la reforma de la dirección general impositiva

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GENERAL
en el marco del nuevo
sistema tributario en el Uruguay
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Director General de Rentas
Introducción
Vivir en sociedad, implica que debemos entre todos asumir costos. Detrás de este simple
enunciado, existe sin embargo, un complejo
equilibrio de derechos y obligaciones que no
solo definen la relación entre contribuyentes
y administración tributaria, sino que también
caracteriza entornos o marcos en los cuales
los diversos agentes económicos actúan.
10
No es admisible en una sociedad moderna,
que agentes económicos sustenten sus ganancias sobre la base del no pago de impuestos, y
es por esto que nuestra tarea como Administración Tributaria adquiere también una dimensión sustantiva, en la medida que combatiendo la evasión se asegura un entorno de competencia leal.
ISSN 1688-2889 - AÑO 7 - n.º 49 - 2012 (10-22)
La recaudación de la DGI constituye la principal fuente de ingresos del Estado, y en particular del Gobierno Central. Esto significa entonces que los impuestos internos (que es el
tipo de tributo que recauda la DGI) constituyen el principal componente en la estructura
de los ingresos de éste, lo que hace que la
administración tributaria sea un organismo clave para la consecución de los fines del Estado.
El Estado debe asegurar la provisión de determinados bienes y servicios públicos, lo cual
exige la disponibilidad de recursos. La forma
más habitual de obtenerlos es a través de la
aplicación de tributos, y más en particular, de
impuestos, que son tributos sin una
contraprestación asociada. Vista esta restricción, el problema se focaliza en cuál es la
mejor manera de obtener esos recursos. Los
principios que se citan a continuación señalan aspectos a considerar al momento de diseñar un sistema tributario. Estos principios
son ampliamente aceptados desde los inicios
de la literatura económica sobre el tema.
Suficiencia. Si el propósito fundamental es
obtener los recursos, este es el principio por
excelencia. El sistema tributario debe ser tal
que asegure la recaudación necesaria para sostener el presupuesto público.
Eficiencia. Es deseable que el diseño tributario genere la menor distorsión posible sobre la asignación de recursos; aspectos como
la distorsión en los precios relativos, el exceso de gravamen que genera un impuesto, los
efectos sobre la productividad, etcétera, son
analizados en esta dimensión.
Equidad. El diseño debe contemplar la capacidad contributiva de los agentes. El principio más utilizado en esta dimensión es el de
la capacidad de pago (como alternativa al principio del beneficio, que es de aplicación más
limitada), en particular con impuestos. Dentro del principio de la capacidad de pago se
contempla tanto la equidad horizontal (a igual
capacidad de pago, igual carga tributaria) como
la equidad vertical (la carga tributaria es creciente con la capacidad de pago).
Flexibilidad. La carga tributaria debe ajustarse con la evolución de la capacidad contributiva de los contribuyentes. A vía de ejemplo, un impuesto de suma fija no contempla
este aspecto, mientras que un impuesto que
se determine como un porcentaje de los ingresos sí lo contempla. En la definición de la
base del impuesto o de los actos económicos
que quedarán alcanzados, este principio adquiere mayor relevancia.
Enlazar aceptablemente los cuatro principios en el diseño de un esquema tributario no
es asunto trivial. En particular, suele plantearse una contraposición entre eficiencia y equidad: los impuestos que menores distorsiones
generan en la asignación de recursos suelen
no contemplar la dimensión de la equidad y
pueden resultar regresivos, y, por otro lado,
los impuestos más ajustados al principio de
equidad suelen tener un diseño complejo,
costoso de administrar y cumplir, y por consiguiente generan pérdidas de eficiencia.
Respecto a la mayor complejidad que puede representar la implementación de un sistema más equitativo, debe admitirse que esta
dicotomía tradicional entre equidad y complejidad ha perdido fuerza en los últimos años,
sobre todo con la introducción de avanzadas
tecnologías de gestión en la administración
de los tributos. Se ha superado la complejidad, aunque sin dudas con unos más elevados
costos de administración.
Para cumplir con estos principios no basta
con implantar un sistema tributario con un
diseño adecuado, sino que es indispensable
contar con una administración eficiente que
logre unos elevados niveles de eficiencia en
la gestión de los tributos. Es así que la Dirección General Impositiva tiene como misión
la de obtener la recaudación de los recursos
del Estado provenientes del sistema tributario interno mediante la efectiva aplicación
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Transformando nuestro Estado
Este artículo presenta el proceso de reforma de la Dirección General Impositiva en el
marco del nuevo sistema tributario vigente
en Uruguay desde julio de 2007, los desafíos
que ha enfrentando y los que tiene por delante para cumplir con sus cometidos bajo los
preceptos recién mencionados.
