
Además de la vulneración de los derechos
a la autonomía y el territorio, las negociaciones
sobre el Alca y TLC han perseguido la explotación de los recursos de biodiversidad y de otro
lado la propiedad intelectual del saber ancestral
de las comunidades indígenas (Zapata ). Se puede concluir que la política del gobierno Uribe para
los pueblos indígenas no busca avanzar en el
ejercicio de los derechos étnicos, por el contrario, pretende desestabilizar el tejido organizativo, económico, social y cultural de las comunidades indígenas colombianas. Por esta razón, el
Poblaciones
Organización Indígena de Antioquia - OIA
derechos étnicos: define un marco normativo que
afecta considerablemente los derechos territoriales y los inherentes a la autonomía de los pueblos, un principio que no puede ser efectivo si no
se dota al gobierno indígena de los diferentes elementos que permitan ejercer plena jurisdicción
en los diferentes ámbitos sociales, culturales y
económicos que se encuentran en sus tierras
ancestrales. Se amenaza la pervivencia de los indígenas como pueblos con una historia propia,
soporte de la diversidad cultural de la nación.
Desde esta perspectiva, el Estado viene generando una política sistemática para que el carácter
inembargable, inalienable e imprescriptible de los
territorios, que los deja fuera del comercio, sea
más un recurso retórico de la Ley antes que una
política de preservación de los mismos.
A esto se suman las conclusiones del informe presentado por el relator especial de la ONU
para pueblos indígenas, Sr. Rodolfo Stavenhagen, en lo concerniente a “la política de acceso
a bienes y servicios de etnoeducación y etnosalud”, en donde afirma que:
225
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
movimiento indígena nacional, a través de diferentes espacios como el Congreso Nacional de
2002, la marcha convocada por el Cric a la ciudad de Cali en septiembre de 2004 y las diferentes juntas directivas se ha declarado en Minga
Permanente por la Vida de los Pueblos.
El fogón sigue encendido en las comunidades indígenas. A su alrededor la palabra fluye,
los espíritus descienden, el mambe roda de boca
en boca, las esperanzas florecen y la dignidad se
cimienta sobre los preceptos del movimiento
indígena colombiano: Unidad, Territorio, Cultura y Autonomía.
226
Poblaciones
BIBLIOGRAFÍA
Arango, Raúl (2004). Los Pueblos Indígenas de Colombia. Departamento Nacional de Planeación, Bogotá.
DNP –Departamento Nacional de Planeación (2003). Plan Nacional
de Desarrollo 2003-2006, Hacia un Estado Comunitario,
aprobado por la Ley 812 de junio 26 de 2003. En:
www.dnp.gov.co
Gobernación de Antioquia, Gerencia Indígena, OIA. Política pública
departamental de reconocimiento y respeto de los derechos
de los pueblos indígenas del Departamento de Antioquia.
Medellín.
Onic –Organización Nacional Indígena de Colombia (1999). Ponencia presentada en el Coloquio sobre Políticas Sociales 10
años después: estado de los derechos, económicos, sociales y culturales, organizado por la Plataforma Colombiana
de DDHH, Democracia y Desarrollo, realizado en la Biblioteca Luis Angel Arango, Bogotá: 18 y 19 de octubre de
1999.
Stavenhagen, Rodolfo (2004). Informe del Relator Especial sobre la
situación de los Derechos Humanos y las libertades fundamentales de los Indígenas. Naciones Unidas, Comisión de
Derechos Humanos 61º Período de Sesiones. Noviembre
10 de 2004.
Villa, William y Houghton, Juan (2005). Violencia política contra los
pueblos indígenas en Colombia 1974-2004. Cecoin, OIA,
Iwgia, Bogotá.
Zapata, Carlos Andrés. Alca y derechos de los pueblos indígena: una
reflexión desde la historia. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos Democracia y Desarrollo.
Tres años de
espaldas al campo
Foto: María del Rosario Pérez Ortiz “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Germán Bedoya*
Coordinador Nacional Agrario
L
os habitantes del campo conformamos el 31% del total de la población
colombiana1 . Somos campesinos,
comunidades afrocolombianas y
pueblos indígenas con un inmenso
potencial de conocimientos, costumbres y culturas ancestrales. Pero desde tiempos remotos se nos han negado los más elementales derechos. Se nos explota, margina,
persigue, señala, asesina y desplaza. A pesar de
ello, hemos resistido. Luchamos por conservar
la identidad, la vida, la tierra y el territorio donde hemos construido nuestros sueños y esperanzas, y desde donde hemos contribuido al
sostenimiento y desarrollo del país.
be Vélez, no se ha avanzado en alcanzar este
propósito2 . Prueba de esta situación es cómo
en los tres años de este Gobierno se ha venido
agudizando la concentración de la tierra en pocas manos. Según los datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y Corpoica, el 97% de
los propietarios tiene el 24,2% de la tierra, mientras el 0,4% de los propietarios tiene el 61,2%
de la tierra; de ésta sólo es explotada el 2% (Igac
2002).
