Anexo: una mirada técnica y jurídica (Clic aquí)

EL CONTROL JUDICIAL DEL TRAMITE DE SANCIÓN DE LA
LEY 26.522”, “SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL”.Autos N° 89.095-T-1181, car.: “Thomas Enrique L. c/ENA.
P/Amparo -Apela Medida Cautelar-” Cámara Federal de Mendoza, Sala
“A” venidos del J.Federal N° 2 de Mendoza.
Alcances del fallo
La Cámara Federal, en un excelente fallo ha ordenado la suspensión de la
aplicación y los actos de ejecución de la Ley 26.522, mientras se sustancia
el amparo y sin que ello implique prejuzgamiento. Se ha pronunciado sobre
1°) procedencia de la vía escogida por el actor para canalizar su reclamo;
2°) legitimidad procesal; 3°) judiciabilidad de la materia del proceso; 4°) el
recurso de apelación en relación a la medida cautelar cuestionada.
Ha confirmado la sentencia de primera instancia de la Dra. Arrabal y ha
dispuesto la suspensión de la ley por entender que en el trámite parlamentario se ha obrado irregularmente.
Un fallo prolijo, profundo, muy bien fundado, que luego de analizar los
aspectos procesales de procedencia, legitimación, ha entrado en la revisión
del trámite de formación y sanción de la ley, por los cuestionamientos al
Reglamento Interno de la HCDN. Ha calificando el proceder del cuerpo
como con “graves vicios de arbitrariedad, ilegalidad manifiesta, y violación
de los procedimientos y formas previstas por el Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.”
El control judicial del trámite parlamentario es posible cuando exista arbitrariedad y así lo ha sostenido la Corte en fallos paradigmáticos como son
“Bussi1” y “Patti2”, ante la infracción de la Cámara a las disposiciones del
art. 64 de la C.N., asumiendo el Tribunal el conocimiento y decisión de todas las causas.
Luego del fallo se han alzado voces políticas que lo han descalificado, injuriando a las personas de los Camaristas a los que se ha pedido el juicio político, acusándolos del delito de lesa humanidad por procesos judiciales
promovidos ante la justicia federal de Mendoza cuando los mismos eran
1
C.S.J.N., 08/04/2008, Patti, Luis Abelardo; LA LEY 2008-C, 43, con nota de Roberto J. Boico; LA
LEY 2008-C, 409, con nota de Mario A. R. Midón; LA LEY 2008-D, 618, con nota de Maximiliano A.
Ceballos; - La Corte Suprema de Justicia de la Nación se encuentra habilitada para revisar la decisión por
la cual la Cámara de Diputados de la Nación rechazó el diploma de un diputado electo con fundamento en
su inhabilidad moral, pues, si bien el art. 64 de la Constitución Nacional dispone que la citada Cámara es
juez de los títulos de los diputados, dicha competencia no es exclusiva ni excluyente, en tanto el art. 116
de la Ley Suprema establece que incumbe al Poder Judicial el conocimiento y la decisión de todas las
causas que versen sobre puntos regidos por ella.
2
C.S.J.N."Bussi, Antonio D. c. Cámara de Diputados", 11/10/2001, LA LEY 2001-F, 457 - DJ 2001-3,
793 - LA LEY 2001-F, 873 - LA LEY 2002-A, 70, con nota de Germán J. Bidart Campos - JA 2001-IV,
688 - ED 197, 145 - LA LEY 2003-C, 236, con nota de Jorge H. Gentile - Colección de Análisis Jurisprudencial Teoría Gral. del Derecho - Ricardo A. Guibourg, 341
1
secretarios judiciales. Un verdadero “apriete político” que denotan un sesgo
de autoritarismo tratando de doblegar al poder judicial y encolumnarlo
detrás de las políticas del Poder Ejecutivo.
El actuar del Congreso de la Nación, una vez más absolutamente desprolijo, no ha estado a la altura de las circunstancias y que luego de la derrota
electoral, aprobó leyes entre “gallos y medias noches” a sabiendas que
habían perdido la mayoría parlamentaria.
1. Acción de amparo. Interés legítimo3. Intereses individuales homogéneos4
El primer punto sobre el que se ha pronunciado la Cámara ha sido la procedencia del amparo, interpuesto por un Diputado de la Nación.
La Cámara ha dicho que “este Cuerpo entiende que la acción de amparo
resulta la vía más rápida e idónea para la protección de los derechos que se
dicen conculcados resultando formalmente admisible por reunir los presupuestos exigidos en el texto constitucional, y ajustarse a la interpretación
jurisprudencial”.
El pronunciamiento de la Cámara Federal se constituye en un valioso precedente para la interpretación de los recaudos de validez de las leyes cuando no se ha respetado del trámite previo ni los reglamentos de la Cámara.
Con respecto al supuesto bloqueo jurisdiccional merced al carácter político
que asume el acto impugnado, el tribunal responde con medulosas citas,
concluyendo que no existen zonas francas exentas de control judicial cuando se juzga una potestad gubernamental ejercida en exceso de los límites
impuestos por la ley.
2. Legitimación de los legisladores. acciones de incidencia colectiva.
3
GORDILLO; Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo”,T 2, La defensa del usuario y del administrado”, 4 edición, Fund. de Derecho Administrativo, 2000, pág. IV-1 y ss.
4
SARMIENTO GARCÍA., Jorge, “Proceso Administrativo”, Caracterización en el Código de Mendoza,
ediciones Jurídicas Cuyo SRL, Mendoza 1981, pág 46. El interés legítimo se presenta cuando la conducta
del sujeto que ejerce función administrativa es debida a un conjunto de sujetos simultáneamente, diferenciado el conjunto general de la sociedad, pudiendo cualquiera de ellos exigirlas porque de su observancia
puede resultar un ventaja o desventaja particular. MAIRAL., Héctor A, “Control judicial de la Administración Pública”, Vol. I, Depalma, Buenos Aires 1984 la distinción entre derecho subjetivo e interés
legítimo provoca confusión y oscuridad en el derecho administrativo. La solución más compatible con
nuestras fuentes constitucionales radica en la ampliación del concepto de derecho subjetivo. La ley Nacional de Procedimiento no resuelve expresamente el interrogante de le legitimación y en sus arts 1, inc.f
y 7 inc.d recoge los conceptos de derecho subjetivo e interés legítimo pero no los define. Limita la revisión de los actos de alcance general a los casos en que se alegue un derecho subjetivo, art. 24, mientras
que el art. 23 al referirse a la revisión del acto individual no existe dicha limitación.
2
El tribunal considera que la Cámara de Diputados ha actuado en forma
irregular y por ende suspende la ley de medios.
Siempre que el Estado actúa de forma irregular sus decisiones son nulas
pues el ejercicio de competencias de manera irregular torna nulas, de nulidad absoluta, a las decisiones, a los actos, a las leyes. Esa nulidad, puede
ser pedida por cualquiera de los interesados y por los ciudadanos mediante
las acciones de incidencia colectiva. Los legisladores tienen un interés legítimo, a que la ley de medios de debata razonablemente. El interés legítimo
deriva de la existencia de una norma jurídica que prevé un proceso de discusión y sanción de la leyes, conducta debida a todos los legisladores, que
tienen un interés personal y directo en que la provincia negocie bien. Esta
es la postura del derecho francés que legitima solo a los diputados.
El legislador afectado invoca un legítimo derecho en tal carácter y en función de la representación de los ciudadanos. Tales calidades lo legitiman
para accionar judicialmente en reclamo del cumplimiento de una norma
constitucional, por violación en el trámite de sanción “irregular” que denuncia respecto a varios artículos del Reglamento de la HCDN, lo cual ha
conculcado y menoscabado sus derechos como Diputado Nacional.