La Reforma de la Dirección General Impositiva
Pablo Ferreri
de las normas que lo sustentan, promoviendo el cumplimiento tributario de los obligados, en un marco de respeto a sus derechos,
actuando con integridad, eficiencia y
profesionalismo con el fin de brindar un buen
servicio a la sociedad.1
La reforma tributaria de 2007
A partir del 1.º de julio de 2007 rige en
Uruguay un Nuevo Sistema Tributario (NST).
La magnitud y amplitud de los cambios incorporados, así como la ocasión y el contexto en
que se decidieron implementar, determinan
que se trate de una experiencia inédita en la
historia tributaria de nuestro país. Respecto a
la magnitud de los cambios, se verificaron
modificaciones muy relevantes en la
tributación de las rentas, en la imposición al
consumo, al capital y en las contribuciones
especiales a la seguridad social. Asimismo,
también se introdujeron modificaciones que
implicaron una puesta al día en materia de
fiscalidad internacional, y avances en materia
de transparentar el gasto tributario.
Objetivos buscados
Si bien es cierto que Uruguay goza de una
situación privilegiada en el contexto latinoamericano en términos de equidad, igualmente se entendió necesario comenzar un proceso de reforma tributaria que tenga como uno
de sus objetivos contribuir a mejorar los niveles de equidad.
Se consideró entonces que la política tributaria, como uno de los instrumentos de la política económica, estaba llamada a cumplir un
rol relevante en la tarea de lograr el bienestar
general. Debe señalarse que en todo este proceso se le atribuyó a la política tributaria un
rol secundario a efectos de la obtención de
mayores niveles de equidad. No obstante, el
hecho de reconocer que el gasto público es
quien está llamado a cumplir un rol
protagónico en la lucha contra la desigualdad,
no implica que se descarte a la herramienta
impositiva como un instrumento hábil a tales
efectos.
Tomando en consideración los principios
mencionados anteriormente, en el diseño del
NST, estos se adoptaron y adaptaron a la realidad y necesidades de nuestro país.
a) Suficiencia
La Ley de Reforma Tributaria (LRT) consagró el concepto del “enfoque dinámico de la
responsabilidad fiscal”. Este concepto implica conceptualizar a la reforma como un verdadero proceso gradual, donde se pretende
profundizar en los demás objetivos, donde la
reforma no es un acto que se agota en sí mismo, sino que por el contrario presenta distintas etapas o fases, en función de las posibilidades fiscales.
Dicho proceso estará regido por una visión
estratégica que “tienda” hacia los objetivos
que se explicitarán, observando siempre que
el sistema provea de los recursos necesarios
para solventar el gasto público.
b) Equidad
Se pretendió promover la equidad, tanto horizontal como vertical, relacionando la carga
tributaria con la capacidad contributiva. De la
comparación de la estructura del NST con su
antecedente inmediato, se concluye claramente que la reforma contribuye a promover la
equidad. Esto se logró con las modificaciones
introducidas a nivel de la imposición a las
rentas (principalmente con la introducción del
IRPF) y al consumo, con la reducción de las
alícuotas del IVA (de 23 a 22 la tasa básica y
de 14 a 10 la tasa mínima) y la eliminación
del COFIS.
1
Decreto 337/011 de reformulación de la estructura administrativa de la Dirección General Impositiva.
Se facultó a derogar los impuestos a la Compra de Moneda Extranjera, a los Ingresos de las Entidades
Aseguradoras y para el Fondo de Inspección Sanitaria.
2
12
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Los resultados en el cuadro corresponden a las variaciones calculadas en el
índice de Gini al comparar su valor después de la aplicación de un impuesto con su
valor antes de esa aplicación.
El IVA, en tanto impuesto general que recae sobre el gasto de consumo, sigue
siendo regresivo, aún en su actual diseño. No obstante, con el levantamiento de
exoneraciones, la eliminación del COFIS (que en los hechos operaba como una
tasa complementaria del IVA) y la reducción preferencial de la tasa mínima, se
obtiene un efecto regresivo más moderado (la variación del índice de Gini es positiva (+1,59%) pero menor que en el caso del diseño anterior (+2,14%)).
