LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL EN ARGENTINA (1983

ARGENTINA: “UN BALANCE DE LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN EL
ESTADO NACIONAL A 25 AÑOS DE DEMOCRACIA”
Autores: Andrea López y Norberto Zeller
Investigadores de la Dirección de Investigaciones del Instituto Nacional
de la Administración Pública (INAP).
Introducción
Desde mediados de los años 70, el Estado-Nación ha sido objeto de
múltiples cuestionamientos destinados a limitar su autonomía decisoria para
conferir más poder al mercado. A propósito de este fenómeno, el historiador Eric
Hobsbwam (1995:568) acota: “Desde el siglo XVIII hasta la segunda mitad del
siglo XX, el estado-nación había extendido su alcance, sus poderes y funciones casi
ininterrumpidamente. Este era un aspecto esencial de la modernización. Tanto si los
gobiernos eran liberales, como conservadores, socialdemócratas, fascistas o
comunistas, en el momento de su apogeo, los parámetros de las vidas de los
ciudadanos en los estados modernos estaban casi exclusivamente determinados por
las acciones o inacciones de este estado. Incluso el impacto de fuerzas globales,
como los booms o las depresiones de la economía mundial, llegaban al ciudadano
filtradas por la política y las instituciones de su estado. A finales de siglo el estadonación estaba a la defensiva contra una economía mundial que no podía controlar;
(...) contra su incapacidad real para mantener la que, según su propio criterio, era
su función principal: la conservación de la ley y el orden públicos”
Las políticas de descentralización, privatizaciones, desregulación y
flexibilización laboral -entre otras- fueron algunas de las medidas que reflejan -de
manera contundente- la magnitud del proceso de cambio impulsado tras la
emergencia del neoliberalismo como paradigma dominante. En su línea argumental
impera el principio de subsidiariedad del Estado, en contraposición al modelo
burocrático–keynesiano de Bienestar, considerado un obstáculo por las restricciones
impuestas a la libre competencia, a los movimientos de capital, así como por su
participación directa y- en condiciones monopólicas- en la producción de bienes y
servicios. Pero con las denominadas reformas de “primera generación” no quedaban
agotadas las demandas de reducción estatal. Como señala Oszlak (1999:84)
“Menos Estado no significaba comprimir su estructura y dotación por un afán
racionalizador sino porque ese aparato desarrollaba funciones y actividades que en
el nuevo contexto ideológico pasaron a ser considerados ilegítimos. De hecho, la
cuestión de la racionalidad organizativa y funcional del Estado fue postergada para
una segunda etapa.”
Efectivamente, hacia mediados de los años 90 y desde los propios
organismos financieros internacionales, se impulsó una variante crítica de las
políticas derivadas del “Consenso de Washington”, conocidas como reformas de
“Segunda Generación”, que ponían énfasis en la ampliación de la capacidad
institucional del Estado y en la eficacia de la acción estatal para el “buen
funcionamiento de los mercados”. En esta línea, el Informe del Banco Mundial de
1997, así como distintos documentos del BID y de la OCDE, impusieron un
conjunto de pautas que fueron difundidas como la “Nueva Gestión Pública” (o New
Public Management). Básicamente, estas propuestas buscan introducir tecnologías
de gestión empresarial en la forma de actuación de las instituciones
gubernamentales, promoviendo la obtención de resultados, enfatizando un carácter
más gerencial que procedimental, tratando a los usuarios de los bienes y servicios
públicos como clientes y garantizando mayor información y transparencia del
quehacer de la administración para mejorar los niveles de confianza de la
ciudadanía sobre lo público. La puesta en marcha de estas iniciativas garantizaría
una asignación y utilización de los recursos públicos bajo un estricto criterio que
incorpora eficiencia, eficacia y calidad (López, 2003).
En Argentina, las diversas reformas administrativas encaradas bajo la etapa
democrática sostuvieron como argumentos gran parte de los tópicos anteriormente
señalados. La adscripción a estos programas era condición necesaria para recibir los
créditos de los organismos financieros internacionales, independientemente de las
características y problemas que enfrentaba el Estado tras largas décadas de
gobiernos autoritarios y en plena crisis de su economía.1 Pero en la práctica, las
principales medidas que- desde 1983 hasta el año 2001- se pusieron en marcha
para reformar la Administración Pública Nacional (APN) reflejan la degradación de
las capacidades institucionales necesarias para que el Estado pueda ejercer su
función de articulador del interés general, como resultado del debilitamiento de
aquellas áreas que -como salud, educación o promoción social- canalizaron
tradicionalmente los intereses públicos colectivos.
Así, para el año 1999, luego del Ministerio de Trabajo –cuyas erogaciones
principales no se vinculan con su estructura de funcionamiento sino con la
absorción de los gastos en seguridad social y las cargas contributivas- el mayor
gasto presupuestado por jurisdicción en la Administración Nacional le correspondía
al Ministerio de Defensa, seguido por el Ministerio de Economía, la Presidencia y el
Ministerio del Interior. Si para el mismo año se analiza la composición del gasto por
función en la administración gubernamental, se observa el predominio de los gastos
ligados a la administración fiscal (25.6%) y las relaciones interiores (23,8%), en
tanto expresión de las tareas recaudadoras y de “reparto político” hacia las que
también se derivó el gasto administrativo. El último rango lo ocupaban los gastos
destinados al control de gestión y la producción de información (Zeller, 2000).
Estos parámetros, sumado a la progresiva mercantilización de los bienes
públicos y a las condiciones de precarización laboral que adquirió un importante
porcentaje de los trabajadores de la administración central y descentralizada,
estarían demostrando la primacía del efecto racionalizador de las reformas por
sobre los intentos de profesionalización de la burocracia (a veces inacabados, como
la experiencia del SINAPA, o desactivados, como el Instituto de Economistas de
Gobierno) y de mejora de la calidad de las prestaciones (por el deterioro que
sufrieron actividades de control básicas del aparato estatal en materia de salud,
alimentos, ambiente, seguridad en las redes de generación, transporte y provisión
de servicios públicos, etc.) como expresión –entre otros aspectos- de alternativas
más apropiadas para encarar un proceso “modernizador” de la Administración
Pública en Argentina.
Para abordar estas cuestiones consignamos – en los próximos ítems- las
principales normas y transformaciones operadas en la estructura y el personal del
sector público como resultado de los procesos de reformas administrativas iniciadas
desde el advenimiento de la democracia, en 1983, hasta el año 2001. Asimismo, y
como avance de una investigación todavía en curso, se da cuenta de los cambios de
política más significativos que, tras la crisis del 2001, redefinen el escenario estatal,
al generar medidas de ruptura con el paradigma hegemónico de los 90, y en mayor
sintonía con lo que Bresser Pereira
(2007)
describe como modelo “neodesarrollista”.
1
Respecto de lo señalado, destaquemos que el propio Banco Mundial alentaba a los países a buscar
estrategias capaces de revertir en el imaginario colectivo la clara asociación de los procesos de reforma
con las "recetas" del organismo: Así, en el Informe de 1997 se proclama que “los buenos dirigentes
consiguen que la población se sienta identificada con la reforma, que se convenza de que ésta no es algo
que viene impuesto desde el exterior" (Banco Mundial, 1997:16).
I. Las reformas administrativas durante el período democrático
(1983-2001): principales orientaciones e impactos sobre el aparato
estatal.
I.1. El gobierno radical (1983-1989)
Para el primer gobierno democrático, la preocupación por la reforma del
Estado y de la Administración Pública aparece vinculada con objetivos políticos de
gran alcance, como lo fuera el traslado de la Capital Federal, además de la reforma
de la justicia y la reforma constitucional. A poco de iniciado el gobierno, y en el
marco general de la reformulación de las estructuras del sector público, la
prioridad otorgada a la cuestión administrativa lleva a elevar la Subsecretaría de la
Función Pública, creada en 1977, a la jerarquía de Secretaría, con dependencia de
la Presidencia de la Nación.
En esta unidad se origina - hacia mediados del año 1984- el “Programa de
Formación de Administradores Gubernamentales”2 destinado a forjar un
funcionariado de élite consustanciado con los valores democráticos de gobierno.
El Programa – diseñado en base al modelo de la Escuela Nacional de
Administración Pública de Francia (ENA)- contemplaba requisitos de ingreso por
concurso público y -a posteriori- la aprobación de una carrera de entre 24 y 36
meses de duración. Sus integrantes están destinados a cumplir funciones de
conducción, asesoramiento superior o de coordinación en organismos centralizados
y descentralizados de la administración pública3. Pero el éxito del proyecto
dependería también de la organización de la carrera administrativa y del sistema de
concursos y calificaciones para la totalidad de los empleados públicos. Sin embargo,
la propuesta de elaboración de un nuevo escalafón para la administración central no
se consumó, y sólo se concretó un escalafón y un estatuto específico para este
Cuerpo4.
La política en materia de recursos humanos fue acompañada con otras
medidas para la desburocratización administrativa5 (como la delegación de
atribuciones en diferentes instancias de Ministerios y Secretarías) y para la mejora
de la atención al público (como la “Guía de Trámites” y el Programa “Participe sin
más Trámite”). Pero el intento de articulación de un programa integral de reforma
cobra sentido con la creación – a principios de 1987- de la “Comisión de la Reforma
Administrativa”, bajo la dependencia directa del Presidente de la Nación 6. La
“Comisión de la Reforma Administrativa” tenía por objetivo diseñar, proponer y
dirigir un Programa de Reforma Administrativa tendiente a: a) Aumentar la
eficiencia y eficacia de los organismos estatales comprendidos; b) Incrementar la
transparencia y el control social de la gestión pública; c) Promover la equidad en el
acceso a los bienes y servicios producidos por el Estado; d) Reducir el déficit y el
peso presupuestario de la Administración Pública, a fin de maximizar el beneficio
social del Estado. Un año más tarde entra en funcionamiento el “Comité Político de
Reforma Administrativa”, que tendrá a su cargo el seguimiento y profundización del
Programa de Reforma Administrativa7.
2
Decreto Nro. 3687/84.
Desde el año 1985 hasta 1988 ingresaron tres promociones y la cuarta y última convocatoria se llevó
adelante durante el primer gobierno del justicialista Carlos Menem, en 1993. Actualmente, estos
funcionarios (165 miembros en total) cumplen tareas de asesoramiento en los distintos organismos de la
administración central y descentralizada, pero su papel en la formulación de las políticas públicas y su
inserción en los cargos de conducción ha sido cada vez menos relevante.
4
Decreto Nro. 2098/87.
5
Decreto Nro 101/85.
6
Decreto Nro 410/87.
7
Decreto Nro 954/88.
3
Sin embargo, a partir del fracaso del “Plan Austral”, gran parte de los
propósitos alentados desde la normativa quedaron relegados. De este modo,
cuando la situación económica comenzaba a flaquear, las políticas de reforma
adoptaron el sesgo de “racionalización” o ajuste que, sucesivamente, irán
incrementando cada uno de los gobiernos post-838. Así, adquirieron predominio las
políticas de reducción de las plantas de personal (suprimiendo las vacantes no
cubiertas en las estructuras vigentes a diciembre de 1986) y de retiros voluntarios. 9
Éste último, si bien tuvo bajo impacto en términos cuantitativos (alcanzó a menos
del 10% de los agentes de la administración nacional), logra relevancia cualitativa,
al convertirse en el punto de partida de los reiterados éxodos del Estado del
personal más calificado. Progresivamente, el carácter de estas iniciativas dejaban al
descubierto el propósito fiscal que terminaría imponiéndose durante la era Menem.
