Elementos estratégicos para la reducción de la pobreza rural e

Elementos estratégicos para la
reducción de la pobreza rural
en América Latina y el Caribe
Ruben G. Echeverría
Estudio de Estrategia
Banco Interamericano de Desarrollo
Departamento de Desarrollo Sostenible
División de Medio Ambiente
Elementos estratégicos para la
reducción de la pobreza rural
en América Latina y el Caribe
Ruben G. Echeverría
Estudio de Estrategia
Washington, D.C.
Junio 1998 - No. ENV - 112
Se agradece la contribución de Jorge Echenique, y los comentarios de S. Ardila, W. Arensberg, F. Brzovic, M.
Buvinic, M. Chrisney, H. Cohan, A. Deruyttere, P. Dulin, C. Falconi, Ch. Fortin, L. García, B. Guillamón, J.
Hastings, J. Horton, K. Keipi, J. Lange, L. Marcuccio, J.C. Martínez, F. Medina, G. Montes, S. Morley, T. Muñoz,
J. Payen, O. Reos, W. Ross, F. B. Souza, G. van Vliet,W. Vaughan, H. Villarroel y W.W.Wirsig; la asistencia técnica
de D. Rodríguez y la colaboración de Ligia Espinosa en la edición del documento; así como los valiosos comentarios
del Comité de Políticas del Directorio del Banco. Las opiniones y conclusiones presentadas en el documento son
responsabilidad del autor y no reflejan la posición de las instituciones mencionadas en el mismo.
INDICE
INTRODUCCION
1
LA POBREZA RURAL EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
2
Antecedentes
2
El entorno del problema rural
Integración y competitividad
El nuevo rol del estado
La valorización del medio ambiente
Género, etnia y pobreza
4
Lecciones aprendidas
8
ORIENTACIONES Y OPCIONES ESTRATEGICAS
11
Orientaciones estratégicas
Contexto político-institucional favorable
Discriminación positiva
Sustentabilidad
Inversión en capital humano
Participación de los beneficiarios
11
Opciones alternativas en base a la heterogeneidad rural
Pequeños agricultores con potencial agropecuario
Pequeños agricultores con limitado potencial agropecuario y pobladores rurales sin tierra
17
ACCIONES ESTRATEGICAS DEL BANCO
26
Promoción de políticas favorables
Fortalecimiento de la institucionalidad local
Coordinación entre organismos de desarrollo
Posibles áreas de inversión prioritarias
Algunas acciones internas
REFERENCIAS
ANEXOS
1. Estimación de la magnitud de la pobreza e indigencia urbana y rural en América Latina, 1994
2. Lecciones de los proyectos de desarrollo rural integrado
35
INTRODUCCION
En la mayoría de la región la pobreza es, en términos
relativos, un fenómeno rural. Más del 60% de los
habitantes en condiciones de pobreza en México,
América Central y los países Andinos viven en zonas
rurales, y su pobreza es más extrema que en las zonas
urbanas. La magnitud y la heterogeneidad de las
situaciones de pobreza rural en América Latina y el
Caribe dificultan en muchos casos entender sus
causas y las posibles soluciones.
El trabajo se inscribe en el marco de la Octava
Reposición del Banco (BID1994b), la que prioriza la
reducción de la pobreza y la equidad social, la
modernización e integración, y el medio ambiente. En
este contexto, se definen como inversiones orientadas
a reducir la pobreza, aquéllas que están
geográficamente focalizadas hacia grupos de
beneficiarios pobres o los programas y proyectos
cuyos beneficiarios son en su mayoría pobres. Las
iniciativas orientadas hacia este objetivo, por la
propia diversidad y complejidad de la pobreza, han
sido concebidas en varios sectores entre los cuales se
incluyen: educación, salud, alimentación y vivienda;
así como acciones en el ámbito del desarrollo urbano
y rural, destinadas a crear empleos y generar
ingresos, con énfasis en la micro y pequeña empresa,
e intervenciones relacionadas con el medio ambiente
y la modernización del Estado. Los programas de
desarrollo rural pertenecen por su naturaleza al tipo
de proyectos de reducción de pobreza focalizados,
tanto por región como por individuos de acuerdo con
los objetivos de equidad social y reducción de pobreza
objeto de la Octava Reposición.
El objetivo de este documento es proponer un menú
de orientaciones estratégicas para la reducción de la
pobreza rural. El documento constituye la base sobre
la cual se ha preparado la estrategia del Banco en el
tema (BID 1998a). El trabajo incorpora experiencias
de varias organizaciones de desarrollo en la definición
de opciones e instrumentos; los que complementan
otras estrategias del Banco en preparación o en
ejecución, en particular las que se refieren a
reducción de la pobreza (BID 1997), educación,
microempresas (BID 1996a), financiamiento rural
(BID 1998b), agricultura (BID 1998c) y desarrollo
indígena (Deruyttere 1997). Asimismo, se han
propuesto acciones en el sector agroalimentario y
rural (al máximo nivel del Banco), tanto a través del
diálogo de política como a través de sus operaciones
de préstamo (BID 1998d).
Dependiendo de las necesidades de cada país, algunas
de las opciones propuestas en el documento podrían
utilizarse, con las modificaciones requeridas, en la
definición de una agenda de desarrollo rural caso por
caso. La flexibilidad de dichas opciones permitiría su
utilización en la solución de problemas específicos a
nivel nacional, regional, e incluso municipal.
Algunos elementos incluidos en el documento han
sido discutidos a nivel técnico en el Banco en los
últimos años (BID 1994a, Aristizabal et al. 1992,
Benito 1991). El documento se basa en Echenique
(1996) y recoge experiencias del Banco Mundial
(Lopez y Valdés 1997, Banco Mundial 1997, 1994a,
Binswanger 1995, Binswanger y Deininger 1997),
FIDA (1992 y Monares y Parera 1995), IFPRI
(Garrett 1996 y 1995), IICA (1995, 1993, 1990,
1987, de Janvry et al. 1989), USAID (1994), GTZ
(1996), y recomendaciones de las deliberaciones
realizadas con motivo de la Cumbre Mundial sobre la
Alimentación (FAO 1996a y 1996b).
Durante el proceso de preparación del trabajo se
realizaron varios seminarios y reuniones técnicas de
discusión, tanto en la sede del Banco como en la
región, en las que se contó con la colaboración de
reconocidos expertos en el tema. Este documento
recoge las colaboraciones mencionadas y es el resultado de un trabajo de equipo de especialistas
agrícolas, rurales, ambientales, sociales, de pobreza
y de género, de varias unidades del Banco.
1
LA POBREZA RURAL EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Antecedentes
estas cifras, la pobreza rural disminuyó solamente un
punto porcentual, de 56% a 55% desde 1990 a 1994,
y la indigencia rural se mantuvo en 33% en ese
período.
La reciente evolución de las economías latinoamericanas demuestra la estrecha relación positiva
entre el crecimiento económico, el control de la
inflación y la reducción del desempleo, con la
disminución de la pobreza (CEPAL 1997). Una
tendencia preocupante sin embargo, es la incapacidad
para generar empleo para absorber el aumento de la
fuerza de trabajo, que incluso han mostrado los países
con mayor ritmo de expansión económica durante los
últimos años. Más aún, cuando en 1995 se produjeron
situaciones de estancamiento, el impacto negativo
sobre el empleo fue inusualmente fuerte (Argentina).
Asimismo se ha observado que el dinamismo
económico afecta positivamente a los deciles de
ingresos medios y altos y sólo cuando la
desocupación alcanza umbrales muy bajos, los
beneficios se extienden hacia los estratos más
pobres.1
Desde principios de los años noventa, por primera vez
los pobres urbanos (principalmente mujeres jefas de
hogar, padres con poca o nula educación formal y
jóvenes sin trabajo) son más numerosos que los
pobres rurales, estimándose que los primeros
superaban levemente los 135 millones mientras los
segundos se aproximaban a los 74 millones de
personas (Cuadro 2). Asimismo, la disminución del
porcentaje de hogares en situación de pobreza e
indigencia no logró evitar que siguiera aumentando la
población afectada. Una proporción del creciente
número de pobres en las ciudades tiene origen rural
inmediato o reciente.
Aunque la evolución de la situación de pobreza varía
en cada país, y existen algunas diferencias entre las
diversas fuentes de información, datos de CEPAL
(1997) para varios países de la región indican que en
México la población rural en condiciones de pobreza
aumentó del 46% en 1992 al 47% en 1994, mientras
que en Perú disminuyó del 65% en 1979 al 64% en
1986 (aunque el porcentaje de indigencia en el sector
rural aumentó del 37% al 39% en el mismo período).
Por último, en Venezuela la población rural en
condiciones de pobreza aumentó del 36% en 1992 al
48% en 1994, y la indigencia del 16% al 23% en
dicho período. Aunque esta información es parcial,
muestra la creciente divergencia entre pobreza urbana
en disminución y pobreza rural en algunos casos en
aumento, o al menos sin disminución.
Una cuarta parte de la población de América Latina
vive con menos de un dólar diario; la pobreza más
generalizada se concentra en Centroamérica y en el
noreste de Brasil, donde el 60% de sus habitantes se
encuentran bajo la línea de pobreza. El 40% de los
hogares mas pobres en Brasil, Guatemala y
Honduras, solo recibe el 8% del ingreso total (Garret
1998). Según CEPAL (1997) entre 1990 y 1994 el
porcentaje de hogares en situación de pobreza en la
región disminuyó de 41% a 39%. Este avance sin
embargo no contrarrestó el aumento de pobreza
ocurrido en la década pasada (Cuadro 1). Según
1
Existe consenso sobre la necesidad de aumentar la inversión
para elevar el crecimiento de las economías de la región, y que
en definitiva esa inversión dependerá de la capacidad de ahorro
nacional. Sin embargo, pese a que en general se cree que para
sostener altas tasas de ahorro los países deben mantener
concentrado el ingreso en el sector de más altos ingresos (con
mayor capaciadad de ahorro) la evidencia sugiere que en
América Latina la asociación entre un crecimiento lento y una
elevada desigualdad se debe en parte al hecho de que esa
desigualdad puede consitutuir un obstáculo para el crecimiento
(Birdsall et al. 1995).
Los pobres en las zonas rurales se enfrentan a tres
problemas fundamentales: (i) pocas oportunidades de
empleo productivo tanto en actividades agropecuarias como en las no agropecuarias; (ii) nutrición
insuficiente, mala salud y falta de servicios
educacionales; y (iii) niveles insuficientes de
organización para negociar efectivamente en favor de
sus intereses.
2
Cuadro 1: Magnitud de la pobreza e indigencia en América Latina en porcentaje, 1980-94
Pobres
1980
1990
1994
Indigentes
Total
Urbano
Rural
Total
Urbano
Rural
35
41
39
25
36
34
54
56
55
15
18
17
9
13
12
28
33
33
Cuadro 2: Magnitud de la pobreza e indigencia en América Latina en millones, 1980-94
Pobres
Total
Urbano
Indigentes
Rural
Total
Urbano
Rural
1980
135,9
62,9
73,0
62,4
22,5
39,9
1990
197,2
120,8
76,4
91,9
45,4
46,5
1994
209,3
135,4
73,9
98,3
51,9
46,4
Fuente: CEPAL (1997). Notas: línea de pobreza definida en relación al ingreso inadecuado para alcanzar requisitos
diarios nutricionales y otras necesidades básicas (higiene, vestimenta, educación y transporte). Línea de extrema
pobreza (indigencia) definida en relación al ingreso inadecuado para satisfacer requisitos nutricionales mínimos
diarios. Los indicadores de pobreza incluyen a la población en situación de indigencia. El análisis incluye los
siguientes países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá,
Perú, Uruguay y Venezuela. El Anexo 1 detalla a nivel de país para 1994 la información presentada en los cuadros
1 y 2.
Según una estimación de la tipificación de los pobres
rurales en la región (FAO 1988), los pequeños
agricultores representan la mayor parte de los pobres
rurales (66% o 47 millones), mientras que los pobladores rurales sin tierra y los grupos indígenas y otros
representan el 30% y el 4% respectivamente (21 y 3
millones).2 Por lo tanto, dos terceras partes de los
pobres rurales serían pequeños productores agrícolas;
y según diversas estimaciones, al menos un tercio de
ellos serían minifundistas con limitadas posibilidades
de resolver sus condiciones de pobreza a través del
desarrollo agropecuario. Esto significa que mas del
40% de los pobres rurales tienen nulo o limitado
acceso a recursos productivos para la generación de
ingresos suficientes a través de la producción
agrícola propia. Esta situación, de la máxima
trascendencia para la definición de estrategias,
adquiere mayor relevancia si se toma en cuenta que
las proyecciones indican que (salvo una improbable
redistribución masiva de tierras) aumentará más el
2
Por grupos indígenas se entiende a la totalidad de la población
originaria de descendencia amerindia, incluyendo las comunidades indígenas de tradición cazador-recolector (grupos tribales
de las zonas de bosque tropical de las cuencas del Amazonas y
Orinoco y de Centroamérica y Panamá) y las comunidades
indígenas con tradición agropecuaria sedentaria descendientes
de civilizaciones precolombinas andinas y mesoamericanas.
Pese a que una gran proporción de los pequeños campesinos en
América Latina son descendientes de civilizaciones precolombinas, y en ese sentido, la población indígena total podría
superar los 30 millones, en este documento sólo se hace
referencia a comunidades indígenas en relación al grupo
cazador-recolector mencionado
en
primer
término
(aproximadamente 3 millones de personas).
3
contingente de pobres rurales con escaso potencial
agropecuario que aquel con acceso a recursos
suficientes.
necesarias para que los habitantes rurales puedan
gozar de condiciones de vida (económica, política,
social y cultural) equiparables a aquéllas de que
gozan los habitantes urbanos. En el caso de los países
con mayor proporción de habitantes rurales es más
importante aún buscar soluciones efectivas para
reducir la pobreza rural.
La pobreza rural es más dura que la pobreza
urbana, es decir no sólo prima la extrema pobreza,
sino que también ésta es más difícil de vencer; en
muchos casos los sectores rurales pobres todavía no
han asimilado los beneficios del crecimiento. El caso
de Chile es un buen ejemplo; mientras la economía ha
crecido a tasas superiores al 7% anual y la
agricultura a tasas cercanas al 5% anual durante los
años noventa, la extrema pobreza rural no ha
disminuido. La desigual distribución de la tierra y las
distorsiones en los mercados de factores agrícolas han
contribuido a la persistencia de la pobreza rural en la
región; el dualismo en la estructura de tenencia ha
tenido efectos negativos en el crecimiento del sector
rural.3
El análisis de las tendencias de la situación rural en la
región destaca la existencia de una nueva pobreza
surgida en las ciudades y un aumento de la pobreza
rural en las zonas indígenas y en las familias de
mayor edad o donde el hogar está encabezado por una
mujer. Paradójicamente, mientras los sectores
agropecuarios de muchos países de la región han
logrado recientemente un significativo crecimiento y
se encuentran en un período de modernización, se
observa un incremento de la marginalidad y de la
pobreza rural. Se constata asimismo que el
crecimiento económico ha sido vital para la reducción
de la pobreza rural en la región, principalmente a
través de la demanda por mano de obra y la
consecuente migración, indicando con ello que buena
parte de las soluciones están fuera del sector
agropecuario.4 Sin embargo, el crecimiento económico y sectorial, a pesar de ser una condición
esencial de la reducción de la pobreza rural, no ha
sido suficiente. Existen en la región condiciones de
extrema pobreza rural que serían solamente mejoradas mediante intervenciones específicas.
Aunque el nivel de desarrollo de las zonas rurales de
los países de la región es heterogéneo, entre países y
al interior de los mismos, es evidente que para la
mayoría de ellos es prioritario contar con programas
efectivos para reducir la pobreza rural, dada la
magnitud e incidencia del problema. En el caso de
los países más urbanizados de la región, los procesos
migratorios campo-ciudad empiezan a declinar,
mientras que en muchos otros países en donde la
población rural alcanza porcentajes superiores a 25%
del total existen todavía altas tasas de migración. En
el primer caso es imperativo acelerar los procesos de
desarrollo rural destinados a crear las condiciones
El entorno del problema rural
Se pueden distinguir cuatro grandes tendencias que
afectan las transformaciones de la ruralidad en la
región: la integración y la competitividad, el nuevo rol
del Estado, la progresiva degradación y consecuente
revaloración del medio ambiente, y las relaciones
entre género, etnia, y pobreza.
3
Diversos estudios recientes muestran que una distribución
más equitativa de la tierra no solamente mejora la equidad en
la distribución del ingreso en el corto plazo sino que induce
crecimiento más rápido en el mediano plazo (Cornia 1994,
Binswanger et al. 1993, Aiyar et al. 1995). Pese a la relativa
abundancia de tierra en la región, la concentración de la misma
llega en muchos casos a su máximo teórico. Cornia (1994) ha
calculado índices Gini de concentración de la tierra en
Honduras, Jamaica, Panamá, Brasil, Venezuela y Paraguay del
orden de 0,78; 0,82; 0,84; 0,86; 0,92, y 0,94 respectivamente.