El legislador ha obrado legitimado activamente conforme su calidad invocada al hacerlo -como tal y en representación de los ciudadanos- por el voto
popular que lo consagró tal. En efecto, su responsabilidad es representar y
defender a quienes lo eligieron -sistema representativo de gobierno- que no
podrán actuar directamente frente a la situación de irregularidad que se ha
presentado en el ámbito legislativo.
Sostiene el tribunal “no dejamos de advertir que la legitimación en esta acción es de excepción frente a un caso concreto como el que nos ocupa en el
que, como veremos mas adelante, se le habría cercenado el ejercicio efectivo de su función parlamentaria con procedimientos “irregulares” tendientes a impedirle que cumpliera la obligación de verificar que todo el proceso
de formación de leyes se cumpla a través de sus cauces reglamentarios y
legales.
Se ha dado cause procesal mediante las acciones de incidencia colectiva,
para la protección de intereses homogéneo, sin olvidar que donde existe un
derecho, la justicia debe facilitarle la vía para su ejercicio. Afirma el tribunal: “se encuentran en juego derechos de incidencia colectiva, relativos o
generados por “intereses individuales homogéneos”, como es el de todo
ciudadano argentino a ser regidos por leyes dictadas de conformidad con
las normas constitucionales, y que por ende se excluya a las que no se con3
forman al estándar institucional propio de todo Estado de Derecho5. El
agravio concreto es la interferencia en un derecho o interés propio, al que el
ordenamiento jurídico confiere tutela jurisdiccional. Todo hombre se encuentra facultado para realizar, en forma individual o conjuntamente con
otras personas, una solicitud al Estado; como correlato de esa prerrogativa
particular, deberá aquel, a través de sus órganos, brindar una respuesta6
Los legisladores tienen representación procesal y así lo sostenía el gran
Bidart Campos7 mencionando: “este protagonismo compartido reviste, a
nuestro juicio, entidad suficiente para admitir que cada vez que un legislador, o varios, entienden que se está sustrayendo al Congreso el ejercicio de
una competencia que le incumbe, como órgano colegiado y complejo, ese
legislador y esos legisladores disponen de legitimación para acudir a la justicia y para reivindicar la posibilidad de participar en la decisión congresional impedida u obstruida por interferencia del Poder Ejecutivo. Que la
cámara o el Congreso, en cuanto órganos, pudieran también tener legitimación, no alcanza para negar la individual de los legisladores.
Esta es mi opinión sobre la legitimación. Cuando el obrar de la Cámara ha
sido irregular por haberse evitado la discusión, obviado los trámites parlamentarios, o por haberse aprobado leyes inconstitucionales que afectan los
intereses de la comunidad, los legisladores están obligados a demandar. Las
Constitución de Mendoza en el art. 48 establece: “Toda ley decreto, ordenanza, o disposición contrarios a las prescripciones de esta Constitución o
que impongan al ejercicio de la libertades y derechos reconocidos en ella,
otras restricciones que las que los mismos artículos permiten, o priven a los
habitantes de las garantías que aseguran, será inconstitucionales y no
podrán ser aplicados por los jueces. Las personas que sufran sus efectos,
además de la acción de nulidad, tendrán derecho a reclamar las indemnizaciones, por los perjuicios que tal violación o menoscabo les cause, contra el
empleado o funcionario que los haya autorizado o ejecutado”.
El peso de la mayoría no es suficiente para legitimar una irregularidad. En
cambio, cuando el desarrollo de la labor parlamentaria, el trámite de san5
CORREA., José Luis, “Las acciones de incidencia colectiva, Modificación de la ley de Defensa del
Consumidor”, L.L 2008-F-1106.
6
BIDART CAMPOS, Germán J., “Manual de la Constitución Reformada”, t. II, Buenos Aires, Ediar,
2005, 2ª reimpresión, ps. 63-64.
7
BIDART CAMPOS, Germán, comentario al fallo de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, sala II, ~ 1997/06/03 ~ Terragno, Rodolfo y otros c. Poder Ejecutivo Nacional. LA LEY 1997-F, 564. Cuando el Ejecutivo dicta un decreto en materia que es competencia del Congreso está impidiendo (usurpando) el ejercicio de la función --colectiva del cuerpo, e individual de cada
miembro de él-- que la Constitución adjudica al llamado Poder Legislativo. Hay sobrada razón para que
cada uno, varios, o todos, acudan al Poder Judicial para que resuelva si se ha producido o no una invasión
del ejecutivo en un poder que le es ajeno a él. Y vuelve, entonces, a hacerse indispensable la legitimación
procesal como "llave" de acceso al proceso que ha de dirimir la cuestión, bien constitucional e institucional, por cierto.
4
ción haya sido regular y el contenido sustancial no fuera inconstitucional,
los legisladores no podrían intentar el control judicial, pues el caso se habría debatido en la esfera de otro poder.
Sin embargo hay quienes sostienen que los legisladores carecen de legitimación sustancial pasiva, pues su actividad debe fijarse solamente en el
Poder Legislativo y en las atribuciones dadas a ése poder. Si bien el Congreso posee facultades para demandar, no es atributo de los legisladores
presentarse como actores en un juicio. Esta era la jurisprudencia de la Corte
en la década del 90 en la etapa privatizadora cuando pretendían, sin suerte
y lamentablemente, oponerse a la venta de las empresas nacionales; entonces decía que el ámbito de actuación del legislador correspondía a su propio poder, y que no se encontraba legitimado para pedir la nulidad en la
justicia8. Así los hizo, por ejemplo, en los fallos: "Dromi, José R.
s/avocación en: Fontela, Moisés E. c. E.N.", 1990/09/06, - destacó que la
calidad de diputado nacional no confiere por sí sola legitimación para promover una acción de amparo, ya que la representación que ejerce el legislador encuentra su quicio en el Congreso Nacional.
También lo hizo posteriormente, en una causa donde se impugnó el contenido de la ley declarativa de la necesidad de reforma constitucional 24.3099
-"Polino, Héctor y otro c. P.E.N.", 1994/04/07,-, sostuvo que las condiciones de diputado nacional y ciudadano no confieren legitimación para accionar por la vía del amparo, ya que su generalidad no permite tener por
configurado un interés concreto, inmediato y sustancial que habilite la jurisdicción.
Aquellos fallos tenían carácter eminentemente político o quizás respondía a
la impronta del Ministro de turno y a la mayoría automática.
3. Cambio de jurisprudencia sobre legitimación
Distintos pronunciamientos de nuestros tribunales, han otorgado tal legitimación a los legisladores. Gil Domínguez 10 entiende que la legitimación
procesal de un legislador es posible por cuanto titulariza mientras dura su
cargo, derechos y potestades que emanan del texto constitucional y atañen
al ejercicio de su función o cargo. Es un representante del pueblo en ejercicio de un mandato popular. La condición de legislador no puede constituir
una capitis diminutio porque de esa manera caeríamos en una paradoja: se
8
C.S.J.N.: "Dromi, José R. s/avocación en: Fontela, Moisés E. c. E.N.", LA LEY, 1990-E, 97
C.S.J.N."Polino, Héctor y otro c. P.E.N.", 1994/04/07, LA LEY, 1994-C, 294 y DJ, 1994-2-273-,
10
GIL DOMÍNGUEZ:, Andrés, 2Control de constitucionalidaqd y procedimiento de sanción de leyes”,L.L. 28 de mayo de 2010.
9
5
lo ubicaría por el hecho de ser un representante del pueblo en un nivel inferior que el que ocupa un habitante
Así lo ha sostenido la S.C.Mendocina en el fallo “Serrano”(LS 412-200)11
afirmando: “ahora bien dado que hoy el Juez es un protagonista de las circunstancias de su medio que no le permiten mantenerse ajeno a él sino que le
exigen ser partícipe necesario de los cambios que impone el entorno social y
político12 me inclino por aceptar la corriente en la que se inscriben algunos
tribunales del país que sustentando la legitimación amplia habilitan a los legisladores para impugnar por vía de amparo decretos de necesidad y urgencia
como requerir las respectivas medidas cautelares, cuando se advierten irregularidades en el proceso de formación y sanción de las leyes”.13.
