Aguascalientes - BENJAMIN OROZCO GUTIERREZ

PONENCIA: Los indicadores de desempeño: mecanismos para la legitimidad
democrática del Poder Judicial, en el marco de la reforma judicial.
1. Legitimidad democrática del juez en el Estado constitucional de derecho
El ejercicio de la función jurisdiccional, depositada en el órgano judicial del
Estado, se ha transformado con el devenir histórico del Estado mismo, cuyo
cauce de cambio ha sido la evolución del pensamiento democrático y el
constante redimensionamiento de los derechos fundamentales del hombre en
los sistemas jurídicos.
Cuando aparece el Estado liberal moderno, la labor del juez se reducía a la
aplicación mecánica de la ley, como parte de un sistema jurídico claramente
positivista en el que el paradigma clásico del Estado de derecho se entendía
como el sometimiento de todos a la ley.
Sin embargo, el modelo de Estado de derecho clásico se concentró en la
generación de contenidos normativos meramente formales, reduciendo la
validez del derecho al seguimiento estricto de las fórmulas legales que
regulaban los procedimientos de creación de normas, pero que descuidaban al
mismo tiempo el contenido de las normas producidas.1
Su consecuencia fáctica fue la degeneración del modelo en regímenes
opresores con ordenamientos jurídicos injustos, con normas vulneradoras de
las libertades individuales y con aparatos judiciales cuya única función era la
aplicación automática de las mismas, como parte de un sistema ofuscado por
la racionalidad positivista que funcionaba en contrasentido con su aspiración
democrática y que provocó la desconfianza ciudadana y la pérdida de
legitimidad de las instituciones.
CAJICA LOZADA, G. Estado constitucional de derecho y legitimidad democrática. Comentarios a un
texto de Ferrajoli, fecha desconocida, p. 134. [web en línea] Disponible en Internet en:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revjurdp/cont/2/pr/pr7.pdf
1
La crisis del Estado liberal derivó en el surgimiento del Estado constitucional de
derecho en la Europa continental tras la Segunda Guerra Mundial 2, sistema
jurídico en el que la norma máxima es la Constitución y cuya finalidad es la
protección de los derechos fundamentales del hombre, incorporándolos como
normas de carácter positivo y a partir de las cuales, según lo expone Luigi
Ferrajoli, se regulan los procedimientos de creación y los contenidos materiales
de las demás normas del sistema, siendo válidas en tanto fueran congruentes
con los derechos individuales y los derechos sociales garantizados por la
propia Constitución.3
La revolución de los poderes judiciales en occidente es parte de un proceso
que tiende a la eficiente y eficaz impartición de justicia en los Estados, cuya
legitimidad democrática se mide en relación a la confianza ciudadana en el
desempeño judicial. Bajo esta línea de pensamiento, en el Estado democrático
de derecho la legitimidad del juez nace de la coherencia de sus decisiones con
los derechos individuales y los derechos sociales establecidos en la
Constitución.4
En este nuevo contexto democrático, los poderes judiciales dejaron atrás su
etiqueta de actores autómatas y adquirieron la calidad de auténticos garantes
de los derechos fundamentales en el sistema, a partir de una intensa labor
interpretativa de las leyes a la luz de los postulados fundamentales de la
Constitución y dentro de los límites que la ley suprema impuso a los órganos
del Estado, el llamado control jurisdiccional de la Constitución.5
La nueva concepción de la función jurisdiccional en los sistemas jurídicos
contemporáneos conllevó el aumento de las responsabilidades a cargo de los
jueces y la exigencia de nuevas condiciones de los aparatos judiciales que
permitieran el alcance de la justicia y la construcción de una sociedad más
LUCERO ESEVERRI, R. et al. Hacia un Estado constitucional de derecho. 1er Congreso Internacional
sobre capacidad y derechos humanos, fecha desconocida, p 2. [web en línea] Disponible en Internet
