0 ELPROBLEMA DE LAS DROGAS EN LAS AMÉRICAS: EL

ELPROBLEMA DE LAS DROGAS EN LAS AMÉRICAS:
EL ESTADO DE LA DISCUSIÓN1
COLECCIÓN IDEAS
Carla Vidal2
Año 14 N°146
Septiembre 2013
1
Agradezco la colaboración prestada en la realización de este documento a los pasantes de la Fundación Chile 21: Sonia
Jara, estudiante de Ciencia Política de la Universidad Central de Chile; Constanza López, estudiante de Ciencia Política de
la Pontificia Universidad Católica de Chile; y a Diego Soto, estudiante de Ciencias Políticas y Gubernamentales de la
Universidad de Chile.
2
Magister en Ciencia Política y Cientista Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
0
Resumen
El presente artículo tiene por objetivo realizar una revisión de la discusión actual
en torno al problema de las drogas en las Américas, que se inicia con la
constatación de que las actuales estrategias han resultado ineficientes y es
necesario formular políticas alternativas. Para ello es interesante explorar las
acciones emprendidas por los presidentes latinoamericanos en esta materia, así
como por la Organización de Estados Americanos que han manifestado su
voluntad por romper los tabúes respecto de las políticas de drogas. El caso de
Uruguay es emblemático. Finalmente, se concluye con la estimación de los costos
asociados a la implementación de las políticas alternativas.
Abstract
This paper presents a review of the current discussion about the drug problem in
the Americas, which begins with the realization that current strategies have proven
inefficient policies need alternatives. It is therefore interesting to explore the
actions taken by the Latin American presidents in this area, as well as the
Organization of American States that have expressed their willingness to break
taboos regarding drug policy. Uruguay's case is emblematic. Finally, we conclude
with the estimate of the costs associated with the implementation of alternative
policies.
1
I. Antecedentes
Los países del continente, y en especial, Chile, han abierto un intenso debate en
torno a revisar la actual política de drogas. Estamos en un momento decisivo, en
los últimos cuatro años se ha avanzado más que en los cuarenta pasados. Tal
como señala Thoumi (2009) si bien el uso de drogas ha sido una constante en la
historia del la humanidad, observamos hoy la voluntad de los Estados de revisar
los mecanismos de control -legales y sociales- que han limitado sus usos (43). Lo
que está en juego, es la posibilidad de modificar el régimen internacional que
tiene como base la Convención Única de 1971 de la Organización de Naciones
Unidas sobre Estupefacientes y que se sustenta en el objetivo “de alcanzar un
mundo libre de drogas, erradicando su consumo (salvo para fines médicos en el
caso de alguna de ellas) y traduce en la formulación de políticas públicas
esencialmente prohibicionistas de carácter punitivo” (Godínez et. al, 2013:
13).Objetivo que no se ha concretado y lo que observamos es, como la violencia
y el crimen organizado asociados al tráfico de drogas ilícitas, constituye uno de
los problemas más graves que enfrentan las sociedades actuales. En definitiva, “la
guerra contra las drogas no ha encontrado un equilibrio entre, por un lado,
parámetros mínimos demostrables de eficacia con respecto a sus propias metas y
objetivos, y por otro lado, un control efectivo de sus múltiples consecuencias
económicas, políticas y sociales” (Godínez et. al, 2013: 14).
En este contexto, es esencial reconocer la necesidad de promover la
implementación de políticas públicas seguras, eficientes y fundadas en los
derechos humanos que prioricen tanto en la prevención y el tratamiento como
en acciones represivas y cuya finalidad principal sea reducir eficazmente el daño
que las drogas hacen a las personas, a las sociedades y a las instituciones (Gaviria
et al. 2009). Es así que al momento de analizar una posible reformulación de las
políticas públicas sobre drogas, es pertinente definir ciertos parámetros que
permitan evaluarlas no sólo en términos de sus objetivos declarados, sino también,
de sus consecuencias no previstas, utilizando análisis costo-beneficio u otras
técnicas afines (Godínez et. al, 2013:14).Justamente, en las siguientes páginas se
intentará realizar una revisión de la discusión actual en torno a la política de
drogas en las Américas y las posibilidades reales de iniciar un proceso de apertura
que signifique medidas de liberalización y despenalización, y sus posibles efectos.
2
I.
Los países de las Américas y el debate vigente sobre la política de
drogas
Es un hecho que el debate en materia de drogas está abierto. Es posible
identificar una serie de hitos que constatan la necesidad de reformular las
políticas vigentes, toda vez que, las acciones en materia de control y prevención
no han evidenciado avances significativos.
a. El inicio del debate: El papel de la Comisión Latinoamericana de Drogas y
Democracia.
Sin duda, el primero de los hitos que abre el debate es el pronunciamiento
realizado por los ex presidentes Cardoso (Brasil), Gaviria (Colombia) y Zedillo
(México), reunidos en la Comisión Latinoamericana de Drogas y Democracia,
quienes el año 2008, advierten la necesidad de revisar el modelo prohibicionista y
abordar el problema de las drogas como una cuestión de salud pública. Al
respecto, el Informe de la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia,
titulado “Drogas y Democracia: Un cambio de Paradigma”, señala que es
imperativo rectificar la estrategia de la “Guerra contra las Drogas”, aplicada en
los últimos 30 años en la región. Esto, debido a que “las políticas prohibicionistas
basadas en la represión de la producción y de interdicción al tráfico y a la
distribución, así como a la criminalización del consumo, no han producido los
resultados esperados” (CLDD, 2009: 7).