Los porcentajes de población rural en condiciones de pobreza
y de pobladores rurales sin tierra en la década pasada eran de
58% y 33% en Honduras, 51% y 41% en Jamaica, 30% y 20%
en Panamá, 67% y 39% en Brasil, 56% y 27% en Venezuela y
63% y 27% en Paraguay.
4
Es importante destacar que el ingreso no agrícola es cada vez
más significativo en el ingreso rural total, llegando en 1994 a
cifras de 59% en el caso de Chile (López y Valdés 1997) y a
55% en el caso de México (de Janvry et al. 1998, en preparación).
4
Integración y competitividad
proyecta una situación sin movilidad para superar las
condiciones de pobreza.5
La liberalización de las economías ha tomado gran
impulso en la región. Los tratados bilaterales, el
funcionamiento y ampliación de NAFTA y
MERCOSUR, así como los acuerdos con la Comunidad Europea y los países de la APEC, profundizan
la apertura de los mercados y la integración de las
agriculturas regionales. Las nuevas oportunidades de
mercado movilizan la oferta agrícola hacia el exterior,
mientras se reducen las barreras proteccionistas y se
incrementa la importación de productos agrícolas de
la región y de fuera de la misma.
El nuevo rol del Estado
La privatización, los ajustes presupuestarios para
reducir déficit fiscal y el papel más determinante de
los mercados, han significado menor intervención del
Estado en el sector rural, pero también un desmantelamiento institucional que dificulta las
iniciativas de desarrollo rural, en la medida en que
aún no surge en su reemplazo una institucionalidad
emanada de la sociedad civil, especialmente a nivel
local. En algunas esferas de la vida rural la disminución o retiro del sector público ha sido particularmente sensible, como en la inversión social
(educación, salud), el sistema financiero y la infraestructura. En estos ámbitos, mientras más se acentuaba la demanda rural por inversión en capital
humano, créditos y comunicaciones, para enfrentar
los desafíos de la competitividad, menor ha sido la
posibilidad de acceso de la población rural pobre a
estos servicios.
Esta progresiva evolución hacia una mayor
competitividad se traduce en crecientes esfuerzos para
aumentar productividad y calidad, reduciendo
simultáneamente costos. La expansión de las escalas
de producción (particularmente en cereales, carnes,
frutas, oleaginosas y azúcar) y los procesos de
mecanización y automatización simultáneos, tienen
grandes impactos en la ocupación rural y en los
mercados de la tierra, como se aprecia hoy en día en
los países del MERCOSUR y en el norte de México.
Los países que están corrigiendo este déficit e invirtiendo en crecimiento con equidad, encuentran
muchas veces serias dificultades para crear programas innovadores eficaces, capaces de superar el
centralismo y la intermediación burocrática, estimulando a cambio la incorporación de la base social y
del sector privado, e incentivando los mecanismos de
mercado en la reducción de la pobreza. A pesar de lo
anterior, el mayor protagonismo del mercado, el
surgimiento de nuevos actores como las ONG y la
Los precios relativamente menores de la tierra y la
fuerza de trabajo, en conjunto con la ampliación de
los mercados integrados, en la medida que exista
estabilidad política y un escenario macroeconómico
favorable, atraen la inversión privada y la presencia
de compañías multinacionales de agronegocios,
incentivando la concentración-diversificación del
comercio y la agroindustria. Esta evolución ha ido
acompañada en muchos casos (Brasil, Argentina,
México, Chile) por la formación de joint-ventures
con inversionistas locales de ámbitos agrícolas y no
agrícolas, así como por la fusión y concentración de
empresas nacionales.
5
Según Buxedas (1996) en el caso de MERCOSUR teniendo
en cuenta que los dos núcleos de hogares pobres rurales más
importantes son los dependientes de ingresos de pequeñas
explotaciones y de salarios agropecuarios, las diferencias de
adaptación al contexto de apertura comercial y de declinación
de las políticas dirigidas hacia pequeños productores depende
de las condiciones propias de los productores, de las
características de sus unidades de producción, del acceso a
crédito, tierras y aguas, capacitación y asesoría técnica y de
gestión. Asimismo, la modernización de las relaciones laborales
rurales sería un complemento imprescindible para que los
efectos del aumento de productividad se trasmitan a los
asalariados en el campo.
Es indudable que el desafío de la modernización y la
competencia será enfrentado con desventajas por los
amplios contingentes de productores minifundistas en
tierras marginales, con limitado acceso a la
educación, el progreso técnico, las comunicaciones y
la información. La marginación del mercado y la
producción para la autosubsistencia como mecanismos extremos de supervivencia para estos sectores
5
búsqueda de nuevos paradigmas sobre el papel de lo
público y lo privado en el desarrollo, son una realidad
emergente en la región. Sin embargo, el tránsito de un
Estado interventor y ejecutivo, a un Estado regulador
y normativo, junto a la participación más activa de la
sociedad civil y del sector privado en favor de los
intereses de los más pobres, es una tendencia que aún
se manifiesta con cierta debilidad y debe ser
estimulada por las políticas públicas (Garrett 1995).
biodiversidad, están cada día más presentes en la
búsqueda de instrumentos de desarrollo sustentables.
En este sentido, la ruptura del círculo vicioso de la
deforestación, la degradación de los recursos hídricos
y suelos, el incremento de la pobreza rural y la
migración hacia las ciudades, es uno de los ejes que
orientan las nuevas estrategias rurales. Cabe resaltar
que la relación entre pobreza y degradación de los
recursos naturales en un sitio determinado depende
del nivel, distribución y tipo de pobreza, y del tipo de
problema ambiental, por lo que las recomendaciones
deben basarse en la especificidad de cada caso
particular.
La valorización del medio ambiente
Una gran mayoría de los pobres rurales vive en áreas
de bajo potencial, incluyendo zonas degradadas,
erosionadas o semidesérticas, y tierras frágiles y
marginales de ladera y humedales. Esta población
tiene una gran dependencia en los recursos naturales
que son la base de su sustento (agua, alimento,
energía e ingreso), pero por las limitantes en cuanto
a la calidad y cantidad de estos recursos, cruzan el
umbral de sustentabilidad y empiezan, por falta de
otra alternativa, a destruir esta base.6
Como consecuencias de la deforestación y sobreuso
de los recursos suelo y agua, hay más de 200 millones
de hectáreas moderadamente a severamente
degradadas--casi el tercio de toda las tierras cubiertas
con vegetales en Latinoamérica (Garrett 1996). En
Guatemala se ha perdido 40% de la capacidad
productiva de las tierras, mientras que se calcula que
la pérdida de la productividad del suelo por erosión
reduce el PIB de Costa Rica y México en 0,5-1,5%
por año (Barnes 1995). Con la fragmentación de los
bosques, se degrada su capacidad de soportar los
servicios ambientales como habitat de flora y fauna,
colector/transmisor de agua y control de inundaciones
como cuenca hidrográfica, y banco de biodiversidad.
El sector agrícola es el usuario más importante e
ineficiente de los recursos hídricos, tanto subterráneos
como super-ficiales, y agente importante en la
contaminación de las aguas.
La región aún goza de una amplia riqueza de recursos
naturales, si se compara con otras regiones del
mundo.7
No obstante, los desafíos de la
desertificación, la destrucción de los recursos
naturales, los cambios climáticos y la pérdida de la
6
A mediados de los años ochenta, se estimaba que 35 millones
de los más pobres (el 20% más pobre de la población) de la
región vivían en áreas rurales vulnerables de bajo potencial,
donde el deterioro ecológico y los daños ambientales
amenazaban su bienestar (Leonard 1989). Parte importante de
esta población rural pobre, reside en áreas de quebrada
topografía y suelos desprovistos de fertilidad en las
estribaciones de los Andes, las Sierras de México y
Centroamérica y las zonas áridas del Norte de Brasil.
La sociedad y los gobiernos de los países de la región
están cada día más preocupados por la calidad de su
entorno ambiental. Mientras persiste aún un sesgo
urbano en la aplicación de las inversiones
ambientales, se está incrementando el número y valor
de programas y proyectos de conservación de los
suelos, aguas y bosques. El manejo sustentable de los
recursos naturales no sólo es una demanda articulada
a la calidad de vida de los ciudadanos, sino que es
una posibilidad para el desarrollo de las propias
comunidades rurales. Igualmente, el empleo de
tecnologías ambientalmente amistosas y de sistemas
de utilización sustentables de los recursos naturales,
no sólo forman parte de exigencias incorporadas
7
La región contiene el 60% de la cobertura de los bosques
tropicales del mundo, la mayoría de los cuales se encuentra en
reservas forestales (Banco Mundial 1995). En la región del
Caribe se estima una cobertura forestal del 19% de la
superficie, 26% en Centroamérica y 51% en América del Sur.
Las tasas anuales de deforestación son altas en la región,
alcanzando aproximadamente 7,5 millones de hectáreas. Brasil,
Colombia y Mexico, luego de Indonesia, poseen los índices más
altos de biodiversidad del mundo (TNC 1995). Mucha de la
biodiversidad de la región se mantiene bajo un régimen de área
silvestre protegida.
6
progresivamente a las normativas legales y a los
requerimientos de los mercados, sino que también son
oportunidades, hasta ahora limitadas, para la
generación de nuevos productos (orgánicos o verdes),
y la creación de nuevas tecnologías más accesibles a
los productores pobres.
y a la vez, han hecho más visible su participación.
Las mujeres operan y son dueñas de entre el 30% y
60% de todas las microempresas de la región, uno de
los subsectores de mayor crecimiento reciente.10
Cuadro 3: Participación de la mujer en actividades
económicas rurales
Género, etnia y pobreza
La mujer en el medio rural es productora de alimentos
y a su vez trabajadora rural. Aunque existen
variaciones entre países en la región y aunque su
trabajo no se refleje en muchas estadísticas, la mujer
es responsable de la producción de hasta 50% de los
alimentos consumidos. En muchos países la mujer es
quien maneja la finca, acarrea leña y agua y cría a los
animales; mientras el esposo y niños mayores
trabajan en fincas comerciales y centros urbanos.8
Debido en parte a la ruptura de las estructuras
familiares tradicionales y a las mayores tasas de
migración masculina, una gran parte de las tareas
agrícolas llevadas a cabo por el estrato de pequeños
productores en la región se ha ido concentrando en
manos de mujeres.
Pese a la tendencia de reducción de la mano de obra
total en los sectores rurales, la proporción femenina
ha aumentado recientemente (Cuadro 3).9 El progresivo aporte de las mujeres al ingreso familiar
permite mantener fuera de la pobreza (o disminuir sus
efectos) a un creciente contingente de los hogares
rurales de la región. La disminución de la importancia
relativa de la actividad agrícola y de la producción
para el autoconsumo, la ampliación de los sectores
comercial y de servicios, así como la extensión del
trabajo asalariado en las zonas rurales, han facilitado
la incorporación de la mujer a los mercados laborales
País
Años
Tasa de participación (%)
Brasil
1979
1990
36
41
Costa Rica
1981
1992
23
28
Chile
1987
1992
14
19
Guatemala
1989
19
Honduras
1988
1992
24
28
México
1984
1992
23
26
Panamá
1979
1991
18
24
Venezuela
1981
1992
18
23
Fuente: CEPAL (1996)
Los grupos indígenas juegan un papel primordial en
la activa conservación de rasgos y valores culturales,
mantienen sistemas y conocimiento sobre el uso
8
10
A fines de la década pasada, se estimaba en 800.000 el
número de mujeres con participación en el sector rural en
América Central, 10 millones en la región andina, y 725.000 en
Barbados, Jamaica, Guyana y Suriname (Kleysen y Truitt
1996).
Existe una directa correlación entre el nivel educacional de
la mujer, el nivel de fertilidad, la salud familiar, y su grado de
participación en el mercado laboral y su nivel de ingresos. La
discriminación negativa en el ingreso medio de la mujer está
muy asociada al menor número de años de instrucción con
respecto al hombre. Invertir en la educación de la mujer es una
forma de reducir la transmisión intergeneracional de la pobreza
(BID 1997). Asimismo, la educación femenina es una de las
inversiones que más retorno tiene en la protección ambiental
(Banco Mundial 1994).
9
Entre 1980 y 1994 la fuerza laboral del sector se redujo de
32,4 a 28,8 millones, sin embargo la participación femenina
aumentó de 3,8 a 4,4 millones en dicho período (WISTAT
1995).
7
sustentable de los recursos biológicos, especialmente
los usos no maderables del bosque y su biodiversidad.
Históricamente, la mujer y el indígena no han tenido
acceso equitativo a tierras, crédito, capital y servicios
de extensión, aun cuando son ellos los que más se
dedican a la utilización de los recursos agua, suelo y
bosque tanto para la subsistencia básica de sus
familias,
como
para
generar
ingresos
complementarios en base de los mismos. Con la
creciente revisión de los marcos legislativos para
corregir estas fallas se están produciendo avances
importantes pero existe todavía una discriminación
residual.
gidas (como en cualquier otras tierras donde habitan
indígenas) podrían ganar mucho con la inclusión de
estas comunidades en las acciones de manejo.
Además de lo anterior, como existen desigualdades en
la oferta de oportunidades para el indígena, y en la
expresión de sus derechos humanos básicos, una
estrategia amplia de reducción de pobreza rural debe
incluir una atención preferencial, apropiada y puntual
para incluir la población indígena en actividades
económicas, garantizar la integridad de sus territorios, mejorar su acceso a los servicios sociales
básicos, y facilitar su participación en las decisiones
de desarrollo que les afecten.
Se estima que la población indígena de América
Latina y el Caribe asciende a 35-40 millones de
habitantes, de los cuales un 10% representa a poblaciones indígenas de carácter tribal. La población
indígena total de la región está compuesta por más de
400 grupos étnicos, cada uno con su propio lenguaje,
rasgos y valores culturales, y estrategias y prácticas
de subsistir en el entorno de su medio ambiente
(Deruyttere 1997). Varios estudios recientes muestran
una estrecha correlación entre etnicidad y pobreza; el
80% de la población indígena de la región se
encuentra por debajo del umbral de pobreza. No
obstante, las comunidades indígenas han subsistido
por tener acceso a recursos naturales. Pocos grupos
indígenas han desarrollado la organización necesaria
para comprender y manejar la legislación vigente que
les afecta, ni para negociar por sus derechos y
bienestar con las instituciones gubernamentales y los
agentes de desarrollo económico. Es una realidad que
las tierras tradicionalmente ocupadas, utilizadas y
reclamadas por las comunidades indígenas son las
primeras en ser invadidas por los colonos y
compañías extractoras de recursos, quienes conocen
mejor las leyes de reforma agraria y las que regulan
el aprovechamiento de los recursos naturales.
Lecciones aprendidas
La evidencia de la experiencia latinoamericana
demuestra que el crecimiento económico es una
condición para la reducción de la pobreza, pero no es
suficiente. El estilo de crecimiento y las estrategias
para maximizar los beneficios en favor de los pobres,
también son determinantes (BID 1997). El
crecimiento ha reducido la pobreza rural, básicamente
a través de la migración. Adicionalmente, el
desarrollo agrícola y los modelos de crecimiento
favorables a la agricultura también han sido efectivos
en la disminución de esta pobreza. Esto sugiere que
un crecimiento agropecuario vigoroso es un componente central del desarrollo rural, pero que intervenciones explícitas en favor del desarrollo rural son
necesarias (de Janvry 1995, Garrett 1995).
El hecho que la migración haya sido crucial para
disminuir los niveles de pobreza rural es una clara
señal de que parte de la solución a esta se encuentra
fuera de la agricultura. Una característica central de
la población rural pobre en la actualidad, es su gran
heterogeneidad, tanto en términos del origen de los
ingresos como en cuanto a sus condicionantes y
potencialidades para salir de la pobreza. Por ello, es
fundamental elevar la capacidad de participación de
la población rural en los mercados laborales, generar
fuentes rurales de empleo e ingreso no agrícola y
mejorar las condiciones de inserción en el medio
urbano (y a veces internacional, de Janvry 1995).
En muchos casos, se encuentran comunidades
indígenas subsistiendo en las tierras más frágiles de la
región (básicamente en zonas aisladas, con bajo
potencial agrícola y pocas opciones de empleo no
agrícola), muchas de éstas próximas, y en muchos
casos dentro de áreas protegidas. En consecuencia
las estrategias de conservación para las áreas prote-
Aristizábal et al. (1992) mencionan las siguientes
8
C Los proyectos de desarrollo rural integrado (DRI)
sufrieron problemas en la ejecución secuencial de sus
distintos componentes, lo que afectó negativamente el
logro de los objetivos del proyecto global; por
ejemplo, en varios casos se terminó la construcción de
caminos de penetración antes de iniciar las
actividades de regularización de la tenencias de la
tierra y asistencia técnica, resultando en el uso
descontrolado de la tierra con prácticas no
sustentables de acuerdo a las condiciones agroecológicas.
lecciones de los programas de desarrollo rural del
pasado:11
C La magnitud, complejidad y persistencia de la
pobreza rural en la región no han sido factores
abordados con enfoques y estrategias globales, ni con
asignaciones de recursos suficientes y continuos.