El derogado IRP, como puede observarse en el cuadro, generaba un efecto progresivo sobre la distribución de ingresos después de impuestos (la variación en el
índice de Gini es -0,68%). Pero el IRPF que lo sustituyó genera un efecto progresivo
mucho más pronunciado (variación -2,69%).
El resultado consolidado de IVA+COFIS+IRP en el diseño anterior arrojaba una
variación positiva en el índice de Gini; es decir la distribución de ingresos después
de impuestos resultaba más concentrada.
Con el diseño actual (IVA reformado + IRPF), se consigue una distribución de
ingresos después de impuestos ligeramente menos concentrada que antes de
impuestos (variación negativa del índice de Gini).
c) Eficiencia
Impuesto a los Activos de las Empresas
Bancarias (IMABA).
• Impuesto de Control del Sistema
Financiero (ICOSIFI).
• Impuesto a lo Específico a los Servicios
de Salud (IMESSA).
• Impuesto a las Pequeñas Empresas
(IPEQUE).
• Impuesto a las Comisiones (ICOM).
• Impuesto a las Telecomunicaciones
(ITEL).
• Impuesto a las Tarjetas de Crédito.
• Impuesto a las Ventas Forzadas.
• Impuesto a las Rentas Agropecuarias.
• Impuesto a las Cesiones de Derechos
sobre Deportistas.
• Impuesto a la Compraventa de Bienes
Muebles en Remate Público.
• Impuesto a los Concursos, Sorteos y
Competencias.
•
Como se expresó anteriormente desde esta
perspectiva, el sistema es más eficiente si no
interfiere en una asignación libre de los recursos económicos por parte de los agentes,
de forma que implique un mejor aprovechamiento de los recursos disponibles. Asociado
a este objetivo o principio, se derogaron 14
impuestos, y se facultó al Poder Ejecutivo a
derogar tres impuestos más cuando la suficiencia recaudatoria así lo permitiera, con base en
el enfoque dinámico de la responsabilidad fiscal.2
Los impuestos derogados fueron los
siguientes:
• Impuesto a las Retribuciones Personales
(IRP).
• Impuesto de Contribución al Financiamiento de la Seguridad Social (COFIS).
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13
La recaudación agregada de estos catorce
impuestos derogados alcanzó en el año 2006
a representar el 7.8 % de la recaudación total
de la DGI. Inmediatamente de implementado el nuevo sistema tributario el Poder Ejecutivo haciendo uso de la facultad que le confirió la Ley, derogó el Impuesto a la Compra
de Moneda Extranjera (ICOM).3 Con esta reducción significativa de tributos se logró en
primer lugar simplificar el sistema, eliminando impuestos totalmente ineficientes, cuyo
costo de recaudación y de cumplimiento era
muy elevado, produciendo un costo social
mayor al beneficio de la recaudación misma.
Esta eliminación permitió una mejor asignación de recursos de la Administración Tribu-
luego del cambio en las tasas, después de la
vigencia de la Ley.
Concluido el proceso de reforma del sistema tributario, seis impuestos (los impuestos
al consumo -IVA e IMESI-, más los impuestos
a la renta -IRAE, IRNR, IRPF, IASS- sumados
al impuesto al patrimonio) concentran aproximadamente el 95 % de la recaudación total.
14
taria, pudiendo focalizarlos hacia la gestión
de impuestos de mayor “rendimiento”.
Modificaciones que pueden asociarse con
este principio, fueron la del diseño del IVA
(ampliación de bases y reducción de alícuotas)
y la eliminación del COFIS. Respecto a las
modificaciones en las alícuotas del IVA, vale
mencionar que esta reforma fue la primera que
introdujo bajas en las mismas en más de treinta
años.
En la figura puede visualizarse la variación
creciente que habían tenido las alícuotas nominales del impuesto, la incidencia del COFIS
en la base de cálculo del mismo y la baja
d) Estímulo a la inversión productiva
y el empleo
Por último la reforma planteó que el nuevo
sistema fuese una herramienta de estímulo a
la inversión y el desarrollo y al empleo. Huelga señalar la relevancia de la inversión en el
desarrollo económico, por lo cual se entendió importante prever algunas medidas tributarias que resultaran atractivas para la inversión, con el objetivo de modificar al alza el
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guarismo de la tasa de inversión estructural
del país.
