Descargar Modelo Transparencia Proactiva

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Contenido
1.
INTRODUCCIÓN
2.
DIAGNÓSTICO
3.
EL CONCEPTO DE TRANSPARENCIA
3.1. TRANSPARENCIA PROACTIVA
3.2. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS
4.
EJEMPLOS: BUENAS PRÁCTICAS NACIONALES
5.
PRINCIPALES RETOS EN MATERIA DE TRANSPARENCIA PROACTIVA PARA MÉXICO
6.
MODELO DE TRANSPARENCIA PROACTIVA
6.1. OBJETIVO GENERAL
6.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
6.3. ATRIBUTOS DE LA INFORMACIÓN
7.
FASES DEL MODELO DE TRANSPARENCIA PROACTIVA
7.1. FASE I
7.2. FASE II
7.3. FASE III
7.4. RESULTADOS ESPERADOS
7.5. MEDICIÓN
7.6. PROPUESTA DE RUTA CRÍTICA
8.
GLOSARIO
9.
BIBLIOGRAFÍA
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1. INTRODUCCIÓN
El 4 de mayo de 2015, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, que entre otros objetivos tiene el de
lograr que los sujetos obligados publiquen información de interés público de forma
proactiva, dedicando el Título Cuarto, Capítulo II a delinear los elementos que deben
considerarse para la emisión de políticas que permitan la identificación, generación,
publicación y difusión de información adicional a la establecida por la Ley, que facilite “la
generación de conocimiento público útil, para disminuir asimetrías de la información,
mejorar los accesos a trámites y servicios, optimizar la toma de decisiones de autoridades
o ciudadanos y deberá tener un objeto claro enfocado en las necesidades de sectores de
la sociedad determinados o determinables”. Lo anterior implica un reto en innovación
dentro de las instituciones públicas, que posibilite que las mismas produzcan información
de calidad que responda a una lógica determinada; en el cambio de actitudes y aptitudes
de los funcionarios para la publicación de información de forma proactiva.
Por tal motivo, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
Protección de Datos Personales (INAI), como coordinador del Sistema Nacional de
Transparencia (SNT) - que tiene dentro de sus atribuciones, entre otras, la generación de
programas nacionales para la promoción, investigación, diagnóstico, difusión y evaluación
de la política de transparencia - ha desarrollado el Modelo de Transparencia Proactiva
que tiene los siguientes objetivos:
1. Generar una política pública de transparencia proactiva – con carácter nacionalque contribuya a que los sujetos obligados den cumplimiento a las disposiciones
de la Ley General en la materia.
2. Promover y divulgar en el SNT, la práctica de generar y difundir información y
conocimiento público útil a la sociedad más allá de las obligaciones de
transparencia establecidas en las leyes.
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3. Establecer criterios nacionales para la publicación y difusión de información útil, de
calidad, que genere el entendimiento de los ciudadanos sobre temas de interés
público.
4. Formar parte del Programa Nacional de Transparencia y Acceso a la Información
que se aprobará por el SNT.
5. Mejorar la calidad, disponibilidad y accesibilidad de la información a fin de que ésta
sea efectivamente una herramienta en la vida cotidiana de los ciudadanos.
2. DIAGNÓSTICO
A partir de la publicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública, la transparencia ha sido un elemento indispensable en la consolidación de la
democracia en México. Esto ha permitido mejorar las capacidades institucionales para
garantizar el derecho de acceso a la información, así como reconocer que es necesario
generar cada vez más información pública que permita a los ciudadanos ejercer su
derecho a contar con gobiernos efectivos, promoviendo la rendición de cuentas como
herramienta capaz de mejorar los resultados de las instituciones públicas.
A más de doce años de la publicación de la citada Ley Federal en México, es innegable
que nuestro país ya no es el mismo, durante este tiempo se han desarrollado los
andamiajes institucional y normativo necesarios, mismos que han generado en mayor o
menor medida, y a lo largo del territorio nacional, instituciones públicas más abiertas al
escrutinio público, así como una mayor cultura en favor de la transparencia en el sector
público; en consecuencia, actualmente los mexicanos preguntamos y buscamos más
acerca de los asuntos públicos y ejercemos nuestro derecho de acceso a la información y
rendición de cuentas.
Muestra de lo anterior lo constituye el hecho de que a nivel federal, el número de
solicitudes de acceso a la información dirigidas a dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal (APF) asciende a más de un millón y desde 2003 a la
fecha, el Portal de Obligaciones de Transparencia (POT) ha registrado más de 150
millones de consultas.
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Es de señalarse también que desde el año 2006, un gran número de instituciones
públicas en nuestro país han reconocido que limitarse a cumplir con las normas mínimas
que regulan el acceso a la información no es suficiente para generar conocimiento público
necesario que impacte en su desempeño y en la calidad de vida de los ciudadanos. Esto
se ha visto reflejado en la implementación de acciones gubernamentales que buscan
dotar a las políticas de transparencia del componente de calidad y utilidad que la ley no
les obliga a imprimirles, valga la pena señalar la Política de Transparencia Focalizada del
Gobierno Federal, la Política de Transparencia Proactiva del INAI, la Política de
Transparencia Presupuestaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Política
Nacional de Datos Abiertos de Presidencia de la República por mencionar algunos
ejemplos.
En estos casos es posible apreciar que las políticas implementadas (todas), buscan
generar un beneficio adicional al ciudadano más allá de garantizar su derecho de acceso
a la información; en general, buscan publicar información útil para mejorar la toma de
decisiones de los ciudadanos, mejorar la prestación de servicios públicos o privados,
disminuir problemas públicos, evitar riesgos, mejorar la efectividad de las políticas
gubernamentales; entre otros beneficios que dependen del objetivo de cada una de las
políticas.
No obstante lo anterior, aun cuando existen instituciones, reglas claras para garantizar el
acceso a la información pública y políticas específicas de transparencia y acceso a la
información, la realidad es que estas políticas deben enriquecerse, con la finalidad de
hacerlas cada vez más acordes a las necesidades reales de los ciudadanos, dado que la
situación actual ha propiciado que la sociedad en general, no se haya apropiado aún de
su derecho de acceder a la información pública, es decir, la información pública aún no es
considerada el núcleo básico para la generación de conocimiento público que, dirigido y
aplicado de forma estratégica, sea capaz de mejorar las condiciones de vida de los
mexicanos.
