Boletín de Informaciones Jurídicas No. 42

Boletín de
Informaciones
Jurídicas No. 42
Órgano de información del Centro
de Investigación Jurídica de la
Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de
Panamá
Julio-Diciembre
Panamá, 2009
Cecilio Cedalise Riquelme
Belquis C. Sáez N.
Enriqueta Davis V.
Freddy E. Blanco M.
Virgilio Luque C.
Yadira Aguilar Gordón
Abdiel A. Abrego
Rigoberto González
Kenia Porcell
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24
31
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Eduardo Porras
Abel Cano Chávez
Delia Adelina De Castro Díaz
Vanessa Campos Alvarado
Omar E. Gómez C.
Juan O. Van Eps D.
Oscar Vargas Velarde
Plinio Francisco Valdés
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66
72
87
90
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UNIVERSIDAD DE PANAMÁ
AUTORIDADES
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS
CENTRO DE INVESTIGACIÓN JURÍDICA
AUTORIDADES
DR. JACINTO ESPINOSA
Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas DR.
DR. GUSTAVO GARCÍA DE PAREDES
Rector Magnífico de la Universidad de Panamá
DR. JUSTO MEDRANO
Vicerrector Académico
DRA. BETTY ANN DE CATSAMBANIS
Vicerrectora de Investigación y Postgrado
DR. CARLOS BRANDARIZ
Vicerrector Administrativo
ING. ELDIS BARNES
Vicerrector de Asuntos Estudiantiles
MAGISTRA MARÍA DEL CARMEN T. DE BENAVIDES
Vicerrectora de Extensión
DR. MIGUEL A. CANDANEDO
Secretario General
LUIS PALACIOS
Vicedecano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
LICDA. MAGDA PIÑANGO
Secretaria Administrativa
MAGISTRA BELQUIS SAEZ NIETO
Directora del Centro de Investigación Jurídica
Investigadores:
MAGISTER JUAN VAN EPS
DR. VIRGILIO LUQUE
LICENCIADA VANESSA CAMPOS ALVARADO
LICENCIADO DAVID GUARDIA
LICENCIADO CAMILO RODRIGUEZ
LICENCIADO PLINIO VALDES
MAGISTER ABDIEL ALGIS ABREGO
Asistentes de Investigación:
LESSENIA DÍAZ
JOSÉ ÁVILA
CRISTEL DE LEÓN
WILFREDO GÓMEZ
MILITZA RODRÍGUEZ
ÁNGELA ÁLVAREZ
LORENA GLASS
ERICKA GONZÁLEZ
ERIC TEJADA
Secretaria: LICDA. SILVIA RAMÍREZ
Montaje y edición: Cristel Y. De León M.
Asistente de Investigación Jurídica
ÍNDICE
A. Legislación
Leyes de 2009
B. Jurisprudencia
Jurisprudencia Contenciosa
Administrativa
Licda. Vanessa Campos Alvarado
Jurisprudencia Civil
Mgtra. Belquis Sáez N.
C. Doctrina
Hacia el perfeccionamiento de la Jurisdicción Laboral en Panamá
Cecilio Cedalise Riquelme
Análisis jurisprudencial de la fibromialgia o el síndrome de la fatiga
crónica
Mgtra. Belquis C. Sáez N.
Partidos políticos electorales en el Panamá Republicano (1903-2014)
Dra. Enriqueta Davis V.
Dr. Freddy E. Blanco M.
La evaluación ambiental estratégica
Virgilio Luque C.
Tecnología y derecho, el reto para acortar la brecha
Yadira Aguilar Gordón
Responsabilidad civil de los Proveedores de educación vía internet
Abdiel A. Abrego, Ll.M.
El voto de censura contra los Ministros de Estado
Rigoberto González Montenegro
Proceso penal acusatorio: lo que todo estudiante de derecho debe
conocer
Profa. Kenia Porcell
El contrato de arrendamiento de local comercial en Panamá y en el
derecho comparado
Eduardo Porras
La eficacia de la firma electrónica en el Registro Mercantil
Abel Cano Chávez
El Código Procesal Penal: novedades y Desafíos
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Delia Adelina De Castro Díaz
Zonificación y ordenamiento territorial regulación: instrumentos para la
organización del desarrollo urbano y preservación de la calidad de
vida
Licda. Vanessa Campos Alvarado
El rol del derecho penal ambiental en la sociedad
Lic. Omar E. Gómez C.
La posibilidad del seguro de títulos en el ordenamiento jurídico
panameño
Juan O. Van Eps D.
Los principios fundamentales de la nueva jurisdicción de cuentas en
Panamá
Oscar Vargas Velarde
La Reelección en la Democracia Panameña
Mgtr. Plinio Francisco Valdés Fuentes
D. Recensiones
BROCE BARRIOS, VIELKA GISELA. “Consecuencias que provocan
la Violencia Doméstica en Panamá”. V Congreso Panameño de
Derecho Procesal. Instituto
Colombo Panameño de Derecho
Procesal, Impreso en Colombia, 2008.
Lessenia Tania. Díaz Fernández
GONZÀLEZ MONTENEGRO, RIGOBERTO. “El Preámbulo de la
Constitución: Su Valor Jurídico y su Significado Político”. Libro
Homenaje a la Memoria del Doctor César A. Quintero Correa.
Academia Panameña de Derecho. 2007. Impreso en Panamá.
Lessenia Tania Díaz Fernández
PEÑA DELGADO, NELSON. Marketing Jurídico: Mercadeo de la
Profesión V Congreso Panameño de Derecho Procesal. Instituto
Colombo Panameño de Derecho Procesal. Impreso en
Colombia.2008.221p.
Magdalena Brandao
MOLINA SALDARRIAGA, César Augusto “Fundamentos teóricos y
metodológicos del Método Clínico de enseñanza del derecho”,
Revista Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Vol. 38, No. 108,
pp.264, Medellín Colombia 2008.
Lorena M. Glass Núñez
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FARRELL, Brian ¿Está el derecho de Habeas Corpus implícitamente
garantizado en la Declaración Internacional de Derechos Humanos?
Revista the Human Rights Breif, Universidad Americana de
Washington, Volumen 16, 2008.
Lorena M. Glass Núñez
FORTIN, CARLOS “El Derecho al Desarrollo: Ensayo de
conceptualización”. Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico,
San Juan, 2008. Impresa en los Estados Unidos de América, Miembro
del National Conference of Law Reviews. Volumen 77 Número 1.
Ericka L. González M.
MELÉNDEZ JUARBE, HIRAM A., “La Constitución en ceros y unos:
un acercamiento digital al Derecho a la intimidad y la seguridad
pública”. Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico, San Juan,
2008. Impresa en los Estados Unidos de América, Miembro del
National Conference of Law Reviews. Volumen 77 Número 1.
Ericka L. González M.
SÁEZ N., BELQUIS C. “El Origen de la Familia y las Relaciones de
Parentesco”. Anuario de Derecho No.34-35 del Centro de
Investigación Jurídica. Panamá, 2008.
Eric Tejada
BOUTIN I., GILBERT. “Definición y Ámbito del Derecho Procesal Civil
Internacional”. Anuario de Derecho No.34-35 del Centro de
Investigación Jurídica. Panamá, 2008.
Eric Tejada
CARRILLO B., VANESSA L. “La falta de validez del contrato para
Maternidad Subrogada o Sustituta, de acuerdo a las normas vigentes
en Panamá, sobre contratos civiles, filiación y derecho de menores”.
Anuario de Derecho No.34-35 del Centro de Investigación Jurídica.
Panamá, 2008.
Eric Tejada
LUQUE, VIRGILIO. El Concepto “Propiedad Territorial-Función Social”
en la Doctrina y el Ordenamiento Jurídico Panameño. Anuario de
Derecho No.34-35 del Centro de Investigación Jurídica. Panamá,
2008.
Eric Tejada
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Presentación
Me complace referirme a la invitación que de manera muy particular me extendiera
la Directora del Centro de Investigación Jurídica (CIJ) de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de Panamá al distinguirme con la encomiable tarea de presentar
a la comunidad universitaria, nacional e internacional, el nuevo formato del BOLETIN DE
INFORMACIONES JURIDICAS.
Sin lugar a dudas que, como apasionada al derecho y las nuevas tecnologías, es
meritorio reconocer que el CIJ enfrenta con madurez el reto de acceder a las nuevas
herramientas tecnológicas al elaborar para los estudiosos del derecho una revista digital, lo
que constituye un paso seguro y significativo de ingreso a la Sociedad de la Información,
también reconocida como la Era digital.
Ya desde los finales del siglo XX y albores del presente siglo hemos escuchado y
acuñado el término “cibernética” que nos hace converger de escenarios del mundo real al
“mundo virtual”, propio de la cultura de la Tecnología de la Información y la Comunicación
(TIC) para referirnos a la información que esta siendo desarrollada desde la Internet o a
través de plataformas tecnológicas. Hemos sido testigo de cómo este devenir tecnológico
ha ido rompiendo paradigmas, en cuanto al soporte de la información (soporte en papel),
para adentrarnos al mundo virtual; esta Era de las TIC´s, permitirá que el Centro de
Investigación Jurídica de la Universidad de Panamá, de reconocida trayectoria nacional e
internacional, por los aportes jurídicos que proyecta en sus publicaciones, se posesione
desde un sito de navegación, como lo es www.up.ac.pa, en un puntal de proyección local e
internacional, ante centros de investigación y universidades, a través de la Red Internet
también llamada autopista de la información.
Es de rescatar que hoy día a través del uso de la TIC´s, se cuenta con el acceso a
páginas electrónicas de Internet que le permiten al usuario, llámese estudiante, profesional
del derecho o público interesado, navegar, indagar y procesar información de manera
eficiente y eficaz, logre obtener la información requerida; vgr. sitios como:
www.panamacompra.gob.pa, la cual representa la modernización de los procesos de
contratación pública (Ley 22 de junio de 2006); también contamos con
www.panamatramita.gob.pa, mediante la cual se permite acceder a los múltiples trámites
que se realizan en las entidades públicas, de manera simplificada e integral.
Desde 1998, Panamá cuenta con la Ley 11, que regula el almacenamiento
tecnológico de documentos y pasada una década se escucha el término “justicia virtual”
para referirse a la informatización de los procesos judiciales; con la creación de la Ley 15 de
7 de febrero de 2008, se ha logrado la implementación del Sistema de Gestión Judicial de la
República de Panamá, en esta medida el Órgano Judicial, a nuestro parecer de manera
oportuna y con paso firme ha aceptado el reto de ingreso en la era digital, toda vez que los
profesionales del derecho o a través de las firmas o consocio que represente, deberá contar
con un nombre o clave de usuario y contraseña para acceder a la consulta de fallos,
normas, convenios y/o al expediente electrónico judicial, que este ultimo como señala la ley,
contendrá la gestión y actuación de cada una de las instancias, incidentes y recursos que se
promuevan mediante el Sistema de Gestión Judicial.
Ahora desde una oficina sin papel, tanto los presentes como futuros profesionales
del derecho deben estar capacitados y preparados para continuar este legado y procurar el
desarrollo tecnológico correspondiente.
Por todo lo antes expuesto le invitamos como lector, a que con esa nueva apertura
digital, se disponga a revisar cada uno de los contenidos, artículos y aportes que se publican
en este nuevo formato de la edición del Boletín de Informaciones Jurídicas, No.42.
Por Yadira Aguilar Gordón
Abogada – Especialista en Docencia Superior
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BUQUES, 2001, HECHO EN LONDRES EL 23 DE MARZO DE 2001”. Gaceta No. 26203.
viernes, 16 de enero de 2009
LEYES DEL 2009
Ley Nº 1 De 6 de enero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
“QUE INSTITUYE LA CARRERA DEL MINISTERIO PÚBLICO Y DEROGA Y SUBROGA DISPOSICIONES DEL
CÓDIGO JUDICIAL”. Gaceta No. 26200
martes, 13 de enero de 2009
Ley Nº 2 De 6 de enero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
“POR LA CUAL SE APRUEBA EL CONVENIO SOBRE EL TRABAJO MARÍTIMO, 2006 (MLC), ADOPTADO EL
23 DE FEBRERO DE 2006, POR LA 94A REUNIÓN (MARÍTIMA) DE LA CONFERENCIA GENERAL DE LA
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT)”. Gaceta No. 26200.
martes, 13 de enero de 2009
Ley Nº 3 De 9 de enero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
"QUE ASIGNA NOMBRES A ALGUNAS INSTALACIONES DEPORTIVAS" . Gaceta No. 26202.
jueves, 15 de enero de 2009
Ley Nº 4 De 9 de enero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
“QUE REGULA LAS SOCIEDADES DE RESPONSABILIDAD LIMITADA”. Gaceta No. 26202 –A.
jueves, 15 de enero de 2009
Ley Nº 5 De 14 de enero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
“QUE MODIFICA ARTÍCULOS DEL CÓDIGO PENAL Y DEL CÓDIGO JUDICIAL” .Gaceta No. 26202 –A.
jueves, 15 de enero de 2009
Ley Nº 6 De 14 de enero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
“POR LA CUAL SE APRUEBA EL TRATADO DE EXTRADICIÓN ENTRE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ Y LA
REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY, HECHO EN LA CIUDAD DE PANAMÁ, EL 16 DE JUNIO DE 2008”.
Gaceta No. 26203.
viernes, 16 de enero de 2009
Ley Nº 7 De 14 de enero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
“POR LA CUAL SE APRUEBA EL CONVENIO INTERNACIONAL SOBRE RESPONSABILIDAD CIVIL NACIDA
DE DAÑOS DEBIDOS A CONTAMINACIÓN POR LOS HIDROCARBUROS PARA COMBUSTIBLE DE LOS
Ley Nº 8 De 14 de enero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
“QUE INSTITUYE EL FESTIVAL DEL POLLITO, PARA EL DESARROLLO DE LA CIENCIA, LA CULTURA, LA
RECREACIÓN Y LA ECONOMÍA, Y CREA SU PATRONATO”. Gaceta No. 26203.
viernes, 16 de enero de 2009
Ley Nº 9 De 19 de enero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
"QUE ADICIONA EL ARTÍCULO 1172-W (TRANSITORIO) AL CÓDIGO FISCAL, PARA AUTORIZAR LA
ACUÑACIÓN DE MONEDAS CONMEMORATIVAS AL CENTENARIO DEL BANCO NACIONAL DE PANAMÁ, Y
DICTA OTRAS DISPOSICIONES". Gaceta No. 26205.
martes, 20 de enero de 2009
Ley Nº 10 De 22 de enero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
"QUE MODERNIZA EL SISTEMA ESTADISTICO NACIONAL Y CREA EL INSTITUTO NACIONAL DE
ESTADISTICA Y CENSO". Gaceta No. 26211.
miércoles, 28 de enero de 2009
Ley Nº 11 De 23 de enero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
"QUE ESTABLECE EL CERTIFICADO DE INCENTIVO A LA EXPORTACION DENOMINADO
EUROCERTIFICADO Y MODIFICA LA LEY 108 DE 1974". Gaceta No. 26211.
miércoles, 28 de enero de 2009
Decreto Ejecutivo Nº 13 De 6 de febrero de 2009
MINISTERIO DE COMERCIO E INDUSTRIAS
“POR EL CUAL SE REGLAMENTA LA LEY NO. 11 DE 23 DE ENERO DE 2009 QUE ESTABLECE EL
CERTIFICADO DE INCENTIVO A LA EXPORTACIÓN DENOMINADO EUROCERTIFICADO Y MODIFICA LA
LEY NO. 108 DE 1974”. Gaceta No. 26218.
Viernes, 6 de febrero de 2009
Decreto Ejecutivo Nº 31De 21 de abril de 2009
MINISTERIO DE COMERCIO E INDUSTRIAS
"POR EL CUAL SE MODIFICA EL DECRETO EJECUTIVO NO. 13 DE 6 DE FEBRERO DE 2009". Gaceta No.
26266.
miércoles, 22 de abril de 2009
Resolución Nº 7 De 2 de febrero de 2009
MINISTERIO DE COMERCIO E INDUSTRIAS
"POR LA CUAL SE RESUELVE PROMULGAR LOS PRODUCTOS SUJETOS AL BENEFICIO DEL
EUROCERTIFICADO ASI COMO, EL PORCENTAJE A RECONOCER, CONFORME A LO ESTABLECIDO EN
EL ARTICULO 1 DE LA LEY Nº 11 DE 23 DE ENERO DE 2009" .Gaceta No. 26218 –A.
viernes, 6 de febrero de 2009
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Ley Nº 12 De 23 de enero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
"QUE REFORMA LA 8 DE 1982 Y DICTA NORMAS DE PROCEDIMIENTO MARITIMO" .Gaceta No. 26211.
miércoles, 28 de enero de 2009
Ley Nº 13 De 23 de enero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
"POR LA CUAL SE APRUEBA EL ACUERDO INTERNACIONAL DEL CAFÉ DE 2007, APROBADO POR LA
RESOLUCIÓN No. 431 DEL CONSEJO INTERNACIONAL DEL CAFE, ADOPTADA EL 28 DE SEPTIEMBRE DE
2007". Gaceta No. 26211.
miércoles, 28 de enero de 2009
Ley Nº 14 De 23 de enero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
"QUE CREA LA SECRETARÍA NACIONAL DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA Y FAMILIA" .Gaceta No. 26211.
Miércoles, 28 de enero de 2009
Ley Nº 15 De 10 de febrero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
“QUE AUTORIZA AL BANCO HIPOTECARIO NACIONAL A OTORGAR UN SUBSIDIO A LOS PRESTATARIOS
CONSTITUIDOS BAJO LA CARTERA DE PRÉSTAMOS HIPOTECARIOS, LOS LOTES SERVIDOS, MEJORAS
HABITACIONALES Y PRÉSTAMOS PERSONALES, CONSTITUIDOS Y ENTREGADOS HASTA EL 1 DE
ENERO DE 1995” . Gaceta No. 26225.
Martes, 17 de febrero de 2009
Decreto Ejecutivo Nº 18 De 1 de abril de 2009
MINISTERIO DE VIVIENDA
"POR EL CUAL SE REGLAMENTA LA LEY No. 15 DE 10 DE FEBRERO DE 2009, QUE AUTORIZA AL BANCO
HIPOTECARIO NACIONAL A OTORGAR UN SUBSIDIO A LOS PRESTATARIOS CONSTITUIDOS BAJO LA
CARTERA DE PRÉSTAMOS HIPOTECARIOS, LOS LOTES SERVIDOS, MEJORAS HABITACIONALES Y
PRÉSTAMOS PERSONALES CONSTITUIDOS Y ENTREGADOS HASTA EL PRIMERO (1) DE ENERO DE
1995". Gaceta No. 26254.
jueves, 2 de abril de 2009
Ley Nº 16 De 12 de febrero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
“QUE ESTABLECE EL ESCALAFÓN Y LA NOMENCLATURA DE CARGOS DE LOS TRABAJADORES Y
TRABAJADORAS SOCIALES Y DICTA OTRAS DISPOSICIONES”. Gaceta No. 26226.
Miércoles, 18 de febrero de 2009
Ley Nº 17 De 12 de febrero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
“QUE REGULA LA PROFESIÓN DE LAS CIENCIAS BIOLÓGICAS”. Gaceta No. 26226.
Miércoles, 18 de febrero de 2009
Ley Nº 18 De 26 de febrero de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
“QUE CREA CORREGIMIENTOS EN LOS DISTRITOS DE CHIRIQUÍ GRANDE Y CHANGUINOLA EN LA
PROVINCIA DE BOCAS DEL TORO”. Gaceta No. 26233.
Miércoles, 4 de marzo de 2009
Ley Nº 19 De 2 de marzo de 2009
ASAMBLEA NACIONAL
"QUE DECLARA DERECHO ADQUIRIDO LAS PARTIDAS DEL DECIMOTERCER MES CORRESPONDIENTES
A LOS AÑOS 1989, 1990 Y 1991". Gaceta No. 26233.
Miércoles, 4 de marzo de 2009
Ley Nº 20 De 27 de marzo de 2009
“QUE ESTABLECE UN PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE EXPROPIACIÓN EXTRAORDINARIA PARA DEFINIR
Y FORMALIZAR LOS ASENTAMIENTOS COMUNITARIOS POR ANTIGÜEDAD Y DICTA OTRAS
DISPOSICIONES. Gaceta No. 26252.
martes, 31 de marzo de 2009
Decreto Ejecutivo Nº 19 De 30 de abril de 2009
MINISTERIO DE VIVIENDA
“POR EL CUAL SE REGLAMENTA LA LEY 20 DE 27 DE MARZO DE 2009, QUE ESTABLECE UN
PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE EXPROPIACION EXTRAORDINARIA PARA DEFINIR Y FORMALIZAR LOS
ASENTAMIENTOS COMUNITARIOS POR ANTIGUEDAD Y DICTA OTRAS DISPOSICIONES". Gaceta No.
26272.
jueves, 30 de abril de 2009
Ley Nº 21 De 6 de abril de 2009
"QUE RESTABLECE LA VIGENCIA DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY 44 DE 2004, QUE CREA EL PARQUE
NACIONAL COIBA, Y MODIFICA EL ARTÍCULO 278 DE LA LEY 55 DE 2008". Gaceta No. 26259.
lunes, 13 de abril de 2009
Ley Nº 22 De 13 de abril de 2009
"QUE AUTORIZA UN AUMENTO A PENSIONADOS Y JUBILADOS Y MODIFICA EL ARTÍCULO 3 DE LA LEY
37 DE 2001". Gaceta No. 26261.
miércoles, 15 de abril de 2009
Ley Nº 23 De 21 de abril de 2009
“QUE DECLARA EL TERRITORIO INSULAR ÁREA DE DESARROLLO ESPECIAL, REGULA LA
ADJUDICACIÓN EN LAS ZONAS COSTERAS Y DICTA LA LEGISLACIÓN PARA EL APROVECHAMIENTO DE
ESTOS MEDIANTE UN PROCESO DE REGULARIZACIÓN Y TITULACIÓN MASIVA DE DERECHOS
POSESORIOS”. Gaceta No. 26267.
jueves, 23 de abril de 2009
Ley Nº 24 De 30 de abril de 2009
"QUE REGULA LA CARRERA DE TÉCNICO EN CONTROL DE VECTORES DEL MINISTERIO DE SALUD".
Gaceta No. 26272 –A.
Jueves, 30 de abril de 2009
Ley Nº 25 De 22 de mayo de 2009
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“QUE REFORMA LA LEY 10 DE 2004, QUE DECLARA EL 15 DE OCTUBRE DE CADA AÑO DÍA CÍVICO Y
FIESTA FOLCLÓRICA DEL FESTIVAL DEL TORITO GUAPO EN EL DISTRITO DE ANTÓN”. Gaceta No. 26291
–A.
jueves, 28 de mayo de 2009
Ley Nº 26 De 22 de mayo de 2009
“QUE DECLARA FIESTA FOLCLÓRICA EL FESTIVAL MI RANCHITO Y CREA SU PATRONATO”. Gaceta No.
26291 –A.
Jueves, 28 de mayo de 2009
Ley Nº 27 De 22 de mayo de 2009
“QUE REGULA EL EJERCICIO DE LA PROFESIÓN DE HISTOLOGÍA”. Gaceta No. 26291 –A.
jueves, 28 de mayo de 2009
Ley Nº 28 De 3 de junio de 2009
"QUE MODIFICA Y ADICIONA ARTÍCULOS A LA LEY 49 DE 1984, QUE ADOPTA EL REGLAMENTO
ORGÁNICO DEL REGIMEN INTERNO DE LA ASAMBLEA NACIONAL, PARA ADECUARLO A LAS
REFORMAS CONSTITUCIONALES DE 2004".Gaceta No. 26297.
viernes, 5 de junio de 2009
Ley Nº 29 de 22 de junio de 2009
“QUE APRUEBA EL PROTOCOLO BILATERAL ENTRE LA REPUBLICA DE PANAMA Y LA REPUBLICA DE
NICARAGUA AL TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE CENTROAMERICA Y PANAMA”.
Gaceta No. 26309
martes, 23 de junio de 2009
Ley No. 30 de 22 de junio de 2009
“POR LA CUAL SE APRUEBA EL ACUERDO DE ALCANCE PARCIAL ENTRE LA REPUBLICA DE PANAMA Y
LA REPUBLICA DE CUBA”.
Gaceta No. 26309
martes, 23 de junio de 2009
Ley No. 31 de 22 de junio de 2009
“QUE MODIFICA Y ADICIONA ARTICULOS A LA LEY 41 DE 2004, SOBRE EL AREA ECONOMICA ESPECIAL
PANAMA-PACIFICO, Y DICTA OTRA DISPOSICION.”
Gaceta No. 26309
martes, 23 de junio de 2009
Investigación realizada por:
Lessenia Tania Díaz
Magdalena Brandao
JURISPRUDENCIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Licda. Vanessa Campos Alvarado
ZONIFICACION INSTRUMENTO PARA EL DESARROLLO URBANO
(El cumplimiento del requisito consulta ciudadana en actos de la
administración pública que lesione el interés general)
Esta Corporación de Judicial considera que admitir la tesis de que, por un acto
general puede cambiarse la zonificación de un área concreta implicaría violar
las normas que le dan a los ciudadanos la oportunidad de hacer valer sus
opiniones a través de la consulta.
La Sala ha reconocido en anteriores ocasiones, que omitir la Consulta puede
provocar la nulidad relativa del acto administrativo, en la medida en que ésta
infracción pueda ocasionar indefensión o afectación de derechos de terceros.
(artículo 55 Ley 38 de 2000)
En Auto de 31 de enero de 2007, la Sala se refirió al presupuesto de
participación ciudadana:
"El acto administrativo cuya suspensión provisional se solicita, es el
Resuelto No. 33 del 4 de febrero de 2003, por el cual la Dirección General
de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda, resuelve aprobar el
cambio de zona de RM1 vigente a RM2, de la Finca 21773, tomo 509,
folio 68, ubicada en la calle José Martí, Urbanización El Cangrejo, Bella
Vista, con un área de 900 metros cuadrados. (F. 1 del libelo)
Dicha petición tiene como argumento central que la entidad demandada
aprobó el cambio de zonificación, sin realizar la consulta ciudadana
prevista en el artículo 24 de la Ley No. 6 de 22 de enero de 2002, y que
los residentes del lugar conocieron de este hecho en fecha posterior, por
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medio de un letrero que anunciaba la construcción de un proyecto de
enorme magnitud en dicha área.
Se observa que el planteamiento esbozado guarda similitud con un
proceso de nulidad presentado ante este Tribunal, por las mismas partes
proponentes del caso bajo estudio, donde se demanda la actuación de la
Dirección General de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda en
relación al cambio de zonificación de una finca ubicada en el Cangrejo,
calle José Martí.
En el proceso al cual hacemos referencia, mediante Auto calendado 4 de
octubre de 2006, se accedió a la solicitud de suspensión provisional del
resuelto censurado, dado que del análisis previo, se evidenció la presunta
aprobación del acto administrativo demandado sin la respectiva consulta
ciudadana regulada en el artículo 24 de la Ley No. 6 de 22 de enero de
2002, el cual dice así:
'Artículo 24. Las instituciones del Estado en el ámbito
nacional y local, tendrán la obligación de permitir la
participación de los ciudadanos en todos los actos de la
administración pública que puedan afectar los intereses y
derechos de grupos ciudadanos, mediante las modalidades
de participación ciudadana que al efecto establece la
presente Ley. Estos actos son, entre otros, los relativos a
construcción de infraestructuras, tasa de valorización,
zonificación y fijación de tarifas y tasas por servicios.' (El
resaltado es de la Sala)
La Sala al entrar en el análisis del presupuesto de participación
ciudadana contemplado en la disposición transcrita, destacó que
toda actuación de la Administración pública que implique una
posible afectación en los intereses y derechos de la ciudadanía
en general, requiere una comunicación previa a aquellos grupos
interesados, con el propósito de salvaguardar los mismos. En
esta categoría de actos administrativos, la ley en comento incluye
en forma categórica aquellos relativos a zonificación, por lo que
resulta obligatorio el cumplimiento de este requisito al momento
de decidir una petición de esta naturaleza.
En la misma orientación es consultable el Auto 4 de octubre de 2006, dictado por la
Sala Tercera:
"... de las circunstancias examinadas hasta el momento,
pareciera que en la expedición del resuelto atacado se omitió
el requisito de la participación ciudadana, lo cual constituye
elemento suficiente para acceder a la solicitud de suspensión
de los efectos de dicho acto administrativo, a fin de evitar una
posible afectación del intereses ciudadano en cuanto al
desarrollo urbano."
En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, SUSPENDE
PROVISIONALMENTE los efectos de la Resolución No. 350-2007 de 8 de
octubre de 2007, emitida por el Ministerio de Vivienda, en cuanto a la
asignación del código de uso de suelo RM2 (Residencial de Alta
Densidad) otorgada a la Finca No. 28,344, inscrita al documento 1420234,
Sección de la Propiedad, Provincia de Panamá, de la Dirección del
Registro Público.
DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD, INTERPUESTA POR EL LCDO.