“En tal sentido Quiroga Lavié14 propicia el reconocimiento a los legisladores
para defender judicialmente el ejercicio del derecho al debate parlamentario y
el respeto a la reserva de la potestad legislativa exclusiva del Congreso, en11
S.C.J.Mza, “Serrano, Jorge y otros por Inconstitucionalidad” del 21 de abril de 21/4/2010. Un grupo de
legisladores cuestionaba la constitucionalidad del acuerdo de renegociación del contrato de concesión de
Obras Sanitarias Mendoza, por considerar que no existe aprobación ficta de la ley y por cuanto había
habido rechazo expreso de una de las Cámaras. Los legisladores se han sentido "agraviados" por un trámite
que consideran irregular: el que concluyó con la "aprobación" de una Carta Entendimiento que requería para
tener validez la intervención de la Legislatura, por lo que estimó la S.C. que se encuentran -en principiohabilitados para iniciar esta acción. Los diputados porque ejerciendo su función dentro del cuerpo que integran no aprobaron el proyecto de ley que avalaba la Carta Entendimiento (ver Diario de Sesiones del
09.01.2008), decisión que no fue valorada por el Ejecutivo cuando admitió la "aprobación" que cuestionan.
Los senadores porque no tuvieron oportunidad de discutir sobre la bondad o no de la Carta Entendimiento ya
que no se obtuvo el quórum necesario para el tratamiento de la propuesta remitida por el Ejecutivo (ver la
versión taquigráfica de la sesión de la H. Cámara de Senadores del 08.02.08)43/44) y transcurrió el término
de sesenta días corridos previsto por el Art.5 de la Ley 7187 (B.O.08.03.2004).
El procedimiento, si bien
es ajeno al previsto por la Constitución Provincial en sus arts.100 a 104, fue instituido por Ley Provincial N°
7.187 (B.O.08.03.2004), la que en su art.5 que expresamente dice: "El Poder Ejecutivo Provincial remitirá las
propuestas de los acuerdos de renegociación a la H. Legislatura, en cumplimiento de lo establecido en la
presente Ley. Corresponderá a la H. Legislatura expedirse dentro del plazo de sesenta (60) días corridos contados a partir de recibida la propuesta. Cumplido dicho plazo sin que se haya expedido, se tendrá por aprobada la misma. En el supuesto de rechazo de la propuesta, el Poder Ejecutivo Provincial deberá reanudar el
proceso de renegociación del contrato respectivo. Como se advierte la norma, en concordancia con el art.20
de la Ley Nacional 25.561, creó otro procedimiento para la formación de la ley, admitiendo que el silencio
legislativo otorgaba validez a la norma cuya aprobación se requiriera. “adentrándome en el análisis de la
legitimación procesal activa de los legisladores, resalto que en principio y conforme a la reiterada jurisprudencia de nuestra Corte Federal, el carácter de legisladores no les otorga per se legitimación suficiente para
actuar en juicio, porque el cargo sólo los habilita para actuar como tales en el ámbito del órgano legislativo
que integran (doctrina de Fallos 313:863; 315:2092; 322:528; 323:1423). No desconozco la postura de cierta
parte de la doctrina que sostiene que cuando un tribunal se avoca a un asunto planteado por un legislador o un
grupo de legisladores que denuncian una presunta interferencia ejecutiva en su función legislativa, el conflicto
se desarrolla nítidamente entre el gobierno y la oposición y el juez deja de ser tal para convertirse en una
suerte de árbitro en esa disputa (ver Alberto D.Bianchi en LL 1998-D, 1245, Sagües, Néstor LL 1997).
12
BERIZONCE, Roberto O."El activismo de los jueces", La Ley 1990-E-920.
13
C.N.A.S.S.l, Sala II registrado en L.L.2001-D-523; fallo causa “Thomas, Enrique c/ E.N.A.” del Juzgado
Federal de 1a.Instancia N° 2 de Mendoza, publicado en LLGranCuyo 2010 (febrero), 77 y confirmado por la
Sala A de la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza el pasado 25.03.2010; fallos “Camaño, Graciela y
ots. c/ E.N.” del Juzgado Nacional de 1a.Instancia en lo Contencioso-administrativo Federal Nro.3 publicado
en La Ley Online; fallo Lozano, “Claudio Raúl c/ Estado Nacional” de la Cámara Nacional de Apelaciones en
lo Contencioso-administrativo Federal, Sala II, publicado en L.L. del 18.09.2009,7 fallo “Pinedo, Federico y
ots. c/ E.N.” de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso-administrativo Federal, sala de feria,
publicado en L.L.28.01.2010; “Daher …”)
14
QUIROGA LAVIÉ, Humberto “El Amparo Colectivo”, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 1998)
6
tiende que asimismo se lo debe reconocer a fin de proteger un derecho propio
que consiste en una competencia constitucional que a su vez se configura
como un deber de ejercer el cargo; por lo que el carácter de legislador los
habilita a ejercer sus competencias en el seno del cuerpo que integran pero
cuando ese ejercicio lo impide otro poder, es necesario que un tercero imparcial e independiente repare el agravio constitucional”.
Así, dada la ampliación del campo de la legitimación procesal abierta a partir
de la interpretación del art.43 de la Constitución Nacional respecto al amparo
como la vigencia de normas internacionales que reconocen el libre acceso a
la jurisdicción, estimo que en el caso bajo estudio los legisladores actores invocan un interés propio, pues no vienen en representación del cuerpo que integran ni del pueblo que los eligió sino que cada uno como legislador se siente "agraviado" por un trámite que consideran irregular.
El T.S. de Córdoba “en pleno”, en el fallo “García, Eduardo D. y otra”15 ha
sostenido: el representante legal de un partido político está legitimado para
promover acción declarativa de inconstitucionalidad contra la ley 8947 de
Córdoba, declarativa de la necesidad de reforma constitucional, en cuanto
propicia el reemplazo del sistema bicameral por una cámara única, ya que
posee un interés directo en tal reforma, la que podría alterar el sistema de
representación popular encauzado mediante los partidos políticos. Sesin
decía: “cabe, en igual sentido, admitir la legitimación procesal del Eduardo
D. J. García, en su condición actual de diputado provincial, quien podría
ver lesionada o afectada su continuidad legislativa si mediare la caducidad
de su mandato". Es indudable que la situación jurídica subjetiva invocada
por los nombrados es la de un "interés legítimo", de carácter personal y directo que obviamente difiere de la situación de "mero interés" o "interés
simple" que podría tener cualquier miembro de la comunidad. Quien es titular de un interés legítimo sólo puede cuestionar la legalidad jurídica objetiva de la actividad que lo agravia, pues todavía carece de un derecho subjetivo de carácter personal, directo y exclusivo.
María Angélica Gelli, 16 comentando el fallo Polino, recuerda el precedente
de la S.C.J. de la Provincia de Buenos Aires, donde se confirió legitimación a un convencional constituyente, para plantear la inconstitucionalidad
de la legislatura bonaerense. También, y así lo ha sostenido la Cámara, hay
otros precedentes, como: “Kattan”, del año 1.983 (la ley 1983-d-568);
“Ekmekdjian” (fallos 315:1492); “Carrió” (Sala II, C.N.S.S., del
31/5/2001) y “Colella” (fallos 268:352); no obstante, la cuestión ha sido
15
T.S.Córdoba “García, Eduardo D. y otra”.LLC 2001, 1111. - La Ley 2001-F. 919., en pleno Kaller
Orchansky, Cafure de Battistelli, Tarditti, Ferrer, Sesín y Gutiez, 17/08/2001,
16
GELLI.,María Angélica , “Reforma constitucional, control judicial y proceso democrático”, L.L. 1994C-291, cita como precedente del control judicial el caso: “Unión del Centro Democrático c/ Provincia de
Mendoza, ED 133-721, donde la Dra Kemelmajer de Carlucci, cita el procedente de la S.C.J.Bs.As.