Para lograrlo, es necesario reconocer primero que a lo largo de los últimos doce años, si
bien hemos avanzado sustancialmente en materia de apertura gubernamental, aún
tenemos un largo camino que recorrer para asegurar que nuestras reglas e instituciones
promuevan cada vez más políticas que atiendan las principales demandas ciudadanas de
información.
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El futuro de la transparencia en México y su evolución depende de que las políticas no
sólo se orienten a regular únicamente el derecho de acceso a la información, sino que
promuevan la transparencia como una herramienta capaz de contribuir a la atención de
las demandas más sentidas de la sociedad, identificando, analizando y atendiendo las
necesidades de información de los ciudadanos, y generando lógicas colaborativas que
permitan usar el conocimiento público para maximizar los beneficios sociales.
La información pública debe constituirse como la palanca de cambio para empoderar a los
ciudadanos y potenciar la participación ciudadana efectiva e informada; misma que
asegure la rendición de cuentas entre los distintos actores. Frente a este reto, si bien
existen esfuerzos considerables en materia de publicación de información, es posible
apreciar que éstos no han logrado redituar en beneficios tangibles para la ciudadanía.
Al respecto, se considera que, en la mayor parte de los casos, esto se debe a tres
razones principales; primero, que la naturaleza de la información publicada atiende a la
lógica técnico-administrativa de las instituciones y no a la demandada de la ciudadanía;
segundo, que la forma y los medios en los que se publica la información no son lo
suficientemente amigables, ciudadanizados y disponibles para determinadas poblaciones
objetivo y; tercero, que los esfuerzos de información se encuentran aislados y dispersos,
por lo que difícilmente se permite la construcción de conocimiento público.
Sintomático de estos problemas fue también la puesta en marcha de acciones de
transparencia proactiva que en años anteriores- de 2011 a 2014- se impulsaron desde el
INAI (antes Instituto Federal de Acceso a la Información) que consistían en la firma de
convenios de colaboración específicos para promover, impulsar y fortalecer los
procedimientos para que algunas dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal publicaran información de interés para la sociedad de manera proactiva.
El fundamento jurídico de estas acciones se sustentaba en el artículo séptimo, fracción
XVII, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, que señala como obligaciones de transparencia –entre otras- publicar
“Cualquier otra información que sea de utilidad o se considere relevante, además de la
que con base a la información estadística, responda a las preguntas hechas con más
frecuencia por el público”, sin embargo no llegaron a firmarse más que 8 convenios (SEP,
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COFETEL, SHCP, PROFECO, ISSSTE, UNAM, IMSS y el SNTE), de los cuales
actualmente ninguno está vigente.
Si bien las acciones desarrolladas a partir de estos convenios permitieron la publicación
de información relevante en materias diversas y se generaron algunos portales web o
micrositios con contenido valioso, fueron acciones aisladas que no permitieron
transformar la forma en que se diseñan, implementan y evalúan las políticas de
transparencia desde el INAI.
Adicionalmente, el entonces Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) participó
de la conformación y puesta en marcha del Manual Administrativo de Aplicación General
en las materias de Transparencia y de Archivos de la Administración Pública Federal,
documento que establece procedimientos específicos en materia de transparencia,
acceso a la información y archivos, mismo que permitió el desarrollo de la política de
transparencia focalizada del Gobierno Federal. Algunos de los problemas identificados en
la política de transparencia proactiva emitida desde el antes IFAI de 2011 a 2014 son los
siguientes:
1. Carencia de facultades específicas en la Ley para emitir la política de
transparencia en el gobierno federal u otros sujetos obligados que privilegiara la
reutilización de información pública y la construcción de conocimiento.
2. Falta de institucionalización de una política pública de transparencia que permitiera
la difusión sistemática de información relevante y útil para la sociedad, por parte
de los sujetos obligados.
3. Limitado impacto de los convenios en la generación de información relevante,
comparado con la demanda de información. Ocho convenios fueron insuficientes
para mejorar la creación de conocimiento público útil en temas de interés
ciudadano.
4. Confusión entre los conceptos de transparencia y acceso a la información. Aunque
estos suelen confundirse, refieren a dimensiones y alcances cosas distintos. Por
un lado, el acceso a la información se refiere a un derecho y a los procedimientos,
normas y mecanismos establecidos para garantizar su cumplimiento, mientras que
la transparencia es la acción de cualquier sujeto obligado que busca, mediante la
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implementación de acciones, programas y/o políticas, poner a disposición de la
sociedad información aun cuando no lo disponga el marco jurídico.
Por lo anterior, es necesario mencionar que la recién promulgada Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, considera en su capítulo II, a las
políticas de transparencia proactiva y a la letra señala:
Artículo 56. Los Organismos garantes emitirán políticas de transparencia proactiva, en
atención a los lineamientos generales definidos para ello por el Sistema Nacional,
diseñadas para incentivar a los sujetos obligados a publicar información adicional a la que
establece como mínimo la presente Ley. Dichas políticas tendrán por objeto, entre otros,
promover la reutilización de la información que generan los sujetos obligados,
considerando la demanda de la sociedad, identificada con base en las metodologías
previamente establecidas.
Artículo 57. La información publicada por los sujetos obligados, en el marco de la política
de transparencia proactiva, se difundirá en los medios y formatos que más convengan al
público al que va dirigida.
Artículo 58. El Sistema Nacional emitirá los criterios para evaluar la efectividad de la
política de la transparencia proactiva, considerando como base, la reutilización que la
sociedad haga a la información.
