Informe de País Panamá Tendencias en la

Informe de País
Panamá
Tendencias en la Descentralización, el Fortalecimiento
Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América,
1995–2003
Junio de 2004
Preparado para
La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
División para América Latina y el Caribe
Oficina para el Desarrollo Regional Sostenible
Preparado por
ASOCIACIÓN INTERNACIONAL PARA LA ADMINISTRACIÓN
DE CIUDADES Y CONDADOS
Acuerdo de Cooperación No. LAG-A-00-98-00060-00
Contenido
Introducción .....................................................................................................................................1
I. Descentralización.......................................................................................................................1
Avances a la Fecha.....................................................................................................................1
Descentralización Política..........................................................................................................3
Imprecisión de Competencias a Nivel Municipal ................................................................3
Autonomía de los Gobiernos Municipales...........................................................................5
Descentralización Administrativa..............................................................................................6
Descentralización Fiscal ............................................................................................................8
Competencias Tributarias ....................................................................................................8
Transferencias ......................................................................................................................9
II. Desarrollo de los Gobiernos Locales y de la Democracia Local ...............................................9
Capacidad Institucional de los Gobiernos Municipales...........................................................10
Las Finanzas Municipales..................................................................................................10
Capacidad en Gestión de Servicios....................................................................................11
Capacidades en Planificación ............................................................................................12
Nuevas Iniciativas: Mancomunidades .....................................................................................12
Participación Ciudadana ..........................................................................................................14
III. La Asociación de Municipios de Panamá (AMUPA)..............................................................17
IV. La Evolución de Esfuerzos por Promover Reformas en Panamá ............................................20
Eventos y Procesos Relacionados a los Esfuerzos por Promover la Descentralización y el
Desarrollo de los Gobiernos Municipales................................................................................20
1990–1996..........................................................................................................................21
1997–1999..........................................................................................................................22
2000–2003..........................................................................................................................23
Apoyo de las Asociaciones de Gobiernos Municipales y Donantes........................................24
V. Conclusiones ............................................................................................................................25
Bibliografía ....................................................................................................................................29
Anexo 1: Lista de Personas Entrevistadas .....................................................................................31
Anexo 2: Leyes Municipales de Panamá .......................................................................................33
Constitución Política................................................................................................................33
Leyes Aprobadas por la Asamblea Legislativa........................................................................36
Régimen Municipal (Ley 106)...........................................................................................36
Juntas Comunales y Locales (Ley 105) .............................................................................38
Consejos Provinciales (Ley 51) .........................................................................................38
Gobernadores de Provincia (Ley 2) ...................................................................................39
6-i
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
Anteproyectos de Leyes Introducidas en la Asamblea Legislativa .........................................39
Asamblea Legislativa.........................................................................................................39
Régimen Orgánico de los Municipios y los Corregimientos (Proyecto de Ley 50) ..........40
Anexo 3: Los Ingresos Municipales en atención al Manual de Clasificación de Ingresos del
Estado.......................................................................................................................................43
Anexo 4: Pacto por la Descentralización y el Desarrollo Local ....................................................47
Lista de Cuadros
Cuadro 6-1. Los Reglamentos Electorales de los Gobiernos Locales en Panamá...........................3
Cuadro 6-2. Fuentes de Servicios Municipales en Panamá ...........................................................11
Cuadro 6-3. Participación Ciudadana en los Gobiernos Locales...................................................15
Lista de Figuras
Figura 6-1. Deficiencias en el Marco Legal e Institucional para la Descentralización y el
Desarrollo de los Gobiernos Municipales Panameños...............................................................5
Figura 6-2. Datos Selectos sobre las Finanzas de los Gobiernos Municipales ................................8
Figura 6-3. Conclusiones del BID sobre Deficiencias en el Régimen Municipal Panameño........10
Figura 6-4. Gestión de Servicios Municipales: Evaluación del Ministerio de Economía y
Finanzas / BID .........................................................................................................................12
Figura 6-5. Agenda Política Gremial de AMUPA Declaración de Chitré, 2002..........................18
6-ii
Siglas
AECI
AMUNIC
AMUPA
ANAM
ANRC
BID
CEASPA
CONADEL
FEMICA
FIS
FUNDEMUCA
MIDA
ONG
PIB
PNUD
Agencia Española de Cooperación Internacional
Asociación de Municipios de Nicaragua
Asociación de Municipios de Panamá
Autoridad Nacional Ambiental
Asociación Nacional de Representantes de Corregimientos
Banco Interamericano de Desarrollo
Centro de Estudios y Acción Social Panameño
Coordinación Nacional para la Descentralización y el Desarrollo Local
Federación de Municipios del Istmo Centroamericano
Fondo de Inversión Social
Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e
Institucional de Centroamérica y el Caribe
Ministerio de Desarrollo Agropecuario
Organización no gubernamental
Producto Interno Bruto
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
6-iii
Informe de País de Panamá
Introducción
La USAID comisionó a la Asociación Internacional para la Administración de Ciudades y
Condados (ICMA) para desarrollar un estudio sobre los avances logrados en Centroamérica
desde 1995 en la descentralización, el desarrollo de los gobiernos municipales y las prácticas
democráticas locales, señalando dentro del mismo las contribuciones de las asociaciones de
gobiernos municipales. El informe incluye recomendaciones sobre la manera en que la estrategia
regional de la USAID para América Central y México 2003-2008 puede ser ejecutada a través de
la asistencia continua a la gobernabilidad local y la descentralización, incluyendo la cooperación
con las asociaciones municipales.
Este es uno de los seis informes de países que fueron la base del informe regional sobre América Central. En este se resume la información sobre Panamá que se ha utilizado para generar el
informe regional. La información a continuación se obtuvo mediante entrevistas efectuadas y
documentos recopilados durante una visita a Panamá del 13 al 22 de octubre del 2003.
La Sección I resume el estado de la descentralización en tres áreas: (a) descentralización política (las autoridades de oficiales electos y autonomía municipal); (b) descentralización administrativa (si se ha descentralizado o no la gestión de servicios u otras funciones gubernamentales);
y (c) descentralización fiscal (generación de ingresos locales, transferencias del gobierno central
y gastos del gobierno municipal). La Sección II describe las capacidades de los gobiernos municipales y las prácticas de participación ciudadana en la gobernabilidad local. La Sección III
detalla el desarrollo de la Asociación de Municipios de Panamá (AMUPA). La Sección IV
enumera los eventos y los procesos relacionados con los esfuerzos por promover la descentralización panameña, el desarrollo del gobierno municipal y la participación ciudadana, al igual que
la participación de las asociaciones de municipios y los donantes en esos procesos. La Sección V
resume las conclusiones de las demás secciones.
I.
Descentralización
Avances a la Fecha
Este año Panamá celebra el centenario de su independencia, el 3 de Noviembre de 1903.
Desde el inicio, en Panamá se estableció un gobierno altamente centralizado.1 Durante la fase de
reconstrucción democrática en Panamá, iniciada en 1989 con el derrocamiento de Manual
1
Raúl Leis, reconocido comentarista social panameño, ofrece una explicación. El hace notar que de acuerdo con la
escala desarrollada por Mitch Seligson de la Universidad de Pittsburgh, Panamá tiende a favorecer la gobernabilidad
autoritaria dado que sus ciudadanos expresan apoyar considerablemente al sistema y tener baja tolerancia. Leis
indica que: “La invitación al autoritarismo está subyacente en la cultura autoritaria que impregna toda la sociedad,
desde el caudillismo político y social, el militarismo interno y la militarización externa, el centralismo político
administrativo, las formas unidireccionales del sistema educativo y los medios de comunicación, la cultura patriarcal
hogareña y vertical en diversas expresiones sociales, políticas y culturales.” Raúl Leis R. Abrir Canales de
Participación: Descentralización y Poder Local (Panamá: CEASPA, UNICEF, CONADEL, 2000).
6-1
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
Noriega por los Estados Unidos, la descentralización y el desarrollo del gobierno municipal no
han sido temas de alta prioridad nacional.
Panamá es un país relativamente pequeño, refiriéndose en extensión (75.517 km2) y en
población (aproximadamente 2.9 millones). De esa cifra, el 62% de la población (1.8 millones)
vive en áreas urbanas, con 1.2 millones de personas (más del 41% de la población total)
residiendo en la Ciudad de Panamá y Colón. A pesar de que el Producto Interno Bruto (PIB) es
alto (USD $4.241 en 2002), la diferencia entre los ricos y los pobres es grande: el 37% de la
población se puede clasificar como “pobre.” Los servicios, incluyendo al sector público,
dominan la actividad económica con el 77% del PIB.
Panamá tiene 9 provincias y 5 territorios indígenas (comarcas). A su vez, estas unidades se
dividen en 74 distritos o municipios, los cuales tienen 610 corregimientos, la unidad políticoadministrativa de gobierno más pequeña. El Presidente designa a los gobernadores de las
provincias. Los Alcaldes son elegidos en cada distrito, al igual que los representantes, uno por
corregimiento. Los representantes funcionan como miembros de dos concejos: los concejos
municipales que tienen poderes deliberativos y ejecutivos (se detalla a continuación) y los
concejos de las provincias que únicamente tienen poderes de asesoría vis-à-vis los gobernadores
de las provincias. Las provincias no son entidades gubernamentales, por lo que los gobernadores
cumplen la función delegataría de “coordinar” las actividades de los ministerios e institutos del
gobierno central dentro de las fronteras de las provincias. En términos legales, los distritos o
municipios son entidades gubernamentales autónomas. Sin embargo, los gobiernos municipales
siempre han sido débiles debido a (a) competencias conflictivas entre los representantes de los
corregimientos y los alcaldes, (b) confusión y duplicación de responsabilidades de los municipios y las agencias del gobierno central, y (c) un bajo nivel de fondos disponibles para uso de
los gobiernos municipales.
Todos los gobiernos municipales, con excepción de unos cuantos en las ciudades más grandes
del país, ni funcionan ni son eficientes. En la mayoría de los casos, la elección directa de los
alcaldes desde 1994 no ha resultado ni en mayor liderazgo municipal ni en un incremento en la
interacción entre los ciudadanos y los gobiernos municipales. Los ministerios del Gobierno de
Panamá (GOP) y las instituciones semi autónomas habitualmente ignoran a los gobiernos
municipales y trabajan directamente con las comunidades en los corregimientos. Los gobiernos
municipales sólo constituyen el 3% del gasto total del sector público (0.5% del PIB vs. 16.2%
del gobierno central).
Prácticamente no se ha logrado avanzar en la atención a estos temas. El proceso centralizado
de toma de decisiones continúa sirviendo los intereses definidos por las élites económicas,
operativos de los partidos políticos (incluyendo alcaldes y representantes de corregimientos) y
burócratas del gobierno central acostumbrados al statu quo y, hasta la fecha, las presiones
internas y externas para reformar el sistema no han sido lo suficientemente fuertes para impulsarlas. Sin embargo, cabe notar que desde los fines de la década de los 90, los panameños a favor
de la descentralización y el desarrollo local han aumentado el conocimiento público sobre los
temas de relevancia y han logrado que los líderes políticos por lo menos reconozcan que estos
temas se deben atender. Más recientemente, la creciente impaciencia del público con la corrupción y los constantes niveles altos de pobreza han permitido que se considere una posible
6-2
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
reforma constitucional, incluyéndose dentro de la agenda de las reformas deseadas la descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos municipales. De darse la ejecución de éstas y otras
reformas gubernamentales, el cuándo y su ritmo dependerán de qué tan exitosamente puedan ser
promovidas por líderes panameños menos atados al statu quo. El apoyo de la comunidad internacional a los promotores de las reformas será de gran importancia.
Descentralización Política
Cuadro: 6-1 resume las regulaciones de Panamá en materia de elecciones municipales.
Cuadro 6-1. Los Reglamentos Electorales de los Gobiernos Locales en Panamá
Tipo de Elección
Número de Boletas para Alcalde y Concejos Municipales
Requisitos para Presentar Candidatos
Mandato
¿Se realizan las elecciones nacionales y locales el mismo día?
Directa
Dos
Partidos nacionales y
candidatos independientes
Cinco años
Sí
Composición de los Concejos Municipales
Reglas para la reelección: ¿Consecutiva o Alterna?
Por corregimiento
Consecutiva
La elección de alcaldes en Panamá inició en 1994. Antes de esa fecha, los alcaldes eran
designados por el Presidente. La decisión por mediante la cual se permitió la elección directa de
alcaldes ha sido el único paso hacia delante en la descentralización política del país desde la
década de los 90, y esa única reforma no ha sido suficiente para fortalecer a los alcaldes o a los
gobiernos municipales.
Imprecisión de Competencias a Nivel Municipal
Los alcaldes y representantes de corregimientos son electos mediante el voto popular directo
el mismo día que se eligen los oficiales nacionales. No existen límites al número de veces que
pueden ser reelegidos. Se permite la participación de candidatos que no pertenecen a un partido.
El Artículo 238 de la presente Constitución permite que se elijan o designen los alcaldes, lo que
significa que la actual práctica de elegir a los alcaldes mediante el voto directo puede ser
descontinuada.
Los alcaldes son los principales oficiales ejecutivos dentro de los municipios; mientras que los
representantes de los concejos municipales debieran tener funciones reguladoras y de supervisión. Por razones históricas y estructurales, las competencias de los alcaldes y de los representantes normalmente se confunden.
Cuatro años después de haber tomado control del gobierno en 1968, el General Omar Torrijos
creó el cargo de representante de corregimiento como parte del establecimiento de una institución constituida como una asamblea nombrada la Asociación Nacional de Representantes de
Corregimientos (ANRC). Este cuerpo consultivo fue creado por representantes electos de cada
corregimiento, quienes al igual que hoy en día, eran miembros de los concejos municipales y
provinciales. Los procedimientos para la elección de representantes de corregimientos fueron
codificados en1978 y hoy en día son supervisados por el Tribunal Electoral.
6-3
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
El papel de los representantes siempre ha sido velar por los intereses de los habitantes de los
corregimientos, ya sea a través de contactos oficiales o informales con autoridades gubernamentales. Hoy en día, los representantes que antes servían como los “ojos y oídos” del dictador
se han convertido en defensores comunitarios para los corregimientos frente al gobierno central.
Debido a que la mayoría de los recursos para programas locales provienen del gobierno central,
los representantes están más relacionados con el gobierno central que con los gobiernos municipales de sus distritos. Además de que los salarios de los representantes de los corregimientos
los paga el gobierno central en vez de los gobiernos locales, el gobierno central les hace entrega
de pequeñas donaciones anuales2 para financiar obras públicas en los corregimientos a discreción
de los representantes.
Otros factores estructurales también fortalecen el poder de los representantes frente a los
alcaldes y las comunidades bajo su jurisdicción. Cada corregimiento ha tomado los pasos legales
para constituir una junta comunal formada por cinco ciudadanos quienes son responsables de
representar a toda la comunidad en contactos cotidianos con oficiales gubernamentales. Aunque
los miembros de las juntas debieran de elegirse, éstos realmente son designados por los representantes. Los representantes y las juntas bajo su control, establecen acuerdos con las autoridades
del gobierno central para trabajar en los corregimientos a los que representan, sin tener que
consultar con los alcaldes. La Ley 105 obliga a los alcaldes a financiar a las juntas comunales
otorgándoles el 30% de los ingresos de los gobiernos municipales (incluyendo transferencias del
gobierno central). Este proceso es automático y no requiere de una solicitud presupuestaria, ni se
ha establecido un procedimiento que permita que los gobiernos municipales respondan por el uso
de los fondos.