El impacto de la comisión fue significativo, toda vez que afirmó la necesidad de
formular estrategias alternativas para abordar esta problemática, considerando
los efectos que las acciones punitivas han generado a la gobernabilidad de las
democracias latinoamericanas. Entre ellas, el aumento del crimen organizado; de
los niveles de violencia en algunos territorios; la criminalización de la política y la
politización del crimen; la corrupción de los funcionarios públicos, del sistema
judicial, de los gobiernos y de las fuerzas policiales, entre otros (CLDD, 2009: 7). Si
bien el trabajo de “la comisión no perduró en el tiempo y no alcanzó a consolidar
su agenda de propuestas, es indudable que sí logró abrir el camino para un
debate nunca antes visto en América Latina” (Godínez et. al, 2013:19).
b. El rol de Estados Unidos: Estados se abren a la posibilidad de la legalización.
Es un hecho que toda revisión del régimen internacional de control sobre las
drogas depende de la participación activa y de las decisiones que adopte
Estados Unidos. Cuestión no menor considerando que este país es uno de los
mayores consumidores de drogas y el “motor” de la demanda a escala mundial
(Godínez et. al, 2013: 19).Si bien durante años Estados Unidos rechazó toda
3
modificación al régimen internacional de drogas, en la actualidad, se ha
observado un cambio en el tono del discurso.
El Presidente Obama ha realizado declaraciones “en donde reconoce la
legitimidad de debatir respecto de la actual política de drogas y ha manifestado
una posición más prudente en el exterior, en ocasiones mostrando un enfoque de
mayor colaboración en los debates de la ONU y exhibiendo cierta moderación
en su respuesta a las reformas progresistas emprendidas por algunos gobiernos
latinoamericanos”(Youngers, 23011:1). Apertura que no se ha traducido en
cambios significativos en torno a la formulación de las políticas en la materia.
Sin embargo, es interesante observar iniciativas emanadas por parte de algunos
estados tendientes a flexibilizar el enfoque prohibicionista. Entre ellas, la
“Proposición 19” de 2010, generada en el estado de California, que buscaba
regular, controlar e imponer un impuesto al cannabis.Si bien esta proposición fue
rechazada, su aprobación habría permitido que los gobiernos locales regularan
las actividades relacionadas con la marihuana, y que recaudaran impuestos por
su venta y comercialización.
Es un hecho que los estados han avanzado en revertir la dura posición del
gobierno federal frente a las leyes estatales que han liberalizado el consumo de
marihuana, permitiendo su uso para fines terapéuticos y/o recreativos. En agosto
de este año, los medios de comunicación informaban de la decisión del gobierno
estadounidense de no bloquear las leyes aprobadas en 2012, que permiten el
consumo recreativo de pequeñas cantidades de marihuana en Colorado y
Washington3. Sin duda esta decisión repercutirá en los países latinoamericanos, en
especial, en México, y en la guerra que este país libra contra los carteles de la
droga. De lo anterior, es posible observar que Estados Unidos está flexibilizando su
posición legalizando la demanda a nivel interno, pero continúa criminalizando la
oferta en lo externo.
Tal como constata Blickman y Jelsma, “en Estados Unidos, hay una curiosa
dicotomía. En el nivel federal se implementa una política de cumplimiento estricto
de la prohibición, pero en los órdenes estatal y local existe una extraordinaria
diversidad. En la actualidad, 134 estados descriminalizaron el consumo o tenencia
del cannabis, mientras que el mismo número de estados han reconocido el uso
médico de esta sustancia. Esto demuestra que, mientras Estados Unidos exporta
su política prohibicionista al resto del mundo, no logra imponerla internamente”
3
El Mundo. EEUU abre la puerta a la legalización de la marihuana por los estados. 30.08.2013.
http://www.elmundo.es/america/2013/08/30/estados_unidos/1377847758.html
4
A la fecha son 19 estados.
4
(2009: 99). Será necesario analizar con mayor atención las posibles consecuencias
que estas decisiones pueden traer en los países latinoamericanos,
específicamente, en los ámbitos políticos, sociales y económicos.
c. Los presidentes latinoamericanos alzan la voz.
Uno de los primeros presidentes en señalar la necesidad de abrir el debate sobre
el problema de las drogas fue el ex Presidente mexicano Vicente Fox, quien
realizó un llamado a favor de la legalización de la marihuana. Emplazamiento al
cual se sumaron otros mandatarios latinoamericanos, entre ellos, Felipe Calderón,
de México; Otto Pérez, de Guatemala; y Juan Manuel Santos, de Colombia,
quienes destacan porque sus intervenciones generaron la activación de la
agenda de drogas en el continente.
El caso del ex Presidente Felipe Calderón, es interesante. Se observa una
transición en sus dichos, desde que el año 2006 declarase una guerra frontal de
gran escala contra el narcotráfico, enviando al Ejército a las calles, carreteras y
pueblos de México5; hasta el año 2012, cuando se abre a la posibilidad de
debatir sobre la legalización de las drogas, con el objetivo de reducir el flujo de
dineros para los carteles. Con sus afirmaciones Calderón sólo hace evidente lo
que muchos académicos y políticos en México ya sabían, la guerra contra la
droga fue optativa: no debió haber sido declarada, no se puede ganar y le está
causando un daño enorme al país6.
La misma constatación hace el Presidente Otto Pérez. Una vez que asume la
presidencia en el 2012, ingresa rápidamente al debate y señala su intención de
legalizar las drogas – tráfico y consumo- en su territorio. Aduce como razones, los
altos costos asociados al control de la oferta y la inseguridad que viven las
naciones centroamericanas al sufrir las consecuencias del narcotráfico, sobre
todo ahora que los cárteles mexicanos han desplazado sus operaciones a la
zona7. La propuesta de Pérez fue analizada por los presidentes miembros del
Sistema de Integración Centroamericana (SICA) en Honduras. Aunque “no se
logró establecer una postura común, se convino que el debate sobre las drogas
es un tema fundamental en la agenda de la región y pasaría a ser parte de una
agenda permanente de trabajo”8. A principios de este año, el Presidente de
5 El País. Guerra al narcotráfico. 25.01.2010.
http://elpais.com/diario/2010/01/25/opinion/1264374004_850215.html
6 Ibíd.
7
El nuevo diario. El dilema de Tío Sam y las drogas en Centroamérica. 20.03.2012
http://www.elnuevodiario.com.ni/blogs/articulo/954-dilema-de-tio-sam-drogas-centroamerica
8
El nuevo diario. El dilema de Tío Sam y las drogas en Centroamérica. 20.03.2012
http://www.elnuevodiario.com.ni/blogs/articulo/954-dilema-de-tio-sam-drogas-centroamerica
5
Guatemala nuevamente arremete con su propuesta y en la reunión del Foro
Económico Mundial, retoma con fuerza el planteamiento sobre regular algunas
drogas y la posibilidad de autorizar el cultivo de amapola.
