Titularidad de los bienes públicos

Julio González García en sus dos primeros capítulos, se encarga de hablar, a modo de introducción, del
dominio público en general. En el primer capítulo, a modo de introducción y en el segundo desde la
perspectiva no dominical. Los restantes capítulos hablan, propiamente, de la titularidad de los bienes públicos.
Es interesante el punto de vista del autor sobre la extensión y el régimen de los bienes de dominio público. Su
origen se compone a base de normas especiales, amparando bajo estas a bienes peculiares. No existía pues una
categoría de bienes denominados de dominio público o demaniales sino que se creaban normas ad hoc para
separar del trafico jurídico diversos bienes. El único nexo que podía pues atribuirse a estos bienes peculiares
era que estaban sometidos a un régimen especial, que, posteriormente fue desvirtuado al incluir como régimen
especial a los bienes patrimoniales de los entes públicos. La creación de normas específicas para cada
categoría de bienes traerá consigo serias dificultades a la hora de determinar qué bienes engloba.
El verdadero problema surge cuando se crea la Constitución y se les atribuye a estos bienes la características
de la inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad, incluyendo a los bienes patrimoniales. Para el
autor la Constitución − como iré explicando a lo largo de este trabajo − , más que crear un marco de referencia
capaz de englobar a toda esta categoría de bienes, no ha hecho más que poner trabas al ámbito en el que se
desenvuelven estos bienes.
Una buena solución es que estos bienes pudieran ser patrimonio del Estado, pero ahora, debido al art. 132 CE,
estos bienes tienen que convivir con el patrimonio del Estado − no pueden ser patrimonio del Estado ya que
son inalienables. Para poder crear un régimen jurídico unitario y de acuerdo con los principios
constitucionales es necesario buscar a todo este tipo de bienes un nexo común que no sea el de las
características del art. 132 CE. La única viabilidad es que todos estos bienes se integran en un Estado social; y
cuya finalidad persigue los intereses generales de toda la sociedad.
A parte de la Constitución, también de se derivan otro tipo problemas en el régimen de los bienes demaniales
en cuanto que hay algunos que carecen de régimen jurídico, en buena parte como consecuencia de la
normativa específica.
De esta manera el régimen jurídico va a ser el nexo común para esta categoría de bienes, Sin embargo esto no
es del todo exacto ya que cada bien de dominio público posee una cualidad especial, distinta de los demás;
una configuración física peculiar. Añadido a la situación de que hay nexos que se articulan por espacio
interior no dominical.¿ Cuál es el nexo común entonces ?
Habrá varios regímenes específicos para cada tipo de bien dependiendo de su configuración física y habrá un
régimen general , compuesto por aquellos bienes que precisan los entes públicos. EL autor se inclina por el
nexo del medio ambiente, pero este concepto es tan amplio que puede albergar casi de todo.
¿ Cómo se regulan aquellos bienes de interés general pero que no pertenecen al dominio público ? Es
necesario saber cual es su naturaleza y su función económico−social, conocer cuales son sus formas de
apropiación y de gestión para saber cuales son los fines que persigue y, así, poder saber si poseen una
naturaleza de dominio publico estricto o no. A partir de ahí, habrá que tener en consideración las
peculiaridades de cada bien ( incluida la titularidad ).
A la vez, ayuda la teoría del espacio vital dominado y el espacio vital efectivo, en este propósito arriba
mencionado. Los bienes que pertenecen al espacio vital efectivo se consideran de dominio público siempre
que velen por el interés colectivo. El Estado goza de varios instrumentos para servir estos bienes al espacio
vital efectivo pudiendo ser, incluso, regulados fuera del regimen demanial − concesiones de servicios
públicos−. Una manera es incluirlos en la etiqueta de dominio público , pero la nominalidad en la práctica no
sirve nada más que para denominarlos y no poseen consecuencias pragmáticas, otro instrumento podría ser
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otorgar la concesión de bienes de servicio público a un ente privado, etc,...
Es el Estado el único con la potestad de demanializar bienes. El Estado excluye de la apropiabilidad aquellos
bienes imprescindibles para la sociedad. El criterio es que sean bienes escasos y que hagan referencia al
desarrollo normal de los agentes sociales. Hay que entender el sentido de la potestad del Estado para
demanializar en sentido positivo, no negativo; lo que en otras palabras significa, no apropiarse de los bienes,
sino gestionar unos intereses colectivos.