Este proceso de concentración de la tierra
se ha venido fortaleciendo a través de la expansión de los grupos paramilitares, que muchas
veces actúan con el apoyo, el consentimiento o
la omisión de la Fuerza Pública (Cinep 2004: 284285). A pesar de la declaración pública de cese
Siendo el derecho a la tierra fundamental para
nuestra vida, observamos cómo, a pesar de que
el tema de la reforma agraria se encuentra contenido en el Plan Nacional de Desarrollo de Uri-
*
1
Equipo Nacional del Coordinador Nacional Agrario de Colombia CNA.
“La población que vive hoy en los campos de Colombia representa el
31% de la población total. Si a ella se le agregan los habitantes que
viven en las pequeñas cabeceras municipales (menores de 10.000
habitantes) la población rural alcanza el 38%” (Forero:5).
2 Ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarrollo. Componente de
Equidad Social. Punto 4.
Poblaciones
Germán Bedoya
LA TIERRA: ¿EN MANOS DE QUIÉN?
227
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
228
de ataques contra la población civil por parte
de estos grupos, siguen asesinando, amenazando, desapareciendo, falsificando documentos de
propiedad y ejerciendo un control total en las
comunidades campesinas, negras e indígenas,
propiciando el desalojo de sus tierras y el desplazamiento forzado3 . Hoy, estos grupos están
cobijados con la ley de justicia y paz, que alienta
la impunidad4 y no los obliga a devolver las tierras a los campesinos, afrocolombianos e indígenas desterrados, quienes somos los verdaderos dueños.
En el año 2003 Uribe Vélez inició una política de reestructuración del sector agrario5 , liquidando instituciones que si bien no cumplían un
papel óptimo, sí aportaban algo para el campo
colombiano. Quizás el más importante de ellos
sea el caso del Incora, Instituto Colombiano para
la Reforma Agraria, que aún se encuentra en proceso de liquidación. Este fue un emblemático
establecimiento público descentralizado del orden nacional, creado mediante la Ley 135 de
1934. Aunque se le realizaron varias reformas y
reestructuraciones, que le impidieron cumplir
con su objetivo de ser ejecutor de la Reforma
Agraria, tenía un papel preponderante en la compra y distribución de tierra.
También fue liquidado, a diciembre de
2004, el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura (Inpa), creado mediante Ley 13 de 1990,
cuyo objetivo principal era desarrollar el recurso pesquero y acuícola. Sigue en proceso de liquidación el Instituto Nacional de Adecuación
de Tierras (Inat), transformado en 1993 como
Himat, que tuvo como objetivo adelantar proyectos de adecuación de tierras, en asocio con
los productores. La liquidación del Fondo de
Cofinanciación para la Inversión Rural (DRI),
creado mediante decreto 2132 de 1992, y cuyo
objetivo era la cofinanciación de programas y
proyectos de desarrollo rural, culminó en diciembre de 2004.
Esta reestructuración se presenta para imponer un nuevo “modelo de desarrollo para el
campo” y para dar cumplimiento con los compromisos adquiridos con los organismos multilaterales como el Banco Interamericano de De-
Poblaciones
sarrollo (BID), el Banco Mundial (BM) y el Fondo
Monetario Internacional (FMI), que recomiendan
la reducción del Estado para reducir el déficit
fiscal6 . Como alternativa fue creado el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), entidad que recogió en teoría las funciones de las
liquidadas Incora, Inat, Inpa y DRI.
El objeto fundamental del Incoder es:
“Ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural, facilitar el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales
y sus comunidades y propiciar la articulación de
las acciones institucionales en el medio rural,
bajo principios de competitividad, equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralización, para contribuir a mejorar la calidad de vida
de los pobladores rurales y al desarrollo socioeconómico del país”7 .
Todo esto mediante la modernización de la
producción nacional, la integración de los mercados regionales, la conformación de unidades
empresariales y cadenas productivas.
De la agenda desaparece el tema de la reforma agraria como objetivo primordial. Las nuevas propuestas de acceso a la tierra se orien3
4
5
6
7
“(…) el Estado ha permitido que estos grupos [paramilitares] continúen desarrollando sus actividades criminales sin que se cumpla lo
más mínimo del cese de hostilidades prometido. (…) La Defensoría
del Pueblo presentó un informe sobre 342 casos de violación al cese
de hostilidades que no cubre el conjunto del territorio nacional – el
informe fue elaborado sobre el reporte de solo 11 departamentos de
los 28 donde actúan las AUC” (Cinep 2004: 396).
Consultar el artículo del Colectivo de Abogados ‘José Alvear Restrepo’ y la Comisión Colombiana de Juristas, “Paramilitares: ¿de criminales a héroes de guerra? ”, en esta misma publicación.
Dentro de las normas expedidas en el marco de esta política encontramos: el Decreto 1300 de 2003 por el cual se crea el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder; el Decreto 1293 de 2003,
por el cual se suprime el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura,
Inpa, y se ordena su liquidación; el Decreto 1292 de 2003,
por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, y se ordena su liquidación; el Decreto 1291 de 2003, por
el cual se suprime el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras,
Inat, y se ordena su liquidación; el Decreto 1290 de 2003, por el cual
se suprime el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI y
se ordena su liquidación. Estas normas se encuentran disponibles en
www.minagricultura.gov.co/ legis_decretos.htm.