A las declaraciones de Calderón y Pérez, se suman las del Presidente José Manuel
Santos de Colombia. Éste último, desde el 2010, ha propuesto un debate global
sobre la legalización de las drogas, a objeto de analizar políticas alternativas a las
imperantes. Ha señalado que “llevamos 40 años desde que Richard Nixon les
decretó la guerra a las drogas y Naciones Unidas expidió una política antidroga, y
Colombia ha sido tal vez el país del mundo que más ha sufrido los flagelos del
narcotráfico”9. Al respecto, plantea la necesidad de analizar los efectos de cada
escenario: legalización, despenalización y descriminalización; y luego de ello,
acordar un camino común. Liderando la iniciativa, planteó el tema en la VI
Cumbre de las Américas realizada en Cartagena.
Si bien la discusión en la VI Cumbre de las Américas no alcanzó el protagonismo
esperado debido a la polarización del debate, por primera vez Estados Unidos
accedió a participar en él. Además, los países de las Américas, en virtud de la
creciente sensación de derrota que evidenciaban ante la aplicación de
enfoques puramente represivos, mandataron a la Organización de Estados
Americanos a analizar y explorar nuevas formas de abordar la problemática de
las drogas en el continente. Es interesante constatar que el tema sigue presente
en la agenda del Presidente Santos. A principios de año conformó la Comisión
Asesora de Política de Drogas y se ha abierto a la posibilidad de despenalizar el
porte de drogas sintéticas10.
d. El papel de la Organización de Estados Americanos
En junio de este año, el secretario general de la OEA, José Miguel Insulza, entregó
el informe solicitado por los presidentes de las Américas “orientado a explorar
opciones alternativas al actual enfoque vigente en el continente en materia de
drogas”11 (23). Al momento de entregar el informe, Insulza enfatizó en la
necesidad de romper los tabús respecto de cómo abordar esta problemática e
hizo una cruda revisión de la realidad que enfrentan los países del continente,
analizando las políticas implementadas y los posibles escenarios que se abrirían si
9
El Tiempo. Santos propone método para debatir legalización de drogas en Cumbre. 14.03.2012
http://m.eltiempo.com/politica/legalizacin-de-drogas-ser-debatida-en-cumbre-decartagena/11344841
10
BBC Mundo. Colombia abre debate sobre legalización de drogas sintéticas. 30.01.2013.
http://www.bbc.co.uk/mundo/noticias/2013/01/130130_colombia_droga_sinteticas_dp.shtml
11
OEA. El problema de las drogas en las Américas. Discurso del Secretario General.
17.05.2013.http://www.oas.org/es/acerca/discurso_secretario_general.asp?sCodigo=13-0029
6
no se trata el asunto de manera coordinada. “Al entregar hoy día este Informe
nos anima la sincera aspiración, que hoy tengo el privilegio de exponer al
continente entero, de que él no será una conclusión, sino sólo el inicio de un
debate largamente esperado”.
El Informe sobre el Problema de las Drogas en las Américas, fue elaborado bajo
una orientación integral, multidisciplinaria y con pleno respeto a los derechos
humanos. Este busca abordar el problema de las drogas a partir de un enfoque
diferenciado y flexible que supere las visiones rígidas y prohibicionista, y que se
oriente más bien a analizar el problema como una cuestión de salud pública. Con
esto, se busca superar los constantes cuestionamientos a la relación indisoluble
entre consumo de drogas y violencia; y procura promover la reflexión en torno a
que la sanción al consumo personal implicaría también atentar contra ciertos
derechos fundamentales de las personas (privacidad). De tal manera que no sólo
se constata que el fenómeno afecta de manera diferenciada a cada una de las
naciones del continente, sino que además, hace evidente la necesidad de
disponer de un conocimiento más veraz y certero del mismo. Para no sólo evaluar
las políticas de drogas en relación a sus objetivos declarados, sino que, también,
respecto de sus consecuencias no previstas y que están relacionados con los
costos económicos y sociales en varios ámbitos: presupuestario, carcelario,
sanitario, de seguridad, de la justicia, de derechos humanos y algunos otros no
considerados hasta ahora en el ámbito de la producción, el empleo y la inversión.
II.
Los casos de Uruguay y Chile: diferencias en las políticas de drogas.
Hoy por hoy, existen claras señales – y así se ha evidenciado en el desarrollo de
este artículo- que los gobiernos de las Américas están optando por estudiar como
mayor flexibilidad esta problemática. Es un debate abierto que se sustentan en la
fuerza de los acontecimientos y, principalmente, en los costos políticos, sociales y
económicos que traen aparejado los enfoques represivos. A esto se suma el
activismo de la sociedad civil, que considera el tema de la liberalización como
correcto y está presionando a sus líderes políticos a incluirlo en la agenda. Es
interesante analizar como Uruguay y Chile están abordando esta problemática y
evaluar los enfoques que orientan la formulación de las políticas de drogas en
dichos países.