Dominan los proyectos puntuales y discontinuos, sin
ligazón con estrategias nacionales.
C Las políticas de desarrollo rural han coexistido o
han sido un intento compensatorio de políticas
macroeconómicas y sectoriales contradictorias,
aplicadas en forma simultánea y que han anulado sus
alcances. Ejemplo de ello fueron las políticas de
importación de alimentos subsidiados, el tipo de
cambio sobrevaluado o el control de precios de
productos básicos; y actualmente las altas tasas de
interés, y la persistente sobrevaluación de las monedas locales.
C Los pobres rurales generalmente no constituyen
una fuerza negociadora ni una clientela favorita de los
gobiernos, ni de las agencias de financiamiento
externo; lo que se traduce en la ausencia de personal
comprometido y preparado para llevar adelante estos
programas y en la carencia de reflexión sobre el
contexto económico, social y cultural de las intervenciones.
C La poca participación de los beneficiarios ha
causado la existencia de componentes no vinculados
a las demandas, la falta de adecuación de las intervenciones a los ritmos de absorción de las comunidades y la carencia de sustentabilidad de las iniciativas.
La experiencia del Banco (BID 1989) sugiere que los
proyectos DRI han estado por debajo de los promedios en el cumplimiento de sus metas físicas y han
sido poco efectivos en canalizar los beneficios a los
grupos de bajos ingresos. Los problemas citados más
frecuentemente son los de escasa capacidad
institucional y poca coordinación entre los entes
ejecutores, y metas demasiado ambiciosas. Asimismo, la falta de información confiable resultó en
proyecciones equivocadas, errores en los análisis de
costo-beneficio y en la definición de objetivos y metas
resultando en demoras y sobrecostos.
C La heterogeneidad de la población rural, los
cambios del entorno económico y el proceso de
aprendizaje de los diferentes actores en el desarrollo
de los proyectos, fueron elementos que chocaron con
las rigideces del ciclo de formulación-ejecución de los
mismos.
Otra experiencia de peso ha sido que los gobiernos
participantes en los proyectos en general no han creado
las condiciones político-institucionales mínimas necesarias (enabling environment) para permitir la ejecución
efectiva y descentralizada de las acciones pertinentes,
aun cuando éstas fueran condiciones especiales en los
respectivos contratos de préstamo. Históricamente, las
instituciones bilaterales y multilaterales no han exigido
el establecimiento de condiciones estructurales y
regulatorias que permitirían alcanzar los objetivos de los
proyectos, aunque en los últimos años este aspecto ha
recibido mayor atención con los esfuerzos por la
modernización del estado, la desregulación de las
C La multiplicidad de componentes, la centralización de las decisiones y la debilidad de las instituciones intermedias (regionales y municipales), han
afectado la ejecución; en muchos casos la descentralización fue frustrada por el clientelismo político, y el
descontrol administrativo.
11
De las experiencias del Banco y de otros organismos (Banco
Mundial, FIDA) en proyectos de desarrollo rural integrado se
desprenden lecciones útiles para el diseño de nuevas políticas
y programas, las que se incluyen en el Anexo 2 a este
documento.
9
economías y el proceso continuo de democratización.
efectivas de reducir la pobreza rural. En general,
estos programas tratan de corregir las principales
deficiencias de la primera generación de proyectos de
desarrollo rural integrado de los años setenta. El
Banco ha financiado proyectos que toman en cuenta
estas experiencias; por ejemplo el Fondo de
Desarrollo Campesino en Bolivia y las últimas etapas
del Fondo DRI en Colombia.
A pesar de las experiencias (DRI) mencionadas, se
recogen impactos positivos de muchas iniciativas, en
particular de aquéllas que abrieron acceso a recursos
productivos y servicios esenciales, previamente
inexistentes para los pobres rurales, y los ejemplos
positivos de la descentralización y participación de
las comunidades en la conceptualización y ejecución
de actividades. Durante la década pasada, muchas
organizaciones comunitarias y varios organismos
bilaterales y multilaterales apoyaron programas
innovadores basados en las experiencias positivas
mencionadas, los que proporcionan valiosa información y nuevas perspectivas sobre modalidades más
Cada una de las consideraciones mencionadas en
relación a las tendencias del entorno de la pobreza
rural y a las lecciones del pasado tiene alternativas de
corrección que forman parte de las orientaciones y
opciones propuestas en el capítulo siguiente.
10
ORIENTACIONES Y OPCIONES ESTRATEGICAS
Orientaciones estratégicas
baja prioridad en muchos países de regular la tenencia
de las tierras en las comunidades indígenas,
afrolatinas y de colonos incitan conflictos entre dichos
grupos. En los casos en que la tierra no tiene un
valor establecido (salvo el valor de sus “mejoras”),
existe un incentivo a dedicarla a prácticas no
sustentables. Sin garantía de acceso de largo plazo,
el usuario no consigue crédito ni invierte en tecnología apropiada y medidas de conservación de suelo
y agua, con la tendencia de “minar” los recursos,
especialmente los forestales. En muchos casos las
tierras públicas, sean éstas baldías, reservas forestales o áreas protegidas, se tratan como áreas de
acceso abierto en donde se practica una depredación
de los recursos naturales; por lo que convendría
zonificar estas tierras y reglamentar su uso y/o
protección, eliminando el acceso abierto.
Existen diferentes alternativas para abordar los
problemas de la pobreza rural, las que tienen en
general un carácter complementario y abarcan desde
el plano macro hasta lo específico, como se aprecia a
continuación. Cinco orientaciones pueden considerase
centrales en la definición de una estrategia de
reducción de pobreza rural: un contexto políticoinstitucional favorable, la discriminación positiva a
los sectores pobres, la sustentabilidad desde el punto
de vista ambiental y social, la inversión en capital
humano y la mayor participación de las comunidades
en la definición e implementación de estrategias.
Contexto político-institucional favorable
Dado que el crecimiento económico y sectorial es un
elemento vital para reducir la pobreza rural, el
requisito indispensable para que las opciones e
instrumentos del desarrollo rural den frutos es la
consistencia con un contexto macroeconómico y
sectorial favorable. La existencia de este marco
positivo, construido sobre la base de la continuidad de
políticas estables y del establecimiento de las
condiciones político-institucionales mínimas necesarias (enabling environment) es clave para asegurar
la ejecución efectiva y descentralizada de proyectos.
El contexto general favorable incluye la necesidad de
contar con programas de protección social (safety
nets) para aquéllos que no están en condiciones de
satisfacer sus necesidades básicas.
Las políticas agropecuarias de inversión pública
mayormente se han dirigido a los establecimientos
medianos y grandes, facilitando infraestructura,
asistencia técnica y crediticia, y la orientación de
regímenes de comercio favoreciendo la producción de
granos básicos y ganado, que en general ocupan poca
mano de obra. Las excepciones impositivas,
incentivos para la mecanización, y la ubicación de la
infraestructura de riego en general han favorecido
poco a los pequeños propietarios.
Las políticas macroeconómicas y sectoriales favorables para la superación de la pobreza rural son un
contexto indispensable pero no suficiente para lograr
este propósito, además se requiere de estrategias
complementarias específicas como las que se enuncian a continuación.
Muchas de las políticas de los países de la región han
tenido limitado impacto en reducir la pobreza rural y
frenar la degradación de los recursos naturales.12 La
Discriminación positiva
La corrección de los sesgos contrarios a los sectores
rurales (urban bias) que han discriminado en la
12
Por ejemplo, las políticas de reforma agraria en muchos
casos favorecieron la expansión de la frontera agrícola hacia las
tierras más frágiles y de bajo potencial agrícola y su desmonte-especialmente en las tierras de ladera y montañosas y los
bosques tropicales--en vez de facilitar la redistribución e
intensificación del uso de las tierras de alto potencial en los
valles, ocupadas por usos extensivos como la ganadería. Estos
programas no han facilitado el acceso de la población rural a las
tierras más fértiles en las elevaciones bajas y planas (Heath and
Binswanger, 1995).
11
distribución de los recursos en favor de los conglomerados urbanos es un elemento clave para reducir la
pobreza rural. La reversión de esta tendencia histórica
en América Latina es una difícil exigencia, en la
medida que el control del poder político y económico
está centralizado en las ciudades mientras que la
población rural es en su mayoría pobre, dispersa y
desorganizada (Lipton 1993) y además, cada vez
relativamente menos numerosa.
la población urbana. En todos los casos la discriminación positiva mencionada debería resultar del
esfuerzo transparente y focalizado a los grupos más
pobres rurales, y no una transferencia general de
recursos al sector.
Vincular el crecimiento económico con la reducción
de la pobreza rural, implica el establecimiento de
mecanismos de apoyo que aseguren que los beneficios
de este crecimiento lleguen a los que no participan y
no tienen capacidad de presión para obtenerlos, en
particular los grupos más discriminados de mujeres,
jóvenes y etnias minoritarias. Para ello, debe
fomentarse la intensificación de una manera
sostenible de los sistemas de uso de los recursos
naturales. La degradación en la calidad y cantidad de
dichos recursos puede requerir transferencias por los
costos de sustentabilidad y protección ambiental y su
internalización, costos que siempre fueron excluidos
en el pasado (J.A. Doeleman en Bhalla 1992).
La discriminación positiva hacia el medio rural no
pretende incluir créditos con tasas subsidiadas,
precios de garantía preferentes, ni otros mecanismos
de distorsión como los aplicados en el pasado. La
corrección debe comenzar por la neutralidad de las
políticas macroeconómicas que han discriminado
contra el sector a través de intervenciones directas e
indirectas del Estado en los mercados (mediante
políticas fiscales, en la fijación de las tasas de cambio, en las inversiones públicas y repartición de
rentas, Schiff y Valdés 1992). Las instituciones
financieras a su vez deben revisar los métodos
tradicionales de descuento que exigen retornos en
menos de 10 años, y los conceptos de costo beneficio
que sobredimensionan los beneficios de la extracción
de recursos naturales y subdimensionan los costos de
la extracción y agotamiento de los recursos (Barnes
et al. 1995). La adopción y éxito de prácticas alternativas sustentables, como son los sistemas agrosilvopastoriles y la reforestación, rendirán beneficios
en el mediano y largo plazo--períodos incompatibles
con las actuales tasas de descuento.13
Asimismo, la experiencia histórica muestra que el
desarrollo de la agricultura comercial por sí solo no
generaría beneficios de magnitud suficientes como
para reducir la pobreza rural de manera significativa;
y que la tasa de retorno a la inversión dirigida a
reducir la pobreza rural es mucho mayor de lo que
usualmente se cree (Reca y Echeverría 1998).
Sustentabilidad
El desarrollo rural sustentable se define, para los
objetivos de este documento, como el mejoramiento
permanente en los niveles de vida de la población
rural, que no requiere de continuos apoyos financieros externos y que no degrada la base de recursos
naturales (BID 1996b). En este sentido, la estrategia
consiste en cooperar con los sectores pobres para que
ellos encuentren caminos autónomos para salir de la
pobreza. También incluye la expansión de las
oportunidades de trabajo y de la capacidad de incrementar ingresos de los más desposeídos para reducir
la presión en los recursos naturales, eliminando el
círculo vicioso pobreza-degradación ambiental. Este
concepto contrasta con el de intentar satisfacer las
necesidades básicas, prioritariamente con la ayuda del
gobierno, utilizado sin mayores resultados en
En segundo lugar, la discriminación positiva puede
manifestarse en la reversión de la deuda social
acumulada en materia de inversión social y en
infraestructura en el sector rural. En este caso es
necesario recuperar los atrasos en la formación del
capital humano, establecer una base de infraestructura rural que incentive las inversiones privadas y
abrir acceso a la población rural en condiciones de
pobreza a los servicios y mercados disponibles para
13
También debe tomarse en cuenta que la población rural
pobre tiene limitantes en cuanto a la disponibilidad de
alternativas tecnológicas justamente por la degradación extrema
de su entorno ambiental (Haití como ejemplo extremo).
12
anteriores oportunidades.14
Se estima que entre 1990 y 2020 la población de
América Latina se incrementará de 441 a 670 millones de habitantes, mientras que la población rural en
términos absolutos se mantendrá en 125 millones de
personas. La presión que ejercerán las poblaciones
rurales y urbanas sobre los recursos naturales serán
progresivas.16 Los campesinos pobres en general no
tienen los equipos, insumos, ni tecnologías para
realizar labores de conservación o recuperación de
recursos naturales. Muchos no tienen un acceso
garantizado a las tierras y recursos que aprovechan,
no pueden apropiarse de los beneficios de prácticas
conservacionistas y por lo tanto no tienen incentivos
para proteger las aguas, el suelo o la flora. El acceso
a recursos naturales de propiedad pública o no
titulados, donde no existe control social sobre su uso,
es una invitación al deterioro, ya que en niveles de
pobreza en el límite de la sobrevivencia, se sacrifica
el porvenir y se consumen los recursos que garantizan
la producción futura (suelos, árboles, aguas).
Alcanzado este estado, parte de la población permanece sin fuerzas para emigrar, envejeciendo en la
extrema pobreza.
La expansión de las oportunidades de trabajo y de la
capacidad de incrementar ingresos no estaría circunscrita únicamente a las actividades agrícolas,
aunque las mismas siguen conformando una base
esencial de sustento para una alta proporción de la
población rural. Adicionalmente, aspira a la diversificación de las fuentes laborales en el medio rural y
a la calificación de las capacidades laborales para una
mejor inserción en los mercados urbanos, los que
continuarán atrayendo a la población rural. Tampoco
se restringen las opciones de trabajo a las actividades
por cuenta propia (agrícolas, pequeña empresa,
artesanía, pesca); por el contrario, el desarrollo rural
también aspira al fortalecimiento del empleo
asalariado por parte del sector privado en el medio
rural.
Esta concepción busca armonizar las actividades
productivas con la recuperación y conservación de los
ecosistemas. La intensificación ecológica de la
producción agropecuaria, pesquera y forestal debe
convertirse en un principio fundamental en el uso
óptimo y sustentable de los recursos naturales,
especialmente dada la disponibilidad decreciente en la
cantidad y calidad de las tierras y aguas en muchos
países de la región. La intensificación agroecológica
requiere mayor conocimiento, destrezas gerenciales y
mano de obra que la convencional e integra metas de
productividad, seguridad alimenticia e integridad
ecológica especialmente aptas en zonas frágiles.15
La ruptura del círculo vicioso pobreza-deterioro de
los recursos naturales puede transformarse en un
círculo virtuoso de recuperación de los recursos
naturales-superación de la pobreza, si se diseñan
integrado de plagas, y agregados de materia orgánica y abonos
verdes. Estas prácticas permiten incrementar la producción y
minimizar los costos de insumos por unidad de tierra, dar
empleo a la mano de obra desocupada en las zonas rurales,
aliviar la pobreza y desnutrición, y conservar los recursos
naturales renovables. En todo caso, para recuperar las tierras
y recursos naturales degradados, el Estado puede hacer
inversiones directas para compensar la pérdida de capital
natural que haya resultado de la falta de haber invertido en el
pasado en programas sustentables, para frenar las tendencias
negativas en la calidad ambiental y reducir la pobreza (M.
Karshenas en Bhalla 1992).
14
Los programas asistenciales (welfare programs), que requieren de subsidios externos permanentes, deben diferenciarse
explícitamente de los programas de desarrollo rural para evitar
las distorsiones frecuentes del pasado (clientelismo político y
soluciones populistas, insustentabilidad financiera, etc). Ello
no significa descartar la posibilidad de programas asistenciales,
los que continuarán siendo necesarios en auxilio de situaciones
críticas de extrema pobreza o de grupos sociales muy vulnerables; más aún, incluso podrían justificarse como necesarios
para evitar que los recursos del desarrollo rural se canalicen
equivocadamente como subsidios abiertos o disfrazados.
16
La reducción de la pobreza rural no siempre disminuirá el
deterioro de los recursos naturales, dependerá de los tipos de
pobreza y sus niveles, así como de las características del
entorno natural. Pero, donde existe presión de la población
sobre recursos frágiles y deteriorados, los esfuerzos por reducir
la pobreza sí contribuirán a frenar la destrucción del medio
natural (Reardon y Vosti 1995).
15
Las prácticas de intensificación y diversificación incluyen:
la agroforestería, barreras vivas para conservar los suelos,
pastos de corte en áreas no apropiados para el pastoreo libre,
cultivos múltiples y rotación e intercalado de cultivos, manejo
13
programas de apoyo con esta trayectoria específica.