En los acuerdos celebrados anualmente con el FMI, el Gobierno
colombiano se ha comprometido a reducir el déficit fiscal, para el
año 2004 logró dicha meta gracias a la baja ejecución del gasto en
los entes territoriales. Ver: “El FMI fue benévolo en el 2005, pero
más severo para el 2006”, Portafolio, Abril 28 de 2005.
Decreto 1300 de 2003, artículo 2.
¿SOBERANÍA ALIMENTARIA?
La soberanía y autonomía alimentaria se ven
cada día más afectadas y dependientes de la
producción extranjera. A la apertura económica se suma ahora la firma del Tratado de Libre
Comercio (TLC) con los Estados Unidos, con el
argumento de que tendremos alimentos más
baratos y podremos comercializar más fácil9 .
Somos conscientes que los beneficiados reales
serán para las grandes empresas transnacionales y el gran capital terrateniente, mientras la
economía campesina desaparecerá por completo. Aún sin firmar el TLC, vemos cómo la situación del campo ha venido deteriorándose paulatinamente. Según Portafolio10 , mientras en 1991
el país sembró 262.000 hectáreas de algodón,
en el 2003 sólo se cultivaron 44.000 hectáreas;
en sorgo, hace 14 años se sembraron 253.000
hectáreas y el año pasado sólo 74.000, a pesar
de que esta actividad ha repuntado por la llegada de la semilla transgénica. La soya, por su parte, cayó de 115.000 a 28.000 hectáreas.
Síntesis de Metas en hectáreas
cultivadas a 2006
Producto
Maíz
Soya
No. de Hectáreas
145.000
60.000
Yuca industrial
30.000
Algodón
50.000
Palma Africana
62.000
Cacao
19.000
Caucho
20.000
Frutales
20.000
Caña para alcoholes carburantes
52.000
Fuente: Cartilla Manejo Social del campo 2002-2006 del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.
Ya en 1991 se presagiaba la desaparición de
productos como trigo, cebada, avena, ajonjolí,
girasol y maní11 . Aunque aún hay algunas hectáreas sembradas, principalmente de trigo, la producción de estas materias primas agroindustriales está reducida a la mínima expresión, hasta el
punto de que en muchas estadísticas estos productos se contabilizan en una sola cifra y se les
da la denominación de otros12 . Según cifras de la
Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC)
mientras en el primer semestre del 2003 se importaron 84.400 toneladas de hortalizas, plantas, raíces y tubérculos alimenticios, en el mismo
período del 2004 se importaron 110.200 toneladas13 . El país se acostumbró a importar entre
80.000 y 100.000 toneladas anuales de arroz blanco. También importamos carne, leche, cereales,
maíz, frutas y trigo.
8
9
10
11
12
13
Estas figuras se encuentran contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, Ley 812 de 2003. Artículo 28.
Una de las críticas más fuertes al TLC se refiere al desmonte de la
protección a la producción nacional de trigo y soya, entre otros, y a
la subsiguiente importación, sin aranceles, de miles de toneladas de
estos productos. Al respecto ver: “Controversia por propuesta del
Agro en el TLC”, En: Portafolio, 11 de mayo de 2005.
“Colombia cambió el mapa de producción agropecuaria”, en: Portafolio, 25 de noviembre de 2004, p. 1.
“En los últimos 15 años, Colombia modificó el mapa agropecuario”,
en: Portafolio, 25 de noviembre de 2004. p.7. año 12, número 1.987.
Ibid.
Ibid.
Poblaciones
Germán Bedoya
tan a otorgar un subsidio integral, que puede
ser del 100%, para la compra de la tierra. Los
beneficiarios deberán suscribir un contrato de
operación y funcionamiento para un periodo
de cinco años, luego de los cuales se podrá
decidir su asignación definitiva. También se establecen el arrendamiento, las sociedades con
riesgos compartidos, el comodato gratuito entre particulares, el comodato con entidades
estatales, la utilización de tierras recibidas por
el Estado a cualquier título, el arrendamiento
con opción de compra y la entrega de las tierras provenientes de la extinción judicial8 . Debe
aclararse, por supuesto, que no todas ellas son
aptas para adelantar programas de reforma
agraria.
En el 2004 fueron entregadas sólo 16.025
hectáreas a 1.744 familias (Ministerio de Agricultura 2005: 39), como paño de agua tibia, sin
tocar los grandes latifundios y sin propuestas
reales para solucionar de raíz el problema de la
tenencia de la tierra.
229
Esta situación debe contrastarse con la de
las exportaciones, propuestas como solución en
la política de desarrollo rural. El cuadro del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para
el período 2002-2006, nos muestra el número
en hectáreas sembradas de maíz, soya, yuca industrial, algodón, palma africana, cacao, caucho, frutas exóticas, caña para alcoholes carburantes. No se menciona la venta de nuestros
recursos naturales, la biodiversidad, la cultura y
el saber tradicional.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
LO QUE DEBEMOS HACER
230
De continuar la implementación del modelo neoliberal, el consiguiente auge de las empresas trasnacionales y la ejecución de megaproyectos en
nuestro país, la política hacia el campo colombiano será de mano de obra barata para estos
megaproyectos, una producción agropecuaria
en función de las necesidades de los Estados
Unidos, mayor concentración de la tierra, impunidad a los crímenes de lesa humanidad cometidos contra las comunidades indígenas, afrocolombianas y campesinas, saqueo indiscriminado de nuestros recursos naturales, pérdida de
la soberanía y de la autonomía alimentaria.
