Boletín de Informaciones Jurídicas No. 42 Órgano de información del Centro de Investigación Jurídica de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá Julio-Diciembre Panamá, 2009 Cecilio Cedalise Riquelme Belquis C. Sáez N. Enriqueta Davis V. Freddy E. Blanco M. Virgilio Luque C. Yadira Aguilar Gordón Abdiel A. Abrego Rigoberto González Kenia Porcell 11 24 31 31 42 43 46 49 53 Eduardo Porras Abel Cano Chávez Delia Adelina De Castro Díaz Vanessa Campos Alvarado Omar E. Gómez C. Juan O. Van Eps D. Oscar Vargas Velarde Plinio Francisco Valdés 59 63 66 72 87 90 100 114 UNIVERSIDAD DE PANAMÁ AUTORIDADES FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS CENTRO DE INVESTIGACIÓN JURÍDICA AUTORIDADES DR. JACINTO ESPINOSA Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas DR. DR. GUSTAVO GARCÍA DE PAREDES Rector Magnífico de la Universidad de Panamá DR. JUSTO MEDRANO Vicerrector Académico DRA. BETTY ANN DE CATSAMBANIS Vicerrectora de Investigación y Postgrado DR. CARLOS BRANDARIZ Vicerrector Administrativo ING. ELDIS BARNES Vicerrector de Asuntos Estudiantiles MAGISTRA MARÍA DEL CARMEN T. DE BENAVIDES Vicerrectora de Extensión DR. MIGUEL A. CANDANEDO Secretario General LUIS PALACIOS Vicedecano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas LICDA. MAGDA PIÑANGO Secretaria Administrativa MAGISTRA BELQUIS SAEZ NIETO Directora del Centro de Investigación Jurídica Investigadores: MAGISTER JUAN VAN EPS DR. VIRGILIO LUQUE LICENCIADA VANESSA CAMPOS ALVARADO LICENCIADO DAVID GUARDIA LICENCIADO CAMILO RODRIGUEZ LICENCIADO PLINIO VALDES MAGISTER ABDIEL ALGIS ABREGO Asistentes de Investigación: LESSENIA DÍAZ JOSÉ ÁVILA CRISTEL DE LEÓN WILFREDO GÓMEZ MILITZA RODRÍGUEZ ÁNGELA ÁLVAREZ LORENA GLASS ERICKA GONZÁLEZ ERIC TEJADA Secretaria: LICDA. SILVIA RAMÍREZ Montaje y edición: Cristel Y. De León M. Asistente de Investigación Jurídica ÍNDICE A. Legislación Leyes de 2009 B. Jurisprudencia Jurisprudencia Contenciosa Administrativa Licda. Vanessa Campos Alvarado Jurisprudencia Civil Mgtra. Belquis Sáez N. C. Doctrina Hacia el perfeccionamiento de la Jurisdicción Laboral en Panamá Cecilio Cedalise Riquelme Análisis jurisprudencial de la fibromialgia o el síndrome de la fatiga crónica Mgtra. Belquis C. Sáez N. Partidos políticos electorales en el Panamá Republicano (1903-2014) Dra. Enriqueta Davis V. Dr. Freddy E. Blanco M. La evaluación ambiental estratégica Virgilio Luque C. Tecnología y derecho, el reto para acortar la brecha Yadira Aguilar Gordón Responsabilidad civil de los Proveedores de educación vía internet Abdiel A. Abrego, Ll.M. El voto de censura contra los Ministros de Estado Rigoberto González Montenegro Proceso penal acusatorio: lo que todo estudiante de derecho debe conocer Profa. Kenia Porcell El contrato de arrendamiento de local comercial en Panamá y en el derecho comparado Eduardo Porras La eficacia de la firma electrónica en el Registro Mercantil Abel Cano Chávez El Código Procesal Penal: novedades y Desafíos 6 8 10 11 24 31 42 43 46 49 53 59 63 Delia Adelina De Castro Díaz Zonificación y ordenamiento territorial regulación: instrumentos para la organización del desarrollo urbano y preservación de la calidad de vida Licda. Vanessa Campos Alvarado El rol del derecho penal ambiental en la sociedad Lic. Omar E. Gómez C. La posibilidad del seguro de títulos en el ordenamiento jurídico panameño Juan O. Van Eps D. Los principios fundamentales de la nueva jurisdicción de cuentas en Panamá Oscar Vargas Velarde La Reelección en la Democracia Panameña Mgtr. Plinio Francisco Valdés Fuentes D. Recensiones BROCE BARRIOS, VIELKA GISELA. “Consecuencias que provocan la Violencia Doméstica en Panamá”. V Congreso Panameño de Derecho Procesal. Instituto Colombo Panameño de Derecho Procesal, Impreso en Colombia, 2008. Lessenia Tania. Díaz Fernández GONZÀLEZ MONTENEGRO, RIGOBERTO. “El Preámbulo de la Constitución: Su Valor Jurídico y su Significado Político”. Libro Homenaje a la Memoria del Doctor César A. Quintero Correa. Academia Panameña de Derecho. 2007. Impreso en Panamá. Lessenia Tania Díaz Fernández PEÑA DELGADO, NELSON. Marketing Jurídico: Mercadeo de la Profesión V Congreso Panameño de Derecho Procesal. Instituto Colombo Panameño de Derecho Procesal. Impreso en Colombia.2008.221p. Magdalena Brandao MOLINA SALDARRIAGA, César Augusto “Fundamentos teóricos y metodológicos del Método Clínico de enseñanza del derecho”, Revista Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Vol. 38, No. 108, pp.264, Medellín Colombia 2008. Lorena M. Glass Núñez 66 72 87 90 101 114 116 117 118 119 FARRELL, Brian ¿Está el derecho de Habeas Corpus implícitamente garantizado en la Declaración Internacional de Derechos Humanos? Revista the Human Rights Breif, Universidad Americana de Washington, Volumen 16, 2008. Lorena M. Glass Núñez FORTIN, CARLOS “El Derecho al Desarrollo: Ensayo de conceptualización”. Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico, San Juan, 2008. Impresa en los Estados Unidos de América, Miembro del National Conference of Law Reviews. Volumen 77 Número 1. Ericka L. González M. MELÉNDEZ JUARBE, HIRAM A., “La Constitución en ceros y unos: un acercamiento digital al Derecho a la intimidad y la seguridad pública”. Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico, San Juan, 2008. Impresa en los Estados Unidos de América, Miembro del National Conference of Law Reviews. Volumen 77 Número 1. Ericka L. González M. SÁEZ N., BELQUIS C. “El Origen de la Familia y las Relaciones de Parentesco”. Anuario de Derecho No.34-35 del Centro de Investigación Jurídica. Panamá, 2008. Eric Tejada BOUTIN I., GILBERT. “Definición y Ámbito del Derecho Procesal Civil Internacional”. Anuario de Derecho No.34-35 del Centro de Investigación Jurídica. Panamá, 2008. Eric Tejada CARRILLO B., VANESSA L. “La falta de validez del contrato para Maternidad Subrogada o Sustituta, de acuerdo a las normas vigentes en Panamá, sobre contratos civiles, filiación y derecho de menores”. Anuario de Derecho No.34-35 del Centro de Investigación Jurídica. Panamá, 2008. Eric Tejada LUQUE, VIRGILIO. El Concepto “Propiedad Territorial-Función Social” en la Doctrina y el Ordenamiento Jurídico Panameño. Anuario de Derecho No.34-35 del Centro de Investigación Jurídica. Panamá, 2008. Eric Tejada 120 120 121 121 122 122 123 Presentación Me complace referirme a la invitación que de manera muy particular me extendiera la Directora del Centro de Investigación Jurídica (CIJ) de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá al distinguirme con la encomiable tarea de presentar a la comunidad universitaria, nacional e internacional, el nuevo formato del BOLETIN DE INFORMACIONES JURIDICAS. Sin lugar a dudas que, como apasionada al derecho y las nuevas tecnologías, es meritorio reconocer que el CIJ enfrenta con madurez el reto de acceder a las nuevas herramientas tecnológicas al elaborar para los estudiosos del derecho una revista digital, lo que constituye un paso seguro y significativo de ingreso a la Sociedad de la Información, también reconocida como la Era digital. Ya desde los finales del siglo XX y albores del presente siglo hemos escuchado y acuñado el término “cibernética” que nos hace converger de escenarios del mundo real al “mundo virtual”, propio de la cultura de la Tecnología de la Información y la Comunicación (TIC) para referirnos a la información que esta siendo desarrollada desde la Internet o a través de plataformas tecnológicas. Hemos sido testigo de cómo este devenir tecnológico ha ido rompiendo paradigmas, en cuanto al soporte de la información (soporte en papel), para adentrarnos al mundo virtual; esta Era de las TIC´s, permitirá que el Centro de Investigación Jurídica de la Universidad de Panamá, de reconocida trayectoria nacional e internacional, por los aportes jurídicos que proyecta en sus publicaciones, se posesione desde un sito de navegación, como lo es www.up.ac.pa, en un puntal de proyección local e internacional, ante centros de investigación y universidades, a través de la Red Internet también llamada autopista de la información. Es de rescatar que hoy día a través del uso de la TIC´s, se cuenta con el acceso a páginas electrónicas de Internet que le permiten al usuario, llámese estudiante, profesional del derecho o público interesado, navegar, indagar y procesar información de manera eficiente y eficaz, logre obtener la información requerida; vgr. sitios como: www.panamacompra.gob.pa, la cual representa la modernización de los procesos de contratación pública (Ley 22 de junio de 2006); también contamos con www.panamatramita.gob.pa, mediante la cual se permite acceder a los múltiples trámites que se realizan en las entidades públicas, de manera simplificada e integral. Desde 1998, Panamá cuenta con la Ley 11, que regula el almacenamiento tecnológico de documentos y pasada una década se escucha el término “justicia virtual” para referirse a la informatización de los procesos judiciales; con la creación de la Ley 15 de 7 de febrero de 2008, se ha logrado la implementación del Sistema de Gestión Judicial de la República de Panamá, en esta medida el Órgano Judicial, a nuestro parecer de manera oportuna y con paso firme ha aceptado el reto de ingreso en la era digital, toda vez que los profesionales del derecho o a través de las firmas o consocio que represente, deberá contar con un nombre o clave de usuario y contraseña para acceder a la consulta de fallos, normas, convenios y/o al expediente electrónico judicial, que este ultimo como señala la ley, contendrá la gestión y actuación de cada una de las instancias, incidentes y recursos que se promuevan mediante el Sistema de Gestión Judicial. Ahora desde una oficina sin papel, tanto los presentes como futuros profesionales del derecho deben estar capacitados y preparados para continuar este legado y procurar el desarrollo tecnológico correspondiente. Por todo lo antes expuesto le invitamos como lector, a que con esa nueva apertura digital, se disponga a revisar cada uno de los contenidos, artículos y aportes que se publican en este nuevo formato de la edición del Boletín de Informaciones Jurídicas, No.42. Por Yadira Aguilar Gordón Abogada – Especialista en Docencia Superior Volver al índice BUQUES, 2001, HECHO EN LONDRES EL 23 DE MARZO DE 2001”. Gaceta No. 26203. viernes, 16 de enero de 2009 LEYES DEL 2009 Ley Nº 1 De 6 de enero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL “QUE INSTITUYE LA CARRERA DEL MINISTERIO PÚBLICO Y DEROGA Y SUBROGA DISPOSICIONES DEL CÓDIGO JUDICIAL”. Gaceta No. 26200 martes, 13 de enero de 2009 Ley Nº 2 De 6 de enero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL “POR LA CUAL SE APRUEBA EL CONVENIO SOBRE EL TRABAJO MARÍTIMO, 2006 (MLC), ADOPTADO EL 23 DE FEBRERO DE 2006, POR LA 94A REUNIÓN (MARÍTIMA) DE LA CONFERENCIA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT)”. Gaceta No. 26200. martes, 13 de enero de 2009 Ley Nº 3 De 9 de enero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL "QUE ASIGNA NOMBRES A ALGUNAS INSTALACIONES DEPORTIVAS" . Gaceta No. 26202. jueves, 15 de enero de 2009 Ley Nº 4 De 9 de enero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL “QUE REGULA LAS SOCIEDADES DE RESPONSABILIDAD LIMITADA”. Gaceta No. 26202 –A. jueves, 15 de enero de 2009 Ley Nº 5 De 14 de enero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL “QUE MODIFICA ARTÍCULOS DEL CÓDIGO PENAL Y DEL CÓDIGO JUDICIAL” .Gaceta No. 26202 –A. jueves, 15 de enero de 2009 Ley Nº 6 De 14 de enero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL “POR LA CUAL SE APRUEBA EL TRATADO DE EXTRADICIÓN ENTRE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ Y LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY, HECHO EN LA CIUDAD DE PANAMÁ, EL 16 DE JUNIO DE 2008”. Gaceta No. 26203. viernes, 16 de enero de 2009 Ley Nº 7 De 14 de enero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL “POR LA CUAL SE APRUEBA EL CONVENIO INTERNACIONAL SOBRE RESPONSABILIDAD CIVIL NACIDA DE DAÑOS DEBIDOS A CONTAMINACIÓN POR LOS HIDROCARBUROS PARA COMBUSTIBLE DE LOS Ley Nº 8 De 14 de enero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL “QUE INSTITUYE EL FESTIVAL DEL POLLITO, PARA EL DESARROLLO DE LA CIENCIA, LA CULTURA, LA RECREACIÓN Y LA ECONOMÍA, Y CREA SU PATRONATO”. Gaceta No. 26203. viernes, 16 de enero de 2009 Ley Nº 9 De 19 de enero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL "QUE ADICIONA EL ARTÍCULO 1172-W (TRANSITORIO) AL CÓDIGO FISCAL, PARA AUTORIZAR LA ACUÑACIÓN DE MONEDAS CONMEMORATIVAS AL CENTENARIO DEL BANCO NACIONAL DE PANAMÁ, Y DICTA OTRAS DISPOSICIONES". Gaceta No. 26205. martes, 20 de enero de 2009 Ley Nº 10 De 22 de enero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL "QUE MODERNIZA EL SISTEMA ESTADISTICO NACIONAL Y CREA EL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADISTICA Y CENSO". Gaceta No. 26211. miércoles, 28 de enero de 2009 Ley Nº 11 De 23 de enero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL "QUE ESTABLECE EL CERTIFICADO DE INCENTIVO A LA EXPORTACION DENOMINADO EUROCERTIFICADO Y MODIFICA LA LEY 108 DE 1974". Gaceta No. 26211. miércoles, 28 de enero de 2009 Decreto Ejecutivo Nº 13 De 6 de febrero de 2009 MINISTERIO DE COMERCIO E INDUSTRIAS “POR EL CUAL SE REGLAMENTA LA LEY NO. 11 DE 23 DE ENERO DE 2009 QUE ESTABLECE EL CERTIFICADO DE INCENTIVO A LA EXPORTACIÓN DENOMINADO EUROCERTIFICADO Y MODIFICA LA LEY NO. 108 DE 1974”. Gaceta No. 26218. Viernes, 6 de febrero de 2009 Decreto Ejecutivo Nº 31De 21 de abril de 2009 MINISTERIO DE COMERCIO E INDUSTRIAS "POR EL CUAL SE MODIFICA EL DECRETO EJECUTIVO NO. 13 DE 6 DE FEBRERO DE 2009". Gaceta No. 26266. miércoles, 22 de abril de 2009 Resolución Nº 7 De 2 de febrero de 2009 MINISTERIO DE COMERCIO E INDUSTRIAS "POR LA CUAL SE RESUELVE PROMULGAR LOS PRODUCTOS SUJETOS AL BENEFICIO DEL EUROCERTIFICADO ASI COMO, EL PORCENTAJE A RECONOCER, CONFORME A LO ESTABLECIDO EN EL ARTICULO 1 DE LA LEY Nº 11 DE 23 DE ENERO DE 2009" .Gaceta No. 26218 –A. viernes, 6 de febrero de 2009 Volver al índice Ley Nº 12 De 23 de enero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL "QUE REFORMA LA 8 DE 1982 Y DICTA NORMAS DE PROCEDIMIENTO MARITIMO" .Gaceta No. 26211. miércoles, 28 de enero de 2009 Ley Nº 13 De 23 de enero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL "POR LA CUAL SE APRUEBA EL ACUERDO INTERNACIONAL DEL CAFÉ DE 2007, APROBADO POR LA RESOLUCIÓN No. 431 DEL CONSEJO INTERNACIONAL DEL CAFE, ADOPTADA EL 28 DE SEPTIEMBRE DE 2007". Gaceta No. 26211. miércoles, 28 de enero de 2009 Ley Nº 14 De 23 de enero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL "QUE CREA LA SECRETARÍA NACIONAL DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA" .Gaceta No. 26211. Miércoles, 28 de enero de 2009 Ley Nº 15 De 10 de febrero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL “QUE AUTORIZA AL BANCO HIPOTECARIO NACIONAL A OTORGAR UN SUBSIDIO A LOS PRESTATARIOS CONSTITUIDOS BAJO LA CARTERA DE PRÉSTAMOS HIPOTECARIOS, LOS LOTES SERVIDOS, MEJORAS HABITACIONALES Y PRÉSTAMOS PERSONALES, CONSTITUIDOS Y ENTREGADOS HASTA EL 1 DE ENERO DE 1995” . Gaceta No. 26225. Martes, 17 de febrero de 2009 Decreto Ejecutivo Nº 18 De 1 de abril de 2009 MINISTERIO DE VIVIENDA "POR EL CUAL SE REGLAMENTA LA LEY No. 15 DE 10 DE FEBRERO DE 2009, QUE AUTORIZA AL BANCO HIPOTECARIO NACIONAL A OTORGAR UN SUBSIDIO A LOS PRESTATARIOS CONSTITUIDOS BAJO LA CARTERA DE PRÉSTAMOS HIPOTECARIOS, LOS LOTES SERVIDOS, MEJORAS HABITACIONALES Y PRÉSTAMOS PERSONALES CONSTITUIDOS Y ENTREGADOS HASTA EL PRIMERO (1) DE ENERO DE 1995". Gaceta No. 26254. jueves, 2 de abril de 2009 Ley Nº 16 De 12 de febrero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL “QUE ESTABLECE EL ESCALAFÓN Y LA NOMENCLATURA DE CARGOS DE LOS TRABAJADORES Y TRABAJADORAS SOCIALES Y DICTA OTRAS DISPOSICIONES”. Gaceta No. 26226. Miércoles, 18 de febrero de 2009 Ley Nº 17 De 12 de febrero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL “QUE REGULA LA PROFESIÓN DE LAS CIENCIAS BIOLÓGICAS”. Gaceta No. 26226. Miércoles, 18 de febrero de 2009 Ley Nº 18 De 26 de febrero de 2009 ASAMBLEA NACIONAL “QUE CREA CORREGIMIENTOS EN LOS DISTRITOS DE CHIRIQUÍ GRANDE Y CHANGUINOLA EN LA PROVINCIA DE BOCAS DEL TORO”. Gaceta No. 26233. Miércoles, 4 de marzo de 2009 Ley Nº 19 De 2 de marzo de 2009 ASAMBLEA NACIONAL "QUE DECLARA DERECHO ADQUIRIDO LAS PARTIDAS DEL DECIMOTERCER MES CORRESPONDIENTES A LOS AÑOS 1989, 1990 Y 1991". Gaceta No. 26233. Miércoles, 4 de marzo de 2009 Ley Nº 20 De 27 de marzo de 2009 “QUE ESTABLECE UN PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE EXPROPIACIÓN EXTRAORDINARIA PARA DEFINIR Y FORMALIZAR LOS ASENTAMIENTOS COMUNITARIOS POR ANTIGÜEDAD Y DICTA OTRAS DISPOSICIONES. Gaceta No. 26252. martes, 31 de marzo de 2009 Decreto Ejecutivo Nº 19 De 30 de abril de 2009 MINISTERIO DE VIVIENDA “POR EL CUAL SE REGLAMENTA LA LEY 20 DE 27 DE MARZO DE 2009, QUE ESTABLECE UN PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE EXPROPIACION EXTRAORDINARIA PARA DEFINIR Y FORMALIZAR LOS ASENTAMIENTOS COMUNITARIOS POR ANTIGUEDAD Y DICTA OTRAS DISPOSICIONES". Gaceta No. 26272. jueves, 30 de abril de 2009 Ley Nº 21 De 6 de abril de 2009 "QUE RESTABLECE LA VIGENCIA DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY 44 DE 2004, QUE CREA EL PARQUE NACIONAL COIBA, Y MODIFICA EL ARTÍCULO 278 DE LA LEY 55 DE 2008". Gaceta No. 26259. lunes, 13 de abril de 2009 Ley Nº 22 De 13 de abril de 2009 "QUE AUTORIZA UN AUMENTO A PENSIONADOS Y JUBILADOS Y MODIFICA EL ARTÍCULO 3 DE LA LEY 37 DE 2001". Gaceta No. 26261. miércoles, 15 de abril de 2009 Ley Nº 23 De 21 de abril de 2009 “QUE DECLARA EL TERRITORIO INSULAR ÁREA DE DESARROLLO ESPECIAL, REGULA LA ADJUDICACIÓN EN LAS ZONAS COSTERAS Y DICTA LA LEGISLACIÓN PARA EL APROVECHAMIENTO DE ESTOS MEDIANTE UN PROCESO DE REGULARIZACIÓN Y TITULACIÓN MASIVA DE DERECHOS POSESORIOS”. Gaceta No. 26267. jueves, 23 de abril de 2009 Ley Nº 24 De 30 de abril de 2009 "QUE REGULA LA CARRERA DE TÉCNICO EN CONTROL DE VECTORES DEL MINISTERIO DE SALUD". Gaceta No. 26272 –A. Jueves, 30 de abril de 2009 Ley Nº 25 De 22 de mayo de 2009 Volver al índice “QUE REFORMA LA LEY 10 DE 2004, QUE DECLARA EL 15 DE OCTUBRE DE CADA AÑO DÍA CÍVICO Y FIESTA FOLCLÓRICA DEL FESTIVAL DEL TORITO GUAPO EN EL DISTRITO DE ANTÓN”. Gaceta No. 26291 –A. jueves, 28 de mayo de 2009 Ley Nº 26 De 22 de mayo de 2009 “QUE DECLARA FIESTA FOLCLÓRICA EL FESTIVAL MI RANCHITO Y CREA SU PATRONATO”. Gaceta No. 26291 –A. Jueves, 28 de mayo de 2009 Ley Nº 27 De 22 de mayo de 2009 “QUE REGULA EL EJERCICIO DE LA PROFESIÓN DE HISTOLOGÍA”. Gaceta No. 26291 –A. jueves, 28 de mayo de 2009 Ley Nº 28 De 3 de junio de 2009 "QUE MODIFICA Y ADICIONA ARTÍCULOS A LA LEY 49 DE 1984, QUE ADOPTA EL REGLAMENTO ORGÁNICO DEL REGIMEN INTERNO DE LA ASAMBLEA NACIONAL, PARA ADECUARLO A LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE 2004".Gaceta No. 26297. viernes, 5 de junio de 2009 Ley Nº 29 de 22 de junio de 2009 “QUE APRUEBA EL PROTOCOLO BILATERAL ENTRE LA REPUBLICA DE PANAMA Y LA REPUBLICA DE NICARAGUA AL TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE CENTROAMERICA Y PANAMA”. Gaceta No. 26309 martes, 23 de junio de 2009 Ley No. 30 de 22 de junio de 2009 “POR LA CUAL SE APRUEBA EL ACUERDO DE ALCANCE PARCIAL ENTRE LA REPUBLICA DE PANAMA Y LA REPUBLICA DE CUBA”. Gaceta No. 26309 martes, 23 de junio de 2009 Ley No. 31 de 22 de junio de 2009 “QUE MODIFICA Y ADICIONA ARTICULOS A LA LEY 41 DE 2004, SOBRE EL AREA ECONOMICA ESPECIAL PANAMA-PACIFICO, Y DICTA OTRA DISPOSICION.” Gaceta No. 26309 martes, 23 de junio de 2009 Investigación realizada por: Lessenia Tania Díaz Magdalena Brandao JURISPRUDENCIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Licda. Vanessa Campos Alvarado ZONIFICACION INSTRUMENTO PARA EL DESARROLLO URBANO (El cumplimiento del requisito consulta ciudadana en actos de la administración pública que lesione el interés general) Esta Corporación de Judicial considera que admitir la tesis de que, por un acto general puede cambiarse la zonificación de un área concreta implicaría violar las normas que le dan a los ciudadanos la oportunidad de hacer valer sus opiniones a través de la consulta. La Sala ha reconocido en anteriores ocasiones, que omitir la Consulta puede provocar la nulidad relativa del acto administrativo, en la medida en que ésta infracción pueda ocasionar indefensión o afectación de derechos de terceros. (artículo 55 Ley 38 de 2000) En Auto de 31 de enero de 2007, la Sala se refirió al presupuesto de participación ciudadana: "El acto administrativo cuya suspensión provisional se solicita, es el Resuelto No. 33 del 4 de febrero de 2003, por el cual la Dirección General de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda, resuelve aprobar el cambio de zona de RM1 vigente a RM2, de la Finca 21773, tomo 509, folio 68, ubicada en la calle José Martí, Urbanización El Cangrejo, Bella Vista, con un área de 900 metros cuadrados. (F. 1 del libelo) Dicha petición tiene como argumento central que la entidad demandada aprobó el cambio de zonificación, sin realizar la consulta ciudadana prevista en el artículo 24 de la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002, y que los residentes del lugar conocieron de este hecho en fecha posterior, por Volver al índice medio de un letrero que anunciaba la construcción de un proyecto de enorme magnitud en dicha área. Se observa que el planteamiento esbozado guarda similitud con un proceso de nulidad presentado ante este Tribunal, por las mismas partes proponentes del caso bajo estudio, donde se demanda la actuación de la Dirección General de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda en relación al cambio de zonificación de una finca ubicada en el Cangrejo, calle José Martí. En el proceso al cual hacemos referencia, mediante Auto calendado 4 de octubre de 2006, se accedió a la solicitud de suspensión provisional del resuelto censurado, dado que del análisis previo, se evidenció la presunta aprobación del acto administrativo demandado sin la respectiva consulta ciudadana regulada en el artículo 24 de la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002, el cual dice así: 'Artículo 24. Las instituciones del Estado en el ámbito nacional y local, tendrán la obligación de permitir la participación de los ciudadanos en todos los actos de la administración pública que puedan afectar los intereses y derechos de grupos ciudadanos, mediante las modalidades de participación ciudadana que al efecto establece la presente Ley. Estos actos son, entre otros, los relativos a construcción de infraestructuras, tasa de valorización, zonificación y fijación de tarifas y tasas por servicios.' (El resaltado es de la Sala) La Sala al entrar en el análisis del presupuesto de participación ciudadana contemplado en la disposición transcrita, destacó que toda actuación de la Administración pública que implique una posible afectación en los intereses y derechos de la ciudadanía en general, requiere una comunicación previa a aquellos grupos interesados, con el propósito de salvaguardar los mismos. En esta categoría de actos administrativos, la ley en comento incluye en forma categórica aquellos relativos a zonificación, por lo que resulta obligatorio el cumplimiento de este requisito al momento de decidir una petición de esta naturaleza. En la misma orientación es consultable el Auto 4 de octubre de 2006, dictado por la Sala Tercera: "... de las circunstancias examinadas hasta el momento, pareciera que en la expedición del resuelto atacado se omitió el requisito de la participación ciudadana, lo cual constituye elemento suficiente para acceder a la solicitud de suspensión de los efectos de dicho acto administrativo, a fin de evitar una posible afectación del intereses ciudadano en cuanto al desarrollo urbano." En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, SUSPENDE PROVISIONALMENTE los efectos de la Resolución No. 350-2007 de 8 de octubre de 2007, emitida por el Ministerio de Vivienda, en cuanto a la asignación del código de uso de suelo RM2 (Residencial de Alta Densidad) otorgada a la Finca No. 28,344, inscrita al documento 1420234, Sección de la Propiedad, Provincia de Panamá, de la Dirección del Registro Público. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD, INTERPUESTA POR EL LCDO. DIÓGENES DE LA ROSA CISNERO EN REPRESENTACIÓN DE NAIR GONZÁLEZ DÍAZ, DORIS HERBRUGER DELIOT, ANA LISA PROSPERI DE CAPRILES, ALVARO SARMIENTO, JUAN CARLOS SERRANO Y OTROS, PARA QUE SE DECLARE NULA, POR ILEGAL, LA RESOLUCIÓN NO. 204-2003 DEL 30 DE SEPTIEMBRE DE 2003, EMITIDA POR EL MINISTRO DE VIVIENDA, PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL NO. 24,984 DEL 7 DE FEBRERO DE 2004. Corte Suprema de Justicia. Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo Fallo de 16 de febrero de 2009. Materia: Acción Contenciosa Administrativa de Nulidad Magistrado ponente: ADÁN ARNULFO ARJONA L. Volver al índice JURISPRUDENCIA CIVIL Mgtra. Belquis C. Sáez N. CASACION (diferencias entre el proceso ordinario de prescripción adquisitiva de dominio y el de oposición al título para la fijación de la cuantía, a efectos de determinar la admisibilidad de la casación civil) Sobre esto, esta Sala también en constante y reiterada jurisprudencia se ha manifestado señalando lo siguiente: Esta Sala estima que no le asiste razón al recurrente al pretender equiparar un proceso ordinario de prescripción adquisitiva de dominio con uno de oposición a título de dominio, puesto que no son iguales, ya que en el primero sí hay que observar la cuantía que establezca el demandante o, en su defecto, que se pudiera evidenciar por otros elementos que consten en el expediente, para poder admitir el recurso de casación, ya que así lo establece la ley y se ha sentado en reiterada jurisprudencia (como por ejemplo en el fallo de 23 de mayo de 2000, R. J. mayo-2000, fs.247 a 249). En este sentido, resulta evidente que el proceso ordinario de prescripción adquisitiva de dominio no se encuentra expresamente contemplado entre los que menciona el aludido artículo 1163, numeral 2, del Código Judicial, en los que no hay que atenerse a la cuantía para conceder el recurso de casación. Así las cosas, como se ha podido verificar a fojas 30 de este expediente, el valor de la finca en la que se encuentra el globo de terreno objeto de controversia, es de CUATRO MIL BALBOAS (B/4,000.00), por lo que la respectiva resolución que decide este proceso ordinario (de prescripción adquisitiva de dominio) en segunda instancia no es recurrible en casación y por ello no es dable admitir este recurso de hecho, conforme lo establece el artículo 1156 del Código Judicial". (MILENA ZULAY DOMINGUEZ SAAVEDRA recurre de hecho contra la resolución del 18 de abril de 2002 dictada por el Tribunal Superior del Segundo Distrito Judicial en el Proceso Ordinario declarativo de prescripción adquisitiva extraordinaria de dominio instaurada por LEOVIGILDO SAAVEDRA RODRIGUEZ contra LUCILA SAAVEDRA DE DOMINGUEZ. Ponente: ALBERTO CIGARRUISTA CORTEZ. Resolución de 18 de junio de 2002). Consecuentemente, en el presente caso, la Sentencia dictada en segunda instancia por el Tribunal Superior de Justicia del Cuarto Distrito Judicial no es susceptible de ser recurrida a través de casación por las razones antes expuestas, toda vez que la cuantía del Proceso es inferior a lo señalado en el numeral 2 del artículo 1163 del Código Judicial, no permitiéndose entonces este Recurso extraordinario. Por consiguiente, el Tribunal Superior de Justicia del Cuarto Distrito Judicial actuó conforme a derecho, al no conceder el término para formalizar el Recurso de Casación anunciado. Por las razones antes expuestas, la Corte Suprema de Justicia, SALA CIVIL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NIEGA el Recurso de Hecho interpuesto por el Licenciado DARIO MORENO OJO, en representación de MARIA LUISA AROSEMENA CASTILLO, contra la resolución proferida el 12 de marzo de 2008 por el Tribunal Superior del Cuarto Distrito Judicial. EL LICENCIADO DARIO MORENO OJO, APODERADO DE MARIA LUISA AROSEMENA DE CASTILLO, RECURRE DE HECHO CONTRA LA RESOLUCIÓN FECHADA 12 DE MARZO DE 2008, DICTADA POR EL TRIBUNAL SUPERIOR DEL CUARTRO DISTRITO JUDICIAL DE PANAMA DENTRO DEL PROCESO SUMARIO DE PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA QUE LESIGUE RAMIRO MORENO A LOS PRESUNTOS HEREDEROS DE DIÓGENES AROSEMENA (Q.E.P.D.). PONENTE: OYDÉN ORTEGA DURÁN. -PANAMÁ, SIETE (7) DE ABRIL DE DOS MIL NUEVE (2009). Volver al índice Pleno que vino a consolidar la administración de justicia del país, cuando fue declarado inconstitucional el conjunto de normas que otorgaban facultades al Órgano Ejecutivo en el nombramiento de los jueces y magistrados de los tribunales laborales. HACIA EL PERFECCIONAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN LABORAL EN PANAMÁ PALABRAS CLAVES: Cecilio Cedalise Riquelme SUMARIO: 1. APARICION DE LOS TRIBUNALES ESPECIALES ENCARGADOS DE DIRIMIR LOS CONFLICTOS LABORALES. 2. EVOLUCION CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA JURISDICCION DE TRABAJO. 3. INCORPORACION DE LOS TRIBUNALES LABORALES AL ORGANO JUDICIAL. 4. ORGANIZACIÓN DE LOS TRIBUNALES LABORALES SEGÚN LA LEGISLACION VIGENTE. 5. INSTAURACION NECESARIA DE TODA LA ESTRUCTURA DE LA JURISDICCION LABORAL. RESUMEN: Este trabajo tiene por objeto abogar por el fortalecimiento de la jurisdicción de trabajo en Panamá, exhortando a las autoridades gubernamentales a que pongan en funcionamiento todos los órganos que componen su estructura, con lo cual se ratifica su especialidad reconocida en la Constitución Política. Ello busca la estricta observancia de las leyes que actualmente regulan la jurisdicción laboral, entendida como la potestad estatal orientada a la prestación del servicio público y esencial de administrar justicia, sin que los asuntos políticos y presupuestarios sean el obstáculo o las excusas para el nombramiento de los operadores de la justicia laboral. Antes de todo ello fue necesario remontarnos al origen de los tribunales especiales encargados de resolver los conflictos laborales y al examen exhaustivo de su evolución jurídica, incluyendo el emblemático fallo del CONFLICTOS LABORALES. ADMINISTRACIÓN DE TRABAJO. TRIBUNALES LABORALES. ORGANIZACIÓN Y COMPETENCIA. MALES DE LA JURISDICCIÓN LABORAL. PROPUESTAS DE FORLATECIMIENTO. 1. APARICIÓN DE LOS TRIBUNALES ESPECIALES ENCARGADOS DE DIRIMIR LOS CONFLICTOS LABORALES. La aparición de los conflictos de trabajo como fenómenos que rompen la armonía del ordenamiento jurídico y la paz social, junto a otros factores socioeconómicos y políticos, determinaron la existencia de la jurisdicción laboral, originada en Europa y trasladada a América Latina, según la mayoría de los especialistas en Derecho del Trabajo. Por ende, se ha dicho que precedieron a los tribunales y cabe referirnos a ellos, aunque sea brevemente, estableciendo no sólo su delimitación conceptual y diversidad tipológica sino sus dimensiones en las sociedades actuales. Durante la formación del movimiento obrero se originaron cuando advino la sociedad industrial y se dieron las luchas de clases caracterizadas por ser violentas y sangrientas, situaciones que son menos frecuentes en la actualidad. Han experimentado formas variadas a través de los tiempos, como es sabido, al igual que se han dado de manera continua en la sociedad contemporánea. Los conflictos de trabajo han estado presentes en los países industrializados de economía capitalista, siendo los de mayor impacto los conflictos colectivos dado que las acciones de los trabajadores y el Volver al índice movimiento sindical ahora expresan con crudeza sus disputas e insatisfacciones frente a los empleadores y el resto del conglomerado social. La expresión conflictos laborales es concebida y definida de diversas maneras por la doctrina científica y por las legislaciones de trabajo. En términos generales, estos conflictos suponen la oposición de intereses que se presentan entre los sujetos vinculados en una relación jurídica de naturaleza laboral. Según el tratadista Guillermo Cabanellas1los conflictos laborales se configuran como posiciones antagónicas entre los protagonistas de las relaciones de trabajo generadas por causas diversas y que se manifiestan en momentos diferentes. Esta frase suele ser diferenciada del término controversia cuyo significado es similar en su contenido, por lo que ambos serán empleados como sinónimos. Esta clase de conflictos reflejan las situaciones de discrepancias exteriorizadas públicamente entre los distintos sujetos protagonistas y derivadas de la prestación de servicios brindada bajo condición de subordinación. Estos son los elementos que integran la noción apuntada con anterioridad. Teniendo en cuenta un enfoque histórico y doctrinal, fundamentalmente, los conflictos laborales suelen ser clasificados atendiendo a varios criterios, a saber: la naturaleza de los intereses en pugna, la finalidad perseguida en los conflictos o la causa que motivan los mismos y la vía de solución. Todos estos criterios están íntimamente relacionados o conectados unos con los otros como es fácil advertir en el recorrido histórico que haremos cuando se aborde el origen e inicio de la jurisdicción laboral. 1 CABANELLAS, Guillermo. 1966. Derecho de los Conflictos Laborales, Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, p.14. Usualmente, las modalidades que mayormente han sido identificadas son los conflictos individuales que se diferencian de los conflictos colectivos, siendo los primeros aquellos que envuelven la discusión de una cuestión estrictamente particular que planteen los sujetos de la relación laboral, mientras que los segundos son aquellos que surgen ante los asuntos de dimensión colectiva o donde intervienen con esa extensión un grupo de trabajadores o una pluralidad de sujetos laborales sean éstos o empleadores. También se distinguen los conflictos de aplicación o de derechos y los conflictos de regulación o económicos, aquellos entrañan el debate de la interpretación o vigencia efectiva de una norma preexistente, sea de naturaleza legal, convencional o reglamentaria, en tanto que los últimos persiguen la elaboración o creación de una nueva normativa o la modificación de la existente sin pretender su estricto cumplimiento. Y finalmente se reconocen los conflictos justiciables y los conflictos negociables, terminología moderna –pero su esencia tiene historia- que alude a los mecanismos empleados para la solución de los mismos, entendiendo que los primeros son atendidos por los órganos jurisdiccionales y los segundos mediante los procedimientos administrativos o de autocomposición que suelen ser solucionados por la vía de la negociación entre las partes exclusivamente. Los conflictos laborales reportan una importancia significativa en las sociedades modernas, derivada de los efectos que se proyectan fuera del ámbito de su entorno natural como son las empresas para invadir y penetrar otros campos como el político y el económico, básicamente, teniendo que ser canalizados o institucionalizados por el ordenamiento jurídico de cara a mantener la paz social y el entendimiento de sus protagonistas. Volver al índice En definitiva, interesa recalcar que los conflictos de trabajo son fenómenos que antecedieron a los tribunales laborales que fueron organizados bajo la denominada jurisdicción laboral. La actividad de esta jurisdicción representa uno de los medios que son empleados para la solución e institucionalización de los conflictos laborales. La justicia obrera tuvo su origen en Francia cuando se crearon los Conseils de Prud’ hommes o Consejos de Prudentes bajo el imperio del Emperador Napoleón Bonaparte con la función de conocer y resolver con prontitud y en forma exclusiva los conflictos individuales de trabajo, pues cuando aparecieron los conflictos colectivos de trabajo se planteó un nuevo problema para la llamada justicia obrera al encomendarlos a otros organismos no jurisdiccionales, surgiendo la complejidad de la organización de la justicia obrera como expuso el maestro Mario De la Cueva 2. Los Consejos de Prudentes se instituyeron antes que se introdujera la legislación de trabajo y eran tribunales paritarios con representación de los asalariados para dirimir controversias obrero-patronales, llegando a expandirse a otros países europeos como Bélgica y Alemania. En el antiguo derecho francés los Conseils de Prud’hommes aparecieron junto a los Maitres Gardes de la industria de seda, en Lyon, durante la jurisdicción corporativa que desaparece con la abolición de las corporaciones que le dio la competencia de los conflictos de trabajo a los tribunales comunes hasta que Bonaparte restaura aquella jurisdicción, expandiéndose a todas las profesiones en todo el territorio. Los Consejos de Prudentes eran organismos permanentes en cada ciudad, establecidos a propuesta de las autoridades gubernamentales y estaban compuestos por trabajadores y patronos de las distintas industrias conforme la ley de 18 de 2 DE LA CUEVA, Mario, 1969. Derecho Mexicano del Trabajo, 9ª ed., Editorial Porrúa, S. A., México, T. II, p.890. marzo de 1806, reformada en 1848, cuando se estableció la paridad de sus integrantes. Estos organismos funcionaban como Oficina de Conciliación y, a la vez, como Tribunal de Decisión en los conflictos individuales de trabajo, específicamente, sin formalidades en su procedimiento. Durante la dominación de Napoleón se fundaron dos Consejos de Prudentes, uno en Gante en 1810 y el otro en Bruselas en 1813, los cuales fueron creados por decretos reales, pero con el ordenamiento constitucional se dispuso que se instituyeran mediante ley, acatando el Parlamento dicha previsión en 1847, cuando es aprobada una legislación general y luego se dictaron otros ordenamientos complementarios Los Consejos de Conciliadores y Sentenciadores, como fueron calificados por cierto sector doctrinal, conservaron su función y conformación durante el proceso de propagación por toda Europa. Efectivamente, en la legislación belga se organizaron tribunales corporativos con la finalidad de resolver los conflictos individuales de trabajo, siguiendo de cerca el modelo francés. En Bélgica los interesados podían acudir a los Consejos de Prudentes inclusive ante los conflictos colectivos, pero sólo en busca de un arreglo conciliatorio. Se introdujeron mediante leyes por los años de 1887, creando los denominados Consejos de la Industria y del Trabajo que posteriormente el gobierno los organizó como Comités Paritarios Nacionales y Regionales de Industria, con el propósito de estudiar algunos problemas de trabajo. Los Consejos de Industria tenían como objetivo principal el prevenir los conflictos de trabajo y procurar arreglos amistosos; en tanto, los Comités Paritarios atendían los problemas de las jornadas de trabajo y el alza de los salarios, presentados luego de la primera conflagración mundial. También en la legislación alemana fue establecida esta jurisdicción especial con una precisión insuperable, pues en ese ordenamiento se hizo la Volver al índice diferenciación entre los conflictos jurídicos y económicos, dejando a la jurisdicción de trabajo (Argeitsgerichtharkeit) la competencia de los primeros, sean individuales o colectivos, y los segundos fueron atribuidos a los Comités de Conciliación. Se cuenta que el sistema nacional socialista dejó viva la jurisdicción del trabajo para los conflictos individuales, mientras que los conflictos colectivos no eran sometidos a ese régimen. Cuando finalizó la guerra, la jurisdicción del trabajo regresó a su antigua configuración hasta que se introdujo un nuevo sistema que atribuyó los conflictos colectivos a la conciliación. La facultad concedida a las corporaciones para juzgar los problemas corporativos como las diferencias entre maestro y compañeros, según la doctrina alemana, constituye el antecedente lejano de la jurisdicción del trabajo. Se cuenta que las autoridades encargadas de resolver los conflictos de trabajo fueron conocidos como Juzgados de Fábrica (Fabrikgerichte) y en 1846 se extendieron por todo el territorio como Juzgados Industriales (Königliche Gewerbegeriche). Específicamente, en 1890, se vino a promulgar la Ley sobre la Jurisdicción del Trabajo en la Industria (Gewerbegerichtsgesetz) y luego en 1904 se dictó la Ley sobre Jurisdicción del Trabajo en el Comercio (Kaufmannsgerichtsgeresetz). Estos juzgados se integraban de forma paritaria y fuera de la función jurisdiccional estaban facultados para intervenir como organismos de conciliación en los conflictos colectivos, hasta que aparecieron los Comités de Conciliación cuando finalizó la primera guerra mundial. La jurisdicción del trabajo en el sistema alemán estaba organizada en el primer peldaño por los Juzgados del Trabajo, la segunda instancia por los Juzgados Locales del Trabajo una especie de tribunal de apelación y la tercera instancia por el Juzgado del Trabajo del Estado que era una Sala del Supremo Tribunal de Alemania. Fuera de las mencionadas instituciones fueron creados organismos de conciliación y arbitraje para intervenir en los conflictos colectivos derivados de los contratos colectivos, teniendo un desarrollo propio en este derecho los Conciliadores Oficiales que estaban encargados de resolver cualquier conflicto. Su función era meramente conciliatoria. Hasta aquí la reseña histórica de Mario De la Cueva, desaparecido autor mexicano, con quien estoy de acuerdo plenamente. En síntesis, puede apreciarse que la jurisdicción laboral nació en Europa con el Consejo de Prudentes o Consejo de Hombres Prudentes, particularmente en Francia, llegando a extenderse luego a Bélgica y Alemania, con la finalidad de resolver los conflictos individuales y colectivos de trabajo, mediante organismos especiales donde participaron representantes del Estado, los trabajadores y patronos. Siguiendo al escritor Ernesto Krotoschin3, quien explicaba la razón de ser de la jurisdicción laboral cuando dijo que ésta contrastaba con aquella jurisdicción complicada, lenta y onerosa, como era la común u ordinaria, entre nosotros se recuerda que el establecimiento de la jurisdicción de trabajo obedece a tres eventualidades o circunstancias distintas e interrelacionadas, según el catedrático Rolando Murgas Torrazza 4, cuando señala las siguientes: 1. La autonomía del Derecho del Trabajo, las particularidades que lo caracterizan y su neta separación del derecho común; 2. La existencia de normas procesales propias en el Derecho del Trabajo, que llevan a un sector doctrinal a sostener una autonomía del Derecho Procesal del Trabajo respecto del derecho procesal común; 3. La lentitud y onerosidad que todavía caracterizan buena parte de los procesos ante la jurisdicción común, frente a la exigencia de una justicia rápida y simplificada en materia laboral. Estas motivaciones justifican la especialidad 3 KROTOSCHIN, Ernesto. 1968. Instituciones de Derecho del Trabajo, Editorial De Palma, Argentina, p. 4 MURGAS TORRAZZA, Rolando, 2002. “La Administración de Justicia Laboral en Iberoamérica”, Memorias del 1er Congreso Nacional de Derecho del Trabajo, Editorial Sibauste, S. A., Panamá, p.317. Volver al índice de la jurisdicción donde se dirimen las controversias laborales tanto en el plano iberoamericano como en el ámbito nacional. 2. EVOLUCIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA JURISDICCIÓN DE TRABAJO. Es necesario ahora que enunciemos las características de la jurisdicción laboral dado que esas notas sirven para comprender mejor la institución objeto de estudio. En primer lugar, se observa que es especializada debido a que sólo se ventilan ante ella los asuntos y controversias derivadas de las relaciones de trabajo. En segundo lugar, es mixta puesto que su primordial la función de interpretar y aplicar el ordenamiento laboral la cumplen las autoridades administrativa (administración de trabajo) y los tribunales de justicia. En tercer lugar, es pública y no privada por cuanto que cualquier persona tiene acceso a ella y puede presentar sus reclamaciones, siempre que tengan su base o fundamento en la relación de trabajo estrictamente, con el fin de asegurar la defensa de sus derechos subjetivos. En cuarto lugar, es permanente habida cuenta que no puede ser paralizado ni suspendido el servicio de la administración de justicia laboral. En quinto lugar, es privativa porque ante ella se ventilan todas las causas suscitadas con ocasión de la relación de trabajo, siempre que no estén atribuidas a otras autoridades, implicando ello que es una institución exclusiva del Estado emanada de su uno de sus atributos esenciales su Soberanía. En nuestro medio como en las distintas legislaciones europeas los organismos administrativos de trabajo precedieron la jurisdicción laboral encargada de la función jurisdiccional en esta materia. Antes del establecimiento de esta institución las controversias de trabajo eran sometidas a la competencia de las autoridades administrativas y de los tribunales comunes donde se aplicaban los procedimientos civiles, tal como lo demuestran los antecedentes del ordenamiento laboral vigente. Todos estos rasgos hacen peculiar a la jurisdicción de trabajo que fuera creada como el escenario ideal para resolver los conflictos laborales donde actúan las normas procesales para darle eficacia a las disposiciones materiales que primordialmente reconocen derechos a los trabajadores y a los empleadores. Por tanto, se entiende que la jurisdicción laboral tiene como objetivo último garantizar la vigencia del ordenamiento jurídico laboral e imponer el respeto a ese ordenamiento a todo sujeto que tienda a infringirlo con sus actos. En Panamá, la jurisdicción especializada de trabajo fue creada en la Constitución Política de 1946, desarrollándola el Código de Trabajo de 1947, cuya vigencia se inicia a partir del 1º de marzo de 1948. El libro segundo impropiamente denominado normas adjetivas se ocupó de establecer las estructuras orgánicas y funcionales de los tribunales laborales, al igual que la Desde una perspectiva histórica, Humberto Ricord5 afirma que las controversias originadas por razón de las relaciones de trabajo se ventilaban en la Sección de Justicia Social del Ministerio de Gobierno y Justicia, empleando las reglas del procedimiento policivo establecidas en el Código Administrativo adoptado en 1917, luego de estudiar los Decretos No.55 de 10 de septiembre de 1941 y No.133 de 31 de enero de 1942. Los reclamos por indemnización derivados de los accidentes de trabajo fueron conocidos y decididos por el Órgano Judicial, según el Decreto Ley 38 de 1941. Como se dijo este instrumento fue el primer esfuerzo sistemático adoptado por el Estado para regular la relación de trabajo como institución jurídica. 