en: http://www.articulo12.org.ar/documentos/trabajos/comision%20I/1-lucero.pdf
3 CAJICA LOZADA, G., op. cit., pp. 140-141.
4 Ibidem.
5 BREWER-CARÍAS, A. La justicia constitucional como garantía de la Constitución, fecha desconocida.
p. 39. [web en línea] Disponible en Internet en: http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2894/7.pdf
2
equitativa, en un marco de respeto a los derechos de todos sus integrantes. A
este ajuste y modernización de los poderes judiciales se le conoce como
reforma judicial.6
2. Reforma judicial en el sistema jurídico mexicano.
Con el nuevo papel del juez en la construcción democrática de los Estados, las
reformas de los sistemas jurídicos centraron, como su principal objetivo, la
reconstrucción de la legitimidad de los poderes judiciales.7
En el caso del sistema jurídico mexicano contemporáneo, la reforma judicial
inicia con las reformas constitucionales de 1987, en virtud de las cuales se
otorgan mayores garantías a los jueces y que consolidan la naturaleza de la
Suprema
Corte
de
Justicia
de
la
Nación
como
verdadero
tribunal
constitucional.8
En el año de 1994, se da otro paso en el proceso de la reforma judicial con la
reforma al artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que crea al Consejo de la Judicatura Federal como órgano de
autogobierno del Poder Judicial Federal, cuya misión es garantizar la
administración, disciplina y carrera judicial, y con el objeto de que los jueces y
magistrados se enfocaran en el ejercicio de la función jurisdiccional y se
desentendieran de las funciones administrativas, asegurando la autonomía,
eficiencia y eficacia del quehacer judicial, como la honestidad, objetividad,
imparcialidad, profesionalismo e independencia de sus integrantes
9
,
condiciones que generan la legitimidad de la institución judicial.10
DE LOS COBOS SEPÚLVEDA, C. et al. Los indicadores de desempeño como mecanismo para lograr la
legitimidad del Poder Judicial en el Estado Constitucional en CIENFUEGOS SALGADO, D. et al.
Judicatura e Impartición de Justicia en México, Ed. Porrúa, México, 2007, p. 78.
7 CABALLERO, J. et al. La Suprema Corte y el Sistema Nacional de Impartición de Justicia: ¿Adónde
va la reforma judicial?, fecha desconocida, p. 6. [web en línea] Disponible en Internet en:
http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2556/7.pdf
8 Ibidem.
9 MATUTE GONZÁLEZ, C. La Modernización administrativa del Consejo de la Judicatura Federal, Ed.
Porrúa, México, 2008, p. XXXI.
10 Libro blanco de la reforma judicial. Una agenda para la justicia en México, SCJN, 2006, p. 44.
6
Visto desde la perspectiva del Poder Judicial Federal, el Consejo de la
Judicatura Federal ha asumido un rol protagónico en la modernización del
aparato
judicial,
mediante
la
implementación
de
una
nueva
cultura
organizacional que pretende introducir estrategias de gestión y administración
para mejorar sus procedimientos institucionales y capacidad de dar respuesta a
las nuevas demandas y exigencias sociales11, como también en la modificación
de los valores y objetivos de la organización judicial.12
Sin embargo, y debido a su gran complejidad, el proceso de modernización
administrativa ha sido lento y escalonado, por lo que la medición de su avance
se convierte en una referencia obligada al momento de hacer un recuento de
los logros de la reforma judicial. ¿Y cómo se mide el proceso de modernización
administrativa? Principalmente, a través de los indicadores de desempeño e
información estadística es que se palpan las consecuencias del cambio.13
4. Los indicadores de desempeño, herramientas para la legitimidad del Poder
Judicial.
Los indicadores de desempeño, como herramientas que permiten legitimar la
actuación del poder judicial, miden su desempeño con base en determinados
criterios y cuyos resultados sirven para la toma de decisiones, economizar
costos, transparentar el ejercicio de la función jurisdiccional, establecer perfiles
de los trabajadores al servicio de la institución, fortalecer la carrera judicial y
fijar objetivos periódicos.14
El desempeño es usualmente definido como la diferencia entre una meta (o un
estándar) y el resultado alcanzado por un individuo (un juez), una organización
(un tribunal o una corte) o por un sistema en su conjunto.15
Libro blanco de la reforma judicial. Una agenda para la justicia en México, SCJN, 2006, p. 42.