I.2. El primer gobierno de Menem (1989-1995)
A partir de 1989, la caótica situación económica se convirtió en el disparador
de una reforma estructural sin precedentes en el Estado argentino. La crisis
hiperinflacionaria y la salida abrupta del gobierno radical garantizaron la sanción
acelerada de dos normas fundamentales para llevar adelante esta transformación,
como fueron la ley de "Reforma del Estado" (23.696/89) y la de "Emergencia
Económica" (23.697/89). La primera, pieza clave para la implementación del
programa de privatizaciones de las empresas públicas, consagró el principio de
“subsidiariedad estatal”, mientras que la segunda dedicaba un capítulo especial al
empleo en la APN, prohibiendo efectuar contrataciones o designaciones de
personal. Además, otorgaba facultades al PEN para dar de baja al personal
designado sin concurso previo y que revistiera en las categorías superiores del
escalafón administrativo y para revisar los regímenes de empleo vigentes en la
función pública.
En el campo de la administración, en el año 1990 se concreta un nuevo
“Programa de Reforma Administrativa”, esta vez bajo la conducción del “Comité
Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa” (CECRA), presidido por el
Ministro de Economía Domingo Cavallo e integrado por otras autoridades de la
Presidencia de la Nación, entre ellas, el Secretario de la Función Pública. Dicha
iniciativa preveía dos grandes “momentos”: el primero, orientado a la “reducción
sustancial y durable del gasto” y el segundo, al “fortalecimiento institucional y la
modernización de la gestión administrativa”. (Domeniconi, Gaudio y Guibert, 1992).
El financiamiento estuvo a cargo del Banco Mundial 10 quien –además- brindó
asistencia técnica, mientras que un grupo de empresarios constituyó la ”Fundación
para la Modernización del Estado”, que promovió la contratación de tres consultoras
internacionales (Arthur Andersen, Mc Kinsey y Egon Zehnder), a cargo de las
tareas de rediseño organizacional11.
8
Para esta época, los sectores empresarios ya comenzaban a impulsar sus propuestas de achicamiento
del Estado. Por ejemplo, FIEL (Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas), vocera
calificada de los grupos económicos que la financian, presentó, en 1986, un detallado estudio donde se
propugnaba el ajuste del gasto público, a partir de medidas tales como la reducción de la dotación del
personal y la simplificación de las estructuras administrativas.
9
Decretos Nro. 2192 y 2193/86. La propuesta de reforma también contemplaba la unificación de los
horarios de la APN ( para evitar las situaciones de doble empleo), pero no llegó a implementarse. Entre
otras medidas vinculadas al sector público deben destacarse –además- la creación de la “Comisión
Participativa de Política Salarial y Otras Condiciones de Empleo”, que institucionalizó un ámbito de
discusión con las entidades gremiales estatales (ATE y UPCN).
10
El Banco Mundial y el BID otorgaron un préstamo de 650 millones de dólares. De esta cifra, el costo
estimado por las indemnizaciones que le corresponderían a los empleados que fueran desplazados de la
APN era de –aproximadamente- 295 millones de dólares (Domeniconi, Gaudio y Guibert, 1992).
11
Participaron de la Fundación – entre otros- Eduardo Casabal (Perez Companc), Sergio Einaudi
(Techint), Enrique Ruete Aguirre (Grupo Roberts), Santiago Soldati (Sociedad Comercial del Plata), Jorge
Vives (Philips Morris) y Guillermo Stanley (Citibank).
De manera acorde con los propósitos señalados, las primeras normas
sancionadas implantaron medidas de ajuste, tales como jubilaciones de oficio y
anticipadas, retiros voluntarios, reducción de las plantas transitorias (personal
contratado sin estabilidad); congelamiento de vacantes; disolución y
reestructuración de organismos y unidades organizativas, racionalización de
estructuras y privatización de servicios de mantenimiento, limpieza y liquidación de
haberes, entre otras12. Cabe subrayar que, sobre un total de 334.287 agentes
(pertenecientes a la Administración Central y Descentralizada Nacional), se
aspiraba a desprenderse de 122.000. (Domeniconi, Gaudio y Guibert, 1992).
Como cambio relevante en el modelo de gestión, debe destacarse la sanción
de la “Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional”13 con implicancias sobre el procedimiento presupuestario y el
control de la APN. La norma implanta la formulación del “presupuesto por
programas”, determinando metas y productos, el sistema de “Cuenta Unica” y el
“Sistema Integrado de Información Financiera” y modifica los métodos de control
del sector público, a través de la creación de la SIGEN (control interno) y la
Auditoría General de la Nación (control externo). Corresponden también a esta
época, la “Ley de Contrataciones del Estado Nacional”, la de “Administración de
Bienes del Estado” y la que instaura el “Premio Nacional a la Calidad en la
Administración Pública”14.
Una de las iniciativas más apropiadas para la revisión de los problemas
estructurales que atraviesan al aparato burocrático argentino fue la implementación
de un nuevo escalafón denominado Sistema Nacional de Profesión Administrativa
(SINAPA)15 en reemplazo de la normativa que regía desde el año 1973. La
propuesta, orientada a profesionalizar los recursos humanos de la administración
pública, permitió establecer un régimen de carrera para los organismos de la
administración central y algunos descentralizados, incorporando la capacitación y la
evaluación de desempeño como requisitos para el ascenso, además de un sistema
de selección para los cargos de conducción y la cobertura de nuevas vacantes 16.
Pero el objetivo de jerarquización profesional de los agentes públicos –que sólo
quedó acotado al 10% del personal- entraba en contradicción con la mencionada
política de reducción indiscriminada del personal, a la par que emergía una suerte
de “burocracia paralela” que se superponía caóticamente con la tradicional
preexistente. En efecto, la administración se fue poblando con un numeroso
contingente de personal contratado, cuyos salarios –financiados con créditos de
organismos internacionales- eran mucho más elevados que los que percibían los
planteles permanentes.
La creación de la Escuela de Economistas de Gobierno, en el ámbito del
Ministerio de Economía, y de la Escuela de Abogados del Estado17, como
dependencia de la Procuración del Tesoro de la Nación y bajo la supervisión del
Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), constituyen también dos
experiencias de profesionalización de la función pública que, en el primer caso, no
12
Decretos PEN 435/90; 612/90; 1757/90 y 2476/90.
Ley 24156/92
14
Ley 24.127/92
15
Decreto PEN 993/91.
16
Para mayor información sobre el SINAPA y otros aspectos de la reforma administrativa ver, entre
otros numerosos estudios, Bonifcacio, José Alberto (1995) “La experiencia argentina en materia de
profesionalización de la función pública y la capacitación”, en Revista del CLAD, Reforma y Democracia
Nº 4, julio, Caracas y Zeller, Norberto (1997) Reseña del Proceso de Reforma del Estado en la
Argentina. INAP, Serie I. Doc. Nro, 58, Buenos Aires.
17
Decreto 754/94
13
fue sostenida en el tiempo, tras la disolución ordenada bajo el gobierno del
Presidente Fernando De la Rúa.
Por cierto, y como se señalara al principio de este trabajo, el resultado más
significativo del primer gobierno menemista se asentó en la modificación radical de
las funciones y actividades que cumplía el Estado, a partir de la desarticulación de
su rol empresario (privatización de ENTEL, Aerolíneas Argentinas, Gas del Estado,
SEGBA, YPF, Ferrocarriles, etcétera), de la supresión de un conjunto de organismos
clave para la toma de decisiones de política económica, como las juntas
reguladoras (yerba mate, azúcar, granos y carne), los mercados de concentración
pesquera y de hacienda, el Instituto Forestal Nacional, la Corporación Argentina de
Productores de Carnes, etcétera,18 y de los sistemas normativos de protección
laboral y social19. Sin embargo, y junto con la cuantiosa reducción de trabajadores
estatales,-entre 1989 y 1995 ya se había propiciado la eliminación de alrededor de
535.000 puestos de trabajo-20 no se debiera relativizar el impacto de las
transformaciones en el núcleo de la Administración Central Nacional: De hecho,
para 1995, las erogaciones de mayor importancia relativa le correspondían al
Ministerio de Defensa, prefigurando una tendencia hacia el fortalecimiento de las
funciones represivas, que se afianzará con el incremento del número de agentes en
las fuerzas de seguridad dependientes del Ministerio del Interior (Zeller, 1996) 21
I.3. El Segundo gobierno de Menem (1995-1999)
En este segundo mandato -agotadas las privatizaciones más “jugosas” y con
el paulatino decaimiento de la reactivación económica, sumado al profundo agujero
que provocara en las cuentas del Estado la reforma previsional del año 1994- el
desequilibrio fiscal se convirtió en la preocupación central del gobierno y del FMI. El
contexto nacional e internacional (efecto Tequila del año 1996) hizo propicia la
oportunidad para retomar el ajuste en la administración pública y -con el auspicio y
el financiamiento del Banco Mundial- comenzó a pergeñarse la “Segunda Reforma
del Estado”.
Las denominadas “Reformas de Segunda Generación” priorizaban una serie
de transformaciones “hacia adentro” del Estado (Oszlak, 1999) apoyadas en la
aplicación de tecnologías de gestión privada en el ámbito de las organizaciones
públicas para mejorar su desempeño (López, 2003). Como fundamentos, tuvieron
amplia difusión los postulados de la obra de David Osborne y Ted Gaebler “La
reinvención del gobierno. La influencia del espíritu empresarial” – aparecida en los
Estados Unidos en el año 1992- además de los aportes ideológicos vernáculos de
varias usinas académicas liberales -como FIEL y el CEMA – .
La Ley Nº 24.629/96 –instrumento normativo central de esta “Segunda
Reforma”- en su capítulo para la “reorganización administrativa” declama como
fundamentos los de “mejorar el funcionamiento y la calidad de los servicios
prestados por las distintas jurisdicciones de la APN, así como su financiamiento” 22.
18
Decreto PEN 2284/91.
No obstante, debe señalarse la importante cantidad de nuevos organismos que tuvieron origen en esta
etapa, tras la asunción estatal del nuevo rol regulador de las empresas privatizadas, además de las
unidades emergentes como resultado de la reforma de la Constitución del año 1994.
20
Esta cifra incluye también a los empleados de las ex-empresas públicas, además de los agentes
transferidos a las provincias y a la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por la
descentralización de los servicios de salud y educación, y del personal desvinculado por las diversas
medidas del Programa de Reforma Administrativa (retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas,
cesantías, etc.) (Feletti y Lozano, 1997).
21
En el Presupuesto Nacional del año 1995 le correspondía al Ministerio de Defensa casi el 40% de los
cargos presupuestados. A su vez, el segundo lugar lo ocupaba el Ministerio del Interior (12,2%) (Zeller,
1996).
22
Capítulo 2, artículo 6º.
19
A tales fines autorizaba la centralización, fusión, reorganización o supresión total o
parcial de los organismos descentralizados de cualquier naturaleza jurídica, incluso
los creados por ley. También se aprobaba la privatización de actividades
relacionadas con la prestación de servicios periféricos y de gestión de producción de
obras o bienes que se encuentren a cargo de la administración central, aunque
excluía la posibilidad de privatizar por decreto empresas públicas, universidades,
entidades financieras oficiales, entes reguladores de servicios públicos y paquetes
accionarios en poder del Estado.
El proceso reorganizativo iba acompañado de un nuevo desprendimiento de
agentes públicos y, a tal efecto, se previó la constitución de un “Fondo de
Reconversión Laboral del Sector Público”, con el objeto de capacitar y brindar
asistencia técnica para programas de autoempleo a los agentes civiles, militares y
de seguridad cuyos cargos fueren suprimidos. Dicho personal quedaría incorporado
al “Fondo” y continuaría percibiendo sus remuneraciones por un período máximo de
doce meses. Si no llegaban a ser reubicados en el sector público, resultaban
despedidos y tenían derecho a cobrar la correspondiente indemnización financiada,
entre otras fuentes, por medio de endeudamiento público específico. Todo ello, se
especulaba, involucraría a más de 20.000 agentes y apuntaría a lograr una
reducción del gasto de unos 3.500 millones de dólares.