Por ello, urge continuar construyendo la
unidad entre campesinos, afrocolombianos e
indígenas con los demás sectores sociales, en
defensa de nuestra tierra y nuestro derecho a
ella. Es necesario seguir planteándonos una reforma agraria integral y democrática. Preservar
y recuperar nuestros territorios, nuestra identidad, autonomía, cultura, saberes tradicionales,
nuestras semillas, y nuestra soberanía alimentaria. Además, prohijar la construcción entre todos y todas de un modelo de desarrollo para el
país y para el campo que armonice el desarrollo
individual con el colectivo, con lo social, donde
la relación entre el hombre, la sociedad y la naturaleza dé como resultado un modelo de desarrollo humano, integral, democrático, sostenido, proporcional y sostenible.
Humano, por cuanto su centro debe ser el
hombre y no las cosas; donde la actividad eco-
Poblaciones
nómica, política, social, ideológica, cultural individual y colectiva social esté orientada a beneficiar al conjunto de las personas y a su calidad de vida.
Integral, en el sentido de estar orientado a
resolver los problemas fundamentales de la sociedad, posibilitando que se potencien todas sus
capacidades en las distintas esferas de la actividad humana. Así, el desarrollo integral coloca a
la economía en su justo lugar. Es decir, como
instrumento al servicio de los hombres y no como
una ciencia ciega al servicio de la acumulación
individual, que lo enajena. Es utilizada, entonces, para coadyudar tanto a edificar las condiciones materiales que permitan la satisfacción
de todas sus necesidades colectivas e individuales, como para construir la libertad. En esa medida, se elimina toda fuente de explotación y
opresión del hombre por el hombre.
Democrático, en un horizonte dirigido a lograr que las mayorías definan conscientemente
qué proyecto de sociedad es el que quieren; facilitar el acceso de todos a la distribución de la
riqueza material y espiritual creada por el desarrollo humano; posibilitar la más amplia democracia política; edificar un Estado al servicio de
las mayorías, dirigido por ellas (en esa medida,
el Estado debe representar el ejercicio del poder
directo del pueblo, para lo cual se requiere crear
canales reales de participación y decisión colectiva); garantizar y posibilitar la conservación y
protección del hábitat; construir identidad cultural nacional, de clase y de región y fortalecer
social y organizativamente a las clases y sectores populares.
Sostenido, en tanto desarrollo económico de
larga duración, que excluya los grandes ciclos de
miseria y prosperidad propios del capitalismo. Es
inevitable que el ritmo de desarrollo económico
anual resulte menos acelerado unos años que
otros, debido a la variación de las condiciones
naturales, a los cambios operados en la situación
política y económica nacional e internacional, a
la insuficiencia de medios de trabajo existentes
en el país, así como a los errores humanos que se
cometen en el diseño y ejecución de las políticas.
A pesar de estas contingencias, es perfectamen-
te posible lograr un desarrollo económico sostenido y acelerado, en el largo plazo, si se parte de
construirlo en las condiciones reales en que vivimos, si tenemos en cuenta los recursos disponibles y nos adaptamos a las leyes económicas que
rigen el proceso y se sabe planificar estratégicamente la economía.
Proporcional, manteniendo el equilibrio entre
el crecimiento económico, el bienestar humano
y el desarrollo social e individual. Igualmente, armonizando el crecimiento económico, el ejercicio de la democracia y el ejercicio del poder por
parte del pueblo, para lograr un incremento relativamente uniforme entre las diferentes ramas y
sectores de la economía y al interior de ellas, y
unas relaciones armónicas entre las diferentes
clases y capas de la sociedad. Así mismo, para
conjugar adecuadamente la planeación y la autogestión, la acumulación social y el consumo y
la acumulación productiva y la improductiva. El
desarrollo proporcional nos debe llevar a reducir
las tres grandes diferencias heredadas del capitalismo: las diferencias entre la ciudad y el campo,
entre la agricultura y la industria, y entre el trabajo manual y el intelectual.
Sostenible, que permita el uso adecuado de
los recursos productivos, alcanzando su máximo
rendimiento y productividad, sin degradar la base
productiva ni la de otros con los que tenemos
interdependencia, logrando con ello proveer
abundantes recursos necesarios al bienestar de
la población. Además, manteniendo el equilibrio
y la armonía, en el largo plazo, entre el hombre y
la naturaleza, que posibilite recuperar y conservar el medio ambiente y explotarlo adecuadamente en función de los intereses colectivos.
BIBLIOGRAFÍA
Cinep, Banco de Datos (2004), “Deuda con la Humanidad, Paramilitarismo de Estado 1988 – 2003”, en: Boletín Noche y
Niebla: Bogotá.
Forero, Jaime y colaboradores (2002). “La economía campesina colombiana 1990-2001”, en Cuadernos Tierra y Justicia Nº 2.
Bogotá.