La características de que existan bienes de dominio público de espacio no dominical son : En primer lugar,
porque este tipo de bienes no se pueden repartir a sujetos distintos − porque es imposible y chocaría con las
características del bien. O, en segundo lugar, porque la tutela del dominio pública resultaría inidonea, no
consiguiendo expresar la relación interés−bien.
En definitiva. el modo para determinar la naturaleza de regulación de estos bienes es observar sus facultades
previamente; es decir, según las facultades de los bienes, así se regularán.
A continuación el autor describe las características de la Administración con el objeto de que comprendamos
el régimen de los bienes de dominio publico. La Administración no obtiene ningún beneficio al demanializar
bienes ya que estos tienen fines de interés general y por esto mismo, posee dos tipos de potestades : Una,
instrumentar los bienes. Dos, proporcionar el marco jurídico apropiado. Como inciso es menester señalar la
existencia de bienes que no están regulados (no los desarrolla ninguna ley ) o que su régimen es instrumental (
que son medio de obtención de otros fines ).
Las leyes de bienes se convierten, dicho lo dicho, en leyes de actividad de la Administración. Deduciendo que
estos bienes no son grupos homogéneos ya que el único punto de conexión entre ellos es que pertenecen al
dominio público y, como señalamos antes, el mero hecho de decir que un bien de dominio público no es más
que colocar una etiqueta. Que un bien es de dominio público se debe a su naturaleza, su configuración física y
su función económico−social: el interés de los agentes sociales; no porque el Estado lo diga.
La acción extra−comercium − la separación del régimen jurídico en función de la actividad − tiene
importancia para no aplicar figuras ajenas ( por ejemplo, cuando existe un derecho real o una servidumbre de
uso ). En otro sentido, ¿ cuales son los fines por los que el Estado demanializa?. Porque, mismamente, podría
otorgar concesiones. Las razones son tan amplias...., sin embargo en cierta medida esto suele tener relación
con el caracter de las leyes : genéricas. Pero por otra parte no podríamos dejar que la potestad
demanializadora se basase en los reglamentos porque la administración pecaría de abuso de poder y no sería
constitucional.
A todo lo anteriormente escrito acerca de los bienes de dominio público de espacio no dominical hay que
añadir un obstáculo más: adaptación al texto de la Norma Fundamental y que, por lo tanto, vuelve a señalar,
desde el punto de vista del autor que la introducción de los bienes de dominio público dentro de la
Constitución no ha hecho mas que añadir más problemas que los propios que se derivan del tema.
Hasta aquí todo lo referente a los bienes de dominio público en sí. A partir de aquí el autor comienza su
exposición sobre un tema concreto de estos y que recibe el nombre del libro: las titularidades sobre el dominio
publico.
En un principio, todos los bienes que no era de competencia autonómica, pertenecían residualmente al Estado,
tal y como decía una STC. Mas tarde y como ya hemos comprobado − y comprobaremos más adelante − la
determinación de la titularidad y las competencias en función de esta condición son determinadas por el
propio bien al analizar su naturaleza, su configuración física y su función económico social. Así pues, las
posibilidades de ser titular del dominio público de un bien son varias. Por otra parte hay que hacer, asimismo,
consideración de los textos normativos : El art. 339 del CC señala aquellos bienes de dominio público estatal
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y l art. 344 del mismo código señala cuales son los bienes cuya titularidad se asigna a las provincias y a los
pueblos, pero en la realidad, amen los bienes de dominio público artificial, no es tan cierto.
La doctrina discute si cabría la posibilidad de que pudieran ser titulares de bienes de dominio público los entes
no territoriales, siendo como la práctica demuestra, viable e, incluso aconsejable para determinadas categorías
de entes. Esto en la práctica sucede; no hay más que mirar la planificación hidrológica o la regulación
aeroportuaria.
Para que un ente pueda ostentar la condición de titular hay que reconocer o no la existencia de capacidad del
mismo y en segundo lugar, si esta existe, verificar si su capacidad es absoluta o restringida. Si un ente es
titular de un bien demanial, posee potestades, traducidas en obligaciones de hacer que pueden venir
determinadas, bien en la ley, bien los instrumentos aprobados, bien en los convenios administrativos, bien en
una simple vinculación general.