Para su implementación, ya no se contaba con el Ministerio de Economía
como organismo rector, sino que fue la Jefatura de Gabinete de Ministros (creada a
partir de la Reforma Constitucional del año 1994) quien tuvo la responsabilidad de
coordinar la “Unidad de Reforma y Modernización del Estado” (URME) 23, asistido por
funcionarios de las Secretarías de la Función Pública y Hacienda, la Sindicatura
General y un representante de cada Ministerio, Secretaría de la Presidencia u
organismo de cuya reforma se tratara, además de un representante del gremio
estatal de la Unión de Personal Civil de la Nación.
En principio, las metas ambiciosas formuladas en el Decreto reglamentario
de la Ley 24.62924 tropezaron con las necesidades político-electorales del gobierno,
que debía medir sus fuerzas en el territorio de la Capital Federal. Por tal motivo, se
sancionó otro Decreto25, circunscribiendo los recortes a la Administración Central y
Entes Descentralizados y que, en los hechos, resultó una suerte de “techo del
ajuste” en cada jurisdicción (Bozzo, López y Zapatta, 1999)26. En tanto, los
proyectos en materia de management se limitaron a la incursión, en distintos
organismos de la APN, de altos ejecutivos del sector privado, con la intención de
imponer una “lógica gerencial” al manejo de los asuntos del Estado. Tal fue el caso
del ingeniero Angel Perversi – ex Bunge y Born, designado interventor en el ANSES
y el PAMI- aunque su permanencia fue de corto alcance, al quedar “atrapado” en
las disputas políticas al interior del gabinete27.
23
La URME no hizo más que reemplazar a la desaparecida Comisión Ejecutiva de Contralor de la Reforma
Administrativa (CECRA), que funcionaba anteriormente en el Ministerio de Economía, Obras y Servicios
Públicos.
24
Decreto Nº 558/96.
25
Decreto PEN 660/96. La norma dispuso la reducción de 19 secretarías, 40 subsecretarías de la
administración central y 59 estructuras superiores del gobierno. También contempló la fusión, absorción
y eliminación de organismos descentralizados. Tales fueron los casos de la Comisión Nacional de
Telecomunicaciones, y la de Correos y Telégrafos, el SENASA, el IASCAV y el Instituto de Vitivinicultura.
26
En cuanto a las plantas de personal, los cargos suprimidos fueron 8.123, de los cuales 3.846
correspondían a vacantes sin ocupación efectiva, y se transfirieron al Fondo 4.277 agentes, dando lugar
a una rebaja de cargos nominales del orden del 3% de los cargos totales de la Administración Pública
(Bozzo, López y Zapatta,1999).
27
En este caso, el conflicto entre el Jefe de Gabinete Jorge Rodríguez –a cargo de la Reforma-y el
Ministro de Economía Domingo Cavallo, quien, paulatinamente, iba perdiendo la suma de poderes
conferidas durante la primera gestión de Carlos Menem. Las disidencias generaban preocupación en el
Hacia fines del mandato presidencial, la implementación de la “segunda
reforma” mostraba resultados contradictorios con los objetivos fijados: mientras en
el año 90 se encontraban 53 secretarías y 97 subsecretarías, a comienzos de 1991
la reducción había llevado a 65 el número total de ambos niveles de la APN. Entre
ese año y 1996, estas instancias habían aumentado en 124 28, para llegar, en 1999,
a una suma mayor e igual que en el primer gobierno- 53 secretarías de Estado y
113 subsecretarías - (López et al, 2005). Asimismo, en el Presupuesto Nacional
del año 1999 los gastos superaban en $ 3.596,7 millones a los recursos totales del
Estado nacional y, respecto del año 1997, primer año de ejecución de la “Segunda
Reforma”, se observa un aumento del gasto en todos los rubros (Zeller, 2000). El
deterioro de las cuentas públicas llevó – en agosto de 1999- a la sanción de la “Ley
de Administración Federal de los Recursos Públicos” 29 que establecía la
obligatoriedad del equilibrio fiscal del Presupuesto Nacional, fijando un período de
transición hasta el año 2003. La norma
también precisaba pautas para la
formulación del presupuesto, un “Programa de Evaluación de la Calidad del Gasto”
y creaba el “Fondo Anticíclico Fiscal”.
I.4. El gobierno de la “Alianza” (1999-2001)
De la misma forma que en los gobiernos anteriores, la coalición encarnada
en la “Alianza” (UCR y FREPASO) propugnó una nueva reforma estatal como lema
de su campaña electoral. En este caso, fue el Vicepresidente Carlos Álvarez quien
pretendía asumir su liderazgo llevando a cabo, como primer paso, la creación de la
“Secretaría para la Modernización del Estado”, dependiendo directamente de su
órbita. Pero las iniciativas, que volvían a rescatar las propuestas de la “Reinvención
del Gobierno”, carecieron de coordinación o, en muchos casos, se superponían con
las tareas encaradas por el Jefe de Gabinete Terragno y los equipos técnicos del
Grupo Sophía a cargo de la conducción de la ex -Secretaría de la Función Pública,
degradada -en este mandato- al rango de Subsecretaría y modificado su nombre
por el de “Gestión Pública”.
De todos modos, estas instancias no tuvieron gran influjo a la hora de tomar
decisiones para la A.P.N, siendo el Ministerio de Economía, de manera similar a la
década de los 90, el que prevaleciera como eje rector. Así, el Ministro Machinea
redujo los salarios de la administración pública en un 13% y propuso un nuevo
plan de retiros voluntarios, además del cierre de un conjunto de organismos, entre
ellos el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) 30, así como la
desactivación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales y de la Escuela de
Economistas de Gobierno (ésta última, finalmente concretada). La posterior
designación, en marzo de 2001, de López Murphy en el Ministerio de Economía y
de Manuel Solanet como Secretario de Programación Económica proponía la
eliminación del 50% de la estructura administrativa y el despido de 88 mil
empleados31. Dichas medidas no sólo fueron resistidas por el conjunto de la
sociedad ( impulsando en menos de dos semanas la renuncia del Ministro) sino que
permitieron –además- reivindicar el regreso a Economía de Domingo Cavallo, quien
establishment, llegando a reclamar la creación de una comisión que monitoree la Reforma. Para ello,
proponían a los ex Ministros Roberto Alemann y Adalbert Krieger Vasena, así como a los economistas
Ricardo López Murphy, Adolfo Sturzenegger y Manuel Solanet. (Clarín 24/5/96, nota de Marcelo Bonelli
“los empresarios piden garantía”)
28
En cuanto a las direcciones nacionales, se duplicaron, llegando a contarse –hacia 1996- con un total
de 240.
29
Ley 25.152/99.
30
Cabe destacar que el INAP no fue disuelto, pero sí reducido en este gobierno al nivel de Dirección
Nacional.
31
Página/12, 21/6/2003.
también preveía, según el proyecto de Presupuesto para el año 2002, eliminar
24.000 cargos en el sector público nacional mediante jubilaciones anticipadas,
retiros voluntarios y renuncias por incompatibilidad de funciones simultáneas. 32
No obstante, desde la Secretaría para la Modernización del Estadotraspasada a la Jefatura de Gabinete, luego de la renuncia del Vicepresidente el 6
de Octubre del 2000- se impulsa el “Plan Nacional de Modernización de la APN” que,
como en las etapas anteriores, juzga “(...) imprescindible que el Poder Ejecutivo
nacional realice un proceso de modernización y reforma administrativa orientado a
eficientizar el funcionamiento de la Administración Pública nacional y a introducir en
la gestión de las organizaciones públicas el cumplimiento de resultados
mensurables y cuantificables” 33. A tales fines, se encomendó a la Jefatura de
Gabinete de Ministros que realizara – en un plazo de 120 días- una propuesta
integral de “rediseño de la macroestructura del Sector Público Nacional no
financiero” que contemplara la fusión de organismos descentralizados, la
concentración de funciones en una misma unidad administrativa, la terciarización
de servicios, la transferencia de funciones a los gobiernos locales, la ampliación de
la información provista a los ciudadanos y la incorporación de esquemas ligados al
cumplimiento de resultados34. Para el financiamiento de estas acciones se contaba
con un préstamo aprobado por el Banco Mundial del orden de los 30 millones de
dólares, que culminaría en diciembre del año 200335 (López et al, 2005).
En el marco de este proyecto surgen un conjunto de programas como "Carta
Compromiso con el Ciudadano", "Gestión por Resultados" y "Gobierno Electrónico”
pero, en la práctica, estas líneas de trabajo vinculadas con la innovación
administrativa carecieron de apoyo político y tuvieron – a su vez- escaso tiempo
para su ejecución. 36 El nuevo escenario que- desde diciembre del 2001- abrió el
colapso de la Convertibilidad reflejó de manera nítida que el Estado emergente no
había logrado resolver –sino que profundiza- gran parte de sus debilidades
estructurales históricas (como el déficit fiscal, la deuda externa, su papel en la
redistribución equitativa de los ingresos y en el acceso a los bienes y servicios
públicos, así como en las tareas de fiscalización y control, etc.) y que la disminución
del aparato administrativo y de sus agentes –en tanto condición sine qua non de
todas las reformas implementadas- contribuyó –más que a su eficiencia- a la
“construcción política de la debilidad estatal” (Vilas, 2001) tal como intentaremos
dejar reflejado en las conclusiones de este trabajo.
I.5. El escenario pos-convertibilidad: Un cambio de rumbo en las políticas
públicas37
Tras la salida anticipada del gobierno de la Alianza y luego de una serie de
breves interinatos, asume la presidencia de la Nación -en enero de 2002- el
senador Eduardo Duhalde y cobra lugar la sanción de la Ley N o 25.561 de
“Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario” que postula, entre otras
medidas, el abandono del régimen de convertibilidad.
32
Clarín, 18/12/2001.
Decreto N° 103/2001.- “Considerandos”
34
Decreto 103/2001. Art.4º.
35
Ver en www.bancomundial.org.ar, “Proyecto de Asistencia Técnica para la Modernización del Estado”,
Número de Préstamo 4423 (57449).
36
La Secretaría llevó a cabo la implantación de “Cartas Compromiso” en un conjunto de organismos,
aunque, en ese momento, el nivel de conocimiento de los usuarios respecto de estas iniciativas fue muy
bajo (López, Zeller y otros, 2001).
37
En este apartado se exponen los resultados preliminares de nuestra investigación en curso sobre las
reformas del Estado y la Administración durante los gobiernos del Dr. Néstor Kirchner y de la Dra.
Cristina Fernández de Kirchner.
33
Frente al escenario de crisis abierto en el año 2001, y luego de una primera
etapa destinada a contener con medidas de emergencia las gravísimas
consecuencias económicas y sociales, las transformaciones operadas a partir de la
asunción del Presidente Néstor Kirchner, en mayo de 2003- expresan un cambio
significativo en las prioridades de asignación del gasto público, en lo que refiere a
educación, ciencia y tecnología, desarrollo de infraestructura económica e inclusión
social, bajo un marco de solvencia fiscal38 que refuta la supuesta ineficiencia estatal
congénita, declamada en los postulados neoliberales de la década de los 90.
En principio, – y por su importancia para comprender los cambios en materia
de toma de decisiones de política por parte del nuevo gobierno nacional y su
correspondiente impacto en el aparato administrativo y en el empleo de la APN- es
importante analizar los principales recursos y gastos (por finalidad-función) del Estado
Nacional durante el período 2003-2007.
Los ingresos del Estado Nacional se clasifican como recursos corrientes y
recursos de capital. Los primeros son mayoritariamente de origen tributario y, sumado
a las contribuciones a la seguridad social, representan casi el 99% del total. En tanto,
los ingresos de capital (1% del total) se originan en la venta de activos, en la venta
de participaciones accionarias en empresas y en la recuperación de préstamos.