Las líneas de mando dentro de los gobiernos municipales son confusas. Unidos como
miembros de concejos municipales, los representantes, en vez de los alcaldes, nombran y
supervisan a dos importantes funcionarios dentro de los gobiernos municipales: el tesorero
municipal encargado de la recaudación de impuestos y tarifas, y el ingeniero municipal responsable de las obras públicas. A su vez, ambos tienen la autoridad de contratar subordinados sin
necesidad de obtener la aprobación del alcalde. Los concejos también pueden crear nuevos
cargos dentro del gobierno municipal, o eliminar cargos existentes. A pesar de que los alcaldes
tienen el privilegio del veto dentro del concejo municipal, rara vez es usado ya que el concejo
tiene mayor autoridad en otras áreas, como por ejemplo la aprobación de contratos.
La ley panameña no detalla los medios para la interrelación entre los alcaldes y los concejos
municipales ni la coordinación de las tareas necesarias para gobernar. Peor aun, en Panamá no
existe una ley gubernamental que defina claramente las responsabilidades de los gobiernos
municipales ni de los funcionarios electos y designados. Las dos leyes principales bajo las cuales
los municipios operan fueron creadas en 1972: una especifica las funciones de los representantes
(Ley 105) y la otra las funciones de los alcaldes (Ley 106). Las responsabilidades de los
gobiernos municipales se infieren de la Ley 106, pero comúnmente estas inferencias contradicen
otras leyes o prácticas de facto de las dependencias del gobierno central. (Favor referirse al
2
Aproximadamente USD $15.000 por representante es incluido en presupuestos municipales, pero no controlado
por los municipios ya que el GOP entrega estos fondos directamente a los representantes.
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Anexo 2 que contiene un listado de leyes panameñas en existencia relacionadas a los gobiernos
municipales.)
Autonomía de los Gobiernos Municipales
Las competencias de los gobiernos municipales se pueden resumir en cinco funciones: fiscal,
reguladora, administrativa, judicial y prestación de servicios. El grado de autonomía de los
gobiernos municipales en muchas de estas áreas es limitado.
En el campo fiscal, los gobiernos municipales no tienen autoridad legal para crear impuestos y
los impuestos que pueden recaudar se limitan a aquellos que han sido definidos en la Ley 106
siempre y cuando no sean competencia del gobierno central conforme a lo prescrito en el Código
Fiscal.
El cuanto a la función reguladora, los concejos municipales tienen toda la autoridad para
emitir proclamaciones y resoluciones con fundamento legal dentro de la comunidad. Los alcaldes
emiten reglamentos en función de las acciones definidas por los concejos.
En el área administrativa, los gobiernos municipales tienen la autoridad de actuar como entes
legales con el fin de llevar a cabo los negocios del municipio. Sin embargo, debido a que el
sector financiero público lo controla el Contralor General, antes de poder ejecutar contratos, los
municipios, al igual que otras autoridades gubernamentales, encuentran que su autonomía
administrativa es limitada. En el caso de los municipios, los jefes de control fiscal, subordinados
al Contralor General, ejercen este control a nivel de los distritos al preautorizar gastos.
Figura 6-1. Deficiencias en el Marco Legal e Institucional para la Descentralización y el Desarrollo
de los Gobiernos Municipales Panameños
El sistema de gobierno municipal amparado en la legislación vigente, en cuanto a la organización
interna, tiende a fomentar la confusión administrativa. Las funciones y atribuciones de los órganos de
gobierno se confrontan a menudo, ya que la ley es imprecisa en al asignación de las atribuciones y
funciones otorgadas al Ejecutivo municipal y al Concejo como cuerpo deliberante. Las principales
críticas que se dirigen actualmente a la legislación municipal recaen sobre las siguientes observaciones:
· Dispersión normativa.
· Indefinición de cuál es el órgano público de gobierno local.
· Determinación imprecisa de competencias municipales.
· Figura del Alcalde Débil.
· Fraccionamiento de la Administración.
· Obsoleto en materia de gestión financiera y tributaria.
· Inexistencia de regulación en materia Planificación.
· Pobre desarrollo de procedimientos administrativos en materia de gestión.
· Competencia en asuntos de Justicia Administrativa.
· Falta de nuevos mecanismos de participación ciudadana.
En referencia al área judicial, los alcaldes designan y supervisan a los corregidores, quienes
tienen la autoridad de resolver casos civiles, administrativos e infracciones criminales menores,
6-5
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
que resulten en multas de hasta un máximo de USD $600 o en condena a prisión por un periodo
máximo de un año, lo cual causa confusión en las líneas de autoridad con el sector judicial.
En la prestación de servicios, la Ley 106 restringe a los municipios a ofrecer servicios únicamente en las áreas puntualizadas por esta ley. Sin embargo, algunos de los servicios enumerados
en la ley son prestados por el gobierno central. Muchos opinan que no obstante lo definido por la
Ley 106, la Constitución permite que los municipios ofrezcan cualquier servicio que contribuya
al bienestar social o a la seguridad pública. A pesar de ello, en la práctica, todos los servicios
ofrecidos por la mayoría de los municipios, con excepción de los más grandes, se ven limitados
por los escasos recursos disponibles.
Descentralización Administrativa
El Gobierno de Panamá aún no ha desarrollado una política oficial sobre la descentralización
de funciones y servicios gubernamentales, ni ha hecho un esfuerzo por definir los procedimientos
para planificar y coordinar programas gubernamentales ejecutados en las provincias y distritos.
Esto ha significado que hasta el momento, las decisiones sobre si el gobierno central y los
gobiernos municipales debieran o no dividir las responsabilidades y cómo lo han hecho ha sido
ad hoc y, en la mayoría de los casos, ha sido un factor de la cantidad de recursos disponibles a
gobiernos municipales y las prioridades cambiantes del gobierno central.
La Ley 106 y el Decreto de Ley 25 (1989) indican que los municipios tienen las siguientes
siete competencias: (1) construcción, prestación de servicios y regulación de mercados, rastros y
cementerios; (2) construcción, operación y mantenimiento de plazas, parques públicos y vías
peatonales; (3) recolección y procesamiento de basuras y desechos; (4) provisión de servicios
comunitarios, tales como licencias; (5) servicios públicos varios; (6) protección del medio
ambiente; y (7) administración de servicios de justicia a nivel local.
En varias de estas áreas, los gobiernos municipales comparten responsabilidades con autoridades del gobierno central. Por ejemplo, los mercados están sujetos a reglamentos sanitarios
entre otros establecidos por el Gobierno de Panamá. Hasta hace poco que fueron privatizados, los
servicios de electricidad y teléfono los suministraban empresas del estado. En 1997 se creó una
institución nacional reguladora de los servicios de agua y alcantarillado que debe aprobar todos
los planes y programas de los gobiernos municipales en el tema. La Autoridad Nacional Ambiental (ANAM) se creó en 1998. Con el fin de dar recomendaciones a ANAM, se crearon también
Comisiones Municipales Consultivas para el Ambiente, cada una compuesta por un alcalde, un
miembro del concejo municipal y un representante de la sociedad civil.
El sector público panameño incluye a varios ministerios e instituciones semi autónomas que
operan dentro de los municipios ejecutando actividades que, en otros países, son completa- o
parcialmente competencias de los gobiernos municipales. Hasta la fecha, la política de facto de
todos los gobiernos centrales de Panamá ha sido una de asumir que sus ministerios y las instituciones semi autónomas operaran a lo largo del país como sus subordinados, desconcentrando sus
operaciones y coordinando con otros funcionarios del gobierno central, alcaldes y representantes
de corregimientos según crean necesario. En Panamá, los siguientes servicios públicos son
6-6
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administrados por autoridades del gobierno central sin la participación de los gobiernos
municipales:3
• Centros de salud: Ministerio de Salud*
• Escuelas primarias y secundarias: Ministerio de Educación*
• Obras públicas: Ministerio de Obras Públicas y Ministerio de Desarrollo Agropecuario
(MIDA)4
• Vivienda: Ministerio de la Vivienda
• Seguridad pública: Policía Nacional, Ministerio de Gobierno y Justicia
• Transporte urbano: Autoridad del Transporte
• Mitigación de desastres: Instituto de Protección Civil
• Proyectos de agua en zonas rurales: Instituto de Acueductos y Alcantarillado Nacional
• Turismo, deportes y programas culturales: Instituto Nacional de Turismo; Instituto Nacional
de Deporte; Instituto Nacional de Cultura.
Dos de las organizaciones más importantes del sector público panameño son la Autoridad de
la Región Interoceánica de Panamá y la Autoridad del Canal de Panamá. Estas dos organizaciones trabajan en municipios en la región central de Panamá y son actores principales de los
programas de desarrollo nacional y regional. Aunque han cooperado con los Municipios de
Panamá y Colón en una variedad de temas, las dos Autoridades tienen un récord esporádico de
cooperación con otros gobiernos municipales. La comunidad internacional de donantes ha estado
de acuerdo con este esquema cuando uno u otro donante decide cooperar con una de estas
Autoridades en programas de interés mutuo.5
Otra organización muy importante dentro del GOP es el Fondo de Inversión Social (FIS),
utilizado por donantes para canalizar millones de dólares para proyectos de infraestructura a lo
largo del país. Al igual que los Ministerios de Educación y Salud, también el FIS directamente
crea comités comunitarios para colaborar con ellos en la definición de prioridades infraestructurales, pero lo hace sin la colaboración de los gobiernos municipales, y administra todos sus
proyectos de forma centralizada.
También cabe mencionar que varias instituciones del gobierno central tienen la responsabilidad de colaborar y fortalecer a los gobiernos municipales. Aunque algunos de ellos sí ofrecen
asistencia técnica y capacitación a los gobiernos municipales, funcionan más como entes
reguladores en vez de promotores del desarrollo institucional de los gobiernos municipales. Los
gobiernos municipales someten sus presupuestos de ingresos y gastos al Ministerio de Economía
y Finanzas para su aprobación y luego presentan informes trimestrales de gastos contra presupuesto. El Ministerio de Gobierno y Justicia administra los subsidios a los gobiernos municipales
3
Las organizaciones marcadas con un * trabajan directamente con los miembros de la comunidad donde operan (sin
contactar a los gobiernos municipales) con el fin de organizar comités ciudadanos consultivos.
4
El MIDA ejecuta una serie de obras públicas, como por ejemplo la instalación de drenajes, vías y puentes en apoyo
al desarrollo rural.
5
Un ejemplo es el proyecto propuesto por el BID sobre “Actividades Prioritarias en la Cuenca Hidrográfica del
Canal de Panamá” (PN-0139)
6-7
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habilitados para recibirlos, pero mantiene el control de los fondos en vez de transferirlos a los
municipios. La Procuraduría de Administración se encarga de todas las mejoras en la administración gubernamental y en esa capacidad también ofrece algunos programas de capacitación para
funcionarios municipales. La Oficina de la Contraloría General tiene la responsabilidad de
controlar los gastos de los gobiernos municipales, ejercida a través de los jefes de control fiscal
quienes son asignados a provincias y a un gran número de gobiernos municipales para preautorizar gastos.
Descentralización Fiscal
Competencias Tributarias
Los gobiernos municipales de Panamá
operan bajo un esquema impositivo y de
generación de ingresos muy restrictivo que
no ha cambiado significativamente en
décadas. El sistema no permite que los
municipios recauden suficientes ingresos
localmente para cubrir el financiamiento de
servicios comunitarios básicos, mucho
menos para cumplir con el papel de
promotor del desarrollo socio-económico
local, como han comenzado a hacer los
gobiernos municipales en otros países. Los
ingresos recaudados por los municipios
alcanzaron un promedio de tan sólo el 0.5%
del PIB entre 1998 y 2002, con muy poca
variación entre un año y otro.6 En el 2002,
el 56.7% de esos ingresos los recaudó la
Ciudad de Panamá. Dos tercios de todos los
gobiernos municipales (52 de 74) dependen
de las transferencias del gobierno central
para cubrir sus gastos operativos. Sólo el
2% del total de los gastos de los gobiernos
municipales se invierten, es decir que las
inversiones públicas dependen casi en su
totalidad de los recursos del gobierno
central.
Figura 6-2. Datos Selectos sobre las Finanzas de
los Gobiernos Municipales
1. Ingresos de gobierno municipal como porcentaje
de ingresos del gobierno central:
1998
2%
1999
3%
2000
3%
2001
2%
2002
3%
2. Ingresos de gobierno municipal per capita:
1995
US$19
1998
US$21
2002
US$33
(Muestra de municipios analizados por el BID:
Ciudad Panamá – USD $90; Changuinola –
USD $9)
3. Fuentes de ingresos de gobierno municipal
(2002):
Impuestos
76%
Cobros
20%
Transferencias
1%
Otros
3%
4. Gastos de gobierno municipal:
Gastos Operativos
Transferencias a Juntas Comunales
Inversiones
Otros
70%
24%
2%
4%
Fuentes: 1,2,3: Espitia, Estudio comparado. 4: BID y el Ministerio
Las restricciones a las competencias
de Economía y Finanzas, Perfil II, Programa Multifase de Desarrollo Municipal y Apoyo a la Descentralización (Febrero 2003).
tributarias de los gobiernos municipales
inician con los Artículos 242 y 243 de la
Constitución que especifican los tipos de iniciativas comerciales sujetas al cobro de impuestos
municipales (por ejemplo “Los impuestos sobre expendio de bebidas alcohólicas”) y los tipos de
actividades sujeto al cobro de tarifas. La Ley 106 y otras leyes definen las restricciones impositi6
Gonzalo Espitia Aviles, Estudio comparado sobre descentralización fiscal en Centroamérica: Actualización (San
Salvador, Septiembre 2003), Cuadro 6.1.
6-8
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
vas en mayor detalle. Las fuentes de ingresos más importantes para los gobiernos municipales en
otros países son los impuestos a la propiedad y los impuestos de ventas, pero en Panamá estos
impuestos son cobrados por el gobierno central.7
Analizándolos en su totalidad, la mayoría de los ingresos actuales de los municipios en
Panamá provienen de la recaudación de impuestos locales – en su mayoría impuestos a las
operaciones de pequeños establecimientos comerciales – y de las tarifas cobradas por servicios
básicos y licencias, entre otros. Estas dos fuentes de ingresos representaron el 94% de los
ingresos de los gobiernos municipales en 1998 y el 96% en 2002. (La tabla de cuentas para los
presupuestos de los gobiernos municipales del Ministerio de Economía y Finanzas se incluye en
el Anexo 3.) A pesar de la importancia de estas dos fuentes de ingresos para los municipios, la
legislación correspondiente no ha cambiado significativamente en casi 50 años, exceptuando la
introducción esporádica de exenciones o límites a autoridad tributaria que afecta negativamente
la capacidad tributaria local.8
Transferencias
Dada la preferencia tradicional por la gobernabilidad centralizada, no sorprende que el GOP
aún no haya decidido si debe desarrollar una estrategia para incrementar la capacidad de los
gobiernos municipales de generar ingresos. Las transferencias, utilizadas en su mayor parte para
subsidiar los gastos operativos de los gobiernos municipales, sumaron aproximadamente USD
$2.2 millones en 2002, equivalente a tan sólo el 0.2% del presupuesto del gobierno central, cifra
que ha permanecido estable desde la década pasada. A diferencia de otros países centroamericanos, en Panamá no existe una ley que especifique la cantidad a ser transferida por el gobierno
central a los municipios, ni los requisitos con los que se debe cumplir para recibir las transferencias. En lo general, la cantidad de las transferencias se basa en presupuestos anteriores. No se
han definido criterios para asignar las transferencias a los gobiernos municipales, ni se han
establecido estándares para el uso de las mismas por parte de los municipios, salvo la restricción
a gastos operativos. Las juntas comunales reciben automáticamente el 24% de las transferencias
y de los otros ingresos de los gobiernos municipales, sin que éstas estén obligadas a demostrar
que tienen necesidad de los fondos ni de informar a los gobiernos municipales sobre cómo se
emplearán.