5 RICORD, Humberto, 2002. “Historia del Derecho del Trabajo en Panamá”, 30 años de vigencia del Código de Trabajo, Academia Panameña de Derecho del Trabajo, Editorial Sibauste, S. A., Panamá, pp. 12-13. Volver al índice organización de la autoridad de trabajo, pero solamente interesan los órganos de la jurisdicción laboral. En esa época la jurisdicción laboral se ejercía por la Corte Suprema de Trabajo como tribunal de casación, por el Tribunal Superior de Trabajo como organismo de de segunda instancia, y por los Juzgados Seccionales de Trabajo como juzgados de primera o única instancia, según lo previsto en el artículo 340 de la Ley 67 de 1947. También esa legislación se ocupaba de las exigencias indispensables para la designación de los jueces y magistrados de los órganos que conformaban su estructura. La organización de los tribunales de trabajo era la siguiente: un juzgado para la Primera Sección que comprende las provincias de Panamá y Darién; un juzgados para la Segunda Sección compuesta por las provincias de Colón y San Blas; un juzgado para la Tercera Sección correspondiente a la provincia de Chiriquí; un juzgado para la Cuarta Sección que sirviera a las provincias de Coclé, Los Santos, Herrera y Veraguas; un juzgado para la Quinta Sección que comprende la provincia de Bocas del Toro. Durante la década de los cincuenta y sesenta se introdujeron modificaciones a la estructura orgánica y funcional de esta jurisdicción, al crearse nuevos tribunales tanto en Chiriquí como en Darién y separarse la jurisdicción y función de los juzgados de Coclé. Se dieron estas reformas en virtud de las leyes 31 del 12 de febrero de 1955 y 95 del 7 de septiembre de 1960, por medio de las cuales se reformaron los artículos 361 y 362 del Código de Trabajo derogado. Respecto de la composición e integración de los órganos de la jurisdicción de trabajo, mediante el artículo 349 de la Ley 67 del 47 y el Decreto de Gabinete No. 249 del 16 de junio de 1970, se dispuso que la designación de los jueces y magistrados en la jurisdicción laboral le correspondiera al Órgano Ejecutivo a través del sistema de ternas. Esta forma de nombramiento tuvo una duración de veinte (20) años, aproximadamente, hasta que se produjo la sentencia del 5 de abril de 1990, dictada por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia dentro de un proceso de inconstitucionalidad tras el restablecimiento del régimen democrático seguido de la invasión estadounidense. La Constitución Política de 1972, en su primitivo artículo 72, mantuvo la existencia de la jurisdicción de trabajo y el funcionamiento de la misma organizado por la Ley 67 de 1947, estableciendo ajustes necesarios con legislaciones posteriores lógicamente. En realidad, el imperativo de conservar el funcionamiento de la jurisdicción laboral fue implantado por el artículo 1064 del Código de Trabajo de 1971, contenido dentro del Libro V referido a las disposiciones finales, cuya vigencia fue iniciada antes de la mencionada Constitución Política. Se buscaba establecer el funcionamiento completo de la estructura de la jurisdicción de trabajo no sólo creando un Segundo Tribunal Superior de Trabajo sino instituyendo el organismo correspondiente que se ocupara de los recursos de casación laboral. De conformidad con esa disposición del Código de Trabajo de 1972, la jurisdicción de trabajo era ejercida por la Corte de Casación Laboral, compuesta por tres Magistrados nombrados por el Órgano Ejecutivo escogidos de listas confeccionadas por los sectores productivos del país; por dos Tribunales Superiores de Trabajo que tendrían su sede en Panamá y Veraguas, atendiendo a la división del territorio en dos Distritos Judiciales claramente definidos en ese instrumento legal a diferencia de la derogada legislación laboral, así: el primero comprendería las provincias de Panamá, Colón, Bocas del Toro, Darién y la Comarca de San Blas, y el segundo las provincias de Chiriquí, Coclé, Herrera, Los Santos y Veraguas; y por los Juzgados Seccionales de Trabajo que cumplirían sus funciones en nueve secciones que se precisan seguidamente. Volver al índice En la Primera Sección que comprenderá Panamá habrá cinco Juzgados, cuatro en la ciudad de Panamá para conocer y resolver los conflictos laborales en Panamá y San Miguelito; y el otro cumplirá funciones en Chorrera, Capira, Chame y San Carlos. En la Segunda Sección habrá dos juzgados, ambos con sede en la ciudad de Colón. En la Tercera Sección habrá tres juzgados y comprenderá la provincia de Chiriquí y tendrán su sede en David para atender los casos de David, Dolega, Boquete, Remedios, Gualaca, San Félix, San Lorenzo y Tolé, el otro en Puerto Armuelles para Barú y Renacimiento y el último con sede en Concepción para conocer los casos de Bugaba, Alanje y Boquerón. En la Cuarta Sección habrá dos juzgados con sede en Aguadulce, el primero, cuyas funciones se extienden a Natá y Aguadulce y, el segundo, con sede en Penonomé correspondiendo atender el propio distrito de Penonomé, Antón, La Pintada y Olá. En la Quinta Sección existirá un juzgado con sede en Changuinola. En la Sexta Sección habrá un juzgado con sede en Chitré. En la Séptima Sección habrá un juzgado con sede en Santiago de Veraguas. Y en la Novena Sección habrá un juzgado con sede en La Palma. Durante la década del setenta se crearon las Juntas de Conciliación y Decisión como parte de la jurisdicción laboral, por medio de la Ley 7 del 25 de febrero de 1975, estableciéndose su atribución, conformación y reglas de tramitación. Su competencia estaba circunscrita a las demandas por despidos injustificados, las demandas que no excedan de mil quinientos balboas y reclamaciones de los trabajadores domésticos sin importar la cuantía ni la naturaleza de la pretensión. Ellas reportan una composición tripartita, caracterizada por la representación de los sectores involucrados en las relaciones laborales junto al representante del gobierno, pese a lo cual constituyen tribunales laborales legítimos aun cuando se encuentran adscritos al Ministerio de trabajo. Fueron establecidas en todo el territorio nacional y su existencia se encuentra en peligro debido a la tendencia de concentrar las funciones jurisdiccionales en el Órgano Judicial. No obstante, en esta materia se registra una interesante evolución legislativa que brevemente destacamos a pesar de no haberse respetado ni cumplido. En concreto podemos citar la Ley 40 del 1 de agosto de 1975, por medio de la cual se reformaron los artículos 340, 349 y 350 del Código de Trabajo derogado, reestructurando el Tribunal Superior de Trabajo y fijando el período de los Magistrados de ese cuerpo colegiado; la Ley 23 de 1979, por medio de cual se crean dos tribunales más, el Juzgado Quinto de la Primera Sección y el Juzgado Tercero de Trabajo de la Segunda Sección, con el objeto de atender los conflictos laborales derivados de la reciente recuperación del área canalera; y la Ley 33 del 9 de octubre de 1980 que aludía a ciertas cuestiones salariales de los miembros del Tribunal Superior de Trabajo y los Jueces Seccionales. También debe mencionarse que ciertas funciones jurisdiccionales fueron atribuidas a las autoridades administrativas de trabajo, por medio de la Ley 53 de 1975, como el conocimiento de las demandas por incumplimiento del artículo 215 del Código de Trabajo, las demandas para determinar el salario mínimo legal o convencional con o sin el reclamo de las diferencias adeudadas, las demandas relativas a la interpretación en derecho o relativas a la validez de las cláusulas pactadas en las convenciones colectivas, las demandas acerca de la aplicación del artículo 240 del Código de Trabajo, y las demandas de impugnaciones de las Organizaciones Sociales de trabajadores relativas a la admisión de afiliados, elección de directivos y representantes que no reúnan los requisitos necesarios para el cargo y sobre la expulsión de sus afiliados. Específicamente, estos asuntos se ventilaban ante el antiguo Ministerio de Trabajo y Bienestar Social. A este punto nos referimos de inmediato anotando las posiciones referidas al cuestionamiento de las facultades jurisdiccionales de la administración de trabajo. La atribución de las funciones jurisdiccionales a la Administración de Trabajo, en su momento, respondió a una tendencia generalizada en todo el Volver al índice mundo y que rebasaba las potestades administrativas propias de tales autoridades y que se encuentran en decadencia en la actualidad, ya que su función principal es de naturaleza sancionadora y no juzgadora o decisora debido a que ésta compromete la imparcialidad e independencia –que son garantías del debido proceso- las cuales no siempre concurren en las relaciones donde interviene la autoridad de trabajo. En consecuencia, se plantea la supresión de esas facultades y la concentración en el sistema judicial de las mismas y que viene acogiéndose y respaldándose en estos tiempos con mucha insistencia. Cabe señalar que el sistema de la justicia laboral no está funcionando a cabalidad debido a que ciertos órganos nunca fueron establecidos en la práctica, pese a que abogamos por la plena vigencia de su estructura o por su puesta en marcha de forma completa e íntegra, pudiendo citar como un ejemplo claro de esta situación el hecho que todavía esté operando la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia como ente que conoce y decide los recursos de casación laboral cuando esa función era con carácter provisional. En otras palabras, resulta un imperativo insistir en la necesidad de implantar o inaugurar la Sala de Casación Laboral al igual que los otros órganos de la jurisdicción de trabajo creados por Ley. 3. INCORPORACIÓN DE LOS TRIBUNALES LABORALES AL ÓRGANO JUDICIAL. Desde su establecimiento hasta finales de los años ochenta, la designación de Magistrados y Jueces de Trabajo estuvo controlada y dominada por el Órgano Ejecutivo, como es sabido, pues este órgano del Estado intervenía directamente en dicho acto conforme el sistema de ternas que estaba vigente. Después de restablecido el sistema democrático en el país, tras la invasión militar estadounidense que acabara con la dictadura instaurada en el territorio nacional, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia declaró la inconstitucionalidad de las disposiciones jurídicas que facultaban al Órgano Ejecutivo a escoger y nombrar los Jueces y Magistrados de los tribunales de trabajo, mediante el sistema de ternas, conforme los artículos 9 del Decreto de Gabinete No. 249 de 1970 y artículo 349 de la Ley 67 de 1947. La sentencia del 5 de abril de 1990, en su parte medular, dispuso que la citada normativa que le confiere al Ministro de Trabajo la potestad de proponer al Presidente de la República ternas para que nombraran a los Magistrados del Tribunal Superior de Trabajo es violatoria del artículo 206 de la Constitución Política. Se agrega que esa situación vulnera el principio receptado en el artículo 2 de la Constitución y, de igual forma, el principio de independencia de los magistrados y jueces en el ejercicio de sus funciones estatuido por el artículo 207 de la misma Carta Política, pues, en fin de cuenta, estos servidores públicos también imparten justicia y forman parte de la Administración de Justicia. Y, por último, se expresa que si el deseo o la voluntad del poder constituyente hubiese sido el de conceder esa potestad al Órgano Ejecutivo, y no al Judicial, como rezan las normas legales impugnadas de inconstitucionales, así lo hubiera dejado expresamente consignado en el propio texto de la Constitución, como ocurre por ejemplo, con los nombramientos de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Procurador General de la Nación y el Procurador de la Administración, quienes son nombrados por el “Consejo de Gabinete”, con sujeción a la aprobación del Órgano Legislativo, por mandato expreso de la Constitución. Cuando reasume su función eclipsada –durante varios años- de orientar y perfilar la vida institucional del país, estableciendo el control de la juridicidad del Estado, el Pleno vino a restaurar el sistema de justicia para alejarlo de la injerencia directa del Órgano Ejecutivo, mediante la sentencia del 5 de abril de 1990, cuando impuso que los nombramientos de los jueces de los tribunales laborales deben ser realizados conforme el artículo 206 de Volver al índice la Constitución Política, según destaca el jurista Jorge Fábrega Ponce6. De acuerdo con ese enfoque, el profesor Abel Zamorano7 expuso que con ese fallo se retoma la doctrina del monopolio de la jurisdicción por parte del Órgano Judicial, como una de las piedras angulares del Estado de Derecho, y es con fundamento en ella que se profieren los fallos, declarando inconstitucionales aquellas disposiciones legales que ponían en manos del Órgano Ejecutivo ciertas funciones jurisdiccionales y, recientemente, sostuvo que se da un paso más hacia el perfeccionamiento de nuestro Estado de Derecho, lo cual es absolutamente cierto. A partir de ese emblemático fallo la jurisdicción laboral deja de ser considerada la cenicienta del sistema de justicia como se dijo hace tiempo y pasa a formar parte del Órgano Judicial, como veremos, correspondiéndole el control absoluto a la Corte Suprema de Justicia no sólo en cuanto al registro de estadísticas sino en lo concerniente a la selección y nombramiento de los jueces y magistrados de los tribunales de trabajo mediante las reglas de concurso formales. Efectivamente, los Tribunales Superiores de Trabajo y los Juzgados Seccionales de Trabajo fueron incorporados al sistema de administración de justicia por virtud de la Ley 19 de 1991, al modificarse el Código Judicial, especificando los órganos que brindan ese servicio público esencial dentro del Estado panameño. Por medio del Decreto-Ley 8 del 26 de febrero de 1998, que regula las relaciones laborales donde intervienen trabajadores nacionales y que se 6 FABREGA PONCE, Jorge. 1990. Estudios Procesales, Editora Jurídica Panameña, Panamá, T. III, pp.121-123. 7 ZAMORANO, Abel. 1998-2002. “Medio siglo de la jurisdicción de trabajo”, La Prensa, segmento opinión, Panamá, edición del 22 de abril, p.35-A; y “La Jurisdicción del Trabajo en Panamá posterior a la Ley 59 del 7 de diciembre de 2001” Memorias del 1er Congreso Nacional de Derecho del Trabajo, Editorial Sibauste, S. A., Panamá, p.376. desarrollan a bordo de las naves de registro panameño, se crean dos Juzgados Laborales Marítimos en el país, uno en el Litoral Pacífico, con sede en Panamá que tendrá jurisdicción dentro de las circunscripciones que comprenden la Primera, Tercera, Cuarta y Sexta Sección; y otro en el Litoral Atlántico, con sede en Colón que tendrá jurisdicción dentro de las circunscripciones que comprenden la Segunda y Quinta Sección de Trabajo. Estos tribunales conocerán de las controversias que se originen del trabajo en el mar y en las vías navegables. Sin embargo, estos tribunales también llamados Tribunales Marítimos de Trabajo no están funcionando en la práctica, y están asumiendo la competencia de esa materia los Juzgados Seccionales de Trabajo y las Juntas de Conciliación y Decisión. Posteriormente, se dicta la Ley 23 de 2001, mediante la cual es subrogado el artículo 3 del Código Judicial, reconociendo que los Tribunales Superiores de Trabajo y los Juzgados Seccionales de Trabajo quedan incorporados de manera permanente a la administración de justicia del país. Así las cosas, la jurisdicción laboral viene a ser parte del sistema de justicia que es monopolizada por el Órgano Judicial a través de su máxima autoridad la Corte Suprema integrada por nueve Magistrados conforme el esquema actual. Esta legislación introdujo otras modificaciones y adiciones al Código Judicial. Mediante la Ley 59 del 5 de diciembre de 2001, publicada esa fecha en la Gaceta Oficial No.24447, se adiciona el Título XVII del Libro Primero del Código Judicial integrado el mismo por tres capítulos dedicados a la jurisdicción laboral. Con ella se deroga la Ley 67 de 1947 y cualquier disposición que le sea contraria. Ella contiene el objeto de la jurisdicción, los órganos por medio de los cuales funciona su estructura, las competencias y otras cuestiones como veremos enseguida. Volver al índice 4. ORGANIZACIÓN DE LOS TRIBUNALES LABORALES SEGÚN LA LEGISLACIÓN VIGENTE. Esta jurisdicción llega a ser implantada para decidir las controversias que provengan directa o indirectamente de la ejecución de los contratos de trabajo celebrados entre empleadores y trabajadores, entre las organizaciones sociales de empleadores y las organizaciones sociales de trabajadores, así como los conflictos que se presenten en las organizaciones sociales de trabajadores, sea con motivo de la interpretación o de la aplicación de la legislación de trabajo, según el artículo 460-A del Código Judicial. Con relación a los órganos de la jurisdicción laboral que actúan como tribunales de segunda instancia, específicamente, el régimen vigente reconoce la existencia de dos Tribunales Superiores de Trabajo que son denominados, así: Tribunal Superior de Trabajo del Primer Distrito Judicial y Tribunal Superior de Trabajo del Segundo Distrito Judicial. El primero tiene su sede en la ciudad de Panamá y comprende en su jurisdicción las provincias de Panamá, Colón y Darién, así como la Comarca de Kuna Yala; mientras que el segundo tiene su sede en Santiago de Veraguas y comprende su jurisdicción las provincias de Bocas del Toro, Chiriquí, Coclé, Herrera, Los Santos y Veraguas, tal como se aprecia en el artículo 460-D. Se desprende de lo anterior que ante los tribunales de trabajo se ventilan todas las acciones derivadas de los contratos de trabajo, debido a su competencia privativa, como lo reconoce el artículo 460-B, salvo las materias que por razón de leyes vigentes –al momento de la aprobación de esta normativa- son atribuidas a las Juntas de Conciliación y Decisión y la Dirección General y Regional de Trabajo. (Leyes 7 de 1975 y 53 de 1975 y sus modificaciones) Los Magistrados que integran sendos Tribunales Superiores de Justicia dentro de la jurisdicción laboral, serán elegidos y nombrados por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia de conformidad con las normas de la Carrera Judicial. También sus Suplentes serán designados por el Pleno, tal como indica el último párrafo del artículo 460-E. En cuanto a los requisitos de idoneidad para asumir el cargo de Magistrado de los Tribunales Superiores de Trabajo, se exigen los mismos para ser Magistrado de los Tribunales Superiores de Justicia, además de tener estudios y experiencias en Derecho Laboral, según el artículo 460-F. La estructura orgánica de la jurisdicción laboral está configurada en el artículo 460-C del Código Judicial que dispone que ella se ejerce de manera permanente por la Sala de Casación Laboral, por los Tribunales Superiores de Trabajo como tribunales de segunda instancia, por los Juzgados Seccionales de Trabajo y por las Juntas de Conciliación y Decisión, ambos como tribunales de primera o única instancia. Se dispone que mientras no entre en funciones la Sala de Casación Laboral, continuará conociendo de los recursos de casación la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. De manera que en la cúspide de la pirámide de la jurisdicción laboral se sitúa la Sala de Casación Laboral, en el nivel intermedio a los Tribunales Superiores de Trabajo y en la parte inferior o base a los Juzgados Seccionales de Trabajo. De conformidad con el artículo 460-I del Código Judicial son atribuciones de los Tribunales Superiores de Trabajo las siguientes: conocer en segunda instancia de los procesos que decididos en primera instancia por los Jueces Seccionales de Trabajo y las Juntas de Conciliación y Decisión en los cuales haya lugar a los recursos de apelación, recursos de hecho o las consultas; conocer las quejas que se presenten contra los Jueces Seccionales de Trabajo e imponer sanciones que establezca la Ley; resolver los conflictos de competencia planteados entre los Juzgados Seccionales de Trabajo, las Juntas de Conciliación y Decisión, y la Dirección General y Regional de Trabajo; y ejercer las demás funciones que establezca la Ley. Volver al índice Por su parte, el artículo 460-J dispone que los Juzgados Seccionales de Trabajo que actúan como tribunales de única y primera instancia estén repartidos en el territorio nacional en nueve secciones conformadas, así: Primera Sección que comprende la provincia de Panamá, donde habrá cinco (5) juzgados: el Primero, el Segundo, el Tercero y el Cuarto con sede en la ciudad de Panamá y jurisdicción en los distritos de Panamá, San Miguelito, Balboa, Taboga, Chepo y Chimán; y el Quinto con sede en la Chorrera y jurisdicción en los distritos de Arraiján, La Chorrera, Capira, Chame y San Carlos. Segunda Sección que comprende la provincia de Colón y la Comarca de San Blas, donde habrá dos (2) juzgados, ambos con sede en la ciudad de Colón. Tercera Sección que comprende la provincia de Chiriquí, donde habrá tres (3) juzgados: el Primero y el Segundo con sede en David y jurisdicción en los distritos de David, Dolega, Boquete, Remedios, Gualaca, San Félix, San Lorenzo, Tolé, Bugaba y Boquerón; y el Tercero con sede en Puerto Armuelles y jurisdicción en Barú, Renacimiento y Alanje. Cuarta Sección que comprende la provincia de Coclé, donde habrá dos (2) juzgados: el Primero con sede en Aguadulce y jurisdicción en los distritos de Aguadulce y Natá; y el Segundo con sede en Penonomé y jurisdicción en Penonomé, Antón, La Pintada y Olá. Quinta Sección que comprende la provincia de Bocas del Toro, donde habrá un juzgado con sede en Changuinola. Sexta Sección que comprende la provincia de Herrera, donde habrá un juzgado con sede en Chitré. Séptima Sección que comprende la provincia de Veraguas, donde habrá un juzgado con sede en Santiago. Octava Sección que comprende la provincia de Los Santos, donde habrá un juzgado con sede en Las Tablas. Novena Sección que comprende la provincia de Darién, donde habrá un juzgado con en La Palma. También se establece que para ser Juez Seccional de Trabajo se exigen los mismos requisitos para ejercer el cargo de Juez de Circuito, además de estudios y experiencias en Derecho Laboral, tal como indica el artículo 460-K del Código Judicial. En cuanto al personal de los Juzgados Seccionales de Trabajo, distinto a los Secretarios y Alguaciles Ejecutores, el Pleno de la Corte tendrá la facultad de establecerlo conforme la organización administrativa. Fuera de las atribuciones establecidas en las legislaciones complementarias, estas autoridades tienen competencia sobre los siguientes asuntos: las controversias derivadas de los contratos de trabajo, las renuncias por causas imputables al empleador, los procesos encaminados a obtener la disolución de las organizaciones sociales, los procesos por riesgos profesionales establecidos en el Código de Trabajo, los casos de juzgamientos de faltas cometidas a las leyes de trabajo y los demás asuntos que determine la Ley, según lo indicado en el artículo 460-L. Se observa que la competencia está distribuida en base a la circunscripción territorial, a la naturaleza de la causa, la calidad de las partes y, por supuesto, tomando en cuenta la cuantía de lo reclamado. Por ende, estos factores o elementos se encuentran presentes en la nueva normativa que contempla la asignación de las causas que competen a los distintos órganos de la jurisdicción de trabajo. Volver al índice Sin duda alguna, esta legislación constituye un avance significativo para la olvidada y maltratada jurisdicción laboral en Panamá, pues vino a llenar un vacío que data desde la vigencia del actual Código de Trabajo de 1972, el cual mantenía vigentes ciertas normas de la Ley 67 de 1947, cuyos resabios de antigüedad todavía colgaban en muchas de sus disposiciones, al decir del laboralista Oscar Vargas Velarde8, quien con mucho tino puntualiza aspectos positivos entre los cuales destaca la creación de la Sala de Casación Laboral que vendría a inmunizar sus decisiones contra demandas de inconstitucionalidad y amparos de garantías constitucionales, la división territorial de la jurisdicción laboral, la estabilidad de los operadores y funcionarios de esa jurisdicción tan necesaria para la conocida independencia judicial, la precisión de ciertas cuestiones procesales que eran motivo de mucha polémica en la doctrina como la competencia en materias determinadas ya. Como es evidente la Sala de Casación Laboral tendría que ocuparse de los recursos de casación laboral, al igual que de las impugnaciones que procedan contra los laudos arbitrales dictados con sujeción de la normativa laboral de la Autoridad del Canal de Panamá y demás atribuciones que establezca la Ley. No obstante, junto a esos aportes se encuentran aspectos negativos que representan un déficit nacional que ha impedido completar la jurisdicción laboral tales como el retraso en el funcionamiento de la Sala de Casación manteniendo la provisionalidad de las funciones que asume la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia en materia de casación laboral, la omisión de referirse a la mayoría de las comarcas indígenas que son parte de la división política dentro de las distintas secciones establecidas y la abrogación de una regla de competencia favorable para los trabajadores contenida en el artículo 382 de la Ley 67 de 1947, según el citado laboralista autor de innumerables obras y estudios jurídicos9. También apunta que la Ley 59 de 2001, le otorga un tratamiento inadecuado a las Juntas de Conciliación y Decisión dado que las mantuvo bajo la égida del Ministerio de Trabajo, en lo que respecta a la parte administrativa, a pesar de reconocerla como un organismo de la jurisdicción de trabajo, siendo ello una contradicción descomunal10. Con el propósito de establecer una propuesta frente a la conocida desnaturalización de estos organismos, tanto en su naturaleza como en la estructura y funcionamiento configurado, se debió perfeccionar el modelo suprimiendo la dependencia administrativa con el Ministerio de Trabajo. Otra de las insuficiencias existentes en el instrumento analizado tiene que ver con la no inclusión de los Juzgados Laborales Marítimos, creados por el Decreto Ley 8 de 1998, dentro de los órganos que ejercen de manera permanente la jurisdicción laboral, pues fueron ignorados o pasada por alto la existencia de la propia ley laboral marítima, como bien subraya el colega Carlos Alberto Membreño11, aparte de la falta de dotación de recursos humanos y económicos con la que tropieza esta jurisdicción especial para su cabal funcionamiento. 5. INSTAURACIÓN NECESARIA DE TODA LA ESTRUCTURA DE LA JURISDICCIÓN LABORAL. Las deficiencias anotadas o males observados sirven de preámbulo para referirnos a las propuestas de fortalecimiento de la justicia laboral, 9 Ibídem, pp.350-362. Ibídem, pp.355-356 11 MEMBREÑO, Carlos Alberto. 2002. “Las Reformas a la Jurisdicción de Trabajo”, Memorias del 1er Congreso Nacional de Derecho del Trabajo, Editorial Sibauste, S. A., Panamá, p.293. 10 8 VARGAS VELARDE, Oscar, 2002. “La Jurisdicción Especial de Trabajo”, Memorias del 1er Congreso Nacional de Derecho del Trabajo, Editorial Sibauste, S. A., Panamá, pp. 343-350. Volver al índice mediante la inauguración de la Sala de Casación Laboral y el establecimiento de los otros tribunales laborales que no están operando en la práctica, como los creados por el Decreto Ley 8 de 1998 y los previstos en la nueva estructura que debe tomar en cuenta la división política del territorio nacional. Con esto se completará toda la estructura orgánica de la jurisdicción de trabajo en Panamá. CABANELLAS, Guillermo. Derecho de los Conflictos Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, Argentina, 1966. Así, el número de tribunales laborales existentes será aumentado para cumplir con el derecho de tutela judicial efectiva que tienen los ciudadanos que residen en las circunscripciones territoriales donde no se encuentran funcionando los juzgados ya creados. KROTOSCHIN, Ernesto. Instituciones de Derecho del Trabajo, 2ª ed., Editorial De Palma, Buenos Aires, Argentina, 1968. Lo anterior resulta indispensable ante la concentración de funciones judiciales que se impone debido a la eliminación de las potestades jurisdiccionales de la Administración de Trabajo y, obviamente, la concentración o monopolio de las funciones del sistema judicial iniciado durante la década de los noventa con el fallo emblemático examinado. Todo ello implica que los dignatarios del Órgano Judicial tendrán que gestionar un presupuesto suficiente y ofrecer infraestructuras adecuadas para llevar adelante esa misión y la satisfacción de tan importante servicio público esencial. También tendrá la responsabilidad designar a los jueces y magistrados por sus cualidades y calidades profesionales. En fin, el mejoramiento de la jurisdicción laboral en Panamá depende no sólo de la puesta en marcha de toda su estructura orgánica sino del escogimiento de los hombres y mujeres que tengan la mejor preparación académica, profesional, ética y moral para desempeñar los delicados cargos dentro de la magistratura y judicatura. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA Laborales, DE LA CUEVA, Mario. Derecho Mexicano del Trabajo, 9ª ed., Editorial Porrúa, S. A., México, T. II, 1969. MEMBREÑO, Carlos Alberto. “Las Reformas a la Jurisdicción de Trabajo”, Memoria del 1er Congreso Nacional de Derecho del Trabajo, Editorial Sibauste, S. A., Panamá, 2002. MURGAS TORRAZZA, Rolando. “La Administración de Justicia Laboral en Iberoamérica”, Memoria del 1er Congreso Nacional de Derecho del Trabajo, Editorial Sibauste, S. A., Panamá, 2002. RICORD, Humberto. “Historia del Derecho del Trabajo en Panamá”, 30 años de vigencia del Código de Trabajo, Academia Panameña de Derecho del Trabajo, Editorial Sibauste, S. A., Panamá, 2002. VARGAS VELARDE, Oscar “La Jurisdicción Especial de Trabajo”, Memoria del 1er Congreso Nacional de Derecho del Trabajo, Editorial Sibauste, S. A., Panamá, 2002. ZAMORANO, Abel. “La Jurisdicción del Trabajo en Panamá posterior a la Ley 59 del 7 de diciembre de 2001”, Memoria del 1er Congreso Nacional de Derecho del Trabajo, Editorial Sibauste, S. A., Panamá, 2002. Volver al índice ANALISIS JURISPRUDENCIAL DE LA FIBROMIALGIA O EL SINDROME DE LA FATIGA CRONICA Mgtra. Belquis C. Sáez N. Directora del Centro de Investigación Jurídica ÍNDICE Introducción, Antecedentes de la Fibromialgia, Jurisprudencia de la Corte suprema de Justicia. PALABRAS CLAVES FIBROMIALGIA, SÍNDROME DE FATIGA, ENFERMEDAD CRÓNICA, INCAPACIDAD LABORAL Abstract. During recent years we have been to observe signifficant changes in the field of chronic diseases, both in form and factor. As such, new clinical realities taking after fibromyalgia and Chronic Fatigue Syndrome. INTRODUCCIÓN Con motivo del Congreso Científico presidido por la Vicerrectoría de Investigación y postgrado de la Universidad de Panamá, presentamos el proyecto de investigación titulado “LA FIBROMIALGIA ALCANCE DE LA LEY DE SEGURIDAD SOCIAL”, sobre todo por la preocupación que nos surgió debido a que realizamos una compilación de la ley de seguridad social, y nos dimos cuenta que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha analizado muy pocos casos sobre fibromialgia, y deducimos que la enfermedad es desconocida. Por esa razón vamos a realizar algunos comentarios a esos fallos. 1. ANTECEDENTES DE LA FIBROMIALGIA. El derecho tiene la difícil tarea, de dar respuestas rápidas, ahora más que nunca debido a la compleja y dinámica actividad social. Los cambios sociales, el avance de la sociedad aunado al incremento de la tecnología presenciado en los últimos años ha generado cambios también en las enfermedades y la evolución de la medicina. Sirva como ejemplo, la epidemia ocurrida a mediados de la década de los ochenta en el sector de operadores de teléfonos y teclados _Telecom Australia_ en la que, sin motivo aparente, un buen número de personas presentaban una serie de menoscabos dolorosos, ocasionado, se pensaba entonces, por esfuerzos repetitivos, lo que motivó múltiples reclamaciones indemnizatorias, procedimientos judiciales en definitiva, por ésta pérdida de la capacidad laboral. (LEON j. 2006) Fue Hench quien en 1975 incorporó el vocablo FIBROMIALGIA, si bien habríamos de esperar hasta 1990 para que el AMERICAN COLLEGE OF RHEUMATOLOGY fijara los criterios para su clasificación, cuyo eje fundamental lo representan los 18 puntos distribuidos en la anatomía del sujeto evaluado. Esta enfermedad fue reconocida por la Organización Mundial de la Salud, OMS en 1992, y la tipificación en el manual de clasificación internacional de enfermedades en ese mismo año. A pesar del reconocimiento que ha realizado la Organización Mundial de la Salud, siguen sin definir varios aspectos, a saber; que grado de discapacidad se debe tener para otorgar pensión de invalidez, quienes son los especialistas que deben decretar la patología ya que existe una combinación de factores que inciden en ella, la etiología de este enfermedad en muchos países es desconocida y si se debe realizar reformas en la ley de seguridad social Volver al índice nuestra, sobre la base de que la persona que sufre de fibromialgia, tiene una apariencia buena y no se cumple con el requisito que exige la ley de seguridad social para decretar la invalidez. Lo que sí es cierto es que es necesario llegar a un consenso entre la clase médica y jurídica sobre la dinámica médico legal que debe seguirse en lo sucesivo, en consideración a los contenidos de las referencias médico científicas y las sentencias judiciales, valoradas en forma cualitativa, descriptiva y analítica. Esto se debe a que no existe una bibliografía médica concluyente sobre el tema de la incapacidad producto de la fibromialgia y por tanto, el derecho necesita de esa bibliografía científica, a efectos de realizar los correctivos necesarios. La mayor parte de los países viene tratando el tema de la fibromialgia con incapacidades que van desde los seis meses hasta el año. En Panamá nosotros sólo hemos encontrado dos casos en la jurisprudencia y ello nos conduce a pensar, que es una enfermedad de etiología desconocida y que tuvieron que ir a la Sala Contencioso Administrativa para demandar ya que la Comisión de Prestaciones Médicas de la Caja del Seguro Social, les negó la pensión de invalidez. 2. JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Veamos dos casos que se han presentado ante la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia de nuestro país. 1. FIBROMIALGIA (es una enfermedad progresiva a través del tiempo en detrimento de la capacidad laboral para prestar servicios laborales e impidiéndole procurarse un trabajo de conformidad y en proporción a sus fuerzas, capacidad y formación profesional) Lo anterior agrega un factor de especial consideración para establecer la condición de salud de la señora M, pero como hemos explicado, no pudo ser tomado en cuenta al momento de emitir su dictamen, por la Comisión Médica Calificadora de primera instancia. Y es que, ahora sí se consideró que la demandante M, se encontraba imposibilitada para trabajar por un (1) año, lo que a todas luces revela un factor invalidante de los contemplados en el régimen de seguridad social, contenido en el artículo 45 del Decreto Ley No. 14 de 1954, que señala: "Se considerará inválido para efectos de este seguro, el asegurado que, a causa de enfermedad o alteración física o mental queda incapacitado para procurarse por medio de un trabajo proporcionado a su fuerza, capacidad y formación profesional, una remuneración equivalente por lo menos a un tercio de la remuneración que percibía habitualmente antes de sobrevenirle la invalidez o de la que habitualmente percibe en la misma región un trabajador sano de mismo sexo y de capacidad y formación semejante." De lo anterior se evidencia que, desde el momento en que el estado de salud de la señora M, no le permitía laborar por un (1) año, según el diagnóstico de la doctora OD, médico de la Caja de Seguro Social, la demandante sí se encontraba en la condición de invalidez que contempla el artículo 45 antes señalado. Como bien se ha expresado en párrafos anteriores, la demandante utilizó los recursos que por ley le son permitidos para atacar en la vía administrativa el acto considerado ilegal, razón por la cual, al momento de resolver el recurso de Apelación, la demandante fue referida a una Comisión Médica Calificadora de segunda instancia, donde fue evaluada nuevamente. En esta última evaluación médica, que se aprecia a foja 148 y 149 de los antecedentes, donde además puede observarse un historial del trámite que le fue aplicado a la solicitud de la señora M, llama nuestra atención lo Volver al índice siguiente: 1-en el numeral 5, que se refiere a las evaluaciones de la Comisión Médica de Primera Instancia, señala que le fue diagnosticado FIBROMIALGIA y un 30% de incapacidad (resultado que no se tomó en cuenta en por la comisión de primera instancia, toda vez que éste fue emitido con posterioridad). 2-En el numeral 9, que se refiere a la evaluación de la Comisión Médica de Segunda Instancia, se establece un diagnóstico diferente: Síndrome depresivo menor leve, por el cual se establece un 24% de invalidez. Esta situación de desconocimiento del diagnóstico de primera instancia, fue de alguna manera reconocido por el funcionario demandado, cuando en su Informe Explicativo de Conducta, señala: "Por otro lado debemos señalar, que la diferencia entre la Comisión Médica Calificadora de Primera y Segunda Instancia, es que la Primera es la que por Ley está facultada para iniciar la fase inicial de evaluación de toda persona que solicita una pensión de invalidez, cuya decisión puede ser revisada en virtud de un recurso, y la Segunda es el máximo organismo institucional en esta materia cuando sean recurridos en Primera Instancia, que le da un criterio técnico a la Honorable Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, cuyo criterio impera sobre los emitidos por la Comisión Medica Calificadora de Primera Instancia. Así pues, el dictamen de porcentaje de invalidez definido por la Comisión Médica Calificadora de Segunda Instancia del 24%, impera sobre el propuesto por la Comisión Médica Calificadora de Primera Instancia 30%, por lo que, la señora M no califica para ser considerada inválida"(SIC)(F. 20) Este argumento, a juicio de la Sala, resulta insuficiente para justificar la declaratoria de no invalidez de la señora M. Ante la omisión de la Comisión Médica Calificadora de Primera Instancia, al no atender el diagnóstico del Servicio de Medicina Física y Rehabilitación, aunado a la variación en el diagnóstico por parte de la Comisión Médica de Segunda Instancia, el Tribunal considera se evidencia una infracción al acápite a) del artículo 46 del Decreto Ley No. 1 de 1954, el cual señala lo siguiente: "Tendrá derecho a pensión de invalidez el asegurado que reúna los siguientes requisitos: a)Ser declarado inválido por la Comisión de Prestaciones de la Institución en vista del Informe de la Comisión Médica Calificadora y de los demás exámenes y pruebas que estime necesarios. ..." Aunado a lo anterior, se observa a foja 153, un Informe dirigido a la Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, con el cual se adjuntó el proyecto de resolución de segunda instancia, y que confrontado con en el análisis expuesto en párrafos anteriores, puede concluirse que fueron presentadas apreciaciones erradas del proceso de primera instancia. Como hemos venido señalando, el dictamen de las Comisiones Médicas Calificadoras y de las autoridades de la entidad demandada que debieron resolver los procesos de primera y segunda instancia, fue basado en una evaluación incompleta, con contradicciones y omisiones de consideración, e incluso dictado sobre una base subjetiva ante la carencia de una reglamentación objetiva para la calificación de la invalidez. Cabe destacar el hecho, que se llegó a una decisión contraria a lo solicitado por la demandante, obviando diagnósticos médicos, emitidos por la propia Caja de Seguro Social, donde fue considerada imposibilitada para laborar. Esto a pesar también, de las constancias emitidas por los médicos especialistas a nivel privado, que estuvieron brindado tratamiento a la señora M, en los últimos años antes de presentar su solicitud, los cuales coincidieron en sus diagnósticos y que han sido enfáticos en señalar, que la Volver al índice paciente se encontraba imposibilitada para realizar sus deberes laborales, incluso habituales. Tales constancias emitidas por los médicos GENEROSO GUERRA (Médico Internista-Reumatólogo) y JUAN LUIS CORREA JR. (Médico Internista - Gastroenterólogo), resposan a foja 138 y 139 de los antecedentes. A lo anterior debemos agregar, que en virtud de la demanda contencioso administrativa bajo estudio, la demandante debió cumplir con la carga de la prueba, a fin de acreditar los cargos de infracción alegados, lo que dio como resultado que en la correspondiente etapa procesal, fuesen incorporados nuevos elementos de prueba que sirvieron para ilustrar a la Sala respecto al padecimiento denominado FIBROMIALGIA y FATIGA CRÓNICA. Fue a través de las declaraciones rendidas por los médicos tratantes de la señora M, cuyas especialidades guardan estrecha relación con los síntomas que ésta presentaba, que se pudo conocer que, la FIBROMIALGIA, según la describe el Dr. RAFAEL SUESCUM (f. 63) "es un síndrome donde hay dolores musculares o en sus estructuras asociadas, tales como tendones o ligamentos que pueden o no tener cambios inflamatorios. Este síndrome se considera mayormente como parte de las enfermedades reumatológicas, tampoco tiene parámetros de signos patonomónicos o pruebas diagnósticas patonomónicas que establezcan el diagnóstico, es decir, patonomónica significa algo concluyente para establecer definitivamente un diagnóstico". Según continuó explicando el doctor SUE, al referirse a la fatiga crónica como síntoma presentado por la señora M, ésta puede ser "persistente o recayente, recayente de por sí indica mejorías o recaídas", motivo por el cual, a su parecer, "Ningún médico puede juzgar la intensidad de un dolor de cabeza, ningún médico puede juzgar la intensidad de la fatiga igualmente, ambos son presentaciones subjetivas de una condición o enfermedad." (f. 64 del proceso). Por su parte, la doctora GISELA GARIBALDO, en su declaración visible de fojas 65 a 67 del proceso, señaló que atendió a la señora M, en el año 2000, quien presentaba un "estado depresivo del cual tuvo recuperación", para luego volverla a ver en febrero de 2003, fecha en la que manifestó "síntomas y signos de depresión nuevamente", indicándole la señora M, que le había sido diagnosticado "un síndrome de fatiga crónica" . Al ser cuestionada sobre el estado depresivo de la paciente y si éste guardaba relación con el síndrome diagnosticado, la doctora GARIBALDO manifestó que "toda patología o enfermedad que conlleve una discapacidad o alteración en nuestras funciones, puede coexistir con un estado depresivo" (f. 66). Agrega además, refiriéndose a la persistencia del padecimiento prolongado de un paciente con un cuadro crónico que afecte su salud, ésta señaló que "Toda enfermedad crónica como expliqué anteriormente puede contribuir a que las personas desarrollen un estado de depresión y ansiedad, esto depende de la severidad o de cuanto compromete su estado físico la enfermedad crónica y los elementos citados anteriormente" (f. 66) por lo que es de la opinión que "los síntomas y signos de depresión pueden tener periodos de mejorías, dependiendo de la continuidad del tratamiento y desde luego de la severidad de la patología de fondo." (f. 67) De fojas 68 a 71 del proceso, consta la declaración rendida por el doctor GENEROSO GUERRA, la cual a consideración de la Sala es contundente al referirse a las características de los pacientes de FIBROMIALGIA, ya que, según ha manifestado este profesional de la medicina, "los pacientes con FIBROMIALGIA lucen generalmente sanos o su apariencia pareciera no evidenciar datos de enfermedad orgánica. Por lo tanto, parecen sanos sin embargo, las manifestaciones de dolor, fatiga y Volver al índice trastornos del sueño son subjetivas, pero trastornan completamente la vida de estos pacientes. Es posible que tengan periodos se relativa normalidad, sin embargo, casi siempre están sintomáticos y la recurrencia del padecimiento es la norma" (f. 70). Seguidamente, agregó el doctor GUERRA, al ser cuestionado sobre las tablas de medición para determinar el grado de incapacidad laboral de un paciente que sufra de Fibromialgia y síndrome de fatiga crónica, este contestó que "ni en Panamá ni en la mayoría de los países desarrollados disponemos de una tabla o evaluación de discapacidad en los pacientes con Fibromialgia. Nos basamos en pruebas sicológicas y mediciones subjetivas que nos brinda la paciente. Es la historia clínica y el examen físico junto a cuestionarios que evalúan la calidad de vida del individuo la que nos permite realizar un juicio final"(f. 70 y 71) También el proceso contencioso administrativo, cuenta con las declaraciones de compañeros de trabajo de la señora M, quienes describieron la forma como la demandante, presentó una desmejora en su rendimiento laboral, pese a caracterizarse por ser una empleada eficiente a lo largo de su desempeño en la empresa SCHERING-PLOUGH, debido a sus padecimientos de salud que la obligaron a ausentarse de su trabajo constantemente. Como se constata en el proceso, la señora M, inició su vida laboral desde los 19 años desempeñándose como Secretaria hasta separarse de sus labores por mutuo acuerdo con la empresa, en febrero de 2004, motivo por el cual su densidad y porcentaje de cuotas para tener derecho a la pensión de invalidez, no fue obstáculo para acceder a la misma. Por todo lo anterior, es que la Sala considera ha sido demostrado que la señora M, sí está en una circunstancia de incapacidad para ejecutar la labor profesional que siempre ha venido desempeñando desde el año 1971 (según consta en los autos). Lo que es una consecuencia directa de la afección de FATIGA CRÓNICA y FIBROMIALGIA que sufre, y las secuelas directamente relacionadas a esas dolencias, tal y como fueron descritas por la institución demandada, en los respectivos diagnósticos que sirvieron de fundamento al acto originario y los confirmatorios, acusados de ser ilegales. En virtud de ello, somos de la opinión que a la demandada le asiste la razón por considerar que se han cumplido las premisas jurídicas del artículo 45 invocado, una vez se ha demostrado que la enfermedad que padece la demandada, progresó a través del tiempo en detrimento de su capacidad laboral para prestar sus servicios laborales e impidiéndole procurarse un trabajo de conformidad y en proporción a sus fuerzas, capacidad y formación profesional. La Sala Tercera, al resolver mediante fallo de 21 de mayo de 2003, un negocio con características similares al que nos ocupa, en el que a la demandante también le fue diagnosticado FIBROMIALGIA, señaló lo siguiente: "En el presente asunto gravitan elementos inmanentes a la filosofía del sistema de seguridad social, que no pueden ser soslayados, por precisamente estar en la base de la creación de las instituciones públicas de previsión social. La previsión del infortunio es posible; empero, cuando éste aparece en la realidad, no es extraño que en ocasiones como la estudiada, resulte de difícil definición y tratamiento terapéutico, a fin de lograr restablecer la salud y calidad de vida propias de la dignidad humana. En caso contrario, los dispositivos de la seguridad social deben responder con los paliativos diseñados por la civilización para compensar la ocurrencia del riesgo. A Oliva Pinto le aqueja una afección de origen y causas inciertos según los avances científicos de estudio y análisis recopilados al efecto; por ello y debido a la constante terapia seguida por la interesada, y según versión de Volver al índice uno de los especialistas que la ha atendido durante considerable tiempo, ésta no ha degenerado aún más; aunque esta circunstancia no evita el cumplimiento de la disposición que exige la invalidez de la interesada para que proceda el derecho a gozar de una pensión bajo el riesgo de invalidez, porque, en atención a las pruebas examinadas, Oliva Pinto debe ser considerada inválida. En consecuencia, la Sala Tercera Contencioso Administrativa de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad e la Ley, DECLARA: 1- QUE ES ILEGAL, la Resolución No. 10605 de 23 de junio de 2004, expedida por la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social y sus actos confirmatorios. En el caso sub-lite gravita la inmediación desplegada por el Tribunal de la causa en la recepción de testimonios como los anotados, que lo ilustran sobre el difícil pronóstico que no descarta la gravedad del padecimiento de la señora Oliva Pinto, a quien la Sala considera inválida o incapacitada para efectuar la labor que tradicionalmente ha venido desempeñando, de conformidad con los artículos 45 y 46 del Decreto Ley 14 de 1954, y por ende, le concede el derecho a gozar de la debida pensión por riesgo de invalidez, que ha pagar a la afectada la Caja de Seguro Social de conformidad con los parámetros legales, límites y condiciones que establecen el monto de ese estipendio, previstos en su Ley Orgánica y disposiciones reglamentarias aplicables."(OLIVA PINTO VS. CAJA DE SEGURO SOCIAL, MAG. SUSTANCIADOR HIPÓLITO GIL) DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN, INTERPUESTA POR LA FIRMA MOLINO Y MOLINO EN REPRESENTACIÓN DE MACY MURILLO DE STAGNARO, PARA QUE SE DECLARE NULA POR ILEGAL, LA RESOLUCIÓN NO. 10605 DE 23 DE JUNIO DE 2004, DICTADA POR LA COMISIÓN DE PRESTACIONES DE LA CAJA DE SEGURO SOCIAL, EL ACTO CONFIRMATORIO Y PARA QUE SE HAGAN OTRAS DECLARACIONES. PONENETE: JACINTO A. CÁRDENAS M. PANAMÁ, OCHO (8) DE JUNIO DE DOS MIL SIETE (2007). 2. FIBROMIALGIA (enfermedad de etiología desconocida ha progresado en detrimento de la capacidad laboral de la afectada, específicamente para prestar labores secretariales y procurarse un trabajo de conformidad y en proporción a sus fuerzas, capacidad y formación profesional.) Por último, debemos manifestar, que somos de la opinión que no existe constancia en autos de que la señora MACY MURILLO DE STAGNARO, haya incurrido en alguno de los casos excluyentes de la concesión de pensión de invalidez, previstos por el artículo 47 de la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social, ya que su estado de invalidez no es consecuencia de un accidente de trabajo como tampoco ha sido provocado intencionalmente. Para la Sala, se cumplen las premisas jurídicas del artículo 45 invocado porque la enfermedad de etiología desconocida ha progresado en detrimento de la capacidad laboral de la afectada, específicamente para prestar labores secretariales y procurarse un trabajo de conformidad y en proporción a sus fuerzas, capacidad y formación profesional. Con base a las anteriores consideraciones, le es dable al Tribunal proceder con la declaración del otorgamiento de la pensión de invalidez a la señora MACY MURILLO DE STAGNARO, a partir de la fecha de la resolución originaria que denegó el derecho en la vía administrativa, es decir, a partir del 23 de junio de 2004. En el presente asunto gravitan elementos inmanentes a la filosofía del sistema de seguridad social, que no pueden ser soslayados, por precisamente estar en la base de la creación de las instituciones públicas de previsión social. La previsión del infortunio es posible; empero, cuando éste aparece en la realidad, no es extraño que en ocasiones como la estudiada, resulte de difícil definición y tratamiento terapéutico, a fin de lograr Volver al índice restablecer la salud y calidad de vida propias de la dignidad humana. En caso contrario, los dispositivos de la seguridad social deben responder con los paliativos diseñados por la civilización para compensar la ocurrencia del riesgo. A Oliva Pinto le aqueja una afección de origen y causas inciertos según los avances científicos de estudio y análisis recopilados al efecto; por ello y debido a la constante terapia seguida por la interesada, y según versión de uno de los especialistas que la ha atendido durante considerable tiempo, ésta no ha degenerado aún más; aunque esta circunstancia no evita el cumplimiento de la disposición que exige la invalidez de la interesada para que proceda el derecho a gozar de una pensión bajo el riesgo de invalidez, porque, en atención a las pruebas examinadas, Oliva Pinto debe ser considerada inválida. En el caso sub-lite gravita la inmediación desplegada por el Tribunal de la causa en la recepción de testimonios como los anotados, que lo ilustran sobre el difícil pronóstico que no descarta la gravedad del padecimiento de la señora Oliva Pinto, a quien la Sala considera inválida o incapacitada para efectuar la labor que tradicionalmente ha venido desempeñando, de conformidad con los artículos 45 y 46 del Decreto Ley 14 de 1954, y por ende, le concede el derecho a gozar de la debida pensión por riesgo de invalidez, que ha pagar a la afectada la Caja de Seguro Social de conformidad con los parámetros legales, límites y condiciones que establecen el monto de ese estipendio, previstos en su Ley Orgánica y disposiciones reglamentarias aplicables. En autos no aparece acreditado que la señora Oliva Pinto haya incurrido en alguno de los casos que excluyen la concesión de pensión de invalidez, de los previstos por el artículo 47 de la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social. Los cargos de injuridicidad contra las normas invocadas en la demanda (Arts. 45 y 46, literal c) proceden, porque las citadas disposiciones fueron violadas de modo directo al no haber sido aplicadas por el ente oficial demandado, lo que desconoció, ilícitamente, los derechos en ellas consignados, en detrimento del derecho subjetivo de la señora Oliva Pinto. Por lo que procede el otorgamiento de la pensión de invalidez a partir de la fecha de la resolución originaria que denegó el derecho en vía administrativa a la interesada, esto es, desde el 18 de noviembre de 1998. VI. DECISIÓN DEL TRIBUNAL En consecuencia, la Sala Tercera Contencioso Administrativa de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad e la Ley, DECLARA: 1. QUE ES ILEGAL, la Resolución No. 17458, de 18 de noviembre de 1998, expedida por la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de Seguro Social y sus actos confirmatorios. DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN, INTERPUESTA POR LA FIRMA BARRANCOS & HENRIQUEZ, S.P.C. EN REPRESENTACIÓN DE OLIVA PINTO SANCHEZ, PARA QUE SE DECLARE NULA POR ILEGAL, LA RESOLUCIÓN Nº 17458 DE 18 DE NOVIEMBRE DE 1998, DICTADA POR LA COMISION DE PRESTACIONES ECONÓMICAS DE LA CAJA SEGURO SOCIAL, ACTOS CONFIRMATORIOS Y PARA QUE SE HAGAN OTRAS DECLARACIONES. 3. COMENTARIOS 1. Ambos fallos apuntan a las características de esta enfermedad. Generalmente y por datos estadísticos de investigaciones clínicas realizadas la fibromialgia, da generalmente a las mujeres. Volver al índice 2. Las labores que realizan las personas que padecen de la enfermedad están asociadas al trabajo que desempeñan. Es decir, que la nota distintiva de esta enfermedad es que es causada por mantener posturas repetitivas durante largo tiempo. Ambas se cumplen en los dos fallos. 3. La enfermedad es totalmente desconocida. En ambos casos los médicos en calidad de peritos reconocen, que la enfermedad es de etiología desconocida y no se sabe sobre su evolución. 4. En los dos casos la Comisión de prestaciones médicas de la Caja del Seguro Social negó la pensión por invalidez debido a que las personas se veían físicamente bien. Esta característica fue reconocida también en ambos fallos. 5. Uno de las dificultades de la fibromialgia es que no se cuenta con ningún signo o prueba de laboratorio que coadyuve en el diagnóstico, lo que hace que la fibromialgia y por extrapolación el síndrome de la fatiga crónica, entren a formar parte de esta categoría de los síndromes que los médicos llaman funcionales somáticos que se estructuran más por los síntomas que por las pruebas complementarias. Este hecho quedó igualmente demostrado en ambos fallos por la dificultad en detectar la enfermedad. Esperamos en una próxima edición del Boletín Informativo virtual hablar sobre la necesidad de realizar cambios en la ley de Seguridad Social, que puedan mejorar la situación de personas que sufren estos padecimientos. BIBLIOGRAFIA 1. LEON, Javier. Fibromialgia y/o Síndrome de la Fatiga Crónica. Una Propuesta para la Aproximación a su doble dimensión Jurídica y médica. Estudios de Deusto. Volumen 54/2, Julio-Diciembre, 2006. 