Igac – Corpoica (2002). Zonificación de los conflictos de uso de la
tierra en Colombia. Bogotá.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Cartilla del manejo del
campo 2002 –2006, minagricultura.gov.co
_______ Incoder (2005). Informe gestión 2004. Bogotá, febrero 23
de 2005. www.incoder.gov.co
Germán Bedoya
“Solo la unidad entre todos y todas los que amamos y luchamos por este país, logrará el sueño de
vivir en él dignamente a nosotros y nuestra descendencia”.
Poblaciones
231
Por caminos
de libertad
Foto: Carlos Walter Rojas. “Colombia: Imágenes y Realidades”. Fundación Dos Mundos - OACNUDH
Proceso de Comunidades Negras
en Colombia, PCN
LA POLÍTICA PÚBLICA
La política pública del gobierno Uribe está descrita en documentos como el Plan Nacional de
Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”. En
lo correspondiente a poblaciones afrocolombianas, el enfoque del Plan Nacional de Desarrollo,
unido a lo manifestado como mandato por la
Constitución de 1991 y la Ley 70 de 1993, dio
origen al Conpes 3310 de septiembre de 2004.
Allí se plantea:
Una política de acción afirmativa para la población negra o afrocolombiana orientada a focalizar acciones del Gobierno Nacional hacia estas
comunidades, aumentar las metas de coberturas
en los programas nacionales, implementar acciones afirmativas para la población negra o
afrocolombiana en el corto plazo, mejorar los
sistemas de identificación, cuantificación y registro de dicha población, formular un plan integral de largo plazo y hacer seguimiento a lo
establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y
al Conpes 3169 de 2002”1 .
Así mismo, el derecho al territorio, según lo
establecido por el Plan Nacional de Desarrollo
“Hacia un Estado Comunitario”, se enfoca en:
1
Conpes 3310 de septiembre de 2004, p. 8.
Poblaciones
Proceso de Comunidades Negras en Colombia, PCN
L
as comunidades negras en Colombia tienen muchos derechos reconocidos tanto en la Constitución
como en la Ley 70 de 1993 y posteriores decretos reglamentarios.
Pero no ha habido avances significativos en su implementación; en general, la
existencia de ese conjunto de derechos no ha
significado hasta hoy un mejoramiento sustancial en la superación de las condiciones de exclusión histórica y de profundas desigualdades
que marcan la realidad de los descendientes de
africanos en el país. Para demostrar esta afirmación, en este artículo nos enfocaremos en dos
derechos: el derecho a la igualdad y a la no discriminación racial y el derecho al territorio, analizando el trato que se le ha dado a los mismos
en el período presidencial del gobierno de Álvaro Uribe Vélez.
233
Avanzar en el proceso de titulación colectiva de los territorios ancestrales, que comprenden las tierras baldías de las zonas rurales ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico y
aquellas que han venido siendo ocupadas por
comunidades negras que tengan prácticas tradicionales de producción en otras zonas del país
y cumplan con los requisitos establecidos en la
Ley 70 de 1993. (…) Reglamentar los capítulos
IV, V y VII de la Ley 70 de 1993, orientados al
uso de la tierra y protección de los recursos naturales, mineros y ambientales; y a la planeación y fomento del desarrollo económico y social (DNP 2002: 245).
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
APLICACIÓN DE LA LEY
234
En términos del derecho a la igualdad y no discriminación, es importante abocar en primera
instancia lo referido al Censo General 2005. Es
así porque la exclusión social de los afrocolombianos y los altos índices de necesidades básicas insatisfechas, se deben a la no formulación
(y en algunos casos a la formulación inadecuada e impertinente) de políticas públicas dirigidas
a esta población. Según lo manifestado por el
Gobierno en el Conpes 3310, esto ocurre básicamente por la ausencia de cifras e indicadores.
En relación con ello, el documento tiene
como uno de los aspectos centrales el de “identificar y cuantificar a la población negra o afrocolombiana que se beneficie de los programas
de cada herramienta”2 . Lo que a su vez se relaciona con el objetivo de “dotar de un sistema
de información que permita la identificación,
caracterización, cuantificación y registro de la
población negra o afrocolombiana”3 . En desarrollo de esto, el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística –Dane–, incluiría en el
censo la variable étnica. El mandato del Conpes
3310 es claro en afirmar que “para apoyar la
estrategia, se hará un proceso de sensibilización
y difusión a la población negra o afrocolombiana sobre las preguntas de pertenencia y territorialidad étnica y de capacitación a los encuestadores. El censo se realizará con el apoyo de las
Poblaciones
organizaciones comunitarias y de base de población negra o afrocolombiana”4 . Entre las recomendaciones, el mismo documento apunta a
“solicitar al Departamento Administrativo Nacional de Estadística –Dane– que en coordinación con la Dirección de Etnias del Ministerio
del Interior y de Justicia y el Departamento Nacional de Planeación –DNP–, definan la estrategia de sensibilización y difusión a la población
negra o afrocolombiana sobre la pregunta incluida en el censo para el autoreconocimiento y
la capacitación a empadronadores sobre promoción de la pregunta”5 .