DIÓGENES DE LA ROSA CISNERO EN REPRESENTACIÓN DE NAIR GONZÁLEZ DÍAZ, DORIS
HERBRUGER DELIOT, ANA LISA PROSPERI DE CAPRILES, ALVARO SARMIENTO, JUAN CARLOS
SERRANO Y OTROS, PARA QUE SE DECLARE NULA, POR ILEGAL, LA RESOLUCIÓN NO. 204-2003
DEL 30 DE SEPTIEMBRE DE 2003, EMITIDA POR EL MINISTRO DE VIVIENDA, PUBLICADA EN LA
GACETA OFICIAL NO. 24,984 DEL 7 DE FEBRERO DE 2004.
Corte Suprema de Justicia. Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo Fallo de 16 de febrero de
2009.
Materia: Acción Contenciosa Administrativa de Nulidad
Magistrado ponente: ADÁN ARNULFO ARJONA L.
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JURISPRUDENCIA CIVIL
Mgtra. Belquis C. Sáez N.
CASACION (diferencias entre el proceso ordinario de prescripción
adquisitiva de dominio y el de oposición al título para la fijación de la cuantía,
a efectos de determinar la admisibilidad de la casación civil)
Sobre esto, esta Sala también en constante y reiterada jurisprudencia se ha
manifestado señalando lo siguiente:
Esta Sala estima que no le asiste razón al recurrente al pretender
equiparar un proceso ordinario de prescripción adquisitiva de dominio
con uno de oposición a título de dominio, puesto que no son iguales,
ya que en el primero sí hay que observar la cuantía que establezca el
demandante o, en su defecto, que se pudiera evidenciar por otros
elementos que consten en el expediente, para poder admitir el
recurso de casación, ya que así lo establece la ley y se ha sentado
en reiterada jurisprudencia (como por ejemplo en el fallo de 23 de
mayo de 2000, R. J. mayo-2000, fs.247 a 249). En este sentido,
resulta evidente que el proceso ordinario de prescripción adquisitiva
de dominio no se encuentra expresamente contemplado entre los
que menciona el aludido artículo 1163, numeral 2, del Código
Judicial, en los que no hay que atenerse a la cuantía para conceder
el recurso de casación.
Así las cosas, como se ha podido verificar a fojas 30 de este
expediente, el valor de la finca en la que se encuentra el globo de
terreno objeto de controversia, es de CUATRO MIL BALBOAS
(B/4,000.00), por lo que la respectiva resolución que decide este
proceso ordinario (de prescripción adquisitiva de dominio) en
segunda instancia no es recurrible en casación y por ello no es dable
admitir este recurso de hecho, conforme lo establece el artículo 1156
del Código Judicial". (MILENA ZULAY DOMINGUEZ SAAVEDRA
recurre de hecho contra la resolución del 18 de abril de 2002 dictada
por el Tribunal Superior del Segundo Distrito Judicial en el Proceso
Ordinario declarativo de prescripción adquisitiva extraordinaria de
dominio instaurada por LEOVIGILDO SAAVEDRA RODRIGUEZ
contra LUCILA SAAVEDRA DE DOMINGUEZ. Ponente: ALBERTO
CIGARRUISTA CORTEZ. Resolución de 18 de junio de 2002).
Consecuentemente, en el presente caso, la Sentencia dictada en segunda
instancia por el Tribunal Superior de Justicia del Cuarto Distrito Judicial no es
susceptible de ser recurrida a través de casación por las razones antes expuestas,
toda vez que la cuantía del Proceso es inferior a lo señalado en el numeral 2 del
artículo 1163 del Código Judicial, no permitiéndose entonces este Recurso
extraordinario. Por consiguiente, el Tribunal Superior de Justicia del Cuarto Distrito
Judicial actuó conforme a derecho, al no conceder el término para formalizar el
Recurso de Casación anunciado.
Por las razones antes expuestas, la Corte Suprema de Justicia, SALA CIVIL,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NIEGA
el Recurso de Hecho interpuesto por el Licenciado DARIO MORENO OJO, en
representación de MARIA LUISA AROSEMENA CASTILLO, contra la resolución
proferida el 12 de marzo de 2008 por el Tribunal Superior del Cuarto Distrito
Judicial.
EL LICENCIADO DARIO MORENO OJO, APODERADO DE MARIA LUISA AROSEMENA DE CASTILLO,
RECURRE DE HECHO CONTRA LA RESOLUCIÓN FECHADA 12 DE MARZO DE 2008, DICTADA POR EL
TRIBUNAL SUPERIOR DEL CUARTRO DISTRITO JUDICIAL DE PANAMA DENTRO DEL PROCESO SUMARIO
DE PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA QUE LESIGUE RAMIRO MORENO A LOS PRESUNTOS HEREDEROS DE
DIÓGENES AROSEMENA (Q.E.P.D.). PONENTE: OYDÉN ORTEGA DURÁN. -PANAMÁ, SIETE (7) DE ABRIL
DE DOS MIL NUEVE (2009).
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Pleno que vino a consolidar la administración de justicia del país, cuando fue
declarado inconstitucional el conjunto de normas que otorgaban facultades al
Órgano Ejecutivo en el nombramiento de los jueces y magistrados de los
tribunales laborales.
HACIA EL PERFECCIONAMIENTO
DE LA JURISDICCIÓN LABORAL
EN PANAMÁ
PALABRAS CLAVES:
Cecilio Cedalise Riquelme
SUMARIO:
1. APARICION DE LOS TRIBUNALES ESPECIALES ENCARGADOS DE
DIRIMIR LOS CONFLICTOS LABORALES. 2. EVOLUCION
CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA JURISDICCION DE TRABAJO. 3.
INCORPORACION DE LOS TRIBUNALES LABORALES AL ORGANO
JUDICIAL. 4. ORGANIZACIÓN DE LOS TRIBUNALES LABORALES
SEGÚN LA LEGISLACION VIGENTE. 5. INSTAURACION NECESARIA DE
TODA LA ESTRUCTURA DE LA JURISDICCION LABORAL.
RESUMEN:
Este trabajo tiene por objeto abogar por el fortalecimiento de la
jurisdicción de trabajo en Panamá, exhortando a las autoridades
gubernamentales a que pongan en funcionamiento todos los órganos que
componen su estructura, con lo cual se ratifica su especialidad reconocida
en la Constitución Política. Ello busca la estricta observancia de las leyes
que actualmente regulan la jurisdicción laboral, entendida como la potestad
estatal orientada a la prestación del servicio público y esencial de administrar
justicia, sin que los asuntos políticos y presupuestarios sean el obstáculo o
las excusas para el nombramiento de los operadores de la justicia laboral.
Antes de todo ello fue necesario remontarnos al origen de los tribunales
especiales encargados de resolver los conflictos laborales y al examen
exhaustivo de su evolución jurídica, incluyendo el emblemático fallo del
CONFLICTOS
LABORALES.
ADMINISTRACIÓN
DE
TRABAJO.
TRIBUNALES LABORALES. ORGANIZACIÓN Y COMPETENCIA. MALES
DE LA JURISDICCIÓN LABORAL. PROPUESTAS DE FORLATECIMIENTO.
1. APARICIÓN DE LOS TRIBUNALES ESPECIALES ENCARGADOS DE
DIRIMIR LOS CONFLICTOS LABORALES.
La aparición de los conflictos de trabajo como fenómenos que rompen
la armonía del ordenamiento jurídico y la paz social, junto a otros factores
socioeconómicos y políticos, determinaron la existencia de la jurisdicción
laboral, originada en Europa y trasladada a América Latina, según la mayoría
de los especialistas en Derecho del Trabajo. Por ende, se ha dicho que
precedieron a los tribunales y cabe referirnos a ellos, aunque sea
brevemente, estableciendo no sólo su delimitación conceptual y diversidad
tipológica sino sus dimensiones en las sociedades actuales.
Durante la formación del movimiento obrero se originaron cuando
advino la sociedad industrial y se dieron las luchas de clases caracterizadas
por ser violentas y sangrientas, situaciones que son menos frecuentes en la
actualidad. Han experimentado formas variadas a través de los tiempos,
como es sabido, al igual que se han dado de manera continua en la sociedad
contemporánea. Los conflictos de trabajo han estado presentes en los
países industrializados de economía capitalista, siendo los de mayor impacto
los conflictos colectivos dado que las acciones de los trabajadores y el
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movimiento sindical ahora expresan con crudeza sus disputas e
insatisfacciones frente a los empleadores y el resto del conglomerado social.
La expresión conflictos laborales es concebida y definida de diversas
maneras por la doctrina científica y por las legislaciones de trabajo. En
términos generales, estos conflictos suponen la oposición de intereses que
se presentan entre los sujetos vinculados en una relación jurídica de
naturaleza laboral. Según el tratadista Guillermo Cabanellas1los conflictos
laborales se configuran como posiciones antagónicas entre los protagonistas
de las relaciones de trabajo generadas por causas diversas y que se
manifiestan en momentos diferentes. Esta frase suele ser diferenciada del
término controversia cuyo significado es similar en su contenido, por lo que
ambos serán empleados como sinónimos.
Esta clase de conflictos reflejan las situaciones de discrepancias
exteriorizadas públicamente entre los distintos sujetos protagonistas y
derivadas de la prestación de servicios brindada bajo condición de
subordinación. Estos son los elementos que integran la noción apuntada con
anterioridad.
Teniendo en cuenta un enfoque histórico y doctrinal,
fundamentalmente, los conflictos laborales suelen ser clasificados
atendiendo a varios criterios, a saber: la naturaleza de los intereses en
pugna, la finalidad perseguida en los conflictos o la causa que motivan los
mismos y la vía de solución. Todos estos criterios están íntimamente
relacionados o conectados unos con los otros como es fácil advertir en el
recorrido histórico que haremos cuando se aborde el origen e inicio de la
jurisdicción laboral.
1
CABANELLAS, Guillermo. 1966. Derecho de los Conflictos Laborales, Bibliográfica
Omeba, Buenos Aires, p.14.
Usualmente, las modalidades que mayormente han sido identificadas
son los conflictos individuales que se diferencian de los conflictos colectivos,
siendo los primeros aquellos que envuelven la discusión de una cuestión
estrictamente particular que planteen los sujetos de la relación laboral,
mientras que los segundos son aquellos que surgen ante los asuntos de
dimensión colectiva o donde intervienen con esa extensión un grupo de
trabajadores o una pluralidad de sujetos laborales sean éstos o
empleadores.
También se distinguen los conflictos de aplicación o de derechos y los
conflictos de regulación o económicos, aquellos entrañan el debate de la
interpretación o vigencia efectiva de una norma preexistente, sea de
naturaleza legal, convencional o reglamentaria, en tanto que los últimos
persiguen la elaboración o creación de una nueva normativa o la
modificación de la existente sin pretender su estricto cumplimiento.
Y finalmente se reconocen los conflictos justiciables y los conflictos
negociables, terminología moderna –pero su esencia tiene historia- que
alude a los mecanismos empleados para la solución de los mismos,
entendiendo que los primeros son atendidos por los órganos jurisdiccionales
y los segundos mediante los procedimientos administrativos o de
autocomposición que suelen ser solucionados por la vía de la negociación
entre las partes exclusivamente.
Los conflictos laborales reportan una importancia significativa en las
sociedades modernas, derivada de los efectos que se proyectan fuera del
ámbito de su entorno natural como son las empresas para invadir y penetrar
otros campos como el político y el económico, básicamente, teniendo que
ser canalizados o institucionalizados por el ordenamiento jurídico de cara a
mantener la paz social y el entendimiento de sus protagonistas.
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En definitiva, interesa recalcar que los conflictos de trabajo son
fenómenos que antecedieron a los tribunales laborales que fueron
organizados bajo la denominada jurisdicción laboral. La actividad de esta
jurisdicción representa uno de los medios que son empleados para la
solución e institucionalización de los conflictos laborales.
La justicia obrera tuvo su origen en Francia cuando se crearon los
Conseils de Prud’ hommes o Consejos de Prudentes bajo el imperio del
Emperador Napoleón Bonaparte con la función de conocer y resolver con
prontitud y en forma exclusiva los conflictos individuales de trabajo, pues
cuando aparecieron los conflictos colectivos de trabajo se planteó un nuevo
problema para la llamada justicia obrera al encomendarlos a otros
organismos no jurisdiccionales, surgiendo la complejidad de la organización
de la justicia obrera como expuso el maestro Mario De la Cueva 2. Los
Consejos de Prudentes se instituyeron antes que se introdujera la legislación
de trabajo y eran tribunales paritarios con representación de los asalariados
para dirimir controversias obrero-patronales, llegando a expandirse a otros
países europeos como Bélgica y Alemania.
En el antiguo derecho francés los Conseils de Prud’hommes
aparecieron junto a los Maitres Gardes de la industria de seda, en Lyon,
durante la jurisdicción corporativa que desaparece con la abolición de las
corporaciones que le dio la competencia de los conflictos de trabajo a los
tribunales comunes hasta que Bonaparte restaura aquella jurisdicción,
expandiéndose a todas las profesiones en todo el territorio. Los Consejos de
Prudentes eran organismos permanentes en cada ciudad, establecidos a
propuesta de las autoridades gubernamentales y estaban compuestos por
trabajadores y patronos de las distintas industrias conforme la ley de 18 de
2
DE LA CUEVA, Mario, 1969. Derecho Mexicano del Trabajo, 9ª ed., Editorial Porrúa, S.
A., México, T. II, p.890.
marzo de 1806, reformada en 1848, cuando se estableció la paridad de sus
integrantes.
Estos organismos funcionaban como Oficina de Conciliación y, a la
vez, como Tribunal de Decisión en los conflictos individuales de trabajo,
específicamente, sin formalidades en su procedimiento. Durante la
dominación de Napoleón se fundaron dos Consejos de Prudentes, uno en
Gante en 1810 y el otro en Bruselas en 1813, los cuales fueron creados por
decretos reales, pero con el ordenamiento constitucional se dispuso que se
instituyeran mediante ley, acatando el Parlamento dicha previsión en 1847,
cuando es aprobada una legislación general y luego se dictaron otros
ordenamientos complementarios Los Consejos de Conciliadores y
Sentenciadores, como fueron calificados por cierto sector doctrinal,
conservaron su función y conformación durante el proceso de propagación
por toda Europa.
Efectivamente, en la legislación belga se organizaron tribunales
corporativos con la finalidad de resolver los conflictos individuales de trabajo,
siguiendo de cerca el modelo francés. En Bélgica los interesados podían
acudir a los Consejos de Prudentes inclusive ante los conflictos colectivos,
pero sólo en busca de un arreglo conciliatorio. Se introdujeron mediante
leyes por los años de 1887, creando los denominados Consejos de la
Industria y del Trabajo que posteriormente el gobierno los organizó como
Comités Paritarios Nacionales y Regionales de Industria, con el propósito de
estudiar algunos problemas de trabajo. Los Consejos de Industria tenían
como objetivo principal el prevenir los conflictos de trabajo y procurar
arreglos amistosos; en tanto, los Comités Paritarios atendían los problemas
de las jornadas de trabajo y el alza de los salarios, presentados luego de la
primera conflagración mundial.
También en la legislación alemana fue establecida esta jurisdicción
especial con una precisión insuperable, pues en ese ordenamiento se hizo la
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diferenciación entre los conflictos jurídicos y económicos, dejando a la
jurisdicción de trabajo (Argeitsgerichtharkeit) la competencia de los primeros,
sean individuales o colectivos, y los segundos fueron atribuidos a los
Comités de Conciliación. Se cuenta que el sistema nacional socialista dejó
viva la jurisdicción del trabajo para los conflictos individuales, mientras que
los conflictos colectivos no eran sometidos a ese régimen. Cuando finalizó la
guerra, la jurisdicción del trabajo regresó a su antigua configuración hasta
que se introdujo un nuevo sistema que atribuyó los conflictos colectivos a la
conciliación. La facultad concedida a las corporaciones para juzgar los
problemas corporativos como las diferencias entre maestro y compañeros,
según la doctrina alemana, constituye el antecedente lejano de la jurisdicción
del trabajo.
Se cuenta que las autoridades encargadas de resolver los conflictos
de trabajo fueron conocidos como Juzgados de Fábrica (Fabrikgerichte) y en
1846 se extendieron por todo el territorio como Juzgados Industriales
(Königliche Gewerbegeriche). Específicamente, en 1890, se vino a
promulgar la Ley sobre la Jurisdicción del Trabajo en la Industria
(Gewerbegerichtsgesetz) y luego en 1904 se dictó la Ley sobre Jurisdicción
del Trabajo en el Comercio (Kaufmannsgerichtsgeresetz). Estos juzgados se
integraban de forma paritaria y fuera de la función jurisdiccional estaban
facultados para intervenir como organismos de conciliación en los conflictos
colectivos, hasta que aparecieron los Comités de Conciliación cuando
finalizó la primera guerra mundial.
La jurisdicción del trabajo en el sistema alemán estaba organizada en
el primer peldaño por los Juzgados del Trabajo, la segunda instancia por los
Juzgados Locales del Trabajo una especie de tribunal de apelación y la
tercera instancia por el Juzgado del Trabajo del Estado que era una Sala del
Supremo Tribunal de Alemania. Fuera de las mencionadas instituciones
fueron creados organismos de conciliación y arbitraje para intervenir en los
conflictos colectivos derivados de los contratos colectivos, teniendo un
desarrollo propio en este derecho los Conciliadores Oficiales que estaban
encargados de resolver cualquier conflicto. Su función era meramente
conciliatoria. Hasta aquí la reseña histórica de Mario De la Cueva,
desaparecido autor mexicano, con quien estoy de acuerdo plenamente.
En síntesis, puede apreciarse que la jurisdicción laboral nació en
Europa con el Consejo de Prudentes o Consejo de Hombres Prudentes,
particularmente en Francia, llegando a extenderse luego a Bélgica y
Alemania, con la finalidad de resolver los conflictos individuales y colectivos
de trabajo, mediante organismos especiales donde participaron
representantes del Estado, los trabajadores y patronos.
Siguiendo al escritor Ernesto Krotoschin3, quien explicaba la razón de
ser de la jurisdicción laboral cuando dijo que ésta contrastaba con aquella
jurisdicción complicada, lenta y onerosa, como era la común u ordinaria,
entre nosotros se recuerda que el establecimiento de la jurisdicción de
trabajo obedece a tres eventualidades o circunstancias distintas e
interrelacionadas, según el catedrático Rolando Murgas Torrazza 4, cuando
señala las siguientes: 1. La autonomía del Derecho del Trabajo, las
particularidades que lo caracterizan y su neta separación del derecho
común; 2. La existencia de normas procesales propias en el Derecho del
Trabajo, que llevan a un sector doctrinal a sostener una autonomía del
Derecho Procesal del Trabajo respecto del derecho procesal común; 3. La
lentitud y onerosidad que todavía caracterizan buena parte de los procesos
ante la jurisdicción común, frente a la exigencia de una justicia rápida y
simplificada en materia laboral. Estas motivaciones justifican la especialidad
3
KROTOSCHIN, Ernesto. 1968. Instituciones de Derecho del Trabajo, Editorial De
Palma, Argentina, p.
4
MURGAS TORRAZZA, Rolando, 2002. “La Administración de Justicia Laboral en
Iberoamérica”, Memorias del 1er Congreso Nacional de Derecho del Trabajo, Editorial
Sibauste, S. A., Panamá, p.317.
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de la jurisdicción donde se dirimen las controversias laborales tanto en el
plano iberoamericano como en el ámbito nacional.
2. EVOLUCIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA JURISDICCIÓN DE
TRABAJO.
Es necesario ahora que enunciemos las características de la
jurisdicción laboral dado que esas notas sirven para comprender mejor la
institución objeto de estudio. En primer lugar, se observa que es
especializada debido a que sólo se ventilan ante ella los asuntos y
controversias derivadas de las relaciones de trabajo. En segundo lugar, es
mixta puesto que su primordial la función de interpretar y aplicar el
ordenamiento laboral la cumplen las autoridades administrativa
(administración de trabajo) y los tribunales de justicia. En tercer lugar, es
pública y no privada por cuanto que cualquier persona tiene acceso a ella y
puede presentar sus reclamaciones, siempre que tengan su base o
fundamento en la relación de trabajo estrictamente, con el fin de asegurar la
defensa de sus derechos subjetivos. En cuarto lugar, es permanente habida
cuenta que no puede ser paralizado ni suspendido el servicio de la
administración de justicia laboral. En quinto lugar, es privativa porque ante
ella se ventilan todas las causas suscitadas con ocasión de la relación de
trabajo, siempre que no estén atribuidas a otras autoridades, implicando ello
que es una institución exclusiva del Estado emanada de su uno de sus
atributos esenciales su Soberanía.
En nuestro medio como en las distintas legislaciones europeas los
organismos administrativos de trabajo precedieron la jurisdicción laboral
encargada de la función jurisdiccional en esta materia. Antes del
establecimiento de esta institución las controversias de trabajo eran
sometidas a la competencia de las autoridades administrativas y de los
tribunales comunes donde se aplicaban los procedimientos civiles, tal como
lo demuestran los antecedentes del ordenamiento laboral vigente.
Todos estos rasgos hacen peculiar a la jurisdicción de trabajo que
fuera creada como el escenario ideal para resolver los conflictos laborales
donde actúan las normas procesales para darle eficacia a las disposiciones
materiales que primordialmente reconocen derechos a los trabajadores y a
los empleadores. Por tanto, se entiende que la jurisdicción laboral tiene
como objetivo último garantizar la vigencia del ordenamiento jurídico laboral
e imponer el respeto a ese ordenamiento a todo sujeto que tienda a
infringirlo con sus actos.
En Panamá, la jurisdicción especializada de trabajo fue creada en la
Constitución Política de 1946, desarrollándola el Código de Trabajo de 1947,
cuya vigencia se inicia a partir del 1º de marzo de 1948. El libro segundo
impropiamente denominado normas adjetivas se ocupó de establecer las
estructuras orgánicas y funcionales de los tribunales laborales, al igual que la
Desde una perspectiva histórica, Humberto Ricord5 afirma que las
controversias originadas por razón de las relaciones de trabajo se ventilaban
en la Sección de Justicia Social del Ministerio de Gobierno y Justicia,
empleando las reglas del procedimiento policivo establecidas en el Código
Administrativo adoptado en 1917, luego de estudiar los Decretos No.55 de
10 de septiembre de 1941 y No.133 de 31 de enero de 1942. Los reclamos
por indemnización derivados de los accidentes de trabajo fueron conocidos y
decididos por el Órgano Judicial, según el Decreto Ley 38 de 1941. Como se
dijo este instrumento fue el primer esfuerzo sistemático adoptado por el
Estado para regular la relación de trabajo como institución jurídica.
5
RICORD, Humberto, 2002. “Historia del Derecho del Trabajo en Panamá”, 30 años de
vigencia del Código de Trabajo, Academia Panameña de Derecho del Trabajo, Editorial
Sibauste, S. A., Panamá, pp. 12-13.
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organización de la autoridad de trabajo, pero solamente interesan los
órganos de la jurisdicción laboral.
En esa época la jurisdicción laboral se ejercía por la Corte Suprema
de Trabajo como tribunal de casación, por el Tribunal Superior de Trabajo
como organismo de de segunda instancia, y por los Juzgados Seccionales
de Trabajo como juzgados de primera o única instancia, según lo previsto en
el artículo 340 de la Ley 67 de 1947. También esa legislación se ocupaba de
las exigencias indispensables para la designación de los jueces y
magistrados de los órganos que conformaban su estructura.
La organización de los tribunales de trabajo era la siguiente: un
juzgado para la Primera Sección que comprende las provincias de Panamá y
Darién; un juzgados para la Segunda Sección compuesta por las provincias
de Colón y San Blas; un juzgado para la Tercera Sección correspondiente a
la provincia de Chiriquí; un juzgado para la Cuarta Sección que sirviera a las
provincias de Coclé, Los Santos, Herrera y Veraguas; un juzgado para la
Quinta Sección que comprende la provincia de Bocas del Toro.
Durante la década de los cincuenta y sesenta se introdujeron
modificaciones a la estructura orgánica y funcional de esta jurisdicción, al
crearse nuevos tribunales tanto en Chiriquí como en Darién y separarse la
jurisdicción y función de los juzgados de Coclé. Se dieron estas reformas en
virtud de las leyes 31 del 12 de febrero de 1955 y 95 del 7 de septiembre de
1960, por medio de las cuales se reformaron los artículos 361 y 362 del
Código de Trabajo derogado.
Respecto de la composición e integración de los órganos de la
jurisdicción de trabajo, mediante el artículo 349 de la Ley 67 del 47 y el
Decreto de Gabinete No. 249 del 16 de junio de 1970, se dispuso que la
designación de los jueces y magistrados en la jurisdicción laboral le
correspondiera al Órgano Ejecutivo a través del sistema de ternas. Esta
forma de nombramiento tuvo una duración de veinte (20) años,
aproximadamente, hasta que se produjo la sentencia del 5 de abril de 1990,
dictada por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia dentro de un proceso
de inconstitucionalidad tras el restablecimiento del régimen democrático
seguido de la invasión estadounidense.
La Constitución Política de 1972, en su primitivo artículo 72, mantuvo
la existencia de la jurisdicción de trabajo y el funcionamiento de la misma
organizado por la Ley 67 de 1947, estableciendo ajustes necesarios con
legislaciones posteriores lógicamente. En realidad, el imperativo de
conservar el funcionamiento de la jurisdicción laboral fue implantado por el
artículo 1064 del Código de Trabajo de 1971, contenido dentro del Libro V
referido a las disposiciones finales, cuya vigencia fue iniciada antes de la
mencionada Constitución Política. Se buscaba establecer el funcionamiento
completo de la estructura de la jurisdicción de trabajo no sólo creando un
Segundo Tribunal Superior de Trabajo sino instituyendo el organismo
correspondiente que se ocupara de los recursos de casación laboral.
De conformidad con esa disposición del Código de Trabajo de 1972,
la jurisdicción de trabajo era ejercida por la Corte de Casación Laboral,
compuesta por tres Magistrados nombrados por el Órgano Ejecutivo
escogidos de listas confeccionadas por los sectores productivos del país; por
dos Tribunales Superiores de Trabajo que tendrían su sede en Panamá y
Veraguas, atendiendo a la división del territorio en dos Distritos Judiciales
claramente definidos en ese instrumento legal a diferencia de la derogada
legislación laboral, así: el primero comprendería las provincias de Panamá,
Colón, Bocas del Toro, Darién y la Comarca de San Blas, y el segundo las
provincias de Chiriquí, Coclé, Herrera, Los Santos y Veraguas; y por los
Juzgados Seccionales de Trabajo que cumplirían sus funciones en nueve
secciones que se precisan seguidamente.
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En la Primera Sección que comprenderá Panamá habrá cinco
Juzgados, cuatro en la ciudad de Panamá para conocer y resolver los
conflictos laborales en Panamá y San Miguelito; y el otro cumplirá funciones
en Chorrera, Capira, Chame y San Carlos. En la Segunda Sección habrá dos
juzgados, ambos con sede en la ciudad de Colón. En la Tercera Sección
habrá tres juzgados y comprenderá la provincia de Chiriquí y tendrán su
sede en David para atender los casos de David, Dolega, Boquete,
Remedios, Gualaca, San Félix, San Lorenzo y Tolé, el otro en Puerto
Armuelles para Barú y Renacimiento y el último con sede en Concepción
para conocer los casos de Bugaba, Alanje y Boquerón. En la Cuarta Sección
habrá dos juzgados con sede en Aguadulce, el primero, cuyas funciones se
extienden a Natá y Aguadulce y, el segundo, con sede en Penonomé
correspondiendo atender el propio distrito de Penonomé, Antón, La Pintada y
Olá. En la Quinta Sección existirá un juzgado con sede en Changuinola. En
la Sexta Sección habrá un juzgado con sede en Chitré. En la Séptima
Sección habrá un juzgado con sede en Santiago de Veraguas. Y en la
Novena Sección habrá un juzgado con sede en La Palma.
Durante la década del setenta se crearon las Juntas de Conciliación y
Decisión como parte de la jurisdicción laboral, por medio de la Ley 7 del 25
de febrero de 1975, estableciéndose su atribución, conformación y reglas de
tramitación. Su competencia estaba circunscrita a las demandas por
despidos injustificados, las demandas que no excedan de mil quinientos
balboas y reclamaciones de los trabajadores domésticos sin importar la
cuantía ni la naturaleza de la pretensión. Ellas reportan una composición
tripartita, caracterizada por la representación de los sectores involucrados en
las relaciones laborales junto al representante del gobierno, pese a lo cual
constituyen tribunales laborales legítimos aun cuando se encuentran
adscritos al Ministerio de trabajo. Fueron establecidas en todo el territorio
nacional y su existencia se encuentra en peligro debido a la tendencia de
concentrar las funciones jurisdiccionales en el Órgano Judicial.