La información que se publique, como resultado de las políticas de transparencia, deberá
permitir la generación de conocimiento público útil, para disminuir asimetrías de la
información, mejorar los accesos a trámites y servicios, optimizar la toma de decisiones
de autoridades o ciudadanos y deberá tener un objeto claro enfocado en las necesidades
de sectores de la sociedad determinados o determinables
Frente a este reto, el INAI mediante su Comisión de Gobierno Abierto y Transparencia, y
con el objetivo de que el mayor número de sujetos obligados cumplan con estas nuevas
disposiciones, ha diseñado el Modelo de Transparencia Proactiva para vencer los
obstáculos potenciales y materializar los esfuerzos del SNT. Contar con un Modelo de
Transparencia Proactiva permitirá asociar términos estandarizados, información pública
de calidad y propiciará las condiciones y capacidades para la construcción de
conocimiento público y la creación de políticas de transparencia centradas en los
ciudadanos.
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3. EL CONCEPTO DE TRANSPARENCIA
El concepto de transparencia refiere en general a la apertura de los procesos internos de
una organización; así como, de las decisiones y/o procesos de terceros, cuando se
involucran con la organización (Florini, 1998). La transparencia es considerada también
como un instrumento potenciador del acceso en la medida en que contribuye a modificar
el paradigma tradicional que sitúa al control y uso de la información como exclusivo de la
autoridad, al mostrar cómo ésta es una condición necesaria para los procesos de
rendición de cuentas y legitimación del poder público (Naurin, 2002; Juillet y Paquet,
2001).
La transparencia se identifica como requisito para un adecuado intercambio de
información, un mecanismo para equilibrar el control de ésta entre autoridades y sociedad
e incluso como un factor que mejora su relación ya que, amplía el conocimiento del
espacio público, aumenta la confianza de la ciudadanía en su gobierno (Van de Walle y
Bouckaert, 2003), potencia una efectiva rendición de cuentas (Savoie, 2003) y contribuye
a combatir la corrupción al convertirla en una actividad más arriesgada y menos atractiva.
Por su parte, el acceso a la información permite a las agencias encargadas del control y
fiscalización, la posibilidad de integrar investigaciones de acciones que no son visibles
para la sociedad, por lo que da lugar a una rendición de cuentas horizontal y, al compartir
esta información junto con otra relativa a sus acciones y decisiones se posibilita la
rendición de cuentas vertical y diagonal (O‘Donnell, 2004). Por lo anterior, es imposible
conceptualizar un modelo de gobernanza moderno que implique la participación
ciudadana y la rendición de cuentas sin contar con mecanismos de transparencia.
En este sentido, la transparencia se concibe como todo esfuerzo institucional encaminado
a hacer efectivo el principio de máxima publicidad de la información. En este punto es
necesario enfatizar que la existencia de esfuerzos reactivos no es suficiente, se requiere,
por parte de las instituciones, diseñar e instrumentar todas las medidas, previsiones y
voluntades a fin de potenciar el acceso a la información pública de manera expedita,
gratuita y comprensible.
La transparencia por tanto, es un medio que al promover acciones de mutuo propio
pretende reducir barreras a la entrada y costos de transacción asociados (los tiempos,
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esfuerzos y requisitos). En la medida en la que acceso a la información pública se
simplifica al no mediar una solicitud de información, y privilegiar -por el contrario- la
publicación “voluntaria” de ésta, se garantiza un mejor y más amplio ejercicio del derecho,
traducido en un mayor porcentaje de la población que ejerce su derecho, en esfuerzos
encaminados a incrementar la calidad de la información y en una mayor comprensión de
ésta como un bien público útil que mejora la calidad de vida de los ciudadanos.
3.1. TRANSPARENCIA PROACTIVA
La transparencia se entiende como el aterrizaje práctico de la voluntad de apertura, que
se traduce en dar respuesta a las demandas sociales con acciones concretas. De acuerdo
con Guerrero (2008) es posible identificar tres generaciones de políticas de transparencia:
a) Primera generación, transparencia para saber, dado que el derecho de
acceso a la información está garantizado, es posible acceder a información y
exigir una rendición de cuentas;
b) Segunda generación, transparencia para resolver, dado que el derecho de
acceso a la información está garantizado y se publica información de valor, el
gobierno es capaz de resolver problemas públicos y reducir riesgos a la
sociedad a partir de la toma de decisiones de los ciudadanos;
c) Tercera generación, transparencia para resolver en colaboración, dado que
están satisfechas las condiciones anteriores, existe además una plataforma
mediante la cual se produce, genera e intercambia información de interés
general entre muchas personas.
La transparencia proactiva está concebida como una política de segunda generación. El
concepto definido por primera vez por Fung, Graham y Weil (2007) refiere a “las políticas
mediante las cuales los gobiernos publican información relevante, oportuna, accesible y
estandarizada para los ciudadanos permitiendo que participen de las decisiones y
procesos públicos, tengan un mayor acceso a servicios sociales, reduzcan asimetrías de
información y tomen mejores decisiones respecto a sus vidas”. Dichos autores sugieren
también que la focalización (targeted en inglés) puede ser comprendida como el diseño e
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implementación de sistemas y/o mecanismos de acceso a información en sectores o
temas específicos, sin necesidad de existir una previsión legal.
Bajo esta premisa, el reconocimiento de las especificidades de cada sector o tema; así
como su audiencia, determina los contenidos, lenguaje y los medios o mecanismos
idóneos para su divulgación. En estos términos se le ha atribuido también el concepto de
proactiva, dado que no será necesario que se encuentre dispuesto en alguna ley para su
publicación, sino que más bien responde a la voluntad de la autoridad pública por atender
una problemática y población objetivo determinadas, con productos de información
hechos a la medida de sus necesidades y demandas. Por su parte Darbshire (2009)
resume en seis
principios rectores de la transparencia proactiva: disponibilidad,
accesibilidad, relevancia, comprensibilidad, asequibilidad y actualizada.