2. Informe de la Organización Mundial de la Salud. Sobre Enfermedades de Etiología Desconocida. Editorial Astrea, 2008. Pág. 5. PARTIDOS POLÍTICOS ELECTORALES EN EL PANAMÁ REPUBLICANO (1903-2014) Dra. Enriqueta Davis V. Dr. Freddy E. Blanco M. QUE DEFINIMOS COMO PARTIDO POLÍTICO Max Weber, nos decía al respecto “Es una asociación dirigida a un fin deliberado, ya sea este objetivo como la realización de un programa que tiene finalidades materiales, ideales, o personal, es decir tendiente a obtener beneficios, poder y honor para los jefes, dirigentes o si no, tendientes a todos estos fines conjuntamente ; en la noción de partidos políticos entran todas aquellas organizaciones de la sociedad civil que surgen en el momento en el que se reconoce teórica o prácticamente, al pueblo el derecho de participar en la gestión del poder político y que con este fin se organizan y actúan”. “En términos generales puede decirse que l nacimiento y el desarrollo de los partidos políticos están vinculado al problema de la participación, es decir, al progresivo aumento de la demanda de participar en el proceso de formación de las decisiones políticas por parte de clases y estratos diversos de la sociedad. Esta demanda de participación se presenta de manera más intensa en los momentos de grandes transformaciones económicas y sociales que trastocan la estructura tradicional de la sociedad y amenazan con modificar sus relaciones de poder; es en estas situaciones cuando surgen grupos más o menos grandes y más o menos organizados que se Volver al índice proponen actuar por una ampliación de la gestión del poder político a sectores de la sociedad que anteriormente estaban excluidos o que proponen una distinta estructuración político y social de la misma sociedad”. [Diccionario de Política, p. 1184, 1982]. Existen diversidades de denominaciones de los partidos políticos, ejemplos: aparato, masas, parlamentos, federaciones, socialistas, democráticos, y los electorales que se postulan a cargos de elección electoral, en nuestras elecciones para presidente, vicepresidentes, diputados, hoy representantes de corregimientos, legisladores y alcaldes. La vigente Constitución Política de la República de Panamá, en su artículo 137 nos dice: “Las condiciones de elegibilidad para ser candidato a cargos de elección popular por parte de funcionarios públicos serán definidas en la Ley. (buscar la Ley Electoral). Nos dice la constitución nacional en su artículo 138, título IV Derechos Políticos, capítulo 2 El Sufragio: “Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumentos fundamentales para la participación política, sin perjuicios de la postulación libre en la forma prevista en esta constitución y la Ley, la estructura interna y funcionamiento de los partidos políticos estarán fundados en principios democráticos”. Según el artículo 179: “Para ser Presidente o Vicepresidente de la República se requiere: Ser panameño por nacimiento y haber cumplido treinta y cinco (35) años de edad. El artículo 180 continua diciendo “no podrá ser elegido Presidente ni Vicepresidente de la República quien haya sido condenado por delito doloso con pena privativa de la libertad de cinco años o más mediante sentencia ejecutoriada proferida por un Tribunal de Justicia. “Estas disposiciones constitucionales son recogidas en el artículo 126 del Código Electoral, mientras que en su artículo 233 del capítulo tercero “Postulaciones” Sección 1ª. De las normas generales establece que “solo pueden postular candidatos a presidente y vicepresidente de la República, los partidos políticos legalmente reconocidos”. Existen diferentes opiniones al respecto que no entraremos a dilucidar en este artículo, son embargo cuando entramos a analizar los partidos políticos en Panamá, también tenemos que coincidir con los teóricos, con una definición que puede significar como falsa conciencia, relacionándose con los efectos que puede desarrollar un partido político, se debe este concepto entender, que se refiere a un determinado grupo en el poder que determina una cierta política o ciertas ideas, que pueden ser o no ser abarcadora de toda la realidad nacional, de todos los individuos que se encuentran en ese territorio, o lo que es lo mismo cuando la Ley dice: “Que todos somos iguales ante la Ley “, sin embargo, unos somos iguales porque detentamos un poder determinado, pero otros no pueden serlo, ya que no tienen ni el poder, ni la capacidad, ni la situación económica, como menciona el autor Echeveri o Schaff, por eso se dice que los partidos políticos o ideología política, presentan una falsa conciencia. Porque no todo lo que se dice que harán o van a realizar lo pueden hacer en el tiempo establecido por el periodo electoral. Es así como vemos la aparición de los mismos en el periodo de nuestra anexión a Colombia, siguiendo las orientaciones del libertador Simón Bolívar, que a vísperas de su muerte nos conmina a seguir unidos a la Nueva Granada, hoy Colombia. 1. PERÍODO DE 1903-1912 “Cómo era de esperar durante la época de anexión de Panamá a Colombia, los partidos que se agitaban por la conquista del poder político Volver al índice eran los liberales y los conservadores. Así bien ambas facciones se alternaron en el poder durante varias décadas, el ascenso al poder de Rafael Núñez en 1881 a la primera magistratura y la Constitución Centralista que promulgó (5) años después fueron causa del descontento liberal que alcanzó su clímax al finalizar el siglo XIX y que en el istmo se manifestó en la guerra de los Mil días [Davis y Blanco, pág. 163 ibídem] Al inicio de la República en 1903, surge la jefatura del Dr. Belisario Porras en el viejo partido liberal, que ya existía y que era parte del partido liberal colombiano y que a raíz de la separación de Colombia se dividió en dos fracciones: la constitucional que se adhirió al gobierno conservador del Dr. Manuel Amador Guerrero y la que con el nombre de partido liberal colombiano y que a raíz de la separación de Colombia se dividió en dos fracciones: la constitucional que se adhirió al gobierno conservador del Dr. Manuel Amador Guerrero y la que con el nombre de partido liberal a la que se habían sumado algunos aliados conservadores – combatía al gobierno del Dr. Guerrero . [Guardia, 1931] (ibídem) Durante las primeras elecciones que se realizaron en 1906 para escoger concejales, liberales y conservadores solicitaron la intervención norteamericana lo que repetiría en las elecciones de 1908, para escoger la presidente de la República según el historiador Celestino Araúz. En las tres primeras gestiones presidenciales de Manuel Amador Guerrero, José Domingo de Obaldía y Pablo Arosemena se hizo sentir con fuerza la presencia de Estados Unidos en todos los órdenes de la vida republicana, particularmente en los torneos electorales que se celebraron para escoger concejales, designados y vicepresidente y presidentes (Araúz, 1993, ibídem). Para las elecciones de 1908 fueron candidatos el conservador José Domingo de Obaldía, apoyado por el partido Coalición Republicana (liberal- conservador) y Ricardo Arias con el apoyo del Partido Constitucional, ganó el candidato que apoyaba al presidente Amador Guerrero: José Domingo de Obaldía. En el periodo presidencial del Dr. Pablo Arosemena (1910-1912) el partido liberal se escindió y en el proceso electoral siguiente, la Unión Patriótica (formada por liberales y conservadores) postuló a Belisario Porras, no obstante la Unión Patriótica se retiró- quejándose de la parcialidad de los supervisores norteamericanos- y ganó el Dr. Porras como candidato único. (ibid) 2. PERÍODO 1912-1924 El Dr. Porras asume el poder en 1912 apoyado por la mayoría de su partido en lucha abierta con la fracción liberal que hasta entonces gobernó. En esa ocasión también se dividieron los conservadores, adhiriéndose la mayoría al gobierno y al candidato que éste respaldaba: Pedro A. Díaz (Guardia, 1931). El ascenso del liberal Belisario Porras a la Presidencia en 1912, éste se constituye en la figura más significativa y dominante durante 12 años. EI mismo alcanza una amplia base de apoyo popular que incluía desde las masas urbanas, fracciones de la clase obrera, hasta la pequeña burguesía agraria de Azuero. (Soler, 1988) Durante la primera administración del Dr. Porras, surgió una nueva división liberal entre chiaristas y porristas. Los últimos aglutinados bajo la Concentración Liberal Porrista, en tanto que el Directorio Liberal aglutinaba a los chiaristas, originándose el fenómeno del caudillaje. Las constantes divisiones y acomodos de los políticos de la época, durante los primeros treinta años de la república hacen expresar al Volver al índice historiador Celestino Arauz que: ... el personalismo dominó a los partidos antes que los programas ideológicos. (Arauz, 1993) 3. PERIODO 1924-1940 Este periodo con la Presidencia de Rodolfo Chiari - fue muy convulsionado por movimientos populares: la proclamación de la República de Tule - el 12 de febrero de 1925 -; el movimiento de la Liga Inquilinaria y de Subsistencia y al año siguiente la masiva movilización en rechazo a los Tratados Kellogg Alfaro. Surgen además grupos de presión como Acción Comunal y la Federación General de Trabajadores. dio el primer Golpe de Estado en Panamá, deponiendo a Florencio Arosemena. Sin embargo, al carecer Acción Comunal de un plan de gobierno y de una plataforma política, no pudo tomar las riendas del poder y, la corte Suprema de Justicia, llamó a Ricardo J. Alfaro - quien actuaba como Ministro de Panamá en Washington- a encargarse de la presidencia. (Arauz, 1993) Después del golpe de estado que protagonizan el 2 de enero de 1931, se inicia su desarticulación, siendo un sector cooptado por Arnulfo Arias Madrid. Durante la década del ‟30, bajo el Gobierno de Harmodio Arias (19321936), Juan Demóstenes Arosemena (1936-1939) y Augusto Samy Boyd (1937) se fortaleció la Policía Nacional, con el objeto de garantizar la paz social. ACCIÓN COMUNAL Esta era una sociedad semi-secreta pero con órganos de expresión pública, integrada fundamentalmente por sectores de las capas medias: jóvenes intelectuales recién llegados a la mayoría de edad, junto con algunos licenciados egresados de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, los que se organizaron en defensa de los derechos inalienables e imprescriptibles de la nación panameña, con los únicos medios de que podían disponer: prensa y tribuna. Se funda el 19 de agosto de 1923 bajo el lema: Patriotismo, Acción, Equidad y Disciplina. (Beluche Mora en Soler, 1988) Cuando asume la Presidencia Florencio Arosemena (1928-1931) la situación económica del país era critica, por otro lado, se encontró con escaso apoyo político al surgir grupos políticos adversos a su gobierno: así los Tigres y Junta Patriótica Nacional, formados por liberales "porristas" y chiaristas" y conservadores que le retiraron el respaldo. (Calzadilla, 2001) Entre las fuerzas de oposición se encontraba Acción Comunal la que 4. PERIODO 1940-1968 En la Campana Presidencial de 1940 intervinieron la Coalición Nacional formada Por los partidos Nacional Revolucionario, Liberal Democrático y Liberal Unido-estos apoyaban al Dr. Arnulfo Arias Madrid; por otro lado, el Frente Popular ahora integrado por el Liberal Doctrinario, Liberal Renovador y Partido Socialista apoyaba al Dr. Ricardo J Alfaro (Calzadilla, 2001). De esta contienda resulta ganador el Dr. Arnulfo Arias, quien fue candidato único, dado el retiro del candidato opositor. Arias se presentó con un programa de gobierno que el califico de panameñista, esto es un gobierno de panameños para la felicidad del pueblo panameño. Su gobierno populista fue de corta duración: concluye con un golpe de estado el 9 de octubre de 1941. (Castillero, 1995). EI Dr. Arias impuso un tipo de gobierno totalitario con características racistas y lenguaje fascista que le restaron la simpatía y la aceptación popular, ejemplo de ello 10 constituyen la Constitución aprobada en 1941-de Volver al índice corte antidemocrático; la militarización de la policía; el atropello, despojo y encarcelamiento de chinos, indostanes y japoneses; la firma del tratado fronterizo con Costa Rica -Tratado Arias -Calderón- con el beneficia a la United Fruit Company, cediendo tierras en Coto; el reclutamiento de la juventud en la agrupación los Cachorros de Urraca -a quienes los diez anos de edad se les daba un adiestramiento marcial con orientación política(Calzadilla, 2001). No obstante, el gobierno de Arias-controversial por sus rasgos nacionalistas y reformista, pero dictatorial y racista- creó instituciones y tomó medidas que beneficiaron al pueblo panameño, entre ellas: el Seguro Social, el Banco Agropecuario, voto a la mujer, el Patrimonio Familiar, la nacionalización del comercio al por menor. 4.1. EL PARTIDO AGRARIO NACIONAL Con la complicidad de la policía nacional, de los ministros de Gobiernos y Justicia y de Agricultura y Comercio – Ricardo Adolfo de la Guardia y Ernesto B. Fábrega, respectivamente acordaron desconocer al presidente Arias y constituir otro gobierno que diera un giro distinto a la administración pública, y asume el poder Ricardo Adolfo de la Guardia quién detentó el cargo hasta el 15 de junio de 1945. (Castillero, 1995) De 1945 a 1948 funge como presidente provisional de la República Enrique A. Jiménez. Su escogimiento por la Asamblea Constituyente no estuvo exento de las luchas partidistas, la que se centró en los denominados partidos coaligados y sus líderes representados así: Liberal DoctrinarioDomingo Díaz, Liberal Demócrata- Enrique A. Jiménez-, Liberal NacionalRoberto F. Chiari, Nacional Revolucionario-Camilo De La Guardia, Conservador-Eduardo Chiari y el Socialista-Demetrio A. Porras, como se observa no había representación de ningún grupo genuinamente popular. (Calzadilla, 2001) Los partidos Liberal Doctrinario, Liberal Renovador y Socialista –que habían sido perseguidos o del gobierno de Arias- se plegaron al gobierno de Adolfo de la Guardia, no obstante dado la inclinación demostrada por éste para continuar su mandato después de finalizado el periodo constitucional, estos mismos partidos y otras organizaciones – entre ellas el Frente Patriótico de la Juventud-, así como miembros de la Asamblea Nacional, formulan diversas propuestas para impedir el período del presidente De la Guardia. Los acontecimientos finalizan con la suspensión de las Garantías Constitucionales, la revocación de la Constitución de 1941, la disolución de la Asamblea Legislativa y la convocatoria a una Asamblea Constituyente, por parte del Presidente De la Guardia, quien de esta manera, logra culminar su período presidencial. (Ver Castillero, 1995, Calzadilla, 2001). Este se funda en 1945, en su manifiesto a la Nación de fecha 17exige la resolución del problema agrario, porque nuestra realidad es fundamentalmente campesina y porque nuestros campesinos, que forman la mayoría de la población y son el conjunto de mayor producción de la riqueza, no disfrutan de las ventajas a que le hace acreedores su número y su esfuerzo…el Partido Agrario Nacional desarrollará una política económica apropiada a su propósito, ajustada a la realidad nacional y desvinculada del pasado, con fisonomía propia y con trayectoria política inconfundible e inalterable este partido fue de efímera duración. (Ver Soler, 1988) Durante su periodo presidencial se construye el aeropuerto de Tocumen, la Zona Libre de Colón, el Hospital Nicolás Solano, se impulsaron las construcciones de la ciudad universitaria, los edificios de los colegios Artes y Oficio, Abel Bravo, Félix Olivares, entre otros centros educativos. El 24 de septiembre de 1946 se aprueba la Ley No. 47-Orgánica de Educaciónque concedió estabilidad a los docentes. (Ibídem) Este periodo también se caracterizó por movimientos sociales nacionalistas como el rechazo del tratado Filós Hines- que prorrogaba por veinte años más las 136 bases militares norteamericanas en territorio Volver al índice nacional- y que culminó con una manifestación popular hacia la Asamblea Legislativa el 12 de diciembre de 1947. Durante la misma el estudiante Sebastián Tapia recibe un balazo por parte de la policía nacional, que reprimían la marcha. El estudiante institutor quedó invalido de por vida. Durante varios días se sucedieron actos de rechazo y la represión de la policía y el 22 de diciembre, la Asamblea Nacional rechazó el mencionado convenio. (Ibídem) La campaña electoral de 1948. A esta campaña se presentaron como candidatos el Dr. Arnulfo Arias M. –por el partido Liberal Doctrinario, con el apoyo del liberal demócrata y el liberal nacional- José J. Vallarino-por el partido Renovador, José I. Fábrega-por el partido Nacional Revolucionario, Demetrio A. Porras-por el partido Socialista, y Sergio González R. – por el Partido Popular. (Ibídem) Los comicios de 1948 que a través de un proceso eleccionario fraudulento otorgaron el triunfo al candidato Domingo Díaz A., crearon un estado de zozobra e inquietud particularmente los sectores de oposición, sobre todo en las masas arnulfistas. En julio de 1949 –por motivos de enfermedad del presidente Domingo Díaz, asume el poder el vicepresidente Daniel Chanis. Este terminó el periodo porque a los tres meses y 23 días, se vio obligado a renunciar por presión de la policía nacional. De esta manera el 22 de noviembre sume el poder el segundo vicepresidente, Roberto F. Chiari, no obstante esta renuncia el día 24 al conocer las declaraciones que el Dr. Chanis, había hecho ante la asamblea nacional y en la que informa de las presiones por él recibidas por parte de la policía nacional y solicita su restitución al cargo. (Ver Gasteazoro 1980 y Castillero 1995) Así vistas las cosas se dan, choques entre la policía y el pueblo por protestas populares con el objeto de obligar a que los comandantes: José A. Remón, Bolívar Vallarino y Saturnino Flores, a que se separasen de sus cargos y restituir a Chanis en la Presidencia. Ante la crítica situación, los jefes de la policía nacional decidieron el tardío recuento de los votos de las elecciones de 1948 y reconocer el triunfo electoral del Dr. Arnulfo Arias. No obstante, el nuevo Presidente Impuesto tampoco obtuvo la aceptación de los sectores oligárquicos, aunque recibió el apoyo de la ciudadanía. Durante sus casi dos (2) años de gobierno, Arias Madrid no correspondió a las expectativas populares y cuando decidió abolir la Carta Magna de 1946 para restablecer la de 1941 y tomar otras disposiciones contra el orden establecido, ello originó una ola de protestas populares que culminaron con el derrocamiento de Arias Madrid, el 10 de mayo de 1951 y la ascensión al poder del Vicepresidente Alcibíades Arosemena. (Gasteazoro et al. 1980) El Dr. Arias fue conducido a la Cárcel Modelo el 11 de mayo y juzgado por la Asamblea Nacional el 16 del mismo mes. Fue hallado culpable del delito de extralimitación de funciones constitucionales, destituido del cargo de Presidente de la República e inhabilitado perpetuamente para ejercer cargo alguno. Fue puesto en libertad el 7 febrero de 1952 por el Presidente Alcibíades Arosemena. (Calzadilla, 2001) Durante el cuatrenio presidencial de 1948 a 1952 desfilaron por la presidencia cinco (5) mandatarios por obra y gracia del comandante de la Policía Nacional (Araúz, 1993) La campaña política de 1952. En esta participaron como candidatos Roberto F. Chiari- por la Alianza Civilista, formada por los partidos Liberal Nacional, Revolucionario Independiente, Frente Patriótico y Socialista- y José A. Remón Cantera- apoyado por el partido Nacional Revolucionario Autentico, Liberal Renovador, Liberal Doctrinario y Unión Popular. Fue esta una campana verdaderamente violenta con acusaciones de corrupción de ambas partes. (Calzadilla, 2001) Los comicios acusados de fraudulentos, no obstante José A. Remón Cantera- quien contaba con el apoyo de la Policía Nacional llega a Volver al índice convertirse en Presidente de la República. La Campana Electoral de 1956. En esta participaron como candidatos Ernesto de la Guardia Jr.- apoyado por la Coalición Patriótica Nacional-, Víctor Florencio Goytía - con el apoyo del Partido Liberal. En estos comicios resulta triunfante Ernesto de la Guardia, quien asume el poder hasta el 30 de septiembre de 1960. Su periodo fue de mucha convulsión social. Las elecciones de 1960. Los candidatos fueron: Roberto F. Chiari- por la Unión Nacional de Oposición (UNO) -, Ricardo Arias Espinosa - por la Coalición Patriótica Nacional - y, Víctor Florencio Goytía - por la Alianza Popular -. Resultó electo Roberto F. Chiari. Durante su gestión se dieron conflictos entre los obreros bananeros y la United Fruit Company, de igual forma, aconteció la Gran Lucha Soberana del 9 de enero de 1964 y la consecuente ruptura de relaciones diplomáticas con los Estados Unidos. (Calzadilla, 2001). Las elecciones de 1964. Los candidatos fueron Marcos A. Roblesapoyados por los partidos Liberal Nacional, Republicano, Partido de Liberación Nacional, Partido Progresista, partido Acción Democrática y Partido Laborista Agrario- , Arnulfo Arias Madrid-apoyado por su propio partido: el Partido Panamenista- y Juan de Arco Galindo-con el apoyo del Tercer Partido Nacionalista y la Coalición Patriótica Nacional, Resistencia Civil Liberal, Partido Renovador, DIPAL y Renovación Popular Autentico-, José A. Molino- por la Democracia Cristiana, Florencio Harris-por el Partido Socialista-, José de la Rosa Castillo- por el Partido Reformista Nacional - y Norberto Navarro - por el Partido Acción Radical (Ricord, 1968, Calzadilla, 2001). Nuevamente se comete un fraude electoral y así llega al poder Marcos Robles. Asume el cargo sin contar con un plan de gobierno por 10 que su administración fue muy accidentada. Ejerció el poder con mana dura, reprimió al movimiento estudiantil: durante su mandato las fuerzas represivas dejaron el saldo de tres estudiantes muertos Juan Navas Pájarojoven dirigente del Partido del Pueblo-Carlos Mathews y Elvira Miranda. Hubo también choques con educadores, con los obreros de la Azucarera Nacional y con campesinos. Sus órdenes de "primero disparar y luego preguntar" para acabar con la delincuencia, le ganó el apodo de Marcos Rifle, (Calzadilla, 2001). A finales de 1967 la alianza de los partidos que apoyaban a Marcos Robles se rompe y los otros amigos se convirtieron en implacables enemigos, logrando incluso- con el apoyo de diputados panameñistas –que el Presidente fuera juzgado por la Asamblea Nacional, acusándolo de coacción electoral, violación a la constitución y corrupción. EI juicio termina separándolo del cargo, lo que después es anulado por la Corte Suprema de Justicia. (ibid.). Las elecciones de 1968. En estas participaron como candidatos David Samudio- apoyados por la Alianza del Pueblo integrado por el Partido Liberal Nacional, Movimiento de Liberación Nacional, ó Partido Progresista y Partido Laborista Agrario-, Arnulfo Arias Madrid-por la Unión Nacional de Oposición, integrada por el Partido Panamenista, Coalición Patriótica Nacional, Partido Republicano y Tercer Partido Nacionalista- y Antonio González Revillapostulado por el Partido Demócrata Cristiano-. Este último posteriormente renuncia a su candidatura y se une al Dr. Arnulfo Arias Madrid. (ibid.) Las elecciones se realizaron el 12 de mayo y fueron muy violentas. Finalmente el 30 del mismo mes la Junta Nacional de Escrutinio tras comprobar el fraude- que había contado con el apoyo de la Guardia Nacional- entrega las credenciales al candidato de la Unión Nacional de Oposición: Dr. Arnulfo Arias Madrid. (Arauz 1993 y Calzadilla, 2001) Volver al índice Esta vez el gobierno del Dr. Arias duro sólo 11 días pues el 11 de octubre de 1968 la Guardia Nacional protagonizó un nuevo golpe de estado, nombrando a una Junta Provisional de Gobierno integrada por el Coronel José María Pinilla, el Coronel Bolívar Urrutia y el civil Carlos A. Sucre. Mediante el Decreto de Gabinete No. 58 de marzo de 1969, los partidos políticos fueron suprimidos, así mismo se suspendió el derecho de reunión. Los partidos políticos vuelven a funcionar en el país en virtud de la Ley 8 de 5 de octubre de 1978. (Arauz, 1993) 5. PERIODO 1968-1981 LOS ANTECEDENTES DEL GOLPE MILITAR Entre los antecedentes inmediatos del golpe militar se ubican: la jubilación de los dos primeros comandantes de la Guardia Nacional, decretadas por el presidente Arnulfo Arias; la designación de dos comandantes que seguían en el escalafón militar, los traslados de gran parte de los mayores a lugares en que no tenían sino un precario mando de tropas y la colocación de la Guardia Presidencial bajo las órdenes del Edecán del Presidente de la República, medidas todas estas que precipitaron la reacción de los mayores de la Guardia Nacional, en forma de golpe de estado militar que depuso por tercera vez, a Arnulfo Arias. (Ricord, 1968) No menos cierto es que entre los antecedentes se encuentra la situación de desmoralización política -resultado de las luchas partidistas en los que la ciudadanía actuaba bajo el impacto de una desorientación- dada la proliferación de los partidos sin plataforma de gobierno, ni doctrina ideológicas, ni planes políticos. (Castillero, 1995) -. Ello se expresaba entre otras cosas, en la creación y desaparición de partidos entre un proceso electoral y el siguiente, y en la formación de alianzas basadas más en intereses personales de los políticos y en su afán por detentar el poder, que en el interés nacional. Hubo ocasiones en que, un país de tan reducida población como Panamá, hasta ocho (8) candidatos se disputaban el poder, sostenido por otras tantas agrupaciones ridículas en número, que no ofrecían ideología política alguna. EI gobierno revolucionario suprimió la existencia de todos esos partidos patrocinando uno nuevo: Movimiento Nuevo Panamá. (Ibídem) LA ASAMBLEA NACIONAL DE REPRESENTANTES DE CORREGIMIENTO El 5 de agosto de 1972 se realizan elecciones populares para escoger a los representantes de cada corregimiento - entonces 505- quienes integrarían la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento. Dado que los partidos políticos habían sido eliminados se estableció la libre postulación. Dicha Asamblea aprueba el 11 de octubre de 1972 una nueva Carta Magna y nombra como Presidente por un periodo de ó anos al Ing. Demetrio Basilio Lakas, como Vicepresidente a Carlos A. Sucre y otorga poderes especiales al General Omar Torrijos Herrera. 6. PERÍODO 1981-1989 6.1 La muerte de Torrijos produjo un vacío de poder al interno de la Guardia Nacional lo que se reflejo en la vida política del país: En siete años se sucedieron siete presidentes: EI 30 de julio de 1982, Arístides Royo se veía obligado a renunciar por presiones del entonces comandante general Rubén Darío Paredes; asume la presidencia Ricardo De La Espriella, quien también fue destituido y el cargo lo ocupa el Dr. Jorge Illueca -quien se encargó el 13 de febrero de 1984 hasta el 10 de octubre del mismo ano. Del 11 de octubre 1984 al 27 septiembre de 1985 ostenta el cargo de Presidente Volver al índice de la República Nicolás Ardito Barletta, quien es también presionado por las Fuerzas de Defensa y renuncia al cargo asumiendo el mismo el señor Eric A. Delvalle (del 28 de septiembre de 1985 al 8 septiembre de 1987). Este fue destituido por el Órgano Legislativo y el Consejo General de Estado escoge al entonces Ministro de Educación, el Licenciado Manuel Solís Palma como Presidente Encargado (26 de febrero de 1988 al 31 de agosto de 1989). Finalmente, al Ingeniero Francisco Rodríguez, quien fungió como Presidente Provisional también por decisión del Consejo General de Estado, del 31 de agosto de 1989 al 20 de diciembre de 1989. (Calzadilla, 2001) 6.2. LAS ELECCIONES DE 1984 En éstas fueron candidatos el Dr. Nicolás Ardito Barletta – seleccionado por los militares- y el que contó con el apoyo de la Unión Nacional Democrático (UNADE) compuesta por el partido Revolucionario democrático (P.R.D.), el Frente Amplio Popular (FRAMPO), el Partido Laborista Agrario (PALA), el partido Republicano y el partido Panameñista de Hildebrando Nicosia. El Dr. Arnulfo Arias es nuevamente postulado, contando con el apoyo de la Alianza de Oposición (ADO) integrada por el partido Panameñista Autentico, la Democracia Cristiana, el MOLIRENA y el Liberal Auténtico. Por su parte, el partido Nacional Popular (PAPO) candidato a Carlos Iván Zúñiga. (Calzadilla, 2001) 6.3. LAS ELECCIONES DE 1989 El 7 de mayo de 1989 se celebraron los comicios. En estos participaron como candidatos Guillermo Endara G., con el apoyo de la Alianza Democrática de Oposición Civilista (ADOC) integrada por los partidos Liberal Auténtico, Democracia Cristiana y MOLIRENA. El partido Panameñista Auténtico después de la muerte de Arnulfo Arias Madrid, acaecida en agosto de 1988, había sido despojado de su símbolo por maniobras oficialistas y optó por presentarse a la contienda electoral bajo la bandera del Liberalismo Auténtico. El candidato oficialista fue Carlos Duque apoyado por la Coalición de Liberación Nacional integrada por el Partido Revolucionario Democrático, el Partido Laborista Agrario (PALA), el Partido Liberal, el Republicano, el Panameñista Revolucionario, el partido del Pueblo, el Democrático de los Trabajadores, el Partido Acción Nacionalista (PAN). Otro candidato fue Hildebrando Nicosia apoyado por el partido Panameñista. (Araúz, 1993, Calzadilla, 2001) La campana electoral fue muy violenta y en los comicios resulto como innegable ganador el licenciado Guillermo Endara G., por lo que el Tribunal Electoral -mediante Decreto NO.58 del 10 de mayo- anuló las elecciones el 31 de agosto de 1989 y el Consejo General de Estado forma un gobierno provisional dirigido por el Ing. Francisco Rodríguez. EI 27 de diciembre siete días después de la invasión el mismo Tribunal Electoral que había anulado las elecciones revocó tal anulación y proclamó el triunfo de la Alianza de Oposición Civilista. (ibídem) Las elecciones se desarrollaron en un clima de protesta tanto de los partidos políticos opositores como de civiles, lo que produjo enfrentamiento con los llamados antimotines de las Fuerzas de Defensa. (Ibídem) 6.4. LAS ELECCIONES DE 1994 Los resultados fraudulentos de los comicios dieron la Presidencia a Nicolás Ardito Barletta. En estas elecciones fueron postulados el Dr. Ernesto Pérez Balladares apoyado por el Partido Revolucionario Democrático; por el Arnulfismo la señora Mireya Moscoso, por el Papa Egoró, el Lic. Rubén Blades; y por la Democracia Cristiana el licenciado Eduardo Vallarino; por el Volver al índice partido Movimiento Revolucionario Nacionalista (MORENA) el licenciado Rubén Darío Carles y por el partido Panamenista Doctrinario el licenciado Salvador Muñoz. (Calzadilla, 2001) Del total de curules en la Asamblea Legislativa (71) 12, el PRD obtuvo 34; Solidaridad 4; el Liberal Nacional 3; Arnulfista 18; MOLIRENA 3; Cambio Democrático 2; MORENA 1; Democracia Cristiana 5; y Renovación Civilista 1. Estas elecciones han sido consideradas como las más transparentes realizadas hasta ese momento en la vida republicana. De ella resulto ganador el Dr. Ernesto Pérez Balladares quien estuvo en el poder desde 1° de septiembre de 1994 hasta el 30 de agosto de 1999. A partir del Gobierno de Endara Galimany se inicia un nuevo periodo en la vida política del país: la construcción de la democracia. 7. PERÍODO DE 2004-2014 6.5. LAS ELECCIONES DE 1999 En esta ocasión fueron tres los candidatos a la presidencia: Mireya Moscoso, apoyada por la Unión por Panamá-integrada por el Partido Arnulfista, Liberal Autentico, MOLIRENA y Cambio Democrático-; EI Lic. Martin Torrijos fue postulado por el Movimiento Nueva Nación-integrado por el Partido Revolucionario Democrático, Solidaridad y Liberal Nacional-,y Alberto Vallarino, postulado por Acción Opositora integrada por la Democracia Cristiana y un grupo de disidentes del arnulfismo denominados, Los Saltamontes.(ibídem). En estos comicios resultó ganadora la primera mujer que ha ocupado el solio presidencial: Mireya Moscoso quien tomó posesión el 1 de septiembre de 1999. Del resultado de las elecciones, se extinguieron los siguientes partidos: Movimiento Papa Egoró, Renovación Civilista, Renovación Nacional (MORENA), Nacionalista Popular y Liberal y subsistieron el Partido Revolucionario Democrático, el Partido Demócrata Cristiano, el MOLIRENA, Solidaridad, Liberal Nacional, Arnulfista y Cambio Democrático. Con el triunfo de Martín Torrijos Espino al poder apoyado por el partido P.R.D. (Partido Revolucionario Democrático) y el Partido de la Democracia Cristiana- P.P. (Partido Popular), asciende además del Licdo. Torrijos Espino, los Vice Presidentes por el PRD Samuel Lewis Navarro, Primer Vicepresidente y por el partido de la Democracia Cristiana el Licdo. Rubén Arosemena, como segundo Vicepresidente. Ha sido un gobierno que revisó los presupuesto del Estado manifestando transparencia, no corrupción y cuentas claras, lamentablemente en este periodo ha habido falta de transparencia, corrupción en el manejo de la cosa pública, FECE por ejemplo, la cinta costera ya aumento de los presupuestos del Estado para el período de 2009, cosa que hace suponer mayor erogación para los gastos del Estado en su presupuesto. Los candidatos para la Presidencia de las próximas elecciones para el período 2009-2014 son: Ricardo Martinelli, (Cambio Democrático), Ing. Balbina Herrera (Partido Revolucionario Democrático) y por el Partido Arnulfista o Panameñista, el Ing. Juan Carlos Varela, por el Partido 12 Se refiere a candidatos que fueron postulados por dichos partidos, aún cuando no sean miembros del mismo. Volver al índice Vanguardia Moral de la Patria el Licdo. Guillermo Endara Galimany, quien posteriormente se unió al partido arnulfista, sacando como nómina de Presidente al Ing. Juan Carlos Varela y Vicepresidente Alejandro Posse. El P.R.D. a la Ing, Balbina Herrera con Juan Carlo Navarro de Vicepresidente y el Señor Ricardo Martinelli con Leopoldo Benedetti como Vicepresidente. Posteriormente se suscita un cambio sustancial, cuando el panameñismo dirigido por Juan Carlos Varela se une con Ricardo Martinelli de Cambio Democrático, que estaba unido al Movimiento de Liberación Nacional (MOLIRENA) y Unión Patriótica. Ambos colectivos se molestaron, ya que con esta unión el Arnulfista Juan Carlos Valera pasa a ser Vicepresidente, dándole así el triunfo a Ricardo Martinelli de Cambio democrático como Presidente y a Juan Carlos Varela del Partido Panameñista como Vice-Presidente. PARTIDOS ACTUALMENTE VIGENTES Partido Revolucionario Democrático (P.R.D.), Partido Panameñista, Unión Patriótica, Movimiento Liberal Republicano Nacionalista (MOLIRENA), Partido Liberal, Cambio Democrático (CD), Partido Popular y Vanguardia Moral de la Patria. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA ANTINORI B., Ítalo Isaac. Panamá y su Historia Constitucional (18082000), 1a Edición, Defensoría del Pueblo, Panamá. 2000. ARAUZ, Celestino. Aproximación a la Historia Política del Panamá Republicano, en 1993 Panamá 90 años de República, Tomo II, Presidencia de la República-Instituto Nacional de Cultura Editorial Mariano Arosemena, Panamá. AVILA, Víctor. Panamá: luchas sociales y afirmación nacional, Centro de Estudios Latinoamericanos Justo Arosemena (CELA), 1a Edición, Panamá. 1998. BELUCHE, Olmedo. Estado, Nación y Clases Sociales en Panamá. La Constitución del Estado Nacional a través de las contradicciones sociales, históricas. Editorial Portobelo, Panamá. 1999. BERNAL, Miguel Antonio. Constituyente y Democracia, Instituto de Estudios Políticos e Internacionales, Editorial Chen, Panamá, 2000. BOBBIO, Norberto. Teoría General del Derecho, Editorial Temis Bogotá, Colombia. 1987 BOBBIO, Norberto y MATIEUCCI N. Diccionario de Política Siglo XXI editores, S.A., México 1982. BRAND H. Nuvia Rosa. La reconciliación de Colombia y Panamá, 1903 1935, Santa Fe de Bogotá, D.C. Colombia. 1961. CABANELLAS DE TORRES, Guillermo. Diccionario Jurídico Elemental, Editorial Heliasta, Buenos Aires, Argentina 1998. Volver al índice LA EVALUACION AMBIENTAL ESTRATEGICA Virgilio Luque C. Investigador Jurídico INTRODUCCION La Evaluación Ambiental Estratégica constituye un excelente instrumento Técnico Jurídico que sirve para hacer una evaluación Ambiental temprana de los efectos que pueda tener sobre el ambiente, las políticas, planes o programas que se piensan desarrollar en un determinado país o región, por ello puede indicarse que es una herramienta de primer orden en la planificación del desarrollo de un país o región. QUE ES LA EVALUACION AMBIENTAL ESTRATEGICA (EAE) DEFINICIONES: Procedimiento para considerar los impactos ambientales de políticas, planes y programas en los niveles más altos del proceso de decisión, con el objeto de alcanzar un desarrollo sustentable, con el objeto de alcanzar un desarrollo sostenible (Commonwealth Protection Agency - 1999). Es un proceso formalizado, sistemático y exhaustivo que tiene como objeto evaluar los impactos producidos por políticas, planes o programas y sus alternativas. El producto final de E.A.E. es un informe escrito donde se describen los resultados de las evaluaciones para ser usados en la toma de decisiones. Los informes de E.A.E. deben ser sometidos al escrutinio público para su seguimiento. Una herramienta muy útil para los Estados y Gobiernos para lograr un desarrollo sustentable. Constituye un instrumento para realizar una mejor planificación por parte del Estado y Gobierno, en la Gestión Ambiental. El E.A.E. no constituye planificación, pero si es un instrumento de ayuda a obtener una mejor planificación en materia de Desarrollo Sustentable. El E.A.E. es una herramienta valiosísima para logar un debate público sobre lo que se desea evaluar. El E.A.E. es un instrumento de ayuda y guía para las personas que deben tomar decisiones sobre la ejecución de políticas, planes y programas. El E.A.E. facilita el desarrollo de mecanismos para la formulación de acciones que incorporan el tema ambiental en la ejecución de políticas, planes y programas. Se puede indicar lo siguiente: 1. El objetivo más relevante o último de un E.A.E. es el lograr la sustentabilidad a través de opciones y alternativas que lo permitan. 2. Facilitar la toma de decisiones en el momento oportuno, dando respuesta a las preguntas ¿Por qué?, ¿Qué?, ¿Dónde?, ¿Cómo? y ¿Cuándo? Además ofrece una estructura simple para la formulación de políticas, planes y programas. 3. Simplifica, mejora y facilita la ejecuci6n de proyectos, evitando demoras en la ejecución de los mismos ya que permite un mejor enfoque para realizar un E.I.A. 4. Previene y evita el surgimiento de conflictos ya que a través del E.A.E. se da a los planificadores, las directrices de cómo actuar frente al surgimiento de posibles conflictos. 5. Sin haber agotado el tema pudiera decidirse, además que a través de un E.A.E. se facilita la toma de decisiones ambientales. Se ha señalado que el E.A.E. constituye un muy útil instrumento de planificación y esto es así porque generalmente en la planificación hay debilidades desde el punto de vista ambiental y social y por otra Volver al índice parte la planificación tiene algunos problemas respecto a la participación y la consideración de valores no materiales como lo son la cultura, el aspecto ético, lo social, etc. Las cuales muchas veces no son bien representadas cuando se ejecutan proyectos. Por último deseo exponer con un ejemplo en qué casos se debe utilizar en E.A.E. el ejemplo que se expondrá es conocido por los panameños. Ej. En la ciudad de Panamá y sus alrededores, casi de manera contemporánea se están realizando mega proyectos tales como la construcci6n de la Cinta Costera, el Mega Puerto, la Planta Procesadora de Clinker, Ampliación de la Carretera Arraijan-La Chorrera, construcci6n de la Autopista Panama-Co1ón, el ensanche de la Panamericana TocumenChepo, terminación del Corredor Norte, Construcción de Punta Pacifica, ensanche del Canal de Panamá. Es claro que para cada uno de estos proyectos se exigió un Estudio de Impacto Ambiental (E.I.A.), sin embargo no se ha hecho un E.A.E. (Evaluación Ambiental Estratégica), es decir una evaluación sobre los efectos sociales, ambientales y económicos que todos estos proyectos juntos causaran al ambiente y la población panameña. Los E.I.A. solo dan luces sobre los efectos ambientales que el proyecto causara en el área donde el mismo se desarrollara, pero esto no es suficiente para poder determinar cuál será el alcance de los efectos que producirían varios mega proyectos que se realicen contemporáneamente, en nuestro ejemplo, en la ciudad de Panamá y áreas circunvecinas. Para ello es necesario realizar una Evaluación Ambiental Estratégica (E.A.E.). TECNOLOGÍA Y DERECHO, EL RETO PARA ACORTAR LA BRECHA Yadira Aguilar Gordón Abogada-Especialista en docencia superior Desde los finales del siglo XX, hemos visto como la llamada revolución de la información ha brindado sus bondades en el ámbito de las ciencias, artes, cultura e historia, para citar algunas. A fin de citar una rama favorecida por estos aportes, nos referimos a la comunicación, y específicamente a la comunicación a través de medios electrónicos – entiéndase mediante el uso de satélites, Internet; para la comunicación interpersonal, búsqueda de información, publicaciones electrónicas y auto aprendizaje, a maneja de ejemplo. Mucho se ha dicho de las nuevas tecnologías y en los albores de nuestro siglo, la sociedad está más “informatizada”, frase utilizada para referirnos en propiedad al uso de las computadoras con acceso a Internet alrededor del mundo; al consultar estadísticas mundiales del Internet a septiembre de 200813, se despene que existe un estimado del 20% de la población mundial que puede acceder al Internet, por consiguiente la difusión de noticias, programas de toda índole no queda supeditado a los medios tradicionales de prensa escrita, radio y televisión; sino que se adopta el uso de correos electrónicos, videos conferencia, los denominadores chat, que son programas de comunicación escrita instantánea entre dos o más computadoras. 13 http//www.internetworldstats.com, www.exitoexplorador.com Volver al índice Estas y otras aplicaciones de connotación tecnológica, hoy día reconocida como las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC´s) están al alcance del profesional del derecho; el acceso a páginas electrónicas de Internet le permite navegar, indagar y procesar información de manera eficiente y eficaz, a fin de obtener la información requerida; traemos como ejemplo direcciones electrónicas que permiten al usuario acceder a los múltiples trámites que se realizan en las entidades públicas, de manera simplificada e integral, tales como: www.panamacompra.gob.pa, la cual representa la modernización de los procesos de contratación pública (Ley 22 de junio de 2006); también contamos con www.panamatramita.gob.pa, www.gacetaoficial.gob.pa (Ley 53 de 28 de diciembre de 2005) El consabido advenimiento de las computadoras, trajo consigo la imperante necesidad de disciplinar la materia, originándose una reama de la ciencia denominada Informática; sin embargo, esta especialidad no quedo limitada a los programadores, a través de los años ha recibido una transformación en cuanto a las facilidades de su uso, tanto así que en la actualidad esta herramienta pasó a formar parte de nuestro quehacer cotidiano, tanto para adultos y niños. Como se desprende de datos estadísticos antes citados, la globalización de la información, ha permitido la interconexión de redes en el mundo, desapareciendo las fronteras, para acceder a la información, habida cuenta que los estudiosos del derecho se preocuparan por creación de una rama del Derecho que tutelara los sucesos que se puedan originar, conocido como Derecho Informático14, sin que ello deba generar confusión con la palabra Informática Jurídica, que citando al mismo autor, define como el estudio de la incidencia de la tecnología informatizada en la vida de los individuos, mismos que son beneficiarios del 14 Villalobos, E. Diccionario de Derecho Informático. Define Derecho Informático como “la aplicación del derecho a la informática permitiendo que se aporten o creen soluciones jurídicas a los problemas del fenómeno informático” sistema; para esta rama disciplina también hay diferentes acepciones, que serían explicadas en otra entrega. En nuestro país, la oficina sin papel empezó a gestar su posibilidad, cuando en 1998 se crea la Ley 11, que regula el almacenamiento tecnológico de documentos; pasada una década podemos hablar de la justicia virtual, término utilizado para referirse a la informatización de los procesos judiciales; con la creación de la Ley 15 de 7 de febrero de 2008, se convierte en una realidad, toda vez que el Órgano Judicial de la República de Panamá ya cuenta con el Sistema de Gestión Judicial, por lo que de manera progresiva se irán volcando todos sus procesos manuales que se realizan en los distintos despachos judiciales, en formatos informatizados; con la Ley 15, se ha logrado el ingreso en la era digital, a la llamada Sociedad de la Información. Los profesionales del derecho, las firmas o consocio que represente, deberá contar con un nombre o clave de usuario y contraseña para acceder a la consulta de fallos, normas, convenios y/o al expediente electrónico judicial, que este último como señala la ley, contendrá la gestión y actuación de cada una de las instancias, incidentes y recursos que se promuevan mediante el Sistema de Gestión Judicial Con el transcurrir del tiempo, en nuestro país se han venido creando leyes y normas estrechamente relacionadas al tema que nos ocupa por lo que al concluir nuestra investigación nos repreguntamos si en verdad existe una brecha entre la tecnología y el derecho, por lo que toca señalar que en la medida que ese conjunto de normas y principios que regula los efectos jurídicos, suscitados entre el Derecho y la Informática, sean hilvanados desde una prospectiva que permita identificar los beneficiarios económicos y sociales y/o bondades tecnológicas existentes, para a manera de ejemplo referirnos a la informatización de los procesos judiciales. Cabe señalar que los aportes de la Tecnología de la Información (TIC), y de la informática jurídica en el campo de la sistematización Volver al índice contribuyen a contar con información actualizada, a difundir el conocimiento a través del ciberespacio, a facilitar herramientas básicas de consulta para la aplicación eficiente de las normas de la administración de justicia. Por lo antes expuesto abrigamos la esperanza de dejar sembrada una semilla para futuras investigaciones sobre el particular, que surjan nuevas contribuciones tendientes a mejorar cada día las metodologías de sistematización y el tratamiento de la información jurídica que se requiere en el presente siglo. GONZÁLEZ M. R.; ESQUIVEL M. R. (2004) El derecho de acceso a la información la Acción de Habeas Data: Un estudio legislativo. Panamá. de Derecho e RODRÍGUEZ G. (2002), PONENCIA: Del Comercio Electrónico hacia El Mercado Digital, IX Congreso Derecho e informática. Costa Rica. SPROSS BARCENAS, M. DEL C. (2006), PONENCIA: Eje temático. Solución de Controversias a través de Medios Telemáticos. XI Congreso Iberoamericano de Derecho e Informática. Panamá. LEY No. 15 de 7 de febrero de 2008. “Que adopta medidas para la informatización de los procesos judiciales”. LEY No. 22 DE JUNIO DE 2006. “Regulación en materia de Contratación Pública” LEY No.11 de 22 de enero de 1998. “Por la almacenamiento tecnológico de documentos…” VILLALOBOS, EDGARDO (2002). Diccionario de Informática Jurídica. Panamá. R. de P., 2002. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA HO, AUGUSTO (2002), IX Congreso Iberoamericano Informática. Costa Rica. LEY No. 6 DE 22 DE ENERO DE 2002 “Que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Habeas Data y dicta otras disposiciones”. Artículo “La Tecnología de la Información y la Comunicación en la Educación Superior. Aguilar Y., Gallardo P. et all en Revista Actualidad en Docencia Superior. pág. 5-7 Vol.1 Sept.2007. Panamá. GACETAOFICIAL DIGITAL http//www.gacetaoficial.gob.pa ESTADISTICAS MUNDIALES DEL INTERNET. http//www.internetworldstats.com, www.exitoexplorador.com cual se regula el Volver al índice RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS PROVEEDORES DE EDUCACIÓN VIA INTERNET Abdiel A. Abrego, Ll.M. Investigador Jurídico La oferta de servicios educativos de todo tipo vía Internet ha proliferado exponencialmente sin ningún orden ni control. Encontramos ofertas de seminarios, cursos, actualizaciones, educación básica, alfabetización, carreras técnicas, especializaciones, licenciaturas, postgrados, maestrías y demás. Si bien es cierta buena parte de estos servicios son gratuitos, como los ofrecidos por mailmax.com, miarronba.com, y otros, algunos son ofrecidos por sitios de dudosa organización, los cuales desaparecen de la Web cada cierto tiempo, algunos son ofrecidos por casas de estudio legalmente constituidas que sí adquieren una relación contractual virtual con los participantes o estudiantes. Estos últimos requieren de un análisis sobre el tipo de legislación que regulará el servicio educativo que ofrecen en cuanto a requisitos académicos, reconocimiento de créditos y títulos y responsabilidades ante los usuarios por la falla o incumplimiento del servicio. Antes de profundizar el tema debemos enfatizar que jurídicamente existen distintos tipos de proveedores de servicios educativos por Internet, personas naturales y jurídicas, aplicando, mutatis mutandi, la clasificación de Martínez Medrano: 1. Proveedores de Conocimiento: autores, editores, y otros titulares de derecho que ingresan obras en la Web, en conjunto con los sitios web que se dedican a brindar estos servicios a los autores, tales como librosenred.com, monografías.com. y otros parecidos en todos los idiomas, que proporcionan el soporte físico y el software. 2. Proveedores de Servicios: Son los proveedores de acceso a usuarios y proveedores de otros servicios adicionales, incluyendo contenido, ya propio ya de terceros. 3. Proveedores de red: Son las empresas de telecomunicación que proveen las líneas de comunicación y el soporte para subir y bajar información. (V. MARTINEZ, Gabriel, http://publiciones.derecho.org./redi/) Podemos también llamar a los operadores de servicios Information providers, para referirnos a los que proveen información por medio de una página o a través de un sitio; Internet Services Providers, y Hosting Service Providers, que brindan el servicio `para conectarse a Internet y para almacenar información en él. Respectivamente; Access Service Providers, que sòlo ofrecen la estructura técnica para que los anteriores puedan acceder al ciberespacio. (V. SOBRINO, Waldo, <http:// /publiciones.derecho.org/red> Cada uno de estos sujetos podrá encontrarse de hecho en una locación física conocida, pero los servidores, almacén de información, pueden encontrarse en cualquier parte del mundo. El anunciante de la oferta educativa puede estar en un país, sus servidores en otro y sus sedes en otro. En lo jurídico es importante recordar que existen algunos presupuestos lácticos para determinar las responsabilidades de los diferentes agentes que intervienen en el proceso educativo vía Internet. En primer lugar se argumenta la imposibilidad real de los proveedores de red, de acceso y de Volver al índice hosting de controlar el contenido de la información que procesan. En segundo lugar no se pueden aplicar a la Web las figuras jurídicas que regulan los medios comunes de información. En la Web intervienen más factores, algunos desconocidos para el marco jurídico tradicional. Y en tercer lugar, desde el punto de vista jurídico se ha llegado a la conclusión que no se puede autorizar a esos procesadores a censurar el contenido de la información –oferta de servicios educativos y contenido del servicio educativo- pues constituiría un acto de censura privada de la información. Sólo la autoridad competente de cada país puede reglamentar contenidos para evitar circulación de material ilícito, tal como pornografía infantil y, muy de ahora, propaganda terrorista. Nos queda entonces el proveedor del contenido que ofrece el servicio educativo, llámese universidad virtual o sitio Web cualquiera, como responsable directo de todo perjuicio que se cause al ciberalumno. Aclaremos que la obligación que adquiere cualquier proveedor de servicios educativos con sus usuarios – reales o virtuales- es de medios no de resultados. El finalizar los estudios depende del estudiante. El proveedor sólo debe facilitarle el medio. Somos del criterio de que es insoslayable distinguir entre la oferta gratuita y la oferta pagada, y dentro de ésta última la oferta de centros educativos reales y centros educativos ciberespaciales. La oferta gratuita por su naturaleza no conlleva garantías en cuanto al resultado, ni en cuanto a mantener el material a disposición por un tiempo determinado. El usuario puede inscribirse en un cibercurso gratuito de diez lecciones y al llegar a la quinta el sitio cerrar el curso y abrir otro. Si bien es una conducta irresponsable no conlleva resarcimiento de perjuicios. La oferta educativa anunciada en el ciberespacio por un centro educativo real, físicamente instalado y con todos sus requerimientos legales en orden, debe ser tratada legalmente tal y como la oferta educativa presencial. Tratándose de un centro reconocido su oferta debe ajustarse en lo académico a las regulaciones de su país de localización y los reclamos por deficiencias en el servicio tal como se trata cualquier reclamo de usuario o consumidor en esas leyes. Cualquier estudiante que se inscriba en un curso o carrera virtual ofrecido por un centro educativo real y reconocido y se sienta perjudicado en sus intereses por alguna actuación de su proveedor educativo -que se le separe de la carrera, no se le acrediten sus pagos, no se le extiendan las certificaciones- debe acudir a las autoridades competentes del país en donde está físicamente localizado el centro educativo de que se trate. Sus derechos a indemnizaciones serán idénticos a los de los estudiantes presénciales. En Panamá algunas universidades privadas están tratando de incursionar en la provisión de carreras virtuales, lo que ha sido materia de espanto en algunos académicos de mentalidad decimonona. Pero la educación progresa porque progresa, a pesar de que haya quien tape el sol con el dedo. La regulación legal será la misma, sólo que los equipos y personal de supervisión oficial deberán actualizarse para poder fiscalizar in web el servicio. Otro es el caso de los servicios educativos n pagados ofrecido por sitios web creados para eso. Algunos se llaman a sí mismos escuelas, universidades, institutos, etc. Y ofrecen desde cursillos hasta doctorados. Algunos presentan planes y programas de estudios y otros simplemente anuncian “obtenga títulos de universidades reconocidas, sin estudios, sin exámenes” (V. ofertas vía e-mail a usuarios de Hotmail). Lo primero a anotar es si existe o no una institución real distinta del web site. La OMPI, que no es una institución educativa per se ofrece un excelente Volver al índice plan de formación vía seminarios pagados a través de su sitio web wipo.com.