No obstante, en esta materia se registra una interesante evolución
legislativa que brevemente destacamos a pesar de no haberse respetado ni
cumplido. En concreto podemos citar la Ley 40 del 1 de agosto de 1975, por
medio de la cual se reformaron los artículos 340, 349 y 350 del Código de
Trabajo derogado, reestructurando el Tribunal Superior de Trabajo y fijando
el período de los Magistrados de ese cuerpo colegiado; la Ley 23 de 1979,
por medio de cual se crean dos tribunales más, el Juzgado Quinto de la
Primera Sección y el Juzgado Tercero de Trabajo de la Segunda Sección,
con el objeto de atender los conflictos laborales derivados de la reciente
recuperación del área canalera; y la Ley 33 del 9 de octubre de 1980 que
aludía a ciertas cuestiones salariales de los miembros del Tribunal Superior
de Trabajo y los Jueces Seccionales.
También debe mencionarse que ciertas funciones jurisdiccionales
fueron atribuidas a las autoridades administrativas de trabajo, por medio de
la Ley 53 de 1975, como el conocimiento de las demandas por
incumplimiento del artículo 215 del Código de Trabajo, las demandas para
determinar el salario mínimo legal o convencional con o sin el reclamo de las
diferencias adeudadas, las demandas relativas a la interpretación en
derecho o relativas a la validez de las cláusulas pactadas en las
convenciones colectivas, las demandas acerca de la aplicación del artículo
240 del Código de Trabajo, y las demandas de impugnaciones de las
Organizaciones Sociales de trabajadores relativas a la admisión de afiliados,
elección de directivos y representantes que no reúnan los requisitos
necesarios para el cargo y sobre la expulsión de sus afiliados.
Específicamente, estos asuntos se ventilaban ante el antiguo Ministerio de
Trabajo y Bienestar Social. A este punto nos referimos de inmediato
anotando las posiciones referidas al cuestionamiento de las facultades
jurisdiccionales de la administración de trabajo.
La atribución de las funciones jurisdiccionales a la Administración de
Trabajo, en su momento, respondió a una tendencia generalizada en todo el
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mundo y que rebasaba las potestades administrativas propias de tales
autoridades y que se encuentran en decadencia en la actualidad, ya que su
función principal es de naturaleza sancionadora y no juzgadora o decisora
debido a que ésta compromete la imparcialidad e independencia –que son
garantías del debido proceso- las cuales no siempre concurren en las
relaciones donde interviene la autoridad de trabajo. En consecuencia, se
plantea la supresión de esas facultades y la concentración en el sistema
judicial de las mismas y que viene acogiéndose y respaldándose en estos
tiempos con mucha insistencia.
Cabe señalar que el sistema de la justicia laboral no está funcionando
a cabalidad debido a que ciertos órganos nunca fueron establecidos en la
práctica, pese a que abogamos por la plena vigencia de su estructura o por
su puesta en marcha de forma completa e íntegra, pudiendo citar como un
ejemplo claro de esta situación el hecho que todavía esté operando la Sala
Tercera de la Corte Suprema de Justicia como ente que conoce y decide los
recursos de casación laboral cuando esa función era con carácter
provisional. En otras palabras, resulta un imperativo insistir en la necesidad
de implantar o inaugurar la Sala de Casación Laboral al igual que los otros
órganos de la jurisdicción de trabajo creados por Ley.
3. INCORPORACIÓN DE LOS TRIBUNALES LABORALES AL ÓRGANO
JUDICIAL.
Desde su establecimiento hasta finales de los años ochenta, la
designación de Magistrados y Jueces de Trabajo estuvo controlada y
dominada por el Órgano Ejecutivo, como es sabido, pues este órgano del
Estado intervenía directamente en dicho acto conforme el sistema de ternas
que estaba vigente.
Después de restablecido el sistema democrático en el país, tras la
invasión militar estadounidense que acabara con la dictadura instaurada en
el territorio nacional, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia declaró la
inconstitucionalidad de las disposiciones jurídicas que facultaban al Órgano
Ejecutivo a escoger y nombrar los Jueces y Magistrados de los tribunales de
trabajo, mediante el sistema de ternas, conforme los artículos 9 del Decreto
de Gabinete No. 249 de 1970 y artículo 349 de la Ley 67 de 1947.
La sentencia del 5 de abril de 1990, en su parte medular, dispuso que
la citada normativa que le confiere al Ministro de Trabajo la potestad de
proponer al Presidente de la República ternas para que nombraran a los
Magistrados del Tribunal Superior de Trabajo es violatoria del artículo 206 de
la Constitución Política. Se agrega que esa situación vulnera el principio
receptado en el artículo 2 de la Constitución y, de igual forma, el principio de
independencia de los magistrados y jueces en el ejercicio de sus funciones
estatuido por el artículo 207 de la misma Carta Política, pues, en fin de
cuenta, estos servidores públicos también imparten justicia y forman parte de
la Administración de Justicia. Y, por último, se expresa que si el deseo o la
voluntad del poder constituyente hubiese sido el de conceder esa potestad al
Órgano Ejecutivo, y no al Judicial, como rezan las normas legales
impugnadas de inconstitucionales, así lo hubiera dejado expresamente
consignado en el propio texto de la Constitución, como ocurre por ejemplo,
con los nombramientos de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
el Procurador General de la Nación y el Procurador de la Administración,
quienes son nombrados por el “Consejo de Gabinete”, con sujeción a la
aprobación del Órgano Legislativo, por mandato expreso de la Constitución.
Cuando reasume su función eclipsada –durante varios años- de
orientar y perfilar la vida institucional del país, estableciendo el control de la
juridicidad del Estado, el Pleno vino a restaurar el sistema de justicia para
alejarlo de la injerencia directa del Órgano Ejecutivo, mediante la sentencia
del 5 de abril de 1990, cuando impuso que los nombramientos de los jueces
de los tribunales laborales deben ser realizados conforme el artículo 206 de
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la Constitución Política, según destaca el jurista Jorge Fábrega Ponce6. De
acuerdo con ese enfoque, el profesor Abel Zamorano7 expuso que con ese
fallo se retoma la doctrina del monopolio de la jurisdicción por parte del
Órgano Judicial, como una de las piedras angulares del Estado de Derecho,
y es con fundamento en ella que se profieren los fallos, declarando
inconstitucionales aquellas disposiciones legales que ponían en manos del
Órgano Ejecutivo ciertas funciones jurisdiccionales y, recientemente, sostuvo
que se da un paso más hacia el perfeccionamiento de nuestro Estado de
Derecho, lo cual es absolutamente cierto.
A partir de ese emblemático fallo la jurisdicción laboral deja de ser
considerada la cenicienta del sistema de justicia como se dijo hace tiempo y
pasa a formar parte del Órgano Judicial, como veremos, correspondiéndole
el control absoluto a la Corte Suprema de Justicia no sólo en cuanto al
registro de estadísticas sino en lo concerniente a la selección y
nombramiento de los jueces y magistrados de los tribunales de trabajo
mediante las reglas de concurso formales.
Efectivamente, los Tribunales Superiores de Trabajo y los Juzgados
Seccionales de Trabajo fueron incorporados al sistema de administración de
justicia por virtud de la Ley 19 de 1991, al modificarse el Código Judicial,
especificando los órganos que brindan ese servicio público esencial dentro
del Estado panameño.
Por medio del Decreto-Ley 8 del 26 de febrero de 1998, que regula las
relaciones laborales donde intervienen trabajadores nacionales y que se
6
FABREGA PONCE, Jorge. 1990. Estudios Procesales, Editora Jurídica Panameña,
Panamá, T. III, pp.121-123.
7
ZAMORANO, Abel. 1998-2002. “Medio siglo de la jurisdicción de trabajo”, La Prensa,
segmento opinión, Panamá, edición del 22 de abril, p.35-A; y “La Jurisdicción del Trabajo en
Panamá posterior a la Ley 59 del 7 de diciembre de 2001” Memorias del 1er Congreso
Nacional de Derecho del Trabajo, Editorial Sibauste, S. A., Panamá, p.376.
desarrollan a bordo de las naves de registro panameño, se crean dos
Juzgados Laborales Marítimos en el país, uno en el Litoral Pacífico, con
sede en Panamá que tendrá jurisdicción dentro de las circunscripciones que
comprenden la Primera, Tercera, Cuarta y Sexta Sección; y otro en el Litoral
Atlántico, con sede en Colón que tendrá jurisdicción dentro de las
circunscripciones que comprenden la Segunda y Quinta Sección de Trabajo.
Estos tribunales conocerán de las controversias que se originen del trabajo
en el mar y en las vías navegables. Sin embargo, estos tribunales también
llamados Tribunales Marítimos de Trabajo no están funcionando en la
práctica, y están asumiendo la competencia de esa materia los Juzgados
Seccionales de Trabajo y las Juntas de Conciliación y Decisión.
Posteriormente, se dicta la Ley 23 de 2001, mediante la cual es
subrogado el artículo 3 del Código Judicial, reconociendo que los Tribunales
Superiores de Trabajo y los Juzgados Seccionales de Trabajo quedan
incorporados de manera permanente a la administración de justicia del país.
Así las cosas, la jurisdicción laboral viene a ser parte del sistema de justicia
que es monopolizada por el Órgano Judicial a través de su máxima autoridad
la Corte Suprema integrada por nueve Magistrados conforme el esquema
actual. Esta legislación introdujo otras modificaciones y adiciones al Código
Judicial.
Mediante la Ley 59 del 5 de diciembre de 2001, publicada esa fecha
en la Gaceta Oficial No.24447, se adiciona el Título XVII del Libro Primero
del Código Judicial integrado el mismo por tres capítulos dedicados a la
jurisdicción laboral. Con ella se deroga la Ley 67 de 1947 y cualquier
disposición que le sea contraria. Ella contiene el objeto de la jurisdicción, los
órganos por medio de los cuales funciona su estructura, las competencias y
otras cuestiones como veremos enseguida.
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4. ORGANIZACIÓN DE LOS TRIBUNALES LABORALES SEGÚN LA
LEGISLACIÓN VIGENTE.
Esta jurisdicción llega a ser implantada para decidir las controversias
que provengan directa o indirectamente de la ejecución de los contratos de
trabajo celebrados entre empleadores y trabajadores, entre las
organizaciones sociales de empleadores y las organizaciones sociales de
trabajadores, así como los conflictos que se presenten en las organizaciones
sociales de trabajadores, sea con motivo de la interpretación o de la
aplicación de la legislación de trabajo, según el artículo 460-A del Código
Judicial.
Con relación a los órganos de la jurisdicción laboral que actúan como
tribunales de segunda instancia, específicamente, el régimen vigente
reconoce la existencia de dos Tribunales Superiores de Trabajo que son
denominados, así: Tribunal Superior de Trabajo del Primer Distrito Judicial y
Tribunal Superior de Trabajo del Segundo Distrito Judicial. El primero tiene
su sede en la ciudad de Panamá y comprende en su jurisdicción las
provincias de Panamá, Colón y Darién, así como la Comarca de Kuna Yala;
mientras que el segundo tiene su sede en Santiago de Veraguas y
comprende su jurisdicción las provincias de Bocas del Toro, Chiriquí, Coclé,
Herrera, Los Santos y Veraguas, tal como se aprecia en el artículo 460-D.
Se desprende de lo anterior que ante los tribunales de trabajo se
ventilan todas las acciones derivadas de los contratos de trabajo, debido a
su competencia privativa, como lo reconoce el artículo 460-B, salvo las
materias que por razón de leyes vigentes –al momento de la aprobación de
esta normativa- son atribuidas a las Juntas de Conciliación y Decisión y la
Dirección General y Regional de Trabajo. (Leyes 7 de 1975 y 53 de 1975 y
sus modificaciones)
Los Magistrados que integran sendos Tribunales Superiores de
Justicia dentro de la jurisdicción laboral, serán elegidos y nombrados por el
Pleno de la Corte Suprema de Justicia de conformidad con las normas de la
Carrera Judicial. También sus Suplentes serán designados por el Pleno, tal
como indica el último párrafo del artículo 460-E. En cuanto a los requisitos de
idoneidad para asumir el cargo de Magistrado de los Tribunales Superiores
de Trabajo, se exigen los mismos para ser Magistrado de los Tribunales
Superiores de Justicia, además de tener estudios y experiencias en Derecho
Laboral, según el artículo 460-F.
La estructura orgánica de la jurisdicción laboral está configurada en el
artículo 460-C del Código Judicial que dispone que ella se ejerce de manera
permanente por la Sala de Casación Laboral, por los Tribunales Superiores
de Trabajo como tribunales de segunda instancia, por los Juzgados
Seccionales de Trabajo y por las Juntas de Conciliación y Decisión, ambos
como tribunales de primera o única instancia. Se dispone que mientras no
entre en funciones la Sala de Casación Laboral, continuará conociendo de
los recursos de casación la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.
De manera que en la cúspide de la pirámide de la jurisdicción laboral se sitúa
la Sala de Casación Laboral, en el nivel intermedio a los Tribunales
Superiores de Trabajo y en la parte inferior o base a los Juzgados
Seccionales de Trabajo.
De conformidad con el artículo 460-I del Código Judicial son
atribuciones de los Tribunales Superiores de Trabajo las siguientes: conocer
en segunda instancia de los procesos que decididos en primera instancia por
los Jueces Seccionales de Trabajo y las Juntas de Conciliación y Decisión
en los cuales haya lugar a los recursos de apelación, recursos de hecho o
las consultas; conocer las quejas que se presenten contra los Jueces
Seccionales de Trabajo e imponer sanciones que establezca la Ley; resolver
los conflictos de competencia planteados entre los Juzgados Seccionales de
Trabajo, las Juntas de Conciliación y Decisión, y la Dirección General y
Regional de Trabajo; y ejercer las demás funciones que establezca la Ley.
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Por su parte, el artículo 460-J dispone que los Juzgados Seccionales
de Trabajo que actúan como tribunales de única y primera instancia estén
repartidos en el territorio nacional en nueve secciones conformadas, así:
Primera Sección que comprende la provincia de Panamá, donde
habrá cinco (5) juzgados: el Primero, el Segundo, el Tercero y el Cuarto con
sede en la ciudad de Panamá y jurisdicción en los distritos de Panamá, San
Miguelito, Balboa, Taboga, Chepo y Chimán; y el Quinto con sede en la
Chorrera y jurisdicción en los distritos de Arraiján, La Chorrera, Capira,
Chame y San Carlos.
Segunda Sección que comprende la provincia de Colón y la Comarca
de San Blas, donde habrá dos (2) juzgados, ambos con sede en la ciudad de
Colón.
Tercera Sección que comprende la provincia de Chiriquí, donde habrá
tres (3) juzgados: el Primero y el Segundo con sede en David y jurisdicción
en los distritos de David, Dolega, Boquete, Remedios, Gualaca, San Félix,
San Lorenzo, Tolé, Bugaba y Boquerón; y el Tercero con sede en Puerto
Armuelles y jurisdicción en Barú, Renacimiento y Alanje.
Cuarta Sección que comprende la provincia de Coclé, donde habrá
dos (2) juzgados: el Primero con sede en Aguadulce y jurisdicción en los
distritos de Aguadulce y Natá; y el Segundo con sede en Penonomé y
jurisdicción en Penonomé, Antón, La Pintada y Olá.
Quinta Sección que comprende la provincia de Bocas del Toro, donde
habrá un juzgado con sede en Changuinola.
Sexta Sección que comprende la provincia de Herrera, donde habrá
un juzgado con sede en Chitré.
Séptima Sección que comprende la provincia de Veraguas, donde
habrá un juzgado con sede en Santiago.
Octava Sección que comprende la provincia de Los Santos, donde
habrá un juzgado con sede en Las Tablas.
Novena Sección que comprende la provincia de Darién, donde habrá
un juzgado con en La Palma.
También se establece que para ser Juez Seccional de Trabajo se
exigen los mismos requisitos para ejercer el cargo de Juez de Circuito,
además de estudios y experiencias en Derecho Laboral, tal como indica el
artículo 460-K del Código Judicial. En cuanto al personal de los Juzgados
Seccionales de Trabajo, distinto a los Secretarios y Alguaciles Ejecutores, el
Pleno de la Corte tendrá la facultad de establecerlo conforme la organización
administrativa.
Fuera de las atribuciones establecidas en las legislaciones
complementarias, estas autoridades tienen competencia sobre los siguientes
asuntos: las controversias derivadas de los contratos de trabajo, las
renuncias por causas imputables al empleador, los procesos encaminados a
obtener la disolución de las organizaciones sociales, los procesos por
riesgos profesionales establecidos en el Código de Trabajo, los casos de
juzgamientos de faltas cometidas a las leyes de trabajo y los demás asuntos
que determine la Ley, según lo indicado en el artículo 460-L.
Se observa que la competencia está distribuida en base a la
circunscripción territorial, a la naturaleza de la causa, la calidad de las partes
y, por supuesto, tomando en cuenta la cuantía de lo reclamado. Por ende,
estos factores o elementos se encuentran presentes en la nueva normativa
que contempla la asignación de las causas que competen a los distintos
órganos de la jurisdicción de trabajo.
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Sin duda alguna, esta legislación constituye un avance significativo
para la olvidada y maltratada jurisdicción laboral en Panamá, pues vino a
llenar un vacío que data desde la vigencia del actual Código de Trabajo de
1972, el cual mantenía vigentes ciertas normas de la Ley 67 de 1947, cuyos
resabios de antigüedad todavía colgaban en muchas de sus disposiciones, al
decir del laboralista Oscar Vargas Velarde8, quien con mucho tino puntualiza
aspectos positivos entre los cuales destaca la creación de la Sala de
Casación Laboral que vendría a inmunizar sus decisiones contra demandas
de inconstitucionalidad y amparos de garantías constitucionales, la división
territorial de la jurisdicción laboral, la estabilidad de los operadores y
funcionarios de esa jurisdicción tan necesaria para la conocida
independencia judicial, la precisión de ciertas cuestiones procesales que
eran motivo de mucha polémica en la doctrina como la competencia en
materias determinadas ya.
Como es evidente la Sala de Casación Laboral tendría que ocuparse
de los recursos de casación laboral, al igual que de las impugnaciones que
procedan contra los laudos arbitrales dictados con sujeción de la normativa
laboral de la Autoridad del Canal de Panamá y demás atribuciones que
establezca la Ley.
No obstante, junto a esos aportes se encuentran aspectos negativos
que representan un déficit nacional que ha impedido completar la jurisdicción
laboral tales como el retraso en el funcionamiento de la Sala de Casación
manteniendo la provisionalidad de las funciones que asume la Sala Tercera
de la Corte Suprema de Justicia en materia de casación laboral, la omisión
de referirse a la mayoría de las comarcas indígenas que son parte de la
división política dentro de las distintas secciones establecidas y la
abrogación de una regla de competencia favorable para los trabajadores
contenida en el artículo 382 de la Ley 67 de 1947, según el citado laboralista
autor de innumerables obras y estudios jurídicos9.
También apunta que la Ley 59 de 2001, le otorga un tratamiento
inadecuado a las Juntas de Conciliación y Decisión dado que las mantuvo
bajo la égida del Ministerio de Trabajo, en lo que respecta a la parte
administrativa, a pesar de reconocerla como un organismo de la jurisdicción
de trabajo, siendo ello una contradicción descomunal10. Con el propósito de
establecer una propuesta frente a la conocida desnaturalización de estos
organismos, tanto en su naturaleza como en la estructura y funcionamiento
configurado, se debió perfeccionar el modelo suprimiendo la dependencia
administrativa con el Ministerio de Trabajo.
Otra de las insuficiencias existentes en el instrumento analizado tiene
que ver con la no inclusión de los Juzgados Laborales Marítimos, creados
por el Decreto Ley 8 de 1998, dentro de los órganos que ejercen de manera
permanente la jurisdicción laboral, pues fueron ignorados o pasada por alto
la existencia de la propia ley laboral marítima, como bien subraya el colega
Carlos Alberto Membreño11, aparte de la falta de dotación de recursos
humanos y económicos con la que tropieza esta jurisdicción especial para su
cabal funcionamiento.
5. INSTAURACIÓN NECESARIA DE TODA LA ESTRUCTURA DE LA
JURISDICCIÓN LABORAL.
Las deficiencias anotadas o males observados sirven de preámbulo
para referirnos a las propuestas de fortalecimiento de la justicia laboral,
9
Ibídem, pp.350-362.
Ibídem, pp.355-356
11
MEMBREÑO, Carlos Alberto. 2002. “Las Reformas a la Jurisdicción de Trabajo”,
Memorias del 1er Congreso Nacional de Derecho del Trabajo, Editorial Sibauste, S. A.,
Panamá, p.293.
10
8
VARGAS VELARDE, Oscar, 2002. “La Jurisdicción Especial de Trabajo”, Memorias del
1er Congreso Nacional de Derecho del Trabajo, Editorial Sibauste, S. A., Panamá, pp.
343-350.
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mediante la inauguración de la Sala de Casación Laboral y el
establecimiento de los otros tribunales laborales que no están operando en
la práctica, como los creados por el Decreto Ley 8 de 1998 y los previstos en
la nueva estructura que debe tomar en cuenta la división política del territorio
nacional. Con esto se completará toda la estructura orgánica de la
jurisdicción de trabajo en Panamá.
CABANELLAS, Guillermo. Derecho de los Conflictos
Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, Argentina, 1966.
Así, el número de tribunales laborales existentes será aumentado para
cumplir con el derecho de tutela judicial efectiva que tienen los ciudadanos
que residen en las circunscripciones territoriales donde no se encuentran
funcionando los juzgados ya creados.
KROTOSCHIN, Ernesto. Instituciones de Derecho del Trabajo, 2ª ed.,
Editorial De Palma, Buenos Aires, Argentina, 1968.
Lo anterior resulta indispensable ante la concentración de funciones
judiciales que se impone debido a la eliminación de las potestades
jurisdiccionales de la Administración de Trabajo y, obviamente, la
concentración o monopolio de las funciones del sistema judicial iniciado
durante la década de los noventa con el fallo emblemático examinado.
Todo ello implica que los dignatarios del Órgano Judicial tendrán que
gestionar un presupuesto suficiente y ofrecer infraestructuras adecuadas
para llevar adelante esa misión y la satisfacción de tan importante servicio
público esencial. También tendrá la responsabilidad designar a los jueces y
magistrados por sus cualidades y calidades profesionales.
En fin, el mejoramiento de la jurisdicción laboral en Panamá depende
no sólo de la puesta en marcha de toda su estructura orgánica sino del
escogimiento de los hombres y mujeres que tengan la mejor preparación
académica, profesional, ética y moral para desempeñar los delicados cargos
dentro de la magistratura y judicatura.
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
Laborales,
DE LA CUEVA, Mario. Derecho Mexicano del Trabajo, 9ª ed., Editorial
Porrúa, S. A., México, T. II, 1969.
MEMBREÑO, Carlos Alberto. “Las Reformas a la Jurisdicción de Trabajo”,
Memoria del 1er Congreso Nacional de Derecho del Trabajo, Editorial
Sibauste, S. A., Panamá, 2002.
MURGAS TORRAZZA, Rolando. “La Administración de Justicia Laboral en
Iberoamérica”, Memoria del 1er Congreso Nacional de Derecho del
Trabajo, Editorial Sibauste, S. A., Panamá, 2002.
RICORD, Humberto. “Historia del Derecho del Trabajo en Panamá”, 30 años
de vigencia del Código de Trabajo, Academia Panameña de Derecho del
Trabajo, Editorial Sibauste, S. A., Panamá, 2002.
VARGAS VELARDE, Oscar “La Jurisdicción Especial de Trabajo”, Memoria
del 1er Congreso Nacional de Derecho del Trabajo, Editorial Sibauste, S.
A., Panamá, 2002.
ZAMORANO, Abel. “La Jurisdicción del Trabajo en Panamá posterior a la
Ley 59 del 7 de diciembre de 2001”, Memoria del 1er Congreso Nacional
de Derecho del Trabajo, Editorial Sibauste, S. A., Panamá, 2002.
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ANALISIS JURISPRUDENCIAL DE LA
FIBROMIALGIA O EL SINDROME
DE LA FATIGA CRONICA
Mgtra. Belquis C. Sáez N.
Directora del Centro de Investigación Jurídica
ÍNDICE
Introducción, Antecedentes de la Fibromialgia, Jurisprudencia de la
Corte suprema de Justicia.
PALABRAS CLAVES
FIBROMIALGIA, SÍNDROME DE FATIGA, ENFERMEDAD CRÓNICA,
INCAPACIDAD LABORAL
Abstract. During recent years we have been to observe signifficant
changes in the field of chronic diseases, both in form and factor. As such,
new clinical realities taking after fibromyalgia and Chronic Fatigue Syndrome.
INTRODUCCIÓN
Con motivo del Congreso Científico presidido por la Vicerrectoría de
Investigación y postgrado de la Universidad de Panamá, presentamos el
proyecto de investigación titulado “LA FIBROMIALGIA ALCANCE DE LA
LEY DE SEGURIDAD SOCIAL”, sobre todo por la preocupación que nos
surgió debido a que realizamos una compilación de la ley de seguridad
social, y nos dimos cuenta que la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia ha analizado muy pocos casos sobre fibromialgia, y deducimos que
la enfermedad es desconocida. Por esa razón vamos a realizar algunos
comentarios a esos fallos.
1.
ANTECEDENTES DE LA FIBROMIALGIA.
El derecho tiene la difícil tarea, de dar respuestas rápidas, ahora más
que nunca debido a la compleja y dinámica actividad social.
Los cambios sociales, el avance de la sociedad aunado al incremento
de la tecnología presenciado en los últimos años ha generado cambios
también en las enfermedades y la evolución de la medicina. Sirva como
ejemplo, la epidemia ocurrida a mediados de la década de los ochenta en el
sector de operadores de teléfonos y teclados _Telecom Australia_ en la que,
sin motivo aparente, un buen número de personas presentaban una serie de
menoscabos dolorosos, ocasionado, se pensaba entonces, por esfuerzos
repetitivos,
lo que motivó múltiples reclamaciones indemnizatorias,
procedimientos judiciales en definitiva, por ésta pérdida de la capacidad
laboral. (LEON j. 2006)
Fue Hench quien en 1975 incorporó el vocablo FIBROMIALGIA, si bien
habríamos de esperar hasta 1990 para que el AMERICAN COLLEGE OF
RHEUMATOLOGY fijara los criterios para su clasificación, cuyo eje
fundamental lo representan los 18 puntos distribuidos en la anatomía del
sujeto evaluado.
Esta enfermedad fue reconocida por la Organización Mundial de la
Salud, OMS en 1992, y la tipificación en el manual de clasificación
internacional de enfermedades en ese mismo año.
A pesar del
reconocimiento que ha realizado la Organización Mundial de la Salud,
siguen sin definir varios aspectos, a saber; que grado de discapacidad se
debe tener para otorgar pensión de invalidez, quienes son los especialistas
que deben decretar la patología ya que existe una combinación de factores
que inciden en ella, la etiología de este enfermedad en muchos países es
desconocida y si se debe realizar reformas en la ley de seguridad social
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nuestra, sobre la base de que la persona que sufre de fibromialgia, tiene
una apariencia buena y no se cumple con el requisito que exige la ley de
seguridad social para decretar la invalidez.
Lo que sí es cierto es que es necesario llegar a un consenso entre la
clase médica y jurídica sobre la dinámica médico legal que debe seguirse en
lo sucesivo, en consideración a los contenidos de las referencias médico
científicas y las sentencias judiciales, valoradas en forma cualitativa,
descriptiva y analítica. Esto se debe a que no existe una bibliografía médica
concluyente sobre el tema de la incapacidad producto de la fibromialgia y por
tanto, el derecho necesita de esa bibliografía científica, a efectos de realizar
los correctivos necesarios.
La mayor parte de los países viene tratando el tema de la fibromialgia
con incapacidades que van desde los seis meses hasta el año. En Panamá
nosotros sólo hemos encontrado dos casos en la jurisprudencia y ello nos
conduce a pensar, que es una enfermedad de etiología desconocida y que
tuvieron que ir a la Sala Contencioso Administrativa para demandar ya que la
Comisión de Prestaciones Médicas de la Caja del Seguro Social, les negó la
pensión de invalidez.
2.
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Veamos dos casos que se han presentado ante la Sala Tercera de la
Corte Suprema de Justicia de nuestro país.
1.
FIBROMIALGIA (es una enfermedad progresiva a través del tiempo en
detrimento de la capacidad laboral para prestar servicios laborales e
impidiéndole procurarse un trabajo de conformidad y en proporción a sus
fuerzas, capacidad y formación profesional)
Lo anterior agrega un factor de especial consideración para establecer
la condición de salud de la señora M, pero como hemos explicado, no pudo
ser tomado en cuenta al momento de emitir su dictamen, por la Comisión
Médica Calificadora de primera instancia. Y es que, ahora sí se consideró
que la demandante M, se encontraba imposibilitada para trabajar por un (1)
año, lo que a todas luces revela un factor invalidante de los contemplados en
el régimen de seguridad social, contenido en el artículo 45 del Decreto Ley
No. 14 de 1954, que señala:
"Se considerará inválido para efectos de este seguro, el asegurado
que, a causa de enfermedad o alteración física o mental queda incapacitado
para procurarse por medio de un trabajo proporcionado a su fuerza,
capacidad y formación profesional, una remuneración equivalente por lo
menos a un tercio de la remuneración que percibía habitualmente antes de
sobrevenirle la invalidez o de la que habitualmente percibe en la misma
región un trabajador sano de mismo sexo y de capacidad y formación
semejante."