7
recientemente zanjada por la Corte Federal en “Halabi, Ernesto c. Poder
Ejecutivo Nacional -Ley N. 25.873. Dcto n.1563/04 s/ amparo”, del
24/02/200917. Así la afirma también la Dra. Sarmiento del Juzg. Nro. 11 y
lo ratifica la Cámara de Feria18 “que el derecho de los actores a ejercer su
función participando en la formación de la voluntad del órgano —Poder
Legislativo—, se encontraría de modo inminente, amenazado, restringido,
limitado o privado por el acto del Poder Ejecutivo Nacional, razón por la
17 C.S.J.N. Halabi, Ernesto c. P.E.N. Ley 25.873 DTO. 1563/04, LA LEY 02/03/2009, Frente a la falta
de una ley en nuestro derecho que reglamente el ejercicio efectivo de las denominadas acciones de clase
—en el caso de derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos—, el art.
43 de la Constitución Nacional es operativo y es obligación de los jueces darle eficacia cuando se aporta
nítida evidencia sobre la afectación de un derecho fundamental y del acceso a la justicia de su titular, pues
donde hay un derecho hay un remedio legal para hacerlo valer toda vez que sea desconocido, principio
éste del que ha nacido la acción de amparo, ya que las garantías constitucionales existen y protegen a los
individuos por el solo hecho de estar en la Constitución e independientemente de sus leyes reglamentarias, cuyas limitaciones no pueden constituir obstáculo para su vigencia efectiva. La procedencia de las
acciones tendientes a la tutela de derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales
homogéneos —acciones de de clase— requiere la verificación de una causa fáctica común, una pretensión
procesal enfocada en el aspecto colectivo de los efectos de ese hecho y la constatación de que el ejercicio
individual no aparece plenamente justificado, sin perjuicio de lo cual también procede cuando, pese a
tratarse de derechos individuales, exista un fuerte interés estatal en su protección, sea por su trascendencia
social o en virtud de las particulares características de los sectores afectados. - Corresponde calificar como un supuesto de ejercicio de derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales
homogéneos, a la pretensión deducida por un abogado —mediante una acción de amparo—, en virtud de
considerar que la ley 25.873 y su decreto reglamentario 1563/04 vulneran los derechos establecidos en los
artículos 18 y 19 de la Carta Constitucional en cuanto autorizan la intervención de las comunicaciones
telefónicas y por Internet sin determinar "en qué casos y con qué justificativos" esa intromisión puede
llevarse a cabo, ya que dicha pretensión no se circunscribe a procurar una tutela para sus propios intereses
sino que, por la índole de los derechos en juego, es representativa de los intereses de todos los usuarios de
los servicios de telecomunicaciones y también de todos los abogados.- Tratándose de acciones tendientes
a la tutela de derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos es perfectamente aceptable dentro del esquema de nuestro ordenamiento que un afectado, el Defensor del Pueblo o
determinadas asociaciones deduzcan, en los términos del segundo párrafo del artículo 43, una acción
colectiva con análogas características y efectos a la existente —class actions— en el derecho norteamericano (del voto de la mayoría. La doctora Highton de Nolasco deja a salvo su opinión respecto de la legitimación del Defensor del Pueblo para la defensa de intereses individuales homogéneos puramente patrimoniales) - La admisión formal de toda acción colectiva requiere la verificación de ciertos recaudos elementales tales como la precisa identificación del grupo o colectivo afectado, la idoneidad de quien asume
su representación y la existencia de un planteo que involucre, por sobre los aspectos individuales, cuestiones de hecho y de derecho que sean comunes y homogéneas a todo el colectivo, siendo esencial que se
arbitre en cada caso un procedimiento que garantice la adecuada notificación de todas las personas que
puedan tener un interés en el resultado del litigio, y que se implemente.
18
J.N.1a I. Contenciosoadministrativo Federal Nro. 11, 08/01/2010. Pinedo, Federico y otros c. E.N. dto. 2010/2009.: LA LEY 14/01/2010, 2, el derecho de los actores a ejercer su función participando en la
formación de la voluntad del órgano —Poder Legislativo—, se encontraría de modo inminente, amenazado, restringido, limitado o privado por el acto del Poder Ejecutivo Nacional, razón por la cual queda plenamente justificada su legitimación para promover esta acción (en este sentido se ha pronunciado la Sala
II de la Cámara del Fuero, con fecha 26/8/97, entonces integrada por la Dra. Marta Herrera, la Dra. María
I. Garzón de Conte Grand y el Dr. Jorge Héctor Damarco, al confirmar un pronunciamiento de la Dra.
Heiland en la causa "Nieva, Alejandro y otros". También en este sentido se pronunció la Sala V del Fuero
en la causa "Alimena". LA LEY 14/01/2010, 2, con nota de Andrés Gil Domínguez, confirmada por la
Cámara de Feria.
8
cual queda plenamente justificada su legitimación para promover esta acción. La Cámara ha ratificado mencionando “Un grupo de legisladores nacionales posee legitimación para interponer una acción tendiente a cuestionar la constitucionalidad de un decreto de necesidad y urgencia, y a solicitar con carácter cautelar la vigencia del mismo pues, visto que no se han
habilitado sesiones extraordinarias para dar tratamiento parlamentario al
decreto impugnado, se estaría cercenando el ejercicio de sus atribuciones
como legisladores”19
4. División de poderes. El control del Poder Legislativo
La Cámara Federal ha sostenido que la sanción de la ley de medios presenta
graves vicios de arbitrariedad, ilegalidad manifiesta, y violación de los procedimientos y formas previstas por el Reglamento de la Honorable Cámara
de Diputados de la Nación, de ahí que se habilite el control judicial.
Sabido es que -en principio-cuando se impugnan actos de otros poderes del
Estado la función jurisdiccional no puede interferir en el ejercicio de potestades de las otras autoridades de la Nación, salvo supuestos excepcionales de
manifiesta ilegitimidad o arbitrariedad, ello así pues la misión más delicada
de los jueces es saber mantenerse dentro de su órbita, sin menoscabar las funciones que incumben a otros poderes del Estado de modo de preservar el
prestigio y la eficacia del control judicial evitando así enfrentamientos estériles (confr. C.S.J.N. Fallos: 155:248; 254:43; 282:392).
Dice la S.C. Mendocina “en nuestra Constitución Nacional, la división de las
funciones del poder en órganos diferentes e independientes es una característica propia y fundacional desde las Convenciones de 1853-1860, inspirada en
el modelo estadounidense, y en ella se hizo aplicación del principio de división de poderes tal como lo entendió Montesquieu. En esa división el sistema
de control está en manos principalmente del Poder Judicial, sin desconocer
las facultades de control del Poder Legislativo que, como partícipe de la labor
de gobierno, ejerce mediante la acción de las minorías. Al respecto dice
Oyhanarte, que… “su ejercicio (el de control) no corresponde a un órgano
19
C.N.A.Contenciosoadministrativo Federal, sala de feria, LA LEY 28/01/2010, 4,con nota de Héctor
Manchini;LA LEY 01/02/2010, 3,con nota de Manuel Alejandro Améndola; Eduardo Barcesat; Roberto J.