MATUTE GONZÁLEZ, C., op. cit., p. XXXII.
13 Ibid, p. XXXIII.
14 DE LOS COBOS SEPÚLVEDA, C. op. cit. p. 78.
15 CONTINI, F. et al. The quality of justice in Europe: conflicts, dialogue and politics, fecha
desconocida, pp. 2-3. [web en línea] Disponible en Internet en: http://www.sisp.it/files/papers/
2010/francesco-contini-davide-carnevali-888.pdf
11
12
Los indicadores deben estar basados en datos concretos y accesibles,
obtenidos a un costo razonable; la información obtenida respecto de un juez o
tribunal debe facilitar su comparación contra la de otros jueces o tribunales y a
través del tiempo contra el propio sujeto o ente evaluado. Las mediciones
pueden ser cuantitativas o cualitativas.16
La primera referencia en el desarrollo de sistemas de medición del desempeño
judicial y la calidad de la justicia se remonta a los Estados Unidos de América a
finales de la década de 1980, cuando el Centro Nacional de Cortes Estatales
(NCSC), desarrolló los Estándares de Desempeño de las Cortes de Primera
Instancia (TCPS), que identificaban cinco valores relevantes de la calidad de la
justicia: acceso a la justicia, tiempo de resolución, imparcialidad, independencia
y confianza pública. Cada valor representaba un área de desempeño,
compuesta por una serie de estándares (o metas) e indicadores que servían de
parámetro para medir la actuación de las instancias judiciales.17
Sin embargo, debido a la dificultad que representó su medición y a la gran
cantidad de información que requería su implementación, los TCPS fueron
sustituidos por los Estándares para el Desempeño de las Cortes (Courtools), un
sistema de medición del desempeño judicial más sencillo basado en diez
medidas: (1) acceso a la justicia e imparcialidad, (2) congestión de casos, (3)
tiempo de resolución, (4)
antigüedad de los casos pendientes, (5)
calendarización de audiencias, (6) organización de los archivos y expedientes,
(7) monto de las indemnizaciones decretadas por daños y perjuicios (sólo se
aplica a las cortes penales), (8) distribución efectiva de las personas calificadas
para conformar jurado, (9) grado de satisfacción de los trabajadores de la corte
con su empleo y (10) costo por caso.18
Las Courtools han resultado efectivas en las cortes americanas, ya que a
diferencia de los TCPS, no establecen una serie de estándares y metas
preestablecidas, sino a través de la recopilación de determinada información
Ibidem.
Ibid, p. 4.
18 Ibidem.
16
17
identifican los objetivos y, en esa medida, fija las prioridades del sistema,
además de que han contribuido a incrementar la transparencia y la rendición de
cuentas.19 Sin embargo, sus limitaciones han sido principalmente dos: la larga
lista de objetivos y prioridades por atender y, como en cualquier otro
instrumento de medición cuantitativo, la falta de bases para medir los
resultados del desempeño judicial.20
En México, la Suprema Corte de Justicia en el año 2003 realizó una consulta
abierta sobre las deficiencias y retos del sistema de impartición de justicia,
recogiéndose todas las impresiones, respuestas y propuestas de cambio en el
documento llamado Libro blanco de la reforma judicial. Una agenda para la
reforma judicial, que marca el rumbo de la reforma judicial sobre tres ejes:
sistema de justicia penal, modificación del juicio de amparo y fortalecimiento de
los poderes judiciales locales, y fijando treinta y tres acciones que intentan
fortalecer la legitimidad del poder judicial en el Estado mexicano.
Al respecto, son numerosas las acciones por realizar que requieren el
establecimiento de indicadores de desempeño de la actuación judicial para su
cabal cumplimiento, como la profesionalización de los órganos de gobierno
judicial (acción 8), consolidación de la carrera judicial (acción 9), mejorar la
calidad de las sentencias de los órganos de impartición de justicia (acción 23),
la creación de un sistema nacional de información y evaluación de desempeño
judicial (acción 24), consolidar la transparencia y la rendición de cuentas de los
poderes judiciales (acción 26), aplicar estándares estrictos de ética profesional
(acción 32) y fomentar una cultura de servicio (acción 33).