II. Desarrollo de los Gobiernos Locales y de la
Democracia Local
Bajo las condiciones antes descritas, no cabe duda que los municipios en Panamá son muy
débiles. Los panameños todavía no han decidido si desean comprometerse con la
descentralización, con mejorar las capacidades de los gobiernos municipales y con idear medios
para que los ciudadanos participen más activamente en la gobernabilidad local. La siguiente
sección describe el actual estado de las operaciones de los gobiernos municipales y de las
prácticas de participación ciudadana.
7
El Municipio de Colón recibió autorización para cobrar el impuesto a la propiedad, pero hasta la fecha, el
Ministerio de Economía y Finanzas no ha definido los reglamentos para su ejecución.
8
Casi todo lo que se incluye sobre la materia en la Ley 106 proviene de la Ley 8 de 1954 que incluía legislación
impositiva.
6-9
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
Capacidad Institucional de los Gobiernos Municipales
La información más reciente sobre las capacidades de los gobiernos municipales fue
desarrollada por el BID en colaboración con el Ministerio de Economía y Finanzas en
preparación para la ejecución de una propuesta de proyecto nombrado “Programa Multifase de
Desarrollo Municipal y Apoyo a la Descentralización.”9 Diez gobiernos municipales, muestra
representativa panameña, fueron evaluados y las conclusiones sobre sus capacidades resumidas
en el Perfil II del proyecto emitido en Febrero de 2003. El parágrafo 1.4 del Perfil II indica:
El diagnóstico de los gobiernos municipales, validado en un taller de presentación de resultados, indica que
los principales problemas institucionales pueden clasificarse en cuatro áreas: (i) las finanzas y administración
municipal; (ii) la gestión de los servicios locales; (iii) la planificación del desarrollo municipal; y (iv) la
administración del medio ambiente y de los recursos naturales.10
Figura 6-3. Conclusiones del BID sobre Deficiencias en el Régimen Municipal Panameño
“Las deficiencias del marco jurídico/institucional municipal (régimen municipal) se expresan en sus
siguientes aspectos: (i) no se advierte la suficiente claridad en los criterios usados en la asignación de
competencias a los municipios; (ii) los gobiernos municipales tienen algunas fuentes importantes de
ingresos pero éstas están sujetas a innumerables exoneraciones a estructuras de alícuotas que
hacen difícil su gestión; (iii) los impuestos a la propiedad son competencia del Gobierno Nacional; (iv)
existe una distribución interna de funciones y responsabilidades en los gobiernos municipales que
puede generar conflictos entre las autoridades electas y las designadas; (v) existe un sistema de
transferencias para gastos de operación de los municipios deficitarios que se asigna de manera adhoc y que no incentiva la generación de ingresos propios; y (vi) existe una estructura de participación
ciudadana (juntas locales y comunales) que recibe transferencias de los gobiernos municipales pero
que funciona de manera independiente del sistema de planificación del desarrollo municipal.”
Fuente: BID y el Ministerio de Economía y Finanzas, Perfil II, 1.12.
Las Finanzas Municipales
La recaudación de impuestos es responsabilidad de los tesoreros municipales. Aún no se han
definido las prácticas y normas estándares para la recaudación, ni se ha capacitado al personal
calificado, por lo que la imparcialidad y eficiencia del sistema de tributario varía de un municipio
a otro.
Los presupuestos sirven para estimar los ingresos a ser recaudados. Los gastos estimados en
los presupuestos municipales no se utilizan para definir las prioridades para el posible uso de los
fondos, ni para controlar los gastos varios. No se han relacionado de manera fiable las recaudaciones al costo de proveer servicios.
El control financiero es responsabilidad de los jefes de control fiscal que trabajan con el
Contralor General. El sistema de precontrol utilizado en todas las actividades gubernamentales
en Panamá no logra dividir las responsabilidades de administración presupuestaria y de control
externo. Las autoridades ejecutivas gubernamentales, incluyendo a los alcaldes, no tienen la
responsabilidad completa de administrar presupuestos ya que los jefes de control fiscal deben
9
El proyecto se puso en marcha por las elecciones programadas para el año 2004.
BID y el Ministerio de Economía y Finanzas, Perfil II, 1.4.
10
6-10
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
preautorizar todos los compromisos financieros. Aunque la Oficina del Contralor General tuviera
los recursos necesarios para llevar a cabo auditorias municipales, los que no tiene, esta función
de control externo peligraría ya que el personal de la Contraloría General ya hubiera aprobado
dichos gastos. Además, el sistema de precontrol administrado por la Contraloría General ha
anulado el rol oficial de los concejos municipales de servir como control externo a la ejecución
del presupuesto municipal. Por lo tanto, son pocas las auditorias que se realizan y aún no se han
desarrollado prácticas de auditoria social.
El primer paso para dar inicio a una administración transparente, eficiente y efectiva de los
recursos a nivel de los gobiernos municipales será desarrollar las normas y sistemas para que los
gobiernos municipales practiquen una administración financiera básica y moderna.
Capacidad en Gestión de Servicios
Muchos gobiernos municipales logran prestar algunos servicios básicos, como lo son la
recolección de basuras y el mantenimiento de mercados, cementerios y otros lugares públicos
(véase Cuadro 6-2), pero la calidad de estos servicios es baja debido a tres factores: (1) el alto
nivel de rotación de personal y la baja capacidad técnica del personal municipal prestando los
servicios; (2) la ausencia del uso de prácticas administrativas básicas para mejorar la prestación
de servicios; y (3) la falta de voluntad o inhabilidad de los consumidores de pagar por los
servicios prestados.
Cuadro 6-2. Fuentes de Servicios Municipales en Panamá
Municipal
por Ley
Realidad
Agua
Desechos sólidos
Vías
Mercados Públicos
Cementerios
Alumbrado Público
Sí
Sí
No
Sí
Sí
No
Sector Privado/ M
M
G
M/G
M
G
Policía de Tránsito
Registro Civil de Nacimientos, Matrimonios, etc.
Permisos para la Construcción
No
No
Sí
G
G
M
Servicio
Clave: M = Gobierno Municipal; G = Gobierno Central; M/G = Ambos.
Frecuentemente, los empleados de los gobiernos municipales son contratados por sus
conexiones políticas o personales; no existe la carrera de servicio civil. Existen pocos empleos
por lo que a nivel local los funcionarios se sienten presionados a ofrecer empleos al mayor
número de constituyentes posibles, lo cual puede resultar en la rotación del personal incluso
durante el mandato de un mismo alcalde. Aún no se han desarrollado términos de referencia o
definido estándares para empleos en los gobiernos municipales por lo que se utilizan los
estándares establecidos para el gobierno central aunque no son un buen modelo para los
gobiernos locales. Las prácticas en contratación y remuneración las delimitan los propios
gobiernos municipales. Aunque algunas de las personas empleadas ya poseen los conocimientos
técnicos para ejecutar sus funciones, y otros desarrollan capacidades una vez contratados, el
6-11
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
hecho de que hay una alta taza de rotación de personal significa que las capacidades de los
gobiernos municipales tienen que ser recreadas constantemente.
El BID encontró que la cobertura de los servicios prestados a nivel municipal era baja y que
no eran regulados o evaluados adecuadamente ya que no se han definido estándares de
rendimiento. Por lo general, los sistemas para medir gastos y establecer tarifas son deficientes,
por lo que no se generan fondos para invertir en nuevos equipos y otros materiales. Muchos
panameños aún no están convencidos de que deben pagar por los servicios que reciben de los
gobiernos municipales. Debido a que la calidad de los servicios es baja y, como se describe
antes, hay un cierto nivel de resistencia a mejorarlos, es difícil para un gobierno municipal exigir
que se paguen los servicios o incrementar las tarifas a los ciudadanos que sí cumplen con este
deber.
Figura 6-4. Gestión de Servicios Municipales:
Evaluación del Ministerio de Economía y Finanzas / BID
Los problemas de gestión más comunes encontrados fueron:
· Baja cobertura y calidad de los servicios.
· Falta de recursos para nuevas inversiones.
· Ausencia de sistema de contabilidad de costos.
· Existencia de sistemas tarifarios que no permiten la recuperación de costos ni la ampliación de
la cobertura de los servicios.
· Falta de normas que reglamenten el adecuado funcionamiento de los servicios.
· Iniciativas para involucrar al sector privado en la prestación de servicios con resultados poco
satisfactorios debido a deficiencia en el manejo de las licitaciones, incumplimiento de los
contratos de concesión y falta de reglas claras.
Fuente: BID y el Ministerio de Economía y Finanzas, Perfil II.
Capacidades en Planificación
En todos los gobiernos municipales, menos en los más grandes, los niveles de financiamiento
no permiten establecer unidades de planificación del desarrollo o unidades de diseño de proyectos capacitadas para trabajar con representantes comunitarios para definir las prioridades para el
desarrollo y el diseño de proyectos de inversión. Incluso cuando los gobiernos municipales
tienen la capacidad de contratar al personal técnico necesario, el Ministerio de Vivienda y
Desarrollo Urbano del GOP tiene la responsabilidad oficial de llevar a cabo la planificación del
desarrollo. Debido a conflictos en competencias dentro del gobierno central, la planificación del
desarrollo no se realiza ni en los municipios más urbanizados del país ni participan los
funcionarios de los gobiernos municipales ni los representantes de los ciudadanos.
Nuevas Iniciativas: Mancomunidades
Obviamente queda mucho por hacer para mejorar la asignación de competencias de los
gobiernos municipales, eliminar las confusiones en las líneas de mando entre las autoridades
municipales, y proveer una mejor base para la generación de ingresos de los gobiernos municipales. A pesar de que no existe un verdadero progreso en el desarrollo de estos elementos,
básicos para crear un ambiente positivo para el desarrollo de los gobiernos municipales, los
6-12
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
representantes electos en algunos municipios panameños han demostrado que sí se pueden
ejecutar acciones en conjunto para mejorar las capacidades operativas de los gobiernos municipales mediante la creación de mancomunidades o asociaciones de gobiernos municipales. Estas
tienen el propósito de unir fuerzas para proveer servicios que de otra manera no pudieran ofrecer
por sí solos o para mejorar la efectividad de la ejecución de ciertas obligaciones de los gobiernos
municipales.
De acuerdo con la ley panameña, los gobiernos municipales de una misma provincia pueden
agruparse en asociaciones regidas por estatutos establecidos bajo común acuerdo por sus
miembros. Esto ha permitido que los líderes municipales con más iniciativa -alcaldes y representantes trabajando en conjunto- doten a las mancomunidades que han creado con la capacidad de
actuar más eficiente y efectivamente de lo que cada municipio pudiera hacer por sí solo.
A la fecha se han creado cuatro mancomunidades con la cooperación técnica y financiera de
FUNDEMUCA (La Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e
Institucional de Centroamérica y el Caribe) y la Agencia Española para la Cooperación
Internacional (AECI). Las mancomunidades han sido estructuradas específicamente para servir
de conductos para varias formas de cooperación entre los gobiernos municipales participantes,
según sea decidido por los líderes de esos gobiernos a lo largo del tiempo.
Tres de las cuatro mancomunidades fueron formadas con el objetivo de crear una unidad
técnica compartida responsable por liderar acciones en una serie de temas tales como la planificación intermunicipal, la preparación de proyectos y la prestación de servicios en conjunto. Los
técnicos empleados por estas unidades fueron contratados mediante un proceso competitivo
abierto y no dependen de la elección de nuevos líderes municipales. Los municipios que pertenecen a la mancomunidad entraron en acuerdos sobre la forma en que se comparten los costos de
estos técnicos y se determinan las operaciones de las unidades técnicas. Las unidades operan sin
cruzar líneas de mando y funcionan lo más legítimamente posible dados los actuales reglamentos
establecidos por el GOP. Las tres mancomunidades son la Asociación de Municipios de
Veraguas (con cuatro municipios), la Asociación Intermunicipal de Los Santos (con seis municipios) y la Asociación de los Municipios de la Comarca de Ngobe Buglé (todos los municipios
de la comarca).
Las actividades ejecutadas por las mancomunidades varían. En la mancomunidad de
Veraguas, por ejemplo, se decidió trabajar en la gestión de la recolección de basuras, procesamiento de desechos sólidos y reciclaje; en mejorar el rastro y las operaciones de los mercados en
cada municipio; y en promover el turismo, entre otras actividades. En la mancomunidad de Los
Santos, se desarrollo e implementó un sistema común para la recaudación de ingresos. Mediante
el trabajo conjunto, los gobiernos municipales que pertenecen a esa mancomunidad lograron
sobrepasar las deficiencias del sistema tributario mediante la unión y estandarización de los
criterios y procedimientos de recaudación más comúnmente utilizados por los tesoreros
municipales de esos municipios, resultando en mayores ingresos recaudados a un menor costo.
La cuarta mancomunidad, la Asociación de Municipios de Chiriquí Oriente, se creó para
obviar uno de los impedimentos originados por uno de los reglamentos –la preautorización de
todas las transacciones financieras por parte del representante de la Oficina del Contralor
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Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
General. Ya que la oficina del representante del Contralor General para la provincia de Chiriquí
Oriente está ubicada en la capital de la provincia, los empleados de la mayoría de los municipios
debían viajar a la capital cada vez que necesitaban proceder con un trámite municipal que
requiriera financiamiento. Como resultado, los municipios de San Félix, Remedios, Tolé y San
Lorenzo crearon la mancomunidad con el propósito de contratar a una persona que pudiera viajar
entre los municipios miembros y la capital para obtener las debidas aprobaciones.
Además de los beneficios derivados de una administración conjunta de las funciones municipales descritas arriba, la creación de mancomunidades también puede fortalecer la colaboración
intermunicipal con el fin de coordinar acciones con autoridades del gobierno central, organizaciones donantes y organizaciones no gubernamentales (ONG).