7
a. Uruguay toma la iniciativa
Vamos a situar el análisis en agosto de 2012, fecha en que el Presidente Mujica
envía un proyecto de ley tendiente a regular el mercado del cannabis12.En la
oportunidad, Mujica señaló que se plateó la hipótesis de la regulación como una
tentativa para arrebatar dicho mercado a los narcotraficantes y permitir tratar a
los consumidores problemáticos13. El supuesto detrás esta medida es señalado por
el propio Presidente: “No creo en el beneficio de ninguna adicción, por el
contrario, pero mucho peor que la existencia de la adicción es el veneno del
narcotráfico. Entonces creo que vale la pena la discusión en todo el país porque
pueden surgir diversos caminos pero en todo caso no deberíamos de quitarnos la
responsabilidad de enfrentar a tiempo el fenómeno. Llevamos años reprimiendo y
lo único que hacemos es amontonar gente en las cárceles mientras el asunto
sigue a tambor batiente por allí”14.
Aunque la discusión fue suspendida por un tiempo, considerando que la opinión
pública en su mayoría no lo aceptaba (Godínez et. al, 2013), durante el 2013 se
reactivó el proceso en la Cámara de Diputados aun cuando las encuestas no
mostraban un gran repunte en el apoyo popular (Mercader, 2013). Los apoyos
políticos del Frente Amplio tampoco eran tan auspiciosos y hasta el día de la
votación del proyecto, el 31 de julio de 2013, se dudaba de su aprobación.
Finalmente, la Cámara Baja en una estrecha votación de 50 contra 46 votos logró
aprobar el proyecto. La discusión se disgregaba entre apoyos parciales al
articulado respecto al consumo y auto-cultivo, y los rechazos a ciertos puntos
como la venta abierta de la droga. Si bien el proyecto de ley pasó un primer
obstáculo, aún se está a la espera de su aprobación en el Senado
probablemente en octubre de 2013.
En términos simples, el proyecto contempla en sus 44 artículos un sistema de
permisos y un mecanismo de regulación. Los permisos autorizarán la
12
Actualmente, dicho país no cuenta con una regulación legal respecto al consumo, por lo que se
entiende permitido. Sí existe un marco legal consistente en el Decreto Ley 14.294 de 1974 que es
la base de la aplicación de la Convención Única de las Naciones Unidas sobre Estupefacientes.
Esta ley regula la producción y sanciona el tráfico de drogas; pero al igual que otras legislaciones,
es ambigua en cuanto a qué se considera uso personal y a las cantidades asociadas a estos
términos; por lo que su aplicación peca de contradicciones. Frente a este situación surge la
iniciativa presidencial de implementar una regulación responsable de la cannabis, adscrita a una
lógica de reducción de los daños, como se expresa en la Estrategia Nacional para el Abordaje del
Problema de las Drogas 2011-2015 (Junta Nacional de Drogas, 2011).
13
Telam. Mujica insistió con la despenalización del consumo de marihuana.16.05.2013.
http://www.telam.com.ar/notas/201305/17900-mujica-insistio-con-la-despenalizacion-del-consumode-marihuana.html
14
Espectador. Mujica confirma que quiere regular mercado de marihuana. 20.12.2012
http://www.espectador.com/noticias/254956/mujica-confirma-que-quiere-regular-mercado-demarihuana
8
comercialización, producción y abastecimiento personal. Éste último punto, es
contemplado por cuatro vías: auto-cultivo, puntos de venta regulados, uso
medicinal y clubes de cannabis (con un máximo de 45 miembros). La regulación
irá hacia la venta sólo para ciudadanos uruguayos mayores de edad, penas para
quienes conduzcan bajo los efectos del cannabis, sanciones para quienes
produzcan sin autorización y al igual que el tabaco, restricciones para su
consumo en lugares públicos y la prohibición de su publicidad. Todo el sistema
estaría bajo la tutela del Instituto de Regulación y Control de Cannabis (IRCCA),
organismo interministerial a cargo de la regulación y del seguimiento y
generación de informes del comportamiento del sistema.
Sin duda, la comunidad internacional ha reaccionado de forma variada ante
estos anuncios. Evidentemente, la aproximación uruguaya al tema es la más
avanzada del continente y los alcances de esta política, que busca centrar los
esfuerzos en la regulación, prevención y sobre todo la disminución de los costos y
los daños sociales del narcotráfico por sobre la persecución del consumo,
constituyen un paso adelante.
b. Chile: la necesidad de un cambio en la legislación.
El caso de Chile es interesante. El 2008 no hubo ningún actor político e institucional
que apoyara los postulados de la Comisión Latinoamericana de Drogas y
Democracia en torno a formular políticas alternativas. Más bien el debate se ha
centrado en la constatación de que somos un país de tránsito15 y consumo16de
drogas. Ambas dimensiones son las que reciben más atención por parte de las
instituciones gubernamentales y los medios de comunicación, y guarda estrecha
relación con la prevalencia del consumo de estupefacientes, en particular, de
marihuana, cocaína y alcohol17.Si bien la política de drogas nacional se sustenta
en la prevención y rehabilitación, también está orientada en la persecución del
15
Según cifras del último World Drug Report (UNODC, 2013), Chile figura entre los 20 países más
mencionados como procedencia de decomisos internacionales de drogas. En particular, se ubica
en la posición número 18 en decomisos de cocaína, considerando todos los medios de transporte;
y en el lugar 20°, de los decomisos marítimos, particularmente de este último estupefaciente
(UNODC, 2013: 124). Su cercanía con grandes productores de cocaína (y sus derivados), como
Perú y Bolivia, lo tornan un punto relativamente importante para el envío de drogas a grandes
mercados, en especial, Europa.
16
No obstante, también somos un país consumidor. Según datos de la UNODC en la región, Brasil
es el país que más consume marihuana -un promedio de 8, 80% de personas entre 15 y 64 años
consumen marihuana-. En segundo lugar está Uruguay, con un 8.30%, al que le sigue Chile con un
4.88%.