Aquí corresponde indicar –al igual que lo
hacíamos al referirnos a la equidad– que se
tuvo total conciencia de la relativa incidencia
que la variable tributaria tiene sobre las decisiones de inversión –sobretodo extranjera–,
en el entendido que existen otras variables
que inciden significativamente más en esta
materia.4
En lo que concierne al empleo, parece totalmente congruente y complementario con
el resto de los objetivos trazados la promoción de mayor cantidad de puestos de trabajo
en el sector formal de la economía. En este
sentido se promovió a través de distintos instrumentos, sobre todo en el IRAE, la inversión productiva y el fomento del empleo.
Otro aspecto relevante, si bien no tiene relación directa con tributos administrados por la
DGI, ha sido la uniformización de las tasas de
aportes patronales, lo que implicó una reducción de los costos laborales en los sectores
comercio y servicios, que son mas intensivos
en el uso de la mano de obra.
La reforma como proceso
Considerando los aspectos mencionados
anteriormente, se llegó al convencimiento que
la reforma del sistema tributario no se podía
concebir como un acto aislado, que se agote
en sí mismo, sino que por el contrario se
debía conceptualizar como un proceso gradual,
pautado por una visión estratégica que tienda
a profundizar cada vez más los objetivos propuestos.
En esa planificación del proceso se identifican los siguientes sucesos como los hitos más
relevantes (puestos sobre una línea temporal):
3
Decreto 340/007 de 16 de setiembre de 2007.
En general se puede afirmar que otras variables tales como: acceso a mercados, infraestructura, ambiente
general (estabilidad de las instituciones, seguridad, transparencia, existencia de tratados de libre comercio o
para evitar la doble imposición, etc.) son más relevantes que eventuales franquicias tributarias al momento de
decidir el lugar de localización de una inversión.
4
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Transformando nuestro Estado
La Reforma de la Dirección General Impositiva
Pablo Ferreri
La reforma de la Dirección
General Impositiva
Nos detendremos en el análisis de la primera etapa de este proceso, esto es la reforma de la Administración Tributaria Uruguaya.
Musgrave decía que un sistema tributario vale
lo que valga la organización encargada de
aplicarlo. Con esta frase, se denota la relevancia que tiene la AT en el funcionamiento
adecuado del sistema.
Fue por eso que tal como se visualiza en la
gráfica temporal, la primera medida tomada
en el proceso de reforma del sistema consistió en una reforma radical de la AT. Cabe señalar que en lo que concierne a esta reforma
puntual se contó con un amplio consenso político, dado que la reforma de la DGI tuvo
apoyo de todos los partidos políticos con representación parlamentaria, quienes votaron
por unanimidad la ley que confirió los fondos
para financiar la mencionada reforma.5
Asimismo, también se consideró que los
cambios en la AT no podían realizarse de un
día para otro, constituyendo entonces un subproceso dentro del proceso general.
La reglamentación concreta de la reforma
de la DGI vino dada por el Decreto 166/2005,
el que estableció como propósito de la referida, el de disminuir la evasión de forma que
se verificase un aumento de la recaudación
con idénticas tasas de impuestos, como paso
previo a la disminución de la presión
impositiva consecuencia de la reforma tributaria que se avecinaba. Como se verá más
adelante, pudo verificarse este propósito con
reducciones significativas en la evasión que
neutralizaron la tendencia a la baja de la presión fiscal del nuevo sistema tributario. El proyecto presentado para la DGI fue analizado
por el Comité Ejecutivo para la Reforma del
Estado, quien entendió que el mismo cumplía con los objetivos perseguidos.
La reestructura de la DGI, implicó diversos
cambios conducentes a una mejor actuación
del organismo en vista de su misión y de los
desafíos que se incorporarían con el advenimiento del NST.
16
Compromiso de Gestión y
Plan Operativo Anual
En primer lugar se estableció la suscripción
de este organismo con su jerarca directo, el
Ministerio de Economía y Finanzas, de un
Compromiso de Gestión, el que establece
objetivos cuantificables a alcanzar en un período plurianual, así como sus correspondientes indicadores, de forma tal de poder medir
la actuación de la DGI en los que son sus objetivos sustantivos y también de apoyo. Los
objetivos están relacionados con el incremento
del cumplimiento de las obligaciones fiscales a través de la mejora en los servicios prestados a los contribuyentes.