Estas iniciativas, que se han experimentado en el sur
de Europa y los Estados Unidos, y que México ha
incluido recientemente como parte de su programa de
empleo rural, tienen dos elementos: un premio o
estímulo a largo plazo (hasta la recuperación de los
recursos naturales) por cada unidad de superficie que
se deja de sembrar y se incorpora al programa, en
áreas de recursos deteriorados, premio que contribuirá a la sobrevivencia de la familia campesina; y un
financiamiento especial para inversión y reconversión
del área no sembrada, en plantaciones forestales,
manejo silvopastoral, cubierta vegetal u otras
prácticas de recuperación de suelos. Estos
programas son de largo plazo y no de emergencia
para crear empleos.
aumenten los rendimientos sin degradar los recursos
suelo y agua, y mantener y generar empleo;
C reformas legales que promuevan el uso racional de
los recursos hídricos y la descentralización de su
manejo facilitando un acceso equitativo y la aplicación (enforcement) de marcos regulatorios;
C manejo de cuencas como estrategia balanceada de
desarrollo que considera las premisas de conservación
y uso sustentable de los recursos naturales, la amplia
participación de la población rural;
C cambios estratégicos y legales que preserven los
bosques naturales conservando su biodiversidad y
potencial de producir servicios ambientales, y el
fomento de la reforestación en plantaciones comerciales a mediana y gran escala;
Además de los impactos de corto plazo que estos
programas provocan en el empleo e ingreso de los
pobres, hay otras externalidades que se expresan a
mayor plazo. En la medida en que la agricultura de
áreas deterioradas no puede proporcionar a los
campesinos el sustento, el espacio y los recursos
naturales que ocupan adquieren otras proyecciones.
La sociedad moderna demanda del medio rural nuevas
funciones diferentes a la producción de alimentos,
entre las que se cuentan: la conservación de
ecosistemas, su biodiversidad y procesos naturales
esenciales; la conservación de paisajes naturales de
calidad estética y biológica para soportar las
actividades recreativas y alternativas económicas
como el ecoturismo; la producción de recursos
hídricos de buena calidad para consumo doméstico e
industrial y otros servicios ambientales como la
protección contra las inundaciones y la purificación
de aguas y aire contaminadas; y los equilibrios
territoriales. Las funciones de recuperación y conservación progresivamente demandadas por las sociedades urbanas, pueden así transformarse en fuentes
de ingreso para los pobladores rurales.
C la incorporación de pesquerías de agua dulce en el
manejo de los recursos hídricos y su marco regulatorio, y la orientación y especialización del apoyo en
acuicultura; y
C el fortalecimiento del papel de las áreas protegidas
como elemento clave en el desarrollo rural y uso
sustentable de los recursos enfocándose en la consolidación de los actuales sistemas nacionales de áreas
protegidas, la participación de las comunidades
rurales en actividades de su manejo y uso racional
(especialmente los indígenas), y el fomento de usos
sustentables de sus recursos biológicos como es el
ecoturismo y productos naturales alternativos.
Inversión en capital humano
Los avances en términos de cobertura, nivel y calidad
de los programas de educación y salud rural en los
países de la región son muy desiguales. Para varios
países aún es una meta lejana la de generar las
condiciones para que todos los niños y niñas del
medio rural tengan posibilidades de acceder a la
educación básica en un ciclo de seis años.17 Para
Algunos de los elementos en el manejo sustentable de
los recursos naturales que se consideran aplicables a
los esfuerzos de desarrollo rural incluyen:
17
Un aspecto particularmente sensible en algunos países es la
discriminación negativa hacia la escolaridad de la joven
campesina, materia que requiere de un enfoque específico y que
C intensificación de la producción agropecuaria con
prácticas policulturales y conservacionistas que
14
otros pocos la meta actual es lograr el acceso pleno a
la educación secundaria rural de cuatro años. La
calidad de la educación rural en la mayoría de los
países es inferior a la urbana, para cursos y ciclos
equivalentes, situación provocada por la dispersión,
baja matrícula y desestímulos docentes del entorno
rural. Asimismo, los curriculums en general no
contemplan las necesidades específicas del medio
rural.18
educativos han discriminado a la mujer, los grupos
indígenas y las comunidades afrolatinas, tanto en la
dotación de infraestructura y materiales, como en el
enfoque de los programas y las oportunidades para
acceder a los estudios avanzados. Los programas de
formación de recursos humanos en las comunidades
rurales deberían enfatizar la inclusión de la mujer y
grupos minoritarios para ampliar sus roles en todos
los aspectos de desarrollo rural de acuerdo a sus
intereses, destrezas y capacidad de contribuir.
Asimismo, es importante asegurar que en los
programas de inversión social mencionados las
mujeres no solo contribuyan con aportes de trabajo
sino también se beneficien de los componentes de
generación de ingresos.
Dado que la marginación progresiva de ciertas
regiones, la carencia de opciones de trabajo y el
despoblamiento de las mismas dificultan la solución
a las necesidades de servicios básicos para la población restante, debe existir una compatibilidad entre
inversión social y fuentes locales de ingreso, lo que se
traduce en muchos casos en programas de inversión
social. La relación entre infraestructura vial y
servicios de educación y salud constituye un buen
ejemplo; en muchos casos un camino y transporte
colectivo son la solución para áreas rurales aisladas;
o un internado en un pueblo cercano es mejor respuesta que varias escuelas y maestros dispersos en la
ruralidad.19
La inversión en aspectos sociales y en infraestructura
dirigida hacia los sectores más pobres corrige en
alguna medida las disparidades en la distribución del
ingreso (income equalizers).20
Participación de los beneficiarios
La mayoría de las evaluaciones de programas de
desarrollo rural señalan la importancia de involucrar
a la población local (especialmente la femenina) de
forma más directa y continua desde la fase de diseño
y durante la ejecución de las actividades. Sin embargo, son pocos los casos en donde las comunidades son
consultadas y participan de forma plena. En muchos
proyectos pequeños financiados por el Banco y en las
iniciativas apoyados por las organizaciones
Finalmente, cabe mencionar que los programas
incluye la formación de los padres. Asimismo, otra meta lejana
es reducir la alta mortalidad materna en zonas rurales mediante
el aumento de la cobertura y calidad de educación de las niñas,
especialmente las niñas indígenas.
18
Por lo que en ciertos países (México, Programa de Servicios
Básicos), se contemplan apoyos para becas y transporte escolar
que permiten la concentración escolar e incluso el acceso a
facilidades de pueblos y pequeñas ciudades vecinas. Dado que
la tasa de deserción escolar a nivel rural es superior a la urbana,
bonificaciones para los niños que permanecen en las escuelas y
los programas de almuerzos escolares son alternativas a tener
en cuenta.
20
En este sentido, la estrategia del Banco relativa a los
servicios sociales enfatiza que la organización de los sistemas
de educación y salud, y las modalidades de prestación de los
servicios tienen mayor relevancia en la efectividad y calidad de
los servicios que la magnitud del gasto en educación y salud
(BID 1997). La estrategia se concentra en: (i) un reconocimiento explícito de la heterogeneidad de la población y una
política expresa en favor del acceso de los más marginados y
desposeídos a la salud y la educación; (ii) estimular una oferta
diversificada de servicios promoviendo la participación de entes
privados, instituciones municipales o públicas con cierta
autonomía, y en el sector rural los grupos cívico-sociales y las
ONG; (iii) administración flexible de los recursos de inversión
en capital humano y asignados en función de la demanda
efectiva, por ejemplo, financiamiento de escuelas según matrícula y asistencia escolar.
19
Pese a la notable importancia atribuída a la educación como
elemento básico de la inversión en capital humano, estudios
recientes muestran un retorno sorprendentemente pequeño a la
educación rural en la región. En efecto, López y Valdés (1997)
documentan que en promedio, un aumento de un año de
escolaridad de los miembros de la familia rural que trabajan
aumenta el ingreso familiar en menos de US$20 por persona.
Aparentemente, la principal contribución de la educación rural
sería preparar a la gente a migrar a zonas urbanas.
15
comunitarias, se ha visto un buen nivel de éxito y
cumplimiento de los objetivos, en los casos en que las
comunidades ya tenían cierto grado de organización
y/o en donde la estrategia del proyecto contemplaba
un porcentaje relativamente alto de recursos para
capacitación y fortalecimiento organizacional.
Crear un clima de compromiso positivo con el
desarrollo rural entre los diferentes agentes que tienen
poder de dinamizar sus avances, en los distintos
ámbitos (nacional, regional, local), es otra tarea
esencial.
La concertación es el mecanismo
privilegiado para establecer contenidos y el ritmo que
tendrán las transformaciones en el medio rural. A
través de la concertación, los diferentes sectores
sociales pueden proyectarse a futuro, en un ambiente
que prioriza los acuerdos sobre los conflictos, la
participación y la equidad.22
La dotación de poder a las comunidades
(empowerment) fundamentalmente a través del
mejoramiento de la infraestructura física y social,
busca orientar las inversiones en un marco más
amplio que el de la finca o el de los proyectos
productivos individuales. Este enfoque se basa en la
comunidad
(microregión)21
como
espacio
relativamente autónomo en donde el Estado actúa por
medio de políticas destinadas a la creación de bienes
públicos relacionados con el mejoramiento de
infraestructura de producción y comercialización, con
la capacitación de la mano de obra, con el fomento a
la organización campesina, y con el estímulo a las
innovaciones tecnológicas incluyendo la reconversión
productiva (Moscardi 1996).
La política de dar acceso a información sobre las
operaciones del Banco en preparación y aprobadas es
un paso importante en la ampliación de la participación del público. No obstante, en la preparación de
operaciones en general las consultas se limitan a
funcionarios de las instituciones ejecutoras y grupos
vinculados al proyecto, pero raras veces con los
potencialmente afectados en el entorno rural. Tampoco existe la tradición de involucrar a organizaciones comunitarias locales en la formulación de
proyectos aun cuando la razón de ser de estos grupos
esté directamente relacionada con las acciones
propuestas en proyectos de desarrollo rural. Además
de colaboración en la formulación de programas por
parte de los gobiernos y grupos locales, pueden
promoverse mecanismos para involucrar éstos, junto
con empresas privadas, en la ejecución de los proyectos mencionados.
Se debe propender a que los recursos externos
(financiamiento, formación, inversiones)
sean
utilizados para fortalecer las capacidades locales. La
asistencia técnica externa aunque sea continuada,
debe ser concebida en formas y términos tales que ella
no desplace los propios esfuerzos de la población
para generar ingresos, manejar sus recursos
naturales, mejorar la calidad de su vida o construir
infraestructura. También todo apoyo debe ser dirigido en el lenguaje común al alcance de la comunidad.
Pese a que existen cientos de grupos cívicos y/o no
gubernamentales (organizaciones campesinas, grupos
22
Una herramienta útil para facilitar la concertación social es la
evaluación rural participativa.
Practicada por varios años
especialmente por las ONG en concierto con comunidades,
representantes de agencias de gobierno central y local, esta
modalidad incorpora principios de: (i) diagnóstico y toma de
decisión (solución de problemas) en conjunto; (ii) intercambio
horizontal de información; (iii) flexibilidad en la selección de
estrategias no preconcebidas; (iv) representación equitativa entre
género y etnia; y (v) la priorización de necesidades locales. Aunque
el mecanismo normalmente requiere más tiempo que los
programas tradicionales para aplicarse, el hecho de involucrar las
opiniones de todos los entes interesados de forma interdisciplinaria
y dirigir los intereses de desarrollo rural en común hace que las
propuestas sean concertadas desde un inicio, y que tengan mayor
potencial de éxito.
21
El complemento del municipio es la comunidad (equivalente
a vecindad, localidad, vereda, ejido, asentamiento, paraje,
poblado), unidad territorial natural, donde interactúan en
primera instancia las familias campesinas. Es importante, en
este contexto, caracterizar correctamente el rol de los núcleos
urbanos en cada micro-región: en efecto, en muchos casos las
“ciudades” son parte integral y funcional del sistema rural bajo
consideración, e incluso es en ellas donde se toman las decisiones. Supuestamente es en la comuna donde participan los
representantes elegidos por las organizaciones de base. Si estas
últimas funcionan en términos autónomos y democráticos, la
representación tendrá legitimidad y fuerza; en caso contrario
ella será sólo simbólica y formal.
16
indígenas, patronatos, grupos ambientalistas y de
derecho social, etc.), la gran mayoría de ellos tiene
una débil organización y capacidad técnica, limitando
su potencial de participación en actividades de
desarrollo rural. Para poder involucrar a los grupos
de mayor capacidad técnica en el sector rural en la
preparación y seguimiento de proyectos se podrían
convocar reuniones o talleres de consulta con fundaciones, empresas privadas, cooperativas, organizaciones comunitarias locales, agencias de gobierno
nacionales y locales y otros grupos afines.23 Dependiendo del tamaño del país y su población, dichas
reuniones pueden ser a nivel nacional o regionales.
Estas reuniones podrían ser útiles para la preparación
de estrategias de desarrollo rural a nivel local, dando
pautas para la priorización de las acciones específicas
requeridas.
A las diferencias culturales, de paisaje rural y de
potencialidades de los recursos naturales, de institucionalidad y ambiente político, que distinguen a los
países de la región, se agregan diferencias regionales
y microregionales igualmente significativas al interior
de cada país. La existencia de diversas tipologías
rurales requiere profundizar el conocimiento de las
tendencias socioeconómicas para determinar posibles
focos de asistencia.
Esta heterogeneidad tiene varias implicancias para las
estrategias de desarrollo rural:
C a nivel del Banco, implica la necesidad de continuar
un diálogo fluido con cada país para recoger y
respetar las especificidades en las orientaciones de los
proyectos.
C a nivel de país, significa una decidida política de
descentralización para permitir la expresión de la
diversidad y convocar a los diversos actores a
expresar sus opiniones.24
Asimismo, se podría fomentar actividades de capacitación para los grupos interesados en cada país con el
fin de fortalecer sus capacidades básicas organizativas y facilitar su plena participación en las
acciones de desarrollo rural. Dicha capacitación
podría incluir aspectos sobre el marco legal vigente en
el país, organización de grupos y mecanismos de
participación democrática, y gerenciamiento y
administración de organizaciones y proyectos.
También, podría capacitarse al personal de los
organismos gubernamentales responsables de formular y supervisar los programas y proyectos de desarrollo rural para facilitar la participación de los
beneficiarios.
C a nivel de región o microregión donde se materialicen las estrategias, se deberá traducir en gran
flexibilidad para implementarlas en consonancia con
las posibilidades e intereses de la gente (Echenique
1992).
C a nivel de la comunidad deberá manifestarse en una
definida estructura de participación de las mujeres,
hombres y jóvenes beneficiarios, junto con los agentes
colaboradores (ONG, organizaciones sociales,
agencias gubernamentales, municipales), durante las
fases de diseño, ejecución y evaluación de las
iniciativas de desarrollo rural.25
En base a las orientaciones discutidas anteriormente,
existen varias alternativas para abordar los problemas
de la pobreza rural, las que tienen en general un
carácter complementario. Las opciones que se
proponen a continuación se basan en el potencial
agropecuario de pequeños productores en condiciones
de pobreza.
24
Las tradicionales debilidades locales para asumir la
descentralización y los peligros de corrupción, descontrol
financiero o populismo que ésta conlleva, son limitaciones a
superar profundizando la práctica de la descentralización,
perfeccionando los marcos normativos en los cuales se ejerce.
Opciones alternativas en base a la heterogeneidad
rural
25
23
Como parte del diagnóstico de participación de los beneficiarios es conveniente efectuar un análisis socio-cultural de los
interesados (stakeholders) para identificar las poblaciones más
vulnerables ya que estos grupos son muchas veces “invisibles”
y no participan en procesos de consulta a la comunidad.
Ver Schwartz y Deruyttere (1996).
17
fundamental entre los pobres con escaso potencial y
los otros, es que éstos sí pueden encontrar una salida
a la pobreza mediante la superación de las restricciones de mercado, de recursos financieros, de inversión
en riego, y de tecnología.
Aunque es posible elaborar múltiples tipologías de los
habitantes rurales en condiciones de pobreza, para los
fines de este documento se distinguen dos grupos. El
primer grupo está compuesto por pequeños
agricultores con potencial agropecuario, mientras que
en el segundo se agrupan los pequeños productores
con escaso potencial agropecuario y los pobladores
rurales sin tierra. El potencial agropecuario está
referido al acceso a tierra de calidad y cantidad
suficiente como para generar los ingresos (o
productos) necesarios para asegurar la supervivencia
de la familia y el desarrollo de su unidad productiva.
Cuando esta condición no se cumple se está frente a
campesinos con limitado o sin potencial agropecuario,
aunque esta situación es modificable, por ejemplo,
ampliando el acceso a tierra para minifundistas o
mediante proyectos de riego en tierras campesinas de
secano. Asimismo, al interior de una región o
microregión puede haber presencia de ambos
grupos.26
Los pequeños productores en condiciones de pobreza
con escaso o nulo potencial agropecuario y los
pobladores rurales sin tierra (grupo que representa
aproximadamente el 45% de los pobres rurales y su
número aumenta a tasas mayores que los otros), por
el contrario, no tienen una solución plena por esa vía,
salvo que tengan acceso a tierras. De no existir la
posibilidad de acceso a tierras, existen varias alternativas complementarias:
C la creación de fuentes de trabajo no agrícola en
el medio rural, mediante la inversión pública y los
incentivos necesarios para atraer inversión privada
dedicada a la explotación de sus múltiples recursos
(turísticos, pesqueros, agroindustrias de transformación) o simplemente aprovechar las ventajas
comparativas (precio del terreno, disponibilidad de
fuerza de trabajo, agua);
Aunque la pobreza se concentra mayoritariamente en
el segundo grupo, en el grupo de pequeños productores con mayor potencial también existen pobres,
debido a: restricciones en el acceso a tecnología y
crédito que les impiden alcanzar los potenciales
disponibles de productividad; a la carencia de algún
factor vital de producción como el agua; a la inseguridad en la tenencia de la tierra; o a una débil articulación con los mercados de productos. La diferencia
C el fomento de la pequeña empresa o de la actividad
no agropecuaria por cuenta propia, donde la familia
pobre o un miembro de la misma asume la gestión del
negocio (comercio, artesanía, pequeña manufactura,
talleres de servicio); y
C la formación laboral, dirigida a preparar a mujeres,
hombres o jóvenes, pertenecientes a la ruralidad
pobre para que ingresen con un grado mayor de
calificación al mercado del trabajo urbano o rural;
siendo el acceso a la educación secundaria la mejor
garantía de una buena inserción laboral.