Asimismo, en el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad
celebrado en fecha 21 de agosto de 2008, se estableció como compromiso a
cargo del Poder Judicial de la Federación el establecimiento de indicadores de
19
20
Ibid, p. 5.
Ibidem.
desempeño que permitieran el acceso de la sociedad a los datos y estadísticas
de la actividad judicial y a la mejora continua de la impartición de justicia. 21
En estrecha vinculación con lo expuesto, en el Informe Anual de Labores 2010,
el Consejo de la Judicatura Federal informa que “se han actualizado los
indicadores que presentan los datos relacionados con las estadísticas
judiciales, los perfiles de los juzgadores, la percepción de los usuarios, que
facilitan el conocimiento, la evaluación y, en su caso, las mejoras y propuestas
para una más eficiente impartición de justicia”, siendo tales indicadores los
siguientes: plantilla judicial, perfil de magistrados y jueces, litigiosidad, acceso
tecnológico, productividad e incidencia.22
En síntesis, abordar el tema del establecimiento de indicadores de desempeño
de los órganos judiciales a nivel federal y en cada una de las entidades
federativas es una exigencia ciudadana que requiere de mayor atención por las
instancias competentes, como uno de los pasos a consolidar en el proceso de
la reforma judicial en México.
5. Breve conceptualización de los indicadores del desempeño judicial.
En términos generales, el indicador de productividad revela el tiempo que dura
un asunto en el juzgado o tribunal, mientras que los indicadores de litigiosidad
y el de plantilla judicial ponderan el anterior al matizar su resultado contra la
carga de trabajo y el personal que presta sus servicios en el órgano evaluado.23
El indicador de perfil de magistrados define un estándar de comportamiento,
características y habilidades del juzgador ideal, confrontándolo contra la
realidad.24
Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad. Publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 25 de agosto de 2008. [web en línea] Disponible en Internet en:
http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5057719&fecha=25/08/2008
22 Informe Anual de Labores 2010, Anexo Documental, SCJN, México, 2005, p. 386.
http://www.cjf.gob.mx/documentos/InformeAnualLabores/AnexoDocumental2010/inicio.html
23 DE LOS COBOS SEPÚLVEDA, C., op. cit., pp. 79-80.
24 Ibid, p. 82.
21
El indicador de acceso tecnológico sirve para saber el estado de las
instalaciones y el número de elementos tecnológicos que se utilizan para
prestar el servicio (computadores, teléfonos, internet, entre otros).25
Finalmente, el indicador de incidencia sirve como reflejo estadístico de la
naturaleza de los casos que con mayor frecuencia se ventilan ante los
juzgados y tribunales.
En relación a estos indicadores, existen variantes que de igual forma sirven
para medir el desempeño judicial, como aquellos que utilizan las tasas de
rezago (número de asuntos pendientes del año anterior en comparación con
los asuntos que han ingresado y egresado en el año en turno) o las tasas de
revocación (porcentaje de las sentencias emitidas por el órgano judicial que
son revocadas o modificadas por la instancia superior).26
Sin embargo, todos estos indicadores resultan infructuosos al momento de
medir la calidad de las actuaciones y sentencias de los órganos judiciales,
problemática que emerge como el principal reto de los poderes judiciales para
evaluar en todas sus aristas el desempeño de sus actores internos.
A mayor abundamiento, la calidad de las sentencias no se puede medir en
relación a parámetros cuantitativos determinados de forma objetiva, sino
atendiendo a cada caso en concreto, con las peculiaridades propias que los
distinguen de los demás.
Una forma de analizar la calidad de las decisiones judiciales se presenta
cuando una instancia superior analiza una sentencia que es impugnada por
alguna de las partes que se dice agraviada con la misma, momento en el que
cabrá el estudio de la legalidad de la sentencia en cuestión y su apego a los
fundamentos constitucionales.
Ibid, p. 81.
ROMERO GUDIÑO, A. Eficiencia judicial y objeción de conciencia, fecha desconocida, pp. 111,114.