Boico; María Angélica Gelli; Andrés Gil Domínguez; Ricardo Gil Lavedra; Daniel Alberto Sabsay. Ello,
en tanto calificada doctrina ha interpretado que en el marco del proceso contencioso administrativo "la
legitimación funciona, independientemente del tratamiento procesal que se le otorgue, netamente como
un presupuesto de fundabilidad de la pretensión (...) y como ha puesto de relieve Cordón Moreno, la decisión previa respecto de la atribución subjetiva de un derecho o de un interés implica prejuzgar el fallo y
olvidar que el objeto de la decisión judicial de fondo no es, exclusivamente, la legalidad o ilegalidad del
acto o disposición administrativa impugnada, sino esta misma declaración en cuanto juega indisolublemente unida a la titularidad de una situación jurídica lesionada." ("Legitimación contenciosoadministrativo y tutela judicial del interés legítimo", LA LEY, 1981-C, 878). Sin perjuicio de lo precedentemente
expuesto, cabe que señalar que en casos excepcionales, la Cámara del fuero ha aceptado la legitimación
activa de los legisladores (conf. "Nieva Alejandro y otros c/ PEN - Dto. 375/97 s/ amparo" (cfr. Sala II,
26/08/1997), y "Alimena Atilio Domingo c/ PEN 494/01 s/Amparo ley 16.986" (cfr. Sala V, 27/12/2001).
9
contra otro. Debe ser atribuido a los jueces y a las minorías a favor de los valores y principios condicionantes de la acción estatal… La mayoría tiene que
ser puesta en condiciones de colaborar con el Ejecutivo en el ejercicio del
poder eficaz, y la minoría tiene que ser habilitada para una concreta y específica función de control"20
5. Actos políticos su judiciabilidad
El control de constitucionalidad procede respecto de la validez formal y
sustancial de las leyes aún cuando pueda considerarse que ello constituye
un acto político no justiciable.21
Recordemos que la declaración de inconstitucionalidad empezó tímidamente en el caso “Mill de Pereyra Rita A. y ots. Provincia de Corrientes”.22, siguió luego “Banco Comercial de Finanzas”23, también en “Aquino”, en “Bustos”, para dar de lleno en las sentencias del “corralito”,”
Smith”24 y “San Luis”25 opinión modificada luego impúdicamente en “Ca20
OYHARNARTE, Julio "Poder Político y cambio estructural", pág. 70).
GIL DOMÍNGUEZ, Andrés ~ Decretos de necesidad y urgencia, control político ulterior y control de
constitucionalidad
22
C.S.J.N.“Mill de Pereyra Rita A. y ots. Provincia de Corrientes”. L.L. 2001-F-891; BIANCHI, Alberto
B.,” ¿Se ha admitido finalmente el control constitucional de oficio?, L.L. 5 de diciembre de 2001.
LÓPEZ Guillermo A.F.”El control de constitucionalidad de oficio”L.L.28 de octubre de 2002.
23
COMADIRA; Julio R y CANDA Fabián “La C.S. reafirma el control judicial de oficio de las normas.
Banco Comercial de Finanzas, un fallo en línea con Mill de Pereyra E.D. 1 de noviembre de 2.004, quienes han señalado que la consolidación de la doctrina desarrollada en Mill de Pereyra “supremacía de la
Constitución”, implica a nuestro entender, que se ha privilegiado la vigencia de la juridicidad por sobre
una falsa encrucijada que parecía enfrentarla con la división de poderes, la presunción de validez de los
actos estatales y el derecho de defensa de las partes. Los autores reafirman el deber de los tribunales de
justicia de examinar las leyes y compararlas con la Constitución como una garantía de juridicidad.
24
C.S.J.N. fallo “Smith”. L.L. 2002-A-770 El Tribunal dijo: las restricciones que impone el Estado al
ejercicio normal de los derechos patrimoniales deben ser razonables, limitadas en el tiempo y un remedio
y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato y estar sometidas al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia a diferencia del estado de
sitio no suspende las garantías constitucionales. Las restricciones impuestas al retiro de fondos, creadas
por decreto, son inconstitucionales, pues el remedio extraordinario aplicado es irrazonable en tanto altera
y desvirtúa los derechos de los particulares. La limitación fijada en sucesivas normas carece de razonabilidad, pues tal violación implica un desconocimiento del derecho de propiedad, al no poder disponer libremente del patrimonio. La restricción de disponer de los fondos afecta la intangibilidad del patrimonio
y obsta al propósito de afianzar la justicia. Tal limitación no puede considerarse como fruto de una reglamentación razonable ni encuentra respaldo en el art. 28 de la CN.
25
C.S.J.N. fallo “San Luis”, Suplemento Especial diario La Ley 5/3/2003. El Tribunal ha sentado bases
importantísimas referidas a: 1. al control de constitucionalidad; 2. responsabilidad de los bancos; 3. los
criterios de emergencia; 4. la imposibilidad de mutar la esencia de los derechos adquiridos; 5. el fundamento de las restricciones, sus límites, la razonabilidad de los mecanismos para superar la crisis; 6. el
alcance de la delegación legislativa, la simultaneidad de fuentes constitucionales de la delegación y la
función del P.E. en la necesidad y urgencia, la inconstitucionalidad por superposición o concurrencia de
las funciones legislativas; 7. la defraudación de la confianza al suspender la intangibilidad; 8. la alteración del derecho de propiedad, la destrucción de la misma, la confiscación y 9. desconocimiento de derechos adquiridos, que sin dudas embretarán los posteriores pronunciamientos aún cuando se trate de conflictos de derecho común entre particulares. La Corte en un futuro fallo no podrá variar las opiniones
vertidas en San Luis, mencionadas sucintamente en el párrafo anterior, aún cuando se restrinja en el conocimiento de las situaciones a resolver. CORREA., José Luis, De San Luis a Mendoza. La Ley Gran
Cuyo, mayo de 2.004
21
10
brera26, o fundar la condena a los militares en “Simón” y eximir a los terroristas en “Laríz de Iriondo”, terminando en los juicios “laborales” que comentaremos Siempre se ha recurrido a los Tratados internacionales.
Gordillo27advierte que esta Corte está tomando algunas decisiones que, a la
inversa, no anuncia buenos tiempos para la seguridad jurídica. La Corte que
muchos no querían y que tanto favoreció al gobierno de Menem en cuestionables fallos, en cambio dictó los fallos correctos en San Luis y Simth,
antes que la defenestraran por dicha causa, invocando otra. La Corte que
ahora “queremos más”, se esta equivocando en Cartellone, y en Cabrera
pero ha cometido su peor error en Bustos. La presión política debe haber
sido insostenible. Esperemos que no convaliden expresamente también la
delegación legislativa, los decretos de necesidad y urgencia como norma
habitual legisferante, el incumplimiento sistemático de la Constitución. Los
fallos de la Corte que satisfacen al gobierno preocupan exponencialmente a
la sociedad. Se trata de satisfacer al presente gobierno. Hace falta calma, no
más resoluciones. Ha partir de Bustos la Corte ya habló demasiado. Llámese a silencio por amor de Dios.
Lamentablemente las prevenciones de Gordillo se han cumplido negativamente, pues se ha aprobado las leyes que convalidan los decretos de necesidad y urgencia, la delegación legislativa de partidas presupuestarias, la
ley de medios, la de emergencia, etc.
Entendemos que no existen actos políticos no justiciables. Las auto restricciones judiciales atentan contra los derechos y garantía constitucionales
pues desconoce el art. 116 de la C.N. al que adjudica el “conocimiento y
decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución o por las leyes de la Nación”. La sentencia recaída pone de relieve el
contralor judicial de los actos del poder político/administrador. Debe recordarse, aunque el fallo no lo invoca, que el art. 3 de la Ley 27, establece el
deber del naciente Poder Judicial de la Nación de observar la supremacía
de la Constitución Nacional, aun por sobre los actos de los otros poderes
que estén en contradicción con ella.