Participación Ciudadana
Al igual que en muchos otros países de América Latina, el nivel de capital social en la sociedad panameña es bajo. Dos formas de evaluar esto son el nivel de confianza que unos expresan
de otros ciudadanos y el nivel de participación ciudadana en organizaciones. En una encuesta de
opinión tomada en 1996,11 el 74.8% de los participantes respondieron que creían que “no se
podía tener suficiente cuidado en el trato con otros,” mientras que sólo el 24.9% respondió que se
podía confiar en los demás. Más de la mitad de todos los encuestados (52.1%), la mayoría en
áreas rurales, creían que “la mayoría de las personas que viven cerca buscarían como tomar
ventaja de los demás si se les presentara la oportunidad,” comparado con el 38.8% que reportó
estar en desacuerdo. La gran mayoría de los encuestados (75.9%) informaron que no participaban en ningún tipo de organización. Inesperadamente, dadas estas cifras, casi todos los
encuestados también dijeron sentir que la acción organizada de los ciudadanos ayuda a resolver
problemas comunitarios (el 69.3% coincidía fuertemente y el 24.2% coincidía en general). Como
resultado, un reconocido comentarista en Panamá opinó:
Es evidente la bajísima integración a asociaciones y organizaciones de diverso tipo, y lo poco denso de las
justificaciones, pero en cambio es muy significativo la inclinación hacia la importancia de la acción
organizada de la población para resolver sus problemas y la opción por aumentar la participación
ciudadana.12
Aún no se han creado mecanismos para la participación ciudadana en la gobernabilidad local,
es decir aquellos mecanismos que permiten que los ciudadanos experimenten con prácticas de
colaboración que les sirvan para atender problemas comunitarios, y así iniciar el proceso de
creación de capital social. Los gobiernos municipales son tan débiles que no pueden responder a
las prioridades de sus ciudadanos; entonces, ¿de qué sirve crear nuevos mecanismos para la
participación ciudadana? Las costumbres tradicionales de los partidos políticos y del gobierno
central prevalecen. Dada la confusión en las líneas de mando entre los alcaldes y los representantes de corregimientos, y el número de instituciones del gobierno central que operan en sus
distritos, los ciudadanos no siempre tienen claro cuales son las competencias de los funcionarios
gubernamentales, y éstos a su vez, es decir la mayoría de los funcionarios gubernamentales, aún
no tienen claro el papel del ciudadano como “propietario” y no “sujeto” del gobierno. Refiriéndose a los funcionarios de gobiernos locales, un representante de una ONG dijo, “muchos de
11
12
Raúl Leis R. Abrir Canales de Participación, 168. Estadísticas citadas del “Latinobarómetro 96.”
Ibíd., 169.
6-14
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
ellos oponen la idea de dialogar con los ciudadanos por temor a que sus enemigos políticos
manipulen a los ciudadanos para que tomen acciones para removerlos de sus cargos.”
Legalmente hablando, existen varios mecanismos que pueden ser empleados por los ciudadanos para intervenir13 en los asuntos de los gobiernos municipales (véase Cuadro 6-3). La Ley
106 permite que, mediante iniciativa, los ciudadanos presenten un referéndum ante el concejo
municipal sobre sus acciones, al igual que plebiscitos sobre una variedad de temas de gobernabilidad. Sin embargo, estos mecanismos no son empleados frecuentemente, ni bien conocidos
por el electorado. La Ley 19 (1980) estipula los procedimientos para revocar el mandato de los
alcaldes y de los representantes de corregimientos, pero esta ley fue emitida antes de que se
restaurara la gobernabilidad democrática, por lo que ha sido sujeta a manipulaciones políticas.14
Finalmente en enero de 2002 se aprobó la Ley de Transparencia, a la cual se deben someter todas
las instituciones gubernamentales y que regula la comunicación de la información gubernamental
y su acceso. Esta ley también ha sido aplicada de manera poco efectiva. La Evaluación de la
Democracia y Gobernabilidad recientemente concluida por la USAID en Panamá observa:
Sin embargo, hay poco cumplimiento y no hay supervisión de las instituciones públicas que deben cumplir
con la ley. Por lo tanto, los ministerios sólo publican cuándo y dónde ellos lo determinan necesario. La ley
perdió aún más valor en mayo de 2002 cuando se emitió un Decreto Ejecutivo que regula la sección sobre
libertad de la información al requerir que los individuos que soliciten la información ‘demuestren que tienen
alguna relación directa a la información que buscan’; esta relación no se define en ninguna parte. De los 76
casos de Habeas Data sometidos a la Corte Suprema por no proveer información, sólo 10 fueron resueltos a
favor del solicitante. El mismo Decreto Ejecutivo bloqueó el acceso a la información que una segunda ley
relacionada al enriquecimiento personal de los funcionarios públicos requiere, ya que limita el acceso a la
información al individuo en cuestión. En consecuencia, los esfuerzos del gobierno por garantizar la transparencia parecen más bien ilusorios, en vez de ser verdaderos compromisos con la transparencia y responsabilidad al ciudadano.15
Cuadro 6-3. Participación Ciudadana en los Gobiernos Locales
Mecanismos
Por Ley
Real
Cabildo Abierto
NO
NO
Referéndum
SI
NO
Consulta Popular
SI
NO
Comisiones Mixtas
SI
NO
Consejos de Desarrollo
NO
NO
Audiencias Publicas
SI
SI
Plebiscitos
SI
NO
Fuente: PNUD-Panamá, Visión Nacional 2020, Tercera Edición
(http://www.undp.org.pa/pnudpanama/pdf/visionpanama2020.pdf, Panamá, Junio
1999). (Como citado en Raúl Leis R., Abrir Canales de Participación, 50).
13
Se usa el término “intervenir” en vez de la palabra “participar” ya que implica una sola acción en vez de una
colaboración permanente con funcionarios gubernamentales.
14
Cabe notar que si bien los electores pueden revocar el mandato de los funcionarios de los gobiernos municipales,
los legisladores nacionales pueden ser revocados por sus partidos políticos.
15
Management Systems International, Evaluación de la Democracia y Gobernabilidad en Panamá (3 de octubre,
2003), 10.
6-15
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
Hay tres espacios de participación ciudadana a nivel local: juntas comunales, concejos
municipales y comités comunitarios sectoriales creados por instituciones del gobierno central.
Las Juntas Locales operan a nivel comunitario dentro de los corregimientos y, aunque sus
miembros son elegidos democráticamente, sólo se relacionan informalmente a las juntas
comunales y no tienen fundamento legal (o el financiamiento gubernamental) del que gozan las
juntas comunales.
Tal y como se menciona antes, las juntas comunales no operan democráticamente ya que sus
miembros son designados por los representantes de los corregimientos. Los abanderados de
partidos políticos son invitados a participar. Una fuente entrevistada para este estudio relató un
caso sobre una reunión en que un representante le dijo a un ciudadano que abogaba por acción,
“Únete al partido si quieres tener voz; de otra manera no hables!”
Las reuniones de los concejos municipales están abiertas al público, pero pocos asisten porque
los ciudadanos no creen que su participación resulte en algún cambio. En una encuesta realizada
por el PNUD en 1998, el 87.4% de los encuestados dijeron no haber asistido a una sola reunión
de su concejo municipal en el año pasado.16
Varias instituciones del gobierno central reciben órdenes de trabajar directamente con las
comunidades en la ejecución de sus funciones. En muchos casos, sin embargo, cumplen con esta
tarea sin contactar a los gobiernos municipales. Si bien estos arreglos de trabajo involucran a los
ciudadanos en las operaciones descentralizadas del gobierno, le restan importancia al papel que
realizan los gobiernos municipales en sus actividades de colaboración con ciudadanos de varios
sectores en temas de importancia para las comunidades locales.
El Decreto de Gabinete 401 (Diciembre 29, 1970) requiere que los Comités de Salud de las
Comunidades sean instituidos como entidades legales que trabajan para el Ministerio de Salud,
entidad que también los financia. Operan como espacios de consulta con los ciudadanos donde
existan centros de salud y es común que los partidos políticos interfieran en ellos.
La Ley de Educación (1966) creó las Juntas Municipales de Educación para administrar el
financiamiento otorgado por el Ministerio de Educación a las escuelas locales. Las juntas son
integradas por personal del Ministerio, padres de familia y un miembro del concejo municipal.
La Ley 28 de 1997 también creó las Juntas Educativas Regionales y Escolares, integradas por
representantes del sindicato de maestros, padres de familia y representantes de la sociedad civil,
como cuerpos consultivos para la descentralización del sistema educativo de Panamá. Estas
juntas trabajan bajo las órdenes del Ministerio de Educación, institución que también las financia. Los empleados del ministerio participan como miembros aunque se dice que responden más
a las decisiones del Ministerio que a las presiones de los ciudadanos.
Otros ejemplos de acciones tomadas por el gobierno central para crear comités consultivos
con ciudadanos son:
• El Decreto de Ley 2 de 1997 define los acuerdos reguladores para la prestación de servicios
de agua y alcantarillados, antes monopolizados, y ahora privatizados o delegados a las
16
Raúl Leis R., Abrir Canales de Participación, 39.
6-16
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
autoridades locales. Dentro de sus disposiciones, se establecieron las Juntas Administradoras
de Acueductos Rurales en comunidades con menos de 1.500 habitantes y sin servicios para las
aguas residuales.
• La Ley 41 de 1998 estableció las Comisiones Consultivas Ambientales para participar en
políticas públicas ambientales.
• La Ley 32 de 1996 creó las Comisiones Consultivas de Concesiones (en las que pueden
participar los alcaldes) con el fin de autorizar la extracción de minerales no-metálicos y para
garantizar que esta labor no interfiriera con el turismo.
Cabe recordar que si bien estos arreglos consultivos sirven como espacios para involucrar a la
ciudadanía (y a veces también a los funcionarios de gobiernos locales) en la gobernabilidad,
normalmente son creados y dominados por las autoridades del gobierno central. Por lo tanto, en
vez de permitir que los ciudadanos participen en la toma de decisiones a nivel local,
normalmente tienen como objetivo sólo incluir a los ciudadanos en las políticas y programas de
los gobiernos centrales.
III. La Asociación de Municipios de Panamá (AMUPA)
AMUPA fue creada en 1996 y constituida al adoptarse sus estatutos en noviembre de 1997.
Automáticamente, los 74 municipios son miembros de AMUPA. Originalmente, sólo participarían los alcaldes dentro de AMUPA, pero cuando los representantes de corregimientos
reclamaron, éstos también fueron incluidos. Se formó una junta directiva con diez representantes,
correspondientes a cinco alcaldes y cinco representantes de corregimientos, electos por la
asamblea general de AMUPA. La junta directiva también incluye a alternos para el presidente,
secretario y tesorero: el vicepresidente, el subsecretario y el subtesorero, quienes alternan cargos
en el segundo año del mandato de la junta directiva, correspondiente a dos años. Debido a
restricciones financieras, actualmente AMUPA cuenta con sólo tres funcionarios: un director
ejecutivo, un asistente y un secretario, pero el actual Director Ejecutivo le ha pedido a 13
personas que trabajen en los programas de AMUPA a tiempo parcial o pro-bono.
Como se ha mencionado anteriormente, el único avance visible a nivel nacional en cuanto a la
descentralización y al desarrollo de los gobiernos municipales ha sido la identificación y
discusión pública de las reformas que se desean implementar. AMUPA ha jugado un papel
importante en este entorno, pero una de las razones por las que no ha habido más progreso es el
hecho de que los alcaldes y los representantes que pertenecen a AMUPA no han podido dejar de
lado sus lealtades partidarias y las posturas competitivas inherentes a la actual estructura de los
gobiernos municipales en Panamá. En vez de usar a AMUPA como un espacio para consolidar
apoyo entre miembros de diferentes partidos por una agenda de reformas municipales y para
trabajar juntos, los líderes de la junta directiva de AMUPA, sin importar qué partido controle la
asociación durante su mandato de dos años, tienden a promover metas municipalistas a la vez
que permanecen leales a los dictámenes partidarios. Igualmente, se mantienen leales a sus
copartidarios dentro de la asamblea de AMUPA durante el nombramiento de individuos que
representan a la organización interna e internacionalmente.
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Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
Hasta inicios del año 2000, AMUPA centró sus esfuerzos en tratar de formar una coalición a
favor de la descentralización y las reformas a los gobiernos municipales, esfuerzos que se
detallan en la siguiente sección de este estudio. Cuando la administración de la Presidente
Moscoso no impulsó las reformas, los nuevos líderes de AMUPA cambiaron su curso y
decidieron concentrarse en la identificación de oportunidades para ejecutar proyectos que
fortalecieran a los gobiernos municipales.
En Febrero de 2002 se llevó a cabo una reunión con el objetivo de aprobar la primera Agenda
Política Gremial y Plan Operativo de AMUPA. Antes de este evento, la junta y el director ejecutivo elegidos para el periodo del 2002-2003, contactaron a FEMICA para solicitar su apoyo para
hacer más eficaz la gestión de AMUPA. (Similar a sus gestiones con otras asociaciones de municipios de América Central, FEMICA había prestado asistencia para la creación de AMUPA años
atrás.) Específicamente, AMUPA solicitó asistencia para desarrollar un plan estratégico y un
plan de comunicación. FEMICA obtuvo el apoyo de la Asociación de Municipios de Nicaragua
(AMUNIC) cuyos empleados pudieron prestar asistencia gracias al financiamiento de la Comunidad Europea y del Gobierno de Holanda.
Durante el Encuentro Nacional de febrero de 2002, AMUPA comunicó la agenda política,
incluida en la Figura 6-5, y se aprobó el ambicioso plan de trabajo que cubría, entre otras áreas,
abogar para el establecimiento de un comité para los gobiernos municipales dentro de la Asamblea Nacional, aumentar esfuerzos de capacitación para los gobiernos municipales, aprobar una
ley de carrera de administración municipal, mejorar la comunicación con la membresía, ser más
activa en la creación de alianzas y mejorar el estado financiero de AMUPA. Se han realizado una
serie de esfuerzos para cumplir con el plan de trabajo y actualmente AMUPA está ejecutando
varios proyectos, incluyendo:
Figura 6-5. Agenda Política Gremial de AMUPA
Declaración de Chitré, 2002
Proponemos:
· La Descentralización Político-Administrativo de Estado Panameño.
· El Fortalecimiento Institucional de los Municipios de Panamá.
· La Creación de la Comisión de Asuntos Municipales de la Asamblea Legislativa.
· Fortalecer y ampliar las alianzas estratégicas con los actores municipalistas.
· Lograr la participación de la AMUPA en los foros e instancias de concertación sobre los temas de
interés nacional.
· Obtener un espacio físico en el área revertida para la instalación de la Asociación de Municipios
de Panamá y todos sus organismos agremiados.
· Fortalecer la gestión municipal, mediante la dotación de recursos para la inversión social.
· Conminar a las Autoridades del Gobierno Central, que cada vez que se promueva un macro
proyecto o contrato ley concesionado la explotación de actividades económicas, a no soslayar la
participación de los gobiernos locales en cuanto a beneficios económicos y financieros.
· Impulsar el cumplimiento de Decreto Ejecutivo No. 46, relativo a la creación de la Comisión de la
Descentralización del Estado Panameño.
6-18
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
• El desarrollo de un manual de plazas para gobiernos municipales. Se espera que este manual
sirva para definir un prototipo de la organización de gobiernos municipales que pueda adaptarse a las necesidades de municipios de distintos tamaños (con asistencia de AECI y
FUNDEMUCA de España). Esta labor se está realizando como parte de los esfuerzos de
AMUPA por promover la aprobación de una ley de carrera administrativa.
• Un proyecto piloto de E-gobierno con 14 gobiernos municipales, abarcando temas como
permisos para la construcción, permisos para el uso de terrenos y registro de vehículos, que se
realiza en cooperación con la Secretaría Nacional para las Ciencias y Tecnología.
• La creación de una comisión que lleve a cabo el trabajo inicial necesario para desarrollar un
sistema de catastro con usos múltiples. La relación cooperativa entre AMUPA y AMUNIC ha
sido de gran ayuda en este tema ya que en Nicaragua estableció un sistema de catastro
utilizado por gobiernos municipales de distintos tamaños.