De lo anterior se evidencia que, desde el momento en que el estado de
salud de la señora M, no le permitía laborar por un (1) año, según el
diagnóstico de la doctora OD, médico de la Caja de Seguro Social, la
demandante sí se encontraba en la condición de invalidez que contempla el
artículo 45 antes señalado.
Como bien se ha expresado en párrafos anteriores, la demandante
utilizó los recursos que por ley le son permitidos para atacar en la vía
administrativa el acto considerado ilegal, razón por la cual, al momento de
resolver el recurso de Apelación, la demandante fue referida a una Comisión
Médica Calificadora de segunda instancia, donde fue evaluada nuevamente.
En esta última evaluación médica, que se aprecia a foja 148 y 149 de
los antecedentes, donde además puede observarse un historial del trámite
que le fue aplicado a la solicitud de la señora M, llama nuestra atención lo
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siguiente: 1-en el numeral 5, que se refiere a las evaluaciones de la
Comisión Médica de Primera Instancia, señala que le fue diagnosticado
FIBROMIALGIA y un 30% de incapacidad (resultado que no se tomó en
cuenta en por la comisión de primera instancia, toda vez que éste fue emitido
con posterioridad). 2-En el numeral 9, que se refiere a la evaluación de la
Comisión Médica de Segunda Instancia, se establece un diagnóstico
diferente: Síndrome depresivo menor leve, por el cual se establece un 24%
de invalidez.
Esta situación de desconocimiento del diagnóstico de primera instancia,
fue de alguna manera reconocido por el funcionario demandado, cuando en
su Informe Explicativo de Conducta, señala:
"Por otro lado debemos señalar, que la diferencia entre la Comisión
Médica Calificadora de Primera y Segunda Instancia, es que la Primera es la
que por Ley está facultada para iniciar la fase inicial de evaluación de toda
persona que solicita una pensión de invalidez, cuya decisión puede ser
revisada en virtud de un recurso, y la Segunda es el máximo organismo
institucional en esta materia cuando sean recurridos en Primera Instancia,
que le da un criterio técnico a la Honorable Junta Directiva de la Caja de
Seguro Social, cuyo criterio impera sobre los emitidos por la Comisión
Medica Calificadora de Primera Instancia.
Así pues, el dictamen de porcentaje de invalidez definido por la
Comisión Médica Calificadora de Segunda Instancia del 24%, impera sobre
el propuesto por la Comisión Médica Calificadora de Primera Instancia 30%,
por lo que, la señora M no califica para ser considerada inválida"(SIC)(F. 20)
Este argumento, a juicio de la Sala, resulta insuficiente para justificar la
declaratoria de no invalidez de la señora M.
Ante la omisión de la Comisión Médica Calificadora de Primera
Instancia, al no atender el diagnóstico del Servicio de Medicina Física y
Rehabilitación, aunado a la variación en el diagnóstico por parte de la
Comisión Médica de Segunda Instancia, el Tribunal considera se evidencia
una infracción al acápite a) del artículo 46 del Decreto Ley No. 1 de 1954, el
cual señala lo siguiente:
"Tendrá derecho a pensión de invalidez el asegurado que reúna los
siguientes requisitos:
a)Ser declarado inválido por la Comisión de Prestaciones de la Institución en
vista del Informe de la Comisión Médica Calificadora y de los demás
exámenes y pruebas que estime necesarios.
..."
Aunado a lo anterior, se observa a foja 153, un Informe dirigido a la
Junta Directiva de la Caja de Seguro Social, con el cual se adjuntó el
proyecto de resolución de segunda instancia, y que confrontado con en el
análisis expuesto en párrafos anteriores, puede concluirse que fueron
presentadas apreciaciones erradas del proceso de primera instancia.
Como hemos venido señalando, el dictamen de las Comisiones
Médicas Calificadoras y de las autoridades de la entidad demandada que
debieron resolver los procesos de primera y segunda instancia, fue basado
en una evaluación incompleta, con contradicciones y omisiones de
consideración, e incluso dictado sobre una base subjetiva ante la carencia de
una reglamentación objetiva para la calificación de la invalidez.
Cabe destacar el hecho, que se llegó a una decisión contraria a lo
solicitado por la demandante, obviando diagnósticos médicos, emitidos por la
propia Caja de Seguro Social, donde fue considerada imposibilitada para
laborar. Esto a pesar también, de las constancias emitidas por los médicos
especialistas a nivel privado, que estuvieron brindado tratamiento a la señora
M, en los últimos años antes de presentar su solicitud, los cuales
coincidieron en sus diagnósticos y que han sido enfáticos en señalar, que la
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paciente se encontraba imposibilitada para realizar sus deberes laborales,
incluso habituales.
Tales constancias emitidas por los médicos GENEROSO GUERRA
(Médico Internista-Reumatólogo) y JUAN LUIS CORREA JR. (Médico
Internista - Gastroenterólogo), resposan a foja 138 y 139 de los
antecedentes.
A lo anterior debemos agregar, que en virtud de la demanda
contencioso administrativa bajo estudio, la demandante debió cumplir con la
carga de la prueba, a fin de acreditar los cargos de infracción alegados, lo
que dio como resultado que en la correspondiente etapa procesal, fuesen
incorporados nuevos elementos de prueba que sirvieron para ilustrar a la
Sala respecto al padecimiento denominado FIBROMIALGIA y FATIGA
CRÓNICA.
Fue a través de las declaraciones rendidas por los médicos tratantes de
la señora M, cuyas especialidades guardan estrecha relación con los
síntomas que ésta presentaba, que se pudo conocer que, la FIBROMIALGIA,
según la describe el Dr. RAFAEL SUESCUM (f. 63) "es un síndrome donde
hay dolores musculares o en sus estructuras asociadas, tales como
tendones o ligamentos que pueden o no tener cambios inflamatorios. Este
síndrome se considera mayormente como parte de las enfermedades
reumatológicas, tampoco tiene parámetros de signos patonomónicos o
pruebas diagnósticas patonomónicas que establezcan el diagnóstico, es
decir, patonomónica significa algo concluyente para establecer
definitivamente un diagnóstico".
Según continuó explicando el doctor SUE, al referirse a la fatiga crónica
como síntoma presentado por la señora M, ésta puede ser "persistente o
recayente, recayente de por sí indica mejorías o recaídas", motivo por el
cual, a su parecer, "Ningún médico puede juzgar la intensidad de un dolor de
cabeza, ningún médico puede juzgar la intensidad de la fatiga igualmente,
ambos son presentaciones subjetivas de una condición o enfermedad." (f. 64
del proceso).
Por su parte, la doctora GISELA GARIBALDO, en su declaración visible
de fojas 65 a 67 del proceso, señaló que atendió a la señora M, en el año
2000, quien presentaba un "estado depresivo del cual tuvo recuperación",
para luego volverla a ver en febrero de 2003, fecha en la que manifestó
"síntomas y signos de depresión nuevamente", indicándole la señora M, que
le había sido diagnosticado "un síndrome de fatiga crónica" .
Al ser cuestionada sobre el estado depresivo de la paciente y si éste
guardaba relación con el síndrome diagnosticado, la doctora GARIBALDO
manifestó que "toda patología o enfermedad que conlleve una discapacidad
o alteración en nuestras funciones, puede coexistir con un estado depresivo"
(f. 66). Agrega además, refiriéndose a la persistencia del padecimiento
prolongado de un paciente con un cuadro crónico que afecte su salud, ésta
señaló que "Toda enfermedad crónica como expliqué anteriormente puede
contribuir a que las personas desarrollen un estado de depresión y ansiedad,
esto depende de la severidad o de cuanto compromete su estado físico la
enfermedad crónica y los elementos citados anteriormente" (f. 66) por lo que
es de la opinión que "los síntomas y signos de depresión pueden tener
periodos de mejorías, dependiendo de la continuidad del tratamiento y desde
luego de la severidad de la patología de fondo." (f. 67)
De fojas 68 a 71 del proceso, consta la declaración rendida por el
doctor GENEROSO GUERRA, la cual a consideración de la Sala es
contundente al referirse a las características de los pacientes de
FIBROMIALGIA, ya que, según ha manifestado este profesional de la
medicina, "los pacientes con FIBROMIALGIA lucen generalmente sanos o su
apariencia pareciera no evidenciar datos de enfermedad orgánica. Por lo
tanto, parecen sanos sin embargo, las manifestaciones de dolor, fatiga y
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trastornos del sueño son subjetivas, pero trastornan completamente la vida
de estos pacientes. Es posible que tengan periodos se relativa normalidad,
sin embargo, casi siempre están sintomáticos y la recurrencia del
padecimiento es la norma" (f. 70).
Seguidamente, agregó el doctor GUERRA, al ser cuestionado sobre las
tablas de medición para determinar el grado de incapacidad laboral de un
paciente que sufra de Fibromialgia y síndrome de fatiga crónica, este
contestó que "ni en Panamá ni en la mayoría de los países desarrollados
disponemos de una tabla o evaluación de discapacidad en los pacientes con
Fibromialgia. Nos basamos en pruebas sicológicas y mediciones subjetivas
que nos brinda la paciente. Es la historia clínica y el examen físico junto a
cuestionarios que evalúan la calidad de vida del individuo la que nos permite
realizar un juicio final"(f. 70 y 71)
También el proceso contencioso administrativo, cuenta con las
declaraciones de compañeros de trabajo de la señora M, quienes
describieron la forma como la demandante, presentó una desmejora en su
rendimiento laboral, pese a caracterizarse por ser una empleada eficiente a
lo largo de su desempeño en la empresa SCHERING-PLOUGH, debido a
sus padecimientos de salud que la obligaron a ausentarse de su trabajo
constantemente.
Como se constata en el proceso, la señora M, inició su vida laboral
desde los 19 años desempeñándose como Secretaria hasta separarse de
sus labores por mutuo acuerdo con la empresa, en febrero de 2004, motivo
por el cual su densidad y porcentaje de cuotas para tener derecho a la
pensión de invalidez, no fue obstáculo para acceder a la misma.
Por todo lo anterior, es que la Sala considera ha sido demostrado que
la señora M, sí está en una circunstancia de incapacidad para ejecutar la
labor profesional que siempre ha venido desempeñando desde el año 1971
(según consta en los autos). Lo que es una consecuencia directa de la
afección de FATIGA CRÓNICA y FIBROMIALGIA que sufre, y las secuelas
directamente relacionadas a esas dolencias, tal y como fueron descritas por
la institución demandada, en los respectivos diagnósticos que sirvieron de
fundamento al acto originario y los confirmatorios, acusados de ser ilegales.
En virtud de ello, somos de la opinión que a la demandada le asiste la
razón por considerar que se han cumplido las premisas jurídicas del artículo
45 invocado, una vez se ha demostrado que la enfermedad que padece la
demandada, progresó a través del tiempo en detrimento de su capacidad
laboral para prestar sus servicios laborales e impidiéndole procurarse un
trabajo de conformidad y en proporción a sus fuerzas, capacidad y formación
profesional.
La Sala Tercera, al resolver mediante fallo de 21 de mayo de 2003, un
negocio con características similares al que nos ocupa, en el que a la
demandante también le fue diagnosticado FIBROMIALGIA, señaló lo
siguiente:
"En el presente asunto gravitan elementos inmanentes a la filosofía del
sistema de seguridad social, que no pueden ser soslayados, por
precisamente estar en la base de la creación de las instituciones públicas de
previsión social. La previsión del infortunio es posible; empero, cuando éste
aparece en la realidad, no es extraño que en ocasiones como la estudiada,
resulte de difícil definición y tratamiento terapéutico, a fin de lograr
restablecer la salud y calidad de vida propias de la dignidad humana. En
caso contrario, los dispositivos de la seguridad social deben responder con
los paliativos diseñados por la civilización para compensar la ocurrencia del
riesgo.
A Oliva Pinto le aqueja una afección de origen y causas inciertos según
los avances científicos de estudio y análisis recopilados al efecto; por ello y
debido a la constante terapia seguida por la interesada, y según versión de
Volver al índice
uno de los especialistas que la ha atendido durante considerable tiempo,
ésta no ha degenerado aún más; aunque esta circunstancia no evita el
cumplimiento de la disposición que exige la invalidez de la interesada para
que proceda el derecho a gozar de una pensión bajo el riesgo de invalidez,
porque, en atención a las pruebas examinadas, Oliva Pinto debe ser
considerada inválida.
En consecuencia, la Sala Tercera Contencioso Administrativa de la
Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad e la Ley, DECLARA: 1- QUE ES ILEGAL, la Resolución No. 10605
de 23 de junio de 2004, expedida por la Comisión de Prestaciones
Económicas de la Caja de Seguro Social y sus actos confirmatorios.
En el caso sub-lite gravita la inmediación desplegada por el Tribunal de
la causa en la recepción de testimonios como los anotados, que lo ilustran
sobre el difícil pronóstico que no descarta la gravedad del padecimiento de la
señora Oliva Pinto, a quien la Sala considera inválida o incapacitada para
efectuar la labor que tradicionalmente ha venido desempeñando, de
conformidad con los artículos 45 y 46 del Decreto Ley 14 de 1954, y por
ende, le concede el derecho a gozar de la debida pensión por riesgo de
invalidez, que ha pagar a la afectada la Caja de Seguro Social de
conformidad con los parámetros legales, límites y condiciones que
establecen el monto de ese estipendio, previstos en su Ley Orgánica y
disposiciones reglamentarias aplicables."(OLIVA PINTO VS. CAJA DE
SEGURO SOCIAL, MAG. SUSTANCIADOR HIPÓLITO GIL)
DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN,
INTERPUESTA
POR
LA
FIRMA
MOLINO
Y
MOLINO
EN
REPRESENTACIÓN DE MACY MURILLO DE STAGNARO, PARA QUE SE
DECLARE NULA POR ILEGAL, LA RESOLUCIÓN NO. 10605 DE 23 DE
JUNIO DE 2004, DICTADA POR LA COMISIÓN DE PRESTACIONES DE
LA CAJA DE SEGURO SOCIAL, EL ACTO CONFIRMATORIO Y PARA QUE
SE HAGAN OTRAS DECLARACIONES. PONENETE: JACINTO A.
CÁRDENAS M. PANAMÁ, OCHO (8) DE JUNIO DE DOS MIL SIETE (2007).
2. FIBROMIALGIA (enfermedad de etiología desconocida ha progresado en
detrimento de la capacidad laboral de la afectada, específicamente para
prestar labores secretariales y procurarse un trabajo de conformidad y en
proporción a sus fuerzas, capacidad y formación profesional.)
Por último, debemos manifestar, que somos de la opinión que no existe
constancia en autos de que la señora MACY MURILLO DE STAGNARO,
haya incurrido en alguno de los casos excluyentes de la concesión de
pensión de invalidez, previstos por el artículo 47 de la Ley Orgánica de la
Caja de Seguro Social, ya que su estado de invalidez no es consecuencia de
un accidente de trabajo como tampoco ha sido provocado intencionalmente.
Para la Sala, se cumplen las premisas jurídicas del artículo 45 invocado
porque la enfermedad de etiología desconocida ha progresado en detrimento
de la capacidad laboral de la afectada, específicamente para prestar labores
secretariales y procurarse un trabajo de conformidad y en proporción a sus
fuerzas, capacidad y formación profesional.
Con base a las anteriores consideraciones, le es dable al Tribunal
proceder con la declaración del otorgamiento de la pensión de invalidez a la
señora MACY MURILLO DE STAGNARO, a partir de la fecha de la
resolución originaria que denegó el derecho en la vía administrativa, es decir,
a partir del 23 de junio de 2004.
En el presente asunto gravitan elementos inmanentes a la filosofía del
sistema de seguridad social, que no pueden ser soslayados, por
precisamente estar en la base de la creación de las instituciones públicas de
previsión social. La previsión del infortunio es posible; empero, cuando éste
aparece en la realidad, no es extraño que en ocasiones como la estudiada,
resulte de difícil definición y tratamiento terapéutico, a fin de lograr
Volver al índice
restablecer la salud y calidad de vida propias de la dignidad humana. En
caso contrario, los dispositivos de la seguridad social deben responder con
los paliativos diseñados por la civilización para compensar la ocurrencia del
riesgo.
A Oliva Pinto le aqueja una afección de origen y causas inciertos según
los avances científicos de estudio y análisis recopilados al efecto; por ello y
debido a la constante terapia seguida por la interesada, y según versión de
uno de los especialistas que la ha atendido durante considerable tiempo,
ésta no ha degenerado aún más; aunque esta circunstancia no evita el
cumplimiento de la disposición que exige la invalidez de la interesada para
que proceda el derecho a gozar de una pensión bajo el riesgo de invalidez,
porque, en atención a las pruebas examinadas, Oliva Pinto debe ser
considerada inválida.
En el caso sub-lite gravita la inmediación desplegada por el Tribunal de
la causa en la recepción de testimonios como los anotados, que lo ilustran
sobre el difícil pronóstico que no descarta la gravedad del padecimiento de la
señora Oliva Pinto, a quien la Sala considera inválida o incapacitada para
efectuar la labor que tradicionalmente ha venido desempeñando, de
conformidad con los artículos 45 y 46 del Decreto Ley 14 de 1954, y por
ende, le concede el derecho a gozar de la debida pensión por riesgo de
invalidez, que ha pagar a la afectada la Caja de Seguro Social de
conformidad con los parámetros legales, límites y condiciones que
establecen el monto de ese estipendio, previstos en su Ley Orgánica y
disposiciones reglamentarias aplicables.
En autos no aparece acreditado que la señora Oliva Pinto haya
incurrido en alguno de los casos que excluyen la concesión de pensión de
invalidez, de los previstos por el artículo 47 de la Ley Orgánica de la Caja de
Seguro Social.
Los cargos de injuridicidad contra las normas invocadas en la demanda
(Arts. 45 y 46, literal c) proceden, porque las citadas disposiciones fueron
violadas de modo directo al no haber sido aplicadas por el ente oficial
demandado, lo que desconoció, ilícitamente, los derechos en ellas
consignados, en detrimento del derecho subjetivo de la señora Oliva Pinto.
Por lo que procede el otorgamiento de la pensión de invalidez a partir de la
fecha de la resolución originaria que denegó el derecho en vía administrativa
a la interesada, esto es, desde el 18 de noviembre de 1998.
VI. DECISIÓN DEL TRIBUNAL
En consecuencia, la Sala Tercera Contencioso Administrativa de la
Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad e la Ley, DECLARA:
1.
QUE ES ILEGAL, la Resolución No. 17458, de 18 de noviembre de
1998, expedida por la Comisión de Prestaciones Económicas de la Caja de
Seguro Social y sus actos confirmatorios.
DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN,
INTERPUESTA POR LA FIRMA BARRANCOS & HENRIQUEZ, S.P.C. EN
REPRESENTACIÓN DE OLIVA PINTO SANCHEZ, PARA QUE SE
DECLARE NULA POR ILEGAL, LA RESOLUCIÓN Nº 17458 DE 18 DE
NOVIEMBRE DE 1998, DICTADA POR LA COMISION DE PRESTACIONES
ECONÓMICAS
DE
LA
CAJA
SEGURO
SOCIAL,
ACTOS
CONFIRMATORIOS Y PARA QUE SE HAGAN OTRAS DECLARACIONES.
3. COMENTARIOS
1. Ambos fallos apuntan a las características de esta enfermedad.
Generalmente y por datos estadísticos de investigaciones clínicas realizadas
la fibromialgia, da generalmente a las mujeres.
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2.
Las labores que realizan las personas que padecen de la enfermedad
están asociadas al trabajo que desempeñan. Es decir, que la nota distintiva
de esta enfermedad es que es causada por mantener posturas repetitivas
durante largo tiempo. Ambas se cumplen en los dos fallos.
3.
La enfermedad es totalmente desconocida. En ambos casos los
médicos en calidad de peritos reconocen, que la enfermedad es de etiología
desconocida y no se sabe sobre su evolución.
4.
En los dos casos la Comisión de prestaciones médicas de la Caja del
Seguro Social negó la pensión por invalidez debido a que las personas se
veían físicamente bien. Esta característica fue reconocida también en
ambos fallos.
5.
Uno de las dificultades de la fibromialgia es que no se cuenta con
ningún signo o prueba de laboratorio que coadyuve en el diagnóstico, lo que
hace que la fibromialgia y por extrapolación el síndrome de la fatiga crónica,
entren a formar parte de esta categoría de los síndromes que los médicos
llaman funcionales somáticos que se estructuran más por los síntomas que
por las pruebas complementarias.
Este hecho quedó igualmente
demostrado en ambos fallos por la dificultad en detectar la enfermedad.
Esperamos en una próxima edición del Boletín Informativo virtual hablar
sobre la necesidad de realizar cambios en la ley de Seguridad Social, que
puedan mejorar la situación de personas que sufren estos padecimientos.
BIBLIOGRAFIA
1. LEON, Javier. Fibromialgia y/o Síndrome de la Fatiga Crónica. Una
Propuesta para la Aproximación a su doble dimensión Jurídica y médica.
Estudios de Deusto. Volumen 54/2, Julio-Diciembre, 2006.
2. Informe de la Organización Mundial de la Salud. Sobre
Enfermedades
de Etiología Desconocida. Editorial Astrea, 2008. Pág. 5.
PARTIDOS POLÍTICOS ELECTORALES EN EL PANAMÁ
REPUBLICANO (1903-2014)
Dra. Enriqueta Davis V.
Dr. Freddy E. Blanco M.
QUE DEFINIMOS COMO PARTIDO POLÍTICO
Max Weber, nos decía al respecto “Es una asociación dirigida a un fin
deliberado, ya sea este objetivo como la realización de un programa que
tiene finalidades materiales, ideales, o personal, es decir tendiente a obtener
beneficios, poder y honor para los jefes, dirigentes o si no, tendientes a todos
estos fines conjuntamente ; en la noción de partidos políticos entran todas
aquellas organizaciones de la sociedad civil que surgen en el momento en el
que se reconoce teórica o prácticamente, al pueblo el derecho de participar
en la gestión del poder político y que con este fin se organizan y actúan”.
“En términos generales puede decirse que l nacimiento y el desarrollo
de los partidos políticos están vinculado al problema de la participación, es
decir, al progresivo aumento de la demanda de participar en el proceso de
formación de las decisiones políticas por parte de clases y estratos diversos
de la sociedad. Esta demanda de participación se presenta de manera más
intensa en los momentos de grandes transformaciones económicas y
sociales que trastocan la estructura tradicional de la sociedad y amenazan
con modificar sus relaciones de poder; es en estas situaciones cuando
surgen grupos más o menos grandes y más o menos organizados que se
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proponen actuar por una ampliación de la gestión del poder político a
sectores de la sociedad que anteriormente estaban excluidos o que
proponen una distinta estructuración político y social de la misma sociedad”.
[Diccionario de Política, p. 1184, 1982].
Existen diversidades de denominaciones de los partidos políticos,
ejemplos: aparato, masas, parlamentos, federaciones, socialistas,
democráticos, y los electorales que se postulan a cargos de elección
electoral, en nuestras elecciones para presidente, vicepresidentes,
diputados, hoy representantes de corregimientos, legisladores y alcaldes.
La vigente Constitución Política de la República de Panamá, en su
artículo 137 nos dice: “Las condiciones de elegibilidad para ser candidato a
cargos de elección popular por parte de funcionarios públicos serán
definidas en la Ley. (buscar la Ley Electoral).
Nos dice la constitución nacional en su artículo 138, título IV Derechos
Políticos, capítulo 2 El Sufragio: “Los partidos políticos expresan el
pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad
popular y son instrumentos fundamentales para la participación política, sin
perjuicios de la postulación libre en la forma prevista en esta constitución y la
Ley, la estructura interna y funcionamiento de los partidos políticos estarán
fundados en principios democráticos”.
Según el artículo 179: “Para ser Presidente o Vicepresidente de la
República se requiere:
Ser panameño por nacimiento y haber cumplido treinta y cinco (35)
años de edad.
El artículo 180 continua diciendo “no podrá ser elegido Presidente ni
Vicepresidente de la República quien haya sido condenado por delito doloso
con pena privativa de la libertad de cinco años o más mediante sentencia
ejecutoriada proferida por un Tribunal de Justicia.
“Estas disposiciones constitucionales son recogidas en el artículo 126
del Código Electoral, mientras que en su artículo 233 del capítulo tercero
“Postulaciones” Sección 1ª. De las normas generales establece que “solo
pueden postular candidatos a presidente y vicepresidente de la República,
los partidos políticos legalmente reconocidos”.
Existen diferentes opiniones al respecto que no entraremos a dilucidar
en este artículo, son embargo cuando entramos a analizar los partidos
políticos en Panamá, también tenemos que coincidir con los teóricos, con
una definición que puede significar como falsa conciencia, relacionándose
con los efectos que puede desarrollar un partido político, se debe este
concepto entender, que se refiere a un determinado grupo en el poder que
determina una cierta política o ciertas ideas, que pueden ser o no ser
abarcadora de toda la realidad nacional, de todos los individuos que se
encuentran en ese territorio, o lo que es lo mismo cuando la Ley dice: “Que
todos somos iguales ante la Ley “, sin embargo, unos somos iguales porque
detentamos un poder determinado, pero otros no pueden serlo, ya que no
tienen ni el poder, ni la capacidad, ni la situación económica, como menciona
el autor Echeveri o Schaff, por eso se dice que los partidos políticos o
ideología política, presentan una falsa conciencia. Porque no todo lo que se
dice que harán o van a realizar lo pueden hacer en el tiempo establecido por
el periodo electoral.
Es así como vemos la aparición de los mismos en el periodo de nuestra
anexión a Colombia, siguiendo las orientaciones del libertador Simón Bolívar,
que a vísperas de su muerte nos conmina a seguir unidos a la Nueva
Granada, hoy Colombia.
1. PERÍODO DE 1903-1912
“Cómo era de esperar durante la época de anexión de Panamá a
Colombia, los partidos que se agitaban por la conquista del poder político
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eran los liberales y los conservadores. Así bien ambas facciones se
alternaron en el poder durante varias décadas, el ascenso al poder de Rafael
Núñez en 1881 a la primera magistratura y la Constitución Centralista que
promulgó (5) años después fueron causa del descontento liberal que alcanzó
su clímax al finalizar el siglo XIX y que en el istmo se manifestó en la guerra
de los Mil días [Davis y Blanco, pág. 163 ibídem]
Al inicio de la República en 1903, surge la jefatura del Dr. Belisario
Porras en el viejo partido liberal, que ya existía y que era parte del partido
liberal colombiano y que a raíz de la separación de Colombia se dividió en
dos fracciones: la constitucional que se adhirió al gobierno conservador del
Dr. Manuel Amador Guerrero y la que con el nombre de partido liberal
colombiano y que a raíz de la separación de Colombia se dividió en dos
fracciones: la constitucional que se adhirió al gobierno conservador del Dr.
Manuel Amador Guerrero y la que con el nombre de partido liberal a la que
se habían sumado algunos aliados conservadores – combatía al gobierno
del Dr. Guerrero . [Guardia, 1931] (ibídem)
Durante las primeras elecciones que se realizaron en 1906 para escoger
concejales, liberales y conservadores solicitaron la intervención
norteamericana lo que repetiría en las elecciones de 1908, para escoger la
presidente de la República según el historiador Celestino Araúz.
En las tres primeras gestiones presidenciales de Manuel Amador
Guerrero, José Domingo de Obaldía y Pablo Arosemena se hizo sentir con
fuerza la presencia de Estados Unidos en todos los órdenes de la vida
republicana, particularmente en los torneos electorales que se celebraron
para escoger concejales, designados y vicepresidente y presidentes (Araúz,
1993, ibídem).
Para las elecciones de 1908 fueron candidatos el conservador José
Domingo de Obaldía, apoyado por el partido Coalición Republicana (liberal-
conservador) y Ricardo Arias con el apoyo del Partido Constitucional, ganó el
candidato que apoyaba al presidente Amador Guerrero: José Domingo de
Obaldía.
En el periodo presidencial del Dr. Pablo Arosemena (1910-1912) el
partido liberal se escindió y en el proceso electoral siguiente, la Unión
Patriótica (formada por liberales y conservadores) postuló a Belisario Porras,
no obstante la Unión Patriótica se retiró- quejándose de la parcialidad de los
supervisores norteamericanos- y ganó el Dr. Porras como candidato único.
(ibid)
2. PERÍODO 1912-1924
El Dr. Porras asume el poder en 1912 apoyado por la mayoría de su
partido en lucha abierta con la fracción liberal que hasta entonces gobernó.
En esa ocasión también se dividieron los conservadores, adhiriéndose la
mayoría al gobierno y al candidato que éste respaldaba: Pedro A. Díaz
(Guardia, 1931).