La posición de titular de un bien demanial podría, en principio, entenderse como ostentadora de un status quo,
pero nada más lejano que esto. Las potestades que le son concedidas como consecuencia de esta condición
suelen reducirse al mantenimiento del bien y su defensa. Otras potestades como la demanializadora ( otorgada
exclusivamente al Estado ), el establecimiento del régimen de este tipo de bienes− cosas distintas − son
potestades de mayor envergadura.
Por otra parte podemos hablar de un status privilegiado al ente que ostenta la condición de titular porque se le
conceden ciertas potestades. Unas derivadas de la relación demanial, otras derivadas de otros títulos públicos,
y otras derivadas de otros entes públicos de otros títulos competenciales. En definitiva, podemos afirmar que
el origen de la condición de titular proviene del elemento subjetivo.
La otorgación de todas estas potestades provienen de los propios bienes en sí. Ya hemos hablado de la función
económico−social de los bienes, cuya finalidad ultima es servir a los agentes sociales; deduciéndose las
potestades de los entes según la relación que tengan con el bien, pudiendo ser entre otras : protección,
planificación, gestión, utilización, etc..
Todas estas potestades son actividades de la administración y, como ya explicamos más arriba, las leyes de
bienes son las actividades de la administración. De esta manera todas estas potestades difuminan la condición
de la titularidad. Por poner un ejemplo, el Estado puede ser el titular de toda la zona marítimo−terrestre. pero
a la hora de realizar la mayoría de las obras, o infraestructuras, son otros entes públicos los únicos que tienen
potestad para realizarlas.
¿ De que sirve ser titular pues ? Esto es esencialmente lo que el autor nos quiere hacer comprender. Nos
explica que el derecho de los bienes demaniales es muy complicado, que pueden actuar un o varios sujetos,
que se pueden coordinar para crear un bien demanial determinado si se trata de bienes de dominio público
artificial, que un sujeto puede tener potestades restringidas en función de la organización del territorio,
afectando a solamente una parcela del mismo o abarcando a todo el territorio español. Julio González García
explica que el Derecho de los bienes públicos es muy complicado, pero que también es debido a la propia
dificultad que entraña el hecho de calificar un bien como dominio público − únicamente posible a través de un
acto con rango de ley − y que dentro de esta ya complicada categoría, cada bien cumple unas funciones
especificas y que deben de ser satisfechas sirviéndose de los entes más aptos para esa satisfacción. En fin, que
la titularidad de un bien público o categoria de este tipo de bienes es inutil y lo verdaderamente útil son las
competencias desarrolladas entorno a este o esta, pudiendo pertenecer, las competencias, a un ente distinto del
que es titular − que es lo que suele pasar −.
La complejidad del establecimiento del régimen se deriva, entre otros factores a la realidad física en sí misma.
El bien es una realidad física, y sus finalidades tienen que ser llevadas a cabo por algún ente o entes. Puede
que esta relación entre bien−ente, sea la base para poder otorgar potestades al ente, distinta de establecer por
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una norma con rango de ley o los títulos competenciales. Además hay que añadir, los principios que se han de
seguir, es decir, la armonía del régimen, inspirada en los textos constitucionales, normativos y otros.
En cuanto a este último tema, los textos normativos, el autor nos demuestra que lo que está escrito y lo que
sucede son cosas distintas y que muchas veces es el propio Estado el que no cumple con aquello que está
escrito. Como muestra, en los bienes de dominio público artificial las características del art. 132 no se dan.
Otra dificultad añadida es la configuración de España como un Estado descentralizado, en el que los
municipios, las CCAA y otros tantos entes gozan de autonomía propia, igual de importante que la que goza el
propio Estado. La diversidad de entes, tanto territoriales como no territoriales supone otra dificultad agregada
para determinar la titularidad. Igualmente, un mismo bien es capaz de poseer varias funciones, siendo aún más
complejo descubrir quién es el titular del mismo, dando la posibilidad a un ente, o a varios conjuntamente en
el caso, ya mencionado, de que existan varias funciones y por ende varios titulares; lo que complicaria más la
situación. De la misma manera un bien puede restringirse para específicas funciones y en consecuencia su
titular también se verá restringido.