(buscar ejemplos ) De existir una institución reconocida responsable de la oferta educativa serán las leyes del país de registro de dicha institución las que regulen lo relativo a reclamos y reparaciones de perjuicios. La experiencia enseña que estas instituciones son en su mayoría seria y la tasa de reclamación casi nula. Si el sitio web no cuenta con el respaldo de una institución o centro educativo es necesario tratar de conocer qué personas morales o físicas lo administran y en qué país podrían encontrarse. Sin esta información no es aconsejable arriesgar nuestro dinero. Estaremos incurriendo en negligencia manifiesta si adquirimos un servicio en esas condiciones. Una característica común a esta clase de sitios es que ofrecen carreras y títulos en breves plazos y con mínimo esfuerzo, para atraer a los avivatos, que a la postre resultan timados. La administración de nombres de dominio no controla ni garantiza la ficción o realidad de la existencia de las personas que los adquieren. Ellos sólo cobran por suministrarlos y en realidad no les interesa a quien, ni poseen los medios para comprobarlo. En tercer lugar se debe comprobar en el contenido de la oferta educativa si exista algún Estado responsable por el reconocimiento de los títulos y créditos. En la mayoría de los países los títulos son emitidos por el Estado a través de los diferentes entes educativos. Y para validar los títulos los Estados exigen el registro de las entidades que los emiten. Así las cosas cualquier ciberescuela o universidad virtual que ofrezca cursos o carreras deberá estar inscrita y autorizada en algún país. Y serán las leyes de ese país las que regulen las responsabilidades civiles y penales ante los estudiantes. i encontramos un sitio que ofrezca servicios educativos y es imposible conocer su sustratum real, tal vez reciba el servicio completo, y tal vez no, pero es improbable que algún Estado valide los títulos y créditos. Este será un claro caso de daños y perjuicios, pero no se puede demandar a un sitio web, ni a un servidor, para lo cual deberá identificar a los administradores y a los propietarios del nombre de dominio, que cambian cada tanto, también se debe identificar la persona o personas que lucran o se benefician con el supuesto servicio educativo y sobre todo saber desde qué país operan para demandarlos allá, si es que según las leyes de ese lugar lo que han hecho con el estudiante es indemnizable. En conclusión, la responsabilidad civil por los perjuicios causados por los proveedores de servicios educativos vía Internet no difiere sustancialmente de aquella en que podría incurrir un proveedor común y corriente. La diferencia sustancial estriba en la identificación del agente o causante del daño, tema sobre el cual existen variopintos estudios. Lo que sí salta a la vista es la indefensión de los incautos que invierten para educarse en sitios web desconocidos. Nuestra recomendación al efecto es que el Estado, a través de los Ministerios de Educación organice un registro de las instituciones, educativas o no, que se interesen en ofrecer servicios educativos por Internet, con el detalle de sus responsables y con una fianza de cumplimiento adecuada al costo de sus carreras. No podemos regular el Internet, pero sí a los que aspiran a lucrar en él. La experiencia enseña que la mayor parte de quienes resultan defraudados por los proveedores de servicios educativos vía Internet son los que aspiran a la obtención de títulos con mínimo esfuerzo. Estos siempre serán victimas de timadores, en la educación y en la vida. Volver al índice EL VOTO DE CENSURA CONTRA LOS MINISTROS DE ESTADO Rigoberto González Montenegro Secretario General de la Procuraduría General de la Nación I. CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS A partir de la Constitución panameña de 1946, se ha reconocido en nuestro constitucionalismo la posibilidad que la Asamblea Nacional promueva y formule votos de censura contra los Ministros de Estado. Se incorpora, así, en nuestro sistema de gobierno republicano y presidencialista un mecanismo de control político propio de los regímenes parlamentarios. Lo que se busca y pretende por medio del poder de control político que se le atribuye al Parlamento es, como se sostiene en la doctrina, que este órgano constitucional del Estado ejerza un “control sobre el gobierno, a nombre de la opinión pública”.15 Esto tiene su sustento en el hecho que es el Parlamento quien representa, en ejercicio del poder político, al titular de la soberanía popular, en este caso, al pueblo. No obstante, para que dicho voto de censura fuese efectivo se requería dotar al Órgano Legislativo panameño de la posibilidad de aplicar una sanción, ya que, de lo contrario, por más que éste se concretara, a falta de poder imponer una decisión como resultado del ejercicio de tal facultad, el mismo corría el riesgo de quedar sin consecuencia alguna. Es, por tanto, la posibilidad de aplicar una sanción lo que se plantea mediante estas reflexiones y que guarda relación con el voto de censura 15 NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría constitucional e instituciones políticas. Edit. Temis. Colombia, 2006, p.274. que le corresponde formular a la Asamblea Nacional con respecto a los Ministros de Estado. II. ¿EN QUÉ CONSISTE EL VOTO DE CENSURA? Como se reconoce en la doctrina, cuando se alude o se procede a formular un voto de censura se estaría cuestionando o expresando mediante éste el desacuerdo que se da con respecto a la actuación, gestión o proceder de un funcionario, autoridad o de un particular, según sea el caso. En el ámbito político, por éste se entiende el cuestionamiento que, de forma concreta, se hace por parte del Parlamento al gobierno o gabinete. Como se indicó, el ejercicio de esta potestad se ubica dentro del control parlamentario que se atribuye al Parlamento, en representación de la voluntad popular, con miras a fiscalizar o controlar la actuación de las autoridades del Órgano Ejecutivo. En lo que respecta al control parlamentario, nos dice Manuel Sánchez de Dios, que “en un sentido amplio la actividad de control parlamentario se extiende a todo tipo de procedimiento parlamentario, pudiéndose decir que, en general, los actos parlamentarios pueden tener carácter polivalente”, a lo que adiciona que en un sentido restrictivo se alude a éste como “los mecanismos precisos de control parlamentario: aquellos que en el lenguaje parlamentario, en las glosas y memorias parlamentarias, se conocen como iniciativas de control parlamentario. Estas son: proposiciones de ley, interpelaciones, mociones, preguntas, comparecencias de miembros del gobierno y de autoridades y funcionarios, solicitud de informes a la administración y comisiones de investigación”.16 16 SÁNCHEZ DE DIOS, Manuel. La esencia del régimen: el control parlamentario del gobierno. Política y Sociedad. 20 (1995), España, p.36. Volver al índice Cada una de estas iniciativas parlamentarias se regulan y, por ende, se le atribuyen al Órgano Legislativo panameño, las que se ejercen a través de la Asamblea Nacional, tal y como se tiene previsto en el artículo 161 de la Constitución Política. En lo que respecta a esta facultad atribuida a la Asamblea Nacional, en la Exposición de Motivos del Anteproyecto de la Constitución de 1946, los miembros de la Comisión a la que se le encomendó la labor de elaborar dicho Anteproyecto, integrada por los doctores, José Dolores Moscote, Ricardo J. Alfaro y Eduardo Chiari, dejaban consignado que: III. EL VOTO DE CENSURA EN EL CONSTITUCIONALISMO PANAMEÑO “El voto de censura es una institución muy propia del sistema de gobierno de gabinete, en el cual se ha usado y abusado de él hasta límites inconcebibles, pero el hecho de que su clima natural sea el del mencionado sistema no impide que pueda aclimatarse en el sistema de gobierno presidencial”. Como se indicó, la Constitución panameña de 1946, en su artículo 120, numeral 7, atribuyó a la Asamblea Nacional la facultad, y, por tanto, le reconoció la posibilidad de dar votos de censura contra los Ministros de Estado. En el referido precepto constitucional se disponía que: “Artículo 120. Son funciones administrativas de la Asamblea Nacional: A lo que adicionaban: 1. 7. … “¿Por qué si un Ministro de Estado no hace honor a su puesto debe continuar en él indefinidamente, desafiando la opinión pública y los votos de censura de la Asamblea que no se concretan? Debe pesar más el respaldo y la confianza que le otorga el Presidente, cuya responsabilidad en función de sus atribuciones es limitadísima, que el querer popular? No hemos tenido Ministros que han incurrido en gravísimos errores sobre quienes ha pasado, sin afectarlos, la opinión acusadora? He aquí los motivos de este artículo”.17 Dar votos de censura contra los Ministros de Estado cuando éstos a juicio de la Asamblea sean responsables de actos atentatorios o ilegales o de errores graves que hayan causado perjuicio notorio a los intereses del Estado. Para que el voto de censura sea exequible se requiere que sea propuesto por escrito con seis días de anticipación a su debate, por no menos de la mitad de los diputados y aprobado con el voto de las dos terceras partes de su número”. 17 Exposición de Motivos del Anteproyecto de la Constitución de 1946, en la obra Constituciones de la República de Panamá, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad de Panamá, 1968, p.p.141-142. Volver al índice Lo concreto, conforme se deduce de lo antes expuesto, que a través de la Constitución de 1946, se introdujo en el constitucionalismo panameño un mecanismo de control político propio de los regímenes parlamentarios, por medio del cual se busca dotar a la Asamblea Nacional de un instrumento en ejercicio del cual se puede someter a un voto de censura a un Ministro de Estado que, a juicio de la Asamblea, sea responsable de algún acto atentatorio, ilegal o que haya incurrido en errores graves que causen un perjuicio notorio a los intereses del Estado. Se trata, en todo caso, del ejercicio de una facultad de carácter político, que implica la posibilidad de hacer conocer la inconformidad o reproche que se hace con respecto a la actuación de uno de los Ministros de Estado, que ha causado, con su proceder irresponsable, un “perjuicio notorio a los intereses del Estado”. Ahora bien, en la disposición constitucional en la que se regulaba el voto de censura que podía llevar a cabo la Asamblea Nacional contra un Ministro de Estado, tal y como se establecía en la Constitución de 1946, no se preveía, de forma expresa, qué ocurriría con la suerte del Ministro de Estado de prosperar el voto de censura. Con relación a tal omisión y la posible consecuencia del voto de censura, señalaba el Dr. César Quintero, al comentar el numeral del artículo 120 de la Constitución de 1946, en el que se regulaba esta facultad, que: “… el ordinal en examen no dice si el Ministro censurado debe renunciar. Pero no creemos que la omisión sea grave. El único objeto de un voto de censura es el de producir la renuncia del Ministro censurado. No se justificaría, por otra parte, que el precepto en cuestión haya establecido tan serios requisitos en forma tan cuidadosa si, logrado el voto de censura, el Ministro contra quien se efectúa puede seguir tranquilamente en su cargo”. 18 Pese a ello, aún cuando se ha de entender que la finalidad que se persigue, al promover un voto de censura contra un Ministro de Estado, sea la de lograr su renuncia, una vez concretado éste, lo cierto era que nada se dejaba establecido de forma expresa, en cuanto a tal posibilidad, en ese sentido, en el numeral 7 del artículo 120 de la Constitución de 1946. En la Constitución vigente, antes de las reformas constitucionales de 2004, se regulaba esta potestad en similares términos, es decir, se reconocía o atribuía este control político a la Asamblea, con respecto a las actuaciones de los Ministros de Estado, cuando éstos han podido incurrir en actos atentatorios o ilegales, o cometido errores graves que hayan causado perjuicio a los intereses del Estado, pero sin precisar cuál habría de ser la consecuencia de prosperar el voto de censura. IV. EL VOTO DE CENSURA CON POSTERIORIDAD A LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE 2004 El voto de censura se encuentra regulado, en la actualidad, en el numeral 7 del artículo 161 de la Constitución, en el que se consigna que: “Artículo 161. Son funciones administrativas de la Asamblea Nacional: 1. 18 … QUINTERO, César. Derecho Constitucional. T. I. Imprenta Antonio Lehmann, Costa Rica, 1967, p.570. Volver al índice 7. Dar votos de censura contra los Ministros de Estado cuando éstos, a juicio de la Asamblea Nacional, sean responsables de actos atentatorios o ilegales o de errores graves que hayan causado perjuicio a los intereses del Estado. Para que el voto de censura sea exequible se requiere que sea propuesto por escrito con seis días de anticipación a su debate, por no menos de la mitad de los Diputados y aprobado con el voto de las dos terceras partes de la Asamblea. La Ley establecerá la sanción que corresponda”. Como se observa, el voto de censura que se puede promover contra un Ministro de Estado, procede cuando, a juicio de la Asamblea Nacional, éste sea responsable de la comisión de actos atentatorios o ilegales o cuando haya incurrido en errores graves que han traído como resultado un perjuicio a los intereses del Estado. Este juicio o consideración que ha de formular la Asamblea Nacional entraña, dicho de otra forma, una valoración política negativa en cuanto a la actuación o proceder del Ministro de Estado, objeto del voto de censura, actuación que ha de quedar enmarcada en algunos de los supuestos que sirven de sustento a este mecanismo de control político con que cuenta este órgano del Estado. Superado el proceso previsto para concretar el voto de censura, existiendo la mayoría requerida para la aprobación e imposición de éste, la pregunta a formular es ¿cuál ha de ser la consecuencia de la aprobación del voto de censura, al acreditarse que el Ministro de Estado ha cometido, con su proceder irresponsable, un acto atentatorio o ilegal u ocasionado un error grave que ha implicado un perjuicio a los intereses del Estado? A falta que la Constitución lo establezca, de forma expresa, aún cuando haya de entenderse que el Ministro sobre el cual ha recaído el voto de censura deba renunciar, de otra forma no tendría sentido regular dicho mecanismo de control político, el constituyente, a través de las reformas constitucionales de 2004, dispuso que, “la Ley establecerá la sanción que corresponda”. Esto lo que viene a significar es que es, al mismo órgano constitucional al que compete promover el voto de censura y, en su momento, aprobarlo, al que compete, de igual forma, establecer, por medio de la expedición de la Ley correspondiente, la sanción que se ha de imponer al Ministro de Estado que ha sido sometido y cuestionado a través de un voto de censura. Lo que se pretende, por lo menos esto es lo que creemos ha de interpretarse, al haberse adicionado al numeral 7 del artículo 161 de la Constitución, es que la Ley establecerá cuál ha de ser la sanción que corresponda al Ministro de Estado censurado por la Asamblea Nacional, es darle eficacia a lo que se busca con la formulación de un voto de censura: que quien en su calidad de Ministro de Estado haya incurrido en un acto atentatorio o ilegal o que habiendo cometido un error grave que haya causado en perjuicio a los intereses del Estado, su sanción no quede en una mera proclama. Al proceder la Asamblea Nacional, mediante la Ley correspondiente, fijar la sanción que ha de aplicarse al Ministro de Estado sobre el cual ha recaído un voto de censura, no hace más que hacer efectivo lo que el constituyente derivado, por medio de las reformas constitucionales de 2004, le ha atribuido. De lo contrario, no emitir la Ley en la que se ha de establecer la respectiva sanción por razón de un voto de censura, es omitir el ejercicio de una potestad constitucional. En todo caso, resultaría todo un contrasentido que se haya dispuesto que la sanción que se hade aplicar, por razón de un voto de censura contra un Ministro de Estado, ha de ser establecida mediante la Ley correspondiente y la Asamblea Nacional no Volver al índice expida la misma y, por lo tanto, con tal proceder, deje de cumplir con el mandato constitucional que se le atribuye. Expresado de otra forma, si la expedición de la Ley es de competencia de la Asamblea Nacional, en ejercicio de su facultad legislativa, es a ésta, qué duda cabe, a la que corresponde, emitir la Ley en la que ha de dejarse prevista la sanción que se aplicaría al Ministro de Estado contra el cual se ha aprobado un voto de censura. V. A MANERA DE REFLEXIÓN FINAL Como se reconoce en la doctrina, “la responsabilidad de los funcionarios públicos constituye un principio elemental del Estado de derecho y representa el fundamento mismo de las instituciones públicas”. 19 Esto es lo que explica la existencia de mecanismos de control político como el voto de censura atribuido a la Asamblea Nacional para que, en ejercicio de éste y en representación de la voluntad popular, pida o exija cuentas a los Ministros de Estado de sus actuaciones irresponsables. Con éste cumple la Asamblea Nacional con unos de los roles de mayor relevancia que le compete desempeñar como órgano constitucional, como es la labor de fiscalizar y controlar las actuaciones de los funcionarios públicos a los que compete la administración del Estado. No sin razón se sostiene que “redefinir… el rol del parlamento, significa ni más ni menos que revitalizar la función del debate, que se ha ido abandonando en los parlamentos de Europa y América Latina y afianzar al mismo tiempo los resortes de control sobre el Poder Ejecutivo”. 20 19 De nuestra Asamblea Nacional depende, por tanto, estar a la altura de nuestros tiempos que exigen y reclaman un papel más preponderante de parte de quienes representan la voluntad del titular del poder político del cual emana el poder público que ejercen, lo que se logra, entre otros mecanismos, con el ejercicio eficaz y oportuno, cuando las circunstancias así lo impongan, del voto de censura. ARMAGNAGUE, Juan Fernando. Juicio político y jurado de enjuiciamiento. Edit. Depalma, Argentina, 1995, p.3. 20 PELLET LASTRA, Arturo. El poder parlamentario. Edit. Abeledo-Perrot, Argentina, 1995, p.395. PROCESO PENAL ACUSATORIO: LO QUE TODO ESTUDIANTE DE DERECHO DEBE CONOCER Profa. Kenia Porcell En esta oportunidad y de manera muy puntual he elaborado un artículo en el que consigno los aspectos básicos que contiene el nuevo proceso penal acusatorio que empezará a regir el próximo 2 de septiembre de 2009. Ahora bien, considerando que nos encontramos a dos procesos distintos (el actual y el que vendrá) esquemáticamente presento las características del sistema inquisitivo mixto (vigente a través del Código Judicial) y seguidamente lo pertinente del acusatorio para que puedan hacerse las comparaciones correspondientes. I- CARACTERÍSTICAS DEL ACTUAL PROCESO PANAMEÑO: -La persecución penal la ejerce el Ministerio Público en representación del Estado. -Se reconoce el derecho de defensa y a la presunción de inocencia. Volver al índice -El fiscal tiene libertad probatoria, pudiendo practicar cuanta diligencia considere necesaria para acreditar el delito. -El fiscal puede disponer de medidas jurisdiccionales como: formular cargos, indagar. Ordenar allanamientos, medidas cautelares. -El derecho de acceder al expediente por parte de los abogados una vez exista señalamiento en contra de determinada persona. -Existe la declaración indagatoria. -Los delitos se investigan de oficio, salvo aquellos que por excepción requieren de denuncia o querella de la parte afectada para el inicio de la investigación. II- ¿QUÉ ES EL SISTEMA O PROCESO ACUSATORIO? El ejercicio de la acción penal y los actos investigativos y preparatorios de la misma, necesariamente involucran dos intereses constitucionalmente relevantes: la protección de los derechos fundamentales y la investigación y sanción de las conductas punibles; ambos aspectos interesan significativamente a la sociedad. Por ello solo tiene cabida una etapa procesal, el juicio, que se inicia con la presentación de la acusación por parte del fiscal y culmina con la audiencia de juzgamiento. En este proceso tiene especial relevancia el respeto de los derechos ciudadanos durante la investigación y el juzgamiento, entendiendo que el modelo se integra con la fase de investigación, la que se sustenta en la indagación. Se sostiene que en la acusación, el juzgamiento y la defensa recaen en distintas personas (fiscal, juez y defensor), con miras a que se desarrolle un juicio justo y sin dilación. Cada uno de los intervinientes asume funciones específicas frente al Estado y la sociedad. III- CARACTERÍSTICAS -existe rígida separación entre el juez y la acusación -existe igualdad entre la acusación y la defensa -existe publicidad y oralidad del juicio -discrecionalidad de la acción penal -carácter electivo del juez -motivación de la sentencia por el juez de derecho -reconocimiento de los derechos fundamentales de los sujetos procesales El marco del proceso penal acusatorio es acreditar si el acusado es el responsable del comportamiento delictivo que se le atribuye y para ello el Estado ejerce la labor de indagación e investigación con las cuales fundamentara su acusación. Durante las pesquisas se limitaran algunos derechos como la intimidad, la libertad, la propiedad, entre otros que requieren, no solo estar previamente establecido en la ley procesal penal, sino la necesidad de acudir al juez para que tome la decisión. Este sistema pregona la igualdad entre quien acusa y quien defiende durante el desarrollo del juicio que es la única fase dentro del modelo de justicia penal. El fin primordial a mi juicio es: -Proteger por una parte a la sociedad del delito, lo cual es ampliamente conocido y por la otra, al acusado frente a excesos, las desviaciones y las perversiones en la acusación. Volver al índice Cuando se dice que se protege a la sociedad, es porque se está frente al delito, no solo la delincuencia, sino quienes al sentir desprotección del Estado, buscan la justicia de la propia mano, de la auto-justicia de los grupos privados. El procedimiento acusatorio elimina aquella tendencia en donde el fin que se persigue es proferir condenas por doquier sin importar la verdad material, en la que solo se llenan expedientes con requisitos de forma para colmar las cárceles. IV- PRINCIPIOS RECTORES DEL SISTEMA ACUSATORIO No son más que los pilares en que se sustenta, entre las que se destacan: la separación de funciones, igualdad de las partes, oralidad, contradicción, inmediación, concentración y publicidad. V- SEPARACIÓN DE FUNCIONES Fortalece la imparcialidad del juez y maximiza el ejercicio de la acción penal por el Ministerio Público. Con este principio se asegura que el Ministerio Público sea el ente encargado de ejercer la acción penal y por su parte, el Órgano Judicial el ente encargado de administrar justicia. Evita que el Ministerio Público pueda ejercer funciones jurisdiccionales y que el juez no ejerza funciones de investigación, busca el equilibrio procesal y el juicio sereno a través del contradictorio. VI- IGUALDAD DE LAS PARTES El sistema acusatorio se sustenta en la premisa que debe existir igualdad entre las partes, a saber: el fiscal, el querellante, la defensa en relación con el juez, teniendo todos los mismos derechos y obligaciones. La igualdad se manifiesta en todo el proceso al tener que identificar posibilidades de ejercer facultades legales de recurrir o impugnar, de contravenir las evidencias, de debatir las pruebas, de alegar, inclusive, tienen la obligación de exhibir todos los elementos de convicción que utilizaran en el juicio. Y al juez le corresponde velar por la vigencia y respeto de este principio. VII- ORALIDAD Importancia del principio de oralidad se impone que las peticiones formuladas por las partes al Juez, deberán resolverse con citación y audiencia de la otra parte (salvo las que deban practicarse in oída parte). Toda prueba debe ser reproducida en juicio, salvo excepciones de prueba anticipada o documental reconocida, entre otras. Es esencial en el sistema acusatorio porque se enlaza con el de transparencia y facilita el camino para lograr una justicia pública y expedita. La oralidad facilita el cumplimiento de las garantías o derechos fundamentales y consiste en reemplazar hasta donde sea posible las actuaciones escritas por las orales. El principio de oralidad, así como sus diversas manifestaciones prevalece en las actuaciones que deban desarrollar ante el juez de garantías o de juicio. Volver al índice La oralidad permite la agilización de la comunicación de la pretensión y la toma de decisiones. VIII- CONTRADICTORIO Es el derecho de las partes a conocer los elementos de convicción de la parte contraria y oponerse o controvertirlas, pudiendo intervenir en su formación, inclusive, en aquellas que se practiquen de forma anticipada cuando así lo prevea el estatuto legal. IX- INMEDIACIÓN El juzgador de manera directa, al igual que las partes procesales observa el desarrollo de los actos procesales, estando presente durante la exposición de los alegatos, peticiones, la presentación y practica de las pruebas, debiendo ser el juzgador que decida en audiencias con las partes. Con este principio pierde toda la relevancia que conservaba el expediente en el sistema inquisitivo mixto, convirtiéndose las actuaciones y elementos de convicción recopilados en la fase de investigación en antecedentes criminales, evitándose que el juez a través de las actas procesales decida la causa y en su lugar a través de su propia percepción forme el conocimiento y convicción. X- QUIENES INTERVIENEN -El Ministerio Público: que somos nosotros, pero que con la nueva ley se nos define como: los responsables de la persecución de los delitos, ejerciendo las acciones derivadas de ellos antes los juzgados y tribunales en que actúen. Para el ejercicio de la persecución penal, el Ministerio Público dirige la investigación de los delitos, practicando u ordenando la ejecución de las diligencias útiles para determinar la existencia del ilícito y los responsables. La acción penal se ejerce ante los tribunales competentes, de conformidad con las disposiciones de este Código y de la Ley Orgánica del Ministerio Público. (Artículo 68). -El querellante: es la víctima del delito. -La persona Imputada: es a quien se le han formulado cargos por parte del Ministerio Público ante el Juez de Garantías. Formalizada la acusación penal en su contra, pasa a denominarse acusado. -La defensa técnica: se materializa en el abogado que representa desde el momento en que la señalan en cualquier acto de investigación o acto procesal como posible autora o partícipe, con los mismos derechos que el imputado aunque no se utilice este calificativo. -Órganos de Investigación: son los que actuarán en todo el territorio de la República de Panamá bajo la dirección del Ministerio Público, efectuarán las diligencias de investigación con la dirección y acatamiento del Ministerio Público. XI- CAMBIOS TRASCENDENTALES ¿QUE ES LO NUEVO? Determinación específica de roles, principio de separación de funciones (Art. 5) Judicialización total del proceso en la investigación, formulación de cargos, juicio oral, ejecución de las penas y medidas de seguridad (Art. 12 y 25) Preponderancia en la protección de la víctima, de los denunciantes y colaboradores, partes fundamentales para la efectividad del sistema acusatorio (Art. 20) Volver al índice - DESAPARECE EL EXPEDIENTE: Ya no habrá expediente sino antecedentes de la investigación: en el que se incorporan aquellos elementos y evidencias que son recabadas durante la investigación de manera informal, es decir, que no demanda la existencia de resoluciones o actos procesales para su incorporación. El expediente desaparece y pasara a ser parte de los antecedentes. Se incorpora el resultado de la fase de investigación. El fiscal se encuentra obligado a introducir el resultado de todas las actuaciones a los antecedentes de la investigación, los cuales estarán a disposición de las partes, no pudiendo conservar en reserva ninguna actuación. XII- FORMAS DE INVESTIGAR: El fiscal deberá desarrollar verdaderas estrategias de persecución criminal sustentada en indicadores y demás datos necesarios para la toma de decisiones. En lo que se refiere a las investigaciones en particular se desarrollara en la formulación de la hipótesis delictiva lo que orientara la investigación y permitirá concretar la búsqueda de las evidencias hacia su demostración, evitando el desgaste innecesario que conlleva recabar evidencias no relacionadas con el esclarecimiento de los hechos. El fiscal es el encargado de ejercer la acción penal, es el director de su investigación, es quien dicta las instrucciones a los entes policivos de investigación judicial para la práctica de las diligencias para el esclarecimiento de los hechos. El fiscal debe establecer el programa metodológico de investigación debe determinar los objetivos y la hipótesis delictiva. XIII- JUEZ DE GARANTÍAS Es el contralor de los actos de investigación que afectan o restrinjan derechos fundamentales del imputado o de la víctima. Siempre que haya alguna afectación de derecho debe actuar el juez de garantías. Se busca que el tercero imparcial dictamine su medida adoptada, es el instrumento adecuado para el fin perseguido, que la afectación a la garantía fundamental sea racional y que a afectación perdure solo por el tiempo necesario. XIV- DESAPARECE LA DECLARACION INDAGATORIA El fiscal no va a contar con este elemento, deberá acreditar la existencia del delito, así como las actividades vinculadas a su comisión, desarrollando una teoría del caso de acuerdo con la comprobación de la hipótesis delictiva, debiendo a su vez anticipar la estrategia de la defensa para incorporar elementos de convicción. En la fase de investigación el imputado podrá ser citado en cualquier momento por el fiscal, cuando lo estime necesario para el esclarecimiento de los hechos o para llegar a un acuerdo, debiendo ser asistido por un abogado. En el juicio, el procesado de acuerdo a la estrategia de la defensa será sometido al interrogatorio de todas las partes. Volver al índice XV- TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL PROCESO Busca que la mayoría de los casos no sean sometidos a todo el proceso, de manera que solamente aquellos casos que por su naturaleza o al no haber podido ser descargados lleguen a audiencia. Se han introducido mecanismos que permiten resolver la controversia sin necesidad de llegar a juicio o al menos sin tener que cometerlo a todo el rigor procesal, o en otras circunstancias proveerle al fiscal la facultad discrecional para manejar la carga laboral, atendiendo la naturaleza y veracidad del hecho denunciado y las posibilidades reales de determinar a los autores y participes. XVI- Si se incumple el acuerdo, se reanudará la acción penal, si se cumple, se extinguirá la acción penal y el acuerdo tendrá efecto de cosa juzgada. - Período para derivar el conflicto: Hasta antes de la apertura del juicio, las partes pueden solicitar al Fiscal o Juez de Garantías la derivación del conflicto penal a los Centros Alternos de Resolución de Conflictos del Órgano Judicial o del Ministerio Público, o a los centros de mediación privada, legalmente reconocidos, a elección de las partes. - Remisión: El fiscal o Juez de Garantías evaluará el conflicto y si este es de los que admite acuerdo y disposición de las partes remitirá la petición, sin más trámite, a los Centros Alternos de Resolución de Conflictos del Órgano Judicial o del Ministerio Público e informará a las partes sobre sus derechos y garantías y sobre la naturaleza y las ventajas de los métodos alternos de resolución de conflictos. MÉTODOS ALTERNOS PARA SOLUCIONAR EL CONFLICTO -Se busca de manera rápida la indemnización de la victimas por los daños y perjuicios o simplemente restauración del objeto del delito en el estado en que se encontraba antes de la comisión del delito. -Conciliación: en los delitos que admiten desistimiento de acuerdo con el artículo 201, el Ministerio Público promoverá la conciliación entre la víctima y el imputado. En estos supuestos, la conciliación tendrá lugar en el centro que escojan las partes. La derivación se hará mediante un Protocolo de Atención, previa coordinación con los Centros. - A petición de las partes, cuando se trate de la incorporación de criterios objetivos para la cuantificación del resarcimiento de los daños, el término podrá prorrogarse hasta por un mes más. Mientras se adelanta la conciliación se suspenderá condicionalmente el proceso por un término máximo de un mes. Si se llega a un acuerdo conciliatorio, no habrá extinción de la acción penal hasta tanto no se dé cumplimiento a las obligaciones contenidas en el acta de conciliación. Suspensión: el Juez de garantías decretará la suspensión provisional de la tramitación de la causa hasta por el término de un mes para las sesiones de mediación. - Seguimiento: Transcurrido el término señalado en el artículo anterior, se ordenará el archivo del expediente, salvo que a petición de parte se haya solicitado la reactivación del proceso penal por incumplimiento del acuerdo. En este caso, Volver al índice corresponderá al Juez de Garantías ordenar la continuación del trámite del proceso penal respectivo. La suspensión del proceso prescripción de la acción penal. XVII- interrumpe el término de TIPOS DE AUDIENCIAS - Juez de Garantías: todas las actuaciones que conlleven restricción de garantías fundamentales. - Conocer de la investigación para someter a juicio público al imputado, requiriendo la apertura a juicio. - Juicio Oral o Tribunal de Juicio: es la fase esencial del proceso y se lleva a cabo en presencia de los jueces y las partes XVIII- OTRO DATO - Implementación Progresiva: A partir del 2 de septiembre de 2009, en el Segundo Distrito Judicial y procesos de competencia del Pleno y la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en única instancia. A partir del 2 de septiembre de 2010, en el Cuarto Distrito Judicial A partir del 2 de septiembre de 2011, en el Tercer Distrito Judicial A partir del 2 de septiembre de 2012, en el Primer Distrito Judicial Los cambios que se surtirán en la jurisdicción penal son drásticos y trascendentales, no obstante, para lograr los resultados esperados se requiere del concierto de la sociedad panameña y en especial del Estado, quien a través de sus Órganos de Poder deberá poner su cuota de colaboración para procurar una justicia rápida y expedita. A ello, se agrega la necesidad de cambiar los paradigmas del conocimiento. Si alguno de estos elementos está ausente los esfuerzos podrán ser infructuosos. EL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE LOCAL COMERCIAL EN PANAMÁ Y EN EL DERECHO COMPARADO Eduardo Porras La palabra arrendamiento proviene de arrendar, que significa “ceder o adquirir mediante precio el aprovechamiento temporal de cosas inmuebles, o de beneficio o rentas”. La figura de arrendamiento como concepto se entiende como el hecho que una persona ceda a otra el goce de una cosa a cambio de un precio determinado y a tiempo cierto. La persona que cede el uso o goce temporal del bien mueble o inmueble a cambio de un precio cierto se denominará arrendadora, mientras que la que adquiere el uso o goce temporal del bien, mediante el pago de un precio cierto se denomina arrendataria. Los primeros contratos de arrendamiento datan de hace 5,000 años. Archivos históricos señalan que en el año 1800 AC, existía una empresa de arrendamiento en Babilonia. Esta empresa funcionaba de forma que si un oficial o soldado era propietario de una tierra, que la monarquía le había entregado por sus servicios y éste no quería cultivarla, le arrendaba la tierra Volver al índice a la empresa especialista en arrendamiento, la cual le pagaba por adelantado una suma al soldado y a su vez arrendaba la tierra a un granjero. que se realiza periódicamente y las obligaciones se cumplen sucesivamente y pesan durante todo el transcurso del arrendamiento. Aristóteles dijo que “la verdadera riqueza no está en la posesión de bienes, sino en el derecho de usarlos”. Una empresa no tiene que ser propietaria de sus propios recursos para obtener beneficio de los mismos. Con adquirir el derecho a uso de la propiedad por un período determinado de tiempo puede ser suficiente. Otra de las características del Contrato de Arrendamiento es que es principal, ya que tiene existencia propia puesto que no requiere de otro contrato o negocio para su perfección. El Contrato de Arrendamiento se define como un contrato en que las dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de una cosa, ejecutar una obra, o prestar un servicio, y la otra a pagar por este goce, obra o servicio un precio determinado. De esta definición podemos entender que el Contrato de Arrendamiento puede darse con tres objetivos diversos: la concesión del goce de una cosa; la ejecución de una obra y; la prestación de un servicio. El Contrato de Arrendamiento tiene diversas características, como el hecho de ser bilateral, en el sentido que ambas partes se obligan recíprocamente, el arrendador a proporcionar el uso y goce de la cosa y el arrendatario se obliga a pagar un precio o renta. Es consensual ya que se perfecciona por el acuerdo de las partes sobre la cosa y sobre el precio. No se requiere que la declaración de voluntad esté revestida de alguna solemnidad para que se perfeccione el contrato. La voluntad no debe adolecer de vicios como el error, la fuerza y el dolo. Se acostumbra plasmar ese consentimiento por escrito, como un medio probatorio que acredite el vínculo contractual, pero no como una solemnidad. El Contrato de Arrendamiento también es oneroso en el sentido que ambas partes, tanto el arrendador como el arrendatario persiguen utilidades y se gravan recíprocamente, uno con la renta y permitiendo el uso y goce, y el otro con el disfrute de la cosa. Es un contrato de ejecución sucesiva ya El objeto del Contrato de Arrendamiento se confunde con la cosa arrendada. Según el artículo 1974 del Código de Comercio de Colombia, “son susceptibles de arrendamiento todas las cosas corporales o incorporales que pueden usarse sin consumirse; excepto aquellas que la ley prohíbe arrendar, y los derechos, estrictamente personales como los de uso y habitación”. Es importante que la cosa sea corporal, pero no consumible, ya que esto se opondría a la naturaleza del contrato. Cabe mencionar que el contrato queda sujeto al cumplimiento de la condición de existencia de la cosa, o sea que la cosa exista al momento del perfeccionamiento de este, o que se supone llegue a existir. La cosa objeto del contrato no debe estar prohibida por ley, o que no sea susceptible de arrendamiento como el derecho de alimentación o bienes de uso público. Otro elemento importante del Contrato de Arrendamiento es el precio, que debe consistir en dinero o en frutos naturales de la cosa arrendada, debe ser determinado o determinable, real y serio. En Panamá el arrendamiento está regulado en la Ley 93 de 4 de octubre de 1973 por la cual se dictan medidas sobre los arrendamientos y se crea en el Ministerio de Vivienda, la Dirección General de Arrendamientos y en su artículo 1 señala: “Es de orden público el arrendamiento de bienes inmuebles particulares destinados para habitación, establecimientos comerciales, uso profesional, actividades industriales y docentes”. Volver al índice Podemos definir el arrendamiento de inmuebles destinados para habitación o vivienda, como el contrato en el cual una persona (arrendador) cede a otra persona (arrendatario) el uso de una edificación habitable cuyo destino primordial sea satisfacer la necesidad permanente de vivienda del arrendatario, mientras que el arrendamiento de local es aquel contrato por el que una persona (arrendador) cede a otro (arrendatario) el uso de una edificación cuyo destino primordial no sea satisfacer la necesidad permanente del arrendatario, sino desarrollar en la finca otras actividades distintas como pueden ser una actividad industrial, comercial, artesanal, profesional, recreativa, asistencial, cultural o docente. Podemos observar que la característica principal que diferencia el arrendamiento de un local comercial de los otros tipos de arrendamiento, es que el arrendatario destinará el inmueble para desarrollar actividades comerciales. Esta ley regula todo lo referente al arrendamiento en Panamá, así como los desahucios y lanzamientos y en su artículo 42 señala que las causales de desahucio para locales de uso comercial por tiempo indefinido serían, entre otras: cuando el propietario vaya a utilizar el local para un fin comercial, industrial, profesional o docente lo que comprobará en la forma prevista en el artículo 46 que dice “Sólo se admitirá la solicitud de desahucio cuando el propietario necesitare el inmueble arrendado para su uso personal o de algún miembro de su familia hasta el tercer grado de consanguinidad; o para su demolición y construcción posterior de un nuevo edificio, lo cual debe ser debidamente comprobado mediante declaración jurada del solicitante o, la presentación del permiso de demolición, según el caso. En caso de que el solicitante o familiar no ocupen el inmueble dentro de los tres meses siguientes a la resolución que decretó el desahucio, el responsable será sancionado con multa hasta de B/.1,500.00 (Mil quinientos balboas) sin excluir la indemnización a la cual podrá ser condenado por los daños y perjuicios causados. Vemos que si el Propietario-Arrendador quisiera ocupar el local para su uso personal con un fin comercial, sin distinguir que éste debe ser diferente al que realiza el Comerciante-Arrendatario, el propietario podría utilizar para beneficio propio el buen nombre y la clientela que ha logrado acaparar el Comerciante-Arrendatario a través del tiempo que ha ocupado el local. Pensamos que debe añadirse al numeral 1 del artículo 42 de la ley 93, lo siguiente: “Cuando el propietario vaya a utilizar el local para un fin comercial, industrial, profesional o docente”, SUSTANCIALMENTE DISTINTO AL QUE REALIZA EL ARRENDATARIO, “lo que comprobará en la forma prevista en el artículo 46 y sujeto a las sanciones en él establecidas”. En algunos países como Colombia existen reglas propias del Contrato de Arrendamiento de local comercial como sería el derecho que tiene el Comerciante-Arrendatario a prórroga automática del arrendamiento del local donde funciona. El artículo 518 del Código de Comercio Colombiano establece en una primera condición para que sea un derecho del comerciante, exigir la prórroga del Contrato de Arrendamiento del local que está utilizando: que lleve ocupando por dos años de manera continua el local y con el mismo establecimiento de comercio. Esto quiere decir que si el comerciante alquiló un local, oficina, etc…, hace más de dos años, pero en este tiempo ha tenido funcionando primero un restaurante, por un par de meses, luego por unos meses, una farmacia, y en los últimos seis meses tuvo funcionando una funeraria, este comerciante no puede exigir que le prorroguen automáticamente el contrato del local comercial, por el sólo hecho de llevar más de dos años continuos en dicho inmueble arrendado. Esta prórroga automática tiene algunas excepciones como pueden ser: que el Comerciante-Arrendatario no tendrá derecho a exigir la prórroga automática del contrato de arrendamiento aunque lleve más de dos años operando el mismo establecimiento de comercio si ha incumplido el contrato. Si el Volver al índice propietario necesita el inmueble para su propia habitación o para un establecimiento suyo destinado a una empresa sustancialmente distinta de la que tuviere el Comerciante-Arrendatario; y cuando el inmueble deba ser reconstruido o reparado con obras necesarias que no pueden ejecutarse sin la entrega o desocupación, o demolido por su estado de ruina o para la construcción de una obra nueva. El Código de Comercio Colombiano establece en su artículo 522, que en caso de no prorrogar un Contrato de Arrendamiento de local comercial aduciendo que iba a utilizarlo para su vivienda o para montar en él su propio negocio en actividad distinta o reconstrucción o demolición del inmueble, pero el Propietario-Arrendador le da una utilización distinta a la aducida para no prorrogarlo o no inicia con las obras de construcción o demolición dentro de los tres meses siguientes a la fecha de entrega del inmueble por parte del Comerciante- Arrendatario al Propietario- Arrendador o su representante, tiene que pagarle una indemnización al Comerciante- Arrendatario que no le quiso prorrogar el alquiler del inmueble, cuando este tenía derecho a su prórroga según el artículo 518 del Código de Comercio Colombiano. Esta indemnización consistirá en el pago de los perjuicios causados al Comerciante- Arrendatario que tuvo que hacer entrega del inmueble alquilado, para lo cual deberá presentar demanda ante un Juez de la República (Colombia), quien con ayuda de los peritos judiciales determinarán el valor de los perjuicios causados, entre los que se encuentra el Lucro Cesante, los gastos que incurrió por el traslado a nuevas instalaciones, las indemnizaciones que haya pagado a trabajadores por dicho traslado o cierre del establecimiento comercial, incluso la solicitud del reembolso de las mejoras que el comerciante había realizado en dicho inmueble arrendado. La intención que tuvo el Legislador en este sentido consiste en que si el propietario del inmueble donde funciona el establecimiento de comercio pudiese en cualquier momento desahuciar al inquilino para provocar la terminación del contrato y no prorrogarlo, aduciendo que lo va ha utilizar para fin comercial, sin destacar que este será diferente al que realizaba el arrendatario, podría aprovecharse del buen nombre, de la forma y de la clientela lograda por el empresario e instalaría su propio establecimiento idéntico o similar al que allí funcionaba. Es indudable que el empresario que acredita un establecimiento de comercio atrae una clientela, la cual se orienta por el sitio que ocupa el establecimiento; y ya acreditado, puede influir en todo un sector valorizándolo, ya que la ubicación puede constituirse en un momento dado en el elemento más importante de todo establecimiento de comercio. Por todo esto no se debe permitir al propietario del local que abuse, que se beneficie del esfuerzo y del trabajo del empresario. Sin embargo, igualmente, pensamos que esta limitación no debe ser aplicada al Propietario-Arrendador, si el Comerciante-Arrendatario es el que manifiesta su voluntad de dar por terminado el contrato, ya que no se le debe privar de beneficiarse de las ventajas que pueda utilizar para volver a arrendar dicho local a un nuevo Comerciante-Arrendatario que quiera dedicarse al mismo negocio o si él mismo desea poner a producir su propiedad en la misma forma que lo hacía el Comerciante-Arrendatario. BIBLIOGRAFÍA La información para este artículo se obtuvo de datos encontrados en las siguientes páginas de internet: Commercial Finance and Leasing Bank of Cardiff (La Historia del Arrendamiento) Derecho Mexicano / Legislación Doctrina Jurisprudencia (Noticias marzo 13, 2007) – El Arrendamiento (Antecedentes Históricos) Tuguíalegal.com (El Arrendamiento de Vivienda) / (Empresas, Sociedades, Arrendamiento de Local Comercial) Volver al índice Actualícese.com (Información Contable y Tributaria al Día) (¿Cómo se maneja la prórroga del arrendamiento de un local comercial?) Ley 93 de 4 de octubre de 1973 LA EFICACIA DE LA FIRMA ELECTRÓNICA EN EL REGISTRO MERCANTIL Abel Cano Chávez PALABRAS CLAVES: CONTRATACIÓN ELECTRÓNICA- FIRMA ELECTRÓNICA-FIRMA ELECTRÓNICA SEGURA-FIRMA DIGITAL-FIRMA DIGITALIZADA EQUIVALENCIA FORMAL-EFICACIA-FUERZA Y EFECTOSEQUIVALENCIA FUNCIONAL. I INTRODUCCIÓN El Internet es información en abundancia, podemos comprar cualquier cosa, en cualquier parte del mundo, con sólo unos cuantos clics del mouse y una tarjeta de crédito, sin importar la hora; el usuario, puede hacer comparaciones de precio y calidad de productos en cuestión de minutos. Cuando se acopla el Internet con el comercio, los resultados son impresionantes. La competencia es más "global" y los precios disminuyen, en todo caso, los más beneficiados son los consumidores. El Comercio electrónico (e-commerce en inglés), es una manera de hacer negocios, vendiendo o comprando productos, información y servicios por Internet, bajo ciertos estándares de seguridad. Existen varias formas de hacer negocios por internet, Negocio al cliente (B2C - Business to Consumer), en esta categoría se incluyen todos aquellos sitios de Internet que vendan cualquier tipo de producto al público en general; Negocio a negocio (B2B - Business to Business); Es una rama del Comercio electrónico que se refiere a las transacciones realizadas en el ámbito de distribuidores y proveedores. Se conoce principalmente en inglés como Business to Business; Cliente a Cliente (C2C - costumer to costumer); Modalidad de comercio electrónico en la cual las operaciones comerciales se realizan entre clientes como, por ejemplo, los sitios donde se realizan subastas. En cualquier de las mencionadas formas de negocio electrónico la actividad económica propiamente tal se realiza a través de computadoras conectadas en red, dando vida y ejecución al comercio electrónico donde se ejecuta el acto de “contratación electrónica”. Paralelamente al comercio electrónico, la revolución tecnológica llega también al ámbito de la administración pública, donde a diferentes niveles se está encaminado hacía la dirección de la comunicación electrónica para con el administrado dentro del ambiente propio que podemos denominar gobierno electrónico (egovernment). Es dentro de esa relación de administración-administrado, comerciante–cliente, pública o privada, donde el acto o negocio jurídico refleja la naturaleza de la obligación – contratación, y surge la inminente necesidad de que en el documento electrónico se presente la tradicional “firma”; revestida ahora de una no muy tradicional estructura; dando lugar a la llamada “firma digital”. Volver al índice II. DIFERENCIAS ENTRE FIRMA ELECTRÓNICA, FIRMA ELECTRÓNICA SEGURA, FIRMA DIGITAL Y FIRMA DIGITALIZADA La expresión “firma electrónica” (electronic signature), nace en Estados Unidos casi simultáneamente con el comercio electrónico, y se enmarca en la necesidad de solucionar dos tipos de problemas íntimamente relacionados. Por un lado, los usuarios de intercambio electrónico de base de datos buscan la manera de garantizar la confidencialidad e integridad del mensaje y así asegurar la identidad del emisor y el destinatario de la comunicación; y por otro lado, es necesario solventar diversos problemas jurídicos, los requisitos de forma y prueba exigidos por el ordenamiento estadounidense. Uno de los conceptos, o carencias, que se detectan habitualmente entre usuarios de medios informáticos es la utilización indistinta de los términos firma electrónica, firma digital, firma electrónica segura o avanzada, y firma digitalizada para referirse a una misma cosa, cuando en realidad se trata de conceptos distintos. Una firma electrónica es un concepto amplio e indefinido desde el punto de vista tecnológico. Es por tanto una expresión más genérica. Una firma digital, es aquella “firma electrónica” que está basada en los sistemas de criptografía de clave pública (Public Key Infrastructure), que satisface los requerimientos de definición de firma electrónica avanzada, (firma electrónica segura en Panamá), siendo esta la que permite identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos firmados, que está vinculada al firmante de manera única, y a los datos a que se refiere, y que ha sido creada por medios que el firmante puede mantener bajo su exclusivo control. Una firma digitalizada, no tiene nada que ver con las anteriores. Se trata de una simple representación gráfica de la firma manuscrita obtenida a través de un escáner, que puede ser “pegada” en cualquier documento. Esta técnica la empezaron a utilizar masivamente los expertos en Márketing cuando la publicidad circulaba por correo postal ordinario (Snail mail). III. EFICACIA DE LA FIRMA DIGITAL EN PANAMÁ Panamá se perfila para la realización de la multiplicidad de trámites en la administración pública; e incluso para uso privado mercantil hacia la utilización de la firma digital tal como lo conceptúa la doctrina; a pesar de que en su ley, que define y regula los documentos y firmas electrónicas,y las entidades de certificación en el comercio electrónico, y el intercambio de documentos electrónicos; la denomina “firma electrónica” y “firma electrónica segura”. (Ley N° 43 de 31 de julio de 2001), en su artículo 25 establece. “Artículo 25. Atributos de la firma electrónica. El uso de una firma electrónica tendrá la misma fuerza y efectos que el uso de una firma manuscrita, si aquélla incorpora los siguientes atributos: 1. Es única a la persona que la usa. 2. Es susceptible de ser verificada. 