El ascenso del liberal Belisario Porras a la Presidencia en 1912, éste se
constituye en la figura más significativa y dominante durante 12 años. EI
mismo alcanza una amplia base de apoyo popular que incluía desde las
masas urbanas, fracciones de la clase obrera, hasta la pequeña burguesía
agraria de Azuero. (Soler, 1988)
Durante la primera administración del Dr. Porras, surgió una nueva
división liberal entre chiaristas y porristas. Los últimos aglutinados bajo la
Concentración Liberal Porrista, en tanto que el Directorio Liberal aglutinaba a
los chiaristas, originándose el fenómeno del caudillaje.
Las constantes divisiones y acomodos de los políticos de la época,
durante los primeros treinta años de la república hacen expresar al
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historiador Celestino Arauz que: ... el personalismo dominó a los partidos
antes que los programas ideológicos. (Arauz, 1993)
3. PERIODO 1924-1940
Este periodo con la Presidencia de Rodolfo Chiari - fue muy
convulsionado por movimientos populares: la proclamación de la República
de Tule - el 12 de febrero de 1925 -; el movimiento de la Liga Inquilinaria y
de Subsistencia y al año siguiente la masiva movilización en rechazo a los
Tratados Kellogg Alfaro. Surgen además grupos de presión como Acción
Comunal y la Federación General de Trabajadores.
dio el primer Golpe de Estado en Panamá, deponiendo a Florencio
Arosemena. Sin embargo, al carecer Acción Comunal de un plan de
gobierno y de una plataforma política, no pudo tomar las riendas del poder y,
la corte Suprema de Justicia, llamó a Ricardo J. Alfaro - quien actuaba como
Ministro de Panamá en Washington- a encargarse de la presidencia. (Arauz,
1993) Después del golpe de estado que protagonizan el 2 de enero de 1931,
se inicia su desarticulación, siendo un sector cooptado por Arnulfo Arias
Madrid.
Durante la década del ‟30, bajo el Gobierno de Harmodio Arias (19321936), Juan Demóstenes Arosemena (1936-1939) y Augusto Samy Boyd
(1937) se fortaleció la Policía Nacional, con el objeto de garantizar la paz
social.
ACCIÓN COMUNAL
Esta era una sociedad semi-secreta pero con órganos de expresión
pública, integrada fundamentalmente por sectores de las capas medias:
jóvenes intelectuales recién llegados a la mayoría de edad, junto con
algunos licenciados egresados de la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional, los que se organizaron en defensa de los derechos inalienables e
imprescriptibles de la nación panameña, con los únicos medios de que
podían disponer: prensa y tribuna. Se funda el 19 de agosto de 1923 bajo el
lema: Patriotismo, Acción, Equidad y Disciplina. (Beluche Mora en Soler,
1988)
Cuando asume la Presidencia Florencio Arosemena (1928-1931) la
situación económica del país era critica, por otro lado, se encontró con
escaso apoyo político al surgir grupos políticos adversos a su gobierno: así
los Tigres y Junta Patriótica Nacional, formados por liberales "porristas" y
chiaristas" y conservadores que le retiraron el respaldo. (Calzadilla, 2001)
Entre las fuerzas de oposición se encontraba Acción Comunal la que
4. PERIODO 1940-1968
En la Campana Presidencial de 1940 intervinieron la Coalición Nacional
formada Por los partidos Nacional Revolucionario, Liberal Democrático y
Liberal Unido-estos apoyaban al Dr. Arnulfo Arias Madrid; por otro lado, el
Frente Popular ahora integrado por el Liberal Doctrinario, Liberal Renovador
y Partido Socialista apoyaba al Dr. Ricardo J Alfaro (Calzadilla, 2001). De
esta contienda resulta ganador el Dr. Arnulfo Arias, quien fue candidato
único, dado el retiro del candidato opositor. Arias se presentó con un
programa de gobierno que el califico de panameñista, esto es un gobierno
de panameños para la felicidad del pueblo panameño. Su gobierno populista
fue de corta duración: concluye con un golpe de estado el 9 de octubre de
1941. (Castillero, 1995).
EI Dr. Arias impuso un tipo de gobierno totalitario con características
racistas y lenguaje fascista que le restaron la simpatía y la aceptación
popular, ejemplo de ello 10 constituyen la Constitución aprobada en 1941-de
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corte antidemocrático; la militarización de la policía; el atropello, despojo y
encarcelamiento de chinos, indostanes y japoneses; la firma del tratado
fronterizo con Costa Rica -Tratado Arias -Calderón- con el beneficia a la
United Fruit Company, cediendo tierras en Coto; el reclutamiento de la
juventud en la agrupación los Cachorros de Urraca -a quienes los diez anos
de edad se les daba un adiestramiento marcial con orientación política(Calzadilla, 2001). No obstante, el gobierno de Arias-controversial por sus
rasgos nacionalistas y reformista, pero dictatorial y racista- creó instituciones
y tomó medidas que beneficiaron al pueblo panameño, entre ellas: el Seguro
Social, el Banco Agropecuario, voto a la mujer, el Patrimonio Familiar, la
nacionalización del comercio al por menor.
4.1. EL PARTIDO AGRARIO NACIONAL
Con la complicidad de la policía nacional, de los ministros de Gobiernos y
Justicia y de Agricultura y Comercio – Ricardo Adolfo de la Guardia y
Ernesto B. Fábrega, respectivamente acordaron desconocer al presidente
Arias y constituir otro gobierno que diera un giro distinto a la administración
pública, y asume el poder Ricardo Adolfo de la Guardia quién detentó el
cargo hasta el 15 de junio de 1945. (Castillero, 1995)
De 1945 a 1948 funge como presidente provisional de la República
Enrique A. Jiménez. Su escogimiento por la Asamblea Constituyente no
estuvo exento de las luchas partidistas, la que se centró en los denominados
partidos coaligados y sus líderes representados así: Liberal DoctrinarioDomingo Díaz, Liberal Demócrata- Enrique A. Jiménez-, Liberal NacionalRoberto F. Chiari, Nacional Revolucionario-Camilo De La Guardia,
Conservador-Eduardo Chiari y el Socialista-Demetrio A. Porras, como se
observa no había representación de ningún grupo genuinamente popular.
(Calzadilla, 2001)
Los partidos Liberal Doctrinario, Liberal Renovador y Socialista –que
habían sido perseguidos o del gobierno de Arias- se plegaron al gobierno de
Adolfo de la Guardia, no obstante dado la inclinación demostrada por éste
para continuar su mandato después de finalizado el periodo constitucional,
estos mismos partidos y otras organizaciones – entre ellas el Frente
Patriótico de la Juventud-, así como miembros de la Asamblea Nacional,
formulan diversas propuestas para impedir el período del presidente De la
Guardia. Los acontecimientos finalizan con la suspensión de las Garantías
Constitucionales, la revocación de la Constitución de 1941, la disolución de
la Asamblea Legislativa y la convocatoria a una Asamblea Constituyente, por
parte del Presidente De la Guardia, quien de esta manera, logra culminar su
período presidencial. (Ver Castillero, 1995, Calzadilla, 2001).
Este se funda en 1945, en su manifiesto a la Nación de fecha 17exige la resolución del problema agrario, porque nuestra realidad es
fundamentalmente campesina y porque nuestros campesinos, que forman
la mayoría de la población y son el conjunto de mayor producción de la
riqueza, no disfrutan de las ventajas a que le hace acreedores su número y
su esfuerzo…el Partido Agrario Nacional desarrollará una política económica
apropiada a su propósito, ajustada a la realidad nacional y desvinculada del
pasado, con fisonomía propia y con trayectoria política inconfundible e
inalterable este partido fue de efímera duración. (Ver Soler, 1988)
Durante su periodo presidencial se construye el aeropuerto de
Tocumen, la Zona Libre de Colón, el Hospital Nicolás Solano, se impulsaron
las construcciones de la ciudad universitaria, los edificios de los colegios
Artes y Oficio, Abel Bravo, Félix Olivares, entre otros centros educativos. El
24 de septiembre de 1946 se aprueba la Ley No. 47-Orgánica de Educaciónque concedió estabilidad a los docentes. (Ibídem)
Este periodo también se caracterizó por movimientos sociales
nacionalistas como el rechazo del tratado Filós Hines- que prorrogaba por
veinte años más las 136 bases militares norteamericanas en territorio
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nacional- y que culminó con una manifestación popular hacia la Asamblea
Legislativa el 12 de diciembre de 1947. Durante la misma el estudiante
Sebastián Tapia recibe un balazo por parte de la policía nacional, que
reprimían la marcha. El estudiante institutor quedó invalido de por vida.
Durante varios días se sucedieron actos de rechazo y la represión de la
policía y el 22 de diciembre, la Asamblea Nacional rechazó el mencionado
convenio. (Ibídem)
La campaña electoral de 1948. A esta campaña se presentaron como
candidatos el Dr. Arnulfo Arias M. –por el partido Liberal Doctrinario, con el
apoyo del liberal demócrata y el liberal nacional- José J. Vallarino-por el
partido Renovador, José I. Fábrega-por el partido Nacional Revolucionario,
Demetrio A. Porras-por el partido Socialista, y Sergio González R. – por el
Partido Popular. (Ibídem)
Los comicios de 1948 que a través de un proceso eleccionario
fraudulento otorgaron el triunfo al candidato Domingo Díaz A., crearon un
estado de zozobra e inquietud particularmente los sectores de oposición,
sobre todo en las masas arnulfistas. En julio de 1949 –por motivos de
enfermedad del presidente Domingo Díaz, asume el poder el vicepresidente
Daniel Chanis. Este terminó el periodo porque a los tres meses y 23 días, se
vio obligado a renunciar por presión de la policía nacional. De esta manera el
22 de noviembre sume el poder el segundo vicepresidente, Roberto F.
Chiari, no obstante esta renuncia el día 24 al conocer las declaraciones que
el Dr. Chanis, había hecho ante la asamblea nacional y en la que informa de
las presiones por él recibidas por parte de la policía nacional y solicita su
restitución al cargo. (Ver Gasteazoro 1980 y Castillero 1995)
Así vistas las cosas se dan, choques entre la policía y el pueblo por
protestas populares con el objeto de obligar a que los comandantes: José A.
Remón, Bolívar Vallarino y Saturnino Flores, a que se separasen de sus
cargos y restituir a Chanis en la Presidencia. Ante la crítica situación, los
jefes de la policía nacional decidieron el tardío recuento de los votos de las
elecciones de 1948 y reconocer el triunfo electoral del Dr. Arnulfo Arias. No
obstante, el nuevo Presidente Impuesto tampoco obtuvo la aceptación de los
sectores oligárquicos, aunque recibió el apoyo de la ciudadanía. Durante sus
casi dos (2) años de gobierno, Arias Madrid no correspondió a las
expectativas populares y cuando decidió abolir la Carta Magna de 1946 para
restablecer la de 1941 y tomar otras disposiciones contra el orden
establecido, ello originó una ola de protestas populares que culminaron con
el derrocamiento de Arias Madrid, el 10 de mayo de 1951 y la ascensión al
poder del Vicepresidente Alcibíades Arosemena. (Gasteazoro et al. 1980)
El Dr. Arias fue conducido a la Cárcel Modelo el 11 de mayo y juzgado
por la Asamblea Nacional el 16 del mismo mes. Fue hallado culpable del
delito de extralimitación de funciones constitucionales, destituido del cargo
de Presidente de la República e inhabilitado perpetuamente para ejercer
cargo alguno. Fue puesto en libertad el 7 febrero de 1952 por el Presidente
Alcibíades Arosemena. (Calzadilla, 2001)
Durante el cuatrenio presidencial de 1948 a 1952 desfilaron por la
presidencia cinco (5) mandatarios por obra y gracia del comandante de la
Policía Nacional (Araúz, 1993)
La campaña política de 1952. En esta participaron como candidatos
Roberto F. Chiari- por la Alianza Civilista, formada por los partidos Liberal
Nacional, Revolucionario Independiente, Frente Patriótico y Socialista- y
José A. Remón Cantera- apoyado por el partido Nacional Revolucionario
Autentico, Liberal Renovador, Liberal Doctrinario y Unión Popular. Fue esta
una campana verdaderamente violenta con acusaciones de corrupción de
ambas partes. (Calzadilla, 2001)
Los comicios acusados de fraudulentos, no obstante José A. Remón
Cantera- quien contaba con el apoyo de la Policía Nacional llega a
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convertirse en Presidente de la República.
La Campana Electoral de 1956. En esta participaron como candidatos
Ernesto de la Guardia Jr.- apoyado por la Coalición Patriótica Nacional-,
Víctor Florencio Goytía - con el apoyo del Partido Liberal. En estos comicios
resulta triunfante Ernesto de la Guardia, quien asume el poder hasta el 30
de septiembre de 1960. Su periodo fue de mucha convulsión social.
Las elecciones de 1960. Los candidatos fueron: Roberto F. Chiari- por
la Unión Nacional de Oposición (UNO) -, Ricardo Arias Espinosa - por la
Coalición Patriótica Nacional - y, Víctor Florencio Goytía - por la Alianza
Popular -. Resultó electo Roberto F. Chiari. Durante su gestión se dieron
conflictos entre los obreros bananeros y la United Fruit Company, de igual
forma, aconteció la Gran Lucha Soberana del 9 de enero de 1964 y la
consecuente ruptura de relaciones diplomáticas con los Estados Unidos.
(Calzadilla, 2001).
Las elecciones de 1964. Los candidatos fueron Marcos A. Roblesapoyados por los partidos Liberal Nacional, Republicano, Partido de
Liberación Nacional, Partido Progresista, partido Acción Democrática y
Partido Laborista Agrario- , Arnulfo Arias Madrid-apoyado por su propio
partido: el Partido Panamenista- y Juan de Arco Galindo-con el apoyo del
Tercer Partido Nacionalista y la Coalición Patriótica Nacional, Resistencia
Civil Liberal, Partido Renovador, DIPAL y Renovación Popular Autentico-,
José A. Molino- por la Democracia Cristiana, Florencio Harris-por el Partido
Socialista-, José de la Rosa Castillo- por el Partido Reformista Nacional - y
Norberto Navarro - por el Partido Acción Radical (Ricord, 1968, Calzadilla,
2001).
Nuevamente se comete un fraude electoral y así llega al poder
Marcos Robles. Asume el cargo sin contar con un plan de gobierno por 10
que su administración fue muy accidentada. Ejerció el poder con mana dura,
reprimió al movimiento estudiantil: durante su mandato las fuerzas
represivas dejaron el saldo de tres estudiantes muertos Juan Navas Pájarojoven dirigente del Partido del Pueblo-Carlos Mathews y Elvira Miranda.
Hubo también choques con educadores, con los obreros de la Azucarera
Nacional y con campesinos. Sus órdenes de "primero disparar y luego
preguntar" para acabar con la delincuencia, le ganó el apodo de Marcos
Rifle, (Calzadilla, 2001).
A finales de 1967 la alianza de los partidos que apoyaban a Marcos
Robles se rompe y los otros amigos se convirtieron en implacables
enemigos, logrando incluso- con el apoyo de diputados panameñistas –que
el Presidente fuera juzgado por la Asamblea Nacional, acusándolo de
coacción electoral, violación a la constitución y corrupción. EI juicio termina
separándolo del cargo, lo que después es anulado por la Corte Suprema de
Justicia. (ibid.).
Las elecciones de 1968. En estas participaron como candidatos David
Samudio- apoyados por la Alianza del Pueblo integrado por el Partido Liberal
Nacional, Movimiento de Liberación Nacional, ó Partido Progresista y Partido
Laborista Agrario-, Arnulfo Arias Madrid-por la Unión Nacional de Oposición,
integrada por el Partido Panamenista, Coalición Patriótica Nacional, Partido
Republicano y Tercer Partido Nacionalista- y Antonio González Revillapostulado por el Partido Demócrata Cristiano-. Este último posteriormente
renuncia a su candidatura y se une al Dr. Arnulfo Arias Madrid. (ibid.)
Las elecciones se realizaron el 12 de mayo y fueron muy violentas.
Finalmente el 30 del mismo mes la Junta Nacional de Escrutinio tras
comprobar el fraude- que había contado con el apoyo de la Guardia
Nacional- entrega las credenciales al candidato de la Unión Nacional de
Oposición: Dr. Arnulfo Arias Madrid. (Arauz 1993 y Calzadilla, 2001)
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Esta vez el gobierno del Dr. Arias duro sólo 11 días pues el 11 de
octubre de 1968 la Guardia Nacional protagonizó un nuevo golpe de estado,
nombrando a una Junta Provisional de Gobierno integrada por el Coronel
José María Pinilla, el Coronel Bolívar Urrutia y el civil Carlos A. Sucre.
Mediante el Decreto de Gabinete No. 58 de marzo de 1969, los
partidos políticos fueron suprimidos, así mismo se suspendió el derecho de
reunión. Los partidos políticos vuelven a funcionar en el país en virtud de la
Ley 8 de 5 de octubre de 1978. (Arauz, 1993)
5. PERIODO 1968-1981
LOS ANTECEDENTES DEL GOLPE MILITAR
Entre los antecedentes inmediatos del golpe militar se ubican: la
jubilación de los dos primeros comandantes de la Guardia Nacional,
decretadas por el presidente Arnulfo Arias; la designación de dos
comandantes que seguían en el escalafón militar, los traslados de gran parte
de los mayores a lugares en que no tenían sino un precario mando de tropas
y la colocación de la Guardia Presidencial bajo las órdenes del Edecán del
Presidente de la República, medidas todas estas que precipitaron la
reacción de los mayores de la Guardia Nacional, en forma de golpe de
estado militar que depuso por tercera vez, a Arnulfo Arias. (Ricord, 1968)
No menos cierto es que entre los antecedentes se encuentra la
situación de desmoralización política -resultado de las luchas partidistas en
los que la ciudadanía actuaba bajo el impacto de una desorientación- dada
la proliferación de los partidos sin plataforma de gobierno, ni doctrina
ideológicas, ni planes políticos. (Castillero, 1995) -. Ello se expresaba entre
otras cosas, en la creación y desaparición de partidos entre un proceso
electoral y el siguiente, y en la formación de alianzas basadas más en
intereses personales de los políticos y en su afán por detentar el poder, que
en el interés nacional.
Hubo ocasiones en que, un país de tan reducida población como
Panamá, hasta ocho (8) candidatos se disputaban el poder, sostenido por
otras tantas agrupaciones ridículas en número, que no ofrecían ideología
política alguna. EI gobierno revolucionario suprimió la existencia de todos
esos partidos patrocinando uno nuevo: Movimiento Nuevo Panamá. (Ibídem)
LA ASAMBLEA NACIONAL DE REPRESENTANTES DE
CORREGIMIENTO
El 5 de agosto de 1972 se realizan elecciones populares para escoger
a los representantes de cada corregimiento - entonces 505- quienes
integrarían la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento.
Dado que los partidos políticos habían sido eliminados se estableció la libre
postulación. Dicha Asamblea aprueba el 11 de octubre de 1972 una nueva
Carta Magna y nombra como Presidente por un periodo de ó anos al Ing.
Demetrio Basilio Lakas, como Vicepresidente a Carlos A. Sucre y otorga
poderes especiales al General Omar Torrijos Herrera.
6. PERÍODO 1981-1989
6.1 La muerte de Torrijos produjo un vacío de poder al interno de la
Guardia Nacional lo que se reflejo en la vida política del país: En siete años
se sucedieron siete presidentes: EI 30 de julio de 1982, Arístides Royo se
veía obligado a renunciar por presiones del entonces comandante general
Rubén Darío Paredes; asume la presidencia Ricardo De La Espriella, quien
también fue destituido y el cargo lo ocupa el Dr. Jorge Illueca -quien se
encargó el 13 de febrero de 1984 hasta el 10 de octubre del mismo ano. Del
11 de octubre 1984 al 27 septiembre de 1985 ostenta el cargo de Presidente
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de la República Nicolás Ardito Barletta, quien es también presionado por las
Fuerzas de Defensa y renuncia al cargo asumiendo el mismo el señor Eric
A. Delvalle (del 28 de septiembre de 1985 al 8 septiembre de 1987). Este fue
destituido por el Órgano Legislativo y el Consejo General de Estado escoge
al entonces Ministro de Educación, el Licenciado Manuel Solís Palma como
Presidente Encargado (26 de febrero de 1988 al 31 de agosto de 1989).
Finalmente, al Ingeniero Francisco Rodríguez, quien fungió como Presidente
Provisional también por decisión del Consejo General de Estado, del 31 de
agosto de 1989 al 20 de diciembre de 1989. (Calzadilla, 2001)
6.2. LAS ELECCIONES DE 1984
En éstas fueron candidatos el Dr. Nicolás Ardito Barletta –
seleccionado por los militares- y el que contó con el apoyo de la Unión
Nacional Democrático (UNADE) compuesta por el partido Revolucionario
democrático (P.R.D.), el Frente Amplio Popular (FRAMPO), el Partido
Laborista Agrario (PALA), el partido Republicano y el partido Panameñista
de Hildebrando Nicosia.
El Dr. Arnulfo Arias es nuevamente postulado, contando con el apoyo
de la Alianza de Oposición (ADO) integrada por el partido Panameñista
Autentico, la Democracia Cristiana, el MOLIRENA y el Liberal Auténtico. Por
su parte, el partido Nacional Popular (PAPO) candidato a Carlos Iván
Zúñiga. (Calzadilla, 2001)
6.3. LAS ELECCIONES DE 1989
El 7 de mayo de 1989 se celebraron los comicios. En estos
participaron como candidatos Guillermo Endara G., con el apoyo de la
Alianza Democrática de Oposición Civilista (ADOC) integrada por los
partidos Liberal Auténtico, Democracia Cristiana y MOLIRENA. El partido
Panameñista Auténtico después de la muerte de Arnulfo Arias Madrid,
acaecida en agosto de 1988, había sido despojado de su símbolo por
maniobras oficialistas y optó por presentarse a la contienda electoral bajo la
bandera del Liberalismo Auténtico. El candidato oficialista fue Carlos Duque
apoyado por la Coalición de Liberación Nacional integrada por el Partido
Revolucionario Democrático, el Partido Laborista Agrario (PALA), el Partido
Liberal, el Republicano, el Panameñista Revolucionario, el partido del
Pueblo, el Democrático de los Trabajadores, el Partido Acción Nacionalista
(PAN). Otro candidato fue Hildebrando Nicosia apoyado por el partido
Panameñista. (Araúz, 1993, Calzadilla, 2001)
La campana electoral fue muy violenta y en los comicios resulto como
innegable ganador el licenciado Guillermo Endara G., por lo que el Tribunal
Electoral -mediante Decreto NO.58 del 10 de mayo- anuló las elecciones el
31 de agosto de 1989 y el Consejo General de Estado forma un gobierno
provisional dirigido por el Ing. Francisco Rodríguez. EI 27 de diciembre siete días después de la invasión el mismo Tribunal Electoral que había
anulado las elecciones revocó tal anulación y proclamó el triunfo de la
Alianza de Oposición Civilista. (ibídem)
Las elecciones se desarrollaron en un clima de protesta tanto de los
partidos políticos opositores como de civiles, lo que produjo enfrentamiento
con los llamados antimotines de las Fuerzas de Defensa. (Ibídem)
6.4. LAS ELECCIONES DE 1994
Los resultados fraudulentos de los comicios dieron la Presidencia a
Nicolás Ardito Barletta.
En estas elecciones fueron postulados el Dr. Ernesto Pérez
Balladares apoyado por el Partido Revolucionario Democrático; por el
Arnulfismo la señora Mireya Moscoso, por el Papa Egoró, el Lic. Rubén
Blades; y por la Democracia Cristiana el licenciado Eduardo Vallarino; por el
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partido Movimiento Revolucionario Nacionalista (MORENA) el licenciado
Rubén Darío Carles y por el partido Panamenista Doctrinario el licenciado
Salvador Muñoz. (Calzadilla, 2001)
Del total de curules en la Asamblea Legislativa (71) 12, el PRD obtuvo
34; Solidaridad 4; el Liberal Nacional 3; Arnulfista 18; MOLIRENA 3; Cambio
Democrático 2; MORENA 1; Democracia Cristiana 5; y Renovación Civilista
1.
Estas elecciones han sido consideradas como las más transparentes
realizadas hasta ese momento en la vida republicana. De ella resulto
ganador el Dr. Ernesto Pérez Balladares quien estuvo en el poder desde 1°
de septiembre de 1994 hasta el 30 de agosto de 1999.
A partir del Gobierno de Endara Galimany se inicia un nuevo periodo
en la vida política del país: la construcción de la democracia.
7. PERÍODO DE 2004-2014
6.5. LAS ELECCIONES DE 1999
En esta ocasión fueron tres los candidatos a la presidencia: Mireya
Moscoso, apoyada por la Unión por Panamá-integrada por el Partido
Arnulfista, Liberal Autentico, MOLIRENA y Cambio Democrático-; EI Lic.
Martin Torrijos fue postulado por el Movimiento Nueva Nación-integrado por
el Partido Revolucionario Democrático, Solidaridad y Liberal Nacional-,y
Alberto Vallarino, postulado por Acción Opositora integrada por la
Democracia Cristiana y un grupo de disidentes del arnulfismo denominados,
Los Saltamontes.(ibídem).
En estos comicios resultó ganadora la primera mujer que ha ocupado
el solio presidencial: Mireya Moscoso quien tomó posesión el 1 de
septiembre de 1999.
Del resultado de las elecciones, se extinguieron los siguientes
partidos: Movimiento Papa
Egoró, Renovación Civilista, Renovación
Nacional (MORENA), Nacionalista Popular y Liberal y subsistieron el Partido
Revolucionario Democrático, el Partido Demócrata Cristiano, el MOLIRENA,
Solidaridad, Liberal Nacional, Arnulfista y Cambio Democrático.
Con el triunfo de Martín Torrijos Espino al poder apoyado por el
partido P.R.D. (Partido Revolucionario Democrático) y el Partido de la
Democracia Cristiana- P.P. (Partido Popular), asciende además del Licdo.
Torrijos Espino, los Vice Presidentes por el PRD Samuel Lewis Navarro,
Primer Vicepresidente y por el partido de la Democracia Cristiana el Licdo.
Rubén Arosemena, como segundo Vicepresidente.
Ha sido un gobierno que revisó los presupuesto del Estado
manifestando
transparencia,
no
corrupción
y
cuentas
claras,
lamentablemente en este periodo ha habido falta de transparencia,
corrupción en el manejo de la cosa pública, FECE por ejemplo, la cinta
costera ya aumento de los presupuestos del Estado para el período de 2009,
cosa que hace suponer mayor erogación para los gastos del Estado en su
presupuesto.
Los candidatos para la Presidencia de las próximas elecciones para el
período 2009-2014 son: Ricardo Martinelli, (Cambio Democrático), Ing.
Balbina Herrera (Partido Revolucionario Democrático) y por el Partido
Arnulfista o Panameñista, el Ing. Juan Carlos Varela, por el Partido
12
Se refiere a candidatos que fueron postulados por dichos partidos, aún cuando no sean
miembros del mismo.
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Vanguardia Moral de la Patria el Licdo. Guillermo Endara Galimany, quien
posteriormente se unió al partido arnulfista, sacando como nómina de
Presidente al Ing. Juan Carlos Varela y Vicepresidente Alejandro Posse. El
P.R.D. a la Ing, Balbina Herrera con Juan Carlo Navarro de Vicepresidente y
el Señor Ricardo Martinelli con Leopoldo Benedetti como Vicepresidente.
Posteriormente se suscita un cambio sustancial, cuando el panameñismo
dirigido por Juan Carlos Varela se une con Ricardo Martinelli de Cambio
Democrático, que estaba unido al Movimiento de Liberación Nacional
(MOLIRENA) y Unión Patriótica.
Ambos colectivos se molestaron, ya que con esta unión el Arnulfista
Juan Carlos Valera pasa a ser Vicepresidente, dándole así el triunfo a
Ricardo Martinelli de Cambio democrático como Presidente y a Juan Carlos
Varela del Partido Panameñista como Vice-Presidente.
PARTIDOS ACTUALMENTE VIGENTES
Partido Revolucionario Democrático (P.R.D.), Partido Panameñista,
Unión Patriótica, Movimiento Liberal Republicano Nacionalista (MOLIRENA),
Partido Liberal, Cambio Democrático (CD), Partido Popular y Vanguardia
Moral de la Patria.
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
ANTINORI B., Ítalo Isaac. Panamá y su Historia Constitucional
(18082000), 1a Edición, Defensoría del Pueblo, Panamá. 2000.
ARAUZ, Celestino. Aproximación a la Historia Política del Panamá
Republicano, en 1993 Panamá 90 años de República,
Tomo II, Presidencia de la República-Instituto Nacional
de Cultura Editorial Mariano Arosemena, Panamá.
AVILA, Víctor. Panamá: luchas sociales y afirmación nacional, Centro de
Estudios Latinoamericanos Justo Arosemena (CELA),
1a Edición, Panamá. 1998.