Ya ha quedado claro el engorro que se nos muestra en esta obra de determinar quién es el titular de un bien o
categoría de bienes de dominio público. Para el autor será preciso aunque costoso, determinar caso por caso y
competencia a competencia, según él, en buena parte, debido al articulado constitucional y normativo que
sienta unas bases dificiles de ser adaptables con la realidad física de los bienes. En teoría los textos
normativos, empezando por nuestra Norma Fundamental deberían de ser las bases, la armonía, el nexo común
de todos los bienes demaniales, no obstante esto no es así. Muchas veces el propio texto se queda en borrajas
ya que no es compatible con la propia realidad física de estos bienes.
Aparte de lo mencionado sobre el art. 132 de la Constitución, el Codigo Civil, aparte de sus arts. 339 y 344
donde clasifica la titularidad de ciertos bienes sin razón justificada, afecta a la relación jurídica del bien y el
ente. Es necesario dejar de lado el derecho civil para establecer esta relación puesto que la idea de cosa − el
bien de dominio público en este caso −, desde el punto de vista del derecho civil, entraña implicitamente la
idea de la apropiación; cosa contraria a la propia esencia de lo que representa, y es, el bien de dominio
público. Por lo tanto, para establecer la relación bien−ente, fundamental como presupuesto, habremos de
remitirnos al Derecho administrativo. Para este régimen, el concepto de cosa habla de la función en el interés
público, compuesto implicitamente por una relación − que en el derecho civil no tiene porqué existir−, así
como por la otorgación, como consecuencia, de unos poderes a los sujetos de la relación.
Existen diferencias, clara muestra de ello es la estructura formal del libros, entre bienes de dominio público
natural y bienes de dominio público artificial. Aunque en un principio la distinción que establece se basa, más
o menos, en si la creación del bien se atribuye a la naturaleza o al hombre, posteriormente, reconoce que esta
no es distinción suficiente ya que la mano del hombre siempre está presente. Acaba concluyendo que no existe
verdaderamente un régimen para los bienes de dominio público artificial sino actividad administrativa sobre
este tipo de bienes, siendo más sensato integrar todos los bienes de dominio público dentro del patrimonio de
la administración.
En conclusión, la figura de la titularidad se difumina. Sin embargo la existencia de la titularidad es una
consecuencia necesaria de las peculiaridades de la relación jurídica bien− administración. Todo bien necesita
de un titular para satisfacer sus fines, por lo tanto, uno de los requisitos es la relación jurídica bien−ente que
compone el marco del regimen. La determinación de poderes esenciales y del propio origen de la relación
demanial componen los restantes requisitos, que circunscriben el ámbito de la actividad de la administración.
Dado lo visto nos encontramos con que la propia realidad física, el bien, parece quedar en un segundo plano;
que lo importante es la actividad de la administración, o la función del bien; por lo que se puede hablar de una
minusvalorización del bien. Esta sitaución se acentúa cuando se trata de bienes de domnio público artificial ya
que este tipo de bienes, al ser construidos por el hombre, son reemplazables. Lo que interesa no es el bien sino
el cumplimiento de la función pública, que resultaría imposible si previamente no demanializase el Estado el
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bien. En otras palabras, la actividad extra−comercium y el propio bien son presupuestos con objeto de servir a
la función pública a la que están determinados.
Para dejar clara la minusvalorización del bien podemos afirmar que el bien concreto existe siempre y cuando,
el ente público se encuentre, con carater previo, habilitado para el cumplimiento de la función. Es decir,
primero se averigua la función del bien en vista a conseguir averiguar qué ente detenta competencias. Para
este analisis se realizan tres fases : Una, La construcción de elementos necesarios para poder cumplir con la
función del bien. Dos, Mantenerr en condiciones aptas el bien para su utilización. Y tres, otorgar los titulos
precisos para su utilización.
Ya hemos visto lo complicado que resulta determinar la tiutlaridad de un bien. Julio González García propone
como remedio, entender la titularidad demanial como consecuencia de los títulos. El articulado del
ordenamiento, reconoce una vinculación especial entre bien−ente, no obstante sin una relación existente; la
importancia de los títulos competenciales, pues, es grande.