3. Está bajo el control exclusivo de la persona que la usa. 4. Está ligada a la información o mensaje, de tal manera que si éstos son cambiados, la firma electrónica es inválida. Nos parece razonable entender que la atribución de “la misma fuerza y efectos” a las firmas electrónicas implique una equiparación funcional con la firma manuscrita, en el sentido de que otorga función autenticadora a la de Volver al índice firma electrónica, siempre y cuando cumpla con las condiciones, que de manera inmediata la propia ley le exige al establecer cuatro atributos. El segundo de esos atributos establecidos en el artículo 25 dice que la firma “es susceptible de ser verificada” lo cual a nuestro entender, tal definición de firma electrónica sigue plenamente el principio de equivalencia funcional, el cual le exige a un signo electrónico para ser considerado firma, es su capacidad para autenticar el documento, para suscribir y mostrar la identidad del suscriptor. Por lo tanto dentro del marco conceptual del artículo 25 de nuestra ley de firma electrónica podemos aseverar que la eficacia de la misma quedará condicionada al cumplimiento de la equivalencia funcional en el caso concreto; es decir, si una firma no es capaz de demostrar la identidad del “iniciador”, no será capaz de brindar el carácter de autenticidad lo que traerá consecuencias a su eficacia. Nuestra ley de firma electrónica profundiza y especifica en su artículo 26 el mencionado principio de equivalencia funcional conceptuando ahora a la firma electrónica segura bajo los parámetros de la Ley Modelo sobre firmas electrónicas (LMFE) de Comisión de las Naciones Unidas sobre Leyes de comercio Internacional (United Nations Commission on Internatioanal Trade Law UNCITRAL). Artículo 26. Firma electrónica segura. Es una firma electrónica que puede ser verificada de conformidad con un sistema o procedimiento de seguridad, de acuerdo con estándares reconocidos internacionalmente. La opinión mayoritaria de la doctrina considera firma electrónica todo aquel medio capaz de identificar (o autenticar) al autor de un documento (mensaje) electrónico, e indicar que éste aprueba el contenido del mismo, por lo que nos encontramos frente a una definición netamente funcional. IV- EFECTOS REGISTRALES DE LA FIRMA ELECTRÓNICA EN PANAMÁ En el caso específico de que se produzca la exigencia por imperio de ley de la presencia de una firma manuscrita, o establezca ciertas consecuencias en los casos donde surja la ausencia de la misma, todo esto relacionado con documentos electrónicos o mensajes de datos; tal exigencia o requerimiento de ley, se considerará satisfecha si el documento o mensaje ha sido firmado electrónicamente. No solamente hasta este punto nuestra ley determina circunstancias específicas, sino que claramente marca la eficacia que tendrá la firma electrónica en las circunstancias muy especiales de aquel documento electrónico, o mensaje de datos, en una transacción determinada y en donde sea imperante y menesteroso su regular notarización, reconocimiento o que el mismo sea refrendado o hecho en acto jurídico bajo la gravedad del juramento; tal requisito será satisfecho si la firma electrónica de la persona autorizada para efectuar dichos actos, sea vinculada con la firma o mensaje. Se presenta una limitante a la eficacia de la firma electrónica en el artículo 7 en comento de nuestra ley de firma electrónica. Lo dispuesto en el presente artículo no será aplicable a: 1.-Los contratos sobre bienes inmuebles y demás actos susceptibles de registro ubicados en Panamá. 2.-Los actos en materia de sucesiones que se otorguen bajo ley panameña o que sufran sus efectos en Panamá. 3.-Los avisos y documentos dirigidos o emitidos por autoridades de Panamá, que no hayan sido autorizados por la entidad respectiva. Tal como lo expresa la norma, se extiende la falta de eficacia de la firma a los tres supuestos mencionados, y a pesar de que encontramos un elemento territorial como denominador común que los lleva a caracterizarlos Volver al índice de esa manera; más bien es necesario hacer referencia a la condición de tener la misma “fuerza y efectos” mencionado en el concepto de firma electrónica. Pus bien aquí donde no se presenta esa equivalencia formal de los documentos, no es posible tampoco afirmar la equivalencia formal de la firma; así independientemente de que la firma electrónica presente la misma “fuerza y efectos” que la firma manuscrita. Es evidente entonces la falta de eficacia que mantiene la firma electrónica sobre estos supuestos exegéticamente enunciados dentro de la ley. BIBLIOGRAFÍA ANDRÉS BLASCO, J. 2005. ¿Qué es internet?, En: PRINCIPIOS DE DERECHO DE INTERNET, GARCÍA, M., 2da ed., Valencia, págs. 29-27. CRUZ RIVERO, D. 2006. Eficacia formal y probatoria de la firma electrónica, 1ra. ed., Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A., Madrid, 356 págs. FERNÁNDEZ, J.I. 2006. La Firma electrónica, Editorial Reus, España, 303 págs. GARCÍA MAS, F. 2004. Comercio y firma electrónicos, análisis jurídico de los servicios de la sociedad de la información, 2da ed., Editorial Lex Nova, España, 636 págs. TARUFFO, M. 2008. La prueba, Ediciones Jurídicas y Sociales, S. A., Madrid, 325 págs. LEGISLACIÓN NACIONAL Ley N° 43 de 31 de Julio de 2001, Gaceta Oficial 24359 de 3 de septiembre de 2001. EL CÓDIGO PROCESAL PENAL: NOVEDADES Y DESAFÍOS Delia Adelina De Castro Díaz I. INTRODUCCIÓN En los últimos 20 años, la República de Panamá ha adecuado su legislación en distintas ocasiones, con el propósito de reconocer derechos a los imputados21, facilitar la intervención de la víctima en el proceso penal 22, producir mayor celeridad e inmediación23 e inclusive optimizar la función del Ministerio Público en dirección a la selección de las causas que deben llegar a los tribunales24. Hasta el momento, tales mecanismos han permitido avances en lo que a la administración de justicia se refiere, pero la época en que vivimos producto de la globalización, la mayor preparación y estudio de los profesionales vinculados al ejercicio del Derecho y la exigencia de un mejor servicio por parte de los usuarios del sistema penal, condujo al país a un cambio aún más profundo: el de las instituciones que participan de la administración de justicia y la forma de desarrollar el proceso. Es así que la aprobación de un Código Procesal Penal que entrará en vigencia de forma progresiva conforme lo dispone el artículo 556 de la Ley 21 Incorporación de las medidas cautelares personales distintas a la detención preventiva mediante la Ley 3 de 22 de enero de 1991. 22 Ley 31 de 28 de mayo de 1998 de la Protección a las víctimas del delito. 23 Introducción de la audiencia preliminar a través de la Ley 1 de 3 de enero de 1995. 24 Ley 39 de 26 de agosto de 1999, que otorgó a los Agentes del Ministerio Público la facultad de abstenerse del ejercicio de la acción penal mediante la aplicación del principio de oportunidad reglado. Volver al índice Nº 63 de 28 de agosto de 2008, trae consigo una serie de novedades que pretenden incidir en la existencia de un proceso más ágil, más garantista, pero a la vez más efectivo. Tal propósito a la vez conlleva enormes desafíos, por lo que en esta oportunidad comentaremos algunos de ellos. II. LAS NOVEDADES Contar con un Código Procesal Penal autónomo, independiente del procedimiento civil y orientado por una serie de garantías, principios y reglas propios, es la novedad evidente. Tales normas no constituyen una simple declaración, sino la columna vertebral del nuevo sistema procesal, lo cual denota evolución jurídica y pleno interés por lograr un mayor respeto de los derechos y garantías fundamentales, que incluyen los contenidos en la Constitución Política de la República de Panamá, los incorporados en los Tratados y Convenios internacionales ratificados por el país e inclusive, aquellos que sin estar incorporados en estos textos legales, deban ser reconocidos por resultar consustanciales a los seres humanos. Como cambio significativo se presenta la separación de funciones entre el ente investigador (luego acusador) y el juzgador, sin desconocer el derecho a la defensa. Bien apunta Granados Peña que este constituye un principio “donde aparecen diferenciadas claramente tres funciones en el proceso penal, la función de acusación que a turno implica previa investigación, la función de defensa frente a la acusación…, y finalmente, la función de juzgamiento que la hace un juez o un jurado de conciencia como ente imparcial.”25 25 GRANADOS PEÑA, Jaime. El Sistema Acusatorio en el Derecho Comparado y la nueva Fiscalía General en Colombia: hacia una reinterpretación funcionalista. En Programa de Capacitación OPDAT. Agosto de 1995. Citado por: Alberto José Prieto Vera. Esquema del Proceso Penal en el Sistema Acusatorio Colombiano. En consecuencia, devino la creación de la figura del Juez de Garantías, cuyo propósito será controlar (autorizar, convalidar o invalidar) los actos de investigación que puedan afectar o restringir derechos fundamentales del imputado o de la víctima, es decir, las actuaciones realizadas por el Ministerio Público con el auxilio de los organismos auxiliares de la investigación (entiéndase Dirección de Investigación Judicial e Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses). Esto implica que en los Distritos Judiciales donde vaya entrando en vigencia plena el Código26, el Fiscal no podrá continuar ordenando la imposición de medidas cautelares personales, sino que tendrá que requerirlas al Juez de Garantías. No podrá practicar diligencias de allanamiento, salvo que cuente con autorización judicial previa, de la cual se podrá prescindir únicamente en casos excepcionales.27 El Juez, por su parte, no podrá ordenar ampliaciones a las investigaciones, puesto que inmediatamente perdería su condición de funcionario imparcial, afectando la naturaleza y el curso del proceso. http://www.sjintegrales.com/sjintegrales/archivos/doctrinas/regimen_acusatorio/DOCTRINA %204.pdf 26 A partir del 2 de septiembre de 2009, el Código Procesal Penal entrará a regir en el Segundo Distrito Judicial y para los procesos de conocimiento de la Corte Suprema de Justicia en Sala y en Pleno. Desde el 2 de septiembre de 2010, entrará en vigencia en el Cuarto Distrito Judicial. Llegado el 2 de septiembre de 2011 iniciará en el Tercer Distrito Judicial y desde el 2 de septiembre del 2012 será aplicable para el Primer Distrito Judicial. Lo anterior es sin perjuicio que desde el 2 de septiembre de 2009, se aplican a todos los procesos las garantías, principios y reglas, las medidas cautelares, procedimientos alternos para la solución del conflicto penal y lo relacionado con las medidas de protección para víctimas, testigos, peritos y demás intervinientes en el proceso penal, siempre que no requieran de la intervención del Juez de Garantías. (Ver artículos 556 y 557 del Código). 27 Esto es, cuando haya que socorrer a víctimas de desastres, para evitar que continúe la comisión de un delito, producto de un allanamiento inmediatamente anterior o en casos de urgencia. En estas situaciones el allanamiento deberá ser cometido ex post al control del Juez de Garantías. Volver al índice simplificados32 e inmediatos33 ampliamente los plazos. Asimismo, no podrá disponer la apertura de una causa a juicio si el Ministerio Público no lo solicita. El proceso ha sido ideado no sólo para producir más celeridad, balance procesal y mayor reconocimiento de derechos y garantías fundamentales, sino también para llevarnos a otro nivel de desarrollo profesional. Por ello, pasaremos: De una instrucción sumarial encasillada a las diligencias predeterminadas por un texto legal, a una investigación metodológica y estratégica, para alcanzar objetivos que permitan fundamentar adecuadamente una petición, ya sea el sobreseimiento o la acusación. De sólo poder aplicar el principio de oportunidad reglado y algunos mecanismos alternos de solución de conflicto28, el Fiscal podrá también seleccionar las causas en base a su relevancia y transcendencia social (criterio de oportunidad29), posibilidad de acreditar o no un delito o determinar quiénes fueron sus autores y partícipes (archivo provisional30 y desestimación31), continuar derivando causas para conciliación y mediación, aplicar acuerdos por aceptación de cargos o de colaboración eficaz, así como utilizar los procedimientos que permitirán reducir De una declaración indagatoria, a un acto de imputación, público y oral, que no persigue conocer la versión del sujeto pasivo de la acción penal para desarrollar la investigación en base a lo que diga o deje de decir, sino comunicarle ciertos hechos que luego le permitan materializar plenamente su defensa. De la vista fiscal, no vinculante y contentiva de una narración de todos los hechos que constaban en la instrucción del sumario, a un escrito de acusación explícito, que destaca hechos jurídicamente relevantes y concretiza el derecho aplicable, ilustrando el propósito del Fiscal en el juicio, la prueba que allí se practicará, el grado de participación criminal de él o los acusados y la pena que se peticionará. Otro aspecto puntual a destacar y que produce una modificación sustancial de la dinámica del proceso, es que solamente tendrán valor las pruebas lícitas practicadas ante organismos jurisdiccionales. Lo relacionado con la licitud de la prueba, no es la novedad, el Código Judicial ya lo exige. Lo novedoso radica en que la producción de la prueba deberá darse con plena vigencia de los principios de oralidad, publicidad, 28 Con la Ley 27 de 21 de mayo de 2008 se facilitó que Fiscales y Jueces deriven las causas a los Centros de Métodos Alternos de Resolución de Conflictos. 29 Conforme al artículo 212 del Código Procesal Penal, es aplicable para casos que no afecten gravemente el interés de la colectividad, cuando la acción penal esté prescrita o extinguida o cuando el autor o partícipe haya sufrido a consecuencia del hecho un daño físico o moral grave que haga innecesaria y desproporcionada la pena. 30 Cuando no se logre obtener los suficientes elementos de convicción para contribuir a la acreditación del hecho punible o para individualizar al autor o partícipe del delito. 31 Procederá cuando se considere que el hecho denunciado o investigado no constituye delito. Ambos supuestos, es decir, el archivo provisional y la desestimación solo pueden darse antes de la formulación de imputación. 32 Se podrá aplicar cuando se formule imputación por un delito sancionado con pena inferir a los tres años de prisión, siempre que el Fiscal tenga los elementos de suficientes para lograr una condena y el imputado acepte los hechos. En ese caso, en la misma audiencia de imputación se puede formular la acusación y decidirse la causa. 33 Es posible que se aplique cuando al formular la imputación, el Fiscal considere que tiene los elementos suficientes para pedir condena, siempre que la pena que pida para el procesado sea de hasta 4 años. Igual que el procedimiento anterior, permite evitar el resto de la fase de investigación, se pasa directamente a la acusación y el Juez de Garantías puede dictar sentencia en el acto. Volver al índice contradictorio y con la inmediación del juzgador (unipersonal) o tribunal34 (colegiado) a quienes corresponderá tomar una decisión final respecto al caso sometido a su consideración. De esto se desprende que las diligencias practicadas durante la fase de investigación no tendrán valor probatorio, salvo que se realicen bajo los parámetros de la prueba anticipada35 ante el Juez de Garantías. La emblemática frase “sin formulación de cargos no habrá juicio ni habrá pena sin acusación probada”, permite diferenciar claramente que para una imputación e incluso para la acusación, si bien es necesario contar con elementos de convicción que permitan establecer que se dio un hecho que probablemente constituye delito y que existe una persona presuntamente vinculada; llegado el juicio, es necesario probar, corroborar o acreditar que los hechos se enmarcan en un tipo penal específico y que quien ha sido acusado, fue autor o partícipe del mismo. Todo ello se realiza con el apoyo de la teoría del caso, es decir, “el planteamiento técnico que desarrolla y argumenta cada una de las Partes, sea en defensa o acusación, para demostrar los hechos más relevantes, penalmente, de su causa; permite, asimismo, que cada actor y su representante o apoderado, basados en las pruebas aportadas y debidamente sustentadas, más los fundamentos 34 El Código Procesal Penal hace referencia a que el juicio oral estará, en términos generales, a cargo del Tribunal de Juicio, el cual se constituye en un organismo colegiado que conocerá de la práctica de la prueba y decidirá en atención a ella. 35 El nuevo Código Procesal Penal en su artículo 279 permite que durante la fase de investigación las partes puedan solicitar que se practiquen determinadas pruebas ante el Juez de Garantías debido a que las circunstancias hacen peligrar que la misma pueda practicarse llegado el Juicio oral. Los distintos supuestos permiten que ante la grave enfermedad de un testigo, ante la inminente salida de un extranjero del territorio nacional cuando fue víctima de un delito y, en términos generales, cuando haya peligro que por la demora se pierda la fuente de la prueba, se pueda anticipar el examen de determinados testigos o la realización de determinadas diligencias. jurídicos convenientes y pertinentes que los apoyan, puedan desarrollar procesalmente sus intenciones y pretensiones.”36 Para estos efectos, resultan de interés las palabras de Pietro Ellero, pues a pesar del tiempo transcurrido, revisten gran actualidad: “La certeza, la probabilidad y la duda son los únicos y verdaderos grados persuasivos del hombre, como cualquiera puede observarse en sí propio. Y aun puede decirse que los términos precios e invariables son el primero y el tercero, esto es, la certeza y la duda, porque en el primero no hay un solo elementos de duda, y el tercero ni uno de certeza; en cambio el segundo es un término indeciso y variable, pudiendo haber en él una probabilidad indefinidamente mayor o menor y no sujeta a medida. Y luego agrega: A medida que las dudas se aminoran la probabilidad aumenta una vez desvanecida, la certeza surge.”37 Es pues, obligación del Ministerio Público, realizar una mínima actividad probatoria de cargo, lícita, practicada conforme a las reglas del juicio oral, que permita a quien deba tomar la decisión de fondo, tener certeza de la responsabilidad penal del acusado, esto es, superar la existencia de una duda razonable para que se pueda emitir una sentencia 36 LEON PARADA, Víctor Orielson. El ABC del nuevo Sistema Acusatorio Penal. El juicio oral. Ecoe Ediciones. Bogotá, 2008. Pág. 203. 37 ELLERO, Pietro. De los juicios criminales. Madrid, 1953. 5ª, edición, págs. 18 y 36. Citado por: Olga Cecilia Gómez Peña. Admisibilidad de la Prueba. En: El Proceso Penal Acusatorio Colombiano. Nuevo Manejo de la Prueba. Tomo I. Ediciones Jurídicas Andrés Morales. 2005, pág. 308. Volver al índice condenatoria. Si el Ministerio Fiscal no lo logra, la consecuencia deberá ser la absolución. comprender que privación de libertad y justicia no son términos equivalentes; El nuevo Código mandata también que esa decisión debe estar debidamente motivada, es decir, explicada, fundamentada, no solamente apoyada en doctrina o jurisprudencia, sino en un análisis lógico de los hechos, del derecho y de la prueba presentada. Un cambio de cultura jurídica que nos permita abandonar las interpretaciones que sólo tienen cabida y validez en un sistema procesal inquisitivo y, Este texto de procedimiento instituye además la figura del Juez de Cumplimiento para velar porque las penas impuestas sean cumplidas adecuadamente, esto es, sin vulneración de derechos fundamentales y garantizando la resocialización de la persona sancionada, labor que requiere indispensablemente, de un mejor sistema penitenciario. III. LOS DESAFÍOS El cambio que se plantea y que a nuestro juicio es el más trascendental de la historia procesal panameña, no se agota con la modificación legal, sino que requiere: La variación de las estructuras y de los procedimientos internos en las instituciones para ajustarlos a la lógica del nuevo sistema; Un esfuerzo por lograr un manejo adecuado de las tendencias de la dogmática penal, indispensable para la materialización de la justicia, sobre todo, tomando en consideración que ya contamos con un nuevo Código Penal. IV. CONCLUSIÓN A grandes rasgos, la diferencia de roles en virtud de la separación de funciones (Fiscal, Juez de Garantías, Tribunal de Juicio y Juez de Cumplimiento), así como la necesidad de una investigación metodológica, la existencia de la formulación de imputación y acusación, la introducción de la teoría del caso para todos los procesos y la práctica de la prueba en juicio oral, son los cambios fundamentales que traza el nuevo Código Procesal Penal. La reorganización del personal en base a los roles que la ley establece y las exigencias de un Sistema Penal Acusatorio; Todo ello, se acompaña además por los mecanismos que permiten terminación anticipada del proceso los cuales deben ser potenciados al máximo para evitar el colapso del sistema. Una formación profesional que sea compatible con los requerimientos de un procedimiento oral, público y contradictorio, lo cual pasa por la actualización de los planes de estudio universitarios y de quienes se dedican a la enseñanza del Derecho; Lo anterior nos permite compartir la afirmación expresada por Mauricio Duce y Cristián Riego, en el sentido que además de dota a esta institución de mecanismos que permitan ejercer o abstenerse de ejercitar la acción penal: La difusión de un mensaje a la ciudadanía que posibilite transmitir las bondades del sistema, potenciar la cultura de paz, así como “La lógica del nuevo sistema opera con base en la idea de que una institución fuerte estará a cargo de Volver al índice conducir la investigación, formular cargos en contra de los acusados y representar a la sociedad en los juicios orales. Sin un Ministerio público poderoso que esté capacitado para cumplir con estos cometidos, es imposible concebir al nuevo sistema funcionando adecuadamente, en tanto el rol acusador no estará apropiadamente personificado. Además, el nuevo modelo requiere que el Ministerio Público imprima el ritmo de trabajo al conjunto del sistema, para este funcione óptimamente.”38 El nuevo Código Procesal Penal permite que la República de Panamá se sume a la mayoría de los países de la región que ya han reformado sus sistemas procesales, tales como Argentina, Colombia, Costa Rica, Chile, Guatemala, Paraguay, República Dominicana, entre otros. Definitivamente que los cambios no son fáciles y la clave para lograr su éxito se encuentra en la constancia, la perseverancia y el real interés de evolucionar hacia una justicia de más calidad, hacia un proceso que permita la plena igualdad de partes. El compromiso y la aptitud de los profesionales que integran las instituciones vinculadas con la administración de justicia también es transcendental para el éxito, así como la honestidad, la transparencia y la rendición de cuentas, no sólo para someter la efectividad del proceso al escrutinio de la ciudadanía para que exprese sus críticas, sino para mejorar, corregir sus deficiencias y falencias, en aras de alcanzar la anhelada modernización del sistema de justicia penal. El aspecto adicional e indispensable para hacer realidad la creación de las estructuras y programas que se requieren, son los recursos presupuestarios, ya que en esta materia no bastan las buenas intenciones, sino la posibilidad tangible de hacerlas realidad. V. BIBLIOGRAFÍA LIBROS GÓMEZ PEÑA, Olga Cecilia. Admisibilidad de la Prueba. En: El Proceso Penal Acusatorio Colombiano. Nuevo Manejo de la Prueba. Tomo I. Ediciones Jurídicas Andrés Morales. 2005. LEON PARADA, Víctor Orielson. El ABC del nuevo Sistema Acusatorio Penal. El juicio oral. Ecoe Ediciones. Bogotá, 2008. DOCUMENTOS DE INTERNET PRIETO VERA, Alberto José. Esquema del Proceso Penal en el Sistema Acusatorio Colombiano. http://www.sjintegrales.com/sjintegrales/archivos/doctrinas/regimen_acusator io/DOCTRINA%204.pdf OTRAS PUBLICACIONES Centro de Estudios de Justicia de las Américas. Desafíos del Ministerio Público Fiscal en América Latina. Santiago. 2005. 38 Centro de Estudios de Justicia de las Américas. Desafíos del Ministerio Público Fiscal en América Latina. Santiago. 2005. Págs. 20-21. Volver al índice ZONIFICACION Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL REGULACION: INSTRUMENTOS PARA LA ORGANIZACIÓN DEL DESARROLLO URBANO Y PRESERVACION DE LA CALIDAD DE VIDA Licda. Vanessa Campos Alvarado Investigadora Jurídica Introducción. II. Zonificación III. Objetivos de la zonificación IV. Elementos que organiza la zonificación V. Justificación VI. Efectos de la ausencia de aplicación de las medidas de zonificación. VII. La reacción de la comunidad VIII. Zonificación y protección del patrimonio histórico y cultural IX. Zonificación en algunas áreas de la Capital. X. Codificación. XI. Zonificación y ordenamiento territorial XII. Capacidad de carga XIII. Solicitudes de cambio de zonificación. XIV. Ejemplos de zonificación .XV. Bibliografía. INTRODUCCION El creciente desarrollo poblacional es materia de preocupación, ya que demanda mayores servicios y la expansión de las infraestructuras tales como acueductos, alcantarillados, vías de acceso, procesamiento de desechos, aumento en el consumo de agua y energía eléctrica. Esto, sin duda, demuestra que este crecimiento ejerce tensión sobre la existencia de los recursos naturales y en la utilización de los espacios haciendo sobre todo que cada año se originen nuevos poblados que agravan la situación. De acuerdo al Informe Ambiental de la Autoridad Nacional del Ambiente realizado en el año 2009, es decir hace exactamente diez años: entre 1940 a 1990, se establecieron 5967 nuevos lugares poblados en el país (Contraloría General de la República, 199139). Esto, a todas luces evidencia un crecimiento de la población y de lugares poblados que a la fecha actual continúan en aumento .De acuerdo a este mismo informe: El 51% de la población del país… se concentra en cinco distritos; Panamá…San Miguelito… Colón… David y la chorrera. El 55% de la población 1.5 millones está establecido en áreas urbanas y el resto en áreas rurales”40. El crecimiento poblacional en estos distritos produce un desgaste de recursos y afecta las infraestructuras de dichos lugares por la demanda en la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes que además se concentran en determinados poblados, planteamiento que se reitera en el citado informe: “En general el impacto integral de la degradación ambiental a causa de los factores anotados, denota la pérdida gradual de la calidad de vida, con mayor concentración de habitantes, como la ciudad de Panamá, San Miguelito, Colón y David”41. Si para la fecha del informe citado ya se presentaban estas conclusiones sobre el efecto de la aglomeración de la población, la pérdida de recursos y su impacto, visualicemos nuestros recursos y ciudades en la actualidad en los cuales se ha producido un aumento en el sector inmobiliario importante con el consecuente incremento en el uso de los recursos y el impacto en el suelo. Este aumento se patentiza en la extracción de minerales no metálicos que son materia prima para la construcción y en la necesidad de áreas para el desarrollo de estos proyectos y en espacios que disminuyen las áreas para vías de circulación. Hemos llegado a un punto en que el paisaje de nuestra ciudad se ha modificado, limitando cada vez más esa belleza escénica de lo natural y de las áreas verdes para dar paso a los centros de intercambio comercial ocasionando lo que bien denomina el informe en comento “Presiones sobre la situación ambiental en áreas urbanas”, que se concreta en”…. las principales actividades, procesos o 40 39 Informe Ambiental de 1999, Autoridad Nacional del Ambiente. Panamá, p.30. 41 Ibídem.p.30. Ibídem.p.30. Volver al índice patrones de uso que propician cambios en el estado de los recursos en las áreas urbanas son la demanda de materiales y espacio físico para la construcción de obras de infraestructura pública y privada; el incremento incesante de la demanda de agua; la generación y disposición de residuos y sólidos; el vertimiento de aguas residuales y las emisiones atmosféricas atendiendo la demanda de materiales de construcción, la cantidad de solicitudes para concesiones de minería… un notable incremento en los últimos diez años 42 . Todo lo anterior nos conduce como una prioridad a la formulación de una política adecuada de planificación de los recursos y de una organización del uso de nuestros suelos como una finalidad preventiva en la conservación de los recursos y en el mantenimiento de la calidad de vida43 que debe ser una tarea prioritaria del Estado como administrador y planificador de los recursos. II. ZONIFICACION Uno de los recursos con los que se cuenta para la organización del desarrollo urbano es la zonificación. Consiste en un instrumento que analiza y estudia las aptitudes para determinar el uso de los suelos, permite que el desarrollo de una sociedad se utilice de la mejor forma posible los espacios en el crecimiento del desarrollo urbano. Mediante la zonificación se dividen las ciudades en zonas con una determinada función y se les asigna un código. La zonificación da beneficios a la sociedad constituyéndola en higiénica, organizada, previsora de los polos de 42 Ibídem.p.30. En los lineamientos de Política del Autoridad nacional del Ambiente 2004-2009 señala:”… graves problemas ambientales , que incluyen la destrucción de los recursos forestales y la reducción de la diversidad biológica; la erosión de sus tierras agrícolas, ganaderas y forestales; la contaminación de sus aguas interiores y litorales; la disminución del caudal de los ríos de la vertiente pacífica del istmo, el crecimiento desordenado que impera sobre todo en la Región Metropolitana”.Conservación Para el desarrollo sostenible 2004-2009 Lineamientos de Política de la Autoridad Nacional del Ambiente, p1. 43 desarrollo a futuro. A través de ella se subdivide el territorio, asignándoles códigos y una nomenclatura a los diversos espacios que pueden ser utilizados para ciertos usos. Las normas que la regulan contribuyen a determinar la extensión de un terreno, el área que puede ser utilizada para construir, su superficie y otras informaciones. La zonificación cobra mayor importancia en nuestros días debido a la planificación cuidadosa de los espacios y las actividades que en ellos han de realizarse y que esto no incida negativamente en las otras. Esto a su vez permite establecer parámetros de densidad de población, estructuras que pueden diseñarse en determinadas áreas, dimensiones de lotes. La ley 9 de 25 de enero de 1973 “Por la cual se crea el Ministerio de Vivienda”, señala en su Artículo 2: Para la realización de los propósitos a que se refiere el artículo anterior el Ministerio de vivienda tendrá las diferentes funciones: … … k. Establecer las normas de zonificación consultando con los organismos nacionales , regionales y locales pertinentes. … …. p. Proceder al planeamiento y al desarrollo ordenado de las áreas urbanas y centros poblados y formular planes de inversión en obras de uso público con el propósito de provocar un mejor uso en la tierra, la localización adecuada de áreas públicas para servicios comunales y otros fines y el establecimiento de sistemas funcionales de vías de comunicación . La Ley Orgánica del Ministerio de Vivienda regula la zonificación la cual debe comprender los espacios de uso público ya que, si bien los proyectos urbanos pueden aportar beneficios hacia ciertos sectores de la comunidad involucrados directamente en percibir la utilidad de estos, también deben brindar beneficios a la comunidad. Un ejemplo común de lo anteriormente expresado lo constituye el hecho de que se creen áreas de Volver al índice acceso tales como aceras que permiten espacios para el desplazamiento peatonal que pueden haberse originado con un nuevo proyecto urbanístico en un sector donde estos no existían, lo cual es una forma de regular la circulación peatonal y vehicular, a la vez que constituye un beneficio para la comunidad. creación de normas para la regulación de las condiciones de zonificación citadas y modificando las existentes para dar paso a una sociedad productiva en aprovechamiento de su suelo de la forma más armónica posible con las actividades que en ellas se realizarían. V. JUSTIFICACION La legislación sobre zonificación viene desarrollándose en nuestro país a través del Ministerio de Vivienda originalmente enfocándose a las vías de circulación, urbanizaciones, en materia de planos reguladores de las superficies limitadoras en los aeropuertos sobre todo en el plano de zonificación de ruido. Este instrumento de planeación de uso de suelos también es aplicado en zonas especiales de patrimonio cultural e histórico como en el Casco antiguo de la ciudad de Panamá, para áreas residenciales, parques nacionales como el de Portobelo. III. OBJETIVOS DE LA ZONIFICACION La zonificación es un instrumento en el proceso de organización del desarrollo, que tiene entre sus propósitos crear zonas especiales de producción y de uso de los suelos con los fines necesarios para una existencia decorosa y que involucre las necesidades de la comunidad en cuanto al derecho de habitación y las condiciones necesarias para una vivienda digna, atendiendo a las condiciones que debe procurarles el entorno como paz, ornato y salubridad. La zonificación se extiende a las áreas rurales organizando el aprovechamiento de los espacios en ambos sectores. IV. ELEMENTOS QUE ORGANIZA LA ZONIFICACION Distribución, diseño, uso, densidad de población y ubicación fueron los aspectos que organizan la zonificación. Esto trajo, consecuentemente, la Para algunos autores la zonificación es el medio por el cual el sistema capitalista organiza la producción, lo que lleva a afirmar que una sociedad de este tipo tiene como fin primordial garantizar la producción, lo cual deja entrever que las condiciones sociales pueden tener un plano inferior en cuanto a su prioridad. Esto, conduce a un sistema de producción que crea categorías de las actividades y su distribución espacial de acuerdo a planes. En la práctica se observa, que la aplicación de estos sistemas ha originado una focalización de actividades que trae como consecuencia la aglomeración vehicular, de edificaciones y personas, que ejercen una influencia notable en la forma en que los individuos se relacionan en la sociedad, producto de las concentraciones de los grupos humanos y sus actividades. Esto, a su vez, tiene consecuencias determinantes en la calidad de vida de grupos humanos y edificaciones que impactan la convivencia humana. En algunos casos pueden ser negativas y en otras positivas. Positivas en el sentido de lograr la proximidad a lugares que ofrecen bienes y servicios necesarios para la subsistencia y por la perspectiva negativa; reducción de espacios que limitan vías de acceso, hacinamiento, falta de higiene, poca iluminación, pérdida de visibilidad de espacios cuya belleza escénica contribuyen al esparcimiento y a una adecuada ventilación, reducción de espacios de áreas verdes que limitan la estética y el acceso a espacios libres para la recreación. Volver al índice VI. EFECTOS DE LA AUSENCIA DE APLICACIÓN DE LA MEDIDAS DE ZONIFICACION Un adecuado uso de espacios y armonización con las actividades nos conduce a una sociedad ambientalmente más sana, lo que favorece las relaciones de la comunidad. En caso contrario se producirán constantes conflictos por el uso inadecuado de los espacios e irrespeto a las normas de zonificación y la afectación al derecho de los asociados. Pensemos a manera de ejercicio, en la contaminación atmosférica que se produce debido a la proximidad de áreas residenciales a sitios de expendio de combustible. Cada vez, que se requiere hacer depósito de combustible, producto de los componentes que la integran, se escapan al exterior gases, al destapar los recipientes , en su mayoría subterráneos, los cuales salen al exterior y se dispersan indiscriminadamente ingresando a las residencias y establecimientos cercanos a los lugares de expendio de combustible que por su proximidad y ausencia de planificación se ven invadidos sin que puedan ser controlados, pues, se dispersan en diferentes direcciones y a cualquier hora, incluso en aquellas en las cuales no estamos conscientes. Las consecuencias que estos gases pueden producir en la salud son diversas, desde desencadenantes de alergias respiratorias que son tan frecuentes en nuestro país y que se manifiestan mediante asma. Regularmente pensamos en la contaminación de las áreas exteriores, especialmente en la atmósfera. Pero omitimos la que llega a lo interno de nuestros hogares sin que podamos hacer nada por evitarla, teniendo igual contaminación tanto dentro como fuera. Hace un tiempo atrás, poco más de un año, fuimos objeto de una combustión espontánea que se produjo en nuestra suciedad, específicamente en los vertederos de desechos sólidos, originando que la ciudad se cubriera con un denso humo proveniente de este lugar en el cual se desechan gran cantidad de objetos fabricados con materiales sintéticos, derivados del petróleo, desechos de equipos de computadoras entre otros más. Esta “neblina negra” contenía gran cantidad de gases tóxicos. La ubicación de este vertedero se encuentra bastante próxima a las áreas urbanas, por lo cual se vieron afectadas zonas residenciales, comercios, escuelas. Haciendo buen uso de las normas de zonificación es muy probable que la ciudad no se hubiera afectado tanto ya que, con una adecuada planificación, se usarían otros espacios en los cuales el vertedero de desechos no se encontrará tan próximo a la ciudad. Igualmente ocurre con los sitios de expendio de gasolina cercano a áreas residenciales, escuelas e incluso centros de atención para la salud y que poseen igualmente departamentos de control ambiental, paradójicamente, situación de Panamá. VII. LA REACCION DE LA COMUNIDAD Todas estas situaciones han llevado a los miembros de nuestra sociedad a manifestar su disconformidad por los medios y han originado conflictos pues consideran algunos que existe incumplimiento de las normas de zonificación, motivada, en parte, por el auge inmobiliario que parece tener prelación sobre los derechos de la mayoría de los asociados. En el medio se ha hecho sentir el disgusto de algunos sectores ya que en virtud del modernismo creciente se ha desplazado la arquitectura tradicional de nuestro país en ciertas áreas como señala BROOKE en relación al corregimiento de Bellavista, del cual expresa…”Se nos fue Bellavista y con ello parte de nuestra identidad y herencia histórica”44. Agrega en líneas posteriores, lo que puede considerarse como una consecuencia de un desarrollo con ausencia de ordenamiento territorial…”Como sociedad civil debemos demandar un ordenamiento territorial para la ciudad. En caso contrario, seguiremos teniendo áreas diseñadas para densidades bajas con grandes edificios y los consecuentes 44 BROOKE ALFARO.”Enfoque: una ciudad rebajada a la mediocridad: http://burica.wordpress.com/2009/05/26/ciudad-de-panama-un-dechado-de-corrrupcion-ymal-gusto-urbanistico/. Volver al índice tranques y colapso de la infraestructura. Seguiremos teniendo ministros que regalan valiosos terrenos de parques públicos para hacer clubes privados; más hoteles que obstaculizan la vista a la bahía y troncan vías primarias; menos áreas verdes,…”45 VIII. ZONIFICACION Y PROTECCION DEL PATRIMONIO HISTORICO Y CULTURAL A través del sistema de zonificación la ciudad parece convertirse en una especie de tablero codificado en el cual se delimitan zonas y sus usos. Por lo que se observa que algunas de estas áreas sean denominadas aludiendo a su función, así, por ejemplo, podemos encontrar zonas residenciales, zonas recreativas, zona industrial, institucional, entre otras. En la norma, esto se concreta, definiendo zonas que pueden ser clasificadas como residenciales de baja, mediana y alta densidad que a su vez delimitan la cantidad de habitantes por hectáreas que representan la capacidad de carga del área y considerada a su vez la satisfacción de necesidades básicas que deberán ser suministradas a la población a través de los servicios públicos dados en concesión (luz, agua). Algo característico de la zonificación es que las edificaciones existentes, los recursos ambientales, la existencia de sitios que sean de interés histórico-cultural, son elementos que inciden en ella y que pueden afectar la autorización de los proyectos que deban desarrollarse en áreas donde se encuentren estructuras de dicha significación. Una zonificación especial y representativa del criterio expresado anteriormente ocurre con el Casco Antiguo de la ciudad de Panamá, que mediante Resolución del Ministerio de vivienda NO. 127-2003 de 25 de agosto de 2003, ha dado lugar a la norma: “Por la cual se aprueba la 45 Ibídem. zonificación del uso del suelo y las normas edificatorias para el Casco Antiguo de la ciudad de Panamá”46. Esta disposición fue elaborada atendiendo a las condiciones especiales de este lugar, el cual fue declarado Patrimonio Mundial. La importancia de su preservación radica en su riqueza cultural, su arquitectura, que evidencia el estilo francés, el colonial y caribeño. Se encuentran en este sitio gran cantidad de monumentos nacionales , el Salón Bolívar, la Catedral Metropolitana, el Teatro Nacional, entre otros, que hacen considerar este lugar además como segundo destino turístico de nuestro país teniendo preeminencia el Canal de Panamá. Debido a estos valores históricos y culturales para la humanidad, nuestro país aprueba la ley No. 9 de 27 de octubre de 1977 que protege el patrimonio Mundial, Cultural y Natural razón por la cual debe dar cumplimiento al artículo 5 de la Convención citada que obliga a nuestro país a crear políticas de protección y planificación para la protección del patrimonio cultural. Esto involucra diversas medidas tendientes al fin señalado como lo es la zonificación de los usos del suelo y normas aplicables al Casco Antiguo de Panamá. Con esta norma se crean nuevos códigos de zona como RMH1 y RMH2 que corresponden a Residencial Multifamiliar Histórico de Alta Densidad con los cuales se crean ciertas restricciones en zonas residenciales y se determinan usos permitidos. También fue creado el código de zona PL “Plaza”. Este último código es empleado en zonas para el esparcimiento y la recreación pasiva y presentación de eventos. También está permitida en esta área la ZONA COMERCIAL VECINAL (C1), ZONA COMERCIAL DE ALTA INTENSIDAD (C2), ZONA DE SERVICIO 46 G.O. NO. 24,882 de 8 de septiembre de 2003. Volver al índice INSTITUCIONAL VECINAL (SIV), ZONA DE SERVICIO INSTITUCIONAL URBANO (SIU). IX. NORMAS DE ZONIFICACION EN AREAS DE LA CAPITAL Además del presente reglamento, existen otros para áreas especiales que están en pleno proceso de desarrollo, para las que fue necesario crear un nuevo ordenamiento legal, pues su uso originalmente fue para el servicio militar, de allí que fuera necesaria la transformación en zonas civiles. Esto se logró mediante la Resolución No. 160 de 22 de julio de 2002” Por la cual se crean los códigos de zonas y normas de desarrollo urbano para el área del Canal de Panamá “47. Esta norma permite y describe áreas para el diseño de la ciudad jardín en la Región Interoceánica. Se caracteriza por permitir actividades residenciales, mixtas de tipo comercial vecinal y de servicio institucional. Autoriza tipos de construcciones de vivienda como: viviendas unifamiliares (vu), viviendas adosadas (va) y la vivienda plurifamiliar vertical (vpv) que es aquella integrada por dos o más unidades de vivienda adosadas. Este reglamento también destaca el elemento densidad que consiste en el nexo entre la superficie urbanizable y la cantidad de personas que la habitarán. Conjuntamente con la reglamentación anterior rige para esta área la ley No.21 de 2 de julio de 1997” Por la cual se aprueban el Plan Regional para el Desarrollo de la Región Interoceánica y el Plan General de uso, conservación y Desarrollo del área del Canal “ 48 Básicamente esta norma constituye la base del ordenamiento territorial de la Región interoceánica por la incorporación de los bienes revertidos y que serán utilizados para el desarrollo de la República y que fueron facultados mediante la Ley 5 de 25 de febrero de 1993 “ Por la cual se crea la Autoridad de la Región 47 48 G.O. No. 24,622 de 22 de agosto de 2002. G.O. NO. 23.323 de 3 de julio de 1997. Interoceánica de Panamá y se adoptan medidas sobre los bienes revertidos”49y la Ley 7 de 7 de marzo de 1995 que “Modifica y adiciona algunos artículos a la ley 5 de 1993, por la cual crea la Autoridad de la Región Interoceánica de Panamá y se adoptan medidas sobre los bienes revertidos”50. La Ley 21 de 1997 tiene entre sus objetivos, que los beneficios que se obtengan de de la explotación de estas zonas, se reviertan en la comunidad, especialmente, en el mejoramiento de la calidad de vida, el fomento del uso de las riquezas, la promoción del empleo, el desarrollo marítimo y el crecimiento ordenado de estas en materia urbana. Recordemos también los componentes ambiéntales que dotan al Canal interoceánico del recurso hídrico, razón por la cual es indispensable una tutela especial de estas áreas y la protección de la biodiversidad. De allí, que la presente Ley defina áreas con limitaciones y restricciones de uso como aquellas de uso militar por la presencia de explosivos sin detonar. Existen otras actividades que son permitidas como: el turismo y ecoturismo, áreas para la conservación ambiental como las riberas de cuerpos de agua y subcuencas, concesiones mineras que no interfieren con los usos en las cuencas y que deben ser reevaluadas. Define categorías de ordenamiento territorial para áreas silvestres protegidas destinadas a parques nacionales, reserva científica, bosques de protección. Otra de las categorías que presenta ley en lo concerniente al ordenamiento territorial de las áreas de producción rural para aprovechamiento agrícola, áreas verdes urbanas para parques, aéreas de generación de empleo que favorecen los negocios, oficinas, almacenamiento y distribución entre otras . Existen la áreas de uso mixto para el desarrollo de empleos, creación de de centros 49 50 G.O. NO. 22,233 de 1 de marzo de 1993. G.O. No. 22738 de 9 de septiembre de 1995. Volver al índice urbanos de alta densidad de población, para el desarrollo de la vida comunitaria, áreas peatonales, residenciales y de recreación. Se han definido normas de desarrollo urbano para otros sectores de la ciudad capital, que han sido objeto de rezonificación. Esto ocurre con el sector de la Cresta que mediante la Resolución NO. 15 de 24 de febrero de 1992” Por la cual aprueba la rezonificación y las normas de desarrollo urbano especiales para la urbanización la Cresta, localizada en el corregimiento de Bellavista”.51. Como veremos en páginas posteriores, mediante pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia, el cambio de zonificación puede originar conflictos, pues las áreas a las cuales se les varía la zonificación, no siempre tienen la capacidad de carga necesaria para los proyectos que se vislumbran. Claro ejemplo de lo anterior es el área de San Francisco, corregimiento de la ciudad capital donde fue necesaria la suspensión de proyectos aun cuando existe la Resolución No. 112-2003 de 22 de julio de 2003” Por la cual se aprueba el Plano de zonificación de usos del suelo y las normas de desarrollo urbano para el corregimiento de San Francisco “52. La zonificación es un instrumento técnico que ha sido instituido para la organización del uso del suelo al cual se le suma el ordenamiento territorial que es un instrumento de gestión ambiental. X. CODIFICACION Algunos de los reglamentos a los que hacemos referencia en el párrafo anterior han sido recogidos mediante cuadros que hacen la información más práctica y accesible. Debido a esto exponemos algunos fragmentos de ellos, información que nos fue suministrada