3.2. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS
a. No existe una previsión legal que establezca la publicación de información con
carácter obligatorio. Uno de los mecanismos de acceso a la información previstos por
las normativas es el relativo a la publicación de información básica o de oficio, misma
que está estipulada en cada ordenamiento y refiere a temas y variables determinadas,
que por obligación las instituciones públicas deben poner a disposición. Sin embargo,
el adjetivo que refiere a la transparencia proactiva le es atribuido toda vez que, si bien,
la Ley General prevé políticas y/o acciones en materia de transparencia proactiva en el
sentido de reutilizar la información pública con un objetivo determinado, lo cierto es que
una institución sin tener la obligación de publicar un determinado contenido de
información, lo hace de manera “voluntaria”, considerando que la publicación realizada
más que atender un mandato de la ley atiende a un objetivo y población determinados.
b. La decisión respecto de los temas y/o problemas a atender responden a una
lógica determinada. A través de una metodología establecida la autoridad está en
posibilidad de captar, identificar, clasificar, priorizar, procesar y atender una demanda o
necesidad específica de información frente a cierta problemática. En función de su
metodología, el tipo de institución de que se trate y el ámbito temático de interés, se
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seleccionarán las fuentes de información que potencialmente pueden orientar una
mejor selección de los proyectos.
c. La identificación de los contenidos, formas de presentación, medios y/o
mecanismos de difusión están en función de las problemáticas, demandas o
audiencias específicas. Los proyectos de información que se publiquen de manera
proactiva requieren internalizar una comprensión precisa de las necesidades de los
potenciales usuarios, sus prioridades, condiciones y capacidades, de tal forma que la
publicación de información esté orientada a empoderar a los usuarios a tomar
decisiones informadas.
d. La información publicada cumple con los atributos de calidad que aseguran su
confiabilidad y utilidad. Para que los proyectos de información publicados y sus
contenidos cumplan eficazmente su propósito, es necesario que estos observen -al
menos- los atributos que caracterizan a la información pública, independientemente del
mecanismo por el que haya sido puesta a disposición (solicitud de información,
información pública de oficio, atención de un recurso de revisión, etc.).
e. Se promueve y privilegia la construcción de conocimiento público. El
conocimiento es entendido como aquellas explicaciones que son resultado de
esfuerzos sistemáticos y metódicos en busca de respuestas a problemas específicos.
Por tanto, el conocimiento, como bien público, es aquel que articula datos, ideas,
conceptos y experiencias, a fin de hacerlos del dominio público y servir para lograr una
toma de decisiones informada, mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y
empoderarlos frente a diversas situaciones.
Por lo anterior, en el presente Modelo se consideran como transparencia proactiva,
aquellas acciones, programas y/o políticas de los sujetos obligados que tienen como
objetivo que los ciudadanos identifiquen, generen, procesen, sistematicen, publiquen y
difundan información más allá de las obligaciones establecidas en la ley, que permita
generar conocimiento público útil, el cual utilizado de forma estratégica, contribuya a
reducir riesgos en la población, mejore la toma de decisiones de autoridades y
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ciudadanos y permita que su uso, mejore al menos un aspecto de la vida de los
ciudadanos.
4. EJEMPLOS: BUENAS PRÁCTICAS NACIONALES
En materia de transparencia proactiva, es posible identificar buenas prácticas a nivel
nacional, las cuales están asociadas con las características que se mencionaron
anteriormente, entre las que destacan las siguientes:
●
Transparencia Presupuestaria. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Es un observatorio del presupuesto y gasto público con un lenguaje simple que
ayuda a los ciudadanos a comprender, de forma sencilla y clara, el proceso
presupuestario y de gasto del gobierno federal.
●
Quién es quién en los precios. Procuraduría Federal del Consumidor. Es
una herramienta informática que permite consultar y comparar precios de más
de dos mil productos, así como localizar la tienda con menor costo en la zona
geográfica que el usuario elija.
●
¿Cómo presentar una queja en el CONAPRED? Consejo Nacional para
Prevenir la Discriminación. Es un video animado donde se describe y explica
el proceso para levantar una queja en el CONAPRED, por un presunto caso de
discriminación por parte de autoridades federales o personas particulares.
●
Mejora tu Escuela. Instituto Mexicano para la Competitividad. Es una
plataforma en línea que busca promover la participación ciudadana para
mejorar la educación en México, a través de la cual es posible buscar y conocer
cómo está la escuela a la que asisten tus hijos, compararla con otras, calificarla
y dar tu opinión con la finalidad de gestionar cambios y mejoras en
comunidades educativas.
●
Proyecto Justicia. Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. Es una
iniciativa en línea que busca contribuir a la implementación del Nuevo Sistema
de Justicia Penal en México, a través del monitoreo y evaluación de su avance,
así como de la socialización de la reforma de 2008 y el funcionamiento del
sistema de justicia en el país.
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●
Migración y Transparencia. FUNDAR. Centro de Análisis e Investigación.
Es una plataforma en línea que contiene información desclasificada del
gobierno sobre migración y políticas migratorias, con el objetivo de aumentar la
transparencia para mejorar el debate, el diseño y el monitoreo de políticas
migratorias, con un enfoque de derechos humanos.
● Viajes claros. Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información
y Protección de Datos. Es una plataforma en línea que busca publicar la
información relativa a los recursos ejercidos así como los resultados de los
viajes de trabajo de todos los servidores públicos del Instituto, permitiendo
conocer destinos, gastos, aerolíneas y hoteles de mayor demanda.
● Borde Político. Borde Político. Es una plataforma en línea que permite
conocer y calificar a tu representante parlamentario, ofrece información sobre el
trabajo legislativo, el estatus de las iniciativas y las actividades desarrolladas;
así también, difunde información básica y accesible la organización y
funcionamiento del Poder Legislativo.
5. PRINCIPALES RETOS EN MATERIA DE TRANSPARENCIA PROACTIVA PARA
MÉXICO
La transparencia proactiva para México representa inicialmente los siguientes retos:
●
Ser una cualidad de las instituciones públicas que les permita poner a disposición
del ciudadano información útil que contribuya efectivamente al cumplimiento de
sus atribuciones.
●
Que al interior de las instituciones públicas existan programas, acciones o políticas
públicas que establezcan procesos internos para la identificación, selección,
publicación y difusión de información más allá de lo que establece la ley.
●
Considerar lograr cambios culturales y operativos de instancias reguladoras y/o
concentradoras.
●
Construir capacidades en todos los actores para la generación de información de
forma proactiva.