Otra de las posibles soluciones que se barajan en el libro sería la eliminación de la categoría del bien, es decir,
que no hubiesen titulares sino entes con competencias − esto realmente es lo que sucede con los bienes de
dominio público artificial −. Sin embargo, se podría proceder, como alternativa a la eliminiación de la
condición de titular a la equiparación del titular con aquellos entes que tienen competencias.
El ser titular y tener competencias son dos cosas distintas, en ocasiones varios entes pueden tener
competencias − ya sea mediante ley, vinculación genérica, título administrativo,...− sobre un mismo bien o
categoría de bienes. Unas veces, estas competencias chocan entre sí y son incompatibles por completo, o se
pueden compatibilizar en ciertos aspectos. Para saber que competencia tiene prevalencia habrá que acudir a la
relación más específica y utilizar una interpretación teleológica puesto que lo esencial es la satisfacción de los
bienes demaniales en pro de los agentes sociales y no el bien per se. Este tipo de problemas no sugirían, a
tenor de lo expuesto por el autor, si se creasen entes institucionales con la única función de servir a unos
bienes determinados. Para el autor esto sería lo normal.
Se puede deducir lo harto complejo que resulta este tema. El legislador cree ser consciente de ello y pretende
que el régimen juridico sirva de punto de partida pero como ya se ha dicho mucho de lo escrito, en los textos
normativos no tiene razón de ser ( inexistencia de una relación bien−ente, carencia de las características del
132, incumplimiento de los arts. 339 y 344 del CC otorgando competencias a entes institucionales, ...). Julio
González García busca el punto de partida en el medio ambiente. En los ejemplos descritos en el libro, a
propósito de la incompatibilidad de funciones, el medio ambiente prevalece sobre cualquier otro tipo de
competencias. Las competencias sobre el medio ambiente conciernen según los arts 138 y 139 de la
Constitución, a las Comunidades Autónomas, por lo tanto un concepto tan amplio como podría ser el medio
ambiente queda mermado por los intereses de la Administración autonómica, con la única justificación de la
organización del territorio. Un ejemplo parecido lo encontramos en el urbanismo que, aunque sea un
urbanismo perteneciente a una zona marítimo terrestre, prevalece el plan urbanístico de la Corporación local,
fruto de la especificidad en concepto del territorio.
Dentro de los arts 138 y 139 CE, los Estatutos de Autonomía de cada Comunidad autónoma, y añadido a los
actos de utilización de los bienes públicos, forman excepciones al régimen jurídico general y que en
consecuencia afecta los títulos competenciales. Bien es cierto que hay principios de obligado cumplimiento
para todos los entes, como satisfacer los interes generales o la interpretación teleológica pero todos estos
principios, aunque necesarios, no hacen más que entorpecer poder distinguir cual es la relación principal, que
ente tiene competencia y cual es su finalidad.
La titularidad, aunque uno de los procedimientos para solucionar todo el entramado de los bienes de dominio
público, si tuviese sentido, sería únicamente en los bienes de dominio público natural. Pero, por otra parte,
para ser titular es preciso que al ente se le concedan funciones previas. Lugo eso que señalaba antes del status
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quo del ente titular no es tal puesto que viene determinado previamente por unas funciones, ajenas al propio
entes en sí.
A finales del tercer capítulo, el autor comienza a describir ejemplos; sobre la planificación hidrológica ( sobre
el demanio hidráulico en general ), sobre las vías pecuarias, sobre el urbanismo, y más tarde sobre el régimen
aeroportuario. La conclusión de todos estos ejemplos es que de poco vale la titularidd, que lo importante son
las competencias que se ejerzan sobre el bien, que simbolizan, grosso modo la efectividad del poder, no así la
condición de titular que no es más que una mera etiqueta, carente de cualquier eficacia.
En resumidas cuentas, el bien de dominio público es de titularidad de ningún ente público en la práctica, sino
que estos entes disponen de competencias que se ejercitan a traves del bien. Que las competencias se
determinan según se clasifique el bien, y este depende de su función económico social y su configuración
física y que no queda más remedio que analizar caso por caso. Que aunque todos los bienes formen una
unidad, la cual se desconoce, por ser todos de dominio público, pertenecen a varias administraciones. Y que la
asignación de competencias se fragmenta según la autonomía funcional. Un complejo régimen en crisis, dificil
de solucionar.
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