El único ámbito de injusticiabilidad de la conducta es el sabiamente delimitado por el art. 19 de la C.N., cuando refiere a los actos que no dañan a terceros, el orden o la moral pública. Todo lo demás que excede ese marco de
injusticiabilidad de la conducta cae bajo la previsión del art. 116 de la C.N.
que impone al Poder Judicial de la Nación el conocer y decidir en toda cau-
26
C.S.J.N “Cabrera, Jerónimo Rafael y ot. c. Poder Ejecutivo Nacional. 13/7/2004 Suplemento Especial, diario La Ley del 14 de julio de 2004..
27
GORDILLO., Agustín ¿Puede la Corte Suprema de Justicia de la Nación restituir la seguridad jurídica del país? La Ley Supl. de Derecho Constitucional, 23 de noviembre de 2004, pág 1 y ss..
11
sa que verse sobre puntos regidos por la Constitución, las leyes y los tratados internacionales.28
Mairal29recuerda las cuestiones políticas falsas, las indeterminadas, dudosas y agotadas. En todas ellas, el tribunal podría admitir formalmente la
acción o rechazarlas en cuanto al fondo declarando válido el acto. Sino lo
hace es por dos razones. Una, para no aparecer convalidando una actuación
controvertida de otros de los poderes, pero además, porque la sola existencia de la causa, durante el tiempo procesalmente necesario para llegar a la
sentencia sobre el fondo, puede constituir un factor de perturbación política
que la falta de andamiento de la demanda no justifica. De allí la proclividad
de cerrar rápidamente el debate, invocando la no judiciabilidad del acto.
Los supuestos irreductibles a las cuatro categorías constituirán las verdades
cuestiones políticas. Los requisitos para configurar las verdaderas cuestiones políticas, son: existencia de pautas susceptibles de apreciación judicial,
posibilidad judicial de conocer los hechos relevantes, imposibilidad de fundamentar la decisión en las reglas relativas a la prueba, claridad de la norma aplicable y falta de normas constitucionales que atribuyan implícitamente carácter definitivo, a la decisión impugnada. Cuando ello ocurre y el
poder judicial no acepta conocer la violación constitucional que alega el
actor, los argumentos que se invoquen no constituirán fundamentación
jurídica suficiente, en definitiva se tratará de un mácula en el Estado de Derecho. De igual manera los hace Bianchi30quien con criterio realista considera que las causas políticas existes, destacando entre ellas las cuestiones
internas de las Cámara y el trámite de sanción de la leyes aunque recuerda
que la Corte no ha dado a ello carácter absoluto.
Entre las cuestiones políticas en la jurisprudencia de la Corte, refiere al
procedimiento de sanción de las leyes, salvo en dos casos; que el tribunal
controla los requisitos mínimos para considera que existe la ley, tal como la
sanción por ambas cámara, pero además se ha controlado el veto parcial del
28
Juz.Cont.Ad.Fed. En Feria "Pérez Redrado, Hernán Martín". (LA LEY, 2010/01/14, p. 4). Tribunal:
Juzgado Nacional de 1a Instancia en lo Contenciosoadministrativo Federal Nro. 11.Fecha:
08/01/2010.Partes: Pérez Redrado, Hernán Martín c. E.N. - P.E.N. - dto. 18/10. - LA LEY 2010-A, 244 Sup. Adm. 2010 (febrero), 33, con nota de Miguel H. E. Oroz; LA LEY 2010-A, 326, con nota de Miguel
H. E. Oroz; : DNU y teoría de la subsanación. La injerencia de la política en la justicia. Un mal endémico.
A propósito del caso "Pérez Redrado". : Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, sala de feria (SalaDeFeria) ~ 2010-01-22 ~ Pérez Redrado, Hernán Martín - inc. med. (8-110) c. E.N. - P.E.N. - dto. 18/10 J.N.Instancia Contenciosoadministrativo Federal Nro. 11~ 2010-01-08 ~
Pérez Redrado, Hernán Martín c. E.N. - P.E.N. - dto. 18/10.
29
MAIRAL., Héctor A, “Control Judicial de la Administración Pública”,Volumen I, Depalma pág. 519,
530 y cc.
30
BIANCHI., Alberto, “Control de Constitucionalidad”. El proceso y la jurisdicción constitucionales”,
Edit.Ábaco de Rodolfo Depalma 1992, pág. 367 yss
12
PE. Pero la restricción a controlar la labor parlamentaria debe ceder en caso
de clara infracción constitucional cuando haya certeza de su existencia31.
Respecto a la autorrestricción judicial de las cuestiones políticas, dice
Oroz,32, comentando el fallo Redrado33: “nos deja un sabor amargo la decisión de la Cámara. Era el momento de poner algunas cosas en su lugar, y
una vez más, el poder judicial cedió, fue permeable a la presión política. Se
pretendió oficiar como mediador del conflicto político entre el Ejecutivo y
el Congreso, resignando su rol principal e irrenunciable, de custodio y garante de la observancia de la juridicidad. Un problema de neto corte político, por impericia, se ha convertido en una verdadera maraña legal. “En el
clásico manotón de ahogado, en la escalada del nivel del conflicto y confrontación, queda al descubierto el atropello, el autoritarismo, la falta de
diálogo y las decisiones que se toman entre cuatro paredes sin consultar a
nadie, que obligan a participar en este juego, con la consigna "a todo o nada". La inmadurez de ciertos dirigentes políticos, pone de manifiesto la incapacidad de resolver por sí solos el problema, buscando trasladarlo al
ámbito de la justicia para después solapadamente evitar el costo de la decisión. Entonces, dependiendo de como les vaya, se trata de la "justicia delivery" o de la "justicia imparcial". No se hacen cargo de las enormes falencias que encierra el sistema de selección y designación de magistrados, del
cual ellos también son los responsables directos. Entonces, cuando el conflicto queda en manos del poder judicial, éste como viejo conocedor que las
cosas van y vienen, a veces bajo la apariencia de resolver, termina rehusando cumplir su misión de guardián del respeto de la juridicidad, causa y justificación de su existencia, entrando a jugar en el terreno político cuando no
correspondía, al menos en el contexto en que se desarrolló la disputa. Aquí
es donde viene el descrédito de nuestros jueces, que no advierten que es a
la sociedad a quien en definitiva, deben rendir cuentas de sus actos y no a
la administración de turno. Volvió a primar lo político sobre lo jurídico, la
presión del entorno se fagocitó el rol que, como tercero imparcial e independiente, debe desempeñar la magistratura.
31
MAIRAL., Héctor A, ibídem
32
OROZ, Miguel H. E. “DNU y teoría de la subsanación. La injerencia de la política en la justicia. Un
mal endémico. A propósito del caso "Pérez Redrado” Sup. Adm. 2010 (febrero),26-LA LEY2010-A,319.
33
C.N.A.ContAd. Federal, sala de feria (SalaDeFeria) ~ 2010-01-22, "Pérez Redrado". que modificara la
cautelar otorgada en primera instancia, señalando que “este tribunal considera que se ha desdibujado la
verosimilitud del derecho evaluada por la magistrado previniente, y que deben aguardarse las alternativas
propias del juego de los poderes legislativo y ejecutivo que determinarán en definitiva la permanencia o el
desplazamiento del presidente del Banco Central sin óbice jurídico.
13
6. Control judicial por violación a los reglamentos de la Cámara y a las
cuestiones de privilegio
Ha sostenido la Cámara que “estaría acreditado que se omitió en el transcurso de las etapas parlamentarias indicadas la aplicación, entre otros, de
los artículos 26, 50 inc. 5°, 110, 113, 125, 157, 227 del Reglamento de la
Cámara de Diputados. Se trata de un reglamento autónomo, interno de la
administración con fundamento constitucional., art. 66 de la C. Nacional.
El trámite de formación de las leyes, requiere de acuerdo al art. 69 la aprobación del proyecto en comisiones.