BELUCHE, Olmedo. Estado, Nación y Clases Sociales en Panamá. La
Constitución del Estado Nacional a través de las
contradicciones sociales, históricas. Editorial Portobelo,
Panamá. 1999.
BERNAL, Miguel Antonio. Constituyente y Democracia, Instituto de
Estudios Políticos e Internacionales, Editorial Chen,
Panamá, 2000.
BOBBIO, Norberto. Teoría General del Derecho, Editorial Temis
Bogotá, Colombia. 1987
BOBBIO, Norberto y MATIEUCCI N. Diccionario de Política Siglo XXI
editores, S.A., México 1982.
BRAND H. Nuvia Rosa. La reconciliación de Colombia y Panamá, 1903 1935, Santa Fe de Bogotá, D.C. Colombia. 1961.
CABANELLAS DE TORRES, Guillermo. Diccionario Jurídico Elemental,
Editorial Heliasta, Buenos Aires, Argentina 1998.
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LA EVALUACION AMBIENTAL ESTRATEGICA
Virgilio Luque C.
Investigador Jurídico
INTRODUCCION
La Evaluación Ambiental Estratégica constituye un excelente
instrumento Técnico Jurídico que sirve para hacer una evaluación Ambiental
temprana de los efectos que pueda tener sobre el ambiente, las políticas,
planes o programas que se piensan desarrollar en un determinado país o
región, por ello puede indicarse que es una herramienta de primer orden en
la planificación del desarrollo de un país o región.
QUE ES LA EVALUACION AMBIENTAL ESTRATEGICA (EAE)
DEFINICIONES:
Procedimiento para considerar los impactos ambientales de políticas,
planes y programas en los niveles más altos del proceso de decisión, con el
objeto de alcanzar un desarrollo sustentable, con el objeto de alcanzar un
desarrollo sostenible (Commonwealth Protection Agency - 1999).
Es un proceso formalizado, sistemático y exhaustivo que tiene como objeto
evaluar los impactos producidos por políticas, planes o programas y sus
alternativas. El producto final de E.A.E. es un informe escrito donde se
describen los resultados de las evaluaciones para ser usados en la toma de
decisiones. Los informes de E.A.E. deben ser sometidos al escrutinio público
para su seguimiento.
Una herramienta muy útil para los Estados y Gobiernos para lograr un
desarrollo sustentable.
Constituye un instrumento para realizar una mejor planificación por
parte del Estado y Gobierno, en la Gestión Ambiental.
El E.A.E. no constituye planificación, pero si es un instrumento de
ayuda a obtener una mejor planificación en materia de Desarrollo
Sustentable.
El E.A.E. es una herramienta valiosísima para logar un debate público
sobre lo que se desea evaluar.
El E.A.E. es un instrumento de ayuda y guía para las personas que
deben tomar decisiones sobre la ejecución de políticas, planes y
programas.
El E.A.E. facilita el desarrollo de mecanismos para la formulación de
acciones que incorporan el tema ambiental en la ejecución de
políticas, planes y programas.
Se puede indicar lo siguiente:
1. El objetivo más relevante o último de un E.A.E. es el lograr la
sustentabilidad a través de opciones y alternativas que lo permitan.
2. Facilitar la toma de decisiones en el momento oportuno, dando
respuesta a las preguntas ¿Por qué?, ¿Qué?, ¿Dónde?, ¿Cómo? y
¿Cuándo? Además ofrece una estructura simple para la formulación
de políticas, planes y programas.
3. Simplifica, mejora y facilita la ejecuci6n de proyectos, evitando
demoras en la ejecución de los mismos ya que permite un mejor
enfoque para realizar un E.I.A.
4. Previene y evita el surgimiento de conflictos ya que a través del
E.A.E. se da a los planificadores, las directrices de cómo actuar frente
al surgimiento de posibles conflictos.
5. Sin haber agotado el tema pudiera decidirse, además que a través de
un E.A.E. se facilita la toma de decisiones ambientales. Se ha
señalado que el E.A.E. constituye un muy útil instrumento de
planificación y esto es así porque generalmente en la planificación
hay debilidades desde el punto de vista ambiental y social y por otra
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parte la planificación tiene algunos problemas respecto a la
participación y la consideración de valores no materiales como lo son
la cultura, el aspecto ético, lo social, etc. Las cuales muchas veces no
son bien representadas cuando se ejecutan proyectos.
Por último deseo exponer con un ejemplo en qué casos se debe utilizar
en E.A.E. el ejemplo que se expondrá es conocido por los panameños.
Ej. En la ciudad de Panamá y sus alrededores, casi de manera
contemporánea se están realizando mega proyectos tales como la
construcci6n de la Cinta Costera, el Mega Puerto, la Planta Procesadora de
Clinker, Ampliación de la Carretera Arraijan-La Chorrera, construcci6n de la
Autopista Panama-Co1ón, el ensanche de la Panamericana TocumenChepo, terminación del Corredor Norte, Construcción de Punta Pacifica,
ensanche
del Canal de Panamá. Es claro que para cada uno de
estos proyectos se exigió un Estudio de Impacto Ambiental (E.I.A.), sin
embargo no se ha hecho un E.A.E. (Evaluación Ambiental Estratégica), es
decir una evaluación sobre los efectos sociales, ambientales y económicos
que todos estos proyectos juntos causaran al ambiente y la población
panameña. Los E.I.A. solo dan luces sobre los efectos ambientales que el
proyecto causara en el área donde el mismo se desarrollara, pero esto no es
suficiente para poder determinar cuál será el alcance de los efectos que
producirían varios mega proyectos que se realicen contemporáneamente, en
nuestro ejemplo, en la ciudad de Panamá y áreas circunvecinas. Para ello es
necesario realizar una Evaluación Ambiental Estratégica (E.A.E.).
TECNOLOGÍA Y DERECHO, EL RETO PARA ACORTAR
LA BRECHA
Yadira Aguilar Gordón
Abogada-Especialista en docencia superior
Desde los finales del siglo XX, hemos visto como la llamada
revolución de la información ha brindado sus bondades en el ámbito de las
ciencias, artes, cultura e historia, para citar algunas. A fin de citar una rama
favorecida por estos aportes, nos referimos a la comunicación, y
específicamente a la comunicación a través de medios electrónicos –
entiéndase mediante el uso de satélites, Internet; para la comunicación
interpersonal, búsqueda de información, publicaciones electrónicas y auto
aprendizaje, a maneja de ejemplo.
Mucho se ha dicho de las nuevas tecnologías y en los albores de
nuestro siglo, la sociedad está más “informatizada”, frase utilizada para
referirnos en propiedad al uso de las computadoras con acceso a Internet
alrededor del mundo; al consultar estadísticas mundiales del Internet a
septiembre de 200813, se despene que existe un estimado del 20% de la
población mundial que puede acceder al Internet, por consiguiente la difusión
de noticias, programas de toda índole no queda supeditado a los medios
tradicionales de prensa escrita, radio y televisión; sino que se adopta el uso
de correos electrónicos, videos conferencia, los denominadores chat, que
son programas de comunicación escrita instantánea entre dos o más
computadoras.
13
http//www.internetworldstats.com, www.exitoexplorador.com
Volver al índice
Estas y otras aplicaciones de connotación tecnológica, hoy día
reconocida como las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC´s)
están al alcance del profesional del derecho; el acceso a páginas
electrónicas de Internet le permite navegar, indagar y procesar información
de manera eficiente y eficaz, a fin de obtener la información requerida;
traemos como ejemplo direcciones electrónicas que permiten al usuario
acceder a los múltiples trámites que se realizan en las entidades públicas, de
manera simplificada e integral, tales como: www.panamacompra.gob.pa, la
cual representa la modernización de los procesos de contratación pública
(Ley
22
de
junio
de
2006);
también
contamos
con
www.panamatramita.gob.pa, www.gacetaoficial.gob.pa (Ley 53 de 28 de
diciembre de 2005)
El consabido advenimiento de las computadoras, trajo consigo la
imperante necesidad de disciplinar la materia, originándose una reama de la
ciencia denominada Informática; sin embargo, esta especialidad no quedo
limitada a los programadores, a través de los años ha recibido una
transformación en cuanto a las facilidades de su uso, tanto así que en la
actualidad esta herramienta pasó a formar parte de nuestro quehacer
cotidiano, tanto para adultos y niños. Como se desprende de datos
estadísticos antes citados, la globalización de la información, ha permitido la
interconexión de redes en el mundo, desapareciendo las fronteras, para
acceder a la información, habida cuenta que los estudiosos del derecho se
preocuparan por creación de una rama del Derecho que tutelara los sucesos
que se puedan originar, conocido como Derecho Informático14, sin que ello
deba generar confusión con la palabra Informática Jurídica, que citando al
mismo autor, define como el estudio de la incidencia de la tecnología
informatizada en la vida de los individuos, mismos que son beneficiarios del
14
Villalobos, E. Diccionario de Derecho Informático. Define Derecho Informático como “la
aplicación del derecho a la informática permitiendo que se aporten o creen soluciones
jurídicas a los problemas del fenómeno informático”
sistema; para esta rama disciplina también hay diferentes acepciones, que
serían explicadas en otra entrega.
En nuestro país, la oficina sin papel empezó a gestar su posibilidad,
cuando en 1998 se crea la Ley 11, que regula el almacenamiento
tecnológico de documentos; pasada una década podemos hablar de la
justicia virtual, término utilizado para referirse a la informatización de los
procesos judiciales; con la creación de la Ley 15 de 7 de febrero de 2008, se
convierte en una realidad, toda vez que el Órgano Judicial de la República
de Panamá ya cuenta con el Sistema de Gestión Judicial, por lo que de
manera progresiva se irán volcando todos sus procesos manuales que se
realizan en los distintos despachos judiciales, en formatos informatizados;
con la Ley 15, se ha logrado el ingreso en la era digital, a la llamada
Sociedad de la Información. Los profesionales del derecho, las firmas o
consocio que represente, deberá contar con un nombre o clave de usuario y
contraseña para acceder a la consulta de fallos, normas, convenios y/o al
expediente electrónico judicial, que este último como señala la ley, contendrá
la gestión y actuación de cada una de las instancias, incidentes y recursos
que se promuevan mediante el Sistema de Gestión Judicial
Con el transcurrir del tiempo, en nuestro país se han venido creando
leyes y normas estrechamente relacionadas al tema que nos ocupa por lo
que al concluir nuestra investigación nos repreguntamos si en verdad existe
una brecha entre la tecnología y el derecho, por lo que toca señalar que en
la medida que ese conjunto de normas y principios que regula los efectos
jurídicos, suscitados entre el Derecho y la Informática, sean hilvanados
desde una prospectiva que permita identificar los beneficiarios económicos y
sociales y/o bondades tecnológicas existentes, para a manera de ejemplo
referirnos a la informatización de los procesos judiciales.
Cabe señalar que los aportes de la Tecnología de la Información
(TIC), y de la informática jurídica en el campo de la sistematización
Volver al índice
contribuyen a contar con información actualizada, a difundir el conocimiento
a través del ciberespacio, a facilitar herramientas básicas de consulta para la
aplicación eficiente de las normas de la administración de justicia. Por lo
antes expuesto abrigamos la esperanza de dejar sembrada una semilla para
futuras investigaciones sobre el particular, que surjan nuevas contribuciones
tendientes a mejorar cada día las metodologías de sistematización y el
tratamiento de la información jurídica que se requiere en el presente siglo.
GONZÁLEZ M. R.; ESQUIVEL M. R. (2004) El derecho de acceso a la
información la Acción de Habeas Data: Un estudio legislativo. Panamá.
de Derecho e
RODRÍGUEZ G. (2002), PONENCIA: Del Comercio Electrónico hacia El
Mercado Digital, IX Congreso Derecho e informática. Costa Rica.
SPROSS BARCENAS, M. DEL C. (2006), PONENCIA: Eje temático.
Solución de Controversias a través de Medios Telemáticos. XI Congreso
Iberoamericano de Derecho e Informática. Panamá.
LEY No. 15 de 7 de febrero
de 2008. “Que adopta medidas para la
informatización de los procesos judiciales”.
LEY No. 22 DE JUNIO DE 2006.
“Regulación en materia de
Contratación Pública”
LEY No.11 de 22 de enero de 1998.
“Por la
almacenamiento tecnológico de documentos…”
VILLALOBOS, EDGARDO (2002).
Diccionario de Informática Jurídica.
Panamá. R. de P., 2002.
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
HO, AUGUSTO (2002), IX Congreso Iberoamericano
Informática. Costa Rica.
LEY No. 6 DE 22 DE ENERO DE 2002 “Que dicta normas para la
transparencia en la gestión pública, establece la acción de Habeas Data y
dicta otras disposiciones”.
Artículo “La Tecnología de la
Información y la Comunicación en la
Educación Superior. Aguilar Y.,
Gallardo P. et all en Revista Actualidad
en Docencia Superior. pág. 5-7 Vol.1
Sept.2007. Panamá.
GACETAOFICIAL DIGITAL
http//www.gacetaoficial.gob.pa
ESTADISTICAS MUNDIALES DEL INTERNET.
http//www.internetworldstats.com,
www.exitoexplorador.com
cual
se
regula
el
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RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS PROVEEDORES DE
EDUCACIÓN VIA INTERNET
Abdiel A. Abrego, Ll.M.
Investigador Jurídico
La oferta de servicios educativos de todo tipo vía Internet ha
proliferado exponencialmente sin ningún orden ni control. Encontramos
ofertas de seminarios, cursos, actualizaciones, educación básica,
alfabetización,
carreras técnicas, especializaciones, licenciaturas,
postgrados, maestrías y demás.
Si bien es cierta buena parte de estos servicios son gratuitos, como
los ofrecidos por mailmax.com, miarronba.com, y otros, algunos son
ofrecidos por sitios de dudosa organización, los cuales desaparecen de la
Web cada cierto tiempo, algunos son ofrecidos por casas de estudio
legalmente constituidas que sí adquieren una relación contractual virtual
con los participantes o estudiantes.
Estos últimos requieren de un análisis sobre el tipo de legislación que
regulará el servicio educativo que ofrecen en cuanto a requisitos
académicos, reconocimiento de créditos y títulos y responsabilidades ante
los usuarios por la falla o incumplimiento del servicio.
Antes de profundizar el tema debemos enfatizar que jurídicamente
existen distintos tipos de proveedores de servicios educativos por Internet,
personas naturales y jurídicas, aplicando, mutatis mutandi, la clasificación
de Martínez Medrano:
1. Proveedores de Conocimiento: autores, editores, y otros titulares de
derecho que ingresan obras en la Web, en conjunto con los sitios web
que se dedican a brindar estos servicios a los autores, tales como
librosenred.com, monografías.com. y otros parecidos en todos los
idiomas, que proporcionan el soporte físico y el software.
2. Proveedores de Servicios: Son los proveedores de acceso a usuarios
y proveedores de otros servicios adicionales, incluyendo contenido, ya
propio ya de terceros.
3. Proveedores de red: Son las empresas de telecomunicación que
proveen las líneas de comunicación y el soporte para subir y bajar
información. (V. MARTINEZ, Gabriel,
http://publiciones.derecho.org./redi/)
Podemos también llamar a los operadores de servicios Information
providers, para referirnos a los que proveen información por medio de una
página o a través de un sitio; Internet Services Providers, y Hosting Service
Providers, que brindan el servicio `para conectarse a Internet y para
almacenar información en él. Respectivamente; Access Service Providers,
que sòlo ofrecen la estructura técnica para que los anteriores puedan
acceder
al
ciberespacio.
(V.
SOBRINO,
Waldo,
<http://
/publiciones.derecho.org/red>
Cada uno de estos sujetos podrá encontrarse de hecho en una locación
física conocida, pero los servidores,
almacén de información, pueden
encontrarse en cualquier parte del mundo.
El anunciante de la oferta
educativa puede estar en un país, sus servidores en otro y sus sedes en
otro.
En lo jurídico es importante recordar que existen algunos presupuestos
lácticos para determinar las responsabilidades de los diferentes agentes que
intervienen en el proceso educativo vía Internet. En primer lugar se
argumenta la imposibilidad real de los proveedores de red, de acceso y de
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hosting de controlar el contenido de la información que procesan. En
segundo lugar no se pueden aplicar a la Web las figuras jurídicas que
regulan los medios comunes de información. En la Web intervienen más
factores, algunos desconocidos para el marco jurídico tradicional.
Y en tercer lugar, desde el punto de vista jurídico se ha llegado a la
conclusión que no se puede autorizar a esos procesadores a censurar el
contenido de la información –oferta de servicios educativos y contenido del
servicio educativo- pues constituiría un acto de censura privada de la
información.
Sólo la autoridad competente de cada país puede reglamentar
contenidos para evitar circulación de material ilícito, tal como pornografía
infantil y, muy de ahora, propaganda terrorista. Nos queda entonces el
proveedor del contenido que ofrece el servicio educativo, llámese
universidad virtual o sitio Web cualquiera, como responsable directo de todo
perjuicio que se cause al ciberalumno. Aclaremos que la obligación que
adquiere cualquier proveedor de servicios educativos con sus usuarios –
reales o virtuales- es de medios no de resultados. El finalizar los estudios
depende del estudiante. El proveedor sólo debe facilitarle el medio.
Somos del criterio de que es insoslayable distinguir entre la oferta
gratuita y la oferta pagada, y dentro de ésta última la oferta de centros
educativos reales y centros educativos ciberespaciales. La oferta gratuita
por su naturaleza no conlleva garantías en cuanto al resultado, ni en cuanto
a mantener el material a disposición por un tiempo determinado. El usuario
puede inscribirse en un cibercurso gratuito de diez lecciones y al llegar a la
quinta el sitio cerrar el curso y abrir otro.
Si bien es una conducta
irresponsable no conlleva resarcimiento de perjuicios.
La oferta educativa anunciada en el ciberespacio por un centro educativo
real, físicamente instalado y con todos sus requerimientos legales en orden,
debe ser tratada legalmente tal y como la oferta educativa presencial.
Tratándose de un centro reconocido su oferta debe ajustarse en lo
académico a las regulaciones de su país de localización y los reclamos por
deficiencias en el servicio tal como se trata cualquier reclamo de usuario o
consumidor en esas leyes.
Cualquier estudiante que se inscriba en un curso o carrera virtual
ofrecido por un centro educativo real y reconocido y se sienta perjudicado en
sus intereses por alguna actuación de su proveedor educativo -que se le
separe de la carrera, no se le acrediten sus pagos, no se le extiendan las
certificaciones- debe acudir a las autoridades competentes del país en
donde está físicamente localizado el centro educativo de que se trate. Sus
derechos a indemnizaciones serán idénticos a los de los estudiantes
presénciales.
En Panamá algunas universidades privadas están
tratando de
incursionar en la provisión de carreras virtuales, lo que ha sido materia de
espanto en algunos académicos de mentalidad
decimonona. Pero la
educación progresa porque progresa, a pesar de que haya quien tape el sol
con el dedo. La regulación legal será la misma, sólo que los equipos y
personal de supervisión oficial deberán actualizarse para poder fiscalizar in
web el servicio.
Otro es el caso de los servicios educativos n pagados ofrecido por sitios
web creados para eso. Algunos se llaman a sí mismos escuelas,
universidades, institutos, etc. Y ofrecen desde cursillos hasta doctorados.
Algunos presentan planes y programas de estudios y otros simplemente
anuncian “obtenga títulos de universidades reconocidas, sin estudios, sin
exámenes” (V. ofertas vía e-mail a usuarios de Hotmail).
Lo primero a anotar es si existe o no una institución real distinta del web
site. La OMPI, que no es una institución educativa per se ofrece un excelente
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plan de formación vía seminarios pagados a través de su sitio web
wipo.com.(buscar ejemplos )
De existir una institución reconocida responsable de la oferta educativa
serán las leyes del país de registro de dicha institución las que regulen lo
relativo a reclamos y reparaciones de perjuicios. La experiencia enseña que
estas instituciones son en su mayoría seria y la tasa de reclamación casi
nula.
Si el sitio web no cuenta con el respaldo de una institución o centro
educativo es necesario tratar de conocer qué personas morales o físicas lo
administran y en qué país podrían encontrarse. Sin esta información no es
aconsejable arriesgar nuestro dinero. Estaremos incurriendo en negligencia
manifiesta si adquirimos un servicio en esas condiciones. Una característica
común a esta clase de sitios es que ofrecen carreras y títulos en breves
plazos y con mínimo esfuerzo, para atraer a los avivatos, que a la postre
resultan timados.
La administración de nombres de dominio no controla ni garantiza la
ficción o realidad de la existencia de las personas que los adquieren. Ellos
sólo cobran por suministrarlos y en realidad no les interesa a quien, ni
poseen los medios para comprobarlo.
En tercer lugar se debe comprobar en el contenido de la oferta educativa
si exista algún Estado responsable por el reconocimiento de los títulos y
créditos. En la mayoría de los países los títulos son emitidos por el Estado a
través de los diferentes entes educativos. Y para validar los títulos los
Estados exigen el registro de las entidades que los emiten.
Así las cosas cualquier ciberescuela o universidad virtual que ofrezca cursos
o carreras deberá estar inscrita y autorizada en algún país. Y serán las
leyes de ese país las que regulen las responsabilidades civiles y penales
ante los estudiantes.
i encontramos un sitio que ofrezca servicios educativos y es imposible
conocer su sustratum real, tal vez reciba el servicio completo, y tal vez no,
pero es improbable que algún Estado valide los títulos y créditos. Este será
un claro caso de daños y perjuicios, pero no se puede demandar a un sitio
web, ni a un servidor, para lo cual deberá identificar a los administradores y
a los propietarios del nombre de dominio, que cambian cada tanto, también
se debe identificar la persona o personas que lucran o se benefician con el
supuesto servicio educativo y sobre todo saber desde qué país operan para
demandarlos allá, si es que según las leyes de ese lugar lo que han hecho
con el estudiante es indemnizable.
En conclusión, la responsabilidad civil por los perjuicios causados por
los proveedores de servicios educativos vía Internet no difiere
sustancialmente de aquella en que podría incurrir un proveedor común y
corriente. La diferencia sustancial estriba en la identificación del agente o
causante del daño, tema sobre el cual existen variopintos estudios. Lo que
sí salta a la vista es la indefensión de los incautos que invierten para
educarse en sitios web desconocidos.
Nuestra recomendación al efecto es que el Estado, a través de los
Ministerios de Educación organice un registro de las instituciones, educativas
o no, que se interesen en ofrecer servicios educativos por Internet, con el
detalle de sus responsables y con una fianza de cumplimiento adecuada al
costo de sus carreras. No podemos regular el Internet, pero sí a los que
aspiran a lucrar en él.
La experiencia enseña que la mayor parte de quienes resultan
defraudados por los proveedores de servicios educativos vía Internet son los
que aspiran a la obtención de títulos con mínimo esfuerzo. Estos siempre
serán victimas de timadores, en la educación y en la vida.
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EL VOTO DE CENSURA CONTRA LOS MINISTROS
DE ESTADO
Rigoberto González Montenegro
Secretario General de la Procuraduría General de la Nación
I.
CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS
A partir de la Constitución panameña de 1946, se ha reconocido en
nuestro constitucionalismo la posibilidad que la Asamblea Nacional
promueva y formule votos de censura contra los Ministros de Estado. Se
incorpora, así, en nuestro sistema de gobierno republicano y presidencialista
un mecanismo de control político propio de los regímenes parlamentarios.
Lo que se busca y pretende por medio del poder de control político
que se le atribuye al Parlamento es, como se sostiene en la doctrina, que
este órgano constitucional del Estado ejerza un “control sobre el gobierno, a
nombre de la opinión pública”.15 Esto tiene su sustento en el hecho que es
el Parlamento quien representa, en ejercicio del poder político, al titular de la
soberanía popular, en este caso, al pueblo.
No obstante, para que dicho voto de censura fuese efectivo se
requería dotar al Órgano Legislativo panameño de la posibilidad de aplicar
una sanción, ya que, de lo contrario, por más que éste se concretara, a falta
de poder imponer una decisión como resultado del ejercicio de tal facultad, el
mismo corría el riesgo de quedar sin consecuencia alguna.
Es, por tanto, la posibilidad de aplicar una sanción lo que se plantea
mediante estas reflexiones y que guarda relación con el voto de censura
15
NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría constitucional e instituciones políticas.
Edit. Temis. Colombia, 2006, p.274.
que le corresponde formular a la Asamblea Nacional con respecto a los
Ministros de Estado.
II.
¿EN QUÉ CONSISTE EL VOTO DE CENSURA?
Como se reconoce en la doctrina, cuando se alude o se procede a
formular un voto de censura se estaría cuestionando o expresando
mediante éste el desacuerdo que se da con respecto a la actuación,
gestión o proceder de un funcionario, autoridad o de un particular, según sea
el caso. En el ámbito político, por éste se entiende el cuestionamiento que,
de forma concreta, se hace por parte del Parlamento al gobierno o gabinete.
Como se indicó, el ejercicio de esta potestad se ubica dentro del
control parlamentario que se atribuye al Parlamento, en representación de
la voluntad popular, con miras a fiscalizar o controlar la actuación de las
autoridades del Órgano Ejecutivo.
En lo que respecta al control parlamentario, nos dice Manuel Sánchez
de Dios, que “en un sentido amplio la actividad de control parlamentario se
extiende a todo tipo de procedimiento parlamentario, pudiéndose decir que,
en general, los actos parlamentarios pueden tener carácter polivalente”, a lo
que adiciona que en un sentido restrictivo se alude a éste como “los
mecanismos precisos de control parlamentario: aquellos que en el lenguaje
parlamentario, en las glosas y memorias parlamentarias, se conocen como
iniciativas de control parlamentario. Estas son: proposiciones de ley,
interpelaciones, mociones, preguntas, comparecencias de miembros del
gobierno y de autoridades y funcionarios, solicitud de informes a la
administración y comisiones de investigación”.16
16
SÁNCHEZ DE DIOS, Manuel. La esencia del régimen: el control parlamentario
del gobierno. Política y Sociedad. 20 (1995), España, p.36.
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Cada una de estas iniciativas parlamentarias se regulan y, por ende,
se le atribuyen al Órgano Legislativo panameño, las que se ejercen a través
de la Asamblea Nacional, tal y como se tiene previsto en el artículo 161 de la
Constitución Política.
En lo que respecta a esta facultad atribuida a la Asamblea
Nacional, en la Exposición de Motivos del Anteproyecto de la
Constitución de 1946, los miembros de la Comisión a la que se le
encomendó la labor de elaborar dicho Anteproyecto, integrada por los
doctores, José Dolores Moscote, Ricardo J. Alfaro y Eduardo
Chiari, dejaban consignado que:
III.
EL VOTO DE CENSURA EN EL CONSTITUCIONALISMO
PANAMEÑO
“El voto de censura es una institución muy
propia del sistema de gobierno de gabinete, en el
cual se ha usado y abusado de él hasta límites
inconcebibles, pero el hecho de que su clima
natural sea el del mencionado sistema no impide
que pueda aclimatarse en el sistema de gobierno
presidencial”.
Como se indicó, la Constitución panameña de 1946, en su artículo
120, numeral 7, atribuyó a la Asamblea Nacional la facultad, y, por tanto, le
reconoció la posibilidad de dar votos de censura contra los Ministros de
Estado. En el referido precepto constitucional se disponía que:
“Artículo 120. Son funciones administrativas de la
Asamblea Nacional:
A lo que adicionaban:
1.
7.
…
“¿Por qué si un Ministro de Estado no hace
honor a su puesto debe continuar en él
indefinidamente, desafiando la opinión pública y
los votos de censura de la Asamblea que no se
concretan? Debe pesar más el respaldo y la
confianza que le otorga el Presidente, cuya
responsabilidad en función de sus atribuciones es
limitadísima, que el querer popular? No hemos
tenido Ministros que han incurrido en gravísimos
errores sobre quienes ha pasado, sin afectarlos,
la opinión acusadora? He aquí los motivos de
este artículo”.17
Dar votos de censura contra los Ministros
de Estado cuando éstos a juicio de la
Asamblea sean responsables de actos
atentatorios o ilegales o de errores graves
que hayan causado perjuicio notorio a los
intereses del Estado. Para que el voto de
censura sea exequible se requiere que sea
propuesto por escrito con seis días de
anticipación a su debate, por no menos de
la mitad de los diputados y aprobado con el
voto de las dos terceras partes de su
número”.
17
Exposición de Motivos del Anteproyecto de la Constitución de 1946, en la obra
Constituciones de la República de Panamá, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas,
Universidad de Panamá, 1968, p.p.141-142.
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Lo concreto, conforme se deduce de lo antes expuesto, que a través
de la Constitución de 1946, se introdujo en el constitucionalismo panameño
un mecanismo de control político propio de los regímenes parlamentarios,
por medio del cual se busca dotar a la Asamblea Nacional de un
instrumento en ejercicio del cual se puede someter a un voto de
censura a un Ministro de Estado que, a juicio de la Asamblea, sea
responsable de algún acto atentatorio, ilegal o que haya incurrido en
errores graves que causen un perjuicio notorio a los intereses del
Estado. Se trata, en todo caso, del ejercicio de una facultad de carácter
político, que implica la posibilidad de hacer conocer la inconformidad o
reproche que se hace con respecto a la actuación de uno de los Ministros de
Estado, que ha causado, con su proceder irresponsable, un “perjuicio notorio
a los intereses del Estado”.