17
En 2008, la prevalencia general del uso de drogas de la población chilena de 12 a 64 años fue
de 11.4 por ciento. La droga de mayor uso es la marihuana, con una tasa de prevalencia de 6.4%,
seguida por los tranquilizantes o depresores (3.1 %) y la cocaína (1.8 %).
9
consumidor mediante accionar el policial directo18. Es interesante examinar los
datos de los organismos de control policial. Por ejemplo, durante el año 2012, de
85.023 detenciones por infracciones a la Ley de Drogas, un 63.8% fue porte, un
18.3% por tráfico (18,3%) y un 13.8% por consumo. Asimismo, se observa cómo los
decomisos de drogas realizados por ambas policías y aduanas concitan el interés
de la opinión pública.
Tabla Nº 1
Decomisos según tipo de Drogas años 2009-2012
Años
Tipo de droga
C. de Cocaína (kilos)*
Pasta Base de Cocaína
(kilos)
Marihuana Procesada
(kilos)
Plantas de Marihuana
(unid.)
Fármacos (unid.)
Heroína (kilos)
2009
2.654,89
2010
2.808,01
2011
1.941,23
2012
2.438,79
5.695,79
7.127,07
7.059,77
9.572,89
13.928,46
8.144,62
14.565,59
14.514,85
196.412
84.619
0,10
172.618
393.064
0,00
266.015
167.885
0,00
235.428
116.361
0,00
*Se incluyen los decomisos de Clorhidrato de Cocaína Líquida (Lts.)
Fuente: Informe Nacional. Procedimientos Policiales por infracción a la Ley Nº 20.000, año 2012.
Subsecretaría de Prevención del Delito.
Cabe indicar que, la Ley Nº 20.000 sanciona el tráfico de estupefacientes y
sustancias sicotrópicas e introduce la figura legal del microtráfico, estableciendo
penas para ese delito. Si bien no prohíbe el consumo personal y privado de
ninguna droga, tampoco establece cantidades umbrales y la definición entre
traficantes y consumidores queda a criterio del juez. El reglamento de la Ley
(Decreto Nº 867, del 19 de febrero de 2008, del Ministerio del Interior), pone al
cannabis y sus derivados en la lista de “drogas duras que producen una alta
toxicidad o dependencia”, lo que obliga a aplicar las penas máximas a los delitos
relacionados con esa sustancia y cuyo efecto es la criminalización del consumo.
Justamente, esta es la base de la crítica a la actual legislación de drogas en Chile
calificada muchas veces de “ambigua”y “mentirosa”.
18
Un 94,64% de los procedimientos en 2012 actuaron sobre un delito flagrante, es decir mediante
el actuar in situ de efectivos policiales. (Subsecretaría de Prevención del Delito, 2013).
10
Para el director de Asuntos del Sur y Observatorio Latinoamericano de Políticas de
Drogas y Opinión Pública, Eduardo Vergara, en Chile existe una penalización de
facto. “Mientras la Ley 20.000 permite el consumo personal, la misma ley se
encarga que este sea prácticamente imposible. Una serie de trampas, como el
no permitir el “consumo concertado”, el autocultivo o el porte, hacen que la ley
prohíba derechos que la misma ley pretende garantizar”19. De esta manera,
contamos con una legislación poco clara que promueve un enfoque
prohibicionista y represivo.
Durante el 2013 la discusión sobre la necesidad de revisar la política de drogas en
Chile ha sido un tema central en la agenda pública. Varios rostros de televisión y
figuras ligadas al mundo de la política se manifestaron a favor de iniciar el
debate. No obstante, el hecho mediático que atrajo mayor atención fue la
publicitada detención en el mes de mayo de Manuel Lagos, productor y
hermano de una reconocida figura de televisión, imputado por el delito de tráfico
de drogas y que, finalmente, resultó declarado culpable por el tribunal. Su
detención motivó el pronunciamiento de varias figuras públicas e incluso se
desarrolló una campaña mediática (“Todos somos Manuel Lagos”) en pos de su
liberación.
A partir de este hecho, el debate en torno a la despenalización y legalización de
la marihuana se instaló de manera parcial en la coyuntura. Incluso, ministros de
Estado se refirieron al tema. El Ministro de Salud, Jaime Mañalich, se mostró a favor
de la despenalización del consumo de “ciertas drogas” pese a que
posteriormente se retractaría señalando que tal hecho sería “un arma de doble
filo”20. Sus expresiones iniciales generaron cierto revuelo, motivando incluso
reacciones del Gobierno que apostaba más bien por la rehabilitación, y que no
eran necesarios cambios legales respecto a las metas fijadas por el Presidente21.
Así lo aseguraba la directora del Senda, Francisca Florenzano, al señalar que el
“uso privado de drogas no está penalizado en Chile y que en público, sólo está
catalogado como una falta”22.
19
Asuntos
del
Sur.
El
del
consumo
despenalizado
en
Chile.
17.06.2013.
http://www.asuntosdelsur.org/el-mito-del-consumo-despenalizado-en-chile/
20
Portal biobiochile.cl Ministro Mañalich asegura que la legalización de la marihuana sería un arma
de doble filo. 22.06.2013
www.biobiochile.cl/2013/06/22/ministro-manalich-dice-que-la-legalizacion-de-la-marihuana-seriaun-arma-de-doble-filo.shtml
21
La Segunda. Polémica por los dichos de Mañalich sobre despenalización “de ciertas drogas”.
20.05.2013
www.lasegunda.com/Noticias/Nacional/2013/05/848873/polemica-por-dichos-demanalich-dijo-estar-de-acuerdo-en-despenalizar-el-consumo-de-ciertas-drogas
22
Cooperativa. Directora del Senda: En Chile el consumo de drogas hoy no es un delito.