• Un acuerdo con el Instituto Nacional de Mercados y la Comunidad Europea para incluir a
miembros de AMUPA en un programa para establecer estándares que regulen los mercados
agrícolas municipales. (AMUPA logró obtener el apoyo de la Asamblea Nacional para
prevenir que las dos partes avanzaran por sí solas.)
Si bien AMUPA ha estado activamente ejecutando estos proyectos, la politización y la falta
del financiamiento necesario y de la experticia técnica no le permiten ser la fuerza catalizadora
que se necesita para lograr una reforma significativa. El actual Director Ejecutivo dice que
AMUPA necesita un mínimo de USD $1.500 mensuales para cubrir sus operaciones – una
cantidad relativamente baja. La estructura de cuotas a sus miembros es modesta y actualmente
equivale al .75% del presupuesto anual de cada gobierno municipal, hasta un máximo de USD
$25.000, pero aún a ese nivel, el pago de cuotas resulta difícil para muchos municipios con
escasos recursos. Los miembros se pueden negar a pagar las cuotas por razones políticas o si
algunos municipios opinan que AMUPA no les está ayudando.
Bajo las circunstancias, AMUPA casi siempre ha dependido del apoyo de donantes para su
funcionamiento. Como se ha descrito antes, actualmente el Gobierno de España ha sido el principal donante de asistencia a AMUPA, aunque otras fuentes dentro de la Comunidad Europea
han apoyado iniciativas específicas. El apoyo de la USAID fue instrumental durante su inicio y
financió el salario del Director Ejecutivo de AMUPA durante los primeros dos años de existencia. Una vez que la USAID/Panamá orientó el enfoque de sus actividades hacia al apoyo a la
cuenca del canal, ésta comenzó a cooperar directamente con algunos gobiernos municipales, en
vez de canalizar actividades a través de AMUPA, pero dada la baja capacidad de los municipios
para implementar actividades, no continuó trabajando bajo esta modalidad.17
17
Interesantemente, la USAID/Panamá contrato a la ONG FUNDEMUN, especialista en fortalecimiento municipal,
para trabajar directamente con los gobiernos municipales de Panamá. La USAID/Honduras apoyó la creación de
FUNDEMUN, que ha sido un importante actor en el desarrollo de actividades financiadas por la USAID en apoyo al
fortalecimiento de los gobiernos municipales hondureños.
6-19
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
IV. La Evolución de Esfuerzos por Promover Reformas en
Panamá
Eventos y Procesos Relacionados a los Esfuerzos por Promover la
Descentralización y el Desarrollo de los Gobiernos Municipales
En toda Centroamérica, el proceso de reformar las prácticas políticas y las costumbres tradicionales de gobierno para lograr avances en la descentralización y mejorar el desempeño de los
gobiernos municipales, ha tomado años de importantes esfuerzos. Aunque todavía queda mucho
por hacer, se están logrando avances en la mayoría de los países.
Al evaluar la relativa falta de progreso en Panamá vis-à-vis sus vecinos, es de importancia
recordar los imponentes desafíos que enfrentó Panamá luego de la invasión de los Estados
Unidos en diciembre de 1989 para derrocar a Manuel Noriega. No sólo se tuvieron que reinventar las instituciones democráticas, sino que cuando se revirtió el control del canal a Panamá,
los panameños se vieron forzados a reconstruir también su identidad nacional. Los partidos
políticos se tuvieron que establecer nuevamente. Se necesitaba entrar en acuerdos para actuar
democráticamente. Se tuvo que crear una autoridad electoral imparcial. Se tuvo que establecer
por lo menos un semblante de balance entre los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales, y
luego reforzarlos. Se necesitó establecer políticas, planes e instituciones gubernamentales para
administrar el canal y las áreas revertidas. Existían pocas organizaciones de la sociedad civil; se
necesitaban nuevas organizaciones para representar una variedad de intereses y sectores de la
sociedad, y las existentes necesitaban aprender a funcionar dentro de un sistema democrático. Se
debían establecer acuerdos sobre los principios básicos bajo los cuales la sociedad panameña
operaría y establecer metas para el futuro. Con esta considerable agenda de temas básicos para la
creación de un nuevo estado, sumada a la tradición panameña de autoridad de gobierno centralizado, no sorprende que la descentralización y el desarrollo de los gobiernos locales no fueran de
alta prioridad.
Con el fin de poder identificar los esfuerzos de promoción de la descentralización y del
desarrollo de los gobiernos locales, dividiremos los últimos catorce años en tres periodos. Entre
1990 y 1996 los panameños se concentraron en reestablecer las instituciones gubernamentales,
en crear un ambiente justo para la competencia política y garantizar elecciones libres, en hacer
los arreglos necesarios para garantizar la reversión del canal, y en lograr los consensos básicos
sobre los principios de gobernabilidad democrática y los objetivos nacionales. Durante este
periodo, casi no se prestó atención a la descentralización y a los gobiernos municipales. Durante
el periodo entre 1997-1999, los que favorecían la descentralización gubernamental tomaron
ventaja de las oportunidades disponibles en el proceso de diálogo nacional auspiciado por las
Naciones Unidas y durante la campaña presidencial de 1999 para crear consenso sobre las
reformas. Después de que en su inicio el Gobierno de la Presidente Mireya Moscoso dio indicios
de que cooperaría con esas reformas, desde principios del año 2000 a la fecha de redacción de
este informe (fines del 2003) se continúan el clientelismo tradicional en las prácticas políticas y
las presiones por reformar el gobierno se han disipado. Ahora, en los primeros meses de la
campaña presidencial para las elecciones de mayo del 2004, ha aumentado la intolerancia del
público hacia la corrupción y la falta de progreso en atender los problemas económicos y
sociales de Panamá. La Iglesia ha decidido recoger firmas a favor de una reforma constitucional
6-20
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
y, de ser exitosa, se puede producir un debate acerca de una nueva constitución, que posiblemente sea una importante oportunidad para los promotores de las reformas municipales.
1990–1996
Guillermo Endara, líder de una alianza de partidos opositores a Noriega, fue nombrado Presidente en diciembre de 1989. La transición de una dictadura a un gobierno democrático fue
difícil. Eventualmente, la alianza se fraccionó y los intereses que representaba comenzaron a
competir por el poder una vez que se retiraron las fuerzas militares de los Estados Unidos. En
1993, la Iglesia organizó diálogos entre los partidos políticos, logrando concretar un Pacto Ético
Electoral bajo el cual los partidos políticos determinaron los principios de gobernabilidad
democrática y las reglas para una justa contienda electoral en 1994.
Basado en este éxito, el PNUD organizó una serie de discusiones sobre los retos al desarrollo
social de Panamá con representantes de varios sectores de la sociedad. Los participantes en estos
eventos, conocidos como los Encuentros en Bambito por el nombre del hotel donde se llevaron a
cabo las reuniones ubicado en la Provincia de Chiriquí, incluyeron a representantes de los
partidos políticos y del gobierno, representantes del sector laboral y empresarial, la Iglesia, el
sector académico y eventualmente las organizaciones de la sociedad civil. En Bambito I en
agosto de 1993, se acordaron las prioridades nacionales (incluyendo el fortalecimiento de la
independencia nacional y la democracia, la administración del canal y la integración de las áreas
a ser revertidas, la independencia judicial y la modernización de los servicios de educación y
salud) y en Bambito II en abril de 1994, siete candidatos a la presidencia las aprobaron. Aunque
en Bambito III, organizado siete meses después de las elecciones, no se logró un consenso total,
el proceso mismo para organizar los Bambitos—en especial los eventos que se realizaron con
anterioridad a las elecciones—se consideraron exitosos ya que permitieron que panameños de
todos los sectores, incluyendo a los tradicionales grupos de oposición, discutieran y acordaran
por primera ve en la historia del país temas básicos de importancia nacional. Las elecciones de
1994 fueron las primeras en 26 años que se celebraron libres de supervisión militar y con las que
todos los partidos políticos expresaron satisfacción porque se realizaron de manera justa.
Cuando los panameños voltearon su atención a los preparativos para la toma de posesión del
canal, el PNUD nuevamente lanzó una serie de talleres para la creación de consenso a nivel
nacional conocidos como Encuentro Panamá 2000. Los talleres se realizaron entre mayo y
septiembre de 1996, y contaron con la participación de una amplia variedad de organizaciones,
incluyendo a 14 representantes de la sociedad civil. Las discusiones y los acuerdos sobre los
numerosos aspectos relacionados al Canal y los territorios revertidos iniciaron con la
reafirmación de los objetivos básicos ya consensuados durante los Bambitos: equidad, reducción
de la pobreza, democracia, desmilitarización y transparencia. La conclusión del proceso del
Encuentro Panamá coincidió con el establecimiento de una Asamblea de la Sociedad Civil, un
foro de las organizaciones de la sociedad civil utilizado para discutir temas de importancia
nacional y que representa a sus organizaciones agremiadas en foros nacionales.
La descentralización aún no había figurado como prioridad nacional en las discusiones del
Encuentro Panamá 2000, pero en enero de 1996 se había organizado el primer congreso nacional
de AMUPA en que funcionarios de los gobiernos municipales demandaron la creación de una
comisión presidencial para actualizar la legislación de los gobiernos locales. El gobierno de
6-21
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
Pérez Balladares aceptó la demanda el siguiente mes, pero le tomó dos años a la comisión
presentar el Anteproyecto de Reforma de los Regímenes Provincial, Distrital y de Corregimiento.
1997–1999
El siguiente paso en el proceso del diálogo nacional panameño, fue entrar en un proceso de
planificación estratégica con el objetivo de elaborar a fondo los objetivos nacionales, de manera
que tomaran en consideración las cuatro realidades que afectaban el futuro del país: tendencias
globales, control del Canal y los territorios revertidos, compromiso panameño con la construcción de un estado democrático, y la determinación de lograr acuerdos ampliamente aceptados
sobre los objetivos nacionales mediante el diálogo.18 Los representantes del gobierno, de los
partidos políticos y de la sociedad civil se reunieron en junio de 1997 y solicitaron el apoyo de
expertos panameños para preparar y facilitar el debate sobre las diversas estrategias nacionales
propuestas. El documento Visión 2020 producto de este proceso, fue debatido en su totalidad por
ciudadanos y representantes de organizaciones de la sociedad civil en todas las provincias y
comarcas del país en 1998. Por primera vez en un proceso de creación de consenso nacional, se
incluyó el deseo por la descentralización y la gobernabilidad local participativa.
Para el año electoral 1999, los representantes de la sociedad civil y sus aliados decidieron
desarrollar agendas políticas en cuatro áreas y demandaron que los principales candidatos a la
presidencia se comprometieran con llevarlos a cabo mediante la firma de pactos. Uno de los
pactos tenía que ver con la descentralización y el desarrollo local (los otros tenían que ver con la
juventud, mujeres y el desarrollo, y la sociedad civil). Este pacto fue el resultado del trabajo de
una coalición de líderes de gobiernos municipales, representados por AMUPA, y actores de
varios sectores de la sociedad civil y de instituciones gubernamentales interesadas en la promoción de la descentralización y la participación ciudadana en la gobernabilidad local: Congreso
General Kuna; Asamblea de la Sociedad Civil, Centro de Estudios y Acción Social Panameño –
CEASPA; Instituto Panameño de Estudios Municipales; y el Directorio de Gobiernos Locales del
Ministerio de Gobierno y Justicia. Todos colaboraron bajo la Coordinación Nacional para la
Descentralización y el Desarrollo Local – CONADEL, que operó desde 1998 al 2002 con
financiamiento de UNICEF, del PNUD y del Fondo para la Población de las Naciones Unidas. El
texto del Pacto reafirmó el principio constitucional de que el municipio es la unidad básica de
gobierno en Panamá, afirmando la importancia de promover la participación activa de los ciudadanos en la gobernabilidad local y demandando del siguiente presidente (1) la creación de una o
más comisiones presidenciales para establecer y coordinar una agenda de acciones para descentralizar y fortalecer los gobiernos municipales, y (2) apoyar la creación del Comité Permanente
de la Asamblea Nacional para la Descentralización y Gobiernos Locales. El texto del Pacto,
firmado por los tres principales candidatos a la presidencia el 5 de abril de 1999 se incluye en el
Anexo 4.
Poco después de las elecciones, AMUPA organizó un taller con los demás miembros de
CONADEL para revisar el anteproyecto de ley sobre gobiernos locales presentado a inicios de
1998 por la Comisión Pérez Balladares. Al final del taller, el 27 de mayo de 1999, los participantes emitieron la Declaración del Valle de Antón para que el siguiente gobierno la tomara en
18
PNUD-Panamá, Visión Nacional 2020, Tercera Edición (http://www.undp.org.pa/pnudpanama/pdf/
visionpanama2020.pdf, Panamá, Junio 1999).
6-22
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
consideración cuando tomara posesión el 1 de septiembre de 1999. La Declaración criticaba el
anteproyecto de ley por una serie de razones (tales como el hecho de que favorecía el desarrollo
de los gobiernos provinciales sobre el de los gobiernos municipales, carecía de detalles sobre las
competencias a ser delegadas a los gobiernos municipales, persistían las confusiones en las líneas
de mando y no se atendía la necesidad de descentralizar a los gobiernos municipales hacia las
comunidades para promover la participación ciudadana en la gobernabilidad).
El Pacto era uno de los diez objetivos de la Agenda Social que la Presidenta Moscoso incluyó
entre los compromisos de su gobierno. El 18 de octubre de 1999, debido a la Declaración del
Valle de Antón, la Presidenta estableció una Comisión Revisora para reconsiderar el
anteproyecto de ley presentado por la Comisión Pérez Balladares.
El 22 de noviembre de 1999, CONADEL y el Banco Interamericano de Desarrollo
organizaron un taller para discutir el nuevo borrador de ley preparado por un consultor del BID
(Carlos Hugo Medina) con la cooperación de CONADEL. Como resultado, se sometió a
consideración de la nueva Comisión Revisora una resolución que enumeraba varios puntos de
importancia para los proponentes de la descentralización y del desarrollo de los gobiernos
municipales.
A partir de ese momento se paralizaron los avances sobre la agenda. Por ejemplo, la Asamblea Legislativa no instituyo una comisión sobre los asuntos municipales. Felipe Cano, ex
Alcalde de San Miguelito (dentro del área metropolitana de la Ciudad de Panamá) y un ex
Presidente de AMUPA fueron electos a la Asamblea Nacional. Él introdujo formalmente la
resolución para crear la Comisión Permanente de Asuntos Municipales, de los Gobiernos
Locales y Descentralización del Estado, pero no fue aprobada. El 1 de diciembre, AMUPA y el
BID sostuvieron una reunión con legisladores para crear una coalición entre ellos y reintroducir
la medida, pero ninguno de los once que firmaron la declaración tomó acción dentro de la
Asamblea.