Durante el período en estudio se advierte una estructura tributaria
relativamente estable, con ingresos que se elevan, acompañando el proceso de
recuperación y crecimiento de la economía. Así, los montos totales consignados son:
2003: $62.079.445.337; 2004: $62.014.048.745; 2005: $82.105.656.773; 2006:
$101.161.902.597 y 2007: $120.391.865.740. Dichas sumas -estimadas como
porcentaje del PBI- expresan una presión tributaria promedio del orden del 22,9% en
un marco de relativa estabilidad39.
Los Recursos Corrientes cubren casi la totalidad de los ingresos40, dada la
importancia en el conjunto de la recaudación del Impuesto al Valor Agregado
(IVA), el Impuesto a las Ganancias, las retenciones a las exportaciones y el
impuesto a las transferencias financieras (estos dos últimos incorporados a partir
de la crisis de 2001). En segundo término se ubican las contribuciones a la
seguridad social (fundamentalmente, aportes personales y contribuciones
patronales a la ANSES) cuyo progresivo incremento dentro del total de estos
recursos (del 18,87% en 2003 al 21,63% en 2007) se sustenta tanto en el
aumento de salarios nominales como en el mayor número de empleo formal.
Siguen en importancia los ingresos no tributarios, en el orden del 2%, rentas de la
propiedad, transferencias corrientes y ventas de bienes y servicios en la
administración pública.
En cuanto al gasto público analizado por finalidad, el proceso político
inaugurado en 2003 irá presentando variaciones significativas por la importancia que
adquiere el gasto social, con alto impacto en la seguridad social y en las funciones de
educación y ciencia y técnica, y – a diferencia de la década de los 90- el gasto en
servicios económicos, así como por el peso decreciente –aunque todavía
preponderante-de la deuda pública.
38
A nivel de la APN, cobra vital importancia la sanción - en el año 2004- de la Ley de Responsabilidad
Fiscal (Ley 25.917) que impone restricciones al aumento del gasto primario, estableciendo que el mismo
no puede superar el crecimiento nominal del PIB.
39
Fuente: Mensaje de Remisión del Proyecto de Ley de Presupuesto 2007. El promedio es
significativamente más alto que el alcanzado para la década de los 90, del orden del 17%.
40
2003: 99,22%; 2004: 98,92%;-2005: 98,77%; 2006 : 98,91%; 2007: 99,08%.
En 2003, la composición de este Gasto privilegia la continuidad de las
medidas impuestas a partir del 2002, a los efectos de paliar la crisis económica y
social originada en el 2001. Sobre un total de $ 61.758.487.474, los gastos más
significativos corresponden a los Servicios Sociales ( 60,46%, en especial sistemas
jubilatorios y el “Plan de Emergencia Social”) y al pago de la Deuda Pública
(22,62%), seguido de los servicios en Seguridad y Defensa
(7,02%), y
Administración Gubernamental (6,01%). En tanto, los Servicios Económicos (3,87%)
se todavía en el rango de la década pasada.
Para el 2004, con una suma total levemente menor ($ 59.712.042.204), el
gasto asignado a los Servicios Sociales incrementa su participación en el total
(67,65%) y, si bien en segundo lugar se ubica el monto destinado al pago de la
Deuda Pública con el 11,64 %, puede observarse que la cifra es inferior a la imputada
en años anteriores, debido al proceso de reestructuración de parte de la Deuda
Pública iniciado en 2003, tras la declaración de la cesación de pagos de la deuda
externa en diciembre del año 2001. En Servicios de Defensa y Seguridad (8,12 %) y
Administración Gubernamental (7,17 %) se advierte un aumento, mientras que
comienza a observarse el incremento sostenido que irá adquiriendo el gasto destinado
a los Servicios Económicos, con el 5.43 %.
En efecto, para 2005 –sobre un gasto total de $ 77.530.824.823- esta
finalidad llega a representar casi el 10%, desplazando a los servicios en Seguridad y
Defensa (7,57%) y a los Gastos Gubernamentales (6,84%). No obstante, los Servicios
Sociales ( 63,06%) y el pago de la Deuda Pública (12,98%) siguen manteniendo su
predominio, éste último con montos absolutos inferiores a años anteriores.
El 2006 mantiene la tendencia en alza del gasto Social ( 64,15%) y ello
muestra el enorme peso del sistema previsional como principal componente de esta
función en particular y del gasto total, cuya suma -para
este año- fue de
$93.722.411.314. En tanto, el servicio de la Deuda Pública continúa descendiendo
(11,36%), tras la culminación –en junio de 2005- del proceso de renegociación de la
deuda pública instrumentada en bonos y la cancelación anticipada de los compromisos
financieros con el FMI en enero de 200641. Por su parte, los servicios económicos
vuelven a experimentar un crecimiento en el gasto (10,75%), y defensa y seguridad
participan con el 7,25% y administración gubernamental (6,48%).
A diferencia, para 2007, sobre un monto de $ 113.221.365.459, mientras las
finalidades servicios sociales (63,09%), defensa y seguridad (6,88%) y administración
gubernamental (5,46%) bajan su participación en el total, el servicio de la deuda se
incrementa (12,48%) y los servicios económicos también (12,07%).
A continuación, se analizan con mayor detalle las finalidades servicios
sociales, servicios económicos y administración gubernamental.
1.5.1 Los gastos en Servicios Sociales
Como se ha resaltado, el gasto principal del Estado Nacional se destina a los
Servicios Sociales. Dicha finalidad comprende las acciones inherentes a la
41
En el primer caso, se aceptó el 76,15% (U$$ 62.318 millones) de la propuesta efectuada por el
gobierno, con lo que Argentina dejó formalmente su situación de default (Mensaje de Remisión del
Proyecto de Ley de Presupuesto 2006). En el segundo caso, se canceló deuda por un total de U$$ 9530
millones con reservas internacionales de libre disponibilidad del BCRA (Mensaje de Remisión del Proyecto
de Ley de Presupuesto 2007).
prestación de servicios de salud, promoción y asistencia social, seguridad social,
educación, cultura, ciencia y técnica, trabajo, vivienda, agua potable, alcantarillado
y otros servicios urbanos. Su incremento ha sido constante: $ 37.345.064.195 en el
año 2003; $40.575.181.170, en 2004; 48.846.172.609 en 2005; 60.144.158.933 en
2006 y $71.435.617.515 en 2007.
La inclusión en el Presupuesto Nacional de las transferencias para el pago de
jubilaciones y pensiones del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJyP) que comprende la ANSES, las Cajas Previsionales provinciales transferidas, los
Institutos de Retiros Militar y Policial, los retiros de la Prefectura, la Gendarmería, el
Servicio Penitenciario, el Poder Judicial y
las Pensiones sociales- es el factor
determinante de la preponderancia de la función seguridad social en esta finalidad.
Pero también es fundamental observar la evolución del gasto en los servicios de
educación y ciencia y técnica, así como los asignados a la promoción y asistencia
social.
Para 2003, la seguridad social con $22.193.298.342 representa el 59,42%
del total del gasto social, teniendo lugar – entre otras medidas que justifican esta
partida- la restitución del 13% recortado en 2001 a las jubilaciones y pensiones. El
incremento en la asignación presupuestaria para el año 2004 ($24.738.339.809) que lleva a esta función a participar con el 61,24% del total- es consecuencia del
aumento en el haber mínimo de las prestaciones previsionales de $150 a $220 a
partir de julio de 2003 42.
En tanto, en el gasto del año 2005 ($ 28.775.246.287) repercuten los
nuevos aumentos de $ 240 -en enero de 2004- y de $260 desde junio del mismo
año. Para 2006 se observa una suba de más de 7 mil millones de pesos, que eleva el
total a $ 35.209.403.690, producto del incremento de la jubilación mínima de 308 a
350$ -a partir de julio de 2005- y del complemento de asignación mensual de
carácter no remunerativo, que eleva el haber mínimo a 390$ a partir del 1 de
septiembre del mismo año. 43 Para 2007, con un monto de $ 46.350.120.830, esta
función representa el 64,88% del total del gasto social, justificado–
fundamentalmente- en el aumento de la jubilación mínima a 470$ en 2006 y, a partir
de enero de 2007, en $530, además de la incorporación de nuevos beneficiarios al
sistema previsional, la elevación de los montos mínimos y máximos del seguro de
desempleo y la creación del subsidio de contención familiar por fallecimiento de
jubilados o pensionados.
El gasto en Educación- que para 2003 implicaba el 8,45% del total del gasto
social- mantiene una evolución constante y se convierte- desde 2004 en adelante- en
la segunda erogación en importancia dentro de esta finalidad. Así, sus montos pasan a
representar el 9,67 % en 2004, el 10,29% en 2005, con un despegue muy importante
el 11,73% en 2006 y el 12,25% en 2007.
42
El aumento incide también en el pago de los subsidios que se otorgaban a jubilados y pensionados del
Sistema Nacional de Seguridad Social, y en el monto de las Pensiones no Contributivas.
43
También se amplía el número de beneficiarios de pensiones a Ex combatientes y se incrementan las
prestaciones de las asignaciones familiares, debido a la incorporación de nuevos trabajadores que percibirán
el beneficio como consecuencia del corrimiento de los rangos de ingreso (Mensaje de Remisión del Proyecto
de Ley de Presupuesto 2006).
Mientras que en 2003, con $3.157.202.770, el aumento se origina,
principalmente, en las transferencias a Universidades Nacionales, los programas a
cargo de la Secretaría de Cultura y los de Formación y Capacitación de las Fuerzas
Armadas para la defensa, en 2004 ($3.907.088.518) y en 2005 ($5.034.922.165)
impactan, además de las transferencias a Universidades Nacionales, las erogaciones
destinadas al Fondo Nacional de Incentivo Docente, (ya que para este año se debía
cumplir con el pago de $ 726,9 millones correspondientes al ejercicio 2002), al
programa de “Desarrollo de la Educación Superior”, de “Mejoramiento de la Calidad
Educativa” y de “Infraestructura y Equipamiento de la Educación”, entre otros.
Para 2006 ($7.050.700.054) y 2007 ($8.756.127.808) la prioridad
presupuestaria se corresponde con el mandato de la Ley de Financiamiento
Educativo (26.075/2005) que apunta a incrementar -entre los años 2006 y 2010- la
inversión en educación, ciencia y tecnología hasta alcanzar en 2010 una proporción
del 6% del PBI. Para conseguir esta meta el Estado Nacional participa con un 40%
de los recursos y el resto le corresponde a las provincias y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires. Bajo esta pauta, para 2007 el gasto en educación y ciencia y técnica
ganó –en relación al 2006-un incremento del orden del 17% y la suma total
(10.807 millones) permite alcanzar (e incluso superar) la meta pactada de gasto
educativo consolidado para 2007, estipulada en el 5% del PBI. A estos niveles, la
participación del gasto educativo en el gasto total es -para 2007- del 7,2%44.
Como se ha planteado, el gasto en ciencia y técnica también ha recibido
un fuerte impulso, y su participación porcentual en el gasto social crece del 2,09%
en 2003 al 2,87% en 2007. Para este último año, la asignación –con respecto al
2006 –se incrementa en más de 500 millones, llegando a un total de $2.051.761.868,
cifra que representa el 1,7% del gasto total. Entre los programas que han recibido
mayores beneficios a lo largo del período deben destacarse el de Formación de
Recursos Humanos y Promoción Científica y Tecnológica del CONICET, el de
Financiamiento de Acciones de Ciencia y Técnica en Universidades Nacionales, los
Programas de Investigación y Formación de Recursos Humanos y de Desarrollo de
Tecnología Nuclear y Provisión de Insumos de la CONEA, los Programas de
Investigación Aplicada, Innovación y Transferencia de Tecnologías y el de
Investigación Fundamental e Innovaciones Tecnológicas del INTA, el programa de
Desarrollo y Competitividad Industrial del INTI, el de Modernización Tecnológica de
la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva y el Programa de
Generación de Ciclos de Información Espacial Completos de la CONAE.