[web en línea] Disponible en Internet en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/pos
der/cont/5/cnt/cnt6.pdf
25
26
Sin embargo, en primer lugar, no todas las sentencias son impugnadas, y en
segundo, en el caso en que la instancia superior revoque o modifique la
resolución impugnada, no necesariamente implica que el juzgador ha actuado
de forma indebida, toda vez que el diseño del sistema judicial mexicano
permite a los juzgadores interpretar las normas y ponderar los derechos en
conflicto de formas distintas, en aras de encontrar la solución más justa al caso
concreto.
Por tanto, la revocación o modificación de una decisión judicial se debe a que
impera, por jerarquía, el criterio de interpretación del órgano superior por
encima del inferior, más no significa que sea la mejor decisión para el caso
concreto, por lo que la incidencia de este resultado, como elemento estadístico
para la evaluación del desempeño del juzgador en cuestión, no se traduce en
un reflejo real de su labor como impartidor de justicia.
6. Conclusiones
Primera. La legitimidad democrática de la figura de juez en el sistema jurídico
mexicano se justifica en tanto respeta y hace respetar en sus decisiones
judiciales los derechos fundamentales establecidos en la Constitución, como en
la observancia de determinadas condiciones en su actuación como impartidor
de justicia: imparcialidad, eficiencia, eficacia, imparcialidad, profesionalismo e
independencia.
Segunda. Como parte del proceso de la reforma judicial, corresponde al Poder
Judicial Federal, como a los poderes judiciales locales, velar por la
modernización administrativa y la implementación de indicadores de evaluación
del desempeño de los juzgadores.
Tercera. Que existe la exigencia ciudadana y el mandato legal de establecer
indicadores de evaluación del desempeño judicial como vía para fortalecer a
los poderes judiciales, por lo que es ineludible la creación de las herramientas y
mecanismos que, con base en elementos cuantitativos y cualitativos, permitan
conocer la calidad de las actuaciones judiciales.
Cuarta. Los poderes judiciales locales, a través de sus consejos de la
judicatura, y en los casos en que aún no se hayan creado estos órganos, de
sus tribunales superiores de justicia, deberán encargarse del establecimiento
de indicadores de desempeño, con criterios de medición cuantitativos y
cualitativos para sus respectivos órganos judiciales.
Quinta. Algunas herramientas que los órganos de gobierno de los poderes
judiciales pueden implementar como indicadores de desempeño judicial de
carácter cualitativo son las siguientes:
1. Analizar anualmente, o cuando éstos lo soliciten, una serie de expedientes
elegidos al azar de los titulares de los órganos judiciales, con la finalidad de
analizar a la luz de determinados estándares técnico-jurídicos, éticos y
personales, la calidad de las sentencias y demás actuaciones judiciales. Se
mencionan como estándares, a manera de ejemplo, la fundamentación y
motivación de los sentencias, congruencia y exhaustividad de las sentencias,
redacción y comprensión de las resoluciones, entre otros.
2. Elaborar y aplicar, con la frecuencia que se estime razonable, cuestionarios
de evaluación al interior de los poderes judiciales que sirvan para medir la
calidad en el trato a los ciudadanos en los órganos de justicia. Se señalan
como estándares, a manera de ejemplo, el grado de satisfacción de los
trabajadores al servicio del poder judicial con su empleo, el grado de
satisfacción de los ciudadanos con las instalaciones, el tiempo de espera para
el desahogo de audiencias o la consulta de expedientes, entre otros.
Resumen Ejecutivo:
Los indicadores de desempeño de la actividad judicial son instrumentos que,
en el marco de la reforma judicial en México, contribuyen a la construcción de
la legitimidad democrática de los poderes judiciales, asegurando que la
impartición de justicia se haga en condiciones de honestidad, objetividad,
imparcialidad, profesionalismo e independencia. Estas herramientas son una
parte elemental en la nueva cultura organizacional que permea a los órganos
judiciales y que persigue la mejora en la toma de decisiones, economizar
costos, transparentar el ejercicio de la función jurisdiccional, establecer perfiles
de los trabajadores al servicio de la institución, fortalecer la carrera judicial, fijar
objetivos periódicos y, en suma, asegurar la confianza de los ciudadanos en la
institución judicial, pilar de la estabilidad política del país.