A su vez se establece la obligatoriedad para
la DGI de elevar anualmente al Ministerio de
Economía y Finanzas una propuesta de Plan
Operativo Anual y presentar un informe con
los resultados obtenidos de forma que pueda
evaluarse el cumplimiento de objetivos y
metas estipuladas.
Creación de nuevos departamentos y
divisiones
En este sentido dos cambios fundamentales
se introdujeron con la reforma de la DGI, en
lo que tiene que ver con reformas estructurales. Se crearon dos nuevas áreas, una de ellas
para ejercer un correcto control del cumplimiento interno de los procedimientos y de
las nuevas obligaciones por parte de los funcionarios, la Auditoría Interna, y otro para
mejorar la gestión de los contribuyentes de
mayor dimensión económica, la División
Grandes Contribuyentes.
A la Auditoría Interna se le asignaron como
atribuciones entre otras, las de controlar la
correcta aplicación de los procedimientos, y
demás aspectos administrativos así como la
de controlar en forma sistemática y permanente el cumplimiento del régimen de incompatibilidades y dedicación exclusiva por parte de los funcionarios de la DGI.
Por su parte con la creación de la División
Grandes Contribuyentes se creó una especialización por cliente atendiendo a la importancia fiscal y a la concentración de la recaudación en determinados agentes. La forma y
el diseño del área permiten asegurar un con-
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La Reforma de la Dirección General Impositiva
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trol y seguimiento directo sobre número limitado de contribuyentes de alto potencial
recaudatorio, asegurando un alto nivel de
cumplimiento en buena parte de la recaudación.
Cambios en la forma de administración
de los recursos humanos
El cambio más relevante introducido con
la reforma de la DGI sin duda alguna ha
sido el del cambio en el régimen de recursos humanos. En primer lugar se estableció
que la única forma de ingreso a la administración sea mediante la realización de concursos de oposición y méritos, asegurando
un mejor mecanismo de selección de personal.
Se estableció un nuevo régimen de desempeño para los funcionarios de la DGI
que implica unas incompatibilidades de carácter general así como un régimen de dedicación exclusiva. Las incompatibilidades
refieren a que los funcionarios no pueden
ser dependientes, asesores, apoderados,
etc., de entidades o personas que se encuentren sujetas al contralor de la administración tributaria. También se establece un
régimen de dedicación exclusiva que significa la consagración integral a las funciones del cargo con exclusión de toda otra
actividad remunerada, tanto pública como
privada. El régimen de dedicación exclusiva requiere a los funcionarios la permanen-
cia en el servicio sobre una base mínima de
cuarenta horas semanales de labor.
La norma estableció pautas para la aplicación
y el control del nuevo régimen de incompatibilidades y dedicación exclusiva, así como un régimen extraordinario de remuneraciones para
quienes optaron por permanecer en la administración, así como para los ingresos posteriores.
Plan Estratégico de Gestión 2010-2014
El Plan estratégico de gestión determina la
Misión, Visión, Valores y Objetivos Estratégicos que orientan las acciones de la DGI en el
período. Para el período 2010 -2014, el mismo
fue instituido por medio de la Resolución 1496/
2010. Parte de un reconocimiento de que la
organización es un referente dentro del Estado,
a la vez que asume explícitamente que las mejoras en eficiencia, transparencia y en los resultados asociados son una construcción que no se
detiene, y más en un organismo de esta relevancia.
El documento recorre los principales resultados observados en los 5 primeros años de
implementada la reforma institucional, se hace
un reconocimiento de los factores internos, externos y desafíos que impactarán en la organización en los próximos años y se establecen los
objetivos estratégicos y específicos para superar
estos desafíos y cumplir con su misión.
En el siguiente cuadro se resumen los objetivos estratégicos y dentro de estos los objetivos
específicos para lograrlos.6
5
Ley n.º 17.706 de 12 de noviembre de 2003. Artículo 2 (mejora de la gestión de la Dirección General
Impositiva). “..El Poder Ejecutivo dará prioridad a la mejora de la gestión y equipamiento de la Dirección
General Impositiva. A tales fines y en la cantidad estrictamente necesaria a su cumplimiento, dicha Dirección
podrá destinar hasta el 25 % (veinticinco por ciento) de la mejora real de su recaudación, a incrementar sus
rubros presupuestales. De todo lo cual dará cuenta a la Asamblea General y ésta a las Comisiones de Hacienda
y Presupuesto de ambas Cámaras.