por el Ministerio de Vivienda en anexos por considerar que caracterizan debidamente los 51 52 G.O. No. 21985 de 4 de marzo de 1992. G.O. No. 24858 de 4 de agosto de 2003. suelos, densidad de población, área, códigos y categorías (baja, media y alta densidad). Definen también las actividades, ya sea si es paraíso residencial, mixto, comercial o urbano, espacios abiertos como parques y servicios institucionales. XI. ZONIFICACION Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL Como ya hemos expresado, la zonificación se concreta organizando el suelo y uso atribuyendo a cada área un código que tiene un significado especial en cuanto a la función que se va a dar a esa extensión territorial, a la cual se le suman otras características como: tipos de edificaciones y densidad de población por área. Estrechamente vinculada con la zonificación se encuentra el ordenamiento territorial, el cual fue instituido en nuestra legislación como un instrumento de gestión ambiental en la Ley No. 41 de 1 de julio de 199853, “Ley General de Ambiente”. Esta ley como puntal de la protección ambiental de nuestro país establece los lineamientos, estrategias y acciones que el Estado, como administrador de los bienes –en este caso, recursos naturales y del ambiente- debe procurar, tutelando su existencia, permanencia y renovación conforme a nuestro régimen ecológico, constitucional y uso adecuado, para que exista una armonía entre las acciones de aprovechamiento humanas y el desarrollo sostenible. En tal sentido, el suelo de la República como un bien primordial, en el cual se asienta el desarrollo del país, debe ser utilizado mediante una política adecuada. Esta política debe promover comportamientos ambientales y sostenibles (art. 4 numeral 4 de la Ley 41 de 1998) y la correcta aplicación de instrumentos de gestión ambiental orientando el proceso productivo hacia el fin de la conservación. De esta manera, la presente Ley desarrolla en su Título IV los instrumentos de la Gestión Ambiental, siendo desarrollado, en su primer capítulo, el Ordenamiento Territorial. Mediante este instrumento, se organizará la utilización de los suelos, para lo cual es 53 G.O. No. 23,578 de 3 de julio de 1998. Volver al índice primordial el conocimiento de las zonas existentes y su disponibilidad mediante un inventario. Este instrumento permite, además de la administración de los espacios, catalogar las áreas disponibles en atención a “… sus aptitudes ecológicas, sociales y culturales, capacidad de carga” (Art.22). Tanto el ordenamiento territorial, como la zonificación, son herramientas valiosas para la correcta utilización de los espacios. Mediante el primero se realiza un estudio de los suelos y sus características para la determinación de las actividades que sean más compatibles con ellos, atendiendo a sus valores para la producción, ecológicos y sociales –como bien ha señalado la Ley General de Ambiente en su artículo 22- para, posteriormente, asignarle una codificación que identifique como puede ser utilizada, lo cual corresponde a la zonificación. ante las necesidades de la comunidad en virtud de la justicia social. Bajo este mismo criterio y acaparado en la presente norma, es función primordial del Estado la protección de los espacios públicos que sean necesarios para la circulación de vehículos y peatones; áreas de recreación pública–las cuales son catalogada como pasiva o activa-; el mobiliario urbano, como aquellos que se encuentran en los parques, zonas verdes y que brinden servicios de mantenimiento públicos y básicos; los bienes del asestado que tengan elementos de valor cultural, histórico, religioso, artístico y los cuerpos de agua público. Todos estos bienes son de interés de la colectividad, por lo cual su uso está destinado al disfrute de los administrados. El ordenamiento territorial fue regulado mediante ley No. 6 de 1 de febrero de 2006 “Que reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo y dicta otras disposiciones”54.Es concebido como una forma de contribuir al buen desenvolvimiento de la gestión ambiental, considerando las características del suelo, y elementos que surgen como producto de la reacción entre los seres humanos. En esta tarea se desarrollan regulaciones para el uso de los suelos. El ordenamiento territorial ha sido definido por la norma como: “… la organización del uso y ocupación del territorio nacional y de los centros urbanos, mediante el conjunto armónico de acciones y regulaciones, en función de sus características físicas, ambientales, socioeconómicas, culturales, administrativas y políticoinstitucionales, con la finalidad de promover el desarrollo sostenible del país y de mejorar la calidad de vida de la población”. (Art. 2). En torno a la función primordial del ordenamiento territorial, vale destacar un concepto que ha sido mencionado dentro del contexto de la norma y que define el por qué de la preocupación de organizar adecuadamente los espacios para las diversas actividades tanto recreativas, como de subsistencia, el cual es denominado capacidad de carga. En esta tarea se resalta el papel de la función social de la tierra sobre el derecho de la propiedad privada, que como se observa en la práctica no resulta tan absoluto ante las necesidades de los asociados, pues debe ceder 54 G.O. No. 25478 de 3 de febrero de 2006 . XII. CAPACIDAD DE CARGA El concepto capacidad es considerado como la suficiencia para hacer algo, el cual unido al vocablo carga –que es un elemento que se adiciona a otro y que hace peso sobre este- es un término que simboliza una fusión entre las acciones humanas sobre el ambiente y cómo estas se manifiestan en este, ocasionado una reacción ya sea positiva o negativa. Existen diversos elementos (agua, suelo entre otros) que tendrá la capacidad de soportar o no las acciones que sobre él se hagan, conjuntamente con otras infraestructuras que se podrán ver impactadas por la realización de un proyecto. Definitivamente, con el desarrollo inmobiliario de nuestro país, la capacidad de los recursos necesarios para la subsistencia recibe un fuerte impacto, el cual es mensurado mediante los Estudios de Impacto Ambiental, otro instrumento desarrollado por la Ley General de ambiente y sus reglamentaciones posteriores en torno a los EIA. No obstante, debemos Volver al índice tener mayor atención en esto ya que, además de la capacidad de carga de aquellos lugares donde tienen su asiento los polos de desarrollo inmobiliario de nuestra comunidad, también pueden verse involucrados los derechos de las futuras generaciones. Tal es el caso de aquellos proyectos que debido a su magnitud comprenden un gran consumo de energía eléctrica y agua, que dan origen a que aumente la densidad de población55 de ciertos sectores del país, lo que consecuentemente produce un mayor consumo y la inversión de mayores recursos para producir estos servicios que como sabemos son finitos. Tal situación ha ocurrido en el Corregimiento de San Francisco de la Caleta de la ciudad Capital, dando origen a que la comunidad del sector protestara enérgicamente ante la pluralidad de proyectos que ahí se levantan. Debido a lo anterior, las autoridades del Ministerio de Vivienda suspenden la recepción de solicitudes para cambio de usos de suelo que involucren aumento en la densidad de la población en esta área de la ciudad. La causa de la suspensión consiste en el hecho de que la comunidad no tiene los recursos para asimilarlos, sobre todo aquellos concernientes a los recursos hídricos, lo cual se expresa en la nota de un diario de la localidad: “Según el director general de Desarrollo Urbano del MIVI,…, los acueductos, alcantarillados y las calles no podrán soportar la presión que están imponiendo sobre ellos estos nuevos edificios, porque los mismos no fueron construidos para servir a la gran cantidad de habitantes que estos proyectos están trayendo a San Francisco56”. De lo anterior se desprende, que el recurso agua sería insuficiente para la población que deben resguardar estos proyectos habitacionales y no solo a aquellos que deberán llegar a habitarlos, sino, a la población con antigüedad de residencia en el corregimiento. Por lo cual la medida de suspensión de las autoridades es considerada tardía, pese a la existencia de estudios de 55 56 Habitantes por superficie total de una región. PUJOL LlOYD, Marijulia .En la Estrella de Panamá. Jueves 17 de abril de 2008. impacto ambiental y estudios solicitados por los mismos miembros de la comunidad y que son las autoridades las primeras obligadas en cumplir y hacer cumplir las normas. Esto nos conduce al siguiente tema, que consiste en los cambios de zonificación y sus efectos. XIII. SOLICITUDES DE CAMBIO DE ZONIFICACION Ante el desarrollo urbano que se produce vertiginosamente en la capital, preocupa a algunos sectores de nuestra sociedad las acciones de cambio de zonificación, pues de esta forma se atribuye nuevos usos a zonas que habitualmente habían sido destinadas para otras actividades y para cierta densidad de población inferior a la que se pretende incorporar en estos sectores con los modernos proyectos de desarrollo urbano, quienes necesariamente deberán satisfacer sus necesidades con el consecuentemente aumento de los recursos naturales necesarios para su subsistencia. Corresponde esta tarea a la junta de Planificación Municipal y a la Dirección de Obras y Construcciones Municipales, quienes tienen a su cargo dar cumplimiento a la Ley de Ordenamiento Territorial y crear en el ente administrativo encargado de la planificación y ordenamiento territorial. Esta tarea se viene desarrollando en coordinación del Ministerio de Vivienda y la Junta de Planificación Municipal. Para que se produzca un cambio en el uso de suelo se requiere evidenciar ciertas condiciones que expresa un profesional de la arquitectura como recomendaciones:”… demostrar que existe un proyecto, que no es un cambio especulativo de Usos con la intención de darle valor comercial a una propiedad. Para lograr lo anterior, no es requerido un anteproyecto completo, basta con que se explique gráficamente, el uso que se le dará al terreno, pues la resolución saldrá describiendo con precisión la solicitud Volver al índice hecha y las condiciones de la aprobación”57. Posteriormente continúa el autor agregando: “Esto permite que se puedan realizar estudios preliminares de demanda de infraestructura (sanitaria, agua potable y vialidad) para atenderlo de acuerdo a su magnitud y tipo. Por consenso se ha acordado, que toda solicitud de cambio de uso o asignación de uso, traiga los estudios preliminares antes mencionados, más aún si los cambios exigen aumento de densidad”58. De las anteriores consideraciones se desprende que la descripción del tipo de proyecto debe ser pormenorizada ya que la negación impedirá la reconsideración. De allí que sea indispensable una sustentación completa que involucre: Uso adecuado del suelo de acuerdo a su potencial y necesidades del área. Referirse alelan regulador de la ciudad, planes locales aprobados (ejemplo: San Francisco, la Cresta) su potencial, tendencias esperadas y reales a 5000 m ala redonda mínimo. Disponibilidad de infraestructuras y propuestas de mitigación en caso de deficiencias. Nunca esconder las deficiencias, si las hay. Énfasis en el impacto vial y medidas de mitigación del proyecto. Ámbito no menor de 500.00 m a la redonda… Ofrecer siempre una cantidad generosa de estacionamientos adicionales… Descripción de las bondades del proyecto y su vinculación con el entorno…59 El proceso de cambio de usos de suelos precisa una gran cantidad de información que no puede ser improvisada y cuyas fuentes deben orientarse por criterios técnicos y científicos para que se produzca de forma adecuada. Debe incorporarse la participación ciudadana, la cual deberá estar informada, pues si bien el proyecto a desarrollarse se producirá en determinados sectores, estos no solo deben beneficiar a sus promotores y ocupantes, sino que en virtud de la función social que debe cumplir la tierra debe brindar beneficios a los demás miembros de la comunidad, por lo cual en ese proceso de información debe divulgarse los aspectos en pro de la comunidad, sobre todo aquella información sobre la capacidad de las infraestructuras para brindarlos servicios necesarios .Todo lo cual es una muestra de la función social que debe cumplir la propiedad privada que hace uso de un recurso indispensable para el asentamiento de toda sociedad (suelo).Este principio de función social se encuentra tutelado en nuestra norma constitucional (art. 48C.N) en su titulo III de Derechos y Deberes Individuales y Social. La norma de carácter especial desarrollada en el Código Agrario adoptado mediante Ley No. 37 de 21 se septiembre de 1962, igualmente la resalta este precepto en su artículo 29 en la cual impone a los propietarios esta función como una condición. Por lo cual ninguna tierra debe permanecer ociosa o inculta lo cual representaría incompatibilidad con los fines del Estado entre los que se encuentra la economía y el bienestar nacional (Art. 31. Cod. Agr.). El asunto del cambio de zonificación es materia que ha sido objeto de Demanda Contencioso Administrativa en el cual se valoran los informes técnicos y la participación ciudadana. Los informes hacen referencia a los elementos de infraestructura que deben tenerse presentes al momento de considerar la rezonificación, tal planteamiento lo encontramos en un pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia: 57 ECHEVARRIA, Humberto. “Asignación y/o cambios de usos de suelos”. En mejores obras de arquitectura 2008, Revista del colegio de Arquitectos, p.-45, Panamá. 58 Ibídem. 59 Ibídem.p.45. (…) en este proceso tanto testigos como peritos han expuesto sus apreciaciones favoreciendo o contrariando el Volver al índice còdigo RM3 es que la tendencia del sector es de alta densidad ; no obstante , existen subcategorías de alta densidad claramente definidas que tiene su razón de ser, a saber RM 600 personas por hectáreas, RMI:750 personas por hectáreas, RM2 : 1,000 personas por hectáreas y RM3:1500 personas por hectáreas. Entendiéndose por densidad como la relación entre la cantidad de personas y la porción de terreno que ellas ocupan. La Sala ha concluido , luego de un detenido análisis , que en este caso en particular, la aprobación de la segunda petición de cambio de código de zona para desarrollar el proyecto Park, ha desatendido las disposiciones que ordenan su apego a los conceptos que sustentan el informe técnico. 60 Este fallo desarrolla la importancia de la zonificación en la calidad de vida de los miembros de nuestra sociedad y advierte el sentido de este instrumento, que armoniza el desarrollo urbano: Se colige de los conceptos expuestos, que la alta densidad oscila entre 600 y 1,500 personas por hectáreas. Y, en este caso no se debate si el Cangrejo es o n0 una zona de de alta o mediana densidad, sino la categoría de alta densidad que se le pretende aplicar a la finca 22341, ubicada en la Calle José Martì de este corregimiento. Por tanto el hecho de que el sector del Cangrejo , según los expertos que han concurrido al proceso , haya sido diseñado y actualmente prevalezcan los códigos de zona de alta densidad, implica la aplicación de cualesquiera de ellos , indistintamente sin evaluar los factores de orden fáctico técnico que han servido para crear estas categorías . La zonificación o rezonificaciòn debe atender a las infraestructuras en materia de abastecimiento de servicio publicó , peros sobretodo de desarrollo vial, y si bien es cierto, en el negocio sub jùdice la aprobación de cambios de zonificación se otorgan a una finca en particular, estos son de medular significación por las repercusiones que tales cambios conllevan para el sector donde se ubica la finca . “(…) la zonificación, como ya se explicó tiene como finalidad la división el territorio, observando el desarrollo de cada sector. Este mecanismo del desarrollo urbano persigue el crecimiento ordenado o planteamiento de los poblados o ciudades para atender las necesidades materiales de la vida humana, propugna por la mejor calidad de vida de los habitantes. En el negocio de marras es evidente que la finalidad perseguida por los emisores del acto impugnado difiere del objetivo del desarrollo urbano. 60 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Fallo de 15 de julio de 2002. Demanda Contencioso Administrativa de nulidad interpuesta por Alvarado, Ledezma & De Sanctis en representación de Octavio García, Patrick Dillon, Allan Baitel, Tetel de Contreras, Shanida Contreras, Julio Contreras, José Chirino, María de chirino, Shouaila chirino, Francisco Alvarado, Mariela Calderón , Avelina de Calderón, Ricardo soto, Cecilia Almengor, Rosa Elvira de Romero, Javier Romero, Anette de romero, Yolanda marco Serra, Luis Cascante, y Raquel de Cascante, para que se declare nulo , por ilegal, el resuelto No. 122 de 20 de mayo de 1998dicxtado por el director General de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y para se(sic) dicten otras disposiciones en su reemplazo. Magistrado Ponente: Adán Arnulfo Arjona. Registro Judicial Julio de 2002. p. 502. Volver al índice Así , aunque la solicitud presentada para el cambio de uso de suelo de la finca 22341 y el trámite inicial que se imprimió a esta solicitud en la Dirección General de Desarrollo Urbano no presentaban deficiencias formales, las reiteradas advertencias formuladas por los funcionarios a cargo de este proceso, sobre la inconveniencia de adoptar el código RM3 a la mencionada finca y que fueron desatendidas, denotan la actuación de las máximas autoridades ministeriales, con fines distintos a los perseguidos por la ley. (Vgr. Informe No. 134-98 de 20 de mayo de 1998 y su anexo, Informe General del Caso el Cangrejo e Informe de 22 de noviembre de 1996).61 La Corte Suprema de Justicia reconoce la necesaria planificación que debe practicarse en el uso de las áreas urbanas, el apego a las normas de desarrollo urbano y las tendencias de crecimiento horizontal de la ciudad que pueden ocasionar impactos negativos al ambiente. Pero, aún cuando sea necesario el desarrollo y que requiera modificar el entorno, siempre debe tenerse presente la zonificación y los criterios preestablecidos para caracterizar una zona, los cuales deben fijarse en base a estudios técnicos y científicos cuyo valor ha reiterado este extenso fallo, por lo cual indica: “No escapa a la percepción de esta Sala el rápido crecimiento demográfico en la urbe metropolitana y sus consecuentes necesidades habitacionales, pues la zonificación es un proceso dinámico que atiende justamente al crecimiento, necesidades y desarrollo de las comunidades. También conocemos de la tendencia a mitigar el crecimiento horizontal, por ser limitado y ocasionar diversos perjuicios, sobre todo ecológicos. Sin 61 Ibídem p. 522 a 523. embargo, los cambios de zonificación deben apegarse a la normativa regente, en pro del mejor desarrollo urbanístico, no solamente de un sector, sino de toda la ciudad. Y para ello, la zonificación debe atender a criterios técnicos y racionales de sectorización o división de la ciudad, de acuerdo a su desarrollo vial y demás infraestructuras de servicios públicos, lo que no se hizo en el negocio de marras, como ha quedado ampliamente acreditado.”62 Este derecho al desarrollo propugna que los diferentes sectores de la comunidad deben desenvolverse de forma equilibrada para que no colisionen los intereses de los mismos. Ellos comprenden los diversos sectores de nuestra sociedad, en parte, formados por aquellos económicamente más fuertes y que incentivan los proyectos. Pero, en esta actividad deben respetarse los derechos de ambos, para lo cual el Estado debe asumir la posición de garante a través de ordenamientos que tutelen este equilibrio entre los derechos humanos y el desarrollo. Para unos el desarrollo puede resultar en el lucro obtenido, en tanto que para otros consisten en su bienestar y calidad de vida. En la forma que este se produzca, debe procurar la equidad en la valía de derechos. De allí, que algunos autores señalen que existe un derecho al desarrollo que se conceptualiza como:” … aquel Derecho Humano que garantiza a los individuos y a los pueblos el respeto de los demás derechos humanos, mediante el desarrollo equilibrado en los campos económicos, social, cultural, y político, su participación activa en estos procesos de desarrollo y la adopción de medidas adecuadas por los Estados, dirigido también a la distribución equitativa de los beneficios obtenidos del mismo para lograr así el bienestar de los sujetos, tanto 62 Ibídem.p. 523. Volver al índice individual como colectivamente, y del progreso constante de la sociedad y la humanidad”.63 D Mientras impongamos en nuestra sociedad un modelo de desarrollo que no reconoce los derechos de la colectividad como distintivo de una política de justicia social y con preeminencia de una función social, donde los proyectos más que beneficiar a la comunidad ocasionen perjuicios, estaremos cada vez más alejados de un desarrollo equilibrado. N XIV .EJEMPLOS DE ZONIFICACIÓN E Información obtenida en el Ministerio de Vivienda. Normas Especiales para la urbanización La Cresta Resolución NO. 15-92 de 24 de febrero de 1992. N E D C I ACTIVIDAD CATEGORIA CODIGO DENSIDAD R Zona R1B-E Residencial de Residencial baja densidad E de baja especial. densidad Viviendas S especial unifamiliares, bifamiliares, casas I en hileras, casa de 63 AVALOS RODRIGUEZ, Andrés y otros.”el Derecho al desarrollo”.Capítulo del Seminario de Graduación”Derecho al Desarrollo y marginalidad” para optar por el grado de licenciados en Derecho de los autores, reelaborado para su publicación en esta revista. Revista de Ciencias Jurídicas, No. 108. Universidad de costa Rica, Facultad de Derecho, colegio de Abogados. San José, Costa Rica. Setiembre-diciembre, 2005. p. 176. Zona Residencial de mediana Densidad Especial A L R2A-E R2B-E RM-E Zona Residencial De alta densidad especial apartamentos. Densidad neta :hasta 200 personas/hectáreas Residencial Viviendas unifamiliares, bifamiliares(una sobre otra y adosada. Densidad neta: 330 personas por hectáreas. Residencial Multifamiliar Edificios multifamiliares, viviendas bifamiliares (una sobre otra adosada),en hilera y apartamentos. Densidad neta: hasta 600 personas por hectáreas No se permitirá que los proyectos se acojan al sistema de bonificación vigente. Volver al índice RM1-E RM2-E Residencial Multifamiliar Edificios multifamiliares, viviendas bifamiliares en casas en hileras. Densidad neta hasta 750 personas por hectáreas. No se permitirá que los proyectos se acojan al sistema de bonificación vigente. Residencial Multifamiliar Edificios Multifamiliares viviendas bifamiliares y casas en hilera. Densidad neta hasta 1000 personas / hectáreas. No se permitirá que los proyectos se acojan al sistema de bonificación vigente. RM3-E Residencial Multifamiliar Edificios multifamiliares, viviendas bifamiliares y casas en hilera. Densidad neta hasta 1500 personas/hectáreas No se permitirá que los proyectos se acojan al sistema de bonificación vigente. Extracto: Descripción de Normas Especiales para la ciudad Jardín en la Región Interoceánica adoptado mediante Resolución No. 160-2002 de 22 de julio de 2002.”Por la cual se crean los códigos de zonas y normas de desarrollo urbano para el àtrea del canal” Ministerio de vivienda, Dirección General de Desarrollo Urbano. (G.O. NO.24, 622 De 22 de agosto de 2002) Actividades R E S I D E N Categoría Baja Densidad Códigos Densidad Min/Max R1d1 50/100 R1d2 100/200 Superficie m2 Vu500/1000 Va-500/700 Vu-400/700 Va-300/500 Vpv400/700 Volver al índice C I A L R1d3 Mediana Densidad M I X T A Alta Densidad Mixto Residencial (Lotes) Mixto Comercial Vecinal (lotes) Mixto Comercial Urbano(Lotes) SERVICIO Servicio INSTITUCIONAL Institucional Vecinal R1C R2d1 100/300 300/400 R2d2 400/500 R2d3 R2C R3d1 MRu1 MRu2 MRu3 MCv1 MCv2 MCv3 500/600 300/600 600/800 600/800 800/1000 1000/1500 MCu1 MCu2 MCu3 Siv1 Siv2 Siv3 Servicio Institucional 200/300 Siu1 Siu2 Vu-300/500 Va-200/350 Vpv400/800 200 Va-150/300 Vpv700/1000 Vpv800/1200 1000/1500 150 1200/1700 1200/1700 1500/2000 1700/2500 300/600 450/600 600/1000 MIN 800 MIN 1000 MIN 1200 MIN 500 MAX 2000 MIN 800 MAX 3000 MIN 1500 MAX 4500 MIN 2500 MIN 4500 Urbano Siu3 MIN 7000 CONCLUSIONES El desarrollo es indispensable para el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos, debe lograrse mediante formas organizadas y planificadas de los usos de las áreas considerando diversos elementos como los culturales, los económicos, los ambientales, el derecho a la salud y calidad de vida de los asociados. Con el desarrollo de la humanidad y los avances científicos se han descubierto instrumentos valiosos para organizar el desarrollo y los sectores de producción tratando de intervenir lo menos posible con la calidad de vida de las generaciones presentes y las futuras. Los instrumentos creados para tales fines son la zonificación y el ordenamiento territorial, amparados por leyes y reglamentos que estipulan usos de suelos, tipos de construcción, extensiones de terreno y densidad de población. Todos estos elementos condicionan la viabilidad de un proyecto y el beneficio que este –como función social- debe a la comunidad. En esta tarea de establecer usos de suelos es indispensable tomar muy en cuenta los informes técnicos, la participación ciudadana y de manera preventiva ser enfáticos en los estudios (E.I.A) sobre las repercusiones futuras de un proyecto, considerando que los recursos ambientales son una materia muy delicada y finita. BIBLIOGRAFÍA ARANGO DURLING, Virginia. Introducción a los derechos humanos” Publicaciones Jurídica de Panamá, 1997. AVALOS RODRIGUEZ, Andrés y otros “El Derecho al desarrollo”. Capítulo del Seminario de Graduación “Derecho al Desarrollo y marginalidad” para optar por el grado de licenciados en Derecho de los autores, reelaborado Volver al índice para su publicación en esta revista. Revista de Ciencias Jurídicas, No. 108. Universidad de costa Rica, Facultad de Derecho, colegio de Abogados. San José, Costa Rica. Setiembre-diciembre, 2005. BROOKE ALFARO.”Enfoque: una ciudad rebajada a la mediocridad: http://burica.wordpress.com/2009/05/26/ciudad-de-panama-un-dechado-decorrrupcion-y-mal-gusto-urbanistico/ ECHEVARRIA, Humberto. “Asignación y/o cambios de usos de suelos”. En mejores obras de arquitectura 2008, Revista del colegio de Arquitectos, p.45, Panamá. PUJOL LlOYD, Marijulia .En la Estrella de Panamá. Jueves 17 de abril de 2008. SANCHEZ LUNA, Gabriela. “Evolución legislativa de la planeación del desarrollo y la planeación urbana en Mèxico”.Boletín Mexicano de Derecho comparado. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Universidad Autónoma de México. Nueva Serie Año XXIX No. 86 mayo-agosto, 1996 Informe Ambiental de 1999, Autoridad Nacional del Ambiente. Panamá, Conservación Para el desarrollo sostenible 2004-2009 Lineamientos de Política de la Autoridad Nacional del Ambiente, p1. TEXTOS LEGALES Constitución Política de la República de Panamá CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Fallo de 15 de julio de 2002. Demanda Contencioso Administrativa de nulidad. Registro judicial Julio de 2002 G.O. No. 17276 de 2 de febrero de 1973. G.O. NO. 24,882 de 8 de septiembre de 2003. G.O. No. 24,622 de 22 de agosto de 2002. G.O. NO. 23.323 de 3 de julio de 1997. G.O. NO. 22,233 de 1 de marzo de 1993. G.O. No. 22738 de 9 de septiembre de 1995. G.O. No. 21985 de 4 de marzo de 1992. G.O. No. 24858 de 4 de agosto de 2003. G.O. No. 23,578 de 3 de julio de 1998. G.O. No. 25478 de 3 de febrero de 2006. EL ROL DEL DERECHO PENAL AMBIENTAL EN LA SOCIEDAD Lic. Omar Gómez Abogado Ambiental Investigador ad-Honorem del Centro de Investigación Jurídica El Derecho Penal Ambiental tiene sus antecedentes históricos en el derecho romano, cuando el emperador Adriano en el año 118 a.c. dictó lo que podemos considerar como la primera Ley Penal de ribetes ambientales, que protegía los bosques Libaneses; los Judíos, también, realizaron normas ambientales, le llamaban Oral Law, las cuales protegían los recursos naturales, basándose en los principios bíblicos. Código Agrario de la República de Panamá El proceso evolutivo del Derecho Penal Ambiental no ha sido nada fácil, creo que los Estados comienzan a perfilarse en tal sentido cuando Volver al índice inician actos reformatorios en sus Cartas Magnas, para insertar disposiciones constitucionales de corte ambiental o ecológico. Panamá gestionó en tal dirección con el acto constitucional del año 1983, otros países son bisoños en estos menesteres, por ejemplo: en Colombia aparece por primera vez el régimen ecológico en su Constitución en 1991, Argentina lo hace en 1994, para mencionar algunos. A mi criterio, al legislar en materia penal ambiental deben abarcarse muchos factores, los antecedentes en Panamá, en este orden, tienen su origen cuando el ex procurador Rogelio Cruz, en el año 1994, presenta un ante proyecto de Ley a la entonces Asamblea Legislativa, el mismo no pasó el primer debate, para ese mismo tiempo surge al mundo jurídico la Ley Nº 1 del 3 de Febrero de 1994 donde, por primera vez, apareció el concepto de Delitos Ecológicos y al transgresor de esta disposición se le lesionaba un bien personalísimo como su libertad, vemos que empieza existir rigidez en este cuerpo legal y la acción punitiva es intimidante. La Ley Nº 24 de Junio de 1995 -Ley de Vida Silvestre- crea un conjunto de disposiciones dirigidas, exclusivamente, para proteger la fauna y flora, donde las penas eran, en su mayoría, pecuniarias. Para 1999 el Ministerio Público presenta nuevamente un anteproyecto de Ley, para que en el Código Penal de 1982 se insertara un título exclusivamente protector de los recursos naturales, tanto en sus aspectos bióticos y abióticos. Los resultados se vinieron a dar después de seis años, cuando en diciembre de 2004 dicho cuerpo legal supera, para su formación legal, el tercer debate, faltando solamente la firma del Ejecutivo, hecho que ocurre en enero de 2005, formando así la Ley 5 del 28 de enero de 2005. En la actualidad, el Código Penal vigente, lo mantiene en el Título XIII, con la denominación Delitos contra el Ambiente. El Derecho Penal Ambiental, es considerado como un derecho auxiliar de las prevenciones administrativas, es decir, que deben aplicarse las sanciones penales únicamente en aquellos casos en los cuales, o bien no es suficiente la tutela que puede ofrecer otro ordenamiento jurídico, o bien es necesario por la gravedad del daño causado. Pero también encontramos teorías contrarias, como la del autor Blossier Hume, quién opina que no es secundaria la naturaleza del Derecho Penal en la rama ambiental, puesto que aún cuando defienda bienes jurídicos o instituciones pertenecientes a otras ramas del derecho; no se limita a enumerar sanciones meramente protectoras de diferentes realidades jurídicas, sino que antes de prever una pena, es el propio ordenamiento penal el que indica el ámbito de los comportamientos acreedores a tales penas. Por tanto, de ordinario, la norma penal nunca está subordinada totalmente a lo que disponen leyes no penales; se resalta que el derecho penal ambiental es tan autónomo como las más tradicionales disciplinas jurídicas, en tal sentido, para algunos especialistas, la acción está enfocada a proteger, en términos generales, al ambiente, mediante normas sancionadoras que siempre han existido, sin embrago, lo que tenemos que reconocer es que no lesionaban un bien personalísimo como la libertad del individuo por ser transgresor de la normativa penal ambiental, en otras palabras, juega un rol de intimidación en la sociedad, por donde usted lo quiera mirar, quizás la dicotomía que este rol presenta es que en pleno siglo XXI, se le hace difícil a la sociedad comprender que puede existir privación de libertad por causarle daño a la vida silvestre y al ambiente. El Derecho Penal Ambiental no es del todo negativo e intransigente, existe eximente de penalidad, es decir ofrece cierta flexibilidad, considerando los estados famélicos y el arrepentimiento espontáneo, tal como lo señala el artículo 392 del código penal vigente de Panamá. Pero, debido a la presión que se le está ejerciendo a los recursos naturales, que por ende, afecta la vida silvestre y la desatención a las normativas urbanísticas ambiéntales, el derecho penal ambiental entra como un garante para que no se den esas presiones de manera clandestina y a la vez, exigirle al servidor público que realice sus labores de conformidad a las normas ambientales , en tal sentido “el PNUD ( Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo), en su último informe 2007 - 2011, manifestó que la presión que se le Volver al índice está ejerciendo a los recursos naturales en América Central es impresionante y preocupante.”. En este orden, recomendó que los países de la región adoptaran medidas enérgicas para frenar las pérdidas de habitad y reducir la problemática de contaminación ambiental, es así que cada jurisdicción, en las diferentes ramas del derecho, toman su posición para contribuir a esta problemática, el derecho administrativo entra cuando sus normas protectoras del ambiente son infringidas, el derecho civil permite exigir indemnización por daño ambiental, basado en que de todo delito se origina también la acción civil para la restitución de la cosa y el resarcir el daño ocasionado , y el derecho penal ambiental entra cuando las normas ambientales penales son quebrantadas. Sobre este último aspecto existe un convencimiento muy importante dentro del derecho penal ambiental: que la responsabilidad primaria en el control jurídico de la conducta anti ecológica pertenece al derecho administrativo, el cual entra a aplicar sus sanciones pecuniarias por el daño causado, en este sentido, las leyes penales ambientales deben ser específicas, precisas, delimitadas y de manera especial, aquellas que tienen relación a la protección del los recursos naturales, de la vida silvestre y del ambiente, motivo por el cual se debe dar particular atención al mismo, tomando en cuenta las características y elementos que hacen al derecho penal ambiental diferente de cualquier otra rama del derecho. de 1994, conocida como la Ley Forestal. Ambas, incluyen artículos que apuntan hacia las sanciones administrativas, pero también penales, para algunos, irrisorias en su momento. Tales menciones penales fueron objeto de duras críticas, algunos juristas consideraban que las disposiciones contenidas en las mismas deberían estar en el Código Penal y no en una ley que tipifica sanciones administrativas. Con el nacimiento de la Ley 5 del 28 de enero de 2005 ya quedan tipificados punitivamente los delitos contra el ambiente. Y en efecto, como producto de las acciones de la nueva Ley penal ambiental, los contenidos punitivos de las Leyes de génesis administrativas mencionadas, quedan derogados y se reemplazan por los de la nueva Ley penal vigente. Pero todavía en pleno siglo XXI, a la sociedad se le hace difícil aceptar la formación de cuerpos legales punitivos dirigidos a la protección del ambiente, incluyendo los recursos naturales y la vida silvestre, frases como estas se escuchan a diario “si tumbo un palo puedo ir preso” “si cazo un ñeque me llevan a la cárcel” me llevan a la apreciación de que, en un alto grado, la sociedad todavía ignora por qué el Estado ha tenido que proteger, mediante disposiciones legales, los recursos naturales, la flora y fauna. Para el año 2007 las denuncias presentadas al Ministerio Publico ascendieron a 1497, por delitos contra el ambiente, de la cuales 965 han sido resueltas, 532 están en proceso y 95 han sido desestimadas. Los delitos ambientales tienen un impacto muy grave en la sociedad, ya que estos no discriminan grupos, sino que afectan a toda la colectividad, muchas veces los daños ocasionados tienen carácter irreversible, lo que genera repercusión no solo sobre el ambiente, sino sobre toda vida en el planeta incluyendo al hombre. En muchos casos los estragos dejados por la degradación ambiental son irreparables. Ignorar la problemática ambiental sería una irresponsabilidad, todas las instituciones tienen que jugar su papel protector y eso incluye a la sociedad, la misma no puede desatender el mandato de nuestra Constitución, la cual dispone en su artículo 119: “el Estado y todos los habitantes del territorio nacional tienen el deber de propiciar un desarrollo social y económico que prevenga la contaminación del ambiente , mantenga el equilibrio ecológico y evite la destrucción de los ecosistemas”, igualmente, dentro de los derechos fundamentales del menor, está reconocido en el artículo 489 del Código de Familia, en su numeral 5, que es deber de los padres orientar al menor inculcándole Como en la mayoría de los países, Panamá cuenta con un conjunto de Leyes ambientales que incluyen normas administrativas. Es el caso de la Ley 24 –de Vida Silvestre- de 7 de Junio de 1995 y la Ley 1 de 3 de Febrero Volver al índice valores, entre ellos, el cuidado al ambiente. Por otra parte la sociedad debe ser orientada en todos los aspectos ambientales, el derecho penal ambiental también se involucra en estas orientaciones, desde el punto de vista controlador, no muy bien visto por la misma. También, tiene grandes detractores como en los sectores de la construcción, industriales y empresariales, los cuales, con su poder económico, en otrora, pagaban las sanciones impuestas por los daños ambientales que ocasionaban. Estas pueden ser las razones por las cuales en Panamá y en América Latina se legisló, a mi criterio, muy tarde sobre estos tópicos ambientales en materia penal, los cierto es que a partir de inicio del siglo XXI la mayoría de los países de la región ha legislado, con la finalidad de disminuir la problemática de ambiental del área. Mi apreciación es que los Estados deben apoyarse en figuras como la de: Política Penal, que puede establecer la responsabilidad penal objetiva, o bien preferir los delitos donde recaiga la actuación culposa, o la Política Criminal, que sabemos que busca mantener la ínfima participación del derecho penal ambiental y en la problemática ambiental y la última figura seria la Educación Ambiental, que como instrumento de gestión ambiental, juega un papel ponderativo en la prevención de las conductas anti ecológicas. promoción y venta de seguros de títulos con motivo de la adquisición por parte de numerosos compradores del mismo origen, de bienes inmuebles situados en los países hispanoamericanos y en este caso en Panamá. (ver Suplemento “Martes Financiero” N°584 del periódico La Prensa del 16 de junio de 2009). Hasta el presente, este tipo de contratos no era usual en nuestro país, al igual que en los otros países de la América hispana con regímenes jurídicos de tipo europeo continental y sistemas de registro inmobiliario inspirados en mayor o menor grado en la Ley Hipotecaria española de 1861. La ausencia de esta figura no constituye una mera casualidad, ni una simple inadvertencia de los abogados latinoamericanos sobre la posibilidad de explotación de un rico filón en el ejercicio de la profesión, sino una consecuencia de que tal figura responde a un régimen jurídico distinto. Solamente la mentalidad de los nuevos inversionistas vinculados al “boom” inmobiliario desarrollado en nuestro ámbito durante la segunda mitad de la primera década del siglo XXI, puede explicar el surgimiento de la misma en nuestro ambiente. 1. LA FUNCIÓN ECONÓMICO JURÍDICA DEL REGISTRO PÚBLICO Juan O. Van Eps D. Investigador Jurídico Arguye PARDO NÚÑEZ que es conocida la opacidad del mercado inmobiliario, lo que encarece comparativamente los costes de transacción: entre ellos, en razón del elevado volumen que pueden alcanzar no son despreciables los necesarios para conocer la identidad de los titulares de los derechos que se ofertan, así como el número y naturaleza de las cargas que gravan los inmuebles, en su mayor parte ocultas. En meses recientes se ha dado divulgación en medios de comunicación social el establecimiento de empresas de origen norteamericano - que aducen contar con agencias en algunos países latinoamericanos y asocio con firmas de abogados locales- dedicadas a la De tal manera que para el referido autor, “la situación jurídica de los inmuebles determina su utilidad y valor” , por tanto, el conocimiento de tal situación jurídica resulta indispensable para el interesado en adquirir, pues este es uno de los componentes que permite definir el precio. Pero como LA POSIBILIDAD DEL SEGURO DE TÍTULOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PANAMEÑO Volver al índice añade el citado autor “El verdadero estado jurídico de la propiedad no es susceptible de ser descubierto mediante un esfuerzo personal de búsqueda, de investigación, por el que pretende adquirir o por quien tuviera interés en aceptar el inmueble como garantía de créditos [Pardo Núñez (1994:1531)]. propietario indiscutible sólo al que publica su derecho en los libros oficiales, los costos de información se redujeron de manera drástica: en beneficio del adquirente prevalece siempre la verdad oficial sobre la verdad real, en caso de ser discordantes. Por otra parte, el mercado inmobiliario tiene una característica que impide que la propia dinámica del mercado sancione a quien ofrece y vende productos de mala calidad (jurídica). Normalmente el cliente compra una vez. Consecuentemente el conjunto de consumidores reaccionarán al empeoramiento de la calidad media de los productos y no a la de un oferente en particular, por lo que sancionarán no sólo a un oferente sino al conjunto de los mismos mediante el “estrechamiento del mercado”. Habrá entonces pocos compradores y, consecuentemente, pocos vendedores. Los posibles compradores, en lugar de arriesgarse, simplemente no compran. El “estrechamiento” del mercado puede ser tal, que éste simplemente casi deje de existir. [Pardo Núñez (op.cit.: 1545)]. 2° Una información formal: con la finalidad de facilitar el acceso a la información de los posibles interesados, los Estados optaron por concentrarla en centros de naturaleza pública, procediendo a plantear las oportunas instituciones [Pardo Núñez (sup.cit.:1535)]. Consecuentemente, los Estados europeos continentales – y aquellos otros cuya legislación se inspiró en la legislación europea continental, como el nuestro- reaccionan, a inicios del siglo XIX, cuando luego de las revoluciones liberales se libera la propiedad de las vinculaciones feudales que dificultaban su comercio, por una parte, y por otra, la revolución industrial produce una enorme acumulación de capital que reclamaba espacios para la inversión, contra la excesiva incertidumbre que generaba el sistema transmisivo propio del derecho romano, en que los adquirentes se ven forzados a soportar una intolerable inseguridad respecto a la firmeza de sus adquisiciones. Las medidas correctoras de tal situación se centraron en dos puntos: 1°. Una innovación material: Sólo la información que publicaran los libros oficiales, creados „ad hoc‟, será pertinente para el tercero que pretenda adquirir derechos sobre fincas. Mediante el expediente de reconocer como Así, “los mecanismos de seguridad del tráfico de base registral se apoyan todos en un mismo presupuesto que permite su clasificación en un único género común: el reconocimiento legal de naturaleza real a los derechos inmobiliarios se subordina a su publicidad oficial [Pardo Núñez (op. cit.:1560)]. (artículos 1753 y 1764 del Código Civil panameño). Para dicho autor “El monopolio de la organización y venta de la publicidad tiene una evidente razón de ser: estaríamos ante un monopolio natural”. Aduce en este sentido que “el producto registral exige para tener la calidad requerida por la sociedad que cada empresario dispusiese de un Archivo semejante al que hoy almacenan las oficinas registrales.” Evidentemente su reproducción, conservación y actualización por cada uno de los competidores obligaría a un gasto despilfarrador”. [Pardo Núñez (op.cit.:1558)] De esta forma, como afirma LÖPEZ GUEVARA, “teniendo a mano los particulares la información que solicitan, no pueden prevalerse de la ignorancia de una inscripción, pues el Estado le ha dado el medio idóneo para informarse y no hacer operaciones a ciegas”. [López Guevara (1954:135)], Volver al índice El Registro resulta así una institución establecida primordialmente atendiendo a la necesidad de quienes tratan de adquirir un inmueble, o pudieran aceptarlo como garantía de un crédito, tengan la posibilidad de enterarse del estado jurídico de tal inmueble, esto es, conocer quién es el titular del dominio y que derechos reales, restricciones o limitaciones existen sobre el mismo. Pero, desde luego, esa posibilidad de conocimiento conlleva necesariamente presunciones de certeza, de seguridad, de lo así conocido ya que de lo contrario resultaría inútil. De allí surgen los principios de “legitimación” y de “fe pública” contenidos en el artículo 1762 del Código civil panameño, de los que nos ocuparemos posteriormente. Y si tal objetivo tuvo enorme importancia a inicios del siglo XIX, cuando se sentaban las bases jurídicas de la economía liberal, con mayor razón la tiene en la actualidad cuando “nuestra sociedad ha apostado decididamente por la técnica, lo que supone, enormes inversiones y el correlativo ascenso del trabajador del conocimiento, sujeto a una formación permanente. Ni una ni otra serían posibles si no existiese capaz de sumir los mayores riesgos que, comparativamente, su financiación supone. De hecho en un contexto internacional de disputa por el capital, la atribución de su uso vendrá mediada de modo decisivo por el coste comparativo de las garantías que cada país pueda ofertar. El coste de la seguridad jurídica es de hecho un coste de capital y tenedrá inevitablemente a igualarse” [Pardo Núñez (op.cit1553)]. En Panamá se han exteriorizado ideas respecto al Registro Público similares a las aludidas. Así, el Organo Ejecutivo Nacional, en Resolución Ejecutiva N° 1 de 29 de enero de 1993, manifestó que “El sistema registral y los principios hipotecarios que aseguran su eficacia, son el resultado del interés del Estado en asegurar la seguridad y certeza jurídica inmobiliaria. El Registro Público cumple una elevadísima función pública: no sólo brinda eficacia y contenido al precepto constitucional que garantiza la propiedad privada, sino que es fundamento del desarrollo económico resultado de la posesión de la tierra”. Cita a continuación a BRENES CÓRDOBA y afirma que “El Registro Público desempeña una función de alta importancia en el incremento económico y en el bienestar de las naciones…facilita y fomenta la contratación, desarrolla el crédito y tranquiliza a los individuos en la posesión y disfrute de su patrimonio vinculado a la tierra”. La misma Resolución recoge expresiones del Dr. Narciso GARAY cuando éste manifestara que nuestro sistema registral deviene en “estímulo del crédito territorial y beneficio del desarrollo económico nacional”. Y concluye afirmando que “Así, la función pública que a través del Registro realiza el Estado, no se limita a garantizar la propiedad individual sobre la tierra, sino que además – y esto es lo fundamental- permite el tráfico inmobiliario y fomenta la tenencia de la tierra por numerosísimos propietarios, facilitando así su incorporación a actividades económicas productivas” (Gaceta Oficial N°22,227 de 16 de febrero de 1993) 2. LA PUBLICIDAD REGISTRAL El Registro “es una institución jurídica, y lo es con preferencia a cualquier otro aspecto que en el pueda apreciarse (...) La publicidad constituye su finalidad intrínseca (…) publicidad que se establece para conseguir la seguridad del tráfico frente a terceros”. [Amorós Guardiola en García García (1992:1321)]. La publicidad, afirma DELGADO SCHEELJE “en sentido amplio y general es el conjunto de medios que se emplean para divulgar y extender el conocimiento de determinadas situaciones o acontecimientos, con el fin de hacerlo llegar a todos, de modo que tales situaciones o acontecimientos, en cuanto objeto de publicidad, adquieran la calidad o estado de públicas, esto es, serán notorias, manifiestas y patentes para todos”. Así la publicidad se opone a la clandestinidad, en cuanto la primera supone divulgación y conocimiento, mientras que la segunda, ocultación y desconocimiento. El objeto de este tipo de publicidad puede ser, en principio, cualquier clase de Volver al índice acontecimiento “ y la divulgación del mismo busca principalmente producir un conocimiento efectivo entre las personas a quienes va dirigida” [Delgado Scheelje (1999: 112)]. A la publicidad jurídica corresponde un contenido más estricto. Como expresa PAU PADRÓN, citado por DELGADO SCHEELJE, “para entablar cualquier relación jurídica se requiere un máximo de certeza sobre sus presupuestos”. Así, por ejemplo, si se va a comprar, que el vendedor sea dueño, o si se va a contratar sobre un derecho inmobiliario, en su caso, a través de un representante, que este tenga el necesario poder. “El Estado, para satisfacer esa necesidad de certidumbre, organiza la publicidad. A través de la publicidad se hacen innecesarias las averiguaciones, El Estado hace públicos esos datos cuyo conocimiento se requiere para entablar las más diversas relaciones jurídicas” [Pau Padrón en Delgado Scheelje (idem)]. Así se produce la llamada “publicidad orgánica”. La publicidad jurídica “registral” es a su vez un concepto más específico. Aduce DELGADO SCEELJE que “las diferentes formas de publicidad que pueden detectarse a través de la historia no siempre fueron registrales, y es que para que un sistema de publicidad registral pueda desarrollarse es condición previa la existencia de la escritura. Con la aparición y difusión de ésta las condiciones estaban dadas para un sistema de publicidad registral. Así en Caldeo-Asiria y mucho mas avanzados en Egipto y Grecia, se encuentran sistemas de este tipo. No ocurrió lo mismo en Roma, en donde se desarrollaron sistemas de publicidad distintos del registral, de forma tal que , en un principio, predominó la publicidad formal con figuras como la in iure cesio o la mancipatio en que solo la forma y solemnidad de los actos eran los medios a través de los que tales actos se exteriorizaban y daban a conocer. Si bien este tipo de publicidad podía tener algún resultado en comunidades pequeñas o poco numerosas, no ocurría lo mismo cuando las poblaciones crecían. Por ello ambas – mancipatio e in iure cesio- fueron con el tiempo abandonadas para ser reemplazadas a través de una forma de publicidad fáctica (basada en la apariencia que ofrecen los hechos): la posesión a través de la traditio. [(Delgado Scheelje, ibídem)]. Pero como aduce PAU PADRÓN , cuando surgen las ciudades y con ellas el anonimato de sus habitantes –siglo XVII- ni las fórmulas públicas ni la posesión sirven ya para dar a conocer a la sociedad los derechos reales que se constituyen…con el nacimiento de la gran ciudad surge en Europa una institución marcadamente burocrática – sin que el adjetivo quiera ser peyorativo- el Registro de la Propiedad. Y surge para que el rasgo básico de los derechos reales – la absolutividad, la eficacia frente a todos- pueda seguir desplegándose por un nuevo cauce, adecuado a las características del nuevo ámbito social” [(Pau Padrón (1994:22)]. DELGADO SCHEELJE define entonces la publicidad registral como “la exteriorización sostenida e ininterrumpida de determinadas situaciones jurídicas que organiza e instrumenta el Estado a través de un órgano operativo para producir cognoscibilidad general respecto de terceros, con el fin de tutelar los derechos y la seguridad en el tráfico de los mismos” [(Delgado Scheelje, op.cit.:113)]. Coincidiendo con ese concepto GARCÍA GARCÍA, citado por ALIAGA HUARIPATA, nos dirá que la publicidad registral es “la exteriorización continua y organizada de situaciones jurídicas de trascendencia real para producir cognoscibilidad general erga omnes y con ciertos efectos sustantivos sobre la situación publicada” [(Aliaga Huaripata(1999:130)]. ALIAGA HUARIPATA, siguiendo a PAU PADRÓN, expresará que el Registro se presenta como la <<proclamación oficial de relaciones jurídicas>> a cargo de un órgano especializado creado y organizado por el Estado que brinda a los terceros la necesaria certeza requerida para la consolidación de las diferentes relaciones jurídicas: por ejemplo, tratándose de bienes inmuebles permite conocer de manera <<oficial>>, los datos del bien, la identidad del titular registral, las cargas y gravámenes, etc.; en el caso de las personas Volver al índice jurídicas, su finalidad y objeto, los órganos de representación, la identidad de sus directivos, el régimen de poderes, etc.” [(Aliaga Huaripata, op.cit.:133)]. Los principios registrales, en tanto medios o instrumentos para alcanzar esos fines pueden estar orientados a regular el procedimiento y la calificación registral. 