26
Los campesinos con escaso o nulo potencial agropecuario
generalmente tienen objetivos de subsistencia, utilizan escaso
capital y mano de obra, con baja capacidad gerencial,el acceso
a mercados es pobre, y la tenencia de la tierra es insegura. En
muchos casos este tipo de habitante rural se enfrenta a una
etapa temprana de migración en áreas remotas con baja
densidad poblacional, y una infrastructura de transporte y
social mínima. Los campesinos con potencial realizan
producción de subsistencia y comercial en pequeña escala. Ver
Escobar y Berdegué (1990) para un tratamiento más profundo
sobre los conceptos y metodologías para la tipificación de
sistemas y unidades de producción agrarias; incluyendo una
recopilación de la bibliografía sobre clasificación de sistemas
de producción. Asimismo, las actividades de FAO-RIMISP
(1996, 1997) constituyen la esfuerzos más recientes sobre la
caracterización de la heterogeneidad de las sociedades rurales
en la región.
Ha sido común en la región intentar utilizar instrumentos de desarrollo agropecuario para enfrentar la
pobreza de la población rural perteneciente al grupo
con menor potencial, con el consecuente saldo de
expectativas frustradas por la ineficiente asignación
de los recursos.
El hecho de que en una microregión o incluso en el
seno de una misma familia existan diferentes tipos de
18
pobreza y distintas demandas, justifica el manejo de
estas estrategias complementarias, como un menú de
opciones. Sin embargo, es difícil que se decida
apoyar un complejo de estrategias complementarias
dirigidas a todos los grupos rurales de una región; lo
más probable será que se opte por atender ciertas
prioridades, con un grado de focalización mayor
hacia cierta población objetivo, haciendo uso simultáneo de elementos de política pertenecientes a una o
dos de las posibilidades discutidas previamente.
Además, debe incluirse acciones específicas para
reducir situaciones de discriminación de la mujer, los
jóvenes, y los grupos étnicos; más que programas
adicionales estas acciones deben promover una
apertura igualitaria de oportunidades para reducir
discriminaciones.
facilitar el acceso a tierras a productores de menores
recursos recientemente se han comenzado a
implementar proyectos de bancos de tierras y de
reforma agraria a través del mercado (marketassisted land reform). Al trasladar a los potenciales
beneficiarios la responsabilidad de selección del
predio y negociación del precio, dichos instrumentos
pueden eliminar muchas ineficiencias. En general, la
efectividad de los mercados de tierras se puede
incrementar evitando distorsiones en el uso de tierras
mediante un ambiente neutro de políticas macroeconómicas, fiscales y sectoriales; fortaleciendo los
derechos de propiedad y disminuyendo los costos de
transacción, reformando las políticas que rigen la
adjudicación de terrenos baldíos; y eliminando las
regulaciones que limitan la venta y arrendamiento de
tierras.27
Pequeños agricultores con potencial agropecuario
La titulación y el registro de tierras es un componente
clave en proyectos de desarrollo rural que genera
diversas consecuencias positivas, perfecciona los
mercados de tierras, valoriza el recurso, amplifica el
acceso a crédito y a otros beneficios (subsidios para
vivienda o riego), resuelve tensiones y conflictos
sociales, y estimula inversiones. Por ello es que
existe una fuerte demanda por la regulación de los
títulos de propiedad en las áreas rezagadas de toda la
región (Vogelgesang 1996).
Una estrategia de reducción de la pobreza rural con
base en la producción agropecuaria supone la
creación de nuevas oportunidades de acceso a
recursos restringidos y la superación de limitantes que
impiden la plena manifestación de los potenciales de
los recursos controlados por pequeños productores.
Aunque los instrumentos propuestos a continuación
son tradicionales, las modalidades con las cuales se
implementarían difieren básicamente con las del
pasado en que ellos operarían en lo posible vía
mercado y sector privado, mientras el Estado se
reservaría un papel normativo y regulador.
Los programas de titulación deberían priorizar
Mercados de tierras
27
Los conflictos relacionados con la propiedad y utilización de
la tierra han causado históricamente tensiones sociales en la
región; en muchos casos la desigual distribución de tierras no
solo afecta la equidad sino el mal aprovechamiento y la
sobreexplotación de la tierra. El desarrollo de mercados de
tierras rurales más efectivos es solamente una condición
necesaria para elevar la eficiencia y la equidad en la asignación
del recurso, por que sería conveniente ampliar el análisis para
poder identificar cuales otros cambios en la estructura y en el
funcionamiento de los mercados son necesarios para mejorar el
acceso a tierras a productores con suficiente potencial agrícola
de manera de aumentar la equidad además de la eficiencia. Ver
análisis del funcionamiento de los mercados de tierras en
América Latina y elementos para aumentar su efectividad en
BID (1998e); y de Janvry, Sadoulet y Wolford (1998) por un
estudio más detallado de los roles del Estado y de las organizaciones comunitarias en programas de reforma agraria en la
región.
Cabe resaltar la importancia de promover el
desarrollo de los mercados de tierras y los mercados
financieros en el sector rural. La evidencia disponible
señala que actualmente los mercados de tierras
canalizan solo una limitada demanda y muestran una
significativa segmentación por tamaño de predio y
clase social debido al carácter informal con que se
realizan muchas de las transacciones. Existen varios
instrumentos para desarrollar los mercados de tierra,
como por ejemplo los programas de asentamientos y
colonización, los impuestos a la tierra en base a su
producción potencial, y los proyectos de titulación y
registro de tierras y desarrollo de catastros; y para
19
acciones para la regularización de la situación de
tenencia y catastro de la comunidades indígenas y
otros grupos como las comunidades afrolatinas,
respetando según los casos sus deseos y derechos de
propiedad común. Finalmente, el derecho de la mujer
de adquirir y ser propietaria de bienes debería ser
considerado en cualquier proyecto de titulación de
tierras como condición a su financiamiento. Los
actuales proyectos de titulación (financiados por el
Banco Mundial y el BID) buscan construir catastros
de la propiedad rural con sistemas de actualización
permanente y establecer evaluaciones de impacto de
la titulación. Estos proyectos generalmente impulsan
importantes innovaciones, como por ejemplo: (i) la
participación de despachos privados en el proceso de
regularización, mediante concursos regionales con
financiamiento público; (ii) incluir en el programa
nuevas normativas legales y estímulos (o castigos)
económicos, para prevenir la reproducción de nuevas
divisiones o transacciones informales de la tierra; y
(iii) vincular la titulación con otros programas de
apoyo agropecuario (transferencia tecnológica,
inversiones, crédito).
y a aumentar la productividad en los sistemas de
producción campesinos, no ha sido una actividad
abordada con especificidad en relación al resto de la
investigación agropecuaria (Kaimowitz 1996). Aún
hay mucho por hacer en esta materia, particularmente
en lo relativo a la adaptación de las tecnologías
disponibles a las condiciones particulares de los
sistemas de producción campesinos (falta de
maquinarias, limitación de financiamiento, aversión
al riesgo). Difícilmente estas actividades, cuya
materialización es necesariamente local y con un alto
componente de bien público, serán realizadas por
empresas privadas. Probablemente seguirá siendo
responsabilidad del Estado si no la ejecución al menos
el financiamiento de gran parte de dichas actividades
(Echeverría et al. 1996).
La transferencia de tecnología progresivamente ha
venido traspasándose a empresas privadas, ONG y
departamentos técnicos de organizaciones gremiales,
con financiamiento público y fondos concursables.
La existencia de un sistema financiero agrícola (rural)
complementario a la transferencia es un requisito
imprescindible en materia del desarrollo tecnológico
de los pequeños productores.
Inversión en riego
Los proyectos de gran irrigación del pasado en
limitados casos han beneficiado a campesinos pobres
y si lo han hecho, en numerosas ocasiones han
acelerado las ventas de las nuevas tierras irrigadas.
En cambio, las obras de pequeña irrigación, los
proyectos de microriego y la tecnificación de los
sistemas de riego (goteo, mini-aspersión) de las
explotaciones campesinas, son esfuerzos que han
brindado resultados mucho más positivos.
Adicionalmente a la transferencia de contenido
técnico, se requiere de una prestación de servicios de
gestión empresarial, que capacite al pequeño agricultor en los conceptos y técnicas de manejo administrativo-financiero de su línea (registro de costos y
contabilidad, normas legales e impuestos); conjuntamente con la capacitación en el manejo sustentable
de los recursos naturales, y con la creación de
vínculos con los servicios comunales y públicos.
La conversión de unidades de secano en irrigadas
tiene efectos sobre la productividad y los ingresos
campesinos equivalentes a los de una sustantiva
ampliación de superficie. Además, el impacto en el
empleo rural de las obras de riego es muy significativo.
Mercados financieros
El desarrollo de mercados financieros rurales tiene
como objetivo lograr un mayor acceso de los
pobladores rurales a los recursos financieros (o
hacerlos sujetos de crédito) mediante la promoción y
fortalecimiento
de instituciones financieras
sostenibles, el uso de tecnologías crediticias no
tradicionales, el establecimiento de un marco
regulatorio eficiente y derechos de propiedad bien
definidos, la creación de mecanismos de garantía, y el
Desarrollo tecnológico
La investigación y la transferencia de tecnología
orientada a la preservación de los recursos naturales,
20
establecimiento de instrumentos de colaboración entre
instituciones financieras formales y no formales. El
desarrollo de políticas e instrumentos que reduzcan la
falta de información, el alto riesgo de precios y de
producción, y la inadecuada aplicación de contratos
en el sector rural incrementará las ganancias de la
intermediación financiera, lo que a su vez asegurará
un mayor acceso a servicios financieros en el sector.
aprovechando las experiencias de los agentes que
actualmente prestan servicios financieros a zonas
rurales; (ii) analizar el contexto de política y
regulatorio (sistema de incentivos y sanciones) para
incrementar la rentabilidad de la intermediación rural
y la seguridad de los depósitos, y a su vez para
incrementar el número de pobladores que son sujetos
de créditos ya sea, entre otros, mediante la titulación
y registro de tierras, la revisión de los colaterales, la
formación de centros de información y riesgo; (iii)
diseñar servicios crediticios no tradicionales acordes
al contexto rural (como el préstamo a grupos que
actúan como garante --grupos solidarios-- o intermediario-- banco comunal, fondos rotarios); y también
mecanismos innovadores de captación de ahorros, de
crucial importancia para la sostenibilidad de la
institución financiera; (iv) diseñar mecanismos de
colaboración entre instituciones formales y no
formales, es decir, entre aquéllas que poseen los
recursos y las que poseen la información y, por lo
tanto, la ventaja comparativa para seleccionar y
vigilar a los clientes y recuperar los préstamos28; y (v)
crear un mecanismo que de garantías de protección a
depositantes y proveedores de fondos, que supervise
y regule a los intermediarios, y funcione en base a
estándares de disciplina y eficiencia.
Las áreas rurales están desprovistas en general de
servicios financieros, en particular formales. Esto
motiva la búsqueda de una nueva institucionalidad
que permita que un mayor número de pobladores
rurales sean sujetos de créditos (o bancables). El
Banco ha venido trabajando en el desarrollo de una
estrategia para el financiamiento rural (BID 1998b)
con el objetivo de promover sólidas instituciones
financieras nacionales y locales sostenibles que
provean servicios de calidad y a costos aceptables a
un gran número de agricultores y pobladores rurales.
Específicamente, los programas de desarrollo de
mercados financieros en el sector rural podrían incluir
apoyo al fortalecimiento del marco legal y
regulatorio; reformas económicas sectoriales y
prácticas de gastos públicos que incrementen las
oportunidades de inversión en el medio rural.
Asimismo, estos programas podrían incluir la
reducción del riesgo de producción y comercialización
y en el proceso de decisión de inversiones financieras
mediante seguros, mercados a futuro y mayor
diseminación de información; y la promoción de
mercados competitivos, eliminación de distorsiones de
mercado y excesiva interferencia estatal en la
asignación y costo de bienes financieros. Por último,
éstos también podrían apoyar el desarrollo de nuevos
productos financieros con mecanismos apropiados de
control de riesgo; desarrollar intermediarios
financieros privados eficientes; y racionalizar el rol y
naturaleza de las instituciones financieras del sector
público.
Existen diversos mecanismos de provisión de servicios financieros alternativos. Uno es la estructura de
una banca de segundo piso (por ejemplo, la Corporación Financiera de Desarrollo del Perú ha establecido un fondo rotatorio para apoyo del sector rural el
que opera, especialmente, a través de las cajas
rurales). Las ventajas de la descentralización y
delegación de las actividades de crédito a organismos
con presencia en las comunidades (cooperativas de
ahorro y crédito, cajas rurales, asociaciones de
agricultores, ONG) deben ser analizadas por país
para identificar arreglos administrativos e institucionales alternativos eficientes. La opción de ligar los
proyectos de apoyo a la microempresa con los
Elementos claves a incluir en una estrategia de
desarrollo de los mercados financieros rurales serían:
(i) reconocer las demandas propias de la población
rural, entendida como una clientela de agricultores,
más otra de empresas y negocios rurales no agrícolas,
28
Por ejemplo, la ONG Centro Peruano de Estudios Sociales
(CEPES) selecciona a los prestatarios, hace seguimiento de los
préstamos y forma un fondo de garantía y grupos garantes;
mientras que la banca comercial otorga préstamos a cada
miembro del grupo.
21
servicios locales de crédito parece muy atractiva.
entre los pequeños agricultores es central en una
estrategia de desarrollo rural.
Otra alternativa que estaría poniendo en práctica el
gobierno de México, consiste en el establecimiento de
mecanismos de redescuento y concursos regionales
para organismos financieros privados (bancos),
dirigidos a áreas rurales desatendidas, con cierto
grado de apoyo para instalación de infraestructura
(oficinas rurales) y de reposición de los mayores
costos de transacción propios del financiamiento rural
a clientelas dispersas.
Pequeños agricultores con limitado potencial
agropecuario y pobladores rurales sin tierra
Los espacios rurales están poblados de un heterogéneo espectro social de trabajadores estacionales; de
gente sin empleo expulsada de la agricultura, de
trabajadores vinculados indirectamente vía servicios
a la actividad agrícola y como asalariados de las
agroindustrias;de empleados de servicios sociales y
municipales; de trabajadores de empresas turísticas,
pesqueras y parques industriales; de pensionados
retornados de la ciudad, etc. Este vasto conglomerado, que incluye numerosos pobres y diversas
formas de pobreza, ocupa el paisaje rural y la frontera semi urbana de pueblos y pequeñas ciudades
agrícolas, donde se confunden rasgos de ambas
formas de vida. A él se unen los minifundistas que no
tienen capacidad de salir de la pobreza en su
condición de agricultores.
Promoción de nuevas articulaciones con el
mercado
La economía rural enfrenta altos costos de transacción en varios mercados básicos, lo que explica
que las áreas rurales más conectadas al mercado son
las más desarrolladas. En este sentido, las intervenciones para reducir la pobreza deberían incluir el
desarrollo de mercados rurales y la eliminación de la
intervención estatal para que los mismos funcionen
bien (Figueroa 1996).
Entre los mecanismos para generar y mejorar ingresos
entre estos sectores pobres se destacan: un mayor
acceso a la tierra, el desarrollo de microempresas, la
inversión privada, y la inversión pública en infraestructura y en capacitación.
Los pequeños agricultores carecen de la capacidad
necesaria para emprender negociaciones comerciales.
A ello se agrega la dificultad de crear instancias
paralelas de comercialización o agroindustrias
campesinas, en circunstancias que los mercados se
integran, crecen en competitividad y evolucionan
hacia gestiones más sofisticadas.
Acceso a tierras
Todavía existen en la región vastas superficies de
tierras nacionales del patrimonio público, algunas de
las cuales tienen potencial de uso agropecuario y
silvícola, sin peligro de deterioro de los recursos
naturales; así como amplias extensiones de propiedad
privada que no están siendo aprovechadas
productivamente.29 Muchos minifundistas o trabajadores sin tierra, podrían tener la oportunidad de salir
de la pobreza si accedieran a esos recursos; circunstancia especialmente importante para comunidades
indígenas desposeídas cuya identidad cultural está
Son varias las medidas para fortalecer la integración
al mercado del productor pobre. Entre éstas se
cuenta: (i) la mejor y mayor diseminación de información sobre precios; (ii) la provisión de asesorías para
incrementar la aptitud de los campesinos en áreas
tales como la comercialización de productos y las
negociaciones con agentes compradores; (iii) la
creación de cooperativas y asociaciones con otros
empresarios, especialmente los microempresarios,
para aprovechar economías de escala; (iv) la ampliación de los acuerdos con agroindustrias; y (v) la
formación de grupos comerciales encabezados por
agentes con experiencia en la materia.