Establécese un régimen de desempeño en dedicación exclusiva, remuneraciones extraordinarias e incompatibilidades para funcionarios de la Dirección General Impositiva, que será reglamentado por el Poder Ejecutivo, con la prohibición de realizar tareas que se declaren incompatibles, que se aplicará en forma gradual y
optativa, vinculado directamente al incremento real de la recaudación derivado de la mejor gestión del Organismo. A tales efectos se habilitarán los créditos presupuestales correspondientes.
El Poder Ejecutivo establecerá igualmente un régimen optativo de desempeño, sin dedicación exclusiva, y de
incompatibilidades de alcance general para los funcionarios de dicha Dirección, no comprendidos en lo
dispuesto en el inciso anterior. En ambos casos lo dispuesto sustituirá a los regímenes actualmente vigentes en
la materia para dichos funcionarios y de los mismos dará cuenta a la Asamblea General…”
6
Puede hacerse una lectura completa del Plan Estratégico de Gestión 2010-2014 accediendo en http://
17
ISSN 1688-2889 - AÑO 7 - n.º 49 - 2012
www.dgi.gub.uy/wdgi/hgxpp001?6,4,372,O,S,0,MNU;E;14;1;256;1;MNU
PEG 2010 – 2014
Objetivos estratégicos y objetivos específicos, asociados
El Plan Estratégico de Gestión para el quinquenio es el marco de referencia para la elaboración anual del Compromiso de Gestión.
Compromiso de Gestión anual
A través de este documento de carácter
anual, la DGI acordó con el Ministerio de Economía y Finanzas una serie de compromisos a
cumplir por parte de la primera, denominadas
metas. El cumplimiento de las mismas da lugar al cobro de unas partidas extraordinarias
por parte de los funcionarios de la administración tributaria, tal como lo establece la nor18
mativa que rige para nuestra institución. Se
trata de bajar los objetivos establecidos en el
PEG, a unas metas cuantificables mediante
indicadores específicos que se definen y
acuerdan por ambas partes.
A modo de ejemplo el cierre del ejercicio
2011 implicó el cumplimiento de las metas
previamente acordadas. Las mismas buscan
medir las acciones en las diversas áreas de la
organización a partir de unos indicadores
pasibles de ser monitoreados. Se fija una meta
global de recaudación, que tiene que ver con
el objetivo de asegurar la recaudación y una
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serie de metas más específicas relacionadas
con los diferentes objetivos estratégicos. Las
mismas se plasman en Fichas de Indicador las
que informan: el responsable, la descripción
de la meta, la unidad de medida, los antecedentes y cuáles serán las fuentes de verificación por las partes del cumplimiento de la
misma.
Cambios recientes en la estructura
organizacional
Con la aprobación del Decreto 337/2011 se
incorporaron algunas modificaciones en la estructura organizacional de la DGI donde se
revisan la misión, visión, cometidos y responsabilidades y se evidenció la necesidad de
adoptar cambios en la estructura organizacional. La principal modificación tiene que ver
con la creación de una División nueva especializada en la asistencia a los contribuyentes:
División de Atención y Asistencia cuyas funciones esenciales son las de asistir a los contribuyentes y responsables para informarles
sobre sus obligaciones, inscribirlos en el RUT,
recibir sus declaraciones y expedir los certifi-
cados y constancias que deriven de su cumplimiento y participar en la planificación estratégica y definir la planificación operativa
de los servicios, entre otros.
Por su parte con la creación del departamento de Fiscalidad Internacional la DGI se prepara para afrontar un nuevo escenario de mucho mayor intercambio de información tributaria con el resto del mundo y de aplicación
de la normativa específica en la materia. Este
departamento, dependiente de la División
Grandes Contribuyentes, tiene entre sus atribuciones la de analizar las solicitudes de certificados de residencia fiscal y autorizar su
emisión, propender por el adecuado cumplimiento de los convenios internacionales, asistir
en la materia al Departamento de Fiscalización de la División Grandes Contribuyentes
y a la División Fiscalización, entre otras.
Resultados observables
Esta nueva forma de organización y actuación de la Administración Tributaria uruguaya
ha dado lugar a resultados en beneficio de
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Transformando nuestro Estado
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toda la comunidad. El mantenimiento de unos
niveles de presión fiscal equivalentes al período pre-reforma tributaria es consecuencia
de la reducción sistemática de los niveles de
evasión, en buena medida incididos por la acciones de la DGI no solo en el combate directo a la evasión, sino también en las mejoras, en la facilitación del cumplimiento, así
como de la consolidación de una imagen positiva de la institución en la sociedad uruguaya.