Respecto de las otras funciones, el gasto en Trabajo está destinado
principalmente a solventar el Plan Jefes y Jefas de Hogar- con alcance en las
personas desocupadas y mayores de 70 años sin beneficios previsionales ni
ingresos fijos suficientes- y se observa una disminución en su participación sobre el
total del gasto social, en correspondencia con el aumento en los niveles de
ocupación de la PEA45.
A diferencia, los gastos en Promoción y Asistencia Social presentan
subas notorias hasta el 2006 que llevan a afectar -en ese año – el 10,42% del
total del gasto por esta finalidad, aunque en 2007 la disminución es notoria 46. El
44
Mensaje de Remisión del Proyecto de Ley de Presupuesto General de la APN del año 2007. Cabe
resaltar que, para 2001, era del 6,5% (Zeller, 2002).
45
Mientras en 2003 con $ 3.807.873.601 representaba el 10,19% del total del gasto social, en 2004
baja al 9,44% ( $3.812.903.652) y decae hacia el 7,74% en 2005 ($3.782.389.000), al 5,86% en 2006
($3.525.542.229) y 4,20% en 2007($ 3.004.291.978).
46
Los porcentajes sobre el total de la finalidad y los montos asignados a la función son: 2003: 7,61%
($2.844.899.266); 2004: 8.93 % ($3.607.553.530) ; 2005: 10,07% ($4.918.490.457); 2006: 10,42%
componente central de estas erogaciones proviene de cuatro planes sociales
básicos: “Asistencia”, “Familias”, “Manos a la Obra” y “Seguridad Alimentaria”,
siendo éstos últimos los de mayor relevancia económica.
Por último, para la función Salud resalta el incremento adjudicado para el
año 2007, que eleva la partida a un total de $4.306.907.873 e implica una
variación -con respecto al 2006- del 17,3%47. Las asignaciones presupuestarias
más importantes
se concentran, fundamentalmente, en los programas del
Ministerio de Salud y Ambiente ( “Emergencia Sanitaria”, “Lucha contra el SIDA y
Enfermedades de Transmisión Sexual”; “Plan Nacional a favor de la Madre y el
Niño”; “Seguro Universal de Maternidad e Infancia”, entre otros) y en el Instituto
Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP) -ex PAMI-.
También presentan relevancia los recursos asignados a brindar cobertura sanitaria
a integrantes de las Fuerzas Armadas y de Seguridad y los destinados a los
Hospitales Universitarios.
Con cifras menores, restan Vivienda y Urbanismo que -del 1,88% del
total del gasto social en 2003 pasa al 4,03% en 2007 y Agua Potable y
alcantarillado, cuya participación en esta finalidad implica del 0,49% en 2003 al
1,13% en 2007.
I.5.2. Los gastos en Servicios Económicos
Los servicios económicos involucran las acciones de apoyo a la producción
de bienes y servicios a través del gasto en energía, combustibles, minería,
comunicaciones, transporte, ecología y medio ambiente, agricultura, industria,
comercio y turismo. El constante aumento de su participación en el total de los
gastos por finalidad-función48 marca notorias diferencias con respecto a la política
neoliberal de la década de los noventa y resulta una genuina expresión de la
recuperación de potestades
estatales en materia de planificación, inversión,
regulación y fomento de la economía.
Para el período bajo análisis, los rubros de mayor importancia son energía,
combustible y minería y el transporte. Respecto del primero, para 2003 el gasto
en energía, combustibles y minería ($456.289.542) representa sólo el 19,07%
del total del gasto en servicios económicos. Luego de una declinación de su
participación porcentual en 2004 (14,39%), en 2005, 2006 y 2007 esta función
crece de manera preponderante, pasando a consignar la mayor cantidad de
erogaciones con respecto al total de este gasto (41,30%, 41,54% y 41,59%,
respectivamente), con aumentos de más de mil millones de pesos por año.49 Las
partidas han sido destinadas -principalmente- para transferencias a los fondos
($6.261.094.715) y 2007: 4,57% ($3.269.419.229). Para este último año se observa una diferencia
sustantiva entre esta suma aprobada y el monto elevado en el Proyecto de Ley de Presupuesto que
ascendía a $ 8.402 millones.
47
Los porcentajes sobre el total del gasto social y los montos asignados a la función son: 2003: 9,82%,
($3.669.155.329); 2004: 5,75% ($2.323.768.978); 2005: 5,62% ($2.746.446.809); 2006: 5,70%
($3.448.981.867) y 2007: 6,02 % ( $ 4.306.907.873).
48
Los montos totales correspondientes a los servicios económicos son: 2003: $ 2.391.993.638, 2004:$
3.212.740.709, con un significativo aumento para 2005: $7.475.704.251, 2006: $10.100.614.312 y 2007:
$ 13.670.143.937. Cabe resaltar que, a los efectos de conocer el conjunto de la inversión que realiza el
Estado en esta materia, a estas erogaciones deben agregarse las destinadas a los Fondos Fiduciarios, los
otros Entes del Sector Público Nacional y las Empresas Públicas Nacionales que se presentan en forma
separada, formando parte del “Sector Público Nacional”.
49
Los montos totales de esta función para cada año son: 2004: $466.305.036; 2005:$3.126.431.383;
2006: $4.183.026.779; 2007: $5.685.745.907.
energéticos provinciales, el desarrollo de obra pública para la transformación de los
sectores eléctricos provinciales (obras de interconexión eléctrica como la del NOANEA), la ampliación de gasoductos, inversiones para empresas públicas, la
terminación de la Central Nuclear Atucha II, el proyecto de desarrollo de energías
renovables, así como para subsidios aplicados a la compra de combustibles líquidos
para generación térmica.
El gasto en Transporte experimenta un proceso de evolución similar al
anterior: Mientras que en 2003 implica el 11,68% del total del gasto social, se
genera un incremento altamente significativo en 2004 (61,45% del total del gasto
social), para alcanzar una relativa estabilidad a partir de 2005 38,36%, 2006 41,42%
y 2007: 41,11%50. Ello incluye –entre otros- el gasto de la Dirección Nacional de
Vialidad, a través de las tareas de mantenimiento, mejoramiento y construcción de
rutas y obras vinculadas a pasos fronterizos y corredores de integración, además de
subsidios a empresas públicas de transporte y a operadores privados (Empresa
Ferrocarriles Metropolitanos S.A., y la concesión del Ferrocarril General Belgrano
S.A), así como el desarrollo de infraestructura a cargo del Órgano de Control de
Concesiones Viales (OCCOVI).
El resto de las funciones exhibe porcentajes mucho menores, como es el caso
de agricultura que, salvo en el 2004 donde participa con el 8,70% del total del gasto
en servicios económicos, en el resto del período oscila entre el 4,73 % y el 5,35%.
Con proporciones más bajas se encuentran industria, cuyo mayor porcentaje es -en
2005- el 6,83%, pero vuelve a decaer en 2006, con 3,89% y en 2007al 2,64%,
seguido de comunicaciones, ecología y medio ambiente, seguro y finanzas y comercio
y turismo.
I.5.3. Los gastos en Administración Gubernamental
Esta finalidad, que expresa la composición del gasto según las funciones
ejercidas por los distintos poderes del Estado, eroga montos de entre
$4.000.000.000 a $6.000.000.00051. A lo largo del período 2003-2006 su
composición mantiene una relativa estabilidad: las Relaciones Interiores
desarrolladas a través del Ministerio del Interior ocupan el primer lugar, destinándose
a ella entre el 35% y 40% del gasto por esta finalidad, salvo para el 2006 que decae a
un 33,5%. El gasto Judicial demuestra un progresivo incremento – que lo ubica en
segundo término- llegando -para 2006- a comprometer el 26,05% del total de la
finalidad gubernamental, seguido de las Relaciones Exteriores (Cancillería y otros)
que oscilan entre el 17% y el 15%.
A la Dirección Superior Ejecutiva, vinculada con los cargos de conducción
del Estado, le corresponde entre el 7% y el 10,64%, en tanto que
la proporción
destinada a la función Legislativa no sólo es menor sino que fue decreciendo (de
9,41% en 2003 pasó a 7,81% en 2006). Finalmente, la Administración Fiscal ocupa
entre un 4% y un 5% del total, mientras que las tareas destinadas al control de
gestión y a la producción de información no superan el 3% del total.
Para el año 2007 se observan importantes cambios, ya que la función judicial
ocupa el primer lugar con el 32,95% del total del gasto por esta finalidad, relegando a
las relaciones interiores que vuelven a experimentar una nueva reducción y pasan
a comprender el 19,73% del gasto total de esta finalidad. Por el contrario, aumentan
50
Los montos totales del gasto en transporte son: 2003: $279.521.976; 2004: 1.961.748.706;
2005:2.844.934.756; 2006: 4.163.360.145; 2007: 5.620.720.238
51
Los montos exactos para cada año son: 2003: $3.712.055.653; 2004: 4.158.904.772; 2005:
5.294.834.721; 2006: 6.074.766.216; 2007:6.185.893.961
su participación la función relaciones exteriores (17,44%), dirección superior
ejecutiva (13,74%) y legislativa (9,00%).
I.5.4 La Administración Nacional: el gasto total desagregado por jurisdicción
y carácter institucional
El gasto estatal, así considerado, discrimina las erogaciones de los tres
Poderes del Estado, en su administración central y descentralizada, del Ministerio
Público, del Servicio de la Deuda Pública y de las Obligaciones del Tesoro
(consideradas también estas dos últimas como “jurisdicciones de características
particulares”, según el clasificador presupuestario).
Como puede observarse en el cuadro 1, el gasto del Poder Ejecutivo Nacional
–que incluye también a las Instituciones de la Seguridad Social- es el mayor respecto
de los demás poderes gubernamentales, representando más del 70% del total. En
tanto, el Poder Judicial tiene asignado entre el 1,12% y el 1,29%, mientras que el
Poder Legislativo -para todos los años- no llega al 1% del total.
En este período, el Servicio de la Deuda es el rubro con mayor nivel de
variación porcentual, que pasa de 22,23% en 2003, al11,32% en 2004;12,80% en
2005 y 11,21% en 2006. En este último año, el servicio de la deuda es el único
componente del gasto que opera una baja en términos nominales, como resultado del
proceso de renegociación -encarado desde el año 2003 y finalizado en 2005-,
mientras que en 2007 vuelve a incrementarse y llega al12.34% del total. En tanto, el
rubro Obligaciones del Tesoro52 registra un significativo aumento para los años 2005
y 2006 y en su composición tienen prevalencia la asistencia financiera para gasto
social de las provincias, para Empresas Públicas y Entes Binacionales, los impuestos
coparticipables con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Tierra del Fuego y la
asistencia financiera a provincias.
52
Según el clasificador presupuestario “en esta jurisdicción se asignan créditos para brindar
asistencia financiera a distintas áreas de los sectores público y privado y, además, se atienden
obligaciones emergentes de compromisos con organismos provinciales, nacionales e internacionales.
Contempla los gastos que no pueden ser asignados a ninguna jurisdicción o entidad de la Administración
Pública Nacional”. A su vez, por medio de “Decisiones” de la Jefatura de Gabinete de Ministros se han
reasignado partidas por distintos conceptos provenientes de esta jurisdicción.
Cuadro 1.