29
Según FAO, ofrecen todavía potencial para la expansión
agropecuaria zonas como el cerrado brasileño; los llanos
colombianos y venezolanos; y las parte sub-húmedas del chaco
boliviano y paraguayo.
El fortalecimiento de diversas formas de asociación
22
condicionada a la posesión de tierras. Las expropiaciones de grandes extensiones y su distribución entre
los sin tierra están, sin embargo, agotadas políticamente luego de las negativas experiencias de las
décadas de los años 1960 y 1970.
rápidamente (BID 1995). Los elementos centrales de
la estrategia del Banco para el desarrollo de la
microempresa (BID 1996a) son crear las condiciones
para que se desenvuelvan en forma competitiva
autónomas de apoyos externos, mediante políticas y
un entorno regulador favorable; el mejoramiento del
acceso de los sectores de bajos ingresos a los servicios financieros y comerciales; y la expansión en el
flujo de recursos para inversión de las microempresas.
Con el enfoque tecnológico reorientándose a la
intensificación en el uso de la tierra, se espera conseguir mayor producción y diversificación por unidad
de superficie. Esta estrategia debería resultar en
mejores posibilidades de subsistencia y salidas semi
comerciales para algunos agricultores sin tierra
(arrendatarios) y mayores oportunidades de conseguir
empleo agrícola, ya que la intensificación requerirá
mayores insumos de mano de obra. Así, deberán
facilitarse los contratos de renta de tierras a largo
plazo, las fórmulas de aparcería o mediería y la
distribución de tierras públicas, para permitir el
acceso a los pobres. Lo anterior es un esfuerzo
paralelo a la necesaria titulación de las tierras que
hoy ocupan los campesinos.
Ciertas actividades microempresariales parecen
particularmente propicias en el medio rural, por
ejemplo: agroindustrias, talleres de servicios de
maquinaria, artesanías y comercio de insumos, pesca
comercial y deportiva, turismo (restaurantes, cabañas, natación, baños termales, sitios culturales),
mueblería e industrias de la madera, etc. Existe un
gran potencial en el entorno rural para la transformación de material de la naturaleza a artículos
diversos y artesanías, como son las maderas, plantas
medicinales, fibras, frutas, nueces, flores y yacimientos de rocas semipreciosas y tallables, respetando el uso racional de dichos recursos.
Conjuntamente a lo anterior puede recurrirse a otras
modalidades, como las compras de tierras (Fondo de
Tierras para Indígenas en Chile; Ley 101 en
Colombia); o los mecanismos de incentivo de venta a
los dueños de grandes propiedades ineficientes, en
paralelo a los programas de ayuda a los pequeños
agricultores para la compra de terrenos.30 Asimismo,
los sistemas de impuestos progresivos a la tenencia de
tierras, en función de un valor patrimonial determinado por su potencial productivo, pueden ser útiles
para desestimular inversiones especulativas y evitar
grandes concentraciones.
Cabe destacar que la descentralización y perfeccionamiento de los servicios financieros rurales a los
cuales se aludió anteriormente será sin dudas una
contribución gravitante en el desarrollo de pequeñas
y muy pequeñas (micro) empresas rurales, especialmente aumentando el acceso a pequeños créditos
(microcréditos).
Atracción de inversión rural privada
Desarrollo de la microempresa rural
Existen numerosos ejemplos de inversiones públicas,
programas de incentivos tributarios-financieros,
entrega de terrenos, etc., que con la finalidad de
canalizar inversión extranjera y nacional hacia zonas
rurales han logrado un poderoso impulso del empleo
en favor de los más pobres. Es el caso de los desarrollos turísticos en el Pacífico Central y Sur de
México, de los programas de ecoturismo de Costa
Rica; de los incentivos a la forestación y a la creación
de la industria del salmón en Chile; así como de
muchos desarrollos en diversos países, situados en
parques industriales con incentivos públicos para la
Más de la mitad del empleo en los países de América
Latina y el Caribe está provisto por empresas con
menos de 10 trabajadores, la mitad de ellas de
dimensión familiar. Destaca el hecho que las pequeñas y microempresas de propiedad de mujeres crecen
30
La modalidad de reforma agraria “con asistencia de mercado”
(market-assisted land reform) se ha incorporado recientemente
en la región en proyectos financiados por el Banco Mundial
(Brasil, Colombia y El Salvador).
23
instalación de la industria privada.
riormente y vinculado a lagos, ríos, reservas y
parques, es una valiosa opción de protección de
recursos y creación de empleos, susceptible de
generar otras externalidades positivas, como nichos
de mercado para la producción campesina.
De particular importancia es la aplicación de esta
estrategia para corregir desequilibrios regionales e
incorporar regiones aisladas con buen potencial de
recursos naturales. En este sentido la inversión en
infraestructura vial es un instrumento poderoso para
atraer inversiones externas a zonas rurales marginadas, además de permitir la penetración de servicios
en favor de los más pobres y de reducir costos de
transacción en los vínculos con los mercados.
Capacitación para mejorar la inserción
laboral y los ingresos
Dado que la educación primaria y secundaria es un
factor determinante, tanto en la posibilidad de acceder
al mercado laboral como en los niveles de ingreso a
obtener, la demanda de las poblaciones rurales por
acceder a dichos servicios es muy alta. Nuevamente,
ésta es un área clave de intervención pública,
asegurando un nivel básico de educación formal en
zonas rurales.
Inversión en infraestructura
La carencia de caminos transitables todo el año es un
desincentivo radical para atraer inversiones
(industriales, mineras, turísticas) del sector privado
hacia el medio rural. Por el contrario, caminos de
calidad son un estímulo para la creación de negocios
en torno al medio rural y la oferta de una mano de
obra rural abundante.
Con respecto a la educación técnica, en muchos
países abunda una oferta de capacitación laboral
poco adecuada a las especialidades y destrezas que
demanda el mercado. Por ejemplo, en muchos casos
es mayor la oferta de formación agrícola para jóvenes
que las posibilidades de inserción laboral posterior en
el sector. El objetivo es mejorar las oportunidades de
mujeres y hombres de sectores rurales pobres,
mediante una capacitación técnica coherente con los
requerimientos laborales rurales y urbanos, incluida
la opción de trabajos por cuenta propia. Los
programas de formación laboral en convenio con las
empresas privadas son en este sentido muy eficientes,
tales como los sistemas de educación dual (educacióntrabajo) que impulsa la GTZ en diversos países de la
región.
La inversión en infraestructura vial, además del
positivo impacto en el empleo local derivado de la
construcción, mejora las posibilidades de acceso a los
servicios sociales, reduce costos de transacción
comercial, abre nuevos mercados laborales y genera
un cúmulo de externalidades favorables para los
sectores de pobreza rural. Igualmente significativa en
términos de empleo y apoyo a la generación de
ingresos así como para la conservación de los recursos naturales renovables son otras iniciativas de
inversión pública, como los proyectos de reforestación, conservación de suelos, manejo de cuencas,
turismo, irrigación, electrificación rural, y la constitución de reservas y parques nacionales y su manejo.
El cuadro 4 resume las posibles opciones e
instrumentos discutidos hasta el momento.
El ecoturismo (o agroturismo), mencionado ante-
24
Cuadro 4: Resumen de opciones e instrumentos estratégicos
Opciones
Generales para reducir pobreza rural
Instrumentos
-Políticas macroeconómicas y sectoriales propicias
-Inversión en capital humano (educación, salud y otros
servicios sociales)
-Inversión en infraestructura
-Recuperación y manejo de recursos naturales y generación de
empleos
Específicas para pequeños agricultores con po- -Titulación de tierras
tencial agropecuario
-Inversión en riego
-Investigación y transferencia tecnológica
-Desarrollar mercados financieros rurales
-Promoción de nuevas articulaciones con el mercado
Específicas para la generación de empleo e -Desarrollar mercados de tierras
incremento de ingresos para pequeños -Desarrollo de la micro y pequeña empresa rural y mercados
agricultores con escaso potencial agropecuario financieros
y otros pobladores rurales
-Incentivos para atraer inversión privada rural
-Capacitación para mejorar la inserción laboral
25
ACCIONES ESTRATEGICAS DEL BANCO
Aunque no ha existido una estrategia explícita de
reducción de pobreza rural en torno a la cual se
diseñarán intervenciones del Banco, sí se han financiado proyectos que han estado dirigidos a la población rural de menores ingresos, abordando una o más
de sus problemáticas específicas. El Banco ha
financiado aproximadamente 40 proyectos de desarrollo rural por un monto superior a los mil millones
de dólares en los últimos 30 años (Figura 2 y Cuadro
5); lo que representa un 10% del total financiado a
proyectos del sector rural, agropecuario, pesca y
forestación.
Figura 1: Evolución del financiamiento BID a proyectos de desarrollo rural, 1963-97 (US$ millones)
600
550
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
63
67
65
71
69
75
73
79
83
77
81
Además de los proyectos específicos mencionados, el
Banco ha financiado componentes de desarrollo rural
en programas de inversión que aparecen bajo diversas
denominaciones (titulación de tierras, desarrollo
regional, desarrollo agrícola, desarrollo sustentable,
modernización de servicios) y en varios sectores
(manejo
de
cuencas,
salud,
educación,
infraestructura) y mediante varios tipos de acciones
(microempresa, cooperaciones técnicas).
Sin
embargo, y aunque los proyectos listados en el cuadro
87
85
91
89
95
93
98
97
no reflejen la totalidad de las acciones del Banco en el
tema, cabe resaltar: (i) el escaso número total de
proyectos enfocados a reducir la pobreza rural; (ii) la
tendencia decreciente en el número de operaciones
desde mediados de la década pasada, y especialmente
en los últimos cinco años; y (iii) el escaso número de
operaciones en zonas importantes de pobreza rural en
la región (América Central y el noreste de Brasil).
26
Cuadro 5: Proyectos de desarrollo rural financiados por el BID, 1963-97
País
Proyecto
Año
Monto (US$m)
Argentina
Desarrollo agrícola riego y colonización (AR0002)
1973
11,5
Bolivia
Programa de desarrollo rural (BO0064 y BO0078)
Programa de inversiones para el desarrollo campesino (BO0093)
Programa nacional de riego (964/SF-BO)
1963
1993
1995
1,5
12,5
25,6
39,6
Brasil
Des. rural integrado Paraiba (BR0152)
Des. rural integrado Minas Gerais (BR0160)
Des. rural integrado Parana (BR0059)
Des. rural integrado Irece-Bahia (BR0158)
1980
1980
1980
1982
40,0
60,0
80,0
36,8
216,8
Paraguay
Desarrollo agropecuario integrado (PR0009 y PR0012 )
Desarrollo rural integrado Dept. Paraguari (PR0079)
Consolidación de colonias rurales (PR0083)
1971
1981
1992
15,4
31,0
55,6
102,0
Uruguay
Infraestructura empresas lecheras (UR0062)
Reconversión y desarrollo de la granja (UR0072)
1996
1997
40,0
32,0
72,0
Subtotal Región 1
441,9
Belice
Modernización servicios agropecuarios (BL0003)
Administración de tierras (BL0007)
1997
1997
4,0
0,8
4,8
Guatemala
Desarrollo Sustentable Petén (GU0081)
1996
16,9
Haití
Desarrollo rural Peninsula del Sur, L’Asile (HA0023)
1980
3,3
Honduras
Desarrollo agricola integrado: II etapa-INA (HO0017)
Desarrollo rural región de occidente (HO0036)
Desarrollo rural La Paz-Intibuca (HO0042)
1976
1979
1986
40,0
13,7
17,3
71,0
México
Progr. inversión pública des. rural PIDER (ME0009 - ME0040)
1975
40,0
Nicaragua
Programa nacional de desarrollo rural (NI0042)
Reactivación productiva agroalimentaria (NI0014)
1994
1997
30,0
40,0
70,0
Panamá
Crédito agropecuario peq/med productores (PN0001)
1974
8,0
Rep. Dom.
Des. agropecuario integrado: I etapa (DR0009)
Modernización zonificación de tierras (DR-0018)
1972
1997
24,8
32,0
56,8
Subtotal Región 2
270,8
27
Cuadro 5: continuación
Bahamas
Programa de desarrollo rural (BH0023)
1979
4,1
Colombia
Desarrollo rural integrado Boyaca y Santander (CO0030)
Desarrollo rural “Arauca II” Colombia (CO0137)
Desarrollo rural integrado II zona norte Colombia (CO0173)
Programa inversiones de desarrollo rural (CO0186)
Titulación de tierras y registro (CO0157)
1976
1981
1981
1990
1997
64,0
22,8
64,6
75,0
38,5
264,9
Ecuador
Desarrollo peq. agricultura: I etapa (EC0070)
Desarrollo rural integrado Zamora/Nangaritza (EC0082)
Desarrollo rural integrado Pichincha (EC0117)
DRI-sur de Loja (EC0045)
Desarrollo regional Pichincha II (EC0098)
1963
1978
1980
1983
1992
1,8
16,9
35,2
15,5
73,8
143,2
Jamaica
Rural Parish Market Pogramme (JA0036)
1979
7,0
Perú
Desarrollo rural integrado (PE0117)
Desarrollo regional Jaen-Bagua-San Ignacio (PE0042)
1982
1983
46,0
42,8
88,8
Venezuela
Desarrollo rural integrado (VE0001/04/05)
1970
75,0
Subtotal Región 3
583,0
TOTAL
1295,7
Fuente: Base de datos SDS/ENV.
Notas: Los años se refieren al año de aprobación. Los montos corresponden a la fracción del costo total del programa
financiada por el BID, en valor nominal. Se incluyen préstamos clasificados como de desarrollo rural, sin embargo
dado que el Banco ha financiado componentes o subcomponentes de desarrollo rural vinculados a proyectos agrícolas,
de microempresas, de reducción de pobreza, de salud, educación, etc; así como cooperaciones técnicas nacionales y
regionales cuyos objetivos han sido el desarrollo rural, se estima que el monto total de financiamiento BID a actividades
de desarrollo rural es superior al registrado en el cuadro. Región 1, 2, 3 se refiere a la organización geográfica actual
de los Departamentos Regionales del Banco.
Revertiendo la tendencia decreciente mencionada, en
1997 se aprobaron seis proyectos que podrían
clasificarse como de reducción de pobreza rural por
un monto cercano a los US$150 millones.
Actualmente existe un reducido número de proyectos
en preparación para la posible financiación del Banco
en el sector rural (Cuadro 6); los que muestran
escasa correspondencia con las regiones en donde la
pobreza rural es más aguda.
28
Cuadro 6: Estimación de proyectos BID en preparación en el sector rural, 1998
País
Proyecto
Monto (US$m)
Brasil
Programa zona da mata Pernambucana (BR-0246)
Preparación y desarrollo de programas ecoturísticos (BR-0208)
Apoyo al manejo de pesca artesanal en Alagoas (TC-9611098)
Consolidación asentamientos rurales (BR-0274)
120,0
10,0
0,8
75,0
Paraguay
Tecnificación y diversificación de la producción campesina (PR-0084)
13,0
Haití
Modernización sector agrícola (HA-0016)
30,0
México
Agua y saneamiento rural (ME-0150)
200,0
Colombia
Desarrollo rural integrado IV (CO-0192)
100,0
Ecuador
Proyecto de irrigación CALPI (TC-9309297)
Jamaica
Programa manejo de cuencas (JA0039)
1,0
14,0
Fuente: BID (1998f)
Dependiendo de la problemática específica, las
opciones descritas en este documento pueden constituir campos de acción para el Banco, tanto asumidas
individualmente o en un conjunto de dos o más líneas
estratégicas. El Banco puede contribuir con los países
en la definición de políticas macro y sectoriales que
propicien el crecimiento económico y una distribución
más equitativa de sus beneficios. Esto constituirá una
contribución a la reducción de la pobreza. Igualmente
podrá aportar al fortalecimiento de una
institucionalidad participativa para el desarrollo rural,
promoviendo la descentralización de actividades.
riesgos financieros, haciendo más atractiva la afluencia de capitales nacionales y externos.
Conjuntamente a este nivel global o indirecto de
contribución a la superación de la pobreza rural, se
requieren programas y proyectos focalizados hacia
los pobres rurales. En esta dirección, el Banco puede
implementar programas de alcance nacional, con uno
o más componentes articulados entre sí en torno a
algunas de las opciones estratégicas descritas en el
capítulo 3, como por ejemplo: elevar la productividad
y los ingresos de campesinos con potencial
agropecuario mediante el desarrollo tecnológico, el
riego y la creación de un sistema financiero. También,
puede financiar la implementación de programas
multisectoriales con componentes de apoyo a la
producción, y de servicios sociales, a nivel de una o
más regiones de un país. Ello siempre y cuando se
cumplan ciertos requisitos y se tomen en cuenta las
experiencias de los proyectos DRI, por ejemplo,
financiando programas de 10 a 15 años en etapas de
Asimismo, el Banco puede movilizar recursos tanto
del interior como de fuera de la región para financiar
programas de desarrollo rural; puede contribuir a
fortalecer a instituciones públicas y privadas de la
región (incluyendo instituciones financieras) para que
participen en estos programas; y también tiene
posibilidades de apoyar a los gobiernos o fortalecer el
marco legal y regulatorio de manera de reducir
29
5 años cada una, con evaluaciones de seguimiento (y
reformulación) cada 2-3 años; y con una conducción
central única y unidades ejecutoras descentralizadas.