Coincidimos que el control de constitucionalidad es posible, con Gil
Domínguez34entiende que el ámbito del control de constitucionalidad y de
convencionalidad se estableció que procede la revisión del procedimiento
de sanción de las leyes como condición de validez formal de las normas en
situaciones en donde se hallan en juego derechos fundamentales. La defensa de la eficacia de la regla de reconocimiento constitucional en salvaguarda de la legalidad constitucional, la cual se configura como la máxima expresión de la normatividad en un Estado constitucional derecho. Por ende
es procedente el control de constitucionalidad y convencionalidad cuando
se debata la sanción de leyes que afectaran un derecho colectivo, como defensa objetiva de le legalidad, que titularizan todos los habitantes
Se ha dado por acreditado, las irregularidades en las comisiones Comisiones de Comunicaciones e Informática, Presupuesto y Hacienda y Libertad
de Expresión, y se resaltan entre otros: que no fueron entregadas las copias
de las actas de las sesiones de comisión, que no existieron ni se asentaron
las votaciones y otras circunstancias suscitadas en el trámite de comisión en
violación al art. 110 del Reglamento, lo que afectó a la esencia misma de la
discusión parlamentaria. También existió, una flagrante violación al art.
125, en tanto el texto del proyecto aprobado por la mayoría en comisión
difiere del que ingresó al recinto; es decir que a la sesión entró un proyecto
distinto al aprobado en comisiones, incurriendo en un grave vicio de nulidad. La resolución apelada también refiere a una irregular convocatoria de
la sesión especial para el día 16-09-2009 en violación al art. 113 del Reglamento. En efecto además de no estar impresos los dictámenes de mayoría y minoría, no se pusieron a disposición de la prensa como tampoco quedaron a disposición durante los siete días hábiles anteriores a la sesión de la
Cámara. No pudo ser materialmente posible, se agrega, que los legisladores
analizaran el dictamen de mayoría como tampoco los de minoría, procediéndose a convocar a sesión especial para el día 16-09-2009, a las 10:00
34
GIL DOMÍNGUEZ:, Andrés, 2Control de constitucionalidaqd y procedimiento de sanción de leyes”,L.L. 28 de mayo de 2010.
14
hs., o sea, con poco más de diez horas desde la finalización de la reunión
conjunta de comisiones que aconteció entre las 11 y 12 de la noche del día
15-09-2009. También se alega la violación del art. 26 del reglamento o que
dispone un margen de tolerancia para el inicio de la sesión especial de media hora. Se expresa que surge de la versión taquigráfica acompañada que
la sesión comenzó a las 11.23 hs del día 16-09.
El actuar irregular se patentiza en a.- El plenario del día 15 de septiembre
de 2.009 se estaba sesionando en plenario de comisiones sin el texto escrito
del proyecto enviado por el Poder Ejecutivo, lo que resulta violatorio del
artículo 111, párrafo primero, del Reglamento, que reza: “Los diputados
presentarán directamente a las Comisiones toda modificación a un asunto
o proyecto sometido a su estudio. Estas modificaciones y sus fundamentos
por escrito serán publicados con el despacho de la Comisión”. El derechodeber de cada legislador a intervenir en términos reglamentarios en el proceso de formación de una ley ha sido violado a partir del día 3 de septiembre de 2.009 en que se inicia la sesión plenaria de comisiones para dar tratamiento al proyecto del PEN. Las comisiones que sesionaron el día 15,
desconocían el despacho de mayoría que resultó con media sanción. Se
habría omitido, de tal manera, observar las normas de los artículos 110,
anunciando la modificación del proyecto del PEN. b.- En la sesión especial
del día 16 de septiembre de 2.009 Cámara de Diputados, de acuerdo a la
versión taquigráfica se plantearon aproximadamente veinte (20) cuestiones
de privilegio planteadas por distintos legisladores, y en la mayoría de los
casos se hace alusión a la imposibilidad real de conocer los despachos contar con el texto ordenado, ni discutir su articulado. c. La sesión especial es
ilegítima porque la Cámara se constituyó fuera del tiempo previsto por el
Reglamento. Pasada la media hora de la convocación y por falta de quórum
la sesión debió levantarse. D. el dictamen de la mayoría se firmó en las respectivas comisiones y sin quórum pasadas las 23.00 hs, no habiendo tenido
la oposición el derecho a revisarlo.
Las cuestiones de privilegio hacen a la regularidad del trámite parlamentario. La violación a las cuestiones de privilegio, son controlables judicialmente, y su lesión provoca la irregularidad del tramite de sanción. “…Las
cuestiones de privilegio se entienden aquellas que se vinculan con los privilegios que la Constitución otorga a las Cámara y a cada uno de los miembros para asegurar su normal funcionamiento y resguardar su decoro (art.
128 Reglamento Cámara de Diputados”;“…Estos privilegios son colectivos
(arts. 64, 66 y 71 de la Constitución Nacional) o personales (arts. 68, 69, 70
y 74)”; “…Los primeros hacen referencia a las funciones institucionales
que representa el Congreso para preservar la autonomía como poder estatal
y político. Los privilegios personales, por el contrario, tienden a otorgarle
15
independencia personal al legislador, pero en uno y en otro caso coinciden
la jurisprudencia y la doctrina en que no se trata de privilegios instituidos
en beneficio de los individuos, sino del cuerpo, y que afectan cuando son
violados al órgano representativo”35
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha abierto el camino a la revisión de los actos del Poder Legislativo a partir del fallo Patti, Luis Abelardo donde sostuvo “- La Corte Suprema de Justicia de la Nación se encuentra habilitada para revisar la decisión por la cual la Cámara de Diputados de
la Nación rechazó el diploma de un diputado electo con fundamento en su
inhabilidad moral, pues, si bien el art. 64 de la Constitución Nacional dispone que la citada Cámara es juez de los títulos de los diputados, dicha
competencia no es exclusiva ni excluyente, en tanto el art. 116 de la Ley
Suprema establece que incumbe al Poder Judicial el conocimiento y la decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por ella. (De la
sentencia de la Corte según la doctrina sentada en 36. También en Bussi
dispuso que es función del Poder Judicial precisar el alcance de las normas
jurídicas que atribuyen facultades a los poderes del Estado —en el caso, la
de cada Cámara legislativa para examinar y aprobar los títulos de los legisladores que pretenden incorporarse al cuerpo según el art. 64 de la Constitución Nacional—, pues dicha tarea exige una interpretación de la Constitución Nacional a fin de establecer si tales poderes existen y su ejercicio
puede someterse a revisión judicial. Una interpretación que llevara al extremo la no justiciabilidad de las decisiones del Congreso anularía el diálogo de poderes que la Constitución Nacional sustenta, y podría producir el
desamparo de los ciudadanos que pertenecen a minorías, al quedar sujetos a
los que decidieran mayorías circunstanciales"37.
En materia de atribuciones del órgano legislativo, el control judicial queda
circunscripto al examen del cumplimiento de los ineludibles recaudos constitucionales que delimitan las atribuciones del órgano legislativo. (del voto
del doctor Boggiano). El Poder Judicial siempre estaría habilitado para juzgar, en los casos que se planteen, si el acto impugnado ha sido expedido
por el órgano competente, dentro del marco de su competencia y con arreglo a las formalidades a que está sujeto, ya que el cumplimiento de dichos
recaudos hace a la validez misma del ejercicio de la facultad, incluso cuando fuese no revisable en su fondo. (Del voto en disidencia de los doctores
Fayt y Bossert). Planteada una "causa" no hay otro poder por encima de la
35
ARMAGNAGUE, Juan F., “Curso de Derecho Constitucional Argentino y Comparado”, Ed. LA LEY
2009, págs. 236 y 237).
36
C.S.J.N. 08/04/2008, Patti, Luis Abelardo.LA LEY 23/04/2008, 10..
37
C.S.J.N "Bussi", 13/07/2007 —LA LEY 2007-E, 33.