●
Cambiar actitudes e incentivos de los servidores públicos para la generación de
conocimiento público útil
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●
Coordinarse con otras dependencias y entidades (como la Secretaría de la
Función Pública y la Auditoría Superior de la Federación) para evitar duplicar el
trabajo de los servidores públicos.
●
En las políticas, programas o acciones tomar en cuenta las necesidades de
información de los públicos objetivo.
●
Lograr la difusión, el uso de la información y el conocimiento público útil, en
audiencias diferentes a la academia, periodistas y/u organizaciones e instituciones
especializadas.
●
Transformar la cultura organizacional para que la transparencia proactiva no sea
una carga adicional a las tareas de los servidores públicos, sino una herramienta
que contribuya a mejorar los resultados de su trabajo.
●
Fortalecer y en su caso, crear, canales de comunicación y mecanismos adecuados
entre las áreas generadoras, proveedoras o colectoras de información y las áreas
de análisis, procesamiento o presentación de la misma para crear espacios
institucionales de interacción con las áreas de divulgación de información
(unidades de enlace, comunicación social, etc.).
●
Capacitar a los servidores públicos con la finalidad de desarrollar y especializar
sus habilidades en materia de transparencia.
●
Establecer un piso mínimo que permita fijar criterios y estándares para el
cumplimiento de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información
Pública, en materia de transparencia proactiva por parte de los sujetos obligados.
●
Lograr que un mayor número de ciudadanos se apropie de su derecho a la
información pública como un derecho capaz de transformar su vida, al participar
de manera informada y al utilizar de forma constante información pública útil.
6. MODELO DE TRANSPARENCIA PROACTIVA
Se impulsará en el marco del Sistema Nacional de Transparencia, un Modelo de
Transparencia Proactiva que, al propiciar la generación de información útil y de calidad,
permita que los ciudadanos y autoridades tomen mejores decisiones frente a los
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problemas públicos, reduciendo asimetrías de información que provocan riesgos a la
población.
Asimismo, el modelo deberá permitir a las instituciones públicas adoptar prácticas para
sistematizar su proceso de generación de información en términos de los atributos con
que deberá contar la información, los pasos a seguir para la generación de conocimiento
público útil, la construcción de capacidades institucionales y la medición de resultados.
Para lograr esto, el modelo cuenta con una serie de características para la publicación de
información de forma proactiva, que tienen como fundamento la disponibilidad de
información de calidad que permita su tratamiento, con el fin de lograr objetivos
específicos (Figura 1).
Figura 1 Características del modelo de transparencia proactiva (sección 2.2.2), atributos de la información de calidad
(sección 5.7), objetivos del modelo (secciones 5.3 y 5.4) y rubros de medición (sección 6.1)
6.1 OBJETIVO GENERAL
Impulsar una Política Nacional de Transparencia Proactiva -en el marco de los trabajos
del SNT- a través de la instrumentación de un modelo que socialice los criterios mínimos
para valorar la información de calidad, las reglas básicas para considerarla socialmente
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útil, así como, la pauta para construir y difundir conocimiento público y potenciar una
comprensión de la transparencia como herramienta capaz de lograr beneficios sociales.
6.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
1. Estandarizar la conceptualización y caracterización de la transparencia
proactiva y del conocimiento público en el marco del SNT.
2. Definir criterios para considerar que la información pública –difundida de
manera proactiva- es considerada de calidad y atiende los atributos
establecidos en la normatividad con los que debe cumplir toda información
pública.
3. Construir las capacidades institucionales y el aprendizaje necesario para lograr
que los actores del SNT cumplan con los criterios antes señalados, publiquen
información de manera proactiva y generen conocimiento público.
4. Implementar políticas de transparencia proactiva que consideren la aplicación
de una metodología para la identificación y selección de problemáticas; la
identificación de los contenidos, formas de presentación, medios y/o
mecanismos de difusión óptimos para atenderlas, así como para optimizar el
aprovechamiento por parte de su audiencia específica; la verificación de la
información publicada a fin de cumplir con los criterios de calidad y la
promoción del conocimiento público.
5. Evaluar el impacto de la implementación de estas políticas respecto al grado
de
permeabilidad
(apropiación
por
parte
de
los
funcionarios)
e
institucionalización (internalización en el quehacer de las instituciones) en el
SNT, respecto a los beneficios esperados en función de su adopción y réplica;
así como, en términos de su beneficio social.
6. Ser un referente en el diseño, impulso e institucionalización de un modelo de
transparencia diseñado para resolver problemas públicos, reducir riesgos a la
sociedad, mejorar la toma de decisiones y la calidad de vida de los ciudadanos.
6.3 ATRIBUTOS DE LA INFORMACIÓN
I.
Definición de atributos de la información publicada en el marco de una
política de transparencia proactiva
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La información que se genere a partir de la política de transparencia proactiva, requiere la
definición previa acerca de las características que debe poseer para propiciar su
reutilización y posterior transformación en conocimiento público útil. Estos requisitos
pueden ser tan amplios como la gama de temas que se pueden atender, sin embargo hay
indispensables para que la información sea propensa a ser procesada y responda a la
demanda específica que se busca atender.
Los atributos que deberá cumplir la información que en el marco de una política de
transparencia proactiva publiquen los sujetos obligados, deberán ser los siguientes:
Atributo
Descripción
Proactividad
La información que se publica no constituye en sí una obligación de
transparencia establecida en la Ley, puede considerar esta información pero
no es propiamente una información solicitada en la normatividad como
“obligación de transparencia”.
Toda la información debe haber recibido el visto bueno de los actores
relevantes en los procesos de generación, sistematización, publicación y
revisión de la misma.
La información debe estar presentada en forma clara y sencilla, y en el
idioma original de todo grupo poblacional relevante que tenga interés en
ella.
La información debe ser exacta y sustentable, y existen los medios para
contrastar la fidelidad de la información.
La información debe estar organizada de tal manera que su publicación y
actualización sea lo más rápida posible para preservar su valor.
La información debe tener los contenidos y estar en los formatos más
demandados por la ciudadanía sin incluir otra información accesoria, con
excepción de que aquella que pueda ayudar a su interpretación.