Desde el 22 de mayo de este año se inició
el Censo General 2005. En una comunicación
pública firmada por varias organizaciones afrocolombianas6 se le manifiesta al presidente Uribe las dificultades de coordinación que han tenido con el Dane respecto al cumplimiento del
mandato, no solo de la Ley 812 de 2003, sino
de la Tercera Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y
las Formas Conexas de Intolerancia; la cual, conociendo la importancia de las cifras estadísticas y como parte del combate efectivo contra
estos flagelos, instó
“a los Estados a que recojan, recopilen, analicen, difundan y publiquen datos estadísticos fidedignos a nivel nacional y local y a que tomen
todas las demás medidas conexas necesarias,
para evaluar periódicamente la situación de los
individuos y los grupos que son víctimas de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas
conexas de intolerancia”7 .
2
3
4
5
6
7
Conpes 3310, p. 9.
Conpes 3310, p. 12.
Conpes 3310, p. 13.
Conpes 3310, p. 16.
Carta dirigida al presidente Álvaro Uribe Vélez, octubre 14 de 2004.
Alto Comisionado de Naciones Unidas para Derechos Humanos. A/
CONF.189/12. Informe de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de
Intolerancia, Plan de Acción de Durbam, numeral 92.
aparece en la mayoría de las cédulas de millones de descendientes de africanos en este país,
y las razones que conocemos para esta exclusión no son técnicamente aceptables. También
cambió la metodología en el tema de la duración —no sería un censo de un día sino de un
año—, tendría un formulario ampliado y otro
para unidades socioeconómicas y agrícolas.
El operativo censal desarrollado como piloto en seis municipios, entre ellos Buenos Aires
(Cauca), un municipio donde la mayoría de la
población es negra, mostró varias falencias: la
sensibilización se limitó al perifoneo; no hubo
coordinación con las organizaciones asentadas
en la región; la capacitación a los encuestadores duró menos de lo programado y no hubo
ninguna sensibilización específica sobre la pregunta de pertenencia étnica. De igual manera,
no estuvieron claros los criterios para escoger a
los encuestadores. Los aparatos capturadores
de información no sirvieron en la zona, ya que
su diseño es para la zona urbana y sólo tenía
capacidad para registrar familias hasta de seis
miembros. A muchas personas, a pesar de que
la pregunta de pertenencia étnica se encuentra
en el formulario universal, no les fue formulada10 . Después de esta prueba se han hecho varias reuniones con funcionarios del Dane; sin
embargo, en nuestra opinión, no se ven intenciones de corregir dichas falencias, toda vez que
la inestabilidad e inseguridad continúan.
En cuanto al derecho al territorio, es preciso anotar que para los afrocolombianos existe
una relación indisoluble entre conceptos como
territorio, tierra, medio ambiente, recursos naturales, identidad étnica, participación y desarrollo11 . El territorio es un espacio que permite
ejercer el hecho de ser afrocolombiano, ayuda a
consolidar los procesos autonómicos, es el me8
Comisión de Derechos Humanos, Informe del Sr. Doudou Diène,
Respecial sobre las formas contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia, E/CN.4/2004/
18/Add.3, 23 de febrero de 2004, pp. 8 y 9, numerales, 21 y 23 a).
9 Julio y septiembre de 2004.
10 Informe presentado por la Asociación Municipal de Mujeres del
municipio de Buenos Aires, organización afrocolombiana asentada en
el territorio, 25 de mayo de 2005.
11 Proceso de Comunidades Negras en Colombia –PCN–, principios del
desarrollo en www.renacientes.org.
Poblaciones
Proceso de Comunidades Negras en Colombia, PCN
De igual manera, en septiembre de 2003,
con oportunidad de la visita de Doudou Diène,
Relator Especial de Naciones Unidas sobre las
Formas Contemporáneas de Racismo, Discriminación Racial, Xenofobia y Formas Conexas de
Intolerancia, el Gobierno informó que uno de
los compromisos asumidos, y en el que estaba
trabajando, era el sistema de información para
los afrocolombianos8 .
El interés por el censo de parte de las organizaciones afrocolombianas arranca después de
1993, cuando en el censo solo 532 mil afrocolombianos se autoidentificaron. A lo largo de
todos estos años, distintos representantes de
las organizaciones afrocolombianas han participado en varias actividades nacionales e internacionales sobre el tema censal. En las reuniones
donde participaron tanto la consultiva de alto
nivel como las organizaciones sociales de comunidades negras9 , el Dane hizo una presentación
general del módulo de pertenencia étnica, y concertó la pregunta sobre afrocolombianos y la
participación de los mismos en todo el proceso
censal y post censal. Se concertó un conjunto
de opciones para la pregunta de autoidentificación; los términos acordados fueron: negro,
moreno, mulato, zambo, raizal, palenquero,
afrocolombiano y afrodescendiente. También
hubo acuerdos en torno a la campaña de sensibilización dirigida en dos sentidos: informar y
sensibilizar a la población afrocolombiana y capacitar a los encuestadores.