3. LA SEGURIDAD JURÍDICA La publicidad registral, como queda dicho, constituye la proclamación oficial de situaciones jurídicas, cuyo propósito fundamental es el de ofrecer garantías al que invierta en el mercado inmobiliario de que su inversión se realiza en un producto con la debida calidad jurídica. La publicidad que permite al inversionista informarse sobre la situación jurídica de los inmuebles tiene que gozar de presunciones de exactitud y de veracidad. De lo contrario se convertiría en fuente de errores y de conflictos que es, precisamente, lo que se quiere evitar. Y ello porque su fin es el de ofrecer “seguridad jurídica”. Esta seguridad se manifiesta, según la doctrina, de dos formas fundamentales: la de la “seguridad estática” que consiste en que ningún titular de un derecho inscrito puede ser privado de él sin su previo asentimiento (artículos 1756,1758, 1767 y 1784 del Código Civil panameño), y la de la “seguridad dinámica” que implica que el adquirente de un derecho no puede ser privado de él o ver ineficaz su adquisición por virtud de una causa que no conoció o que no debió conocer al tiempo de llevarla a cabo ( segundo párrafo del artículo 1762 del Código civil panameño [ Delgado Scheelje (1999:1496)]. Los llamados “principios registrales”, o principios hipotecarios- a los que alude la antes citada Resolución Ejecutiva N° 1 de 29 de enero de 1993y que constituyen las características o rasgos fundamentales de un sistema registral, no son otra cosa que “las diversas maneras como ese sistema de publicidad registral en particular, cumple sus fines de seguridad jurídica” [Delgado Scheelje (loc.cit.)]. Actuando en forma mediata como rectores del conjunto de fases o etapas que necesariamente se desarrollan antes de la inscripción y consecuente publicación de una determinada situación jurídica. En este caso los principios buscan el control – principio de legalidad – y la selección de las situaciones jurídicas inscribibles, la adecuada relación entre el título inscribible y la partida registral (constancias previas), así como el orden – principios de prioridad y de tracto sucesivo- y la claridad- principio de especialidad- al momento de practicar la inscripción. Pero los principios también pueden estar orientados a definir los diversos efectos que acarrea la inscripción y, consecuentemente, la publicación de determinadas situaciones jurídicas, supuesto en el cual se encuentran encaminados hacia la legitimación del titular registral y de su protección en tanto que tercero registral: principios de legitimación y de fe pública-. Esto último concreta ambos aspectos de la “seguridad jurídica registral”, la seguridad estática y la seguridad dinámica. Para el gran hipotecarista español don Jerónimo GONZÁLEZ, el principio de “legitimación” se deriva directamente de la “gewere” germánica – la apariencia de un derecho cuyo efecto es la presunción de la existencia de ese derecho- remplazando a la misma propiedad con su forma jurídica –la inscripción- y la protege en sus apariencias mediante una presunción iuris tantum – esto es, salvo prueba en contrario- suficiente para la vida práctica. Para que ésta se desenvuelva normalmente, mientras no haya terceros interesados, basta suponer que la inscripción corresponde a la realidad jurídica y acredita prima facie, que el derecho inscrito existe y que el cancelado se ha extinguido [Corral Dueñas (1993: 1924)]. Volver al índice Las consecuencias de esa presunción iuris tantum se manifiestan, según PEREZ LASALA, fundamentalmente en dos aspectos: a) en el aspecto sustantivo, tratando al titular inscrito como al verdadero titular y atribuyéndolo la facultad de disponer de su derecho con plena eficacia jurídica y; b) en el aspecto procesal, exonerando al titular inscrito de la carga de la prueba, que recaerá sobre quien sostenga la inexactitud registral. Lo expuesto significa que los derechos existen, salvo prueba en contrario, tal y como los publica el Registro. [ Pérez Lasala ( 1965:194)]. A su vez la “fides publica” – o fe pública- se basa en que la simple presunción legitimadora –que admite, como vimos, prueba en contrarioresulta insuficiente para conseguir seguridad y protección plenas, completas, en el tráfico de inmuebles. Manifiesta a este respecto PEREZ FERNÁNDEZ DEL CASTILLO que los derechos reales inmobiliarios son susceptibles de ofrecer dos apreciaciones, según se contemplen a través del mundo registral o bien a través de la realidad jurídica o mundo extra registral, porque bien puede haber coincidencia entre ambas apreciaciones, o por el contrario puede existir desacuerdo o contradicción en mayor o menor grado entre ellas, lo que puede ser motivado por varias causas. El primer caso, es decir, el de la coincidencia del mundo real con el mundo registral, constituye el ideal del Registro Público. Surge el problema en el caso contrario y entonces nos encontramos ante el dilema de pronunciarnos por la prevalencia del mundo registral, o por la del mundo real, extrarregistral. Teóricamente, añade el citado autor, hay tres sistemas que tratan de dar solución al problema; los dos primeros se inclinan por los dos extremos antes mencionados y el tercero se pronuncia por una posición de carácter intermedio. En el primer sistema, el Registro carece de fuerza, es de carácter meramente informativo y sin tomar en cuenta las inscripciones o asientos registrales, solo reconoce validez al mundo de la realidad jurídica, concuerde o no con el Registro, por considerar que éste solamente constata o publica los derechos reales inmobiliarios o los actos jurídicos referentes a los mismos, los cuales no adquieren ninguna nueva connotación en virtud de la registración. En el segundo sistema, por el contrario, se prescinde de todo elemento que no sea el Registro; lo que dicen sus asientos es lo único a lo que debe atenderse en materia de derechos reales inmobiliarios y éstos mantienen en todo caso su contenido, aún en contra de la realidad jurídica. Se atribuye a la inscripción la cualidad de operar la mutación jurídica correspondiente, aunque el negocio registrado adolezca de defectos. Por esto, y dentro de este sistema, puede decirse que entre el Registro y la realidad jurídica no puede haber discordancia alguna, pues aquel modifica ésta y es el Registro el que tiene una realidad constitutiva. “Aquí, aunque suene a paradoja, el mundo real no existe, el único mundo que se conoce es el tabular, que surte efectos contra todos, contra las partes y contra los terceros”. La tercera solución, por su carácter intermedio, participa en ciertos aspectos de los otros dos sistemas antes referidos. Este tercer sistema reconoce validez y efectos al derecho extrarregistral al mismo tiempo que reconoce y otorga a los asientos registrales una presunción iuris tantum de exactitud de contenido, o sea que establece que prevalezca el derecho del verdadero titular, registral o no, frente a un titular registral solo aparente, a menos que entre en juego el principio de la fe pública, que se tratará mas adelante. En otras palabras, el principio de legitimación consiste en la presunción de que el derecho inscrito en el Registro existe en la forma expresada por el asiento, admitiendo esa presunción prueba en contrario: el contenido del Registro prevalece sólo de momento frente a la realidad Volver al índice jurídica, hasta tanto se compruebe por los medios correspondientes, la inexactitud de aquél. [Pérez Fernández del Castillo (1983:56-59)]. La consideración del titular inscrito como verdadero títular – principio de legitimación- adquiere especial trascendencia cuando este dispone de su derecho: El principio de fe pública registral, según el cual el Registro se presume siempre exacto a favor del tercero adquirente de buena fe, implicará una protección absoluta para el tercero que adquiera ateniéndose a las constancias registrales. Responde, como el principio de legitimación antes tratado, a la necesidad de dar solución a los problemas que surgen al haber discordancia entre la realidad jurídica y el mundo tabular o registral, pero cuando concurre un nuevo elemento: el tercero calificado o tercero adquirente de un derecho real inscrito a título oneroso y de buena fe. En virtud del principio de fe pública registral se reputa exacto iuris et de iure - sin admitir prueba en contrario- el contenido del Registro en beneficio del tercero que reúna los elementos antes mencionados, esto es, que haya inscrito su drecho, que su adquisición haya sido a título oneroso y que haya actuado de buena fe. La finalidad de este principio es garantizar plenamente las adquisicions de quienes contratan de buena fe y confiados en los asientos del Registro, con lo que se da seguridad al tráfico inmobiliario (seguridad dinámica). Este principio se aplica partiendo de que, por disposición de la ley, los actos nulos, en su mas amplia aceptación, no deben registrarse en virtud del principio de legalidad y la consiguiente calificación (artículo 1795 del Código Civil panameño, del que nos ocuparemos mas adelante); pero si por alguna causa dichos actos ingresan al mundo tabular, la inscripción que de ellos se haga no les otorga convalidación alguna (primer párrafo del artículo 1762 del Código Civil panameño), por lo que subsisten los vicios que los afectan, y por tanto, los interesados conservan las acciones que les otorgan las leyes para promover su extinción. Pero si el que figuró como adquirente en el acto nulo registra su derecho, y de ese registro se desprende su facultad para transmitirlo, y efectivamente lo transmite a título oneroso a un tercer adquirente de buena fe, quien inscribe su derecho, el último acto no podrá ser atacado y el tercero será mantenido en su adquisición aunque después se anule o se resuelva el derecho del transferente en virtud de título no inscrito o de causas implícitas o de causas que, aunque explícitas, no consten claramente en el Registro (segundo párrafo del artículo 1762 del Código civil panameño). Esto, desde luego, sin perjuicio de las acciones civiles o penales que procedan, pero limitadas a las personas que celebraron el acto nulo. De esta forma, como afirma el citado PEREZ FERNÄNDEZ DEL CASTILLO, los principios del Derecho Registral modifican los del Derecho Civil puro, ya que estamos ante la posibilidad de que una persona transmita derechos que están fuera de su patrimonio, dejando sin efecto en ese caso la regla que establece que las transmisiones de cosa ajena son nulas, pues se conceden efectos sustantivos a la inscripción en virtud de la cual la nueva adquisición se torna inatacable [Pérez Fernández del Castillo (op. cit. 56-59)] Este principio, que la jurisprudencia panameña ha considerado como “la piedra angular de nuestro sistema de Registro Público” (sentencia de 8 de febrero de 1962, Repertorio Jurídico N° 2, año II, febrero de 1962, p. 34) implica entonces una derogación del viejo aforismo de “nemo dat quod non habet”, permitiendo adquisiciones provenientes de un no propietario, de un “non domino” ( no propietario por el vicio inherente a su título). De esta forma, aduce PARDO NUÑEZ,, si la inscripción registral se demuestra equivocada, el amparo estatal permitirá mantener la firmeza de la adquisición y no transformará al adquirente en un mero acreedor a la oportuna indemnización vía evicción. Así “la solidez que este efecto procura a la garantía inmobiliaria es seguro estímulo a la circulación del capital” [Pardo Núñez (1994:1559)]. Volver al índice A lo anterior cabe añadir que en Panamá la inscripción es, salvo pocas excepciones, constitutiva (numeral 1 del artículo 1753 del Código Civil). Ello que implica que en nuestro país los derechos reales inmobiliarios por regla general sólo se crean, existen, se transmiten o se extinguen mediante el Registro.[ Arroyo (1992:498)] 3. LA RESPONSABILIDAD CIVIL ESTATAL POR LOS ERRORES REGISTRALES En síntesis, tenemos que, para facilitar el tráfico inmobiliario y sus consiguientes implicaciones económicas, el Estado ha establecido un sistema que la doctrina ha llamado “publicidad orgánica” a través del Registro Público, fundado en presunciones de legalidad, exactitud y veracidad de las constancias registrales. Pero ¿qué ocurre si ese sistema falla? ¿Si, por ejemplo, la indebida apreciación por parte de los funcionarios registrales de un acto sujeto a inscripción perjudica a un titular inscrito? ¿o si la inexactitud de las constancias conduce a error a un tercero?. Desde luego que, en principio, ese efecto indeseable debe ser evitado, imponiendo cono dice PARDO NÚÑEZ, controles que garanticen la legalidad de los derechos que se amparen en la publicidad oficial. La naturaleza y alcance de tales controles es decisión de cada Estado, así como la organización del oportuno sistema de responsabilidad que ofrezca a los interesados una justa indemnización por los daños producidos por razón del anormal funcionamiento del servicio [Pardo Núñez (idem)]. En otras palabras, que los estados tienen que adoptar, por una parte, mecanismos que garanticen que las constancias registrales respondan a la realidad jurídica, y por otra, sistemas destinados a indemnizar a los afectados por los daños que causen las posibles deficiencias en la prestación del servicio. Y esto último se justifica plenamente dado que, si lo que se pretende fundamentalmente es brindar facilidades al capital, disminuyendo costos al facilitar y garantizar la información que permita la inversión, resultaría incongruente que ese mismo capital se viera sometido a los riesgos del indebido funcionamiento del sistema de garantías, sin que existiera la compensación adecuada. En Panamá el principal mecanismo de control para garantizar la legalidad de los derechos inscritos es la calificación registral que establece el artículo 1795 del Código Civil. La calificación de los títulos inscribibles – que en términos de nuestra Corte Suprema de Justicia “más allá de lo meramente formal” implica una confrontación del título con todo “el orden jurídico imperante, del cual da fe la institución”- es una consecuencia lógica del principio de que los asientos se presumen exactos. Si no existiera la función calificadora, los asientos del Registro sólo servirían, como dice don Jerónimo González, para engañar al público, favoreciendo el tráfico ilícito y provocando un sinfín de litigios. GÓMEZ GALLIGO resume en la siguiente formula aritmética – que recoge también la importancia para estos efectos de nuestro sistema notarial, manifiesta en el principio de “titulación auténtica” que consagra el artículo 1756 del Código Civil - la trascendencia de la calificación <<seguridad jurídica inmobiliaria = titulación pública + calificación registral>> [Gómez Gálligo (1993:1896)]. Y ante la posibilidad de fallas en el servicio, la Constitución Política de la República prevee en su artículo la responsabilidad cicvil del Estado por prestación defectuosa de servicios públicos. En el caso concreto del Registro Público la Sala Tercera de dicho alto tribunal ya ha procedido a otorgar indemnizaciones a terceros afectados. (ver fallo de 11 de julio de 2007). 4. MECANISMOS ALTERNOS SEGURO DE TÍTULOS AL SISTEMA REGISTRAL: EL En los ordenamientos legales en que no existe un sistema registral inmobiliario, éste ha tenido que ser sustituido por otros mecanismos que ofrezcan garantías al adquirente. Volver al índice En la legislación inglesa – en la que además subsisten algunas figuras típicamente feudales- encontramos –hasta época relativamente recientetanto un Registro de Títulos como un Registro de Cargas Inmobiliarias que no pasan de ser “un inmenso archivo de datos que se limita a hacer acopio de las declaraciones de los titulares de los derechos inscribibles y a ordenarlos, sin realizar en ellos criba alguna respecto a su veracidad ni, consiguientemente, respaldar de ninguna forma su contenido”. Por ello “el vendedor ha de demostrar al comprador un sumario del título (abstract) o relación de documentos tales como escrituras o testamentos, que afecten objeto de transmisión o gravamen y referidos al período al cual su derecho haya de ser acreditado que es el de los últimos quince años, salvo pacto en contrario, y también de los hechos que, como los fallecimientos, nacimientos y matrimonios hayan podido influir durante ese tiempo en la titularidad que debe ser analizada. No basta con resumir tales documentos, también es preciso exhibirlos y establecer y probar los hechos jurídicos trascendentes a efectos de esa titularidad”. Y complementando esa actuación del vendedor “el abogado del comprador a expensas de su cliente, ha de examinar y calificar la titularidad presentada, solicitar las comprobaciones adicionales que estime oportunas y finalmente aconsejar al comprador sobre el grado de seguridad que ofrezca el título del transmitente”. [Baz Izquierdo (1981:993)] En los Estados Unidos de América impera el sistema del “seguro de títulos”. Según LACRUZ BERDEJO, en aquel país, antes de 1880, el comprador debía encargar a un experto abogado el examen de los títulos de propiedad del vendedor. En 1881 se forma en Nueva York la Title Guarantee and Trust Company, la que es pronto imitada en otros Estados de la Unión: el comprador, al comprar, firma una póliza, asegurando la adquisición del inmueble contra todo riesgo de evicción. Las empresas de seguros vienen así a sustituir al Registro de la Propiedad. (subrayado nuestro). Toda la contratación sobre inmuebles se realiza a través de las compañías de “title assurance”. Las oficinas de contratación inmobiliaria – Real Estate- dice el citado autor “funcionan en conexión con la compañía aseguradora, puesto que “la iniciativa privada de las compañías de seguros tuvo que llenar la necesidad de firmeza del tráfico jurídico”. [Lacruz Berdejo (1968:14)]. Para VASQUEZ BOTE, el seguro de títulos es mas antiguo. Data de 1853 cuando se constituye la Law Property Assurance and Trust Society, y en 1868 se constituye la Real Estate Title Insurance and Trust Company, primera entidad mercantil del ramo. En Pennsylvania aparece el sistema en 1874, fecha en que por primera vez se legisla sobre la materia. En 1882 llega a los Estados Centrales y del Medio Oeste, y en 1887 a California. En algunos Estados del sur – en donde existía el régimen de los “registres fonciers” derivados de la colonización francesa, el seguro de títulos no se difundirá hasta ya entrado el siglo XX. En palabras de dicho autor, ese sistema se ha impuesto “a billetazos”, dado el enorme volumen de ganancias que con cargo a los adquirentes de inmuebles y a los deudores hipotecarios, reporta a las compañías aseguradoras. [Vásquez Bote ( 1993: 852)]. 5. CONCLUSIÓN Aduce FALBO, el seguro de títulos constituye una garantía que “carece de toda significación jurídica” y aunque resuelve el problema puramente económico de la cuestión “deja de lado el problema de derecho que de esta manera se elude, pero no se resuelve. Es decir, el sistema jurídico y los juristas que lo aceptan están reconociendo su incompetencia para resolver las dificultades conforme a derecho”. [ Falbo (1981: 787)]. Pero tenemos que admitir que como afirma VASQUEZ BOTE, la tendencia universal hacia la integración de las economías provoca que nuestros países se vean en la necesidad de, en el aspecto que nos ocupa, ofrecer garantías adecuadas a los inversionistas internacionales, de forma que no se vean ampliamente superados en la competencia por la atracción de capitales. Si esos capitales provienen de países en que “el pleito por todo Volver al índice es un derecho y en que el pleito es la fuente de fijación de derechos” (en otros términos, los países del common law) y en los que, por tanto, el pleitear no se tiene – como por lo general entre nosotros- como un modo de “consumir energías innecesariamente” [Vásquez Bote (op. cit. 880)] no cabe duda que si nuestro sistema jurídico no ofrece una imagen de eficiencia y seguridad, que resulte aceptable a las mentalidades de los aludidos inversionistas, veremos florecer entre nosotros mecanismos sucedáneos a nuestro sistema registral: “el contrato de seguro, que logra la seguridad pretendida: que el capital financiero no se arriesgue”. Capital que, por otra parte, “se encuentra en óptimas condiciones para imponer condiciones”, y que como vimos, se ha impuesto “a billetazos” en su propio medio. [Vásquez Bote (idem: 881)]. Mas hay que tener en cuenta que, como lo expresa el citado autor, en estricto derecho ambos sistemas son incompatibles. El seguro de títulos en ordenamientos jurídicos en que imperan registros como el nuestro, además de innecesario, es “ilegal por falta de causa” [Vásquez Bote (ibidem)]. Los respectivos contratos carecerían entonces de uno de los requisitos generales esenciales para su existencia conforme a nuestro ordenamiento jurídico: el consagrado por el numeral 3 del artículo 1112 del Código Civil panameño. Y tratándose de un contrato de seguro, faltaría precisamente un elemento esencial del mismo: el riesgo asegurado o como lo expresa el autor en cuestión “un contrato de seguro sin riesgo, por carecer de causa es nulo” aunque la jurisprudencia de tribunales de sitios “fronterizos” como Puerto Rico, en que la influencia norteamericana ha impuesto una jurídicamente imposible coexistencia entre los dos sistemas, no lo haya dicho. [Vásquez Bote (idem:889)], quien concluye afirmando que si las empresas norteamericanas dedicadas a este negocio logran establecerse de manera definitiva a cambio de algo en nuestros países, lo harán “absorbiendo el escaso capital financiero de los mismos” [Vásquez Bote (ibidem.: 891)]. BIBLIOGRAFÍA: ALIAGA HUARIPATA, L. 1999. “El principio de publicidad en el derecho registral peruano” en Revista Crítica de Derecho Inmobiliario N° 650. Madrid. ARROYO, D. 1992. “Naturaleza jurídica de la inscripción en el Registro Público” en Estudios Jurídicos, Litho Impresora Panamá. Panamá. BAZ IZQUIERDO, F.1981. “El sistema hipotecario inglés: sus rasgos esenciales” en Revista Crítica de Derecho Inmobiliario N° 545. Madrid. CORRAL DUEÑAS, F. 1993. “La Revista de Don Jerónimo González” en Revista Crítica de Derecho Inmobiliario N° 619. Madrid. DELGADO SCHEELJE, A. 1999. ”El documento judicial registrable y su calificación registral en el Perú” en Revista Crítica de Derecho Inmobiliario N° 653. 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PARDO NÚÑEZ, C. 1994. “Seguridad del tráfico inmobiliario y circulación del capital” en Revista Crítica de Derecho Inmobiliario N° 623. Madrid. La Jurisdicción de Cuentas se fundamenta básicamente en los principios siguientes: protección y defensa de la Hacienda Pública, lucha contra la corrupción, jurisdicción especializada, tribunal independiente, tribunal con jurisdicción y competencia nacionales, proceso de cuentas promovido por la Contraloría General de la República, garantía del debido proceso de cuentas, presunción de inocencia del empleado o del agente de manejo y cosa juzgada. PEREZ FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, O. “Principios rectores de la función notarial. Principios rectores de la función registral” en Memoria del Primer Seminario Nacional sobre Notariado y Registro en México, México,D.F. PEREZ LASALA, J. 1965. Derecho Inmobiliario Registral. Su desarrollo en los países hispanoamericanos. Ediciones Depalma, Buenos Aires. VASQUEZ BOTE, E. 1981. “Seguridad y certeza en las situaciones jurídico inmobiliarias en los Estados Unidos de América” en Revista de la Facultad de Derecho de México N° 120. México, D.F. LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA NUEVA JURISDICCIÓN DE CUENTAS EN PANAMÁ Oscar Vargas Velarde Magistrado Vicepresidente Tribunal de Cuentas La nueva Jurisdicción de Cuentas responde a los artículos 280, numeral 13, 281 y 327, numeral 4, de la Constitución Política y cuyos aspectos más relevantes son la creación del Tribunal de Cuentas y de la Fiscalía de Cuentas, así como la configuración de un proceso de cuentas ágil y eficaz. I. PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LA HACIENDA PÚBLICA La Hacienda Pública está integrada por los bienes, los dineros y los derechos que pertenecen al Estado panameño y que son indispensables para que el Gobierno Nacional pueda llevar a feliz término los planes y los programas que nos conduzcan por los caminos dirigidos a acabar con la pobreza, liquidar la miseria y proscribir la marginalidad, de modo tal que cada panameño esté en condiciones de vivir una vida digna y decorosa y así nuestro país pueda alcanzar cimas de bienestar y altos niveles de desarrollo económico y social. La Hacienda Pública debe ser protegida y defendida por todas las instituciones del Estado y sus servidores, al igual que por toda la sociedad. La fiscalización para evitar su pérdida o menoscabo debe provenir tanto de cada uno de los ciudadanos como de los establecimientos estatales. La Contraloría General de la República tiene la misión constitucional de fiscalizar la Hacienda Pública. Por lo tanto, debe adoptar las medidas orientadas a preservar los fondos y bienes públicos que la conforman, a Volver al índice cerciorarse que éstos se utilicen correctamente, según lo indicado por la ley o los reglamentos y a iniciar las acciones judiciales enderezadas a recuperar los que han sido despojados al Estado. Al efecto, este organismo independiente debe llevar las cuentas nacionales, incluso las referentes a las deudas interna y externa; fiscalizar y regular, mediante el control previo o posterior, todos los actos de manejo de fondos y otros bienes públicos, a fin de que se realicen con corrección; examinar, intervenir y fenecer las cuentas de los funcionarios públicos, las entidades o las personas que administren, manejen o custodien fondos u otros bienes públicos; realizar investigaciones e inspecciones tendientes a determinar la corrección o la incorrección de las operaciones que afecten patrimonios públicos; establecer y promover la adopción de medidas necesarias para que se hagan efectivos los créditos a favor de las entidades públicas; recabar informes sobre la gestión fiscal de las dependencias públicas nacionales, provinciales, municipales autónomas, semiautónomas y de las empresas estatales; demandar la declaratoria de inconstitucionalidad o de ilegalidad, según el caso, de las leyes y de los demás actos violatorios de la Constitución o de la Ley que afecten patrimonios públicos; establecer los métodos de contabilidad de las dependencias públicas; informar a la Asamblea Nacional y al Órgano Ejecutivo sobre el estado financiero de la Administración Pública y emitir concepto sobre la viabilidad y la conveniencia de la expedición de créditos suplementales o extraordinarios, etc. (art. 280, Constitución Política). Aparte de las acciones de inconstitucionalidad, de ilegalidad o de carácter penal que está facultado para promover, el Contralor General de la República debe presentar al Tribunal de Cuentas, para su juzgamiento, las cuentas de los servidores públicos de manejo y los agentes de manejo (particulares) cuando surjan reparos por supuestas irregularidades y así pueda este Tribunal establecer la lesión patrimonial y la responsabilidad de estos servidores o agentes. La tarea relativa al resarcimiento del perjuicio ocasionado al Estado está encomendada a este nuevo Tribunal, el cual debe adoptar las medidas cautelares encaminadas a que las acciones del Estado no resulten ilusorias. II. LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN Con justa razón se ha expresado que la corrupción es un gravamen a los pobres, porque muchos de los recursos destinados a remediar la pobreza sirven para engrosar las arcas de los expoliadores, los desfalcadores y de todos aquellos que se han beneficiado ilícitamente de la cosa pública. De conformidad con Alirio Liscano, “La corrupción, (…) tiene que ver y así fue desde siempre, con el orden social imperante, especialmente con aquel tipo de sistema en el que priva el lucro personal como horizonte de determinado status dentro de la comunidad, para el ascenso a posiciones políticas y lógicamente para el logro de una vida rodeada de riqueza material, de necesidades satisfechas y de comodidad”.64 Mariano Grondona, en su libro La Corrupción (Planeta Argentina, Buenos Aires, 1993), añade que “Toda situación corrupta procede, como si fuese de una raíz venenosa, de un desorden moral básico que aparece „cuando el dinero ocupa una encumbrada posición en la tabla de valores de una comunidad, y lo cierto es que así parecen estar las cosas hoy en la mayoría de las sociedades conocidas. Lo habitual es que un funcionario viole sus deberes de lealtad al pueblo, no porque le prometan un puesto más alto, o por alguna otra condición ajena a lo económico, sino porque hay dinero de por medio‟”.65 64 LISCANO, Alirio. “Bolívar y la probidad administrativa”, en Bolívar en tres Perfiles. Ensayo de aproximación a sus ideas fundamentales. México, 1996, pp. 25 y 26. 65 Citado por VELARDE FUERTES, Juan (Consejero del Tribunal de Cuentas en España). “Corrupción: realidad económica y control fiscalizador”, en Revista Española de Control Externo, Nº3, Vol. I, Madrid, 1999, pp. 39 y 40. Volver al índice “En América -expresa Liscano-, concretamente en los territorios de dominio español, dos cuestiones pesaron de manera particular en relación con la corrupción. En primer lugar, las concesiones mercantilistas imperantes, que privilegiaban la acumulación de oro, plata, metales y piedras preciosas, elementos que, a diferencia de las tesis fisiócratas, son considerados los factores principales de riqueza de cualquier Estado, por encima de la tierra y de la producción agropecuaria”. “En segundo lugar, influyó el hecho de que los dominios coloniales españoles fueron objeto de una actividad conquistadora y colonizadora en que tuvo participación preponderante un sector de nobles venidos a menos, hijosdalgos e incluso hombres de baja condición, no pocas veces delincuentes, criminales o expresidiarios, que viajaban a América enfebrecidos por el ansia de riqueza que les permitiría el inicio de una vida mejor”. 66 “El proceso de conquista y colonización -abunda-, al revertir con su caudal de riqueza sobre España, sobre su economía, su sociedad, su política, su cultura, dio más impulso aún al fenómeno de hacerse la vida no tanto con el esfuerzo, la disciplina y el trabajo, como por la audacia, la viveza y la maña para abrirse camino. Es decir, que en nuestra historia, desde épocas muy remotas, enriquecerse fue visto como un ejercicio no del trabajo sino de la habilidad”. 67 “Pero además -concluye citando J. L. Salcedo Bastardo, en Visión y Revisión de Bolívar-, debemos resaltar otro elemento. En nuestra cultura se consideró un delito cualquier conducta que actuara contra el patrimonio privado. No así con respecto al patrimonio público. En este caso, parecía perdonable, lógico y hasta lícito que los funcionarios públicos intentaran desde sus cargos hacerse de un patrimonio propio, apelando a los más diversos mecanismos de corrupción”. 68 Guillermo Haro Bélchez enuncia que “Hay prácticamente un consenso de que el mayor de los fantasmas que recorre el mundo (...) es el de la corrupción. Pero este fenómeno generalizado provoca, simultáneamente, cual si fuera la tercera Ley de Newton, un proceso inverso de la búsqueda afanosa de una moral pública, eso que alguien denominó con toda precisión como el pudor del pueblo. La corrupción no tiene especificaciones de tiempo o lugar. Ella es intemporal, que si bien es un problema de los individuos que muestran conductas ilícitas es también resultado de una sociedad que funciona con un sistema que no es el apropiado. De ahí que la problemática que encierra la corrupción representa el mayor de los desafíos y es motivo de preocupación para el Estado moderno”.69 La lucha contra la corrupción es mundial, regional y nacional. Para la Organización de las Naciones Unidas, “La corrupción vacía las arcas de los Estados, arruina el libre comercio y ahuyenta a los inversionistas”. Cita cifras del Banco Mundial para estimar “que la corrupción puede reducir la tasa de crecimiento de un país en 0.5 y 1 puntos porcentuales por año”. Acude a las investigaciones del Fondo Monetario Internacional para indicar que “la inversión en los países corruptos es casi un 5% menor que los países relativamente exentos de corrupción”. Y se vale de las evaluaciones de la agencia de calificación de valores Standard and Poor‟s para aseverar que “hay una posibilidad de entre un 50% y un 100% que los inversores pierdan todas sus inversiones en un plazo de cinco años en países con diversos grados de 68 66 Ibídem, p. 26. 67 Ibídem, pp. 26 y 27. Ibídem, p. 27. HARO BÉLCHEZ, Guillermo. “La lucha contra la corrupción en México”, en http://www.clad.org.ve/haro.html. 69 Volver al índice corrupción. Esto hace la inversión a largo plazo -la que más beneficia a un país- peligrosa e improbable”. enriquecimiento personal ilícito es particularmente nocivo para las instituciones democráticas, las economías nacionales y el imperio de la ley. De ahí que la ONU adoptó, el 31 de octubre de 2003, en Nueva York, Estados Unidos de América, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, que se articula en un extenso cuerpo de normas agrupadas en ocho capítulos, a saber: disposiciones generales, medidas preventivas, penalización y aplicación de la ley, cooperación internacional, recuperación de activos, asistencia técnica e intercambio de información, mecanismo de aplicación y disposiciones finales. Por otro lado, debe mencionarse que, en la esfera regional, en 1996, los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos habían adoptado el 29 de marzo de 1996, en Caracas, Venezuela, la Convención Interamericana contra la Corrupción, con temas sobre las medidas preventivas, la idea de los actos de corrupción, el soborno internacional, el enriquecimiento ilícito, el secreto bancario, la asistencia y la cooperación, entre otros, fundados en que: Los Estados Parte, en el Preámbulo de esta Convención, manifestaron su preocupación porque la corrupción plantea problemas y amenazas graves a la estabilidad y a la seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia, y compromete el desarrollo sostenible y el imperio de la ley; mantiene vínculos con otras formas de delincuencia, en particular la delincuencia organizada y la económica, incluido el blanqueo de dinero; y concentra vastas cantidades de activos, que pueden constituir una proporción importante de los recursos de los Estados y que amenazan la estabilidad política y el desarrollo. 1. La corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia, así como el desarrollo integral de los pueblos. Igualmente, los Estados Parte están plenamente convencidos de que la corrupción ha dejado de ser un problema local para convertirse en un fenómeno transnacional que afecta a todas las sociedades y economías, lo que hace esencial la cooperación internacional para prevenirla y luchar contra ella; que se requiere un enfoque amplio y multidisciplinario para prevenirla y combatirla eficazmente; que la disponibilidad de asistencia técnica puede desempeñar un papel importante para que los Estados estén en mejores condiciones de prevenir y combatir eficazmente la corrupción, entre otras, fortaleciendo sus capacidades y creando instituciones; y que el 4. La importancia de generar conciencia entre la población de los países de la región sobre la existencia y la gravedad del problema, así como la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil en la prevención y la lucha contra la corrupción. 2. La democracia representativa exige combatir toda forma de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas, así como los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio. 3. La corrupción es uno de los instrumentos que utiliza la criminalidad organizada con la finalidad de materializar sus propósitos. 5. La trascendencia internacional que tiene, en algunos casos, la corrupción, lo cual exige una acción coordinada de los Estados para combatirla eficazmente. Volver al índice Finalmente, en la esfera nacional se han realizado ingentes esfuerzos en esa lucha contra la corrupción. Para estos propósitos, Panamá desde septiembre de 2004 ha adoptado, entre otras, las acciones constitucionales, legales, reglamentarias, siguientes: 1. El Acto Legislativo Nº1 de 2004, que reforma la Constitución Política y establece la Defensoría del Pueblo, en el perímetro de esta Carta Magna; la forma escalonada del nombramiento de los Magistrados del Tribunal Electoral; los nuevos requisitos para el nombramiento de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Procurador General de la Nación y del Procurador de la Administración, de modo que no provengan del Órgano Ejecutivo o de la Asamblea Nacional; la facultad del Pleno de la Corte Suprema de Justicia para investigar y procesar a los Diputados; la Jurisdicción de Cuentas y el Tribunal de Cuentas, así como la manera escalonada del nombramiento de sus Magistrados; la ampliación de la lista de los servidores públicos que deben presentar al inicio y al término de sus funciones, una declaración jurada de su estado patrimonial, entre otros relevantes cambios. En cuanto al último punto mencionado, cabe destacar que entre septiembre del 2004 y septiembre del 2007, 2,200 servidores públicos han presentado ante la Contraloría General de la República su declaración jurada del estado patrimonial, lo que contrasta con los 185 servidores públicos que al 31 de agosto del 2004 habían cumplido con tal deber. 2. Ley 15 de 10 de mayo de 2005, por la cual se aprueba la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, adoptada en Nueva York, Estados Unidos de América, el 31 de octubre del 2003. Es conveniente dejar sentado que Panamá también ratificó la Convención Interamericana contra la Corrupción, aprobada por la entonces Asamblea Legislativa, por medio de la Ley 42 de 1º de julio de 1999. 3. El Decreto Ejecutivo Nº335 de 1º de septiembre de 2004, por el cual se deroga el Decreto Ejecutivo Nº124 de 2 de mayo de 2002, reglamentario de la Ley 6 de 22 de enero de 2002, sobre transparencia en la gestión pública y el establecimiento de la acción de hábeas data; pero que en realidad anulaba “los principios de acceso público y publicidad” consagrados por esta ley. 4. El Decreto Ejecutivo Nº179 de 27 de octubre de 2004, por el cual se crea el Consejo Nacional de Transparencia contra la Corrupción y su Secretaría Ejecutiva. En enero del 2005, mediante el Decreto Ejecutivo N°3 de 18 de enero de 2005, se designa a los miembros del Consejo Nacional de Transparencia contra la Corrupción. Igualmente, se nombró la Secretaria Ejecutiva en reemplazo del funcionario que renunció. 5. El Decreto Ejecutivo Nº246 de 15 de diciembre de 2004, por la que se dicta el Código Uniforme de Ética de los Servidores Públicos que laboran en las entidades del Gobierno Central. 6. El Decreto Nº227 de 23 de diciembre de 2004, mediante el cual la Contraloría General de la República adoptó el Código Uniforme de Ética, que fuera adoptado por el Órgano Ejecutivo para los servidores públicos que laboran en las entidades del Gobierno Central. 7. La Resolución Nº10 de 17 de enero de 2005, por la cual la Procuraduría General de la Nación crea la Secretaría de Volver al índice Responsabilidad Institucional y Derechos Humanos, y se establecen sus funciones y facultades. 15. El fortalecimiento de la Red Interinstitucional de Ética Pública y Transparencia, coordinada por la Procuraduría de la Administración. 8. El Pacto de Estado por la Justicia, suscrito en marzo del 2005, por el Presidente de la República, el Presidente de la Asamblea Nacional, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, la Procuradora General de la Nación, el Procurador de la Administración, el Defensor del Pueblo y el Presidente del Colegio Nacional de Abogados, con el propósito de alcanzar un sistema judicial independiente, transparente, eficiente y moderno. 16. La Ley 33 de 27 de octubre de 2005, que adopta el Código de Honor y Ética Parlamentario. 9. El Decreto Ejecutivo N°126 de 31 de mayo de 2005, que designa a los miembros de la Comisión Presidencial de Alto Nivel contra el Blanqueo de Capitales y el Financiamiento del Terrorismo. 10. La divulgación trimestral por parte de la Presidencia de la República del uso y destino de las partidas discrecionales. 11. La creación de la Fiscalía Tercera Anticorrupción de la Procuraduría General de la Nación. 12. La ejecución del Programa Anticorrupción de la Contraloría General de la República que contempla diferentes acciones para prevenir y combatir la corrupción. 13. La puesta en práctica del Programa de Rendición de Cuentas de la Contraloría General de la República tendiente a la transparencia y la eficacia en el uso de los recursos públicos. 14. La adopción de un Código de Ética en el Ministerio Público. 17. El Decreto N°083-DDRH de 5 de abril de 2006, por el cual el Contralor General de la República creó la Dirección de Denuncia Ciudadana. Desde que inició sus labores el 3 de julio de 2006 hasta mayo de 2008, esta Dirección había tramitado 2,086 denuncias. 18. Ley 22 de 27 de junio de 2006, que regula la contratación pública y dicta otras disposiciones. Esta ley también establece el sistema electrónico de contrataciones públicas, por medio de las tecnologías de la información y la comunicación (TICs), que se denominan “Panamá Compra”. Crea, a su vez, el Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas 19. El Sistema de Gestión y Manejo de Expedientes, “SIGUEME”, establecido por la Contraloría General de la República, que permite a los usuarios a través del Internet consultar sobre el estado de los documentos en trámite. 20. El Sistema de Correspondencia (SICO), herramienta que dota a la Contraloría General de la República de información útil, para la ubicación y el seguimiento de la correspondencia y los documentos internos y externos, con el fin de lograr el cumplimiento adecuado de la Volver al índice gestión institucional y el fortalecimiento de la transparencia, así como de brindar insumos para el “SIGUEME”. 21. El Sistema de Administración de la Auditoría Gubernamental (SIAAG), que ofrece la administración y la gestión de las auditorías dentro de las diferentes dependencias de auditoría de la Contraloría General de la República. 22. La Ley 5 de 11 de enero de 2007, que agiliza el proceso de apertura de empresas y establece otras disposiciones. Esta excerta legal además instituye “Panamá Emprende”, sistema informático administrado por el Ministerio de Comercio e Industria que automatiza el proceso de aviso al Estado sobre el inicio de cualquier actividad comercial o industrial, para que no sea exigido al emprendedor ningún requisito adicional de operación. 23. La Resolución Nº2 de 12 de enero de 2007, mediante la cual la Procuraduría General de la Nación reestructura los despachos de las Fiscalías Primera, Segunda y Tercera Anticorrupción, y dicta otras disposiciones 24. La Resolución Nº3 de 12 de enero de 2007, por la que la Procuraduría General de la Nación establece la organización y las funciones de las Fiscalías Anticorrupción, y dicta otras disposiciones. 25. El Decreto Ejecutivo Nº110 de 23 de mayo de 2007, en vista de la Declaración de Guatemala para una Región Libre de Corrupción, que modifica la integración del Consejo Nacional de Transparencia contra la Corrupción, establece la forma del nombramiento de sus miembros, indica sus funciones, se refiere a su Secretaría Ejecutiva e instituye sus funciones, etc. 26. La Resolución Nº2 de 12 de julio de 2007, por medio de la cual la Procuraduría General de la Nación agiliza el trámite de los procesos que son competencia de las Fiscalías Anticorrupción y se fortalece la independencia de estos Despachos. 27. El establecimiento por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, en febrero del 2008, de la Comisión de Ética, que recibirá las quejas presentadas en contra de los funcionarios judiciales, debido a las actuaciones irregulares o los actos inapropiados y se encargará de su investigación y sanción. 28. La Ley 67 de 14 de noviembre de de 2008, que desarrolla la Jurisdicción de Cuentas y reforma la Ley 32 de 8 de noviembre de 1984, Orgánica de la Contraloría General de la República. Esta ley además adicionó el artículo 3-A de la Ley 59 de 29 de diciembre de 1999, que trata sobre el enriquecimiento injustificado, derogó la legislación que amparaba la Dirección de Responsabilidad patrimonial y derogó disposiciones de dicha ley 32. En materia de la investigación y el juzgamiento por enriquecimiento injustificado, siguió fijando la competencia en la Contraloría General de la República y aclaró que el proceso administrativo por dicho enriquecimiento es independiente del proceso por enriquecimiento injustificado que se tramite en la Jurisdicción Penal. III. JURISDICCIÓN ESPECIALIZADA La jurisdicción “En sentido subjetivo -afirma Hernando Morales Molina- es una parte del poder del Estado, la soberanía, con referencia a la Volver al índice función pública de administrar justicia, a diferencia de la soberanía en el campo administrativo, militar, financiero, etc.”70 La jurisdicción ordinaria corresponde a la jurisdicción civil y a la jurisdicción penal. Las jurisdicciones especializadas o especiales, como prefieren llamarlas otros, son la Jurisdicción Laboral, la Jurisdicción Tributaria o Fiscal, la Jurisdicción Aduanera, la Jurisdicción de Menores, la Jurisdicción de Familia, la Jurisdicción Agraria, la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la Jurisdicción Electoral, la Jurisdicción de Cuentas o Patrimonial, la Jurisdicción Arbitral y la Jurisdicción Coactiva. La Jurisdicción Penal, jurisdicción ordinaria, tiene el quehacer de perseguir y castigar los delitos perpetrados por todos los servidores públicos y los particulares en perjuicio de los fondos y los bienes estatales y especialmente, los diversos delitos de peculado cometidos por los servidores públicos y agentes de manejo. La Jurisdicción Contencioso Administrativa, jurisdicción especializada en los asuntos litigiosos en el contorno administrativo, sustancia las causas relacionadas con la suspensión del cargo o la destitución de los servidores públicos, en general y de los servidores públicos de manejo, en particular, que hubieren malversado o menoscabado las arcas gubernamentales. La Jurisdicción de Cuentas es una jurisdicción especializada, pues está creada por la Constitución para conocer y decidir exclusivamente las causas en contra de los servidores públicos y los agentes de manejo que hubieren cometido lesión en perjuicio de los fondos, los bienes, los arbitrios y los valores de la Nación. 70 MORALES MOLINA, Hernando. Curso de Derecho Procesal Civil. Parte General. 