25.05.2013.
http://m.cooperativa.cl/noticias/pais/salud/drogas/directora-del-senda-en-chile-elconsumo-de-drogas-hoy-no-es-un-delito/2013-05-20/200503.html
11
No obstante, la discusión sobre la modificación de la legislación en materia de
drogas no es reciente. Por el contrario, en la última década se han formulado
proyectos de ley que apuntan a realizar reformas que simplifiquen y/o liberalicen
las posibilidades de consumo, tenencia y cultivo de cannabis para uso personal.
La tabla N°2 resume los proyectos de ley presentados, las modificaciones
propuestas y su estado de tramitación.
Tabla Nº 2
Proyectos de ley presentados al Congreso Nacional tendientes a modificar la
legislación de drogas (2000-2012)
Proyecto de Ley
Proyecto que
modifica la ley
Nº 19.366,
despenalizando
la siembra,
plantación,
cultivo o
cosecha de
especies
vegetales del
género
cannabis u otras
productoras de
sustancias
estupefacientes
o sicotrópicas,
destinadas al
uso o consumo
personal
exclusivo y
próximo en el
tiempo.
Permite el
autocultivo de
especies
vegetales del
género
cannabis con
fines
terapéuticos.
Fecha de
Ingreso
01/07/2003 (Nº
Boletín 3269-07)
Autores
Observaciones
Senador
Nelson Ávila
Sustitúyase
en
el
artículo
2º,
inciso
primero, de la ley
19.366, la frase "en
cuyo
caso
serán
sancionados según los
artículos
41
y
siguientes", por la frase
"en cuyo caso no
serán sancionados".
22/03/2005 (Nº
Boletín 3812-07)
Senador
Nelson Ávila
Agrégase al artículo
50 de la ley Nº 20.000
el siguiente inciso final:
“Se
entenderá
autorizado
el
autocultivo
de
especies
vegetales
del género cannabis
para
fines
12
Estado de
Tramitación
Rechazado
Archivado
Autoriza el uso
terapéutico de
la
marihuana,
permitiendo
a
los pacientes la
tenencia
de
una planta para
estos efectos y
aumentando las
penas
del
microtráfico.
Modifica la Ley
que Sanciona el
Tráfico Ilícito de
Estupefacientes
03/09/2009 (Nº
Boletín 6686-25)
08/08/2012 (Nº
Boletín 8510-07)
Diputados
Accorsi,
Girardi,
Abel Jarpa,
Lobos,
Meza,
Núñez y
Soto
Senadores
Lagos,
Letelier
y
Rossi.
13
terapéuticos.
Este
deberá limitarse a una
cantidad que permita
un consumo personal,
próximo y exclusivo en
el tiempo. Para estos
efectos se considerará
autorización suficiente
un certificado emitido
por el médico tratante
del
que
deberá
dejarse
copia
y
constancia
en
la
unidad policial más
cercana”.
Se permitirá, con la
receta
de
tres
facultativos médicos,
utilizar marihuana con
fines terapéuticos
Primer Trámite
Constitucional
(Cámara de
Diputados)
Se permitirá sembrar o
plantar y cosechar
sólo una planta de
marihuana,
previo
depósito
de
los
certificados médicos
originales,
en
la
tenencia o comisaría
de Carabineros de
Chile del domicilio del
paciente.
Se
aumentan
las
penas del microtráfico
de
marihuana.
Actualmente de 5 a
15 años y multa de
cuarenta
a
cuatrocientas
unidades
tributarias
mensuales a presidio
mayor en sus grados
medio a máximo (10 a
20 años) y multa de 80
a 800 UTM.
Modifíquese el artículo
50 de la Ley 20.000
sobre Tráfico Ilícito de
Estupefacientes,
Primer Trámite
Constitucional
(Senado)
y
Sustancias
Sicotrópicas
estableciendo
una
exención
de
responsabilidad
penal para el
cultivo y porte
del
género
cannabis sativa,
en los casos que
indica.
agregándose
el
siguiente inciso final:
“
“Sin perjuicio de lo
señalado
en
este
artículo estará exento
de
responsabilidad
penal el que cultive
en
su
domicilio
especies del género
cannabis
sativa
siempre que sea para
su consumo personal
y/o uso terapéutico”.
D
Del
mismo
modo,
estarán exentos de
responsabilidad penal
quienes
porten
o
transporten con ellos,
una cantidad definida
de cannabis sativa. Un
reglamento
determinará
esa
cantidad.
Fuente: Elaboración propia en base a información obtenida de la Biblioteca del Congreso Nacional.
En la otra vereda, surgieron igualmente mociones presentadas por parlamentarios
de la Alianza tendientes a realizar reformas constitucionales que establecieran la
inhabilidad para ser parlamentario si se consumían drogas, tal como existe en el
Estatuto Administrativo23, que regula a los funcionarios públicos, además de otros
proyectos endureciendo penas y/o ampliando herramientas para la persecución
penal de delitos relacionados con drogas (BCN, 2013).
Evidentemente hoy en Chile existe una mayor concienciade la obsolescencia del
marco legal vigente y de la poca efectividad de la persecución policíaca y
judicial. Pero aún queda mucho por transitar si el objetivo es revisar la legislación
actual. Al respecto, es interesante conocer las propuestas en esta materia de los
candidatos presidenciales. Se observan dos líneas argumentales: los candidatos
que han expresado su voluntad para revisar la actual legislación sin
necesariamente propiciar la legalización o despenalización, entre ellos, Bachelet
y Matthei; y aquellos que promueven una reforma sustancial, entre los que se
encuentran Enríquez- Ominami, Claude, Parisi y Sfeir.
23
Ley 18.834
14
Por ejemplo, la candidata de la Nueva Mayoría, Michelle Bachelet, ha señalado
su voluntad de revisar la legislación vigente. Sin embargo, y según sus
declaraciones, la base de su propuesta no es la legalización de la marihuana, sino
la prevención del consumo de drogas, “(…) no basta con sólo revisar la Ley
20.000, hay que avanzar fuertemente en luchar contra los narcotraficantes,
apoyar a jóvenes adictos, generar rehabilitación y prevenir, prevenir, prevenir,
con cultura, recreación, áreas verdes24”. No obstante ello, se ha mostrado abierta
a examinar la lista de clasificación de drogas, en especial, de la marihuana.