Gasto total de la Administración Nacional por año según jurisdicción e institucional
Jurisdicción
Poder
Legislativo
Poder
Judicial
Poder
Ejecutivo
Ministerio
Público
Servicio de
la Deuda
Obligaciones
del Tesoro
Total
2003
422.131.832
2004
437.244.988
2005
492.547.040
693.583.327
726.072.905
884.290.933
2006
597.955.531
1.216.666.875
2007
701.116.861
1.565.098.881
43.195.904.831 47.179.176.963 58.472.908.850 72.155.092.258 92.693.621.243
154.711.739
162.410.000
194.086.000
290.978.650
13.730.218.567
6.751.341.530
9.918.443.000 10.505.443.000 13.977.443.000
3.561.937.178
4.455.795.818
7.568.549.000
8.956.275.000
61.758.487.474 59.712.042.204 77.530.824.823 93.722.411.314
383.057.815
3.901.027.659
113.221.365.459
Fuente: Elaboración propia en base a las Leyes de Presupuesto de la APN de los años 2003 a
2007.
II. Las transformaciones en el Empleo Público
II.1 El nuevo perfil del empleo y el cambio normativo en la Administración
Pública Nacional durante la década de los 90.
Como producto de las sucesivas políticas de ajuste estructural del Estado, el
perfil del empleo público en el Poder Ejecutivo Nacional –en su administración
central y descentralizada- presentaba, para el año 2001, las siguientes
características: centrales:
a) Mayor participación relativa del personal dependiente de las fuerzas
armadas, de seguridad y de los servicios civiles vinculados a las mismas, frente al
personal que desempeña funciones civiles, como las administrativas, científicas,
sociales y económicas. Esta fisonomía estatal expresa las prioridades funcionales
relativas al ejercicio del monopolio de la violencia. Sobre un total de 258.458 53
agentes presupuestados para el año 2001, el personal militar y de seguridad
interior representaba el 58% (150.886) de los cargos, mientras que los agentes
civiles concentraban el 42% (107.572). De estos últimos, una parte significativa
prestan funciones en los ministerios de Defensa, Interior y Justicia. 54
b) Baja participación del gasto en salarios de la APN en el total de
Presupuesto Nacional. De este modo, el aumento del gasto público se corresponde
con factores ajenos a la variable salarial, como por ejemplo, el incremento de los
intereses de la deuda externa y las contribuciones a la seguridad social. El total del
gasto presupuestado para el Estado Nacional -en el año 2001- fue de
$51.869.787.297,55 siendo el gasto total en remuneraciones del personal de
$6.493.527.785. Por lo tanto, el egreso presupuestado para salarios equivale al
12.5% del total del gasto. Si excluimos los gastos correspondientes al Poder
Judicial y al Poder Legislativo, el gasto total presupuestado del P.E.N. fue de
$50.642.199.216, mientras que las remuneraciones alcanzaban a $5.448.427.751,
53
Dicho volumen representa los cargos presupuestados para el Poder Ejecutivo Nacional (central y
descentralizado). No incluye personal docente y no docente universitario.
54
Cabe destacar que, desde el año 2002, las fuerzas de seguridad interior pasaron a depender del
Ministerio de Justicia.
55
Dicha cifra incluye los $11.093.600.000 de los servicios de la deuda pública y los $2.743.043.068 de
las obligaciones a cargo del Tesoro.
cifra equivalente al 10,7% del total del Presupuesto. Dentro de ese porcentaje, una
porción significativa corresponden a contratos especiales y servicios técnicos y
profesionales de financiación nacional.
c) Alta heterogeneidad entre las modalidades de contratación permanentes y
no permanentes. Independientemente de los períodos gubernamentales a
considerar, el contrato permanente tendió a disminuir, por las distintas
modalidades de retiro (jubilaciones anticipadas, Ley de Disponibilidad, retiros
voluntarios y privatizaciones, transferencias a otras jurisdicciones, cierres de
organismos, etc.), combinado con el congelamiento de vacantes. En cambio, a
partir de mediados de los años ochenta, y con mayor énfasis desde 1995, los
contratos por tiempo determinado comenzaron a crecer y sustituyeron en forma
parcial a los cargos permanentes.
d) Gran dispersión y diferenciación en los sistemas de carrera y regímenes
escalafonarios. Los sistemas de carrera existentes a principios de los años setenta
se vieron afectados por las políticas de ajuste fiscal que distorsionaron sus objetivos
originales. Como resultado de las políticas de “modernización” estatal, se crearon
escalafones especiales (Administradores Gubernamentales) o se sustituyeron a
otros en crisis (implementación del SINAPA), situación que aumentó la dispersión
salarial y la heterogeneidad en los sistemas existentes, al no poder abarcar al
conjunto de la administración.
El Presupuesto Nacional clasifica 56 regímenes y/o escalafones de empleo
público en el PEN. Cabe destacar que, bajo la denominación “Personal Militar de las
Fuerzas Armadas”, el Presupuesto agrupa los cargos de las tres Fuerzas Armadas y
diversos regímenes de carrera. De esta forma, se observa una importante
heterogeneidad en los sistemas de carrera y regímenes que comprenden al empleo
público del Poder Ejecutivo. En principio, podría establecerse un promedio
hipotético de 4.615 cargos por régimen y/o escalafón. Mientras que un reducido
número de escalafones ronda los 30 mil cargos (tal son los casos de SINAPA, Policía
Federal, PECIFA, Gendarmería, DGI y Prefectura Naval), la mayor parte de los
sistemas de carrera y/o regímenes no supera los mil cargos.
Sobre un total de 48 escalafones, casi el 90% del personal civil se concentra
en sólo 5 de ellos. El 60% se reúne entre el personal administrativo del SINAPA y
del Personal Civil de las Fuerzas Armadas. Los otros tres escalafones restantes
(40%) comprenden a los organismos recaudadores (DGI; ANSeS y Aduana). A su
vez, si clasificamos al Personal Civil según las funciones que desempeña, puede
notarse que la mayoría de los cargos se concentra en las funciones administrativas
y de recaudación. En menor número, dicho personal se agrupa en las instituciones
que cumplen finalidades en las funciones económicas, científicas, docentes y
culturales. Menor proporción aún le corresponde a las entidades con finalidad de
regulación, que en gran parte son de reciente creación y con gastos salariales
mayores al resto. Por último, los cargos de conducción, de acuerdo al presupuesto,
no alcanzarían los mil.56
e) Amplia brecha entre los ingresos más bajos y los más elevados al interior de
cada organismo y extensa dispersión de las pirámides salariales entre los diversos
regímenes laborales. Las diferenciaciones en los ingresos que aparecieron en las
últimas décadas fueron, entre otras, las de las remuneraciones entre las
autoridades políticas o superiores y las del personal de carrera; las de los nuevos
escalafones y la aplicación diferencial de adicionales entre las distintas
jurisdicciones u organismos; las de las modalidades contractuales por tiempo
56
Cabe aclarar que no están comprendidos los denominados “cargos críticos”
coordinaciones, etc.) ni los cargos de conducción intermedios de los regímenes vigentes.
(Directores,
determinado y los convenios con los organismos multilaterales de crédito y las que
permanecieron entre los distintos escalafones aún existentes. A pesar de estas
transformaciones, el personal convencionado regido por la Ley 14.250 de Convenio
Colectivo de Trabajo para el sector privado57 mantuvo un importante ingreso
promedio, superior al personal del SINAPA y al personal científico. A su vez, la
Administración Central muestra ingresos salariales menores a los de los organismos
descentralizados y los organismos de reciente creación en el Poder Ejecutivo
tienden a concentrar ingresos salariales mayores a los históricos, como es el caso
de los organismos reguladores que disponen de contrataciones especiales.
f) Creciente incremento de la participación del personal temporario sobre el
permanente. Como ya señalamos, los cargos permanentes, en especial en la última
década, tendieron a disminuir, a la par que fueron creciendo las contrataciones por
tiempo determinado, modalidad esta última que presenta una gran diversidad. Los
contratos de los organismos multilaterales de crédito, a los que normativamente no
pueden acceder los empleados del sector público, tienen una importante
participación en algunos organismos e ingresos remunerativos relevantes. Las
horas cátedra –una de las diversas variantes de contratación temporaria con las
que cuenta el Estado Nacional para contratar recursos humanos- presentan
remuneraciones diferenciales, aunque no muy importantes entre las jurisdicciones.
De éstas, la que concentraba mayor número de horas cátedra es el Ministerio de
Defensa, con un 74.4% del total de horas destinadas al Poder Ejecutivo Nacional
para ambos niveles de administración. El presupuesto en horas cátedra del 2001
para dicho ministerio rondaba los 20 millones de pesos. 58 Por último, los contratos
de locación de servicios o de obra, de gran difusión a partir de 1995, exhiben una
mayor diferenciación remunerativa y una gran heterogeneidad en su participación
respecto del personal permanente, según la jurisdicción y/o el organismo que se
analiza.
g) Progresiva asimilación de cláusulas flexibilizadoras en la normativa. Por el
alcance de sus transformaciones, puede considerarse que la Ley Marco de
Regulación de Empleo Público Nacional,59 sancionada en 1999, constituye el hito
fundamental en materia de legislación laboral, ya que deroga el Estatuto Jurídico
Básico vigente desde la Dictadura Militar. La norma incluye a un número
significativo del personal de carrera civil del Estado Nacional, elimina las
prohibiciones establecidas por el gobierno militar, consagra el derecho al convenio
colectivo y reafirma las normas de ética pública. Por otra parte, y haciéndose eco
de los debates de los años ochenta y noventa sobre la productividad del empleo
público, introduce concepciones neotayloristas de flexibilidad laboral, como la figura
de la polivalencia funcional.
Como ejemplo de lo anteriormente señalado, se destacan aquellas cláusulas
laborales similares al régimen de trabajo privado o aún más flexibles que las
consagradas en la Ley Nacional de Empleo de 1991 y en el SINAPA. Entre ellas
mencionamos: el régimen de estabilidad laboral se adquiere después de un
período de prueba de doce meses, tiempo durante el cual la designación podrá ser
cancelada. El derecho a la estabilidad comprende la conservación del empleo, la
situación escalafonaria alcanzada y la retribución asignada a la misma. La función
del agente no está encuadrada dentro del mencionado derecho, ya que el personal
permanente que resultara afectado por medidas de reestructuración –supresión de
organismos, etcétera– y no pudiera ser reubicado en las condiciones
reglamentarias que se establecen, quedará en situación de disponibilidad. De no
ser reubicado, el agente es despedido. Respecto de la naturaleza de la relación de
57
El Personal de ANSeS, DGI, ADUANAS, constituyen ejemplos de agentes estatales regidos por el
Convenio Colectivo de Trabajo del Sector Privado (14.250).
58
Dicho monto es un estimativo, considerando un valor promedio de $22 por hora cátedra.
59
Ley 25.164/99, reglamentada por el Decreto PEN 1421/2002.
empleo, establece que el régimen de contrataciones comprende la contratación
por tiempo determinado y la designación en plantas transitorias. Además, se
consigna que el personal contratado no goza de estabilidad laboral, ni tiene
derecho -entre otras exclusiones- a indemnizaciones, compensaciones y subsidios,
a excepción de las contenidas en el régimen aprobado por decreto 3.413/79 y
modificatorios60.
Por su parte, la Ley de Negociaciones Colectivas de Trabajo para
Trabajadores del Estado61 también se fundamentó sobre los mismos criterios. Esta
ley, aprobada en el año 1993 como producto de la presión gremial y política, no
estaba comprendida en los objetivos de la reforma estatal, y probablemente ello
retrasó su reglamentación hasta 1999, abarcando a una parte minoritaria del personal
civil.62 Esta última norma establece -por primera vez- el mecanismo de negociación
de las condiciones de trabajo entre el Estado, en su rol de empleador, y los agentes
públicos, representados por las organizaciones sindicales. Excluye a los funcionarios
políticos de conducción, al personal militar y de seguridad interior, al clero y al
servicio exterior y a los sectores de la Administración Pública Nacional que a la
fecha de la sanción de esta Ley se encuentren incorporados al régimen de las
convenciones colectivas de trabajo.