Bien elocuente es el hecho de que la recaudación de la DGI sigue creciendo por encima de los indicadores de actividad económica, mientras que el costo de recaudar, como
porcentaje de la recaudación, desciende. Este
último mostró un salto importante en 2005,
consecuencia de la implementación del nuevo régimen de remuneraciones, pero a partir
de allí su relación respecto a la recaudación
ha descendido. Es decir recaudar cada peso
de impuestos cada vez le cuesta menos a la
sociedad. Uruguay presenta unos de los más
bajos costos de administración tributaria de
América Latina.
20
Si el Producto Interno Bruto es una referencia de la evolución de las bases imponibles
de los diversos impuestos, el incremento de
la recaudación por encima de éste, es un claro indicio de que los niveles de cumplimiento tributario van en aumento. Reducir la evasión, además de mejorar los niveles de suficiencia recaudatoria, contribuye a elevar los
niveles de equidad del sistema ya que los contribuyentes evasores logran una ventaja competitiva con su actitud, en beneficio propio y
en perjuicio de toda la sociedad.
La DGI monitorea la evolución del comportamiento tributario a través de diversos
indicadores, uno de los más globales es el
estudio de evasión en el Impuesto al Valor
Agregado, el que muestra una tendencia descendente de este fenómeno. En el siguiente
gráfico se contrasta la evolución de la tasa de
evasión en el IVA y el costo de la recaudación, medido como el cociente entre las
erogaciones anuales de la DGI sobre la recaudación total.
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La Reforma de la Dirección General Impositiva
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Es destacable el hecho de que la DGI ha
logrado reducciones importantes en los niveles de evasión en el IVA sin tener que realizar esfuerzos que se hayan materializado en
mayores erogaciones, lo que habla de un
mejor aprovechamiento de los recursos disponibles. Respecto a la evasión misma, a partir de unos valores máximos observados en
2000, el incumplimiento tributario ha venido
descendiendo año tras año hasta alcanzar un
mínimo estimado de 15 % en 2010, lo que
lleva a que nuestro país haya sido en 2010, el
que registró la tasa de evasión en el IVA más
baja de América Latina.
Objetivos y desafíos para los períodos
venideros
Los objetivos estratégicos que forman parte
del Plan Estratégico de Gestión 2010-2014,
de mejorar los niveles de recaudación, reducir la evasión y la informalidad, brindar cada
vez mejores servicios a la gente fortaleciendo la relación de la DGI con la comunidad y
de generar un mejor clima organizacional son
los mismos. Cambia el entorno y se incorporan nuevas herramientas y desafíos.
Para la DGI los desafíos más relevantes que
se presentan en el futuro inmediato, básicamente tienen que ver con cambios en el sistema tributario, la implementación de los comprobantes fiscales electrónicos y la promoción
del desarrollo profesional de los empleados.
Cambios tributarios
Aquí debemos mencionar a los cambios que
se introdujeron con vigencia en el ejercicio
2011 y los que se están debatiendo en este
momento y que sin dudas afectarán a la gestión de la Administración.
Para el ejercicio 2011 sin dudas lo más relevante ha sido la extensión de la fuente en
el Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas (IRPF), para los rendimientos de capital
mobiliario originados en colocaciones de capital, cuando estas provienen de entidades no
residentes y la consideración como de fuente
uruguaya para determinadas rentas de trabajo, dentro y fuera de la relación de dependencia, realizadas fuera del territorio nacional. Si bien la norma establece formas de asegurar la recaudación en este impuesto por intermedio de responsables, sin dudas implica
una mayor complejidad en su administración.
Las declaraciones de IRPF correspondientes
al ejercicio 2011, comienzan a recibirse a
mediados de este año, por lo que la Administración está preparándose como todos los años
desplegando una serie de recursos humanos y
materiales con los que se ha logrado, en anteriores oportunidades, gestionar exitosamente
este impuesto. A su vez se incorporaron como
créditos en la cuota del impuesto una parte
del valor de los arrendamientos de vivienda
pagados por el contribuyente.