Catalogada en lista 1 durante su gobierno.
En la vereda oficialista, la candidata Evelyn Matthei, ha señalado públicamente
que la marihuana no debería estar en lista 1, o sea, dentro de la lista de sustancias
estupefacientes o sicotrópicas que la consigan como provocadora de
dependencia física o psíquica. Asimismo, ha indicado la necesidad de clarificar
en la legislación conceptos como porte y consumo personal. Pero, por sobre
todo, ha señalado que “tenemos que dejar de estigmatizar a las personas que
consumen, a hacer más prevención y también a hacer más programas de ayuda
cuando las personas quieren salir de esa situación”25.
En contraposición, la propuesta del candidato del PRO, Marco Enríquez-Ominami,
está orientada a modificar la Ley 20.000 y sus normas asociadas. “La Ley 20.000 es
una farsa porque fomenta el delito del narcotráfico al criminalizar a los
consumidores. Con preocupación vemos que las cárceles están llenas de jóvenes
consumidores, mientras los narcotraficantes andan libres por las calles”26. EnríquezOminami propone que el Estado esté a cargo de producir y regular el mercado
del cannabis, impulse iniciativas que fomenten la salud pública y la educación, y
que reduzcan los costos que significa un enfoque prohibicionista. Igualmente,
Marcel Claude, candidato del Partido Humanista, ha indicado que es necesario
llevar a cabo un debate profundo -no mediático- que dé cuenta de la necesidad
de una transformación del actual marco legal y que permita el cultivo de
cannabis para uso personal y medicinal. “El enfoque represivo es un completo
24
La Nación. Marihuana, constituyente y educación: los temas que abordó Bachelet en Radio ADN.
08.07.2013 http://www.lanacion.cl/marihuana-constituyente-y-educacion-los-temas-que-abordobachelet-en-radio-adn/noticias/2013-07-08/102017.html
25
La Tercera. Matthei se abre a discutir despenalización de la marihuana y señala que “el
experimento uruguayo es interesante”. 08.08.2013
http://www.latercera.com/noticia/politica/2013/08/674-536965-9-matthei-se-abre-a-discutirdespenalizacion-de-marihuana-y-senala-que-el.shtml
26
Los Progresistas.
Marco Enríquez-Ominami: La política de drogas actual es un fracaso, no ataca el problema del
consumo,
ni
el
del
narcotráfico,
lo
intensifica.
19.11.2012.
http://www.losprogresistas.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=635:marco-enriquezominami-la-politica-de-drogas-actual-es-un-fracaso-no-ataca-el-problema-del-consumo-ni-el-delnarcotrafico-lo-intensifica&catid=2:noticias&Itemid=2
15
fracaso sin dar cuenta de un proceso educativo y preventivo. Al mismo tiempo, es
un despilfarro de recursos fiscales que no ha tenido resultados. Es necesario que la
comunidad se involucre en esta discusión que cruza derechos ciudadanos, los
cuales pueden llegar a ser vulnerados ante la aplicación de una política pública
errada y añeja”27.
Finalmente, también con una posición más abierta se ha manifestado Franco
Parisi (Independiente), quien propone la idea de la “Ley Holanda 2”28, que
favorece el consumo de drogas en ambientes restringidos; y Alfredo Sfeir, del
partido Ecologista Verde, que apoya la legalización de la marihuana para uso
medicinal y recreativo.
Es posible apreciar que más allá de las posiciones a favor o en contra de una
modificación a la normativa vigente, sea hace evidente la necesidad de abordar
esta problemática en base un conocimiento más veraz y certero del fenómeno,
sustentado en bases metodológicas claras que dejen de lado posiciones
ideológicas y morales. Es decir, que evalúen la política de drogas respecto de los
objetivos nacionales propuestos y sus consecuencias no previstas. Al respecto, es
interesante resaltar la investigación realizada por la Fundación Chile 21 en
conjunto con el Sistema de Información Regional de México (SIREM) y
patrocinada por la Fundación Open Society Institute, para identificar y discutir los
problemas de estimación de los costos económicos y sociales del problema de las
drogas, y a partir de datos empíricos y objetivos, observar y comparar escenarios
alternativos de despenalización y legalización.
III.
Un esfuerzo por estimar los costos económicos y sociales de la política
de drogas.
El trabajo realizado por la Fundación Chile 21 y el SIREM, se define como un
estudio de costos de enfermedad y busca determinar los costos en que una
sociedad incurre -en un momento dado- con el objetivo de mitigar los efectos
adversos de, en este caso, el uso abusivo de sustancias psicoactivas. Para lograr
dicho objetivo, el primer paso fue estimar el costo económico y social de las
políticas vigentes para México y Chile el año 2008; para luego, realizar el mismo
ejercicio en dos escenarios alternativos: despenalización del consumo y
27
Partido
Humanista.
De
la
cannabis
y
la
libertad
terapéutica.
21.03.2013.
http://www.humanistas.cl/de-la-cannabis-y-la-libertad-terapeutica/
28
El Ciudadano. Franco Parisi: “Hay que eliminar el presidencialismo, el binominal, las concesiones
a perpetuidad y el centralismo”. Abril 2013. http://www.elciudadano.cl/2013/07/25/74689/francoparisi-hay-que-eliminar-el-presidencialismo-el-binominal-las-concesiones-a-perpetuidad-y-elcentralismo/
16
legalización de las drogas. Finalmente, se evalúo el impacto de ambas políticas
alternativas en referencia a las estimaciones del escenario base.