La información divulgada por las instituciones públicas debe ser accesible en
línea para poder ser usada, reutilizada y redistribuida por cualquier
interesado (Anexo 1).1
Confiabilidad
Comprensibilidad
Veracidad
Oportunidad
Relevancia
Datos abiertos
A continuación se señalan los elementos de cada atributo de la información:
1. Proactividad
1
DECRETO por el que se establece la regulación en materia de Datos Abiertos. DOF: 20/02/2015
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5382838&fecha=20/02/2015
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1.1. La información que se publica no se deriva de una obligación en la ley, sino de
un ejercicio de análisis de necesidades de información.
1.2. Existe un proceso de análisis de público objetivo que permite comparar la
demanda con la oferta de información existente.
1.3. Se identifica información susceptible de publicarse. Existe un procedimiento que
permite determinar -dentro de la demanda de información- aquella que publicada
permite alcanzar los objetivos institucionales.
1.4. Se procesa y sistematiza la información de forma tal que puede publicarse en
cualquier momento.
1.5. Existe un proceso definido para la publicación de información proactiva que
determina momento y lugar de publicación.
1.6. Existen elementos que permiten medir el alcance y el impacto de la información
publicada así como los efectos positivos en los públicos objetivos.
2. Confiabilidad
2.1. La información es tratada con los métodos más adecuados a la materia de
estudio.
2.2. La información es trabajada por personal capacitado.
2.3. Los puntos anteriores son observados en los procesos de:
2.3.1. generación,
2.3.2. sistematización,
2.3.3. publicación, y
2.3.4. revisión de la información.
3. Comprensibilidad
3.1. La presentación de la información tiene la mayor claridad posible, y utiliza la
menor cantidad de tecnicismos, neologismos y extranjerismos. Se privilegia el uso
de términos más amigables y de uso común que la precisión de la información
permita.
3.2. Todo grupo poblacional al que le sea relevante la información divulgada tiene
acceso a ella en su idioma original.
19
4. Veracidad
4.1. La información publicada corresponde con exactitud a lo que se obtuvo en el
proceso de generación de la información.
4.2. Todo conjunto de información tiene disponible la documentación, instrumentos,
mediciones, registros y/o microdatos que sustentan su generación.
4.3. Existen los mecanismos para que la información sea verificada.
5. Oportunidad
5.1. Los plazos establecidos por la legislación para la publicación de la información
son estrictamente observados y existe la práctica de mejorar dichos plazos.
5.2. La información es divulgada tan pronto como es posible para preservar su
valor.
5.3. Aquella
información
de
naturaleza
periódica
tiene
un
calendario
de
actualización para su publicación.
5.4. Los sistemas de generación y resguardo de la información alinean sus
esfuerzos a la divulgación de la misma.
5.4.1. Estos sistemas deben facilitar la reserva de información sujeta a legítimas
excepciones.
6. Relevancia
6.1. La información que se divulga es de interés para el público en general o grupos
específicos, o da cuenta de alguna tarea sustantiva de la institución, para ello se
hacen análisis de necesidades de información de los potenciales usuarios de la
información.
6.2. La estructura en la que se presenta la información es adecuada para los
usuarios potenciales a los que va dirigida, se usan herramientas ya sean
tradicionales (por medios distintos a los electrónicos) o digitales, que permiten
mejorar su alcance y uso.
6.3. No se incluye ninguna información adicional a la que es significativa para la
interpretación de lo publicado.
20
7. Datos abiertos2:
7.1. Gratuitos.- Se podrán obtener sin mediar contraprestación alguna.
7.2. No discriminatorios.- Son accesibles sin restricciones a cualquier interesado.
7.3. De libre uso.- Para usar estos datos solo debe citarse la fuente.
7.4. Legibles por máquinas.- Deberán estar estructurados para ser procesados e
interpretados por equipos electrónicos de manera automática.
7.5. Integrales.- Deberán contener el tema que describen a detalle, con los metadatos
correspondientes.
7.6. Primarios.- Provendrán de la fuente de origen con el máximo nivel de
desagregación posible.
7.7. Oportunos.- Serán actualizados periódicamente, conforme se generen.
7.8. Permanentes.- Se deberán conservar en el tiempo; para ello, las versiones para
uso público se mantendrán disponibles con identificadores adecuados al efecto.
7.9. Formatos abiertos.- La información debe estar en formatos que no limiten su uso
a la posesión, pago o condición de poseer un derecho de propiedad industrial o
intelectual.
7.9.1 Ejemplos de formatos abiertos son:
7.9.1.1 Para imágenes: APNG, GIF, JPEG 2000, PNG, entre otros.
7.9.1.2 Para audio: FLAC, Ogg, WavPack, entre otros.
7.9.1.3 Para video: Dirak, mkv, WebM, entre otros.
7.9.1.4 Para texto: .txt, HTML, PDF, entre otros.
7.9.1.5 Para bases de datos: CSS, CSV, YAML, JSON, entre otros.
7.9.1.6 Para archivos comprimidos: gzip, zip, tar, entre otros.
2
Una de las características más relevantes de la información divulgada proactivamente es la de atender las necesidades
de una población. Esta población debe poder utilizar la información para cualquier fin que le interese. De eso trata el
tema de datos abiertos. En México el tema ha sido abordado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, que ha
publicado su Norma Técnica para el acceso y publicación de Datos Abiertos de la Información Estadística y Geográfica de
Interés Nacional para interpretar a los Datos Abiertos ; por la Coordinación de Estrategia Digital Nacional de la Oficina de
la Presidencia de la República y la Unidad de Gobierno Digital de la Secretaría de la Función Pública, en el Decreto por el
que se establece la regulación en materia de Datos Abiertos; y está contemplado en la iniciativa de Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública. En todos estos planteamientos se destacan las nociones de usabilidad,
reutilización y redistribución. Estas nociones se ven reflejadas en una serie de atributos o características que definen a la
información que se considera en Datos Abiertos. Estas características varían dependiendo del enfoque que cada
planteamiento le ha dado, pero que fundamentalmente coinciden.