En octubre, luego de controvertidos hechos, se presentó el cambio del director del
Dane: salió el doctor César Caballero y asumió
el cargo el doctor Ernesto Rojas Morales. Con el
cambio de director también cambiaron los acuerdos preestablecidos; lo que, a nuestro modo de
ver, es una muestra de la inestabilidad institucional. Los cambios más profundos y que nos
afectan de manera directa son: de manera unilateral, el Dane excluyó del formulario censal el
término moreno, usado por descendientes de africanos en distintas regiones del país, lo que tendrá profundas repercusiones en el propósito de
lograr que el mayor número de descendientes
de africanos se autoidentifique. Este término
235
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
236
dio donde se preserva la identidad étnica y se
fortalece la cultura, un espacio para proteger la
vida de los ocupantes, su espiritualidad, y que
proporciona los elementos materiales necesarios para la reproducción de la vida y la consolidación del tejido social.
Una de las grandes dificultades que han tenido estas comunidades para conservar la integralidad del territorio, está relacionada con la
mirada que tanto los gobiernos como los grupos económicos tienen del mismo. Para éstos,
los territorios ocupados por las comunidades
negras son una simple despensa, una alcancía
de la que los recursos son saqueados de manera indiscriminada, los ecosistemas degradados
y sometidos a impactos irreversibles que comprometen la permanencia y vida de las comunidades y en el mejor de los casos las someten a
la pobreza y marginación. Por otro lado, los grupos insurgentes, paramilitares y brazos armados
del Estado lo han convertido en escenario de
guerra, se disputan el control de sus riquezas y
los espacios estratégicos12 .
Debido a que las dinámicas del desarrollo
han debilitado el dominio del poblador afrocolombiano sobre sus territorios ancestrales, los
negros hemos venido cediendo dominio sobre
nuestro espacio vital por presiones externas
amparadas por el Estado, que enajenan nuestro
derecho al territorio y menoscaban nuestra cultura. En consecuencia, como estrategia de preservación de los territorios, hemos definido
como de vital importancia el “Principio de Dominio”13 , que implica que todo plan de desarrollo para comunidades negras debe fortalecer la
relación hombre-territorio y el dominio del afrocolombiano sobre este último. No obstante, los
afrocolombianos siguen pensando en la titulación colectiva como mecanismo de protección
para no ser despojados del territorio que históricamente les pertenece. En tal sentido, según
información del Incoder, sólo en el gobierno de
Uribe los títulos colectivos en trámite en el Pacífico suman 710.962 hectáreas, mientras que en
zonas diferentes al Pacífico suman 50.259 hectáreas. Pero sólo se ha logrado expedir titulación colectiva sobre 293.254 hectáreas.
Poblaciones
ALGUNOS CASOS
Una de las más reiteradas observaciones a la
Política de Seguridad Democrática es que ésta
sólo ha permitido que se pueda viajar por las
carreteras con un mínimo nivel de seguridad.
Una de las características del territorio región
del Pacífico es contar con muy pocas carreteras
que permitan, en medio de la selva húmeda tropical, la comunicación de sus pobladores entre
ellos y con el resto del país. En el Pacifico el papel de las carreteras es cumplido por los ríos, en
cuyas orillas se ubican los poblados, sirviendo
además para configurar la adscripción y la identidad de estos afrocolombianos. La ausencia de
carreteras quizás explique algunos de los hechos
que se viven en esta región, en medio del conflicto armado interno y de los avances de la política de seguridad democrática. En el Atrato, por
ejemplo, a lo largo del último año de manera
persistente se ha señalado el control por parte
de la guerrilla de las Farc, la amenaza de los paramilitares del bloque Elmer Cárdenas, la convivencia entre estos últimos y la Fuerza Pública y
los controles de alimentos, medicinas y combustibles realizado por miembros de la fuerza
pública.
A pesar de los reportes gubernamentales
sobre la disminución del desplazamiento forzado interno, en febrero del 2005, 2.043 afrocolombianos del río Bojayá se desplazaron ante la
presencia de paramilitares del bloque Elmer Cárdenas y la inminencia de enfrentamientos con
la guerrilla de las Farc. El 20 de julio se dio el
retorno de las comunidades de la Loma de Bojayá, Corazón de Jesús y Caimanero. De acuerdo con el Consejo Comunitario Mayor de la Asociación Campesina Integral del Atrato,
Cocomacia, el retorno se efectuó sin que estuvieran garantizados los principios de Voluntariedad, Dignidad y Seguridad.
12 García Carrillo Elizabeth. El Derecho al Territorio de las Comunidades
Negras. www.renacientes.org.
13 Proceso de Comunidades Negras en Colombia PCN, Principios para
el Desarrollo, 1994, texto adoptado por las Comisiones Formuladoras del Plan de Desarrollo para Comunidades Negras 1994–1998 y
1998–2002.
ametrallamiento. Luego fueron obligados por las
tropas a transportar víveres y enseres durante
cerca de tres horas. Hernando Rentería y Antonio Panchano, jóvenes de las veredas San José y
San Jerónimo, respectivamente, fueron detenidos. El segundo de ellos fue obligado a limpiar el
rastrojo del terreno en el que aterrizaron los
helicópteros. El 5 de mayo ambos jóvenes fueron mostrados por la Fuerza Pública ante los
medios de comunicación como miembros del
grupo insurgente Farc, guerrilla que hace presencia desde hace muchos años en la zona.