Según los datos incorporados en el estudio, para el caso de Chile, los costos por
concepto de prevención, salud, pérdidas de productividad y control para el año
2008, del escenario base, ascienden a los 1,099.8 millones de dólares. Dado que
Chile es principalmente un país consumidor de drogas, es necesario observar en
cuál de los dos escenarios alternativos se observan mayores ahorros. Los datos
indican que el escenario de despenalización de la marihuana resulta más
atractivo en comparación con el escenario de legalización de drogas en general.
El monto total de costos por despenalización (1,033 millones de dólares) es 6.5%
menor a la cifra del escenario base (1,099.8 millones de dólares), mientras que la
cifra correspondiente al escenario de legalización es de 1,181.6 millones de
dólares, representando un incremento de 7.4% en relación con el escenario base.
Tal como se expresa en el gráfico Nº 1.
Gráfico Nº 1
Fuente: Godínez et. al (2013) Políticas de drogas en México y Chile: Estimación de costos
económicos y sociales y de escenarios alternativos. Santiago, y México D.F.: SIREM y Fundación Chile
21.
En los escenarios alternativos resultan determinantes las diferencias que se
aprecian entre las reducciones de los costos de control y los aumentos en los
costos relacionados con salud, pérdidas de productividad y prevención.
Si bien el estudio documenta las muy distintas situaciones que México y Chile
confrontan con respecto al problema de las drogas ilícitas; un primer hallazgo es
que a pesar de estas diferencias generales, la estructura de costos sociales y
17
económicos es muy similar. En ambos países, la categoría de costos más
importante es el control de la oferta (aproximadamente 74% del total en México y
entre 69% y 67% en Chile), seguida por las pérdidas de productividad (20% a 22%
en México y 26% a 27% en Chile). Tanto en México como en Chile estos dos rubros
aportan más del 90% de los respectivos costos totales. La suma de los costos de
atención a problemas de salud y reducción de la demanda (o prevención)
explica cerca del 3% de los costos totales en México y entre 5% y 6% en Chile. Así,
la preponderancia de los gastos relacionados con control de la oferta que
muestra la estructura de costos de ambos países, ofrece la posibilidad de canjear
aumentos de costos de tratamiento y prevención por una reducción en los costos
de control bajo esquemas de políticas alternativas de despenalización o
legalización de drogas.
Resulta interesante observar cómo los costos actuales de control de la oferta son
el límite en la evaluación económica de los escenarios alternativos. Si las tasas de
prevalencia de consumo de drogas bajo el escenario alternativo exceden cierto
nivel, los costos relacionados con el tratamiento y pérdida de productividad
podrían superar los ahorros posibles por concepto de reducción en los gastos de
control, con lo cual la evaluación económica correspondiente sería negativa.
Este hallazgo fortalece la argumentación en favor de los programas de reducción
de la demanda, cuyo papel es esencial para moderar el aumento de las tasas de
prevalencia en los escenarios de políticas alternativas.
Las conclusiones que se obtienen en el estudio son categóricas: no hay
diferencias relevantes entre los enfoques actuales y alternativos en materia de
costos. Es posible observar que no hay costos que se disparen al momento de
calcular los mismos en un escenario de despenalización y legalización, ni gastos
que desaparezcan. Más bien las políticas alternativas parecen haber cambiado
la composición de los costos asociados con el problema de las drogas, más que
la magnitud total de ellos. Por lo que la discusión respecto de la implementación
de políticas alternativas no es económica, sino ética, y deberá librarse en el
campo de las libertades, la democracia y los derechos humanos.
IV.
Conclusiones
Estamos en un momento expectante en torno a la posibilidad de modificar el
régimen internacional de drogas. Lo que es claro, y si así se ha constatado en las
páginas precedentes, es que existe la voluntad de importantes actores políticos e
institucionales para debatir sobre un cambio de estrategias. Se han formulado
iniciativas interesantes y es muy probable que no exista una sola política
alternativa de drogas óptima para todos los países. No obstante, todavía es
necesario avanzar respecto de argumentos objetivos que ayuden a estimar los
18
efectos de las políticas de drogas y sus costos económicos y sociales. Un aporte
interesante, es el estudio realizado por la Fundación Chile 21 y el Sistema de
Información Regional de México (SIREM) que entrega argumentos objetivos a la
discusión al evaluar los costos económicos y sociales de las políticas de drogas en
México y Chile, y realiza similar ejercicio en escenarios alternativos de
despenalización y legalización. Lo cierto es la implementación de enfoques
alternativos ayudarían a reducir el negocio de los narcotraficantes, pero no
necesariamente disminuirían la magnitud de los mismos (ya que aumentan costos
asociados a pérdidas de productividad y salud). De tal manera que la
implementación de los enfoques alternativos no se definen en campo
económico, sino que más bien, es una discusión que se debe librar en el campo
de las libertades individuales.
19
Bibliografía
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Sociedad. N° 222. Disponible en: http://www.nuso.org/upload/articulos/3623_1.pdf
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Comisión Latinoamericana sobre drogas y democracia. Disponible en:
http://www.plataformademocratica.org/Publicacoes/declaracao_espanhol_site.
pdf
Godínez et. al (2013) Políticas de drogas en México y Chile: Estimación de costos
económicos y sociales y de escenarios alternativos. Santiago, y México D.F.: SIREM
y Fundación Chile 21.
Thoumi, F. 2009. La normativa internacional sobre drogas como camisa de fuerza.
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Mercader, A. 2013. En contra de la voluntad popular. Obtenido el 16 agosto de
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Américas
2013.
Obtenido
el
13
de
agosto
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2013
de:
http://www.cicad.oas.org/Main/Template.asp?File=/main/policy/default_spa.asp
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Internacional sobre Políticas de Drogas. Obtenido el 3 de septiembre de 2013 de:
http://drogasyderecho.org/assets/la-pol%C3%ADtica-control-drogas-obama.pdf
20