21
En algunos planteamientos estas características son enlistadas como atributos necesarios
para considerar a cierta información como datos abiertos, en otros son mencionadas en
distintas partes de los textos, pero todos las reconocen como fundamentales para
asegurar el uso, reutilización y distribución de la información.
Algunas de estas características se traslapan o se repiten con las enlistadas en los
atributos de la información ya mencionados, sin embargo es importante tenerlas
presentes de nuevo en esta relación, para poder distinguir a la información que cumple
con las características de datos abiertos.
7. FASES DEL MODELO DE TRANSPARENCIA PROACTIVA
El INAI, a través de la Comisión Permanente de Gobierno Abierto y Transparencia en el
ámbito de sus atribuciones, es el encargado de promover y coordinar las prácticas de
transparencia proactiva entre los distintos actores del SNT. Lo anterior, con la finalidad de
potenciar que la población pueda ejercer y aprovechar el derecho de acceso a la
información como un facilitador para mejorar su toma de decisiones, impactar
positivamente su calidad de vida y fomentar su participación en el ámbito público de
manera más informada.
Para alcanzar este objetivo se ha planeado trabajar en 3 grandes fases:
7.1
FASE I
Para la Fase I es necesario llevar a cabo las actividades siguientes:
 Consulta pública del Modelo para recibir retroalimentación
por parte de la
ciudadanía, la academia, las organizaciones de la sociedad civil y los sujetos
obligados que permita enriquecer y clarificar el documento.
 Aprobación por parte de la Comisión Permanente de Gobierno Abierto y
Transparencia, del Modelo y de las Guías de implementación, que den claridad
y certeza sobre los conceptos, acciones, condiciones y criterios que debe
22
cumplir la información y los proyectos de las instituciones que busquen publicar
información de forma proactiva.
 Someter el Modelo a consideración y aprobación del Pleno del INAI.
 Diseño del programa de implementación del modelo que incluye:
 La estrategia de cobertura, que contempla trabajar en el corto plazo con actores
piloto. Sin embargo, en el mediano plazo, conforme aumenten las capacidades
institucionales y del SNT, se contempla aumentar el ámbito de acción a distintos
tipos de otros sujetos obligados.
 La impartición de talleres de sensibilización y construcción de capacidades
dirigidos a autoridades o instituciones que formen parte del grupo piloto y que
busquen por un lado socializar los conceptos y por otro, construir las
capacidades y habilidades necesarias para la implementación exitosa del
Modelo.
Llevar a cabo las acciones de implementación previstas para esta fase, como es el
caso de:
●
Diagnóstico del estado de la información publicada por la
institución.

●
Identificación de necesidades de información.
●
Identificación del uso y de potenciales usuarios.
●
Definición del alcance y propósito del proyecto.
●
Agenda de trabajo a seguir.
●
Seguimiento de la agenda de trabajo.
●
Difusión.
●
Seguimiento.
●
Retroalimentación.
El seguimiento y evaluación puntual al cumplimiento de las condiciones y
criterios que señalen las guías de implementación.
7.2
FASE II
Para la Fase II es necesario llevar a cabo las actividades siguientes:
23

El desarrollo de ejercicios experimentales de generación de conocimiento
público, que sirvan para socializar el modelo en el marco de los temas que se
alinean con el plan de Acción 2013-2015 de la Alianza para el Gobierno
Abierto y con la Agenda para el Desarrollo Post 2015.

El desarrollo de potenciales proyectos que se lleven a cabo con distintos
sujetos obligados en el ámbito de construcción de conocimiento público.
7.3
FASE III
Para la Fase III se identifica la necesidad de sofisticar los ejercicios desarrollados así
como buscar la replicabilidad de los mismos y potenciar que la información publicada por
los actores del SNT atienda a los criterios de calidad.
7.4
RESULTADOS ESPERADOS
Para la Fase I se esperan los siguientes resultados:
● Un Modelo validado y aprobado por el pleno.
● Guías de implementación del Modelo.
● Estrategia de cobertura.
● Materiales de capacitación.
Asimismo, en términos de implementación se espera:
●
Avances en la sensibilización y desarrollo de capacidades, conforme a la
estrategia de cobertura y los materiales de capacitación.
● Cumplimiento de las acciones de implementación conforme a la estrategia de
cobertura y las guías.
Para la Fase II se esperan los siguientes resultados:
●
●
El desarrollo de ejercicios de transparencia proactiva impulsados desde el INAI
que se alineen a la agenda pública del Instituto en el Marco de la Alianza para el
Gobierno Abierto, y que sirvan como ejemplo para los distintos sujetos obligados
de la estrategia de cobertura para implementar el Modelo.
La promoción y acompañamiento en el desarrollo de ejercicios de transparencia
proactiva entre los distintos sujetos obligados de la estrategia de cobertura.
24
Para la Fase III se esperan los siguientes resultados:
●
●
7.5
La expansión de la aplicación del modelo y sus guías al resto de los sujetos
obligados en el marco del SNT.
El desarrollo de ejercicios de transparencia proactiva por parte del resto de los
sujetos obligados.
MEDICIÓN
El impacto esperado por la aplicación del Modelo de Transparencia Proactiva es el de
contribuir a que la ciudadanía pueda ejercer sus derechos sociales y políticos de una
manera más informada, que fomente el ejercicio efectivo de rendición de cuentas.
Asimismo, se concibe que la aplicación del modelo pueda contribuir al desarrollo de
mejores bienes y servicios públicos para la sociedad y que el conocimiento útil que se
generé permee en la sociedad y sea de utilidad en su toma de decisiones. Es por esto
que el modelo busca promover el uso de la transparencia proactiva para la solución de
problemáticas en las que la información pública apoye su solución. Con esta perspectiva,
la Comisión Permanente de Gobierno Abierto y Transparencia buscará para la evaluación
del modelo, la colaboración de expertos en evaluación de políticas públicas y expertos en
transparencia; se buscará el desarrollo de indicadores e instrumentos para ello, tratando
de que en todo momento éstos atiendan a los siguientes rubros:
1) Impacto. Que los proyectos de transparencia proactiva contribuyan a la solución de
las demandas identificadas.
a) Efectividad. Que los esfuerzos de divulgación sean adecuados a la atención
buscada.
b) Coparticipación. Que las acciones del Modelo de Gobierno Abierto, y demás
prácticas de apertura gubernamental, vayan acompañadas de publicación
proactiva de información útil, relevante y propensa a convertirse en conocimiento
público.