Cabe además la posibilidad de seleccionar algunos
componentes de carácter complementario en
programas de inversión rural de una región
marginada; por ejemplo inversiones en infraestructura
y servicios sociales (caminos y educación).
Fortalecimiento de la institucionalidad local
Las intervenciones del Banco pueden incrementar la
capacidad negociadora y la capacidad técnica de las
agencias locales de desarrollo del sector público y
privado, contribuir a la descentralización de los
órganos de decisión y de asignación de recursos, e
incentivar la formación de redes y alianzas interinstitucionales. Asimismo, a través de asesorías directas, la capacitación o el prefinanciamiento, existiría la
posibilidad de colaborar en la formación de
capacidades profesionales y en el desarrollo de instituciones financieramente sustentables con acceso a
información y gestión moderna.
El rol del Banco en la reducción de la pobreza rural
de la región será definido principalmente por la
interacción con cada país; sin embargo a continuación
se mencionan ciertas acciones que vinculan los
planteamientos estratégicos anteriores con el mandato
del Banco. En particular se pretende estimular la
demanda de los países por iniciativas para superar
pobreza rural y a mejorar los impactos de los
esfuerzos de los países de la región y del Banco, de
acuerdo a los propósitos centrales de la Octava
Reposición.
La mayoría de los esfuerzos de descentralización en
la región han fracasado por la debilidad de las
organizaciones locales, tanto gubernamentales como
no gubernamentales. Esta debilidad de los organismos
locales en muchos casos provocó que funcionen como
satélites de proyectos de desarrollo rural,
dependientes de las agencias del gobierno central para
obtener recursos y recibir dirección. Por estas
razones, las organizaciones formadas para ejecutar
los proyectos DRI desaparecieron cuando se
terminaron los aportes externos. Los esfuerzos de
descentralización deben enfocarse hacia la
capacitación de individuos, es decir los potenciales
miembros de una organización, antes de la
reestructuración de las organizaciones.31
Promoción de políticas favorables
En el diálogo con los países, especialmente en
aquéllos afectados por una alta incidencia de pobreza
rural, el Banco puede promover un ambiente
favorable a las iniciativas de política y de acción en
torno a la pobreza rural, mediante diversas acciones,
como por ejemplo: la realización de estudios y diagnósticos conjuntos con los países; la organización de
talleres nacionales o encuentros subregionales, para
relevar opciones de políticas rurales; el intercambio
de experiencias entre países y regiones, a partir de
iniciativas exitosas en marcha; la identificación de
posibles proyectos con instituciones nacionales,
organizaciones comunitarias y gobiernos locales, y
otros grupos interesados. En este diálogo el Banco
puede colaborar en la definición de políticas positivas
para los sectores rurales pobres, estimular la
asignación de recursos y el diseño de programas en
favor de la población en condiciones de pobreza, de la
generación de empleos rurales no agrícolas, y de la
formación de capital humano (enfatizando el acceso
a estos recursos de mujeres e indígenas, quienes han
sido tradicionalmente excluídos).
La descentralización del poder de decisión a unidades
territoriales menores dentro del país, es una condición
para que los integrantes de dichas unidades participen
en las decisiones que los afectan. Un conjunto de
acciones diferenciadas capaces de dar respuestas a
diferentes tipos de pobladores rurales, en distintas
regiones, no pueden ser ejecutadas por un sector
público centralizado, con personal de baja
calificación y mal remunerado, con procedimientos
burocráticos y sin contacto con los campesinos. Por
ello deben existir instancias descentralizadas de
participación, con conexiones entre sí: municipio o
31
Por otro lado, tampoco se trata de idealizar la forma en que
se expresa la democracia local ni los resultados de dicha
participación (van Vliet 1995).
30
microregión, comunidad y familia. Esto facilitará la
identificación de las dinámicas y estructuras de las
comunidades y el tipo de familia (familia extendida
vs. familia nuclear, familia liderada por una mujer).32
reducción de la pobreza rural. El Banco es uno de
ellos, actuando en la generalidad de los casos en
alianza, convenio o contrato con varios otros agentes.
Una mayor coordinación entre agencias con el fin de
compartir experiencias en la aplicación de
mecanismos innovadores de financiamiento de
proyectos de desarrollo rural, así como con el objetivo
de programar y cofinanciar actividades, implica una
mayor eficiencia y efectividad en el uso de los escasos
recursos asignados al desarrollo rural.
La actuación en el nivel microregional plantea la
necesidad de descentralizar la toma de decisiones del
sector público y de desconcentrar sus recursos, junto
a la constitución en ese nivel de instancias de
concertación con los municipios y sus autoridades,
con las organizaciones campesinas, con universidades
regionales y organizaciones de presencia local. Es
esencial que los encargados de conducir estos
programas y proyectos en las regiones tengan una
buena formación profesional y reciban remuneraciones competitivas.
En casi todos los países, existen proyectos de desarrollo rural financiados por varios organismos
bilaterales y multilaterales. La falta de capacidad en
los países para coordinar la planificación y administración de programas entre estos organismos ha dado
lugar a ineficiencias en el uso de los recursos financieros y poca efectividad en la ejecución de las
actividades de desarrollo. El BID y el Banco Mundial concuerdan en muchas de las estrategias de
desarrollo en los países, pero no siempre coordinan
sus esfuerzos. La coordinación con otras organizaciones internacionales (FAO, FIDA, IICA, CEPAL)
y con importantes instituciones bilaterales de asistencia técnica (USAID, GTZ, JICA, COTEZU) es
aún menor. En varios países, esta situación ha
redundado en la duplicación de actividades y la
posible “venta” de proyectos similares a más de un
organismo financiador. Por estas razones, el Banco,
a nivel de sus Oficinas de País, podría convocar a los
representantes de los demás organismos involucrados
a reunirse periódicamente para discutir los
lineamientos estratégicos en el sector rural y coordinar la preparación y ejecución de proyectos.
Una fórmula de asociación que ha tomado creciente
importancia, es la de instituciones públicas y organismos no gubernamentales que participan en forma
conjunta en la formulación de las políticas de desarrollo rural y en su financiamiento. Además de
participar en dichas formulaciones, las ONG ejecutan
las obras y acciones programadas con la colaboración
de las comunidades. Como variante se ha introducido
la asociación entre agencias municipales o estatales y
ONG, que a su vez han suscrito convenios de asesoría
con organizaciones campesinas, conformando así
formas de asociación tripartitas. Mientras más se
fortalezcan estas instancias locales mayor
sustentabilidad tendrán los programas.
Coordinación entre organismos de desarrollo
Son múltiples los organismos de distinta naturaleza
que pueden ser movilizados a diferentes niveles en
torno a las estrategias, programas y proyectos de
Posibles áreas de inversión prioritaria
Además de las áreas estratégicas de acción mencionadas, existen cuatro áreas de inversión que por su
incidencia en la superación de la pobreza, son de
importancia prioritaria para el Banco. Estas se
describen a continuación.
32
Si bien la familia es un elemento central en el proceso de
participación, la incorporación de las mujeres debe ser un
objetivo manifiesto. Si se consideran sólo como parte de la
familia, pueden continuar desarrollando funciones tradicionales,
sin tener posibilidades de integrarse en los procesos de identificación de necesidades y en la priorización de las soluciones.
Las mujeres y jóvenes además de estar más involucrados en la
producción, enriquecen la definición de las demandas e
intereses prioritarios para el conjunto de la comunidad y su
contribución es vital para la ejecución de los programas.
Aumento de la productividad y los ingresos de los
pequeños agricultores con potencial
31
En los términos planteados anteriormente, el grave
deterioro que han experimentado y continúan experimentando los recursos naturales en la región, es no
solamente un desafío sino que constituye una real
oportunidad para que con el apoyo del Banco, los
países, desarrollen una doble respuesta a la pobreza
rural y a la recuperación de la calidad de los suelos,
las aguas, la flora y fauna, y el paisaje.
Los componentes centrales de esta opción son el
mayor acceso a tecnologías, mercados y recursos
financieros para pequeños agricultores. Asimismo se
agrega la posible inclusión (dependiendo de la
situación específica) de acciones de titulación de
tierras. Esta opción puede también incluir acciones
destinadas a que los campesinos que en la actualidad
tienen escaso potencial agropecuario, se transformen
en productores con potencial, por ejemplo mediante el
acceso a tierra o invirtiendo en irrigación.
Algunas acciones internas
El financiamiento de programas de reducción de la
pobreza rural por parte del Banco debería estar
estrechamente vinculado a las orientaciones y
opciones estratégicas enunciadas en capítulos precedentes, con el fin de diseñar y ejecutar programas
sólidamente fundamentados y bien estructurados.
Dada la complejidad del tema, se podrían utilizar
fondos de preinversión para el diseño de los mismos;
los desembolsos podrían estar condicionados a una
programación revisable (evaluación sobre la marcha)
en el transcurso del proyecto; y asegurar mecanismos
de garantía para el cumplimiento del calendario de
aportes de la contraparte nacional; asimismo debe
enfatizarse la selección cuidadosa de las agencias
ejecutoras y del personal involucrado, incorporando
suficiente apoyo financiero y técnico a la gestión
administrativa y la formación de los equipos humanos.
Creación de empleos rurales no agrícolas
Debe darse alta prioridad a las inversiones públicas y
privadas, orientadas al mejoramiento de la infraestructura rural y a la generación de actividades
productivas no agrícolas o de servicios en el medio
rural (agroindustrias, turismo, pesca, forestales),
capaces de proveer de empleos a mujeres, hombres y
jóvenes pobres.
La cooperación con la pequeña y mediana empresa
rural, tanto en términos del fomento a la creación de
nuevas empresas como la promoción de las existentes,
facilitará la creación de empleos no agrícolas. En este
sentido y contribuyendo también a la opción anterior,
la creación y fortalecimiento de un sistema financiero
rural pasa a ser un poderoso instrumento que
alimenta ambos propósitos.
Las opciones sugeridas en este documento buscan
ampliar las actividades que el Banco y los países ya
vienen desarrollando, poniendo énfasis en los siguientes aspectos:
Formación de capital humano
La inversión en la población rural es sin duda una
alternativa prioritaria para reducir de manera definitiva a largo plazo a la pobreza rural así como para
abordar carencias de corto plazo que la población
prioriza en sus demandas. La corrección de desigualdades urbano-rurales en servicios básicos y la
inversión en capital humano, particularmente en el
mejoramiento de la cobertura y de la calidad de la
educación y la salud, son acciones que deberían tener
alta prioridad.
C Enfocar el problema rural de una manera amplia,
abarcando además del sector agropecuario y de
manejo de recursos naturales, a los sectores sociales,
financieros, y de infraestructura básica, reconociendo
la heterogeneidad de los tipos de pobreza rural y
promoviendo políticas e instrumentos que en el
mediano plazo reduzcan la pobreza rural en la región.
C Desarrollar estrategias a nivel nacional: En la
mayoría de los países de la región, no se sigue un
patrón estratégico de reducción de la pobreza rural,
sino que se implementan proyectos de inversión de
Conservación del patrimonio natural
32
forma segregada sin analizar el contexto sectorial y
las ramificaciones que podrían acarrear dadas las
políticas nacionales. La preparación de estrategias de
desarrollo rural a nivel nacional e incluso a nivel
regional, en cada país es parte clave de la conceptualización e implementación de nuevos programas.
campo para anticipar y resolver problemas de
ejecución y calidad técnica. Además, debería contemplarse la contratación de profesionales locales, así
como acuerdos con universidades y centros de
investigación para utilizar sus capacidades especializadas cuando se necesiten. Asimismo podrían
contemplarse acuerdos de trabajo y financiamiento
conjunto con organizaciones especializadas como
FAO, FIDA, IICA; y agencias bilaterales de
cooperación técnica con reconocida experiencia en el
tema (GTZ, COTEZU).
C Conceptualizar programas de mediano plazo de
implementación escalonada basados en estrategias
nacionales de reducción de la pobreza rural,
financiando etapas sucesivas de acuerdo a los
resultados de las anteriores, asegurándose que existan
políticas adecuadas y propiciando en la primer etapa
(preinversión) el fortalecimiento institucional. Una
primera etapa (de 5-6 años) enfatizaría el
establecimiento de las condiciones mínimas políticoinstitucionales y de la capacidad de los recursos
humanos, necesarias para implementar las actividades
plenas del programa en sus etapas subsecuentes. Una
vez que las técnicas y modalidades de ejecución
hayan sido adaptadas a las condiciones específicas del
lugar, se aplicarían a una escala mayor a nivel de
programas de inversión de mayor envergadura. Para
facilitar la ejecución de dichos “pre proyectos” se
podrían utilizar más frecuentemente recursos de
cooperación técnica y/o directamente de los gobiernos
vía préstamos de preinversión.
Una opción que merece consideración en ciertos
proyectos de naturaleza compleja es el establecimiento a nivel local de un Grupo Técnico Consultivo en la preparación y ejecución de programas.
Este asesoraría a las instituciones ejecutoras. El
grupo puede proveer asesoría técnica continua
ayudando en la resolución de conflictos entre las
instituciones ejecutoras y los beneficiarios de los
proyectos. Los integrantes del grupo podrían ser
representantes de gobiernos locales, universidades,
empresas privadas, asociaciones de agricultores y/u
otros actores importantes para las acciones de los
proyectos y las zonas en donde se los ejecutan, así
como de las agencias financiadoras y de cooperación
técnica.
C Continuar prestándole más atención a la
ejecución y seguimiento de las operaciones,
fortaleciendo a las Oficinas de País del Banco y a los
ejecutores a nivel de municipio y comunidad, con la
flexibilidad necesaria como para poder hacer cambios
sobre la marcha de los programas, evaluando a su vez
los resultados y aplicándolos en etapas siguientes o en
nuevos programas. Por las razones expuestas anteriormente, las acciones de supervisión técnica de la
ejecución de las operaciones de desarrollo rural es de
suma importancia. Aunque todavía se pone más
énfasis en la preparación que en la ejecución de los
proyectos, con el consecuente impacto en la calidad y
el tiempo de ejecución de las operaciones, existe
consenso en el Banco para revertir esta situación. En
este sentido, los especialistas sectoriales encargados
de la supervisión de las operaciones podrían programar más tiempo a sus contrapartes nacionales para
facilitar el inicio de las actividades, y más visitas de
De igual importancia es el establecimiento de adecuados indicadores de seguimiento (benchmarks) para
poder evaluar la eficacia de las técnicas y
procedimientos empleados en la ejecución de los
proyectos, y el avance hacia el logro de los objetivos.
Esta actividad puede comenzar con la incorporación
temprana de una base de información que incluya
indicadores de carácter agroecológico, socioeconómico y político-institucional de fácil obtención por
parte de los contrapartes. Las tareas de seguimiento
podrían ser realizadas por empresas privadas, universidades u organizaciones comunitarias bajo la
supervisión de los ejecutores.
Además de los documentos formales de evaluación
ex-post de proyectos financiados por el Banco, la
experiencia ganada con la ejecución de programas de
reducción de pobreza rural debe ser utilizada a través
de los mecanismos de seguimiento y evaluación, y
33
documentos no formales de actualización de buenas
prácticas y procedimientos. La preparación de guías
debe realizarse de manera sistemática por medio de la
revisión de la literatura, entrevistas con especialistas
en los subsectores (por país y región) y por medio de
visitas a zonas en donde se hayan adoptado o
comprobado las prácticas y procedimientos. Dichos
documentos deberían discutirse en seminarios en las
Oficinas de País y en la Sede del Banco (y publicarse
como manuales de consulta) para que los resultados
sean tomados en cuenta en la preparación y ejecución
de nuevos proyectos. Se sugiere iniciar una serie de
documentos de prácticas en desarrollo rural
incluyendo el siguiente temario: desarrollo de
microempresas y mercados financieros rurales,
estrategias y mecanismos institucionales eficaces
para la gestión de programas de reducción de pobreza
rural y mecanismos participativos de formulación e
implementación de proyectos en el sector rural.
C Recursos para implementar nuevas operaciones.
Para la implementación de alguna de las opciones
mencionadas se requeriría continuar el fortalecimiento
de los cuadros técnicos con capacidad de
conceptualizar, ejecutar y evaluar programas de
reducción de pobreza rural en las Oficinas de País y
en la Sede del Banco, así como de forma
complementaria reforzar los vínculos con agencias
multi y bilaterales de cooperación técnica
especializadas en el tema para la preparación,
seguimiento y ejecución de programas de reducción
de pobreza rural.