2000–2003
El 4 de febrero del 2000, la Presidenta Moscoso emitió un decreto para crear la Comisión de
Descentralización del Estado y Desarrollo Local, con el objetivo de preparar una nueva ley, pero
la comisión nunca se reunió. Los miembros de CONADEL continuaron reuniéndose en el 2000 y
2001 para redactar una nueva ley, tomando en consideración los borradores preparados por
Felipe Cano y Carlos Hugo Medina. Las diferentes versiones de la ley fueron presentadas en tres
sesiones consecutivas de la Asamblea Nacional (2000-2002). A pesar de que fueron aprobadas
dos veces en los comités legislativos, no se incluyeron en la agenda de discusión y voto de la
asamblea en pleno. Los miembros de CONADEL dejaron de reunirse formalmente en el año
2001. Ese mismo año, una vez elegida la nueva junta de AMUPA, se contrató un nuevo director
ejecutivo para la organización. Los líderes de AMUPA decidieron poner de lado sus esfuerzos
por obtener la aprobación de las reformas básicas incluidas en el Pacto y se enfocaron en buscar
oportunidades para ejecutar proyectos.
Arrancando en el año 2000, el BID comenzó a cooperar con el Ministerio de Economía y de
Finanzas (MEF) para desarrollar un nuevo proyecto: el Programa Multifase de Desarrollo
Municipal y Apoyo a la Descentralización. El proyecto fue diseñado para que se trabajara en el
6-23
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
desarrollo de políticas a la vez que se implementara y fortaleciera un grupo piloto de gobiernos
municipales. Después de lograr un acuerdo sobre la estructura y el contenido del proyecto con el
Ministro y los otros representantes del MEF directamente involucrados, en julio del 2003 el
Banco formalmente informó al GOP que estaba listo para finalizar las negociaciones. En octubre,
el Director de la Oficina de Crédito Público del MEF informó al BID mediante una carta que de
manera inmediata descartaban la propuesta.
Los panameños consultados en el desarrollo de este estudio no compartían la misma opinión
sobre la falta de éxito de los prometedores esfuerzos de 1999 por promover la descentralización
y el fortalecimiento de los gobiernos locales. En su libro, Abrir Canales de Participación:
Descentralización y Poder Local, publicado en noviembre de 2000, Raúl Leis escribe:
El proceso de consenso vivido a través de AMUPA, CONADEL, y el Pacto por la Descentralización no se ha
reflejado con la misma intensidad a nivel local, donde todavía encontramos la huella de la contienda electoral
y otros intereses que muchas veces desarticula la capacidad de trabajo de los gobiernos locales paralizando
iniciativas.19
Los líderes políticos locales se dieron cuenta de que era beneficioso para ellos continuar
trabajando dentro de las estructuras tradicionales panameñas de partidos políticos y gobiernos
centralizados. En 1999 no se había dado una ola de apoyo para la reforma, y los funcionarios
dentro del gobierno de Moscoso no vieron la necesidad de cambiar el statu quo. Los otros países
centroamericanos sólo lograron avances en la descentralización y el desarrollo de gobiernos
locales cuando los líderes del movimiento por la reforma trabajaron con las asociaciones
nacionales de gobiernos municipales, con ONG que colaboraban con las comunidades y con
ONG que abogaban exitosamente para crear coaliciones para la reforma con los oficiales electos
de gobiernos locales, y cuando recibían apoyo complementario de la comunidad internacional y
de las agencias donantes para presionar a los gobiernos nacionales.
Apoyo de las Asociaciones de Gobiernos Municipales y Donantes
Para el año 1998, AMUPA había logrado crear coaliciones con organizaciones de la sociedad
civil interesadas en promover la descentralización y la participación ciudadana en la gobernabilidad local. También estableció buenas relaciones de trabajo con el Directorio para Gobiernos
Locales del Ministerio de Gobierno y Justicia. Mediante la participación en CONADEL y la
presentación de sus propias declaraciones, AMUPA jugó un papel clave en la definición de la
agenda panameña de reformas a favor del desarrollo municipal y la descentralización. Sin
embargo, no logró sobrepasar la rivalidad tradicional de los partidos políticos. Esto, sumado a su
débil capacidad técnica y organizativa, no le permitió sacar adelante la agenda de reformas.
La Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA) ha contribuido con los
esfuerzos por promover la descentralización y el desarrollo municipal de las siguientes dos
maneras. Primero, FEMICA trabajó con los fundadores de AMUPA para ayudarles a establecer
la Asociación. Segundo, mediante la participación en eventos regionales organizados por
FEMICA, los miembros de AMUPA y sus aliados dentro de la sociedad civil y el GOP llegaron
a conocer los temas de importancia para el desarrollo de gobiernos municipales y sobre avances
19
Raúl Leis R. Abrir Canales de Participación, 151.
6-24
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
logrados en países vecinos. Cuando en el año 2001 los líderes de AMUPA prepararon el plan
estratégico y de comunicación, se solicitó el apoyo de FEMICA.
V.
Conclusiones
1. Tradicionalmente, el gobierno panameño ha sido muy centralizado y continua siéndolo. La
toma de decisiones centralizada continúa favoreciendo los intereses específicos de las élites
económicas, operativos de partidos políticos (incluyendo a alcaldes y representantes de
corregimientos) y burócratas del gobierno central acostumbrados al statu quo, y hasta la
fecha, las presiones internas y externas por reformar el sistema no han sido lo suficientemente fuertes para impulsarlas.
2. Hasta la fecha, la única reforma electoral implementada que afecta a los gobiernos locales es
la elección directa de alcaldes, iniciada en 1994, a pesar de que la Constitución permite el
nombramiento de los alcaldes.
3. En Panamá no existe una ley de gobierno municipal que defina claramente las responsabilidades de los gobiernos municipales y los roles de los funcionarios electos y designados,
cuyas autoridades frecuentemente coinciden y son conflictivas.
4. El sector público panameño incluye a varios ministerios e instituciones semi autónomas que
operan dentro de los municipios ejecutando actividades que, en otros países son competencia
de los gobiernos municipales parcial- o totalmente. Hasta la fecha, la política de facto de
todos los gobiernos centrales de Panamá ha sido de asumir que sus ministerios e instituciones
semi autónomas operaran a lo largo del país como sus subordinados, desconcentrando sus
operaciones y coordinando con otros funcionarios del gobierno central, alcaldes y representantes de corregimientos según crean necesario.
5. El Gobierno de Panamá aún no ha desarrollado una política oficial sobre la descentralización
de funciones y servicios gubernamentales, ni ha tratado de definir los procedimientos para
planificar y coordinar programas gubernamentales ejecutados en las provincias y distritos.
6. Los gobiernos municipales de Panamá operan bajo un esquema tributario y de generación de
ingresos muy restrictivo que no ha cambiado significativamente en décadas. No permite que
los municipios recauden suficientes ingresos localmente para cubrir los servicios comunitarios básicos. Los ingresos recaudados por los municipios alcanzan un promedio de tan sólo
el 0.5% del PIB.
7. Las transferencias, utilizadas en su mayor parte para subsidiar los gastos operativos de los
gobiernos municipales, sumaron aproximadamente USD $2.2 millones en 2002 equivalente a
tan sólo el 0.2% del presupuesto del gobierno central, cifra que ha permanecido estable desde
la década pasada. A diferencia de otros países centroamericanos, en Panamá no existe una ley
que especifique la cantidad a ser transferida por el gobierno central a los municipios, ni los
requisitos con los que se debe cumplir para recibir las transferencias.
6-25
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
8. Los gobiernos municipales siempre han sido débiles debido a: (a) las competencias conflictivas entre los representantes de los corregimientos y los alcaldes, (b) la confusión y duplicación de las responsabilidades de los municipios y las autoridades del gobierno central, y (c) el
bajo nivel de fondos disponibles para el uso de los gobiernos municipales.
9. Los gobiernos municipales sólo constituyen el 3% del gasto total del sector público (0.5% del
PIB vs. 16.2% del gobierno central).
10. Muchos gobiernos municipales logran prestar algunos servicios básicos, como lo son la recolección de basuras y el mantenimiento de mercados, cementerios y otros lugares públicos,
pero la calidad de estos servicios es baja debido a tres factores: (a) el alto nivel de rotación de
personal y la baja capacidad técnica del personal municipal prestando servicios; (b) la
ausencia del uso de prácticas administrativas básicas para mejorar la prestación de servicios;
y (c) la falta de voluntad o inhabilidad de los consumidores de pagar los servicios prestados.
11. En todos los gobiernos municipales, menos en los más grandes, los niveles de financiamiento
no permiten establecer unidades de planificación del desarrollo o unidades de diseño de
proyectos capacitadas para trabajar con representantes comunitarios para definir las prioridades para el desarrollo y el diseño de proyectos de inversión.
12. Con asistencia del España, las autoridades de los gobiernos locales han tomado la iniciativa
de crear cuatro mancomunidades para facilitar la gestión conjunta de algunas funciones de
gobiernos municipales y para fortalecer la colaboración intermunicipal con el fin de coordinar actividades con instituciones del gobierno central, organizaciones donantes y ONG.
13. Aún no existen mecanismos efectivos para la participación ciudadana en la gobernabilidad
local, es decir mecanismos que permitan que los ciudadanos experimenten con prácticas de
colaboración que les sirvan para atender los problemas comunitarios. Legalmente hablando,
los ciudadanos tienen el derecho de someter iniciativas a consideración de los concejos municipales o participar en referéndum y plebiscitos, pero casi no se utilizan. Las juntas comunales y otras estructuras representativas establecidas por las instituciones del gobierno central
no han engendrado la colaboración y la participación ciudadana en la gobernabilidad local.
14. En 1998 y 1999, AMUPA colaboró exitosamente con aliados de la sociedad civil para definir
una agenda de reformas para la descentralización y el desarrollo de los gobiernos municipales, y obtuvo compromisos firmados de los candidatos presidenciales con la agenda. No
pudo unir esfuerzos entre sus miembros para responder a la falta de acción del GOP después
de la elección. Recientes proyectos lanzados por AMUPA con asistencia de donantes
demuestran que sí existen oportunidades de apoyar a algunos gobiernos municipales. La
inhabilidad de sus organizaciones agremiadas de superar las rivalidades políticas tradicionales y prestar apoyo adecuado para el desarrollo de las capacidades técnicas y financieras
de AMUPA, han impedido que AMUPA abogue por las reformas.
15. FEMICA apoyó la creación de AMUPA y ha ayudado a exponer a líderes panameños a los
avances que se están logrando en países vecinos.
6-26
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
16. La comunidad internacional no ha presionado al GOP a descentralizar y adoptar políticas y
programas que fortalezcan los gobiernos municipales. A diferencia de otros países vecinos, la
asistencia de las instituciones financieras internacionales no ha estado condicionada a la
descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos municipales, condición que pudiera
haber reforzado la postura de los reformistas panameños. Frecuentemente, los donantes
bilaterales han cooperado con instituciones del GOP y autoridades autónomas para ejecutar
proyectos dentro de municipios panameños que no buscan desarrollar la sostenibilidad de las
capacidades de los gobiernos locales y las prácticas de participación ciudadana.
6-27
Bibliografía
BID y el Ministerio de Economía y Finanzas. Perfil II, Programa Multifase de Desarrollo
Municipal y Apoyo a la Descentralización. Febrero 2003, 1.4, 1.12.
Espitia Avilez, Gonzalo. Estudio comparado sobre descentralización fiscal en Centroamérica:
Actualización [Comparative Study of Fiscal Decentralization in Central America: Update].
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Leis R., Raúl. Abrir Canales de Participación: Descentralización y Poder Local. Panamá:
CEASPA, UNICEF, CONADEL, 2000, 39, 50, 151, 168–9.
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[Panama Democracy and Governance Assessment]. 3 de octubre, 2003, 10.
PNUD-Panamá. Visión Nacional 2020. Tercera Edición. http://www.undp.org.pa/pnudpanama/
pdf/visionpanama2020.pdf. Panamá, Junio 1999, 77–83.
6-29
Anexo 1: Lista de Personas Entrevistadas
Nombre y cargos de las personas entrevistadas para la consultoría realizada para ICMA, con la
participación del consultor Robert Asselin Jr.
Nombre
Institución y Cargo
Darío González Pitty
Director Ejecutivo de la Asociación de Municipios de
Panamá (AMUPA)
Rolando Lee
Asesor Legal de la Dirección Nacional de Gobiernos
Locales
Raúl Leis
Presidente del Centro Acción Social y Estudios
Panameños (CEASPA)
David Montesinos
Director de Proyectos de Fundación DEMUCA
(Cooperación Técnica)
Ulpiano Prado
Coordinador del Programa MEF-BID.
“Fortalecimiento Municipal y apoyo a la
descentralización,” Ministerio de Economía y
Finanzas
Leopoldo Garza
USAID/Panamá, Director
Sergio D. Claure
USAID/Panamá, Director de Proyectos
Iveta Ganev
BID- Especialista en desarrollo social
6-31
Anexo 2: Leyes Municipales de Panamá
Constitución Política
La Constitución Política de 1972 fue reformada por los Actos Reformatorios de 1978, por el
Acto Constitucional de 1983 y los Actos Legislativos N°1 y N°2 de 1994. La Constitución
originaria de 1972, que fue producto del Golpe de Estado de 1968. En ella se destacó el en
entronizamiento de la figura del Representante de Corregimiento, que además de los roles que
posee en la actualidad conformaba la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos
que era la Cámara Legislativa de entonces. En 1983, sus poderes mermaron, ya que con la
constitución de una Asamblea formada por Legisladores, loes mismo radican sus atribuciones a
la esfera municipal y de corregimiento.
Proceso de Aprobación
La Constitución de 1972,
nace en el contexto del
gobierno de facto de
1968. Las ulteriores
reformas modificaron
sustancialmente,
aspectos fundamentales
de la misma, como lo fue
la organización del
Órgano Legislativo, lo
relativo al gobierno local
y gobernabilidad.
Reglamentada?
Sí/No
Fecha de
Introducción
Sí
Régimen
1984
Provincial:
1. La Ley 51 de 12
de diciembre de
1984, “Por la cual
se regula el
funcionamiento de
los Consejo
Provinciales de
conformidad con los
Artículos 251, 252 y
253 de la Constitución Política y se
subroga la Ley 50
de 1973 de 26 de
junio de 1973”.
2. La Ley 2 de 2 de
junio de 1987, “Por
la cual se desarrolla
el Artículo 249 de la
Constitución Política
y se señalan las
funciones de los
Gobernantes de las
Provincias de la
República”.
Modificada por la
Ley 19 de 3 de
agosto de 1992.
6-33
Fecha de
Aprobación
12 dic. 1984
Su Ejecución
Normativa vigente
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
Régimen
1973
Municipal:
1. La Ley 106 de 8
de octubre de 1973,
“Sobre Régimen
Municipal”, modificada por la Ley 52
de 1984.
2. La Ley 25 de 25
1996
de enero de 1996,
“Por la cual se
dictan normas
relativas a las
ausencias
especiales de los
Alcaldes
Municipales.
8 de octubre
de 1973
1980
3. Ley 19 de 9 de
julio 1980. Regula lo
relativo a la
Revocatoria de
Mandato Popular.
Régimen de
1973
Corregimiento:
La Ley 105 de 8 de
octubre de 1973,
“Por la cual se
regula el
funcionamiento de
las Juntas
Comunales y
Locales”, modificado por la Ley 53
de 1984.
19 de julio
1980
Octubre de 1973
8 de octubre
de 1973
Decreto Ejecutivo
No.18, “Por el cual
se reglamenta la
Ley 56 de 27 de
diciembre de 1995
que regula
contratación pública
y se dictan otras
disposiciones en
esta materia”.