Ahora bien, en la disposición constitucional en la que se regulaba el
voto de censura que podía llevar a cabo la Asamblea Nacional contra un
Ministro de Estado, tal y como se establecía en la Constitución de 1946, no
se preveía, de forma expresa, qué ocurriría con la suerte del Ministro de
Estado de prosperar el voto de censura.
Con relación a tal omisión y la posible consecuencia del voto de
censura, señalaba el Dr. César Quintero, al comentar el numeral del artículo
120 de la Constitución de 1946, en el que se regulaba esta facultad, que:
“… el ordinal en examen no dice si el Ministro
censurado debe renunciar. Pero no creemos que
la omisión sea grave. El único objeto de un voto
de censura es el de producir la renuncia del
Ministro censurado. No se justificaría, por otra
parte, que el precepto en cuestión haya
establecido tan serios requisitos en forma tan
cuidadosa si, logrado el voto de censura, el
Ministro contra quien se efectúa puede seguir
tranquilamente en su cargo”. 18
Pese a ello, aún cuando se ha de entender que la finalidad que se
persigue, al promover un voto de censura contra un Ministro de Estado,
sea la de lograr su renuncia, una vez concretado éste, lo cierto era que nada
se dejaba establecido de forma expresa, en cuanto a tal posibilidad, en ese
sentido, en el numeral 7 del artículo 120 de la Constitución de 1946.
En la Constitución vigente, antes de las reformas constitucionales de
2004, se regulaba esta potestad en similares términos, es decir, se
reconocía o atribuía este control político a la Asamblea, con respecto a las
actuaciones de los Ministros de Estado, cuando éstos han podido incurrir en
actos atentatorios o ilegales, o cometido errores graves que hayan
causado perjuicio a los intereses del Estado, pero sin precisar cuál habría
de ser la consecuencia de prosperar el voto de censura.
IV.
EL VOTO DE CENSURA CON POSTERIORIDAD A LAS
REFORMAS CONSTITUCIONALES DE 2004
El voto de censura se encuentra regulado, en la actualidad, en el
numeral 7 del artículo 161 de la Constitución, en el que se consigna que:
“Artículo 161. Son funciones administrativas de la
Asamblea Nacional:
1.
18
…
QUINTERO, César. Derecho Constitucional. T. I. Imprenta Antonio Lehmann,
Costa Rica, 1967, p.570.
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7.
Dar votos de censura contra los Ministros
de Estado cuando éstos, a juicio de la Asamblea
Nacional,
sean
responsables
de
actos
atentatorios o ilegales o de errores graves que
hayan causado perjuicio a los intereses del
Estado.
Para que el voto de censura sea
exequible se requiere que sea propuesto por
escrito con seis días de anticipación a su debate,
por no menos de la mitad de los Diputados y
aprobado con el voto de las dos terceras partes
de la Asamblea. La Ley establecerá la sanción
que corresponda”.
Como se observa, el voto de censura que se puede promover contra
un Ministro de Estado, procede cuando, a juicio de la Asamblea Nacional,
éste sea responsable de la comisión de actos atentatorios o ilegales o
cuando haya incurrido en errores graves que han traído como resultado
un perjuicio a los intereses del Estado. Este juicio o consideración que ha
de formular la Asamblea Nacional entraña, dicho de otra forma, una
valoración política negativa en cuanto a la actuación o proceder del
Ministro de Estado, objeto del voto de censura, actuación que ha de quedar
enmarcada en algunos de los supuestos que sirven de sustento a este
mecanismo de control político con que cuenta este órgano del Estado.
Superado el proceso previsto para concretar el voto de censura,
existiendo la mayoría requerida para la aprobación e imposición de éste, la
pregunta a formular es ¿cuál ha de ser la consecuencia de la aprobación
del voto de censura, al acreditarse que el Ministro de Estado ha
cometido, con su proceder irresponsable, un acto atentatorio o ilegal u
ocasionado un error grave que ha implicado un perjuicio a los intereses
del Estado?
A falta que la Constitución lo establezca, de forma expresa, aún
cuando haya de entenderse que el Ministro sobre el cual ha recaído el voto
de censura deba renunciar, de otra forma no tendría sentido regular dicho
mecanismo de control político, el constituyente, a través de las reformas
constitucionales de 2004, dispuso que, “la Ley establecerá la sanción que
corresponda”. Esto lo que viene a significar es que es, al mismo órgano
constitucional al que compete promover el voto de censura y, en su
momento, aprobarlo, al que compete, de igual forma, establecer, por medio
de la expedición de la Ley correspondiente, la sanción que se ha de imponer
al Ministro de Estado que ha sido sometido y cuestionado a través de un
voto de censura.
Lo que se pretende, por lo menos esto es lo que creemos ha de
interpretarse, al haberse adicionado al numeral 7 del artículo 161 de la
Constitución, es que la Ley establecerá cuál ha de ser la sanción que
corresponda al Ministro de Estado censurado por la Asamblea Nacional, es
darle eficacia a lo que se busca con la formulación de un voto de censura:
que quien en su calidad de Ministro de Estado haya incurrido en un
acto atentatorio o ilegal o que habiendo cometido un error grave que
haya causado en perjuicio a los intereses del Estado, su sanción no
quede en una mera proclama.
Al proceder la Asamblea Nacional, mediante la Ley correspondiente,
fijar la sanción que ha de aplicarse al Ministro de Estado sobre el cual ha
recaído un voto de censura, no hace más que hacer efectivo lo que el
constituyente derivado, por medio de las reformas constitucionales de 2004,
le ha atribuido. De lo contrario, no emitir la Ley en la que se ha de
establecer la respectiva sanción por razón de un voto de censura, es omitir el
ejercicio de una potestad constitucional. En todo caso, resultaría todo un
contrasentido que se haya dispuesto que la sanción que se hade aplicar, por
razón de un voto de censura contra un Ministro de Estado, ha de ser
establecida mediante la Ley correspondiente y la Asamblea Nacional no
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expida la misma y, por lo tanto, con tal proceder, deje de cumplir con el
mandato constitucional que se le atribuye.
Expresado de otra forma, si la expedición de la Ley es de
competencia de la Asamblea Nacional, en ejercicio de su facultad legislativa,
es a ésta, qué duda cabe, a la que corresponde, emitir la Ley en la que ha de
dejarse prevista la sanción que se aplicaría al Ministro de Estado contra el
cual se ha aprobado un voto de censura.
V.
A MANERA DE REFLEXIÓN FINAL
Como se reconoce en la doctrina, “la responsabilidad de los
funcionarios públicos constituye un principio elemental del Estado de
derecho y representa el fundamento mismo de las instituciones públicas”. 19
Esto es lo que explica la existencia de mecanismos de control político
como el voto de censura atribuido a la Asamblea Nacional para que, en
ejercicio de éste y en representación de la voluntad popular, pida o exija
cuentas a los Ministros de Estado de sus actuaciones irresponsables.
Con éste cumple la Asamblea Nacional con unos de los roles de
mayor relevancia que le compete desempeñar como órgano constitucional,
como es la labor de fiscalizar y controlar las actuaciones de los funcionarios
públicos a los que compete la administración del Estado.
No sin razón se sostiene que “redefinir… el rol del parlamento,
significa ni más ni menos que revitalizar la función del debate, que se ha ido
abandonando en los parlamentos de Europa y América Latina y afianzar al
mismo tiempo los resortes de control sobre el Poder Ejecutivo”. 20
19
De nuestra Asamblea Nacional depende, por tanto, estar a la altura de
nuestros tiempos que exigen y reclaman un papel más preponderante de
parte de quienes representan la voluntad del titular del poder político del cual
emana el poder público que ejercen, lo que se logra, entre otros
mecanismos, con el ejercicio eficaz y oportuno, cuando las circunstancias así
lo impongan, del voto de censura.
ARMAGNAGUE, Juan Fernando. Juicio político y jurado de enjuiciamiento. Edit.
Depalma, Argentina, 1995, p.3.
20
PELLET LASTRA, Arturo. El poder parlamentario. Edit. Abeledo-Perrot,
Argentina, 1995, p.395.
PROCESO PENAL ACUSATORIO:
LO QUE TODO ESTUDIANTE
DE DERECHO DEBE CONOCER
Profa. Kenia Porcell
En esta oportunidad y de manera muy puntual he elaborado un
artículo en el que consigno los aspectos básicos que contiene el nuevo
proceso penal acusatorio que empezará a regir el próximo 2 de septiembre
de 2009.
Ahora bien, considerando que nos encontramos a dos procesos distintos
(el actual y el que vendrá) esquemáticamente presento las características del
sistema inquisitivo mixto (vigente a través del Código Judicial) y
seguidamente lo pertinente del acusatorio para que puedan hacerse las
comparaciones correspondientes.
I-
CARACTERÍSTICAS DEL ACTUAL PROCESO PANAMEÑO:
-La persecución penal la ejerce el Ministerio Público en representación del
Estado.
-Se reconoce el derecho de defensa y a la presunción de inocencia.
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-El fiscal tiene libertad probatoria, pudiendo practicar cuanta diligencia
considere necesaria para acreditar el delito.
-El fiscal puede disponer de medidas jurisdiccionales como: formular cargos,
indagar. Ordenar allanamientos, medidas cautelares.
-El derecho de acceder al expediente por parte de los abogados una vez
exista señalamiento en contra de determinada persona.
-Existe la declaración indagatoria.
-Los delitos se investigan de oficio, salvo aquellos que por excepción
requieren de denuncia o querella de la parte afectada para el inicio de la
investigación.
II-
¿QUÉ ES EL SISTEMA O PROCESO ACUSATORIO?
El ejercicio de la acción penal y los actos investigativos y preparatorios de
la misma, necesariamente involucran dos intereses constitucionalmente
relevantes: la protección de los derechos fundamentales y la investigación y
sanción de las conductas punibles; ambos aspectos interesan
significativamente a la sociedad.
Por ello solo tiene cabida una etapa procesal, el juicio, que se inicia con
la presentación de la acusación por parte del fiscal y culmina con la
audiencia de juzgamiento.
En este proceso tiene especial relevancia el respeto de los derechos
ciudadanos durante la investigación y el juzgamiento, entendiendo que el
modelo se integra con la fase de investigación, la que se sustenta en la
indagación.
Se sostiene que en la acusación, el juzgamiento y la defensa recaen en
distintas personas (fiscal, juez y defensor), con miras a que se desarrolle un
juicio justo y sin dilación. Cada uno de los intervinientes asume funciones
específicas frente al Estado y la sociedad.
III-
CARACTERÍSTICAS
-existe rígida separación entre el juez y la acusación
-existe igualdad entre la acusación y la defensa
-existe publicidad y oralidad del juicio
-discrecionalidad de la acción penal
-carácter electivo del juez
-motivación de la sentencia por el juez de derecho
-reconocimiento de los derechos fundamentales de los sujetos procesales
El marco del proceso penal acusatorio es acreditar si el acusado es el
responsable del comportamiento delictivo que se le atribuye y para ello el
Estado ejerce la labor de indagación e investigación con las cuales
fundamentara su acusación. Durante las pesquisas se limitaran algunos
derechos como la intimidad, la libertad, la propiedad, entre otros que
requieren, no solo estar previamente establecido en la ley procesal penal,
sino la necesidad de acudir al juez para que tome la decisión.
Este sistema pregona la igualdad entre quien acusa y quien defiende
durante el desarrollo del juicio que es la única fase dentro del modelo de
justicia penal.
El fin primordial a mi juicio es:
-Proteger por una parte a la sociedad del delito, lo cual es ampliamente
conocido y por la otra, al acusado frente a excesos, las desviaciones y las
perversiones en la acusación.
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Cuando se dice que se protege a la sociedad, es porque se está
frente al delito, no solo la delincuencia, sino quienes al sentir desprotección
del Estado, buscan la justicia de la propia mano, de la auto-justicia de los
grupos privados.
El procedimiento acusatorio elimina aquella tendencia en donde el fin que
se persigue es proferir condenas por doquier sin importar la verdad material,
en la que solo se llenan expedientes con requisitos de forma para colmar las
cárceles.
IV-
PRINCIPIOS RECTORES DEL SISTEMA ACUSATORIO
No son más que los pilares en que se sustenta, entre las que se
destacan: la separación de funciones, igualdad de las partes, oralidad,
contradicción, inmediación, concentración y publicidad.
V-
SEPARACIÓN DE FUNCIONES
Fortalece la imparcialidad del juez y maximiza el ejercicio de la acción
penal por el Ministerio Público.
Con este principio se asegura que el Ministerio Público sea el ente
encargado de ejercer la acción penal y por su parte, el Órgano Judicial el
ente encargado de administrar justicia.
Evita que el Ministerio Público pueda ejercer funciones jurisdiccionales y
que el juez no ejerza funciones de investigación, busca el equilibrio procesal
y el juicio sereno a través del contradictorio.
VI-
IGUALDAD DE LAS PARTES
El sistema acusatorio se sustenta en la premisa que debe existir igualdad
entre las partes, a saber: el fiscal, el querellante, la defensa en relación con
el juez, teniendo todos los mismos derechos y obligaciones.
La igualdad se manifiesta en todo el proceso al tener que identificar
posibilidades de ejercer facultades legales de recurrir o impugnar, de
contravenir las evidencias, de debatir las pruebas, de alegar, inclusive,
tienen la obligación de exhibir todos los elementos de convicción que
utilizaran en el juicio.
Y al juez le corresponde velar por la vigencia y respeto de este principio.
VII-
ORALIDAD
Importancia del principio de oralidad se impone que las peticiones
formuladas por las partes al Juez, deberán resolverse con citación y
audiencia de la otra parte (salvo las que deban practicarse in oída parte).
Toda prueba debe ser reproducida en juicio, salvo excepciones de
prueba anticipada o documental reconocida, entre otras.
Es esencial en el sistema acusatorio porque se enlaza con el de
transparencia y facilita el camino para lograr una justicia pública y expedita.
La oralidad facilita el cumplimiento de las garantías o derechos
fundamentales y consiste en reemplazar hasta donde sea posible las
actuaciones escritas por las orales.
El principio de oralidad, así como sus diversas manifestaciones prevalece
en las actuaciones que deban desarrollar ante el juez de garantías o de
juicio.
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La oralidad permite la agilización de la comunicación de la pretensión y la
toma de decisiones.
VIII-
CONTRADICTORIO
Es el derecho de las partes a conocer los elementos de convicción de la
parte contraria y oponerse o controvertirlas, pudiendo intervenir en su
formación, inclusive, en aquellas que se practiquen de forma anticipada
cuando así lo prevea el estatuto legal.
IX-
INMEDIACIÓN
El juzgador de manera directa, al igual que las partes procesales observa
el desarrollo de los actos procesales, estando presente durante la exposición
de los alegatos, peticiones, la presentación y practica de las pruebas,
debiendo ser el juzgador que decida en audiencias con las partes.
Con este principio pierde toda la relevancia que conservaba el expediente
en el sistema inquisitivo mixto, convirtiéndose las actuaciones y elementos
de convicción recopilados en la fase de investigación en antecedentes
criminales, evitándose que el juez a través de las actas procesales decida la
causa y en su lugar a través de su propia percepción forme el conocimiento y
convicción.
X-
QUIENES INTERVIENEN
-El Ministerio Público: que somos nosotros, pero que con la nueva ley se nos
define como: los responsables de la persecución de los delitos, ejerciendo
las acciones derivadas de ellos antes los juzgados y tribunales en que
actúen. Para el ejercicio de la persecución penal, el Ministerio Público
dirige la investigación de los delitos, practicando u ordenando la
ejecución de las diligencias útiles para determinar la existencia del
ilícito y los responsables. La acción penal se ejerce ante los tribunales
competentes, de conformidad con las disposiciones de este Código y de la
Ley Orgánica del Ministerio Público. (Artículo 68).
-El querellante: es la víctima del delito.
-La persona Imputada: es a quien se le han formulado cargos por parte del
Ministerio Público ante el Juez de Garantías. Formalizada la acusación penal
en su contra, pasa a denominarse acusado.
-La defensa técnica: se materializa en el abogado que representa desde el
momento en que la señalan en cualquier acto de investigación o acto
procesal como posible autora o partícipe, con los mismos derechos que el
imputado aunque no se utilice este calificativo.
-Órganos de Investigación: son los que actuarán en todo el territorio de la
República de Panamá bajo la dirección del Ministerio Público, efectuarán las
diligencias de investigación con la dirección y acatamiento del Ministerio
Público.
XI-
CAMBIOS TRASCENDENTALES
¿QUE ES LO NUEVO?
Determinación específica de roles, principio de separación de
funciones (Art. 5)
Judicialización total del proceso en la investigación, formulación de
cargos, juicio oral, ejecución de las penas y medidas de seguridad
(Art. 12 y 25)
Preponderancia en la protección de la víctima, de los denunciantes y
colaboradores, partes fundamentales para la efectividad del sistema
acusatorio (Art. 20)
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- DESAPARECE EL EXPEDIENTE: Ya no habrá expediente sino
antecedentes de la investigación: en el que se incorporan aquellos
elementos y evidencias que son recabadas durante la investigación de
manera informal, es decir, que no demanda la existencia de resoluciones o
actos procesales para su incorporación.
El expediente desaparece y pasara a ser parte de los antecedentes.
Se incorpora el resultado de la fase de investigación.
El fiscal se encuentra obligado a introducir el resultado de todas las
actuaciones a los antecedentes de la investigación, los cuales estarán a
disposición de las partes, no pudiendo conservar en reserva ninguna
actuación.
XII-
FORMAS DE INVESTIGAR:
El fiscal deberá desarrollar verdaderas estrategias de persecución
criminal sustentada en indicadores y demás datos necesarios para la toma
de decisiones.
En lo que se refiere a las investigaciones en particular se desarrollara
en la formulación de la hipótesis delictiva lo que orientara la investigación y
permitirá concretar la búsqueda de las evidencias hacia su demostración,
evitando el desgaste innecesario que conlleva recabar evidencias no
relacionadas con el esclarecimiento de los hechos.
El fiscal es el encargado de ejercer la acción penal, es el director de
su investigación, es quien dicta las instrucciones a los entes policivos de
investigación judicial para la práctica de las diligencias para el
esclarecimiento de los hechos.
El fiscal debe establecer el programa metodológico de investigación
debe determinar los objetivos y la hipótesis delictiva.
XIII-
JUEZ DE GARANTÍAS
Es el contralor de los actos de investigación que afectan o restrinjan
derechos fundamentales del imputado o de la víctima.
Siempre que haya alguna afectación de derecho debe actuar el juez de
garantías.
Se busca que el tercero imparcial dictamine su medida adoptada, es el
instrumento adecuado para el fin perseguido, que la afectación a la garantía
fundamental sea racional y que a afectación perdure solo por el tiempo
necesario.
XIV-
DESAPARECE LA DECLARACION INDAGATORIA
El fiscal no va a contar con este elemento, deberá acreditar la existencia
del delito, así como las actividades vinculadas a su comisión, desarrollando
una teoría del caso de acuerdo con la comprobación de la hipótesis delictiva,
debiendo a su vez anticipar la estrategia de la defensa para incorporar
elementos de convicción.
En la fase de investigación el imputado podrá ser citado en cualquier
momento por el fiscal, cuando lo estime necesario para el esclarecimiento de
los hechos o para llegar a un acuerdo, debiendo ser asistido por un abogado.
En el juicio, el procesado de acuerdo a la estrategia de la defensa será
sometido al interrogatorio de todas las partes.
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XV-
TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL PROCESO
Busca que la mayoría de los casos no sean sometidos a todo el proceso,
de manera que solamente aquellos casos que por su naturaleza o al no
haber podido ser descargados lleguen a audiencia.
Se han introducido mecanismos que permiten resolver la controversia sin
necesidad de llegar a juicio o al menos sin tener que cometerlo a todo el
rigor procesal, o en otras circunstancias proveerle al fiscal la facultad
discrecional para manejar la carga laboral, atendiendo la naturaleza y
veracidad del hecho denunciado y las posibilidades reales de determinar a
los autores y participes.
XVI-
Si se incumple el acuerdo, se reanudará la acción penal, si se cumple,
se extinguirá la acción penal y el acuerdo tendrá efecto de cosa juzgada.
-
Período para derivar el conflicto: Hasta antes de la apertura del
juicio, las partes pueden solicitar al Fiscal o Juez de Garantías
la derivación del conflicto penal a los Centros Alternos de
Resolución de Conflictos del Órgano Judicial o del Ministerio
Público, o a los centros de mediación privada, legalmente
reconocidos, a elección de las partes.
-
Remisión: El fiscal o Juez de Garantías evaluará el conflicto y
si este es de los que admite acuerdo y disposición de las partes
remitirá la petición, sin más trámite, a los Centros Alternos de
Resolución de Conflictos del Órgano Judicial o del Ministerio
Público e informará a las partes sobre sus derechos y garantías
y sobre la naturaleza y las ventajas de los métodos alternos de
resolución de conflictos.
MÉTODOS ALTERNOS PARA SOLUCIONAR EL CONFLICTO
-Se busca de manera rápida la indemnización de la victimas por los daños y
perjuicios o simplemente restauración del objeto del delito en el estado en
que se encontraba antes de la comisión del delito.
-Conciliación: en los delitos que admiten desistimiento de acuerdo con el
artículo 201, el Ministerio Público promoverá la conciliación entre la víctima y
el imputado. En estos supuestos, la conciliación tendrá lugar en el centro que
escojan las partes.
La derivación se hará mediante un Protocolo de Atención,
previa coordinación con los Centros.
-
A petición de las partes, cuando se trate de la incorporación de
criterios objetivos para la cuantificación del resarcimiento de los
daños, el término podrá prorrogarse hasta por un mes más.
Mientras se adelanta la conciliación se suspenderá condicionalmente
el proceso por un término máximo de un mes.
Si se llega a un acuerdo conciliatorio, no habrá extinción de la acción
penal hasta tanto no se dé cumplimiento a las obligaciones contenidas en el
acta de conciliación.
Suspensión: el Juez de garantías decretará la suspensión
provisional de la tramitación de la causa hasta por el término de
un mes para las sesiones de mediación.
-
Seguimiento: Transcurrido el término señalado en el artículo
anterior, se ordenará el archivo del expediente, salvo que a
petición de parte se haya solicitado la reactivación del proceso
penal por incumplimiento del acuerdo. En este caso,
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corresponderá al Juez de Garantías ordenar la continuación del
trámite del proceso penal respectivo.
La suspensión del proceso
prescripción de la acción penal.
XVII-
interrumpe
el
término
de
TIPOS DE AUDIENCIAS
-
Juez de Garantías: todas las actuaciones que conlleven
restricción de garantías fundamentales.
-
Conocer de la investigación para someter a juicio público al
imputado, requiriendo la apertura a juicio.
-
Juicio Oral o Tribunal de Juicio: es la fase esencial del
proceso y se lleva a cabo en presencia de los jueces y las
partes
XVIII- OTRO DATO
- Implementación Progresiva:
A partir del 2 de septiembre de 2009, en el Segundo Distrito Judicial y
procesos de competencia del Pleno y la Sala Segunda de la Corte
Suprema de Justicia, en única instancia.
A partir del 2 de septiembre de 2010, en el Cuarto Distrito Judicial
A partir del 2 de septiembre de 2011, en el Tercer Distrito Judicial
A partir del 2 de septiembre de 2012, en el Primer Distrito Judicial
Los cambios que se surtirán en la jurisdicción penal son drásticos y
trascendentales, no obstante, para lograr los resultados esperados se
requiere del concierto de la sociedad panameña y en especial del Estado,
quien a través de sus Órganos de Poder deberá poner su cuota de
colaboración para procurar una justicia rápida y expedita. A ello, se agrega la
necesidad de cambiar los paradigmas del conocimiento. Si alguno de estos
elementos está ausente los esfuerzos podrán ser infructuosos.
EL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO
DE LOCAL COMERCIAL EN PANAMÁ
Y EN EL DERECHO COMPARADO
Eduardo Porras
La palabra arrendamiento proviene de arrendar, que significa “ceder o
adquirir mediante precio el aprovechamiento temporal de cosas inmuebles, o
de beneficio o rentas”.
La figura de arrendamiento como concepto se entiende como el hecho
que una persona ceda a otra el goce de una cosa a cambio de un precio
determinado y a tiempo cierto. La persona que cede el uso o goce temporal
del bien mueble o inmueble a cambio de un precio cierto se denominará
arrendadora, mientras que la que adquiere el uso o goce temporal del bien,
mediante el pago de un precio cierto se denomina arrendataria.
Los primeros contratos de arrendamiento datan de hace 5,000 años.
Archivos históricos señalan que en el año 1800 AC, existía una empresa de
arrendamiento en Babilonia. Esta empresa funcionaba de forma que si un
oficial o soldado era propietario de una tierra, que la monarquía le había
entregado por sus servicios y éste no quería cultivarla, le arrendaba la tierra
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a la empresa especialista en arrendamiento, la cual le pagaba por
adelantado una suma al soldado y a su vez arrendaba la tierra a un granjero.
que se realiza periódicamente y las obligaciones se cumplen sucesivamente
y pesan durante todo el transcurso del arrendamiento.
Aristóteles dijo que “la verdadera riqueza no está en la posesión de
bienes, sino en el derecho de usarlos”. Una empresa no tiene que ser
propietaria de sus propios recursos para obtener beneficio de los mismos.
Con adquirir el derecho a uso de la propiedad por un período determinado de
tiempo puede ser suficiente.
Otra de las características del Contrato de Arrendamiento es que es
principal, ya que tiene existencia propia puesto que no requiere de otro
contrato o negocio para su perfección.
El Contrato de Arrendamiento se define como un contrato en que las
dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de una
cosa, ejecutar una obra, o prestar un servicio, y la otra a pagar por este
goce, obra o servicio un precio determinado. De esta definición podemos
entender que el Contrato de Arrendamiento puede darse con tres objetivos
diversos: la concesión del goce de una cosa; la ejecución de una obra y; la
prestación de un servicio.
El Contrato de Arrendamiento tiene diversas características, como el
hecho de ser bilateral, en el sentido que ambas partes se obligan
recíprocamente, el arrendador a proporcionar el uso y goce de la cosa y el
arrendatario se obliga a pagar un precio o renta. Es consensual ya que se
perfecciona por el acuerdo de las partes sobre la cosa y sobre el precio. No
se requiere que la declaración de voluntad esté revestida de alguna
solemnidad para que se perfeccione el contrato. La voluntad no debe
adolecer de vicios como el error, la fuerza y el dolo. Se acostumbra plasmar
ese consentimiento por escrito, como un medio probatorio que acredite el
vínculo contractual, pero no como una solemnidad.
El Contrato de Arrendamiento también es oneroso en el sentido que
ambas partes, tanto el arrendador como el arrendatario persiguen utilidades
y se gravan recíprocamente, uno con la renta y permitiendo el uso y goce, y
el otro con el disfrute de la cosa. Es un contrato de ejecución sucesiva ya
El objeto del Contrato de Arrendamiento se confunde con la cosa
arrendada. Según el artículo 1974 del Código de Comercio de Colombia,
“son susceptibles de arrendamiento todas las cosas corporales o
incorporales que pueden usarse sin consumirse; excepto aquellas que la ley
prohíbe arrendar, y los derechos, estrictamente personales como los de uso
y habitación”. Es importante que la cosa sea corporal, pero no consumible,
ya que esto se opondría a la naturaleza del contrato. Cabe mencionar que el
contrato queda sujeto al cumplimiento de la condición de existencia de la
cosa, o sea que la cosa exista al momento del perfeccionamiento de este, o
que se supone llegue a existir.
La cosa objeto del contrato no debe estar prohibida por ley, o que no
sea susceptible de arrendamiento como el derecho de alimentación o bienes
de uso público. Otro elemento importante del Contrato de Arrendamiento es
el precio, que debe consistir en dinero o en frutos naturales de la cosa
arrendada, debe ser determinado o determinable, real y serio.
En Panamá el arrendamiento está regulado en la Ley 93 de 4 de
octubre de 1973 por la cual se dictan medidas sobre los arrendamientos y se
crea en el Ministerio de Vivienda, la Dirección General de Arrendamientos y
en su artículo 1 señala: “Es de orden público el arrendamiento de bienes
inmuebles particulares destinados para habitación, establecimientos
comerciales, uso profesional, actividades industriales y docentes”.
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Podemos definir el arrendamiento de inmuebles destinados para
habitación o vivienda, como el contrato en el cual una persona (arrendador)
cede a otra persona (arrendatario) el uso de una edificación habitable cuyo
destino primordial sea satisfacer la necesidad permanente de vivienda del
arrendatario, mientras que el arrendamiento de local es aquel contrato por el
que una persona (arrendador) cede a otro (arrendatario) el uso de una
edificación cuyo destino primordial no sea satisfacer la necesidad
permanente del arrendatario, sino desarrollar en la finca otras actividades
distintas como pueden ser una actividad industrial, comercial, artesanal,
profesional, recreativa, asistencial, cultural o docente.