2) Eficacia. Que haya más y mejores ejercicios de transparencia proactiva.
a) Replicabilidad. Que haya un crecimiento en el número de prácticas de
divulgación proactiva y generación de conocimiento público útil.
25
b) Persistencia. Que los ejercicios que se generen, se mantengan actualizados y
perduren en el tiempo.
c) Cobertura. Que un mayor número de instituciones en el marco del SNT tengan
prácticas de transparencia proactiva.
3) Eficiencia. Que las acciones que busca implementar el modelo obtengan el mayor
número y la mejor calidad de resultados posibles.
a) Calidad. Que las prácticas de divulgación de información pública coincidan cada
vez más con los criterios que le permiten a la información convertirse en
conocimiento público útil.
b) Institucionalización. Que los criterios que establece el modelo de transparencia
proactiva sean cada vez más apropiados por las instituciones públicas.
c) Percepción. Que la información sea advertida por los usuarios como más útil y
relevante a sus necesidades.
Para lograr esto, se buscará que las métricas e indicadores desarrollados cumplan con los
siguientes atributos:
●
Específicos: Que describan de forma precisa y objetiva lo que se va a observar y
medir.
●
Medibles: Que sea posible valorar y describir lo que se va a medir en términos
cuantitativos.
●
Alcanzables: Que lo que se va a medir sea realista y realizable.
●
Relevantes: Que lo que se va a medir sea consistente con el modelo.
●
Temporales: Que sea posible hacer un seguimiento de su evolución en el tiempo.
Para ello, se buscara que a la par de contar con herramientas de monitoreo de la política
por parte del Sistema Nacional de Transparencia, existan evaluaciones externas a la
misma que permitan medir sus resultados.
7.6
PROPUESTA DE RUTA CRÍTICA
26
Ruta Crítica para la implementación del Modelo de Transparencia Proactiva
Actividad
1)
2)
3)
Construcción del
modelo y las guías,
acciones de
implementación,
talleres de
capacitación y
seguimiento
Operación de casos
piloto y desarrollo de
ejercicios
Estabilización de la
política,
replicabilidad y
sofisticación de
ejercicios
Resultados
Trimestre I
Trimestre II
Dos años
posteriores
Modelo de
Transparencia
Proactiva
Guías y diseño de
talleres de
capacitación
Implementación
del Modelo con
actores piloto
Modelo de
Transparencia
Proactiva en un
mayor número de
actores
Ejercicios
sofisticados que
permiten la
replicabilidad del
Modelo
8. GLOSARIO
Conocimiento público útil. Se define como el valor agregado de la información pública
que permite a la población aumentar su conocimiento y aplicarlo para acceder a algún
trámite o servicio, ejercer algún derecho, vigilar el ejercicio de recursos públicos, mejorar
su toma de decisiones o fomentar su participación política.
Datos Abiertos. Los datos digitales de carácter público que son accesibles en línea, y
pueden ser usados, reutilizados y redistribuidos, por cualquier interesado, que tienen las
siguientes características: accesibles, integrales, gratuitos, no discriminatorios, oportunos,
permanentes, primarios, legibles por máquinas, en formatos abiertos y de libre uso.
Derecho de acceso a la información. Es el derecho plasmado en el artículo 6º de la
Constitución y protegido por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental (LFTAPG), que se refiere al derecho de toda persona a conocer la
información pública sin justificar su utilización y a ser informado de los asuntos públicos.
Gobierno Abierto. modelo de gestión que permite conectar los principios de
transparencia, acceso a la información, participación ciudadana, rendición de cuentas y
tecnologías de la información para convertirlos en políticas públicas que promuevan el
27
diálogo, la colaboración y la co creación entre autoridades y ciudadanos para la atención
de los principales asuntos públicos y la generación de beneficios públicos.
INAI. Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos
Personales.
Información pública. Aquella información en posesión de cualquier autoridad, entidad,
órgano y organismo de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos,
partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física,
moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad de la
Federación, las Entidades Federativas y los municipios.
Información de interés público. Se refiere a la información que resulta relevante o
beneficiosa para la sociedad y no simplemente de interés individual, cuya divulgación
resulta útil para que el público comprenda las actividades que llevan a cabo los sujetos
obligados.
Organismos garantes. Aquellos con autonomía constitucional especializados en materia
de acceso a la información y protección de datos personales en términos de los artículos
6º, 116 fracción VIII y 122, apartado C, Base Primera, Fracción V inciso ñ) de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
SNT. Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos
Personales.
Sujetos obligados. Son entes obligados a transparentar y permitir el acceso a su
información y proteger los datos personales que obren en su poder cualquier autoridad,
entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos
autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier
persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de
autoridad en los ámbitos federal, de las Entidades Federativas y municipal.
Participación ciudadana. Toda forma de acción colectiva de la sociedad que intenta
influir en las decisiones de la agenda pública, que tiene por interlocutor a las autoridades
del Estado y que parte de la iniciativa de la convocatoria de la autoridad o de la iniciativa
de la sociedad.
28
Rendición de cuentas. Es el derecho a recibir información y la obligación
correspondiente de divulgar todos los datos necesarios. Pero también implica el derecho a
recibir una explicación y el deber correspondiente de justificar el ejercicio de poder.
Transparencia. Se refiere a la apertura de información y de los procesos internos de una
organización; así como, de las decisiones y/o procesos de terceros, cuando se involucran
con la organización.
Transparencia Proactiva. Publicación de información adicional a la que establece como
mínimo la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública a los sujetos
obligados, considerando las demandas de la sociedad y donde se promueve la
reutilización de la información.
9. BIBLIOGRAFÍA
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