En el Nivel Central: Gobierno Unitario, que reconoce al municipio como la unida de gobierno
local. Crea y regula el régimen del Corregimiento, basado en un fuerte liderazgo del Representante, a través de las Juntas Comunales.
6-34
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
En el Nivel Provincial: Existen dos instrumentos de organización y administración:
• El Gobernador: Representante de Órgano Ejecutivo en la Provincia (Art. 249).
• El Consejo Provincial de Coordinación, conformado por los Representantes de Corregimientos asistido con la participación de los alcaldes, legisladores y las representaciones
ministeriales e institucionales de la provincia. Su rol primordial es regular la oferta y demanda
institucional local, sobre todo en lo referente a obras públicas (Art. 251 y 252).
En el Nivel Municipal:
• El Municipio organización política autónoma establecida en el Distrito (Art. 229). La ley
desarrolla el alcance de la autonomía, la que comprende dictar normas con fuerza de ley en el
distrito, ejercer la potestad tributaria, y organizar administrativamente la función pública
municipal.
• No esta claramente identificado el principio de subsidiaridad. Los municipios tienen como
función promover el desarrollo de la comunidad, para lo cual colaboraran con el Gobierno
Nacional (Art. 230).
• Los ingresos municipales depende de fuentes propias. Sólo reciben transferencia los municipios que no pueden costear por sí mismo los gastos de administración y planilla.
• Los ingresos tributarios tienen como fuente las actividades económicas de comercio al por
menor, circulación vial, derechos sobre explotación de arena, piedra, tosca, arcilla, cascajo,
degüello de vacunos y porcinos (Art. 243).
• Tienen capacidad jurídica para el financiamiento, sujeto a la aprobación del Órgano Ejecutivo
(Art. 246).
• Las competencias municipales no están claramente definidas. Se hace referencia a la función
de los municipios de promover el desarrollo de la comunidad y la realización del bienestar
común (Art.230). La competencia de administrar justicia administrativa, queda comprendida
entre las funciones señaladas a los Alcaldes (Art. 240).
• El gobierno municipal está conformado por un Alcalde que es el Jefe de la Administración
Municipal y un Consejo deliberante, encargado de la función de fiscalización y aprobación de
las normas municipales.
• La escogencia de las autoridades municipales se realiza de manera directa y popular, mediante
elecciones generales. En estas elecciones se vota para escoger tanto a los postulados a los
cargos principales como a los suplentes.
• El periodo de las autoridades electas es de cinco años (Art. 222).
• La postulación a los cargos de elección en los municipios es partidaria, pero la ley contempla
la libre postulación.
• Contempla la perdida de la representación de los Representantes de Corregimiento (Art. 224),
que en desarrollo constitucional, la ley la aplica a los Alcaldes electos.
• Los Alcaldes pueden ser electos o nombrados por el Órgano Ejecutivo (Art. 238).
6-35
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
• Prevee como mecanismos de participación directa a nivel municipal el referéndum, plebiscito
e iniciativa y la revocatoria de mandato a los representantes que luego fue extendida a los
Alcaldes mediante una reforma legal (Art. 236).
• Entre los instrumentos de gestión y administración contempla lo relativo al asociacionismo
(Art. 235).
En el Nivel local o de Corregimiento:
• El Corregimiento es la unidad básica de la división política administrativa del Estado (Art. 5).
• En cada Corregimiento se escoge un Representante de Corregimiento, que es el Presidente de
la Junta Comunal, a su vez integra al Consejo Municipal en calidad de Concejal y es miembro
del Consejo Provincial de Coordinación (Arts. 234, 247, 251).
• Como mecanismos de participación u organización comunitaria créanse las Juntas Comunales
(Art. 247).
• Las Juntas Comunales se encuentran integradas además del Representante por cinco
ciudadanos del corregimiento, designados por el propio Representante.
• Las fuentes de ingresos de las Juntas depende de las aportaciones de los municipios y de los
aportes del gobierno central.
Leyes Aprobadas por la Asamblea Legislativa
Régimen Municipal (Ley 106)
La Ley 106 vino a derogar su antecesora Ley 8 de 1954 y fue modificada por la Ley 52 de
1984. Puede considerarse que no hubieron profundas transformaciones con su entrada en
vigencia, sólo que ahora, el Consejo Municipal estaría integrado por Representantes en vez de
Concejales. La nueva ley nace a instancia de la Constitución de 1972.
Proceso de
Aprobación
Reglamentada?
Sí/No
Su texto original fue
aprobado por los
mismos Representantes
de Corregimiento en el
contexto de la Asamblea
de Representantes de
Corregimiento.
No
Fecha de
Introducción
Fecha de
Aprobación
8 de octubre
de 1973
La reforma de 1984,
cambia algunos
aspectos sobre todo de
índole administrativa.
El objetivo de la Ley 106 fue organizar al municipio.
6-36
Su Ejecución
Octubre de 1973
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
a.
Órganos de Gobierno
Alcalde municipal, que es el órgano ejecutivo. En el ejercicio de la función administrativa lo
acompañan un número indeterminado de servidores municipales, que son de su libre
nombramiento y remoción. No nombra al Tesorero, ni el personal subalterno de esta dirección,
como tampoco al Ingeniero Municipal. Principales funciones:
• En subordinación administrativa le compete cumplir y hacer cumplir la ley, mantener el orden
público, desempeñar las funciones que les ordene el Órgano Ejecutivo.
• Facultad Nominadora: Nombrar y remover a los Corregidores y a los funcionarios públicos
municipales cuya designación no corresponda a otra autoridad.
• Facultad Normadora. Están facultados para dictar disposiciones sobre policía especial.
• Facultad financiera: Elabora y ejecuta el presupuesto.
• Administra Justicia en la esfera de la Justicia de Policía.
b.
El Consejo Municipal
El es el cuerpo deliberante del Gobierno Municipal. Esta conformado por los Representantes
de Corregimiento y los Concejales de Número (excepcional). Sus principales funciones son:
• Administrativa: Escoge a su mesa directiva y nombra y destituye al Tesorero e Ingeniero
Municipal.
• Fiscalizadora: Como tal estudia, evalúa y aprueba el presupuesto; autoriza y aprueba los
contratos; solicita y examina las memorias e informes que debe presentar el Alcalde.
• Regulatoria. Dicta Acuerdos y Resoluciones que son de forzoso cumplimiento en el Distrito.
Otros Funcionarios: El Tesorero Municipal es el funcionario encargado de la función recaudatoria municipal. Goza de una mesurada autonomía administrativa ya que puede nombrar el
personal subalterno de la tesorería y sus actos no son fiscalizados por el Alcalde, sino por el
Concejo.
c.
Competencias
Las competencias no están claramente señaladas. Estas se infieren de las competencias y
atribuciones del Alcalde y del Concejo. Además de la capacidad de emitir acuerdos, cobrar
impuestos, contratar empréstitos y administrar justicia, los municipios tienen capacidad legal
para suplir servicios, en materia de ornato, obras públicas, alcantarillado, suministro de agua y
luz y los relacionados con la asistencia social.
d.
Patrimonio Municipal
Integra el patrimonio municipal, todos los bienes de uso público en el distrito, así como los de
carácter personal, también las herencias y legados sin reclamar, además los impuestos, derechos
y tasas.
e.
Fuentes de Ingresos
Las fuentes de ingresos municipales son:
6-37
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
• Tributarios, derivados de las tasas e impuestos.
• No Tributarios: Las multas que impongan en virtud de sus competencias, los arrendamientos
y venta de bienes y los subsidios.
• Los subsidios son transferencia del gobierno central únicamente para cubrir los gastos de
administración y planilla. En la actualidad estos ingresos lo reciben 52 de un número total de
74 municipalidades.
f. Regula los mecanismos de participación directa como lo son la iniciativa, el referéndum y
el plebiscito.
Juntas Comunales y Locales (Ley 105)
Ley 105 de 8 de octubre 1973, “Por la cual se regula el funcionamiento de las Juntas
Comunales y Locales”, fue modificada por la Ley 53 de 1984. Al ascenso del régimen totalitario,
crea esta novedosa figura, en la que un miembro electo de la comunidad la representaba ante la
Asamblea Nacional, el Consejo Provincial, el Municipal y fungía a su vez como Presidente de
una entidad de carácter comunitaria llamada Junta Comunal, encargada de la organización y
gestión de la comunidad.
Proceso de
Aprobación
Reglamentada?
Sí/No
Fecha de
Introducción
No
Fecha de
Aprobación
8 de octubre
de 1973
Su Ejecución
Octubre de 1973
El objetivo de esta ley fue establecer el marco normativo de acción de los Representantes de
Corregimiento como de las Juntas Comunales y Locales.
Consejos Provinciales (Ley 51)
Ley 51 de 12 de Diciembre de 1984 es “Por el cual se regula el funcionamiento de los
Consejos Provinciales de conformidad con los Artículos 251, 252 y 253 de la Constitución
Nacional y se subroga la Ley 50 de 26 de junio de 1973”. La Ley 51, al igual que sus congéneres
105 y 106 de 1973, organiza y desarrolla instituciones novedosas en el derecho público
panameño, como lo es el Representante de Corregimiento, dándole funciones y estructura en
diferentes niveles políticos administrativos. Aunque estas leyes fueron modificadas hacia 1984,
como resultado de la reforma constitucional de entonces, dichas organizaciones permanecen
activas pero con menos beligerancia que cuando fueron creadas.
Proceso de
Aprobación
Reglamentada?
Sí/No
Fecha de
Introducción
No
Fecha de
Aprobación
Su Ejecución
12 de
diciembre de
1984
Los Consejos Provinciales, funciona más como un ente de coordinación e interrelación que
como cuerpo deliberativo. Se encuentra integrado por los Representantes de Corregimiento de la
6-38
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
Provincia, y en el concurren además de los alcaldes, los legisladores de la jurisdicción junto con
los directores regionales de los ministerios e instituciones del gobierno central.
Tiene como objetivo exponer las demandas y las ofertas institucionales y sectoriales para la
planificación territorial.
Gobernadores de Provincia (Ley 2)
Ley No.2 de 2 de junio de 1987, “Por la cual se desarrolla el Artículo 259 de la Constitución
Política y se señalan las funciones de los Gobernadores de Provincia”, fue modificada por la ley
19 de 3 de Agosto de 1992. En desarrollo del texto constitucional, la ley consagra las funciones
de los gobernadores, las que no han variado sustancialmente en el derecho patrio desde la conformación de la república. Son funcionarios de jerarquía, pero con pocas funciones y aunque la ley
disponga que representan al órgano ejecutivo, rara vez los jefes regionales de las instituciones
del gobierno central, reconocen al gobernador como su superior, sino más bien lo es el ministro
del sector.
Proceso de
Aprobación
Reglamentada?
Sí/No
Fecha de
Introducción
Fecha de
Aprobación
Su Ejecución
No
El objetivo básico de esta ley fue organizar las funciones del Gobernador de la Provincia.
El Gobernador es designado directamente por el Presidente de la República y ejerce las
funciones de representante del órgano ejecutivo. Preside la Junta Técnica, que es el soporte
institucional técnico del Consejo Provincial de coordinación.
Anteproyectos de Leyes Introducidas en la Asamblea Legislativa
Asamblea Legislativa
Este Anteproyecto de Ley “Por el cual se adicionan disposiciones de la Ley 49 de 4 de
diciembre de 1984, fue reformada por la Ley 7 de 27 de mayo de 1992, orgánica del reglamento
interno de la Asamblea Legislativa. Este fue uno de los compromisos adquirido por las fuerzas
políticas en el Pacto por la Descentralización y el Desarrollo Local.
Proceso de Aprobación
Aunque si bien la
intencionada propuesta
contaba con el respaldo
de sectores municipales,
la misma no fue apoyada
en el mismo seno legislativo. La cual por no ser
debatida oportunamente
murió sin ser debatida.
Reglamentada?
Sí/No
Fecha de
Introducción
No
Año 1999
Fecha de
Aprobación
Su Ejecución
Nunca más fue
presentada la
propuesta.
El objetivo del anteproyecto de ley fue incorporar en la estructura de las comisiones permanentes de la Asamblea Legislativa, la Comisión de Asuntos Municipales de los Gobiernos
6-39
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
Locales y la Descentralización. La Asamblea a pesar de que cuenta con 21 Comisiones, no
cuenta con una encargada del tema municipal.
Régimen Orgánico de los Municipios y los Corregimientos (Proyecto de Ley 50)
Proyecto de Ley 50 de 4 de junio de 2002 es “Por el cual se aprueba el Régimen Orgánico de
los Municipios y los Corregimientos”. Este proyecto llega a la Comisión de Gobierno y Asuntos
Constitucionales de la Asamblea Legislativa luego que en 1996, el Presidente Pérez Balladares
creara la Comisión para la revisión de las leyes de gobierno local. Para 1999, la recién estrenadas
autoridades nuevamente retoman el tema. Por un lado, miembros de la Asamblea, presentan la
propuesta que había sido discutida por la extinta comisión presidencial revisora. Y por otro, el
Ejecutivo crea dos comisiones, la encargada de la revisión de las leyes de gobierno local y la de
descentralización del Estado y desarrollo local.
Ambas propuestas son esencialmente parecidas, sin embargo, a pesar de ello no logra establecerse un consenso y no es hasta que la AMUPA y CONADEL que reasumen cierto protagonismo
en el tema que se logra llevar una discusión de la propuesta.
Proceso de
Aprobación
Reglamentada?
Sí/No
Fecha de
Introducción
Fecha de
Aprobación
2002
2003
La propuesta consiguió
poner el tema en
agenda, salvando las
diferencias partidarias
de los alcaldes y
representantes, sin
embargo, no contó con
un buen respaldo
político en la Asamblea
Legislativo ni en el
Ejecutivo, por lo que no
fue aprobada.
Su Ejecución
Fue presentada
nuevamente el 2
de junio de 2003.
Los objetivos de este proyecto de ley fueran:
• Fortalecer el gobierno local, tanto en el ámbito municipal como el corregimiento.
• Sistematizar la normativa municipal.
• Establecer el marco de las competencias Municipales.
• Determinar la base de las transferencias.
• Ampliar la estructura tributaria y financiera de los municipios.
• Viabilizar y ampliar los mecanismos de participación popular.
• Introducir practicas administrativas y de gestión.
• Ordenar las competencias de los órganos de gobierno.
• Fortalecer el principio de subsidiaridad.
• Sustraer la función de administrar justicia.
6-40
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
• Establecer la carrera municipal administrativa.
• Democratizar la escogencia de los Alcaldes, determinando como único método la elección
directa y popular.