En este año 2012 se introducirán nuevos
cambios en el sistema tributario, de aplicación inmediata, que obligarán a la DGI a adaptarse para su mejor administración. En el Impuesto al Valor Agregado – IVA se proyecta
una reducción de dos puntos en la tasa básica
del impuesto para las compras realizadas mediante la utilización de tarjetas de crédito o
débito, así como la supresión íntegra del impuesto para las compras realizadas por los
beneficiarios de la Tarjeta Uruguay Social. En
el IRPF se prevé la creación de una franja de
30 % y se faculta al Poder Ejecutivo a elevar
el mínimo no imponible del impuesto. A su
vez se incorporan como deducciones en la
Categoría II los pagos de cuotas de viviendas,
siempre y cuando se cumplan con ciertas condiciones.
Respecto a la Fiscalidad Internacional, nuestro país ha firmado diversos convenios de intercambio de información y para evitar la doble tributación, y tiene otros pendientes de
su aprobación, a estudio o en etapas más iniciales de negociación. Lo cierto es que para
nuestra Administración implicó la incorporación de una nueva especialización, la que se
concretó en un área específica de Fiscalidad
Internacional, área ésta que probablemente
tendrá una demanda creciente en tiempos ulteriores.
ISSN 1688-2889 - AÑO 7 - n.º 49 - 2012 (10-22)
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Transformando nuestro Estado
La Reforma de la Dirección General Impositiva
Pablo Ferreri
Los Comprobantes Fiscales Electrónicos
Los Comprobantes Fiscales Electrónicos
(CFE) son el nuevo régimen de documentación de operaciones que se está comenzando a implementar y que paulatinamente sustituirá al tradicional sistema de facturación con emisión de papel, mejorando ampliamente las capacidades de control de
cumplimiento por parte de la DGI y reduciendo significativamente la utilización del
papel impreso y los costos asociados a las
mismas a las empresas emisoras de los comprobantes.
El proyecto se está implementando desde 2011 y fue diseñado sobre la base de
tres fases: la Fase 1 de implementación y
de proyecto piloto basado en empresas seleccionadas, la Fase 2 (2012) de extensión
del sistema de forma voluntaria a Grandes
Contribuyentes y PYMES y la Fase 3 (2013)
de inclusión obligatoria de grupos de contribuyentes.
La DGI es la impulsora y líder de este
proceso, para lo cual ha sido fundamental
el grado alto de credibilidad que tiene frente
a la sociedad, la disposición de una plataforma tecnológica de alta capacidad y su
rol de interacción con los demás agentes
participantes en este proceso.
Con la implantación de los CFE se contribuye a una estrategia de país de gobierno electrónico, se cumple con la estrategia
institucional de facilitar el cumplimiento
voluntario de los obligados, generando mayores y mejores elementos de control, se
dispone de un nuevo marco de documentación eliminando los regímenes especiales existentes, se facilita el desarrollo del
comercio electrónico estandarizando una
plataforma que le da soporte y se contribuye a unos mejores niveles de competitividad de las PYMEs a través de la utilización
masiva de las TIC.
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La promoción del desarrollo
profesional de los empleados
Éste sin dudas es un punto clave. En una
organización donde las personas son el
elemento esencial, la promoción y el desarrollo de los recursos humanos cobra una
importancia trascendente. Para 2012 se
prevé la introducción de nuevos elementos que apuntan a una mayor profesionalización de la fuerza de trabajo, entre los
que podemos citar:
La elaboración de una propuesta de carrera administrativa,
•
la capacitación en habilidades gerenciales a los equipos de dirección y encargados de departamento,
•
la capacitación a los funcionarios
administrativos y la potenciación de la capacidad de los empleados profesionales,
•
la definición de criterios para la
evaluación de los encargados.
Otros desafíos no menos relevantes tienen que ver con la infraestructura tecnológica de la administración (como la implementación de nuevos portales con
mejoras en usabilidad y diseño y la integración de los diferentes sistemas informáticos), la adecuación de la estructura
organizativa (efectuar adecuaciones locativas y equipar puestos de trabajo) así
como mejoras tecnológicas y de procesos
en todas las divisiones de la DGI.
La Dirección General Impositiva ingresó en los últimos años en un proceso
de cambio y mejora que estamos convencidos es en beneficio de toda la comunidad, sobre todo por el rol esencial
que cumple nuestra Administración.
El permanente esfuerzo por mejorar
tanto los procesos como la aplicación de
los recursos para el cumplimiento de
nuestra misión, asegura la consecución
de los fines del Estado, reduce los costos
de cumplimiento y favorece la aceptación social de los tributos por parte de
la sociedad.
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