16
Corte Suprema de Justicia de la Nación --en su carácter de intérprete final
de la Constitución Nacional-- para resolver acerca de la existencia y los
límites de las atribuciones constitucionales otorgadas a los departamentos
Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y del deslinde de atribuciones de éstos
entre sí y con respecto a los de las provincias. (Del voto en disidencia del
doctor Petracchi).38 Por eso es importante resaltar el fallo Serrano de la S.C.Mza, cuando afirma: “en la mecánica de nuestro sistema constitucional republicano si bien
los jueces, en principio, carecen de jurisdicción para interferir en el proceso
mismo de formación de las leyes, ya que lo relativo a la formación y sanción de las leyes, al constituir una atribución propia de los dos poderes
constitucionalmente encargados de ello (el Congreso y el Poder Ejecutivo,
según lo establecen los arts.77 a 84 de la Constitución Nacional), resulta,
por regla general, ajeno a las facultades jurisdiccionales de los tribunales
(Fallos 53:420; 141:271; 143:131; 210:855), más tal premisa admite excepciones cuando se demuestra la falta de concurrencia de los requisitos
mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley (Fallos
256:556; 268:352; 311:2580, entre otros), en tal caso el Poder Judicial puede intervenir interdictando la norma por vicios de forma. Sin adentrarme a
analizar la constitucionalidad de tal norma, estimo como primera conclusión que este Tribunal puede ejercer su jurisdicción sin que ello traduzca
interferencia alguna al ejercicio de las potestades de los otros dos poderes
del Estado, pues está llamado a verificar, a controlar la legitimidad del
trámite que concluyó con la aprobación de…(la Carta de Entendimiento)39.
También cabe traer a colación el precedente “Bussi” del año
2001(F.324:3358) y, más recientemente, el que puede considerarse “leading case” “Binotti40 ” -citado por el amparista y la señor juez-, donde se
38
C.S.J.N., 24/11/1998, Provincia del Chaco c. Estado nacional, Publicado en: LA LEY 1998-F, 513 - DJ
1999-1, 552 - LA LEY 1999-F, 615 - LA LEY 1999-A, 194
39
S.C.J.Mza, “Serrano, Jorge y otros por Inconstitucionalidad” del 21 de abril de 21/4/2010.
40 C.S.J.N.15/05/2007, Binotti, Julio C. c. Honorable Senado de la Nación, Sup. Const. 2008 (setiembre), 18,con nota de Guillermo Smaldone; Ramón Trejo; LA LEY 12/09/2008, 12/09/2008, 5 - LA LEY
2008-E, 493 - JA 2008-I, 642,con nota de Guillermo c. Schinelli;L.L.-E, 339,con nota de Guillermo
Smaldone; Ramón Trejo;Fallos Corte: 330:2222,Un agente del Congreso de la Nación promovió acción
de amparo procurando la nulidad de la votación realizada en la sesión de la Cámara de Senadores por la
que se rechazó el ascenso propuesto a su respecto por el Poder Ejecutivo. Sostuvo que no se había alcanzado la mayoría requerida para tomar una decisión, porque los nueve senadores que se abstuvieron de
votar no podían ser considerados ausentes. El amparo fue rechazado en primera y segunda instancia.
Interpuesto y concedido el recurso extraordinario, la Corte Suprema, por mayoría, lo declara procedente,
revoca la sentencia y declara la nulidad de la votación cuestionada.1- Configura una cuestión justiciable
la planteada en la acción de amparo mediante la cual un agente del Congreso de la Nación procura obtener la declaración de nulidad de la votación realizada en la sesión de la Cámara de Senadores que rechazó
su ascenso, por considerar que no se obtuvo la mayoría requerida para decidir —en el caso, porque los
senadores que se abstuvieron de votar debieron ser considerados presentes y no ausentes—, ya que si el
Senado autorreguló su funcionamiento a través de un reglamento, una hipotética violación de aquel que
17
entendió que cuando cada Cámara ejerce las atribuciones constitucionales
que le otorga el art. 66, esto es, dictar su reglamento, una hipotética violación de éste que lesione derechos individuales, está sometido al control de
los magistrados.
En este orden de ideas, sostiene María Angélica Gelli o que “las facultades
jurisdiccionales del Tribunal no alcanzan, como principio, al examen del
procedimiento adoptado en la formación y sanción de leyes, a fin de resguardar el principio de separación de poderes, excepto que se demostrase la
falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley”; agregando luego en forma determinante: “En
cambio, si la votación en alguna de las Cámaras del Congreso se realiza
incumpliendo lo dispuesto por su propio reglamento, se demostrase que no
reúne los requisitos mínimos y de la decisión que se tome resulte un perjuicio para un interés concreto, la revisión judicial es pertinente. No se trata de
la extralimitación del poder judicial en ejercicio del control de constitucionalidad porque lo que se examina son las condiciones objetivas en que se
emitió la decisión..., más aún si la decisión de cualquiera de las Cámaras
Legislativas viola la regla que ellas han dictado -su reglamento internoporque entonces estarán yendo contra sus propios actos”41 Lleva razón entonces el doctor Bidart Campos42, cuando en el año 1997, siendo precursor
de esta doctrina, afirma que el procedimiento o trámite parlamentario que
la constitución prevé para la sanción de las leyes no puede en modo alguno
eximirse del contralor jurisdiccional, A idéntica postura arriba Néstor Pedro Sagüés En tal caso, sostiene, “…los actos de las comisiones parlamentarias también son enjuiciables a través del amparo, dadas las condiciones
exigidas por esta acción” Como se verá más adelante, en el presente se
habrían violado disposiciones relativas al trámite parlamentario y especificadas en el Reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación, normativa ésta que regla el funcionamiento del cuerpo y sus procedimientos, como
también los plazos para el tratamiento de los proyectos legislativos.
lesionara derechos individuales no podría quedar exenta del control de los magistrados de la República. 2
- Es procedente revocar la sentencia que rechazó la acción de amparo por la cual el actor pretende la declaración de nulidad de la votación realizada en la sesión de la Cámara de Senadores de la Nación que no
aprobó su ascenso al grado inmediato superior, ya que el cómputo de la mayoría absoluta fue realizado
considerando sólo los senadores presentes que emitieron su voto, pese a que el texto del Reglamento
vigente —en el caso, año 2002— era claro en el sentido de que el término "senadores presentes" para
formar el quórum legal incluía al "senador presente" que con autorización del cuerpo se abstuviese de
votar. (Del dictamen del Procurador Fiscal subrogante que la Corte hace suyo).
41
GELLI., María Angélica. “Constitución de la Nación Argentina -Comentada y Concordada-”, 4ta.
Edición Ampliada y Actualizada, 2009, Tomo II, LA LEY.
42
BIDART CAMPOS; Germán J.,“Derecho Procesal Constitucional -Acción de Amparo-”, 3, Ed. Astrea, 1988, pág. 95 y sgtes.); posición ésta que es compartida por LINARES QUINTANA, “Acción de
Amparo”, pág. 69).
18
Mairal señala que el trámite de sanción de las leyes no es controlable en la
jurisprudencia de la Corte. Pero la restricción a controlar la labor parlamentaria debe ceder en caso de clara infracción constitucional cuando haya certeza de su existencia43.
7. Conclusiones
a. Un correcto fallo de la Cámara Federal de Mendoza que ha ratificado la
medida cautelar despachada por la Juez Federal.
b. Fallo bien fundado que se ha hecho cargo de la procedencia del amparo,
la legitimidad de los legisladores, las cuestiones políticas, y la infracción al
Reglamento de las Comisiones y a las cuestiones de privilegio.
c. Se ha controlado judicialmente el actuar irregular de la H.C.D.N. lo que
amplía el campo de control de constitucionalidad.
d. Esperamos por la salud institucional del país, la ratificación del fallo y la
improcedencia del pedido de juicio político por parte del Consejo de la
Magistratura.
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MAIRAL., Héctor A,ibídem
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