6-41
Anexo 3: Los Ingresos Municipales en atención al Manual
de Clasificación de Ingresos del Estado
INGRESOS CORRIENTES
D
I
R
E
C
T
O
S
I
N
G
R
E
S
O
S
T
R
I
B
U
T
A
R
I
O
S
20
Sobre la Propiedad
Solares sin edificar20
Circulación Vial
Producción, venta,
consumo
selectivo
I
N
D
I
R
E
C
T
O
S
Sobre
actividades
comerciales y de
Producción y venta de productos derivados del petróleo
Fábrica de perfumes y cosméticos
Establecimientos de ventas al por mayor
Establecimientos de autos y accesorios de autos
Establecimientos de ventas de madera aserrada y materiales
de construcción
Establecimientos de ventas al por menor
Establecimientos de ventas de licor al por menor
Establecimientos de ventas de artículos de segunda mano
Mercados Privados
Casetas sanitarias
Estaciones de venta de combustible
Garajes Públicos
Talleres comerciales y de reparación de autos
Servicios de Remolque
Farmacias
Kioscos en general
Joyerías y relojerías
Librerías y artículos de oficina
Depósitos comerciales
Mueblerías y Ebanisterías
Discotecas
Ferreterías
Bancos y Casas de cambio
Casas de empeño y préstamos
Clubes de mercancía
Agentes Distribuidores, Agentes Comisionistas y
de fondos mutuos
Compañías de Seguros,
Capitalizadoras y Empresas de fondos mutuos
Rótulos, Anuncios y Avisos
Degüello de ganado
Restaurantes, Cafés y otros establecimientos de expendio
de comidas y bebidas
Heladería y Refresquerías
Casas de Hospedaje y Pensiones
Hoteles y Moteles
Casas de Alojamiento Ocasional
Prostíbulos, Cabarets y Boites
Salones de baile, balnearios y sitios de recreación
El cobro del impuesto sobre solares sin edificar fue declarado inconstitucional mediante Sentencia de 26 de abril de 1993.
6-43
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
Cajas de música
Aparatos de Juegos Mecánicos
Billares
Espectáculos públicos con carácter lucrativo
Galleras, Bolos y Boliches
Barberías, Peluquerías y Salones de Belleza
Lavanderías y Tintorerías
Estudios Fotográficos y de Televisión
Hospitales y Clínicas Hospitales Privados
Laboratorios y Clínicas Privadas
Cementerios Privados
Inhumación y Exhumación – Cementerios Privados
Funerarias y Velatorios Privados
Servicios de Fumigación
Cederías y Cosmeterías
Aparatos de Venta Automática de productos
Establecimientos de ventas de productos agrícolas
Establecimientos de ventas de calzados
Juegos Permitidos
Otros
Sobre
actividades
industriales
Fábrica de Productos Alimenticios diversos
Fábrica de Aceites y Grasas Vegetales
Fábrica de Embutidos
Fábrica de Galletas
Fábrica de Harinas
Fábrica de helados y productos lácteos
Fábrica de hielo
Fábrica de pastas alimenticias
Fábrica de envasado o conservación de frutas y legumbres
Fábrica de pastillas y chocolates
Panaderías, dulcerías y reposterías
Refinadora de sal
Fábrica de textiles
Fábrica de prendas de vestir
Fábrica de calzados y productos de cuero
Sastrerías y Modisterías
Fábrica de Colchones y Almohadas
Aserríos y Aserradores
Fábrica de Muebles y productos de madera
Fábrica de papel y productos de papel
Producción de Gas
Fábrica de productos químicos
Fábrica de jabones y preparados de limpieza
Producción de Oxigeno
Fábrica de productos plásticos
Fábrica de acetileno
Fábrica de pinturas, barnices y lacas
Fábrica de cemento, cal, yeso y asbestos
Canteras
Fábrica de productos de cerámica
Fábrica de vidrio y otros
Fábrica de bloques, tejas, ladrillos, cemento y similares
Fábrica de productos metálicos
Fábrica de cepillos y escobas
Fábrica de baúles, maletas y bolsas
Talleres de artesanía y pequeñas industrias n.e.o.c.
Talleres de imprenta, editoriales e industrias conexas
Ingenios
Descascadoras de granos
Planta de torrefacción del café
Trapiches comerciales
Fábrica de concreto
Astilleros
Constructoras
Procesadora de mariscos y aves
Fábrica de alimento para animales
Otras fábricas.
6-44
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
Otros
Impuestos
Edificaciones y Reedificaciones
Impuestos de circulación de vehículos particulares
Impuestos de circulación de vehículos comerciales
Impuestos de circulación de remolques
Impuestos de circulación de motocicletas
Impuestos de circulación de bicicletas
Impuestos de circulación de carretillas, carretas y coches
Renta de Activos
Arrendamiento
I
N
G
R
E
S
O
S
N
O
T
R
I
B
U
T
A
R
I
O
S
Ingresos por
Ventas de Bienes
Ingresos por
Venta de
Servicios
Transferencias
Edificios y Locales
Lotes y tierras
Bienes Muebles
Terrenos y Bóvedas de Cementerios Públicos
Banco Mercado Público
21
Otros arrendamientos n.e.o.c.
Venta de Placas
Venta de Bienes n.e.o.c.
Aseo y Recolección de basura
Gobierno Central
Sector Privado
Tasas y Derechos
Derechos
Tasas
21
Subsidios
Cuota Ganadera
Donaciones y Subsidios
Licencia para la caza, pesca y otras actividades
Extracción de sal
Extracción de arena, cascajo y ripio
Matadero y Zahúrdas Municipales
Servicio Fúnebre Municipal
Cementerios Públicos (inhumación y exhumación)
Incineradoras Municipales
Uso de aceras para propósitos varios
Permisos para industrias callejeras
Ferretes
Concesiones para balnearios y uso de la playa
Servicios de piquera
Anuncios y avisos en vías públicas
Extracción de maderas y cáscara de mangle
Guías de ganado y transporte
Extracción de grama y tierra
Servicio de veterinario matadero
Servicio de guardería
Estacionamientos Públicos
Revisión de vehículos
Placas para animales
Traspaso de vehículos
Inspección de avaluó
Permiso para la venta nocturna de licor al por menor
Permisos para bailes y serenatas
Tasa de expedición de documentos
Refrendo de documentos
Las iniciales n.e.c.o. se utiliza dentro de una misma categoría para incluir a denominaciones no contempladas en los conceptos anteriores.
6-45
Informe de País de Panamá – Tendencias en la Descentralización,
el Fortalecimiento Municipal y la Participación Ciudadana en Centro América, 1995–2003
Autenticación de firmas
Expedición de carnet
Edictos matrimoniales
Registros de botes y otros
Servicios administrativos de cobros y préstamos
Multas y Recargos
Remates en General
Vigencias Expiradas
Reintegros
Otros ingresos varios
Ingresos Varios
Saldo en Caja y Banco
Saldo Efectivo en Caja
Saldo Efectivo en Banco
INGRESOS DE CAPITAL
Recursos del Patrimonio
Ventas de Activos
Ventas de Inmuebles
Venta de Bienes
Terrenos
Edificios
Otras Instalaciones
Venta de otros inmuebles
Equipo de oficina
Equipo móvil
Venta de otros bienes muebles n.e.o.c.
Recursos del Crédito
Crédito Interno
Préstamos
Crédito Externo
Organismos Internacionales de Financiamiento
Bancos y Consorcio Financiero
Otros Ingresos de Capital
Transferencia de Capital
Gobierno Central
6-46
Anexo 4: Pacto por la Descentralización
y el Desarrollo Local
De PNUD-Panamá. “Pacto por la Descentralización y el Desarrollo Local,” Visión Nacional
2020. Tercera Edición. http://www.undp.org.pa/pnudpanama/pdf/
visionpanama2020.pdf. Panamá, Junio 1999, 77–83.
6-47
VISION NACIONAL 2020
77
PACTO POR LA DESCENTRALIZACIÓN
Y EL DESARROLLO LOCAL
I.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Si bien es cierto que fue en Panamá donde se estableció el primer
régimen municipal colonial en tierra firme, nuestra historia está
caracterizada por el desequilibrio territorial, el transistismo y el
centralismo político administrativo. Hoy en día esta situación
subsiste pese a que se han realizado avances en materia de
desarrollo local, autonomía municipal y delimitación de comarcas
indígenas.
Los grandes desafíos que presenta el desarrollo humano sostenible,
el crecimiento económico, la profundización de la democracia
con creciente participación ciudadana nos exige impulsar como
una arista fundamental, el proceso de descentralización y de
fortalecimiento de desarrollo local.
En mayo de 1998 representantes de la sociedad civil, del gobierno
y de todos los partidos políticos constituidos firmaron la VISION
NACIONAL 2020 en la cual aparecía delineado con claridad el
tema de la descentralización y el fortalecimiento del desarrollo
local. De igual manera nuestro país ha firmado acuerdos
internacionales en esta dirección, como la Alianza para el
Desarrollo Sostenible. Hace pocos meses los participantes del III
Congreso de Autoridades Locales de la República de Panamá
reunidos en la ciudad capital los días 10, 11 y 12 de diciembre de
1998 estructuraron la Visión del Desarrollo Local que contienen
los lineamientos claves del proceso de descentralización y
fortalecimiento del desarrollo y la democracia local.
Además, todos los programas de gobiernos de las tres alianzas
políticas que participan en el actual torneo electoral, han
reconocido explícitamente la necesidad de la descentralización y
el fortalecimiento de los gobiernos locales y la participación
78
VISION NACIONAL 2020
ciudadana, todo lo cual facilita la convergencia con relación a
este pacto que busca puntualizar la Agenda del Desarrollo Local,
en el marco de la Agenda Política Nacional.
Por todo ello, nos sentimos complacidos en firmar este compromiso
con el sincero propósito de impulsar las mejores propuestas para
el país, y en función de la elevación de la calidad de vida de la
población panameña.
II. NUESTRO COMPROMISO
Descentralización:
1.
Ratificar e impulsar los lineamientos estratégicos dirigidos
a la descentralización, desarrollo municipal y desarrollo de
los pueblos indígenas contenidos en el documento Visión
Nacional 2020.
2.
Impulsar decididamente la descentralización político
administrativa del Estado panameño, como un proceso de
transferencia gradual, equitativa y responsable de
competencias, recursos humanos, tecnológicos y
económicos responsabilidades y poder de decisión desde
el gobierno central hacia los gobiernos locales. En la medida
en que se efectúe esta transferencia es necesario propiciar
en las municipalidades, el desarrollo de las responsabilidades
y capacidades necesarias para asumir el proceso a escala
óptima en el ámbito local, y simultáneamente debe lograrse
la modificación de las entidades de nivel central que tenían
dichas funciones. Reconocemos al municipio como la
unidad político-administrativa del proceso de
descentralización del Estado, fortalecido con una creciente
participación ciudadana.
VISION NACIONAL 2020
79
Marco jurídico y operativo:
3.
Impulsar los cambios legales y jurídicos necesarios para lograr
el anterior propósito, intencionar así el proceso de
descentralización a través de la creación de:
K
Una Comisión Presidencial para la Descentralización del
Estado, órgano de amplia composición encargado de preparar
y coordinar un Programa Nacional de Descentralización y
Desarrollo Municipal, como marco orientador en la
formulación de políticas y programas concretos para conducir
la coordinación entre los diversos sectores y entidades
involucradas,y para la gestión, negociación y aprovechamiento
de la cooperación internacional en este campo. La Comisión
impulsará a corto plazo la revisión de la actual legislación
municipal, de los anteproyectos existentes y propondrá los
cambios a la legislación municipal existente mediante consulta
con todos los sectores, buscando la profundización del
desarrollo del fortalecimiento institucional de la democracia
local y el desarrollo sostenible.
K
Una Comisión de Descentralización y Asuntos Municipales
en la Asamblea Legislativa, que prepare y estructure las leyes
necesarias para impulsar el proceso de descentralización.
Participación de la sociedad civil:
4.
Reconocer que la descentralización y desarrollo local
implica una fuerte participación de la sociedad civil
en el ámbito local, por lo que el desarrollo local debe
sumar además de infraestructura, generación
productiva y puestos de trabajo a nivel local, el
desarrollo humano y social en el ámbito local a través
de programas participativos y educativos acordes a las
realidades, programas de prevención y promoción de
salud y salud reproductiva, que desarrollen
potencialidades de todos los miembros del municipio.
80
VISION NACIONAL 2020
La promoción a nivel local de los derechos de la niñez
y los adolescentes, establecidos en la Convención de
Derechos de los Niños.
5.
Incorporar a la comunidad en el proceso de
planificación participativa de las actividades de
desarrollo local.
6.
Aprobar los presupuestos municipales previa consulta
popular sobre objetivos, prioridades y asignación de
recursos.
7.
Implementación del derecho de iniciativa, referéndum
municipal que otorgan la Constitución Nacional
(Artículo 236) y leyes nacionales vigentes (Ley #2, 2
junio1987), e impulsar la adopción de otros derechos
como el cabildo abierto, la revocación, y la
participación ciudadana a través de comisiones de
desarrollo municipal.
8.
Creación de comisiones municipales de desarrollo,
sobre la base de criterios pluralistas de consenso y
concertación, para incorporar a la sociedad civil, el
sector privado con la sociedad política en el proceso
de descentralización y desarrollo local.
9.
Promover una administración municipal eficiente,
eficaz y transparente; propiciada por la contraloría
social de la sociedad civil que erradique o mitigue la
corrupción.
Fortalecimiento institucional:
10.
Desarrollo de la capacidad de gestión local que permita
superar la falta de preparación de los gobiernos locales
para asumir las competencias que poseen o que deban
ser transferidas por el gobierno central. Establecer una
VISION NACIONAL 2020
81
política de personal dirigida al perfeccionamiento
profesional del funcionario municipal. Establecer los
mecanismos que propicien la formación de cuadros
gerenciales requeridos, de acuerdo a las necesidades
que exige la descentralización, generando la asistencia
técnica necesaria para fortalecer el proceso.
11. Es fundamental incorporar a los empleados técnicos y
administrativos municipales a la Carrera Administrativa
del empleado público, para lograr su adecuada y
correcta profesionalización.
12. Elevar el nivel de jerarquía de la institución
especializada del Estado que ofrece la asistencia técnica
y administrativa a los gobiernos locales del país.
Ambiente:
13. lncorporación de la dimensión ambiental en todo el
proceso de planificación y ejecución del desarrollo
local, incentivando la participación ciudadana en el
proceso de toma de decisiones sobre la sostenibilidad
en el manejo de los recursos naturales y ambientales
que sean necesarios para la ampliación de las
capacidades de sus habitantes.
14. Estimular la educación ambiental participativa formal
y no formal en el ámbito local.
Pueblos indígenas:
15. Expresar el compromiso de respetar la estructura de
gobierno tradicional y comarcas de los pueblos
indígenas, y buscar su incorporación al régimen
municipal salvaguardando su identidad.
16. Promoción del Plan Nacional de Desarrollo de los
82
VISION NACIONAL 2020
Pueblos Indígenas presentado por los Congresos
Generales indígenas al Gobierno Nacional en 1994.
III.
INTERLOCUTORES DEL PACTO
Consideramos como interlocutores de este Pacto a asociaciones
representativas y entidades coadyuvantes de ese proceso a:
La Asociación de Municipios de Panamá (AMUPA)
La Asamblea de la Sociedad Civil
El Congreso General Kuna
Con el apoyo de Instituto Panameño de Desarrollo Humano
Municipal( IPADEHM); Centro de Estudios y Acción Social
(CEASPA) y Organismos del Sistema de Naciones Unidas (UNICEF,
PNUD y FNUAP)
Las que se comprometen a apoyar el cumplimiento de este pacto
con su colaboración efectiva y desarrollo de mecanismos de
seguimiento.
Los abajo firmantes:
Mireya Moscoso
Unión por Panamá
Martín Torrijos
Nueva Nación
Por los Interlocutores del Pacto:
Alberto Vallarino
Acción Opositora
VISION NACIONAL 2020
Jorge Panay
Presidente de AMUPA
Testigos:
Comisión de Justicia y Paz
UNICEF
PNUD-FNUAP
Panamá, 5 de abril de 1999
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