Al igual que en el sector privado, la representación de los empleados
públicos es ejercida por las asociaciones sindicales, uniones o federaciones con
personería gremial con ámbito de actuación nacional. La negociación colectiva
puede realizarse dentro de un ámbito general o sectorial. Comprende todas las
cuestiones laborales que integran la relación de empleo, tanto las de contenido
salarial como las demás condiciones de trabajo, a excepción de las siguientes: la
estructura orgánica de la Administración Pública Nacional; las facultades de
dirección del Estado; el principio de idoneidad como base del ingreso y de la
promoción en la carrera administrativa.
Los preceptos centrales de esta ley tienden a homogeneizar las relaciones
laborales de los trabajadores públicos con las vigentes en el sector privado desde la
sanción de la Ley de Empleo de 1991. Así, acuerda la pérdida de la estabilidad
laboral por redefinición funcional u organizacional, por desempeño inadecuado y por
sanciones disciplinarias. En cuanto a los derechos del trabajador, se destacan la
estabilidad, la igualdad de oportunidades, la libre agremiación, la capacitación
permanente y las compensaciones, indemnizaciones y subsidios. El personal
permanente puede participar, mediante los sindicatos, en la discusión de los
sistemas de carrera y tiene derecho a la información.
Como en las normativas antes citadas, también se consagra la figura de la
polivalencia y la flexibilidad funcional para obtener mayores niveles de
productividad y se generaliza la evaluación de desempeño y la capacitación
60
Cabe precisar que el primer convenio colectivo del sector público, acordado en diciembre de 1998 y
reglamentado mediante el Decreto 66/1999 de homologación del Convenio Colectivo de Trabajo, ya
presentaba las pautas flexibilizadoras, incorporadas posteriormente en la ley marco de regulación del
empleo público.
61
Ley 24.185/93
Comprende a una parte del personal civil del Poder Ejecutivo Nacional y al personal de diversos
organismos descentralizados y a trece sistemas escalafonarios. Entre ellos, se encuentran: el personal
de la Comisión Nacional de Ciencia Técnica (CONICET), de Guardaparques, al Cuerpo de Administradores
Gubernamentales, al personal de la Dirección del Antártico, de Puertos y Vías Navegables, al embarcado
del Instituto Nacional de Investigaciones Pesqueras (INIDIEP), al del Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria (INTA), Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), de orquestas, Coros y Ballets, al
Profesional de los hospitales y organismos del Ministerio de Salud, el personal de la Sindicatura General
de la Nación y del Servicio Civil de la Nación (SINAPA).
62
permanente. Pero el régimen de licencias, justificaciones y franquicias agrega a las
anteriores cláusulas relativas a la mujer y la maternidad e incorpora los nuevos
derechos sociales -vigentes a partir de la reforma constitucional de 1994- como los
relacionados con las personas con discapacidad, conductas discriminatorias,
etcétera. Respecto de los gremios, obliga al Estado a realizar un aporte equivalente
al 0,5 % de la remuneración bruta de los empleados e institucionaliza su
participación en la Comisión Permanente de Aplicación y Relaciones Laborales
(Co.P.A.R) –constituida además por representantes del Estado Empleador- y en la
Comisión de Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (CYMAT) (Zeller y Rivkin,
2005).
II.2. Las Variaciones en el Empleo Público (2003-2007)
Para el año 2007, en la APN (central y descentralizada) se registran 279.069
agentes. De este total, 247.299 están ubicados en la planta permanente y
transitoria, en tanto que el plantel del personal contratado 63 alcanza la cifra de
31.770 agentes (Cuadro 2). Este último grupo presenta, desde el año 2004, un
incremento sostenido, mientras que en la planta permanente y transitoria se
advierte el impacto de la política de incorporación de un porcentaje del personal
contratado para regularizar su situación. El resultado de las diversas medidas para
el traspaso64 se observa –sobre todo- para los años 2005 (238.200 agentes), 2006
(239.505 agentes) y 2007 (244.490 agentes) (Cuadro 2).
Completan este escenario 21.613 agentes pertenecientes a otros entes del
sector público no financiero (PAMI, AFIP; INCAA; etc.) y 11.358 que cumplen
tareas en las empresas y sociedades del Estado, llevando la cantidad de personal durante el año 2007- a un total de 309.216. (Cuadro 2).
Cuadro 2: Evolución de la Ocupación en el P.E.N. - Otros Entes del Sector
Público No Financiero - Empresas y Sociedades del Estado. 2001 - 2007
Fuente: Boletín Fiscal. Oficina Nacional de Presupuesto, Secretaría de Hacienda del Ministerio de
Economía y Producción.
Nota: el PEN incluye Administración Central, Organismos Descentralizados e Instituciones de la
Seguridad Social
Poder Ejecutivo Nacional
Año
Otros Entes del Sector Publico No
Financiero
Permanentes
y
Contratados
Total
Transitorios
Empresas y Sociedades del Estado
Subtotal
Contratados
2001
244.362
16.674
261.036
2002
227.242
15.891
243.133
18.978
622
19.600
262.733
2003
227.704
17.242
244.946
19.405
565
19.970
264.916
2004
229.767
18.278
248.045
20.224
622
20.846
268.891
2005
238.200
22.082
260.282
21.143
409
21.552
281.834
2006
239.505
26.441
265.946
20.793
301
21.094
287.040
8.762
887
9.649
296.689
2007
247.299
31.770
279.069
21.340
273
21.613
300.682
10.321
1.037
11.358
309.216
63
64
Total
Permanentes
y
Transitorios
Total
Permanentes
y
Transitorios
Contratados
Incluye contratos bajo las modalidades reguladas por Decreto 1184/2001 y Decreto 1421/2002.
Ver Decretos 707/2005, 2031/06 y 214/06.
Total
Si analizamos el empleo público de acuerdo con los escalafones y/o
regímenes que comprenden a los distintos agentes en la jurisdicción nacional, el
dato más significativo, además del aumento de los contratados, se obtiene del
crecimiento en los planteles científico-técnicos que, de 12.280 agentes para el año
2002, presenta un leve aumento entre 2005 y 2006 (13.543 y 13.703 agentes,
respectivamente) y una significativa suba para 2007 (17.593 agentes). En este
caso, se ponen de manifiesto las iniciativas del gobierno orientadas a estimular el
desarrollo del sector científico-técnico y a resolver el problema del envejecimiento
de los planteles profesionales, convocando a cubrir vacantes en el CONICET
(triplicando el ingreso de jóvenes graduados como becarios de investigación y
expandiendo el número de integrantes en la carrera de investigador científico y
técnico) y otros organismos como el INTA; el INTI; la CONEA; etc 65.
Como en las etapas anteriores, el personal militar y de seguridad mantiene
su tendencia ascendente. Nuevamente, los años 2005 y 2007 son muy
significativos por los aumentos de las cifras. Mientras que para 2002 se registran
151.966 agentes, en 2005 el número se eleva a 165.428 y en 2007 a 169.245
empleados. En tanto, el SINAPA disminuye su participación de 24.718 agentes para 2002- a 23.425 agentes en 2006 y 21.048 en 200766, mientras que otros
regímenes, como el de los organismos reguladores, el del Personal Civil de las
Fuerzas Armadas, o el caso del personal convencionado bajo la ley 14.250 (en
AFIP; ANSES; ADUANAS; ENOHSA) no demuestran cambios significativos (Cuadro
3)
Cuadro 3: Ocupación del P.E.N. y Otros Entes del Sector Público No
Financiero por Agrupamientos Escalafonarios Homogéneos. 2001-2007
También se destaca el Programa “Raíces”, que otorga facilidades económicas para la repatriación de científicos argentinos en el
exterior.
65
66
p
M
d
N
d
M
)
e
En este caso, deben considerarse diferentes movimientos de altas ( por ejemplo, la inclusión del
e r s o n a l
c i v i l
d e l
S e r v
e t e o r o l ó g i c o
N a c i o n a l
e l
S e r v i c i o
d e
H i d r o g r
a v a l ,
y
e l
p e r s o n a l
c i
e l
I n s t i t u t o
G e o g r á f i c
i l i t a r
- D e c r e t o
1 4 1 0 / 2
y
d e
b a j a s
( p o r
e j e m p
l
SENASA - Decreto 40/2007-) dentro del escalafón.
i
c i o
y
a f í a
v i l
o
0 0 7 l o ,
ESCALAFONES
ORGANISMOS
REGULADORES
(1)
CONTRATADOS
(2)
LEY 14.250. CCT
(3)
CIENTÍFICOS Y
TÉCNICOS (4)
SINAPA (5)
PERS .MILITAR
Y
DE
SEGURIDAD
PERS. CIVIL DE
LAS FF.AA
RESTO
DE
ESCALAFONES
(6)
TOTAL (7)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
1.080
1.072
1.036
1.023
991
1.048
1.062
16.674
16.513
17.807
18.900
22.491
26.742
32.043
27.155
27.811
27.881
28.521
29.221
27.295
28.192
12.684
12.280
12.136
12.900
13.543
13.703
17.593
25.410
24.718
24.227
24.225
23.921
23.425
21.048
149.241
151.966
153.590
156.756
165.428
167.171
169.245
21.440
21.048
20.572
20.082
19.859
19.653
20.357
7.352
7.325
7.667
6.484
6.380
8.003
11.142
261.036
262.733
264.916
268.891
281.834
287.040
300.682
Fuente: Boletín Fiscal. Oficina Nacional de Presupuesto, Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y
Producción.
(1) Incluye personal de: Ente Nacional Regulador de la Electricidad, Ente Nacional Regulador del
Gas, Autoridad Regulatoria Nuclear, Comisión de Regulación del Transporte, Superintendencia de
Aseguradoras de Riesgo del Trabajo, OCRABA, Comisión Nacional de Comunicaciones, ORSEP Comahue,
Comisión Nacional de Valores y Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos.
(2) Se incluyen los contratos correspondientes al Poder Ejecutivo Nacional y a Otros Entes del
Sector Público Nacional No Financiero.
(3) Alcanza al Personal Convencionado bajo la Ley Nº 14.250 y similares. Incluye personal de:
Talleres Gráficos, Servicio Oficial de Radiodifusión, Administración Federal de Ingresos Públicos, Dirección
Nacional de Vialidad, ENOHSA, Convencionados del ANSES y Servicios de Transportes Navales.
(4) Incluye personal de los escalafones científicos y técnicos dentro de los Organismos tales
como: Comisión Nacional de Energía Atómica, CONICET, INTA, INTI, SENASA, entre otros.
(5) A partir del mes de Abril de 2007 no incluye SENASA
(6) Incluye: Autoridades Superiores del Poder Ejecutivo, Funcionarios Fuera de Nivel, Personal de
Administradores Gubernamentales, Personal de Fabricaciones Militares, Personal del Servicio Exterior y
Sindicatura General de la Nación, Personal de la Agencia Nacional de Desarrollo de Inversiones, entre otros. A
partir de Octubre de 2007 incluye Personal del Hospital Nacional Dr. Manuel Alejandro Posadas.
(7) No incluye Licencias Sin Goce de Haberes.
En términos cualitativos, el cambio más significativo radica en la
Homologación del Segundo Convenio Colectivo de Trabajo General para la
Administración Pública67 que amplía el número de organismos y de trabajadores de
la administración central y descentralizada incluidos en el Convenio, además de
integrar a los empleados regidos por la Ley de Contrato de Trabajo (por ejemplo,
en el caso de los entes reguladores de servicios públicos) y al personal contratado a
la discusión de todas las materias sujetas a la negociación, llegando a más de 90
mil agentes. En este marco, tuvo lugar la Homologación del Convenio Colectivo de
Trabajo Sectorial que pone en marcha, a partir de diciembre de 2008, un nuevo
escalafón- el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP)- en reemplazo del
SINAPA68. En el SINEP se incorpora el agrupamiento profesional y se refuerza el
67
Decreto 214/06. Dicha norma sustituye el Convenio Colectivo de Trabajo General para la
Administración Pública Nacional homologado por el Decreto Nº 66/99.