10ª edición, Editorial ABC, Bogotá, 1988, p. 21. La Jurisdicción de Cuentas busca para el Estado el resarcimiento de los daños y los perjuicios que le fueron producidos por la actividad irregular del funcionario público o del particular causante de lesión patrimonial. La acción estatal es de naturaleza pública, en representación de toda la sociedad; por eso, su tramitación demanda un proceso y unos procedimientos especiales, así como reglas específicas de todo orden. Mientras que la acción de cuentas ejercida por el Estado se cobija en la normativa del Derecho Público, la acción de reparación entre los particulares se fundamenta en la preceptiva del Derecho Civil, disciplina del Derecho Privado. Los intereses que defiende la acción patrimonial del Estado son públicos, contrario a los intereses defendidos por la acción civil, que son estrictamente privados. En consecuencia, sería contrario a esta naturaleza que dicha reparación se ensayara por medio de la Jurisdicción Civil, jurisdicción ordinaria, reservada para dirimir las controversias suscitadas entre los sujetos del Derecho Privado. Todos estos argumentos justifican la existencia de la Jurisdicción de Cuentas. La Constitución Nacional únicamente hace referencia explícita a un organismo de la Jurisdicción de Cuentas. En efecto, solo el Tribunal de Cuentas encuentra carta de ciudadanía en el texto de la Ley Fundamental de la República. No obstante, es obvio que al instituirse en la norma suprema esta jurisdicción especializada es perfectamente posible la existencia de otros órganos como es el caso de la Fiscalía de Cuentas. Volver al índice Es esas condiciones, la Contraloría General de la República lleva a cabo la investigación, el examen o el audito de carácter administrativo, utilizando las reglas de la Ley 32 de 8 de noviembre de 1984, es decir, la Contraloría General tiene la tarea de descubrir e investigar las irregularidades que afecten fondos y bienes estatales. La Fiscalía de Cuentas realiza la investigación jurisdiccional, como lo hace el Ministerio Público en los casos penales, en conformidad con la ley que al efecto se dicte y el Tribunal de Cuentas decidiría el mérito o el fondo de esa investigación, basado también en esta ley. IV. TRIBUNAL INDEPENDIENTE En el Derecho Comparado se advierte la tendencia dominante de asignarle al Tribunal de Cuentas una doble función: la función de controlar los fondos y los bienes públicos y la función de administrar justicia cuando éstos se vean afectados por manejo irregular. El Tribunal de Cuentas de España es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público. En otras palabras, es el ente de fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad económico-financiera del sector público. Esta función fiscalizadora, que se despliega a través de la Sección de Fiscalización, se refiere al sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía, y se ejerce con respecto a los programas de ingresos y gastos públicos. El Tribunal de Cuentas de España del mismo modo tiene jurisdicción propia. En otras palabras, practica el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de los caudales o los efectos públicos. Esta jurisdicción contable -articulada por la Sección de Enjuiciamiento y apoyada en su labor por la Fiscalía del Tribunal de Cuentas-, se extiende a las cuentas que deban rendir quienes recauden, intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o efectos públicos, así como a los alcances de caudales o efectos públicos y a la obligación accesoria constituida en garantía de su gestión. El Tribunal de Cuentas de Francia tiene como misión primordial el control financiero externo del sector público. A este efecto, controla a posteriori las operaciones contables y de las cuentas anuales, y la calidad de la gestión, que se traduce en el “correcto empleo de los fondos públicos “del Estado francés.71 Por otro lado, la legislación le ha conferido una estructura jurisdiccional y especializada para juzgar todas las cuentas, secundada por un Ministerio Fiscal, dirigido por el Fiscal del Tribunal Supremo. Está facultada para declarar, luego del proceso, la “situación de débito”, es decir, de deudor, de cualquier contador público y para imponer multas. Este Tribunal tiene competencia de primera instancia en los asuntos que le son propios y competencia de segunda instancia de los negocios que se ventilan ante las Cámaras de Cuentas Regionales. El Tribunal de Cuentas de Brasil constituye el órgano de control externo de la Unión y está habilitado para fiscalizar en los aspectos contables, financieros, presupuestarios, operacionales y patrimoniales a los poderes públicos; examinar las cuentas anuales rendidas por el Presidente de la República, seguir la recaudación de los ingresos, emitir dictamen previo sobre las cuentas del Gobierno, etc. Este Tribunal está ungido de jurisdicción propia y privativa en todo el territorio nacional. Así, está autorizado para juzgar las cuentas de los administradores y los demás responsables de los dineros, los bienes y los valores públicos de las unidades de los poderes de la Unión y de las 71 Cfr. DESCHEEMAEKER, trabajo citado, p. 3. Volver al índice entidades de la administración indirecta, incluso las fundaciones y las sociedades instituidas por el Poder Público Federal, y las cuentas de aquellos que fueron responsables de la pérdida, del extravío o de otra irregularidad de la cual resultare daño al Erario. La Corte de Cuentas de El Salvador es el organismo encargado de la fiscalización de la Hacienda Pública en general y de la ejecución del Presupuesto en particular, así como de la gestión económica de las entidades. Están sujetos a su fiscalización y control todas las entidades y organismos del sector público y sus servidores. Estas atribuciones alcanzan a todas las entidades, los organismos y las personas que reciban asignaciones, privilegios o participaciones ocasionales de recursos públicos. Esta Corte tiene amplias facultades para declarar la responsabilidad administrativa, patrimonial y los indicios de responsabilidad penal, según el caso, y para exigir al responsable principal, por la vía administrativa, el reintegro inmediato de cualquier recurso financiero indebidamente desembolsado. Para el cumplimento de sus cometidos jurisdiccionales orientados a surtir el juicio de cuentas, la institución se divide en Cámara de Primera Instancia y en Cámara de Segunda Instancia. El Tribunal de Cuentas de Panamá contrario a la configuración de los Tribunales de Cuentas de España, Francia, Brasil y El Salvador o la DRP panameña, forma una corporación de administración de justicia independiente del organismo competente para fiscalizar los recursos públicos. En efecto, la reforma a la Constitución de Panamá separa el Tribunal de Cuentas de la Contraloría General de la República con el espíritu de fortalecer las instituciones democráticas y robustecer el Estado de Derecho. Originalmente, la Constitución depositaba en esta Contraloría tanto la actividad de fiscalizar, regular y controlar los actos de manejo de fondos y otros bienes públicos, como la de juzgar las cuentas de los agentes y de los empleados de manejo, cuando surgieran reparos por razón de supuestas irregularidades. Para ésta última función, la Ley 32 de 8 de noviembre de 1984 reguló, dentro de la institución, los Juzgados y el Tribunal de Cuentas, que por cierto fueron inoperantes, pues nunca se activaron. El Decreto de Gabinete Nº36 de 10 de febrero de 1990 los sustituyó por la Dirección de Responsabilidad Patrimonial. En cambio, la reforma constitucional divide las atribuciones; de ahí que, al entrar en funcionamiento el Tribunal de Cuentas, se separaron de la Contraloría General las funciones jurisdiccionales en el asunto del manejo de las cuentas por parte de los agentes y servidores públicos escogidos para este fin. El Tribunal de Cuentas entonces no depende de la Contraloría General de la República, tal como sucedía en las esferas administrativa y presupuestaria con la Dirección de Responsabilidad Patrimonial. Sin embargo, debe hacerse énfasis en que la DRP sí gozaba de independencia funcional. Las decisiones adoptadas por los tres Magistrados que la integraban, con arreglo a los cánones de los tribunales colegiados, se apegaban exclusivamente al Decreto de Gabinete N°36 de 10 de febrero de 1990, al Decreto N°65 de 23 de marzo de 1990 y al Código Judicial. El Tribunal de Cuentas tampoco está subordinado al Órgano Legislativo, al Órgano Ejecutivo o al Órgano Judicial. El hecho de que cada uno de estos Órganos nombre a un Magistrado no le resta autonomía y libertad al Tribunal y menos cuando la designación -previo cumplimiento de los requisitos exigidos por la Constitución y la ley-, es de carácter escalonado, lo cual se deriva de la Constitución Nacional cuando indica que los primeros nombramientos son por diez años (Asamblea Nacional), ocho años (Órgano Ejecutivo) y seis años (Órgano Judicial). Volver al índice El Tribunal de Cuentas es uno de los tres tribunales que experimentan mención expresa en la Carta Magna. Los otros altos tribunales de factura constitucional son la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Electoral y al igual que ellos goza de los tres tipos de independencia: administrativa, presupuestaria y funcional. En otros términos, el empleo de la palabra jurisdicción implica que la facultad de administrar justicia en todos los confines de la República en el tema del patrimonio público corresponde exclusivamente a esta Jurisdicción que se ejerce a través del organismo creado para este propósito, en este caso el Tribunal de Cuentas. Panamá, con este Tribunal de Cuentas, da otro paso en la dirección del cumplimiento de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, cuyas normas requieren autoridades especializadas e independientes en esta lucha mundial. El artículo 36 de este instrumento internacional dispone: La utilización de la locución competencia lleva a comprender que esa facultad de administrar justicia, de índole privativa, encierra todas las causas que, por supuestas irregularidades, se instruyan en contra de los servidores públicos o agentes que reciban, recauden, manejen, administren, inviertan, custodien, cuiden, controlen, aprueben, autoricen, paguen o fiscalicen fondos o bienes públicos para establecer la existencia de las lesiones patrimoniales cometidas en perjuicio del Estado y deslindar las responsabilidades. “Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, se cerciorará de que dispone de uno o más órganos o personas especializadas en la lucha contra la corrupción mediante la aplicación coercitiva de la ley. Ese órgano u órganos o esas personas gozarán de independencia necesaria, conforme a los principios fundamentales del ordenamiento jurídico del Estado Parte, para que puedan desempeñar sus funciones con eficacia y sin presiones indebidas. Deberá proporcionarse a esas personas o al personal de ese órgano u órganos formación adecuada y recursos suficientes para el desempeño de sus funciones”. V. TRIBUNAL NACIONALES CON JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA El artículo 281 de la Constitución Nacional indica que el Tribunal de Cuentas se establece con jurisdicción y competencia nacionales para juzgar las cuentas de los agentes y los empleados de manejo cuando surjan reparos por supuestas irregularidades. Esto significa que en realidad el Tribunal de Cuentas tiene jurisdicción y competencia en toda la geografía panameña. VI. PROCESO DE CUENTAS PROMOVIDO CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA POR LA Todo servidor público o particular está facultado por ley para denunciar ante la Contraloría General de la República cualquier manejo irregular o acto de corrupción que lesione el patrimonio público. Las denuncias por las anomalías que se cometan pueden ser realizadas incluso a través de las denominadas denuncias ciudadanas, que son investigadas por la Dirección de Denuncia Ciudadana. La propia Contraloría General, por conducto de sus auditores, puede iniciar las investigaciones para comprobar si las operaciones con los haberes estatales han sido efectuadas correctamente por quienes los tienen a su cuidado. Volver al índice Es evidente que la institución, de oficio, está autorizada para realizar las inspecciones, las auditorías o las investigaciones para determinar la corrección o la incorrección de las operaciones que afecten patrimonios públicos. Por otro lado, la rendición de cuentas de los empleados o los agentes de manejo debe hacerse ante la Contraloría. La rendición es el informe rendido por toda persona que reciba, maneje, custodie o administre fondos o bienes públicos, sobre la actuación relacionada con éstos dentro un período determinado, e incluye el informe financiero correspondiente a la respectiva dependencia estatal (arts. 17 y 18, Ley 32 de 1984). Cuando no se haya señalado término al efecto, la cuenta sobre los fondos públicos deberá rendirse mensualmente, dentro de los primeros quince días del mes siguiente (art. 19, ibídem). La cuenta rendida será examinada, finiquitada o reparada dentro del término de un año, contado a partir de la fecha en que se reciba en la Contraloría General, debiendo ésta expedir recibo para dejar constancia de este hecho, a requerimiento del interesado (art. 25, ibídem). En ambos casos, es decir, cuando se realice un audito o una investigación o inspección y se revele que hay irregularidades o cuando se repare la cuenta, de lo que deduce la Contraloría General de la República la existencia de lesión patrimonial, debe activar la Jurisdicción de Cuentas para que el Tribunal establezca la responsabilidad de los servidores públicos o los particulares involucrados en los hechos. En otras palabras, la Contraloría debe remitir el resultado de sus pesquisas administrativas a las instituciones jurisdiccionales para que éstas inicien, tramiten y concluyan el proceso correspondiente. VII. GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO DE CUENTAS El artículo 32 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo N°1 de 2004, establece la garantía del debido proceso, así: “Artículo 32. Nadie será juzgado sino por autoridad competente y conforme a los trámites legales, ni más de una vez por la misma causa penal, administrativa, policiva o disciplinaria”. El Acto Legislativo mencionado agregó a la norma primigenia las causas administrativas. El precepto constitucional expresamente limita el debido proceso a los negocios penales, administrativos, policivos o disciplinarios; sin embargo, la doctrina de nuestra Corte Suprema de Justicia desde 1979 72 ha sido pacífica en el sentido de que tiene aplicación en todo tipo de pleito, aunque ello no se diga explícitamente en dicho artículo 32. El fundamento de esta doctrina se encuentra en el artículo 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el artículo 8 de la Convención Americana de los Derechos Humanos que incluye a los procesos civiles, laborales, fiscales o “de cualquier otro carácter”. 72 El Pleno de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 12 de noviembre de 1979, expresó: “las garantías del tribunal competente y del debido proceso (...) son extensivas a todos los juicios, cualquiera que sea su naturaleza (penal, laboral, civil, etc.), y ello en consonancia de las tendencias del derecho público moderno, recogidas en la Declaración Universal de los Derechos Humanos...” Acción de Amparo de Garantías Constitucionales. Igualmente, en sentencia de 16 de noviembre de 1982, el Pleno expuso: “La Constitución consagra (...) la garantía del debido proceso, que impone y orienta todo el derecho procesal objetivo panameño”. Acción de Inconstitucionalidad (citadas por HOYOS, Arturo. “El debido proceso en el sistema jurídico de Panamá”, en Primer Congreso Panameño de Derecho Procesal. Panamá, 2004, pp. 314 y 315). Volver al índice Así, el artículo 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos indica que: “Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal”. No cabe duda entonces que en la nueva Jurisdicción de Cuentas tiene plena vigencia el principio del debido proceso. Según el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, los elementos básicos de la garantía son: 1. El “derecho a ser juzgado por Tribunal competente, previamente establecido”; Por su lado, el artículo 8 de la Convención Americana de los Derechos Humanos (Ley 15 de 28 de octubre de 1977), ratificada por nuestro país, y que desde la década del noventa del siglo pasado, de acuerdo con el Pleno de la Corte Suprema de Justicia,73 constituye parte del Bloque de Constitucionalidad, en lo pertinente dispone: 2. El “derecho a que ese juzgamiento se realice conforme al trámite legal”; y, “Art. 8-1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la substanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. También para el Pleno de la Corte Suprema el ejercicio de una adecuada y efectiva defensa del procesado enlaza con los derechos siguientes: derecho a ser oído, derecho a ser notificado debidamente, derecho a presentar pruebas o contradecir las pruebas aportadas, el derecho de hacer uso de los medios de impugnación contra las resoluciones judiciales, derecho a que las resoluciones del Juez sean motivadas, derecho a que no se surta un proceso no disciplinado mediante ley; derecho a que el trámite del proceso se apegue a la regulación indicada por la ley, derecho a que no se pretermita ninguna instancia, derecho a que la sentencia no sea Por lo tanto, en los procesos civiles, laborales, tributarios, aduaneros, de menores, de familia, agrarios, contencioso administrativos, electorales, de cuentas o patrimoniales,74 arbitrales y coactivos rige el debido proceso. 3. El “derecho a que, durante su juzgamiento, se permita al imputado el ejercicio de todas las garantías para su adecuada defensa”.75 73 Sentencia de 8 de noviembre de 1990. Acción de Amparo de Garantías Constitucionales. Sentencia de 19 de marzo de 1991. Acción de Inconstitucionalidad. 74 El proceso o “el procedimiento de responsabilidad patrimonial debe acogerse y respetar el debido proceso, sobre todo si el ejercicio de una competencia de interés público es capaz de afectar intereses de los particulares. Lo contrario, desdice el concepto y práctica del Estado constitucional y social de Derecho diseñado por la ley Fundamental” (sentencia de 12 de mayo de 2005. Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Acción de Amparo de Garantías Constitucionales). 75 Sentencia de 13 de septiembre de 1996. Acción de Amparo de Garantías Constitucionales. Volver al índice arbitraria y derecho a que el Juez respete la cosa juzgada formal y material.76 VIII. PRESUNCIÓN DE INOCENCIA DEL SERVIDOR PÚBLICO O DEL AGENTE DE MANEJO El servidor público o el agente de manejo que se investigue y se procese por lesión patrimonial en perjuicio de los recursos del Estado tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se le declare legalmente responsable mediante sentencia ejecutoriada. No obstante, tendiente a la salvaguarda de la Hacienda Pública se invierte la carga de la prueba cuando el funcionario o el particular no concurre a la rendición de las cuentas o no aporte los documentos que la fundamentan. En efecto, al ocurrir cualquiera de las dos situaciones, tiene lugar la sana y antigua presunción juris tantum que aparece en el artículo 20 de la Ley 32 de 8 de noviembre de 1984, cuyo tenor literal dice: “Cuando la persona, al ser requerida por la Contraloría, no presente el estado de su cuenta con la documentación y valores que la sustentan, se presumirá que existe faltante por el monto correspondiente”. A garantizar este principio apuntan los artículos 280, numeral 13 y 281 de la Constitución Nacional que se refieren a la actividad de la Contraloría General de la República, en materia de las objeciones a las cuentas y del Tribunal de Cuentas, en materia del juicio de tales cuentas, en los cuales se habla claramente de “supuestas irregularidades”. Esta presunción se puede desvirtuar en el proceso de cuentas, sea en la investigación del Fiscal de Cuentas, sea en la fase plenaria ante el Tribunal de Cuentas. En consecuencia, las irregularidades son supuestas hasta tanto se compruebe en el juicio que son constitutivas de lesión patrimonial. Igualmente, solo hay certeza de la responsabilidad del empleado o del agente de manejo hasta tanto así se declare en virtud de sentencia firme. La cosa juzgada -expone Ugo Rocco- se entiende como “la cuestión que ha constituido objeto de un juicio lógico por parte de los órganos jurisdiccionales, esto es, una cuestión acerca de la cual ha tenido lugar un juicio que la resuelva mediante la aplicación de la norma general al caso concreto y que, precisamente porque ha constituido objeto de un juicio lógico, se llama juzgada.”77 La carga de la prueba incumbe al Estado -en la órbita administrativa a través de la Contraloría General y en la órbita jurisdiccional a través de la Fiscalía de Cuentas-, que debe detectar las irregularidades integrantes de la lesión patrimonial, instruir la investigación y ejercer la acusación para acreditar tanto ésta como dicha responsabilidad. IX. COSA JUZGADA “Este principio -precisa Marco Gerardo Monroy Cabra- significa que una vez decidido un proceso, no puede nuevamente plantearse otro entre las mismas partes, el mismo objeto y por la misma causa”.78 77 76 Cfr. ídem. Esta sentencia cita a HOYOS, Arturo. El Debido Proceso. Editorial Temis, S. A., Santa Fe de Bogotá, 1995, pp. 89-90. Cfr, además, la sentencia de 12 de mayo de 2005. Acción de Amparo de Garantías Constitucionales. ROCCO UGO. Tratado de Derecho Procesal Civil. Tomo I, Editorial Temis, S. A., Bogotá, 1969, pp. 385 y ss., citado por MONROY CABRA, Marco Gerardo. Principio de Derecho Procesal Civil. Editorial Temis, S. A., Bogotá, 1988, p. 51. 78 MONROY CABRA. Ídem. Volver al índice Las sentencias, debidamente ejecutoriadas, emitidas por el Tribunal de Cuentas, tribunal de naturaleza jurisdiccional, en nombre de la República y por autoridad de la ley, hacen tránsito a cosa juzgada. De este modo, después de tramitado el proceso en forma correcta, o sea, en acatamiento estricto de todos los derechos y todas las garantías del debido proceso, luego de dictada la sentencia, siempre que no admita recurso alguno, no podrá iniciarse otro proceso patrimonial contra el servidor público de manejo o el agente (particular) de manejo por los mismos hechos, aunque se le dé una denominación distinta y por el mismo motivo. BIBLIOGRAFÍA DESCHEEMAEKER, Christian. “Jurisdicciones financieras del Estado” {http:// www. webfrancia.com}. HARO BÉLCHEZ, Guillermo. “La lucha contra la corrupción en México” {http://www.clad.org.ve/haro.html}. HOYOS, Arturo. El Debido Proceso. Editorial Temis, S. A., Santa Fe de Bogotá, 1995. HOYOS, Arturo. “El debido proceso en el sistema jurídico de Panamá”, en Primer Congreso Panameño de Derecho Procesal. Panamá, 2004. LISCANO, Alirio. “Bolívar y la probidad administrativa”, en Bolívar en tres Perfiles. Ensayo de aproximación a sus ideas fundamentales, México, 1996. MONROY CABRA, Marco Gerardo. Principio de Derecho Procesal Civil. Editorial Temis, S. A., Bogotá, 1988. MORALES MOLINA, Hernando. Curso de Derecho Procesal Civil. Parte General. 10ª edición, Editorial ABC, Bogotá, 1988. VELARDE FUERTES, Juan (Consejero del Tribunal de Cuentas en España). “Corrupción: realidad económica y control fiscalizador”, en Revista Española de Control Externo, Nº3, Vol. I, Madrid, 1999. LA REELECCION EN LA DEMOCRACIA PANAMEÑA Mgtr. Plinio Francisco Valdés Fuentes Investigador Jurídico Nuestra Constitución Política ha determinado en sus artículos aspectos interesantes con respecto a la reelección quedando la duda si podríamos pensar que hay algún grado de restricción a conceptos como la reelección, es por eso que vemos como en el artículo 142 establece “ Los legisladores serán elegidos por un período de cinco años, el mismo día en que se celebre la elección ordinaria de Presidente y Vicepresidente de la República”, este concepto no contempla ni la reelección ni la prohibición de la misma en la elección de los diputados. Mientras que en lo que se refiere a la elección presidencial el artículo 173 dispone: “Los ciudadanos que hayan sido elegidos Presidentes o Vicepresidentes no podrán ser reelegidos para el mismo cargo en los dos períodos presidenciales inmediatamente siguientes.” (El resaltado es nuestro) Y en cuanto a los representantes de Corregimiento, en el Articulo 222 se establece: “Cada Corregimiento elegirá a su Representante y su suplente por votación popular directa, por un período de cinco años. Los Representantes de Corregimientos podrán ser reelegidos indefinidamente.” Volver al índice Como podemos apreciar la constitución de Panamá define para los puestos de elección popular como lo son para Presidente de la República de Panamá como el de representante de corregimiento si es posible la reelección siendo el caso de la que se da para Presidente de la República de Panamá Existen variantes a la reelección, así tenemos la que se da en forma inmediata o continua y la que se da en periodo posterior, ambas están contempladas en nuestra constitución. A través de los diferentes periodos presidenciales, hemos visto como se ha desarrollado el mecanismo de la reelección tanto en los Diputados como en los Representantes de Corregimiento. A este respecto es importante tomar en cuenta las consideraciones de algunos grupos civiles quienes consideran que la reelección es la perpetuación en el poder, y la transición de forma democrática hacia la dictadura, e inclusive pudiéramos hablar de violación a los Derechos Humanos visto del punto de vista que los nuevos aspirantes a los cargos de diputados no pueden competir contra una persona que tiene fondos suficientes para llevar a cabo una contienda electoral frente a quien no tiene los medios y no puede llegar a toda la población de su circuito lo que lo pone en desventaja, siendo este principio de igualdad electoral parte de los derechos humanos. Algunos autores son del pensamiento que entre los elementos que se pueden presentar para justificar la conveniencia de la Reelección la encontramos en la necesidad de continuidad, esto quiere decir que producto de que los que entraran a ocupar los cargos de diputados por primera vez ocasionarían un caso legislativo producto del desconocimiento del proceso legislativo y es esta falta de conocimiento lo que podría afectar la creación de leyes dirigidas a solucionar problemas y desarrollar el país. En nuestro ordenamiento tenemos que en la Constitución encontramos las dos variantes existentes en cuanto a lo que es permitido y lo que es prohibido realizar de acuerdo a nuestra constitución. Así por ejemplo tenemos en el artículo 178 de la Constitución se plasma de que no hay reelección inmediata para aquellos que hubieren ocupado tanto el puesto de Presidente como el de Vicepresidente de la República. Contrario a esto lo encontramos en el artículo 225 de la Constitución de Panamá donde en forma clara y sin dejar dudas establece que los representantes de Corregimiento al igual que su suplente pueden ser postulados indefinidamente al mismo cargo (reelección). El problema está en las normas que regulan la elección de los Diputados de la República, ya que en el articulo 142 solo dice que los mismos son electos por cinco años y en la misma elección del presidente, pero deja por fuera lo referente a la reelección, ya sea inmediata, a posterior o indefinida como han adoptado algunos Diputados al igual que los representantes. Esto produce la necesidad de analizar lo referente a las prohibiciones que encontramos plasmadas en nuestra constitución, y es que la necesidad de poner en forma expresa una prohibición es para que no se dé una interpretación ambigua de la norma o cree confusión. Quizás debamos aplicar el principio de legalidad que dice “Ubi lex voluit, dixit; ubi non voluit, tacuit (donde la ley lo quiso, lo dijo, cuando no lo quiso, se cayó) , pero como podemos observar en los artículos de la Constitución de Panamá, no se habla de la reelección parlamentaria y solo se menciona cercano a este tema , lo referente a cual es el periodo en el cargo y cuando son elegidos. Este mismo tema si lo ubicamos en otras legislaciones podemos encontrar en la Constitución de Paraguay en lo referente a la elección de Volver al índice Diputados en el Articulo 187 “(…) podrán ser reelectos”, igualmente encontramos en la Constitución de México en su Artículo 59 establece que los senadores y diputados del Congreso de la Unión no podrán ser reelectos en el periodo inmediato. En cambio en la Constitución de Colombia la posición para diputado no menciona si se puede o no darse la reelección. Ahora bien si el argumento que hemos plasmado con referencia a la reelección la fundamentamos que no es que no se permite la reelección o si se permite sino que el artículo 142 de la Constitución de Panamá solo habla de periodo y fecha de elección igual lo hace con el presidente y los representantes, sin embargo en el caso de los diputados no manifiesta en forma expresa, esto se debe a que en estricta técnica debe entenderse que toda facultad no concedida se tiene prohibida. Siendo este el caso la figura de la reelección no se aplicaría al puesto de diputado ni al del Presidente ni Vicepresidente, en el caso del primero en ningún periodo y en el otro caso no es permitido en el periodo siguiente. Es basado en estas consideraciones que no hay reelección a nivel de la legislatura en Panamá. BROCE BARRIOS, VIELKA GISELA. “Consecuencias que provocan la Violencia Doméstica en Panamá”. V Congreso Panameño de Derecho Procesal. Instituto Colombo Panameño de Derecho Procesal, Impreso en Colombia, 2008. Día a día, mujeres y niños son maltratados por quienes una vez dijeron quererlos; el problema de la violencia doméstica es alarmante, a diario nuestros medios locales informan de un nuevo suceso en las que los golpes, las ofensas, y las amenazas son el pan de cada día de muchos hogares panameños, y lo más preocupante es que gran parte de ellos terminan con la muerte de un ser querido, el cual deja en la orfandad a criaturas inocentes que ven con tristeza esta situación. El artículo sobre las Consecuencias que provocan la Violencia Doméstica en Panamá por la Licenciada Vielka Gisela Broce barrios es exhaustivo e interesante ya que la misma hace un recorrido por las normas que protegen a cada ciudadano dentro del orden jurídico familiar, nos plantea las clases de violencia doméstica, los factores que intervienen y las consecuencias de este terrible problema. La Ley 38 de 10 de julio de 2001 define Violencia Doméstica como el “Patrón de Conducta en el cual se emplea la fuerza física o la violencia sexual o sicológica, la intimidación o la persecución contra una persona por parte de su cónyuge, ex cónyuge, familiares o parientes con quién cohabita o haya cohabitado, viva o haya vivido bajo el mismo techo o sostenga o haya sostenido una relación legalmente reconocida, o con quién sostiene una relación consensual, o con una persona con quién se haya procreado un hijo o hija como mínimo de otro para causarle daño emocional” Volver al índice También es interesante como la Licenciada Broce plantea las clases de Violencia Doméstica, ya que hay ciertos sectores de nuestra sociedad que piensan que solamente el uso de la fuerza física es violencia (pellizcos, heridas, empujones, gaznatadas, etc.); otras clases de violencia doméstica que encontramos es la psíquica o psicológica que es el acto o conducta intencionada que produce desvaloración o sufrimiento de la víctima o agresión contra ella (burla, gritos, insultos, amenazas verbales, etc.), otra es la violencia económica o patrimonial que es la acción u omisión dolosa que implica daños, transformación, sustracción, destrucción, retención de objetos, instrumentos de trabajo, documentos personales, bienes, derechos u otros recursos económicos destinados a satisfacer las necesidades básicas de las personas (amenaza de quitar los bienes (casa, tierra, enseres) mediante engaños, amenazas o chantaje efectivo, obliga a la mujer a entregarle su salario o ingresos, etc.) y por último tenemos la Violencia Sexual que es la acción que obliga a una persona mediante el uso de la fuerza, intimidación, coerción, chantaje, soborno, manipulación, amenaza, uso de sustancias o drogas o cualquier otro mecanismo que afecte su voluntad, a participar en interacciones sexuales que por sí mismas no constituyen necesariamente delito contra el pudor y la libertad sexual (la golpea para tener relaciones, la acusa de infiel, la viola, la toca como no le gusta, etc.). Hay muchos otros temas que la Licenciada Vielka Gisela Broce examina en este artículo, por lo que su lectura es fundamental, ya que es necesario que tomemos conciencia de la realidad que estamos pasando, es triste ver como familias enteras están pasando por está cruel situación, en la que el sufrimiento y el dolor ocasionado por los golpes, insultos, menosprecios y la muerte se han convertido en el diario vivir de nuestra sociedad. Asistente de Investigador Jurídico: Lessenia Tania. Díaz Fernández GONZÀLEZ MONTENEGRO, RIGOBERTO. “El Preámbulo de la Constitución: Su Valor Jurídico y su Significado Político”. Libro Homenaje a la Memoria del Doctor César A. Quintero Correa. Academia Panameña de Derecho. 2007. Impreso en Panamá. La importancia del preámbulo de la Constitución tiene una alta significación, pues es no sólo una fórmula solemne de introducción, sino enunciación compendiosa del fin al que aspira y del origen de donde procede la obra constitucional. En el mismo se debe expresar el espíritu de la Constitución en el que se encuentren representados todos los miembros de la sociedad, consagrados en los principios y valores que conduzcan hacia un Estado Social y democrático de derecho, por eso es importante el trabajo presentado por el Licenciado Rigoberto Gonzáles Montenegro, que al referirse a la estructura de la Constitución , es decir la forma como se distribuyen las distintas materias que regulan, se suele sostener que la Constitución se divide o consta de un preámbulo, de una parte dogmática y otra orgánica. Destacando que la parte introductoria de la Constitución, es aquella en la que se establecen los valores fundamentales en los que se inspiró el Constituyente al elaborar la Ley fundamental, de igual modo es en ella en el que se expresan los fines del Estado: fortalecer la Nación, garantizar la libertad, asegurar la democracia y la estabilidad institucional, exaltar la dignidad humana, promover la justicia social, el bienestar general y la integración regional. La parte dogmática de la Constitución viene a ser aquella en la que se van a regular o reconocer básicamente los derechos y garantías , fundamentales o, si se quiere es la que contiene el derecho constitucional de la libertad. Lo que tiene que ver con la forma como se organizan los diversos órganos del estado vendría a ser la parte dogmática de la Constitución. Volver al índice La parte Orgánica es la que regula la composición, fines y funciones de los órganos de la comunidad. El actual preámbulo de la Constitución panameña se adoptó mediante el Acto Legislativo No.2 de 1994, producto de las reformas constitucionales que se introducen mediante dicho acto legislativo al texto constitucional vigente Preámbulo de Panamá Con el fin supremo de fortalecer la Nación, garantizar la libertad, asegurar la democracia y la estabilidad institucional, exaltar la dignidad Humana, promover la justicia social, el bienestar general y la integración regional, e invocando la protección de Dios, decretamos la Constitución Política de la República de Panamá. El valor político del texto preambular es pues notable. En él se condensa el espíritu del constituyente, se objetiviza el espíritu de la Constitución. De esta manera su valor político trasciende su mero valor jurídico. En cuanto sus disposiciones sintetizan el contenido del articulado, todas ellas adquieren un valor normativo, no ya meramente indirecto. Es importante destacar que el análisis que nos presenta el Licenciado Montenegro en torno al significado y valor del preámbulo constitucional no es un tema pacífico en la doctrina, puesto que no existe una posición que de forma predominante le reconozca valor normativo al mismo, lo que si nos queda claro es que el Preámbulo contiene los motivos, la tendencia y el espíritu de la Constitución en el que se entraña el acto de decisión política unitaria y suprema, en el que la Nación proclama, en uso de su soberanía como poder constituyente su voluntad. Asistente de Investigador Jurídico: Lessenia Tania Díaz Fernández PEÑA DELGADO, NELSON. Marketing Jurídico: Mercadeo de la Profesión V Congreso Panameño de Derecho Procesal. Instituto Colombo Panameño de Derecho Procesal. Impreso en Colombia.2008.221p. La abogacía, nos ofrece la oportunidad de poder desempeñarnos en diversas áreas, siendo una carrera multifacética que permite desarrollar al individuo en diversas disciplinas del saber humano. No obstante, habría que ser cuidadoso al momento de elaborar una imagen de lo que debería ser el abogado y qué puede esperar al momento de ejercer la profesión. Las ideas preconcebidas respecto a la manera de formar una clientela, el hacer énfasis en la formación académica dentro de las aulas y que el obtener la idoneidad asegura el éxito, sin duda nos aparta de la realidad y no permite que el abogado pueda realizar sus objetivos, además de la competencia en el campo laboral que aumenta cada día, siendo mayores las exigencias a las cuales adaptarse. Es por ello que el Licenciado Delgado Peña, sugiere que el abogado debe comprender lo que conlleva el ejercicio del derecho, la coordinación requerida para el establecimiento de un despacho jurídico con un enfoque empresarial, además de brindar la atención necesaria a los futuros clientes. Es aquí donde el marketing interno juega un papel indispensable, mismo que coordinará los objetivos del personal, que realizarán tareas simultáneas para el logro de un buen servicio. El servicio es a lo que se dedica al abogado, es la realización de una actividad deseada por el solicitante, siendo importante atender las características que lo distinguen, como lo son la intangibilidad, siendo el motivo de satisfacción la confianza dada por parte del cliente hacia su servidor; la inseparabilidad de la actividad como la del sujeto que la realiza, es así como el abogado deberá comunicarse plena e íntegramente con su empleador; la variabilidad que en un despacho jurídico con una organización Volver al índice de empresa, se presente tendrá que ser balanceada, ya que no se puede dar impresión errónea de lo que no debería de ser un bufete y la naturaleza perecedera de los servicios remarca la importancia de la satisfacción del cliente pues es ésta la que permitirá la entrada de trabajos futuros y recomendaciones. Las firmas legales tendrán que romper con los paradigmas creados, de que sus clientes serán tanto su fuente de ingreso como su medio de captación. En un mundo tan competitivo, no se podrá tomar a la ligera el planeamiento previo de la realización del servicio. El mercadeo, definido como “el conjunto de actividades humanas dirigidas a facilitar y realizar intercambios,” de bienes y en este caso, de servicios, es la herramienta a utilizar para satisfacer la demanda y presentar una oferta que sea llamativa en el mercado, que serían los clientes potenciales. La aplicación del mercadeo, en el mundo legal se le denomina Marketing Jurídico. Es el mismo el que nos dará la oportunidad de estructurar un bufete con miras al crecimiento, delimitando la especialidad de la firma, creando un estándar y dando a conocer los atributos que la distinguirán de las demás. Dicha labor no puede ser realizada por un profesional alejado del mundo jurídico, y tampoco lo serán los miembros de la firma. La persona a intervenir y desarrollar deberá ser una especie de consultor, con cierta noción en el Derecho que permita una vista totalmente imparcial y objetiva de los cambios o ajustes que se deberán hacer para asegurar el buen desempeño del despacho. La formación de un gran bufete no se realiza de manera inmediata. Lleva consigo muchos años de trabajo, sacrificios, ensayos y errores. No se puede pretender que la utilización en un momento dado del marketing jurídico va a producir un crecimiento exponencial, pero su utilización constante y el análisis de la demanda y la oferta de la abogacía, le otorgará una valiosa ventaja dentro del mundo jurídico. El éxito no se logra limitándose a aplicar lo antes enseñado, sino a innovar, establecer nuevos parámetros y saber las necesidades de las personas. De esta forma, el abogado no debe conformarse con los conocimientos en el saber jurídico y la habilidad en el litigio o de la realización de trámites de un profesional, sino de aplicar otros conocimientos que nos pueden acercar a las personas que solicitan servicios legales. El triunfo de un abogado dependerá de la posibilidad del mismo de correlacionar sus distintas destrezas y aplicarlas simultáneamente para llegar a distinguirse dentro de los demás. Siendo así, llegará a ser competitivo y podrá hacerse un lugar dentro de la abogacía, que se encuentra cada día más poblada. Asistente de Investigador Jurídico: Magdalena Brandao MOLINA SALDARRIAGA, César Augusto “Fundamentos teóricos y metodológicos del Método Clínico de enseñanza del derecho”, Revista Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Vol. 38, No. 108, pp.264, Medellín Colombia 2008 Los retos constantes, que deben enfrentar las diversas Facultades de Derecho, alrededor del mundo van en aumento cada día. Entre uno de los métodos propuestos está el Método Clínico de Enseñanza del Derecho. Esta metodología abre paso para la formación de profesionales íntegros y preparados para formar parte del mundo jurídico. Este artículo establece los distintos métodos de enseñanza utilizados a nivel mundial y al final expone el método Clínico como propuesta nueva para los abogados. Como primer método está el Método Heteroestructuralista. Este método es concebido como un modelo pedagógico de estructura vertical, en la que la responsabilidad de recopilación, creación y transmisión de conocimiento se sitúa en la cabeza del docente. El segundo método es el Método Autoestructuralista el cual considera al estudiante capacitado para Volver al índice desarrollar procesos de aprendizaje a partir de su propia experiencia. El docente acompaña al estudiante en este proceso de enseñanza. Por último tenemos al Método Clínico, según se considera a este método como la conjunción de ambos modelos explicados anteriormente. El método clínico permite al estudiante problematizar situaciones y construir conocimiento a partir de la espontaneidad en la obtención de información, la libertad de interpretación y la guía certera del docente en la consolidación de conclusiones sobresalientes de la información investigada. En fin el Método Clínico de Enseñanza del Derecho comprende un elemento articulador de la pedagogía, la práctica, la investigación y la responsabilidad social de los futuros abogados. Ayudante de Investigador Jurídico: Lorena M. Glass Núñez si no se establece en este tratado universal, que garantía hay de que en la ley nacional se va a aplicar, y si se viola dicho derecho, no es recurrible la presente declaración? Si bien es cierto se observó al igual la intrínseca relación del artículo 8, el cual establece el llamado amparo, con el habeas corpus, ya que garantiza el derecho que tiene cada uno a un remedio efectivo por los tribunales nacionales competitivos por actos que violan los derechos fundamentales garantizados en la constitución o en la ley. Pero esa relación no implica un remedio adecuado para una detención ilegal. Al final el proyecto de la Comisión la obligación de la corte a liberar la persona que ha sido detenido ilegalmente. Por ende muchos opinan que el artículo 8 debe garantizar la disponibilidad del habeas corpus como un remedio en contra de la violación fundamental de la libertad personal. FARRELL, Brian ¿Está el derecho de Habeas Corpus implícitamente garantizado en la Declaración Internacional de Derechos Humanos? Revista the Human Rights Breif, Universidad Americana de Washington, Volumen 16, 2008. Ayudante de Investigador Jurídico: Lorena M. Glass Núñez La Institución del habeas corpus, se ha enmarcado a lo largo de la historia, y su evolución nos permite realizar un análisis jurídico muy amplio. El artículo en mención nos presenta un cuestionamiento, digno de ser evaluado, el cual gira en torno al contenido de la Declaración Internacional de Derechos Humanos en relación con el recurso de habeas corpus. Nacida en Inglaterra, el habeas corpus prevé una protección esencial en contra de la privación de la libertad de una persona en contra de la ley. A principios del año de 1947, se creó una comisión, para evaluar el contenido del habeas corpus en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, consecuentemente, se aclaró que cada persona bajo arresto o detención debe tener el derecho a determinación judicial inmediata de legalidad de cualquier detención al cual está sujeto. Si bien es cierto, mientras continuaba el análisis de la comisión, uno de los miembros sugirió que debía establecerse principios pero no deben verse detalles acerca del mismo. Pero FORTIN, CARLOS “El Derecho al Desarrollo: Ensayo de conceptualización”. Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico, San Juan, 2008. Impresa en los Estados Unidos de América, Miembro del National Conference of Law Reviews. Volumen 77 Número 1. En el ensayo realizado por el señor Fortín, expone las necesidades de que se le tome la debida importancia a este derecho al desarrollo, consagrado en la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, que tuvo lugar en diciembre de 1986, aprobada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones de Unidas mediante la resolución 41/128, que en su artículo 1 consagra este derecho estableciendo que el mismo consiste en; “El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él”. En el ensayo desarrollado por el Profesor Fortín se pregunta si dicha declaración Volver al índice ha pasado hacer letra muerta, en el que lleva a cabo una serie de interrogantes que desarrolla, tales como ¿A qué se debe esta situación?, ¿Por qué el derecho al desarrollo es reconocido en la retorica pero ignorado en la práctica?, ¿Es posible intentar una operación de rescate redefiniendo el derecho al desarrollo de forma que le permita algún impacto?, ¿Cuáles podrían ser los elementos básicos de esa redefinición?, ¿Vale la pena hacer el esfuerzo?. En el transcurso de la lectura se puede ver como el Señor Fortín, da respuesta a estas interrogantes, desde un plano jurídico, político y económico. También expone como los países industrializados se oponen a que el mismo sea expuesto y desarrollado en un tratado internacional, y al mismo tiempo explica cómo surge este derecho y por que los países en desarrollo piden que el mismo sea regulado y observado por todos los estados. Por último el autor establece la importancia de este derecho para hacer una contribución fundamental a la problemática de la cooperación económica internacional, y como puede servir de nexo entre el discurso del desarrollo y el de los derechos humanos. Ayudante de Investigador Jurídico: Ericka L. González M. MELÉNDEZ JUARBE, HIRAM A., “La Constitución en ceros y unos: un acercamiento digital al Derecho a la intimidad y la seguridad pública”. Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico, San Juan, 2008. Impresa en los Estados Unidos de América, Miembro del National Conference of Law Reviews. Volumen 77 Número 1. El catedrático Meléndez, establece que se ha perdido casi de forma total el control sobre el uso y destino de nuestra información. En el mencionado artículo el autor analiza y expone la controversia que se piensa existe entre el derecho a la intimidad y la seguridad pública, que con lleva en momentos difíciles, a que se entreguen nuestras libertades. El objetivo de su trabajo consiste en disolver la aparente tensión entre seguridad e intimidad. El autor propone un análisis constitucional digitalizado que tome en cuenta la tecnología misma para lograr un mejor balance entre el derecho a la intimidad y la seguridad. Se sugiere que se articulen nuevos valores constitucionales y políticos a la luz de las realidades tecnológicas contemporáneas. Luego de establecer la importancia del derecho a la intimidad, y como este se ve afectado en momentos de crisis, o por la libertad de expresión o la seguridad, finalmente se exponen algunos ejemplos de cómo existen tecnologías capaces de navegar adecuadamente la frontera intimidad/seguridad, es decir, como existen tecnologías protectoras de intimidad que no son más que tecnologías que buscan proteger la intimidad minimizando la recolección de información personal e identificable. Ayudante de Investigador Jurídico: Ericka L. González M. SÁEZ N., BELQUIS C. “El Origen de la Familia y las Relaciones de Parentesco”. Anuario de Derecho No.34-35 del Centro de Investigación Jurídica. Panamá, 2008. En esta oportunidad la autora nos expone una excelente investigación sobre temas tan vitales para nuestro Derecho de Familia y la sociedad en sí, como lo son el origen de la Familia y las Relaciones de Parentesco, ambas, instituciones básicas de las sociedades actuales. En este trabajo la autora nos ilustra acerca del origen de la familia, nos expone cuales han sido las principales teorías que han tratado de explicar esta institución social (que entre ella nos explica las teorías religiosas y la teoría materialista) y nos muestra cual ha sido la evolución de la misma durante toda la existencia de la humanidad (desarrollando etapas familiares como lo son la familia consanguínea, la familia punalúa hasta llegar a la familia monogámica). Volver al índice Pero una de las aportaciones trascendentales de la autora, es que no se queda solo con analizar el origen de la familia en el plano doctrinal e histórico de la humanidad, sino que vas más allá, analizando el tema tratado en el contexto local, es decir, que aplica su investigación para analizar el origen de la familia en nuestro país. El otro de los temas abordados por la autora es el referente a la relación de parentesco, el cual es vislumbrado como la relación que existe entre dos personas, el cual puede ser por consanguinidad, adopción o por afinidad. Este es un aspecto del derecho de familia de vital importancia, pues de él se derivan un sin fin de situaciones jurídicas que son originados por el mismo, es decir, que se originan solo por el hecho de existir la relación de parentesco, entre ellas se mencionan el deber y el derecho de alimentos, los casos de inhabilidades, el orden de prelación en las sucesiones intestadas, entre otros, los cuales son analizados por la autora en esta obra. El autor nos define el Derecho Procesal Civil Internacional, advirtiéndonos que toda definición es insuficiente, como “el conjunto de normas positivas internas o internacionales vigentes y vinculantes dentro de un ordenamiento determinado aplicables a una relación o negocio jurídico internacional (Boutin, 2008)”, pasando posteriormente a analizarla, a ofrecernos ejemplos, jurisprudencia y luego nos brinda sus características. En cuanto al ámbito del Derecho Procesal Civil Internacional Panameño, el autor nos aclara que la determinación del mismo no es tarea simple, y ello se debe a la heterogeneidad de fuentes, pues la misma no se encuentra en un solo cuerpo legal, sino dispersa en varias normas las cuales son explicadas por el autor. Pero a la hora de establecer el dominio del mismo, el autor es muy claro, al decirnos que “el dominio del derecho procesal internacional se agota en una sola palabra el control de la competencia judicial internacional”. Asistente de Investigador Jurídico: Eric Tejada Asistente de Investigador Jurídico: Eric Tejada BOUTIN I., GILBERT. “Definición y Ámbito del Derecho Procesal Civil Internacional”. Anuario de Derecho No.34-35 del Centro de Investigación Jurídica. Panamá, 2008. Comienza el autor advirtiéndonos del error lingüístico en que incurre el derecho latinoamericano al utilizar este concepto y ello se debe, nos dice el autor, al influjo de las fuentes internacionales en particular los Tratados de Montevideo y Bustamante. Por lo que el autor nos invita a profundizar sobre el particular para encontrar una definición adecuada, la cual debe coincidir con el contenido que encierra el actual concepto, que es el de ocuparse de la problemática de la localización de la competencia judicial internacional del juez de la causa. CARRILLO B., VANESSA L. “La falta de validez del contrato para Maternidad Subrogada o Sustituta, de acuerdo a las normas vigentes en Panamá, sobre contratos civiles, filiación y derecho de menores”. Anuario de Derecho No.34-35 del Centro de Investigación Jurídica. Panamá, 2008. En esta ocasión la autora nos trae un tema que cada día cobra más actualidad y vigencia en nuestros tiempo, producto de los avances científico que se observan cada día. El tema de la fertilización in Vitro conlleva aparejado unas disputas de diversos matices, entre ellos morales, religiosos, científicos y para el punto que nos interesa, también abarca los temas legales. Volver al índice Es por ello que este estudio que realiza la autora es de vital importancia para nuestra literatura jurídica, pues pone al descubierto un tema tan sensible como lo es la fertilización in Vitro, el cual lleva en sí mismo la manipulación de seres humanos. Otro aspecto importante, es que el autor también consulta legislación extranjera, como el derecho italiano, argentino y colombiano, y para tal efecto consulta a autores como Giorgio Casarotto, Rodolfo Ricardo Carrera, Joaquín Vanín Tello, entre otros. En este trabajo la autora se preocupa por explicarnos en que consiste la maternidad subrogada, y lo principal, analiza sus efectos y consecuencias, tanto familiares, personales y legales, pues el mismo es analizado a la luz de las leyes panameñas, de allí su gran valor para nuestra literatura jurídica. El estudio de la función social que debe cumplir la propiedad privada es de vital importancia para nuestro medio, pues el mismo constituye una evolución de la propiedad privada tradicional, evolución que al parecer no se refleja realmente en nuestro país, y ello se debe, a la existencia de grandes terratenientes, personas propietarias de grandes extensiones de tierra, propiedades que por lo general mantienen improductiva; convirtiéndose en un obstáculo para el desarrollo social que necesita nuestro país. El lector que tenga la oportunidad de leerse este trabajo, estará dotado de toda la información necesaria para saber si el contrato de maternidad subrogada es o no valido en nuestra legislación, creándose su propio criterio, y porque no, incluso profundizando más sobre el mismo. Asistente de Investigador Jurídico: Eric Tejada LUQUE, VIRGILIO. El Concepto “Propiedad Territorial-Función Social” en la Doctrina y el Ordenamiento Jurídico Panameño. Anuario de Derecho No.3435 del Centro de Investigación Jurídica. Panamá, 2008. Con este trabajo el autor aspira a realizar una análisis sobre el concepto propiedad territorial-función social en el ordenamiento jurídico panameño y el significado que al mismo tiempo se le da en la doctrina. Para el logro de este fin, el autor aborda el tema desde varios aspectos, como por ejemplo trata sobre la evolución histórica que ha sufrido este concepto a lo largo de la historia de la humanidad, además revisa y analiza la Constitución, el Código Agrario y el Código Civil, los cuales contienen normas que regulan el tema, realizando un análisis de las disposiciones contempladas en dichos cuerpos legales, además de consultar otras disposiciones legales. Dicha función social consiste, conforme al autor, en el derecho de usar, gozar y disponer libremente de una cosa pero dentro de los limites y obligaciones impuesto por la ley, es decir, que la función social lo que busca es que la propiedad beneficie tanto al dueño de la misma como a la sociedad y no solo al dueño como ocurre actualmente, de ahí entonces la necesidad que dicho concepto sea conocido y sobre todo aplicado por nuestras autoridades. Asistente de Investigador Jurídico: Eric Tejada