34
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ANEXO 1. ESTIMACION DE LA MAGNITUD DE LA POBREZA E INDIGENCIA URBANA Y RURAL EN AMERICA LATINA,
1994
POBLACION
Urbana
Rural
POBREZA
Total
Urbana
Rural
INDIGENCIA
Total
Urbana
Rural
Total
No.
%
No.
%
No.
No.
%
No.
%
No.
%
No.
%
No.
%
No.
%
Argentina
30,557
88
4,030
12
34,587
3,979
13
685
17
4,664
13
739
2
161
4
900
3
Bolivia
4,480
60
2,934
40
7,414
2,020
45
2,523
86
4,543
61
627
14
-
-
-
-
4,979
14
Brasil
125,812 78 35,977
22 161,789
50,262
40 17,981 50 68,243
42
Chile
11,987
84
2,223
16
14,210
2,613
22
680
3,293
23
599
5
209
9
808
6
Colombia
25,179
72
9,922
28
35,101
11,305
45
6,489
57 17,794
47
4,029
16
3,770
38
7,799
22
Costa Rica
1,662
49
1,762
51
3,424
258
16
418
23
676
21
52
3
141
8
193
6
Ecuador
6,785
59
4,675
41
11,460
3,596
53
3,502
75
7,098
62
1,140
17
2,595
56
3,735
33
El Salvador
3,011
52
2,757
48
5,768
1,292
43
1,784
65
3,076
53
443
15
866
31
1,309
23
Guatemala
4,108
39
6,513
61
10,621
2,218
54
4,885
75
7,103
68
1,150
28
3,452
53
4,602
43
Haití
2,454
34
4,726
66
7,180
-
-
-
-
5,457
76
-
-
-
-
-
-
Honduras
2,510
44
3,144
56
5,654
1,757
70
2,389
76
4,146
73
1,029
41
1,729
55
2,758
49
México
67,493
74 23,652
26
91,145
7,357
11 14,286 60 21,643
24
1,147
2
8,136
34
9,283
10
Nicaragua
2,378
58
1,746
42
4,124
1,258
53
1,549
89
2,807
68
518
22
922
53
1,440
35
Panamá
1,466
56
1,165
44
2,631
161
11
478
41
639
24
132
9
233
20
365
14
Paraguay
2,531
52
2,297
48
4,828
552
22
1,367
60
1,919
40
-
-
-
-
-
-
Perú
16,759
71
6,773
29
23,532
6,392
38
3,526
52
9,918
42
1,944
12
2,228
33
4,172
18
Rep. Dom.
4,824
62
2,999
38
7,823
-
-
-
-
4,303
55
-
-
-
-
-
-
Uruguay
2,871
90
315
10
3,186
172
6
72
23
244
15
86
3
25
8
111
3
Venezuela
18,748
86
3,096
14
21,844
9,449
50
2,115
53
4,724
25
1,176
38
5,900
27
A. Latina
335,615 74 120,706 26 456,321
104,641
-
64,730
-
30,865
-
30,623
-
60,861
-
31
68 11,564
-
179,130
12,506 10
17,485 11
Número (No.) expresado en miles. (-) significa no disponibilidad de datos.
Dada la escasez de información actualizada sobre pobreza urbana y rural a nivel de país, los datos presentados en el anexo 1 son estimaciones de diversas fuentes
y por lo tanto están sujeto a cambios. La información de la magnitud de pobreza urbana y rural en América Latina a nivel regional presentada en el anexo 1 es
la suma de la diversa información disponible y difiere de la información presentada en los cuadros 1 y 2 del documento, los que se basan en una única fuente
(CEPAL, 1997). La información para Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela proviene de los estudios
de país del proyecto conjunto BID/PNUD/CEPAL. Los datos de los demás países incluídos en el anexo 1 se calcularon en base a la información de CEPAL (1997)
sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares en 1994, y datos de CELADE (Boletín Demográfico no. 56, 1995); con la excepcion de la
información sobre pobreza rural en Bolivia y pobreza total en Haiti, Paraguay y Republ
La línea de pobreza se define en relación al ingreso inadecuado para alcanzar requisitos diarios nutricionales y otras necesidades básicas (higiene, vestimenta,
educación y transporte). La línea de extrema pobreza (indigencia) definida en relación al ingreso inadecuado para satisfacer requisitos nutricionales mínimos
diarios. Las cifras de pobreza incluyen a las de indigencia.
BID. 1998. Estrategia de Reducción de la Pobreza Rural. Departamento de Desarrollo Sostenible, División de Medio Ambiente. Washington D.C.
Annex 1 - Pg. 1
ANEXO 2
LECCIONES DE LOS PROYECTOS DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO
Es complejo realizar un análisis riguroso de las experiencias recogidas de casi dos décadas de programas de desarrollo rural integrado
(DRI) en América Latina dado que el tema ha sido objeto de polémicas, inevitablemente, con contenidos ideológicos. En efecto, las
políticas de intervención focalizadas en grupos sociales desfavorecidos (urbanos o rurales) han sido objeto de críticas tales como: (i)
ante escasez de recursos, es necesario asignar fondos a los sectores más productivos (“primero hay que crecer y luego distribuir”) y
(ii) las políticas de desarrollo rural son políticas “sociales”, distribucionistas y no eficientes. Frente a estos argumentos, la estrategia
DRI sostuvo que “invertir en los pobres rurales”era, además de una política que reconocía objetivos de equidad, también una asignación
eficiente de recursos pues la potencialidad productiva de los pequeños productores aseguraría retornos financieros y económicos
satisfactorios, una vez que se solucionaran los principales obstáculos para su desarrollo. La crisis económica que caracterizó a la década
de los años 1980 brindó las condiciones para que esta polémica se agotara sin resolverse.
Hacia fines de dicha década se elaboraron dos importantes estudios de evaluación sobre las experiencias de desarrollo rural: USAID
(1987) y Banco Mundial (1988). Ambos estudios, así como otros trabajos producidos por distintas fuentes incluido el BID (Ariztizabal
et al. 1992), la GTZ, y otras agencias de desarrollo, identificaron una lista de problemas que afectaron la ejecución y la obtención de
los objetivos de los programas DRI. Este anexo resume ocho lecciones aprendidas de dichas experiencias, vinculándolas a las opciones
estratégicas propuestas en el documento principal.
El alcance de la estrategia de desarrollo rural, hacia una perspectiva global
Se ha cuestionado que, pese a la importante magnitud de recursos dirigidos al desarrollo rural, los resultados obtenidos han solo
beneficiado a porciones muy pequeñas de la población rural pobre y, en varios casos, no se ha llegado a estos estratos, habiéndose
desviado estos recursos hacia otros sectores de la población rural. Esta proposición general debe ser considerada cuidadosamente. En
efecto, en muchos casos han ocurrido estos fenómenos pero, al mismo tiempo, pueden también identificarse numerosos casos en los
cuales los recursos asignados beneficiaron en forma significativa a los grupos objetivo seleccionados.
La principal lección aprendida en este sentido es que las estrategias y políticas de desarrollo rural deben ser concebidas a nivel
nacional con una perspectiva global, aun si las acciones concretas (p. ej. proyectos, actividades, etc.) con que se comiencen a
implementar tales políticas sean de carácter puntual y de reducida dimensión. La falta de tal enfoque global y dirección política
centralizada ha sido la principal causa de la falta de control, el desvío de los recursos y el agotamiento de numerosas iniciativas
puntuales en muchos países de la región. Asimismo, pese a los esfuerzos realizados, no se habría alcanzado un umbral o masa crítica
de recursos necesarios para contrarrestar la magnitud del problema, e incluso en las regiones en donde hubo significativa inversión no
hubo continuidad en la asignación de los flujos de recursos requeridos. Se podría concluir en este sentido que la experiencia DRI,
constituyó un esfuerzo inconcluso pero no necesariamente un fracaso.
La influencia del contexto económico y político en el desarrollo rural
Las evaluaciones realizadas han reiterado que los objetivos de las políticas de desarrollo rural, coexistían con objetivos contradictorios
de políticas sectoriales o macroeconómicas aplicadas simultáneamente. Típicos ejemplos han sido las políticas de importación de
alimentos, de tipo de cambio y de control de precios de los productos básicos.
Otra importante lección es la que surge de reconocer que, ante cambios contextuales imprevisibles (p.ej. modificaciones de precios
Anexo 2 - Pg. 2
internacionales; cambios en la política monetaria; macrodevaluaciones, etc.), aquéllos programas y proyectos de desarrollo rural con
amplios grados de flexibilidad en la ejecución de sus diversos componentes pudieron adaptarse mejor a las nuevas condiciones y alcanzar
los objetivos prefijados, pese a las condiciones adversas.
El rol de los financiadores externos, en estas circunstancias, es de crucial importancia para permitir rápidos cambios en la ejecución de
los distintos componentes de estos programas y proyectos. Asimismo, de estas experiencias se extraen lecciones útiles para la futura
formulación de programas y proyectos de desarrollo rural: por un lado, durante todo el ciclo de preparación de estas iniciativas es
importante incorporar análisis de consistencia de las políticas sectoriales y macroeconómicas a fin de evitar contradicciones importantes
o al menos asegurar que no se desarrollen mecanismos de discriminación negativa hacia los grupos de beneficiarios; por otra parte, la
formulación de los distintos componentes de estos programas debe incorporar la dimensión de “flexibilidad”, que asegure la posibilidad
de introducir cambios oportunos durante la implementación, si se produjeran modificaciones de contexto negativas para la obtención
de los objetivos de la política de desarrollo rural.
La identificación de “grupos objetivo” y la formulación de políticas pertinentes
En los estudios de evaluación se ha señalado que la ineficacia identificada en muchos de los programas y proyectos de desarrollo rural
se relacionaba con fallas fundamentales de diseño: los componentes propuestos tendrían poco que ver con las necesidades reales de los
grupos objetivo seleccionados. En rigor, la principal lección que se extrae de la experiencia tiene que ver con la necesaria diferenciación
de los grupos de pobres rurales y de su dinámica de reproducción. Sin adecuados diagnósticos es sumamente difícil formular políticas
pertinentes. Por lo tanto, es necesario incluir estudios socioeconómicos adecuados para identificar a los diversos grupos de pobres
rurales, prestando especial atención a los grupos más vulnerables como mujeres e indígenas.
También se extraen otras lecciones correspondientes a este tema cuando se analizan algunos "dilemas" planteados frecuentemente:
beneficiar sólo a los pequeños productores rentables versus beneficiar a otros grupos de pobres rurales; incorporar solamente
componentes productivos versus enfatizar componentes de infraestructura básica y social, etc. Estos dilemas pierden importancia cuando
se incorpora la noción de diferenciación pues, por ejemplo, es posible identificar necesidades de infraestructura en comunidades de
pequeños productores agrícolas, así como la incorporación de componentes productivos no agrícolas para incrementar los ingresos de
la población rural pobre sin tierra.
El proceso de formulación y los componentes de los programas
Las evaluaciones elaboradas han señalado varios problemas relacionados con el diseño de los proyectos y programas de desarrollo rural.
Por un lado, se identifican una serie de problemas derivados de formulaciones con sesgo tecnocráticos (v.g. “de arriba hacia abajo”),
que no habrían tomado en cuenta suficientemente las reales necesidades y problemas que afectaban a los grupos objetivo. Además, se
identifican un grupo de modalidades de ejecución, impuestas generalmente por los financiadores externos, que objetivamente habrían
operado contra la correcta implementación de los proyectos.
La participación de los futuros beneficiarios en las primeras etapas de identificación de los proyectos pasaría a ser un requisito
indispensable; la adecuación del número y tipo de componentes a los ritmos de absorción, interés y participación de los beneficiarios
deberían prevalecer sobre los calendarios formulados con lógica exclusivamente técnica; los tiempos de “compromiso” y desembolso
de los recursos, deberían adecuarse a la compleja dinámica de implementación participativa.
La participación de los beneficiarios
Todas las evaluaciones realizadas coinciden en afirmar que cuando la participación de los beneficiarios no ha sido activa, los proyectos
y programas de desarrollo rural no han alcanzado los objetivos prefijados. Lo anterior es condición necesaria pero no suficiente, pues
la inexistencia de mecanismos adecuados para canalizar los deseos y potencialidades de los pobres rurales constituye un importante
Anexo 2 - Pg. 3
obstáculo para asegurar una eficaz participación de estos grupos.
De las experiencias surge la recomendación de asegurar la participación de los grupos objetivo no sólo en el diagnóstico y la
programación inicial, sino que en todas las fases de ejecución, control y evaluación. Igualmente substantiva es la participación
diferenciada, mediante mecanismos que aseguren la integración de mujeres, jóvenes y otros grupos específicos. En este sentido merece
destacarse que el fomento de la participación de la mujer a través de componentes específicos “para el desarrollo de la mujer”, aumentó
su aislamiento y marginalidad, contribuyendo a que las mujeres no participaran en la globalidad de los proyectos. En vez de crear un
componente aislado, el esfuerzo debe concentrarse en abrir el acceso de la mujer a la decisión sobre el conjunto de los programas.
Los impactos obtenidos y la sustentabilidad de los programas
Algunas evaluaciones elaboradas indican que la rentabilidad esperada de los programas y proyectos de desarrollo rural (medida con
indicadores sintéticos como la TIR) no habría sido alcanzada. Otros indican que los impactos esperados sobre la producción y los
ingresos reales de los beneficiarios habrían sido insuficientes. Muchas evaluaciones ex-post coinciden en señalar que buena parte de los
servicios de apoyo y la infraestructura habrían dejado de operar o mantenerse en forma adecuada una vez que finalizaron los
desembolsos de los préstamos externos.
En todo caso, dada la discontinuidad en el tiempo de las estrategias de desarrollo rural es también muy difícil arriesgar conclusiones
sobre los impactos en los ingresos reales de los beneficiarios de estos programas y proyectos y sobre la verdadera causalidad entre
proyectos de este tipo y falta de sustentabilidad.
El marco institucional y la organización para la ejecución de programas
Al respecto, la evaluación de las experiencias de desarrollo rural en ALC señala dos grandes temas problema: por un lado, la cuestión
del marco institucional centralizado o descentralizado y el tamaño “óptimo” de las intervenciones; y por otra parte, la importante cuestión
de la coordinación interinstitucional. En general, se coincide en que estos problemas no fueron adecuadamente resueltos, creando
obstáculos importantes a la eficacia de la política de desarrollo rural.
En relación a la primera cuestión, la experiencia indica que es necesario contar con una autoridad rectora y central de la política de
desarrollo rural, pero al mismo tiempo fomentar la multiplicidad y autonomía relativa de iniciativas locales y microregionales de
desarrollo rural como elementos cruciales para el éxito de tal estrategia. En efecto, cuando los programas se formularon y ejecutaron
centralizadamente la respuesta de los beneficiarios fue escasa y su participación casi nula; cuando se desarrollaron múltiples y pequeñas
iniciativas de desarrollo rural a nivel local sin un apoyo y coordinación central, las mismas duraron poco, tuvieron muy escaso impacto
y la posibilidad de que fueran duplicadas fue nula. La discusión sobre el “tamaño óptimo” de los programas y proyectos, pasa a ser una
cuestión secundaria cuando se la considera desde esta perspectiva de combinación de centralización de la política y descentralización
de la ejecución.
En relación a la coordinación interinstitucional se sugiere: (i) revisar el papel casi exclusivo que se asignó al sector público en la
ejecución de programas, proyectos y componentes multisectoriales; (ii) reestudiar los mecanismos de asignación y gestión presupuestaria
y de caja para la ejecución de los programas y proyectos de las actividades de ejecución; y (iii) respetar los ritmos de absorción y
modalidades de participación directa de los beneficiarios en la programación.
El rol de los agentes de financiamiento externo
La evaluación elaborada por el Banco Mundial incluye una larga serie de críticas al rol desempeñado por el Banco como financiador
y supervisor de los programas y proyectos de desarrollo rural. En buena medida, las conclusiones obtenidas por este estudio se aplican
a los demás agentes de financiamiento externo. En particular merecen citarse las siguientes:
Anexo 2 - Pg. 4
C la injustificada presión del Banco (motivada por metas presupuestarias internas) sobre varios países para ejecutar programas y
proyectos de desarrollo rural en tiempos y modalidades no necesariamente compatibles con las capacidades y necesidades nacionales;
C la ausencia de suficiente personal capacitado y comprometido con la estrategia de desarrollo rural en el Banco, que motivó que buena
parte de personal asignado a estas tareas no las desarrollase con capacidad suficiente, tanto en las fases de formulación como, en
especial, en las etapas de implementación de los proyectos;
C la incapacidad de buena parte de los supervisores de proyectos de desarrollo rural, para advertir la importancia de variables
contextuales y/o cambios en dichas variables, tenían sobre la adecuada implementación de los programas y proyectos;
C la insuficiente atención demostrada por el personal del Banco sobre los aspectos de seguimiento y evaluación; y
C muchas prácticas y procedimientos del Banco aplicadas globalmente a todos los sectores de actividad, se revelaron incompatibles con
la implementación adecuada de los programas y proyectos de desarrollo rural.
Anexo 2 - Pg. 5