68
Decreto 2098/2008.
Asimismo, en 2007 se
firmó e l
C o n v e n i o
C o l e c t i v o
d e
T r a b a j o
S e c t o r i a l
p a r a
e l
p e r s o n a l
agrupamiento científico-técnico, estableciendo –además- nuevos criterios de
ingreso mediante concurso y la promoción dentro del nivel escalafonario (fijando los
“Tramos” General, Intermedio y Avanzado) a partir del cumplimiento de actividades
de capacitación y de evaluación de desempeño. El nuevo SINEP también define
incentivos por productividad y por la realización de mejoras e innovaciones en el
servicio público.
Conclusiones
Una primera aproximación a la trayectoria reformista de la APN permite
observar que, como sostiene Rockman (2003), detrás de cualquier “paquete” de
reformas hay propuestas que no son meramente administrativas sino
fundamentalmente políticas por su vital incidencia en la distribución del poder. De
esta manera, las iniciativas para el “gerenciamiento” estatal promovidas desde la
década de los 80 por el discurso neoliberal involucran cuestiones de mayor
envergadura que la mera aplicación de “nuevas tecnologías de gestión” para
mejorar la eficacia y la eficiencia de las organizaciones estatales.
En concreto, las demandas de las elites económicas por el “achicamiento” del
aparato estatal aluden, más que a preocupaciones “gestionarias”, a lo que Vilas
(2001) denomina como “construcción política de la debilidad estatal”. Básicamente,
dicha reacción (...) “significa aceptar como principio básico la inexistencia de
alternativas a los esquemas institucionales y político-económicos existentes. El
cometido de la política económica consistiría en consecuencia en administrar de la
mejor manera posible el único tipo de organización socioeconómica y la única
modalidad posible de articulación externa: la realmente existente. Por lo tanto, la
aceptación como inevitable de los arreglos institucionales de poder que le son
propios” (Vilas, 2001: 17)69.
En este derrotero, Argentina no fue la excepción. La “opción tecnocrática”,
alentada como en los gobiernos dictatoriales por distintos sectores del poder
económico, se convirtió en la “opción política” de los sucesivos gobiernos
democráticos, quienes por necesidades de naturaleza muy diferente a las que
señala la visión liberal, terminaron incrementando el gasto público y reeditando el
desequilibrio fiscal. En efecto, no fueron el aparato del Estado de Bienestar70 ni la
cantidad ni el salario de los agentes públicos los “responsables” del “abultado”
gasto estatal: En la última década del milenio anterior los principales rubros del
gasto del Estado Nacional fueron la Seguridad Social - dado el déficit generado por
la implantación del sistema jubilatorio de capitalización, que terminó subsidiando al
capital privado-, el pago de la Deuda Pública y -en tercer lugar- el destinado al
funcionamiento de la Administración. Dentro de este último, el gasto en salarios
constituía la cuarta parte de su componente, sin que supere
el 10% del
Presupuesto Nacional.
d
T
e l
I n s t i t u t o
N a c i o n a l
d e
e c n o l o g í a
I n d u s t r i a l .
69
En sentido similar se pronuncia Bauman (1999) cuando caracteriza las transformaciones sufridas por
los Estados nacionales en la era global: “ La libertad de movimientos y la falta de restricciones en pos de
sus fines que gozan las finanzas, el comercio y la industria informática globales dependen de la
fragmentación política – el morcellement- del escenario mundial. Se podría decir que tienen intereses
creados en los ´Estados débiles´, es decir, en aquellos que son débiles pero siguen siendo Estados. (...)
Es fácil reducir un cuasi Estado débil a la función (útil) de una estación de policía local, capaz de
asegurar el mínimo orden necesario para los negocios, pero sin despertar temores de que pueda limitar
la libertad de las compañías globales” (pp. 91-92).
70
Para el año 2000, los Ministerios de Salud, Educación y Desarrollo Social expresaban menos del 15%
del gasto total del Estado nacional. Dicho porcentaje fue casi un 24% más reducido que el destinado al
pago de los servicios de la deuda pública (Lanouguere, López y Zeller, 2003).
En el terreno de las reformas administrativas, una vez quebrantados los
emprendimientos democratizadores del comienzo del Gobierno de Alfonsín, se
advierten fuertes líneas de continuidad, reflejadas en los propósitos y orientaciones
de las leyes, planes y programas de “modernización”71, así como en la
participación excluyente de nuevas redes de consultores, fundaciones, centros
académicos, etcétera, en la formulación e implementación de las políticas. La
denominada “consultocracia” terminó conformando una suerte de “enclave” en la
administración (Shepherd, 1999), con condiciones y controles muy diferentes al
resto de los agentes públicos y -entre otros factores- limitó la posibilidad de
configurar un verdadero cuerpo burocrático de carrera. En rigor, la supremacía
adquirida por este núcleo técnico, junto al desembarco de CEOs como funcionarios
o capacitadores de la administración, no resultó ajena al proceso de deslegitimación
operado en el sector público, que retoma la falsa contradicción entre
gerenciamiento empresario eficiente versus conducción política (y empleados
públicos) inoperante y deshonesta, en concordancia con los postulados neoliberales
de “derrocamiento de la política" (Hayek,1990).
En materia de empleo público, el análisis de los datos recopilados desmitifica
otra
de
las
recurrentes
prédicas
del
neoliberalismo,
asociada
al
sobredimensionamiento de los planteles del personal de la Administración. En
efecto, mientras la población argentina creció en forma constante hasta mediados
de los noventa, el empleo público, en lugar de acompañar el crecimiento vegetativo
de la población, se redujo tanto en su participación porcentual como en números
absolutos.
Desde mediados de los años setenta, se observa una disminución constante
del empleo público global, como resultado del descenso de los planteles del Estado
Nacional operada –fundamentalmente- durante la dictadura militar de 1976 a 1983.
La tendencia a la baja continuó desde la mitad de los ochenta hasta el 2001. Pero
la principal merma de agentes tiene lugar con el primer gobierno menemista (19891995), a partir de la privatización de las empresas públicas. Principalmente, la
Reforma del Estado -iniciada en 1989- produjo tres resultados de suma relevancia
cuantitativa en el empleo público: a) transfirió al sector privado parte del personal
dependiente de las ex empresas públicas privatizadas y/o concesionadas; b)
descentralizó -hacia las provincias y a varios municipios- el personal de servicios
sociales de educación, salud y de algunas empresas públicas; y c) retrajo la
cantidad de agentes, por cierre de organismos y empresas y por la rebaja de los
planteles de las empresas a privatizar y de áreas de la administración a
“racionalizar” mediante despidos, retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas,
etcétera.
De acuerdo a los datos presentados en el Presupuesto Nacional de 2001,
luego de dos décadas de reformas de las estructuras estatales diseñadas por
gobiernos democráticos, los cargos dependientes del Ministerio de Defensa seguían
siendo los principales, pese al fuerte descenso sufrido en los años noventa. Si
sumamos a ellos los agentes de las áreas de Seguridad Interior y los potenciales de
los organismos de Inteligencia, se aprecia que la mayoría de los cargos
71 A propósito de este concepto, coincidimos con Groisman (1991) en que “es utilizado con cierta ligereza. Tiene
una connotación positiva en cuanto está asociado a la idea de progreso, de adaptación a los fenómenos contemporáneos, de
recepción de nuevas técnicas, adelantos y descubrimientos. Pero entraña la posibilidad de convertirse en una noción ambigua o
encubridora, de amparar la moda o de sobrevalorar la función técnica frente a la política”. El autor reseña –además- cómo los
gobiernos dictatoriales de la "Revolución Argentina" (1966) y del "Proceso" mientras propugnaban la modernización, la eficiencia
y la eficacia, suprimían los derechos políticos y afectaban a la administración pública con cesantías arbitrarias bajo el régimen de
prescindibilidad
presupuestados del Estado Nacional (excluidas las Universidades) se relacionan con
el personal vinculado al accionar del Estado en tanto “monopolio de la violencia”.
En cambio, los agentes vinculados a las funciones económicas, sociales y científicas
han sufrido caídas drásticas o se han mantenido congeladas en el tiempo,
perdiendo su participación relativa.
Como se ha mencionado, actualmente el peso del personal militar y de las
fuerzas de seguridad sigue siendo altamente significativo, pero -desde el año 2005se viene llevando a cabo una política de incremento del personal de los organismos
científico-técnicos, tal como la incorporación de nuevos investigadores al CONICET,
la repatriación de científicos, además de fomentar un mayor vínculo con las
Universidades Nacionales –en reemplazo de las consultoras- para las tareas de
asistencia técnica y aumentar la cantidad de personal relacionado con funciones de
contralor y de poder de policía en materia sanitaria y de regulación económica y
laboral, cuyas agencias sufrieron un cercenamiento sistemático.
Asimismo, se destacó cómo –desde la década de los 90- en el Estado
Nacional disminuyeron los cargos permanentes, a la par que se acrecentaron las
formas contractuales por tiempo determinado. Dicho proceso impactó
negativamente en la estabilidad del servicio público, generando estructuras
paralelas superpuestas e introduciendo formas de flexibilidad laboral contractual y
de reducción de salarios indirectos. Por otra parte, el fenómeno contribuyó a la
distorsión de la pirámide salarial que, en lugar de democratizarse y de ser un
instrumento para la redistribución del ingreso, tendió a emular al sector privado,
aumentando la distancia entre los ingresos más bajos con los más altos.
En este sentido, la aplicación durante el transcurso de 2005 de un conjunto
de medidas para la recomposición de los haberes, así como la instrumentación de
los acuerdos salariales establecidos en los Decretos 679 y 680 del año 2006 se
destinaron a mejorar el poder adquisitivo salarial. Asimismo, la nueva
Homologación del Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración
Pública, la incorporación de agentes a la planta transitoria y permanente de los
diversos organismos de la APN, la implementación del “Sistema Nacional de
Empleo Público” (SINEP), representan –sobre todo a partir del año 2006- un cambio
cualitativo en materia de tratamiento de la política de recursos humanos, orientado
a revertir el proceso de precarización y de deterioro profesional de las dotaciones
públicas.
De este modo, tras la violenta crisis política y económica del año 2001, y
como resultado de la ruptura operada, a partir de 2003, con el modelo hegemónico
de la década de los 90, surgen un conjunto de transformaciones altamente
significativas. En principio, el Estado ha retomado –entre otras- potestades de
planificación y de gestión empresarial, junto con el impulso de políticas de
regulación económica e inclusión social, superando las restricciones externa, fiscal
e institucional, y recuperando así su capacidad operatoria y la autonomía de la
política económica (Ferrer, 2010).
El nuevo posicionamiento puede asociarse con las características del modelo
“neo- desarrollista”, que le otorga al Estado un papel central en el diseño de una
estrategia nacional de desarrollo, y no limitado – como antaño- a garantizar la
propiedad privada y el cumplimiento de los contratos (Bresser Pereira, 2007). A tal
efecto, y entre otras medidas, “(...) el Estado puede promover el ahorro forzado e
invertir en ciertos sectores estratégicos. (...) El nuevo desarrollismo rechaza la tesis
neoliberal de que el Estado ya no tiene recursos, porque esto depende de las forma
en que se administran las finanzas públicas” (Bresser Pereira, 2007, p.119) .
En este sentido, el cambio de alternativa económica y social expresada en el
presupuesto nacional resulta una manifestación del restablecimiento y garantía de
derechos ciudadanos que sólo pueden lograrse por medio de políticas
gubernamentales ( Sader, 2009) y pone en evidencia – a la vez- el retorno del
debate de los asuntos comunes, que fueron expropiados de la esfera pública, tras la
progresiva mercantilización y “captura” del aparato de Estado bajo la égida
neoliberal.
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