CONCLUSIONES
El derecho al territorio está amenazado por factores como la presencia y control social, económico y político que imponen los grupos armados, incluida la Fuerza Pública; el destierro de
las comunidades por las acciones de guerra que
se desarrollan en sus territorios; la disputa entre
multinacionales y grupos económicos nacionales, por la explotación y aprovechamiento de la
biodiversidad, los recursos genéticos, hídricos,
minerales y energéticos; la expansión acelerada
de cultivos de uso ilícito y cultivos agroindustriales en cuya implementación se asocian grupos económicos nacionales y extranjeros con
grupos armados, para expropiar a las comunidades de sus derechos territoriales y en general
de sus derechos humanos.
Por otro lado, en lo avanzado hasta el momento en el tema censo, se ven violentados los
derechos a la participación de las comunidades
negras en Colombia; el operativo censal no contempla una campaña de sensibilización que contribuya a que más afrocolombianos se autoidentifiquen. El desinterés del gobierno Uribe en el
tema, demuestra que una vez más seremos mal
contados y que estas cifras seguramente seguirán siendo utilizadas para la formulación de po14 “La masacre de 12 jóvenes y la desaparición de 12 más en Buenaventura”, http://www.prensarural.org/ pcn20050427.htm, 27 de abril
de 2005.. Testimonios recogidos en la zona de conflicto.
15 El País, mayo 7 de 2005. p. 12 D
16 Según testimonios recogidos en la región.
Poblaciones
Proceso de Comunidades Negras en Colombia, PCN
En la vereda San Isidro, ubicada en el río
Calima, un afluente del río San Juan en la jurisdicción del municipio de Buenaventura, el día
16 de abril del 2005 a las 4 de la tarde, las Fuerzas Militares y de Policía, Infantería de Marina,
DAS y Fiscalía, acompañados de tres encapuchados que hacían las veces de informantes, llegaron a pie a San Isidro y convocaron a los habitantes al polideportivo. Cuando la comunidad
ya estaba en el sitio, llegó un helicóptero con
más Ejército. En el operativo interrogaron a la
población sobre el paradero de la insurgencia.
Lo más grave de la situación fue que la misma
fuerza pública amenazó a los niños, diciéndoles
que si no daban información del paradero de la
insurgencia les cortaban las manos.
En los combates ocurridos en esta zona
durante el mes de mayo, entre el Ejército y la
Insurgencia, las fuerzas gubernamentales impidieron que los pobladores entraran o salieran
de la zona o se movilizaran, incluso para realizar
sus actividades domésticas. En varias oportunidades los pobladores han sido amenazados por
miembros de la Fuerza Pública, que afirman que
una vez ellos salgan vendrán los paramilitares y
entonces sí tendrían que colaborar. A la fecha,
son cerca de 35 los pobladores del río Calima
que se encuentran detenidos (detenciones masivas) 14 .
En Yurumangui, un río ubicado en la zona
rural de Buenaventura (Valle del Cauca), los pobladores han sido sometidos a un incesante acoso, exterminio y señalamiento. El 4 de mayo de
2005 las tropas militares desembarcaron en las
veredas San Jerónimo y San José15 , incursionando violentamente en cada una de las viviendas
y las saquearon. Entre los elementos hurtados
se encuentran documentos de identidad, radios
transistores, dinero, alimentos, ropa y joyas,
entre otros enseres. Posteriormente algunos de
estos enseres fueron encontrados en las pertenencias de los soldados. Las casas fueron saqueadas mientras los pobladores, por el pánico,
se desplazaron y buscaron refugio en la quebrada El Guineo afluente del río Yurumanguí16.
En Canoa Quebrada, los pobladores se refugiaron bajos los árboles para protegerse del
237
líticas públicas que están muy lejos de leer la
realidad del pueblo afrodescendiente.
MÁS ALLÁ DEL EMBRUJO
En tal sentido se recomienda:
238
•
Avanzar hacia el logro de liberar los territorios ancestrales de las comunidades como
escenarios de combates y permanencia de
los grupos armados.
•
Alcanzar las condiciones óptimas para el
ejercicio de la gobernabilidad de los territorios colectivos y la autonomía política de
las regiones afrocolombianas.
•
Lograr el retorno y la reparación integral de
los daños ocasionados por el destierro a la
cultura, los territorios y la integridad individual y colectiva de los afrocolombianos.
•
Lograr el reconocimiento jurídico del derecho a la objeción cultural que afecta negativamente a las comunidades y sus territorios.
•
La consolidación de los derechos territoriales de las comunidades afrocolombianas exige
la erradicación total y concertada de los cultivos de uso ilícito y el freno a los procesos
de expansión de otro tipo de monocultivos,
como por ejemplo la palma africana, el banano, la camaronicultura. La política territorial y pública para las comunidades afrocolombianas debe incorporar como aspecto
central la cualificación de los sistemas de producción que por generaciones han garantizado la autonomía alimentaría de estas comunidades.
•
Hacer cumplir el derecho a la participación
de la población afrocolombiana representada en las consultivas departamentales y
nacionales y las organizaciones sociales.
Poblaciones
BIBLIOGRAFÍA
DNP (2002). Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Hacia un
Estado Comunitario, Departamento Nacional de Planeación,
Bogotá.