Podemos observar que la característica principal que diferencia el
arrendamiento de un local comercial de los otros tipos de arrendamiento, es
que el arrendatario destinará el inmueble para desarrollar actividades
comerciales.
Esta ley regula todo lo referente al arrendamiento en Panamá, así
como los desahucios y lanzamientos y en su artículo 42 señala que las
causales de desahucio para locales de uso comercial por tiempo indefinido
serían, entre otras: cuando el propietario vaya a utilizar el local para un fin
comercial, industrial, profesional o docente lo que comprobará en la forma
prevista en el artículo 46 que dice “Sólo se admitirá la solicitud de desahucio
cuando el propietario necesitare el inmueble arrendado para su uso personal
o de algún miembro de su familia hasta el tercer grado de consanguinidad; o
para su demolición y construcción posterior de un nuevo edificio, lo cual
debe ser debidamente comprobado mediante declaración jurada del
solicitante o, la presentación del permiso de demolición, según el caso. En
caso de que el solicitante o familiar no ocupen el inmueble dentro de los tres
meses siguientes a la resolución que decretó el desahucio, el responsable
será sancionado con multa hasta de B/.1,500.00 (Mil quinientos balboas) sin
excluir la indemnización a la cual podrá ser condenado por los daños y
perjuicios causados.
Vemos que si el Propietario-Arrendador quisiera ocupar el local para
su uso personal con un fin comercial, sin distinguir que éste debe ser
diferente al que realiza el Comerciante-Arrendatario, el propietario podría
utilizar para beneficio propio el buen nombre y la clientela que ha logrado
acaparar el Comerciante-Arrendatario a través del tiempo que ha ocupado el
local. Pensamos que debe añadirse al numeral 1 del artículo 42 de la ley 93,
lo siguiente: “Cuando el propietario vaya a utilizar el local para un fin
comercial, industrial, profesional o docente”, SUSTANCIALMENTE
DISTINTO AL QUE REALIZA EL ARRENDATARIO, “lo que comprobará en
la forma prevista en el artículo 46 y sujeto a las sanciones en él
establecidas”.
En algunos países como Colombia existen reglas propias del Contrato
de Arrendamiento de local comercial como sería el derecho que tiene el
Comerciante-Arrendatario a prórroga automática del arrendamiento del
local donde funciona.
El artículo 518 del Código de Comercio Colombiano establece en una
primera condición para que sea un derecho del comerciante, exigir la
prórroga del Contrato de Arrendamiento del local que está utilizando: que
lleve ocupando por dos años de manera continua el local y con el mismo
establecimiento de comercio. Esto quiere decir que si el comerciante alquiló
un local, oficina, etc…, hace más de dos años, pero en este tiempo ha tenido
funcionando primero un restaurante, por un par de meses, luego por unos
meses, una farmacia, y en los últimos seis meses tuvo funcionando una
funeraria, este comerciante no puede exigir que le prorroguen
automáticamente el contrato del local comercial, por el sólo hecho de llevar
más de dos años continuos en dicho inmueble arrendado. Esta prórroga
automática tiene algunas excepciones como pueden ser:
que el
Comerciante-Arrendatario no tendrá derecho a exigir la prórroga automática
del contrato de arrendamiento aunque lleve más de dos años operando el
mismo establecimiento de comercio si ha incumplido el contrato. Si el
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propietario necesita el inmueble para su propia habitación o para un
establecimiento suyo destinado a una empresa sustancialmente distinta de
la que tuviere el Comerciante-Arrendatario; y cuando el inmueble deba ser
reconstruido o reparado con obras necesarias que no pueden ejecutarse sin
la entrega o desocupación, o demolido por su estado de ruina o para la
construcción de una obra nueva.
El Código de Comercio Colombiano establece en su artículo 522, que
en caso de no prorrogar un Contrato de Arrendamiento de local comercial
aduciendo que iba a utilizarlo para su vivienda o para montar en él su propio
negocio en actividad distinta o reconstrucción o demolición del inmueble,
pero el Propietario-Arrendador le da una utilización distinta a la aducida para
no prorrogarlo o no inicia con las obras de construcción o demolición dentro
de los tres meses siguientes a la fecha de entrega del inmueble por parte del
Comerciante- Arrendatario al Propietario- Arrendador o su representante,
tiene que pagarle una indemnización al Comerciante- Arrendatario que no le
quiso prorrogar el alquiler del inmueble, cuando este tenía derecho a su
prórroga según el artículo 518 del Código de Comercio Colombiano. Esta
indemnización consistirá en el pago de los perjuicios causados al
Comerciante- Arrendatario que tuvo que hacer entrega del inmueble
alquilado, para lo cual deberá presentar demanda ante un Juez de la
República (Colombia), quien con ayuda de los peritos judiciales determinarán
el valor de los perjuicios causados, entre los que se encuentra el Lucro
Cesante, los gastos que incurrió por el traslado a nuevas instalaciones, las
indemnizaciones que haya pagado a trabajadores por dicho traslado o cierre
del establecimiento comercial, incluso la solicitud del reembolso de las
mejoras que el comerciante había realizado en dicho inmueble arrendado.
La intención que tuvo el Legislador en este sentido consiste en que si
el propietario del inmueble donde funciona el establecimiento de comercio
pudiese en cualquier momento desahuciar al inquilino para provocar la
terminación del contrato y no prorrogarlo, aduciendo que lo va ha utilizar
para fin comercial, sin destacar que este será diferente al que realizaba el
arrendatario, podría aprovecharse del buen nombre, de la forma y de la
clientela lograda por el empresario e instalaría su propio establecimiento
idéntico o similar al que allí funcionaba. Es indudable que el empresario que
acredita un establecimiento de comercio atrae una clientela, la cual se
orienta por el sitio que ocupa el establecimiento; y ya acreditado, puede
influir en todo un sector valorizándolo, ya que la ubicación puede constituirse
en un momento dado en el elemento más importante de todo establecimiento
de comercio. Por todo esto no se debe permitir al propietario del local que
abuse, que se beneficie del esfuerzo y del trabajo del empresario.
Sin embargo, igualmente, pensamos que esta limitación no debe ser
aplicada al Propietario-Arrendador, si el Comerciante-Arrendatario es el que
manifiesta su voluntad de dar por terminado el contrato, ya que no se le debe
privar de beneficiarse de las ventajas que pueda utilizar para volver a
arrendar dicho local a un nuevo Comerciante-Arrendatario que quiera
dedicarse al mismo negocio o si él mismo desea poner a producir su
propiedad en la misma forma que lo hacía el Comerciante-Arrendatario.
BIBLIOGRAFÍA
La información para este artículo se obtuvo de datos encontrados en las
siguientes páginas de internet:
Commercial Finance and Leasing Bank of Cardiff (La Historia del
Arrendamiento)
Derecho Mexicano / Legislación Doctrina Jurisprudencia (Noticias marzo 13,
2007) – El Arrendamiento (Antecedentes Históricos)
Tuguíalegal.com (El Arrendamiento de Vivienda) / (Empresas, Sociedades,
Arrendamiento de Local Comercial)
Volver al índice
Actualícese.com (Información Contable y Tributaria al Día) (¿Cómo se
maneja la prórroga del arrendamiento de un local comercial?)
Ley 93 de 4 de octubre de 1973
LA EFICACIA DE LA FIRMA
ELECTRÓNICA EN EL REGISTRO
MERCANTIL
Abel Cano Chávez
PALABRAS CLAVES:
CONTRATACIÓN ELECTRÓNICA- FIRMA ELECTRÓNICA-FIRMA
ELECTRÓNICA SEGURA-FIRMA DIGITAL-FIRMA DIGITALIZADA
EQUIVALENCIA FORMAL-EFICACIA-FUERZA Y EFECTOSEQUIVALENCIA FUNCIONAL.
I INTRODUCCIÓN
El Internet es información en abundancia, podemos comprar cualquier
cosa, en cualquier parte del mundo, con sólo unos cuantos clics del mouse y
una tarjeta de crédito, sin importar la hora; el usuario, puede hacer
comparaciones de precio y calidad de productos en cuestión de minutos.
Cuando se acopla el Internet con el comercio, los resultados son
impresionantes. La competencia es más "global" y los precios disminuyen,
en todo caso, los más beneficiados son los consumidores.
El Comercio electrónico (e-commerce en inglés), es una manera de
hacer negocios, vendiendo o comprando productos, información y servicios
por Internet, bajo ciertos estándares de seguridad. Existen varias formas de
hacer negocios por internet, Negocio al cliente (B2C - Business to
Consumer), en esta categoría se incluyen todos aquellos sitios de Internet
que vendan cualquier tipo de producto al público en general; Negocio a
negocio (B2B - Business to Business); Es una rama del Comercio
electrónico que se refiere a las transacciones realizadas en el ámbito de
distribuidores y proveedores. Se conoce principalmente en inglés como
Business to Business; Cliente a Cliente (C2C - costumer to costumer);
Modalidad de comercio electrónico en la cual las operaciones comerciales se
realizan entre clientes como, por ejemplo, los sitios donde se realizan
subastas.
En cualquier de las mencionadas formas de negocio electrónico la
actividad económica propiamente tal se realiza a través de computadoras
conectadas en red, dando vida y ejecución al comercio electrónico donde se
ejecuta el acto de “contratación electrónica”. Paralelamente al comercio
electrónico, la revolución tecnológica llega también al ámbito de la
administración pública, donde a diferentes niveles se está encaminado hacía
la dirección de la comunicación electrónica para con el administrado dentro
del ambiente propio que podemos denominar gobierno electrónico (egovernment). Es dentro de esa relación de administración-administrado,
comerciante–cliente, pública o privada, donde el acto o negocio jurídico
refleja la naturaleza de la obligación – contratación, y surge la inminente
necesidad de que en el documento electrónico se presente la tradicional
“firma”; revestida ahora de una no muy tradicional estructura; dando lugar a
la llamada “firma digital”.
Volver al índice
II. DIFERENCIAS ENTRE FIRMA ELECTRÓNICA, FIRMA ELECTRÓNICA
SEGURA, FIRMA DIGITAL Y FIRMA DIGITALIZADA
La expresión “firma electrónica” (electronic signature), nace en
Estados Unidos casi simultáneamente con el comercio electrónico, y se
enmarca en la necesidad de solucionar dos tipos de problemas íntimamente
relacionados. Por un lado, los usuarios de intercambio electrónico de base
de datos buscan la manera de garantizar la confidencialidad e integridad del
mensaje y así asegurar la identidad del emisor y el destinatario de la
comunicación; y por otro lado, es necesario solventar diversos problemas
jurídicos, los requisitos de forma y prueba exigidos por el ordenamiento
estadounidense.
Uno de los conceptos, o carencias, que se detectan habitualmente
entre usuarios de medios informáticos es la utilización indistinta de los
términos firma electrónica, firma digital, firma electrónica segura o avanzada,
y firma digitalizada para referirse a una misma cosa, cuando en realidad se
trata de conceptos distintos.
Una firma electrónica es un concepto amplio e indefinido desde el
punto de vista tecnológico. Es por tanto una expresión más genérica.
Una firma digital, es aquella “firma electrónica” que está basada en
los sistemas de criptografía de clave pública (Public Key Infrastructure), que
satisface los requerimientos de definición de firma electrónica avanzada,
(firma electrónica segura en Panamá), siendo esta la que permite
identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos
firmados, que está vinculada al firmante de manera única, y a los datos a
que se refiere, y que ha sido creada por medios que el firmante puede
mantener bajo su exclusivo control.
Una firma digitalizada, no tiene nada que ver con las anteriores. Se
trata de una simple representación gráfica de la firma manuscrita obtenida a
través de un escáner, que puede ser “pegada” en cualquier documento.
Esta técnica la empezaron a utilizar masivamente los expertos en Márketing
cuando la publicidad circulaba por correo postal ordinario (Snail mail).
III. EFICACIA DE LA FIRMA DIGITAL EN PANAMÁ
Panamá se perfila para la realización de la multiplicidad de trámites en
la administración pública; e incluso para uso privado mercantil hacia la
utilización de la firma digital tal como lo conceptúa la doctrina; a pesar de
que en su ley, que define y regula los documentos y firmas electrónicas,y las
entidades de certificación en el comercio electrónico, y el intercambio de
documentos electrónicos; la denomina “firma electrónica” y “firma
electrónica segura”. (Ley N° 43 de 31 de julio de 2001), en su artículo 25
establece.
“Artículo 25. Atributos de la firma electrónica. El
uso de una firma electrónica tendrá la misma
fuerza y efectos que el uso de una firma
manuscrita, si aquélla incorpora los siguientes
atributos:
1. Es única a la persona que la usa.
2. Es susceptible de ser verificada.
3. Está bajo el control exclusivo de la persona que la usa.
4. Está ligada a la información o mensaje, de tal manera que si
éstos son cambiados, la firma electrónica es inválida.
Nos parece razonable entender que la atribución de “la misma fuerza
y efectos” a las firmas electrónicas implique una equiparación funcional con
la firma manuscrita, en el sentido de que otorga función autenticadora a la de
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firma electrónica, siempre y cuando cumpla con las condiciones, que de
manera inmediata la propia ley le exige al establecer cuatro atributos. El
segundo de esos atributos establecidos en el artículo 25 dice que la firma “es
susceptible de ser verificada” lo cual a nuestro entender, tal definición de
firma electrónica sigue plenamente el principio de equivalencia funcional,
el cual le exige a un signo electrónico para ser considerado firma, es su
capacidad para autenticar el documento, para suscribir y mostrar la identidad
del suscriptor. Por lo tanto dentro del marco conceptual del artículo 25 de
nuestra ley de firma electrónica podemos aseverar que la eficacia de la
misma quedará condicionada al cumplimiento de la equivalencia funcional en
el caso concreto; es decir, si una firma no es capaz de demostrar la identidad
del “iniciador”, no será capaz de brindar el carácter de autenticidad lo que
traerá consecuencias a su eficacia.
Nuestra ley de firma electrónica profundiza y especifica en su artículo
26 el mencionado principio de equivalencia funcional conceptuando ahora a
la firma electrónica segura bajo los parámetros de la Ley Modelo sobre
firmas electrónicas (LMFE) de Comisión de las Naciones Unidas sobre Leyes
de comercio Internacional (United Nations Commission on Internatioanal
Trade Law UNCITRAL).
Artículo 26. Firma electrónica segura. Es una firma
electrónica que puede ser verificada de
conformidad con un sistema o procedimiento de
seguridad, de acuerdo con estándares reconocidos
internacionalmente.
La opinión mayoritaria de la doctrina considera firma electrónica todo
aquel medio capaz de identificar (o autenticar) al autor de un documento
(mensaje) electrónico, e indicar que éste aprueba el contenido del mismo,
por lo que nos encontramos frente a una definición netamente funcional.
IV- EFECTOS REGISTRALES DE LA FIRMA ELECTRÓNICA EN PANAMÁ
En el caso específico de que se produzca la exigencia por imperio de
ley de la presencia de una firma manuscrita, o establezca ciertas
consecuencias en los casos donde surja la ausencia de la misma, todo esto
relacionado con documentos electrónicos o mensajes de datos; tal exigencia
o requerimiento de ley, se considerará satisfecha si el documento o mensaje
ha sido firmado electrónicamente. No solamente hasta este punto nuestra
ley determina circunstancias específicas, sino que claramente marca la
eficacia que tendrá la firma electrónica en las circunstancias muy especiales
de aquel documento electrónico, o mensaje de datos, en una transacción
determinada y en donde sea imperante y menesteroso su regular
notarización, reconocimiento o que el mismo sea refrendado o hecho en acto
jurídico bajo la gravedad del juramento; tal requisito será satisfecho si la
firma electrónica de la persona autorizada para efectuar dichos actos, sea
vinculada con la firma o mensaje. Se presenta una limitante a la eficacia de
la firma electrónica en el artículo 7 en comento de nuestra ley de firma
electrónica.
Lo dispuesto en el presente artículo no será aplicable a:
1.-Los contratos sobre bienes inmuebles y demás actos
susceptibles de registro ubicados en Panamá.
2.-Los actos en materia de sucesiones que se otorguen
bajo ley panameña o que sufran sus efectos en
Panamá.
3.-Los avisos y documentos dirigidos o emitidos por
autoridades de Panamá, que no hayan sido autorizados
por la entidad respectiva.
Tal como lo expresa la norma, se extiende la falta de eficacia de la
firma a los tres supuestos mencionados, y a pesar de que encontramos un
elemento territorial como denominador común que los lleva a caracterizarlos
Volver al índice
de esa manera; más bien es necesario hacer referencia a la condición de
tener la misma “fuerza y efectos” mencionado en el concepto de firma
electrónica. Pus bien aquí donde no se presenta esa equivalencia
formal de los documentos, no es posible tampoco afirmar la
equivalencia formal de la firma; así independientemente de que la firma
electrónica presente la misma “fuerza y efectos” que la firma manuscrita. Es
evidente entonces la falta de eficacia que mantiene la firma electrónica sobre
estos supuestos exegéticamente enunciados dentro de la ley.
BIBLIOGRAFÍA
ANDRÉS BLASCO, J. 2005. ¿Qué es internet?, En: PRINCIPIOS DE
DERECHO DE INTERNET, GARCÍA, M., 2da ed., Valencia, págs. 29-27.
CRUZ RIVERO, D. 2006. Eficacia formal y probatoria de la firma electrónica,
1ra. ed., Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A., Madrid, 356 págs.
FERNÁNDEZ, J.I. 2006. La Firma electrónica, Editorial Reus, España, 303
págs.
GARCÍA MAS, F. 2004. Comercio y firma electrónicos, análisis jurídico de los
servicios de la sociedad de la información, 2da ed., Editorial Lex Nova,
España, 636 págs.
TARUFFO, M. 2008. La prueba, Ediciones Jurídicas y Sociales, S. A.,
Madrid, 325 págs.
LEGISLACIÓN NACIONAL
Ley N° 43 de 31 de Julio de 2001, Gaceta Oficial 24359 de 3 de septiembre
de 2001.
EL CÓDIGO PROCESAL
PENAL: NOVEDADES Y
DESAFÍOS
Delia Adelina De Castro Díaz
I.
INTRODUCCIÓN
En los últimos 20 años, la República de Panamá ha adecuado su
legislación en distintas ocasiones, con el propósito de reconocer derechos a
los imputados21, facilitar la intervención de la víctima en el proceso penal 22,
producir mayor celeridad e inmediación23 e inclusive optimizar la función del
Ministerio Público en dirección a la selección de las causas que deben llegar
a los tribunales24.
Hasta el momento, tales mecanismos han permitido avances en lo
que a la administración de justicia se refiere, pero la época en que vivimos
producto de la globalización, la mayor preparación y estudio de los
profesionales vinculados al ejercicio del Derecho y la exigencia de un mejor
servicio por parte de los usuarios del sistema penal, condujo al país a un
cambio aún más profundo: el de las instituciones que participan de la
administración de justicia y la forma de desarrollar el proceso.
Es así que la aprobación de un Código Procesal Penal que entrará en
vigencia de forma progresiva conforme lo dispone el artículo 556 de la Ley
21
Incorporación de las medidas cautelares personales distintas a la detención preventiva
mediante la Ley 3 de 22 de enero de 1991.
22
Ley 31 de 28 de mayo de 1998 de la Protección a las víctimas del delito.
23
Introducción de la audiencia preliminar a través de la Ley 1 de 3 de enero de 1995.
24
Ley 39 de 26 de agosto de 1999, que otorgó a los Agentes del Ministerio Público la
facultad de abstenerse del ejercicio de la acción penal mediante la aplicación del principio
de oportunidad reglado.
Volver al índice
Nº 63 de 28 de agosto de 2008, trae consigo una serie de novedades que
pretenden incidir en la existencia de un proceso más ágil, más garantista,
pero a la vez más efectivo. Tal propósito a la vez conlleva enormes
desafíos, por lo que en esta oportunidad comentaremos algunos de ellos.
II.
LAS NOVEDADES
Contar con un Código Procesal Penal autónomo, independiente del
procedimiento civil y orientado por una serie de garantías, principios y reglas
propios, es la novedad evidente.
Tales normas no constituyen una simple declaración, sino la columna
vertebral del nuevo sistema procesal, lo cual denota evolución jurídica y
pleno interés por lograr un mayor respeto de los derechos y garantías
fundamentales, que incluyen los contenidos en la Constitución Política de la
República de Panamá, los incorporados en los Tratados y Convenios
internacionales ratificados por el país e inclusive, aquellos que sin estar
incorporados en estos textos legales, deban ser reconocidos por resultar
consustanciales a los seres humanos.
Como cambio significativo se presenta la separación de funciones
entre el ente investigador (luego acusador) y el juzgador, sin desconocer el
derecho a la defensa. Bien apunta Granados Peña que este constituye un
principio “donde aparecen diferenciadas claramente tres funciones en el
proceso penal, la función de acusación que a turno implica previa
investigación, la función de defensa frente a la acusación…, y finalmente, la
función de juzgamiento que la hace un juez o un jurado de conciencia como
ente imparcial.”25
25
GRANADOS PEÑA, Jaime. El Sistema Acusatorio en el Derecho Comparado y la nueva
Fiscalía General en Colombia: hacia una reinterpretación funcionalista. En Programa de
Capacitación OPDAT. Agosto de 1995. Citado por: Alberto José Prieto Vera. Esquema
del
Proceso
Penal
en
el
Sistema
Acusatorio
Colombiano.
En consecuencia, devino la creación de la figura del Juez de
Garantías, cuyo propósito será controlar (autorizar, convalidar o invalidar) los
actos de investigación que puedan afectar o restringir derechos
fundamentales del imputado o de la víctima, es decir, las actuaciones
realizadas por el Ministerio Público con el auxilio de los organismos
auxiliares de la investigación (entiéndase Dirección de Investigación Judicial
e Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses).
Esto implica que en los Distritos Judiciales donde vaya entrando en
vigencia plena el Código26, el Fiscal no podrá continuar ordenando la
imposición de medidas cautelares personales, sino que tendrá que
requerirlas al Juez de Garantías. No podrá practicar diligencias de
allanamiento, salvo que cuente con autorización judicial previa, de la cual se
podrá prescindir únicamente en casos excepcionales.27
El Juez, por su parte, no podrá ordenar ampliaciones a las
investigaciones, puesto que inmediatamente perdería su condición de
funcionario imparcial, afectando la naturaleza y el curso del proceso.
http://www.sjintegrales.com/sjintegrales/archivos/doctrinas/regimen_acusatorio/DOCTRINA
%204.pdf
26
A partir del 2 de septiembre de 2009, el Código Procesal Penal entrará a regir en el
Segundo Distrito Judicial y para los procesos de conocimiento de la Corte Suprema de
Justicia en Sala y en Pleno. Desde el 2 de septiembre de 2010, entrará en vigencia en el
Cuarto Distrito Judicial. Llegado el 2 de septiembre de 2011 iniciará en el Tercer Distrito
Judicial y desde el 2 de septiembre del 2012 será aplicable para el Primer Distrito Judicial.
Lo anterior es sin perjuicio que desde el 2 de septiembre de 2009, se aplican a todos los
procesos las garantías, principios y reglas, las medidas cautelares, procedimientos alternos
para la solución del conflicto penal y lo relacionado con las medidas de protección para
víctimas, testigos, peritos y demás intervinientes en el proceso penal, siempre que no
requieran de la intervención del Juez de Garantías. (Ver artículos 556 y 557 del Código).
27
Esto es, cuando haya que socorrer a víctimas de desastres, para evitar que continúe la
comisión de un delito, producto de un allanamiento inmediatamente anterior o en casos de
urgencia. En estas situaciones el allanamiento deberá ser cometido ex post al control del
Juez de Garantías.
Volver al índice
simplificados32 e inmediatos33
ampliamente los plazos.
Asimismo, no podrá disponer la apertura de una causa a juicio si el Ministerio
Público no lo solicita.
El proceso ha sido ideado no sólo para producir más celeridad,
balance procesal y mayor reconocimiento de derechos y garantías
fundamentales, sino también para llevarnos a otro nivel de desarrollo
profesional. Por ello, pasaremos:
 De una instrucción sumarial encasillada a las diligencias
predeterminadas por un texto legal, a una investigación
metodológica y estratégica, para alcanzar objetivos que
permitan fundamentar adecuadamente una petición, ya sea el
sobreseimiento o la acusación.

De sólo poder aplicar el principio de oportunidad reglado y
algunos mecanismos alternos de solución de conflicto28, el
Fiscal podrá también seleccionar las causas en base a su
relevancia y transcendencia social (criterio de oportunidad29),
posibilidad de acreditar o no un delito o determinar quiénes
fueron sus autores y partícipes (archivo provisional30 y
desestimación31), continuar derivando causas para conciliación
y mediación, aplicar acuerdos por aceptación de cargos o de
colaboración eficaz, así como utilizar los procedimientos
que
permitirán
reducir

De una declaración indagatoria, a un acto de imputación,
público y oral, que no persigue conocer la versión del sujeto
pasivo de la acción penal para desarrollar la investigación en
base a lo que diga o deje de decir, sino comunicarle ciertos
hechos que luego le permitan materializar plenamente su
defensa.

De la vista fiscal, no vinculante y contentiva de una narración
de todos los hechos que constaban en la instrucción del
sumario, a un escrito de acusación explícito, que destaca
hechos jurídicamente relevantes y concretiza el derecho
aplicable, ilustrando el propósito del Fiscal en el juicio, la
prueba que allí se practicará, el grado de participación criminal
de él o los acusados y la pena que se peticionará.
Otro aspecto puntual a destacar y que produce una modificación
sustancial de la dinámica del proceso, es que solamente tendrán valor las
pruebas lícitas practicadas ante organismos jurisdiccionales.
Lo relacionado con la licitud de la prueba, no es la novedad, el Código
Judicial ya lo exige. Lo novedoso radica en que la producción de la prueba
deberá darse con plena vigencia de los principios de oralidad, publicidad,
28
Con la Ley 27 de 21 de mayo de 2008 se facilitó que Fiscales y Jueces deriven las causas
a los Centros de Métodos Alternos de Resolución de Conflictos.
29
Conforme al artículo 212 del Código Procesal Penal, es aplicable para casos que no
afecten gravemente el interés de la colectividad, cuando la acción penal esté prescrita o
extinguida o cuando el autor o partícipe haya sufrido a consecuencia del hecho un daño
físico o moral grave que haga innecesaria y desproporcionada la pena.
30
Cuando no se logre obtener los suficientes elementos de convicción para contribuir a la
acreditación del hecho punible o para individualizar al autor o partícipe del delito.
31
Procederá cuando se considere que el hecho denunciado o investigado no constituye
delito. Ambos supuestos, es decir, el archivo provisional y la desestimación solo pueden
darse antes de la formulación de imputación.
32
Se podrá aplicar cuando se formule imputación por un delito sancionado con pena inferir a
los tres años de prisión, siempre que el Fiscal tenga los elementos de suficientes para lograr
una condena y el imputado acepte los hechos. En ese caso, en la misma audiencia de
imputación se puede formular la acusación y decidirse la causa.
33
Es posible que se aplique cuando al formular la imputación, el Fiscal considere que tiene
los elementos suficientes para pedir condena, siempre que la pena que pida para el
procesado sea de hasta 4 años. Igual que el procedimiento anterior, permite evitar el resto
de la fase de investigación, se pasa directamente a la acusación y el Juez de Garantías
puede dictar sentencia en el acto.
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contradictorio y con la inmediación del juzgador (unipersonal) o tribunal34
(colegiado) a quienes corresponderá tomar una decisión final respecto al
caso sometido a su consideración.
De esto se desprende que las diligencias practicadas durante la fase
de investigación no tendrán valor probatorio, salvo que se realicen bajo los
parámetros de la prueba anticipada35 ante el Juez de Garantías.
La emblemática frase “sin formulación de cargos no habrá juicio ni
habrá pena sin acusación probada”, permite diferenciar claramente que para
una imputación e incluso para la acusación, si bien es necesario contar con
elementos de convicción que permitan establecer que se dio un hecho que
probablemente constituye delito y que existe una persona presuntamente
vinculada; llegado el juicio, es necesario probar, corroborar o acreditar que
los hechos se enmarcan en un tipo penal específico y que quien ha sido
acusado, fue autor o partícipe del mismo. Todo ello se realiza con el apoyo
de la teoría del caso, es decir, “el planteamiento técnico que desarrolla y
argumenta cada una de las Partes, sea en defensa o acusación, para
demostrar los hechos más relevantes, penalmente, de su causa; permite,
asimismo, que cada actor y su representante o apoderado, basados en las
pruebas aportadas y debidamente sustentadas, más los fundamentos
34
El Código Procesal Penal hace referencia a que el juicio oral estará, en términos
generales, a cargo del Tribunal de Juicio, el cual se constituye en un organismo colegiado
que conocerá de la práctica de la prueba y decidirá en atención a ella.
35
El nuevo Código Procesal Penal en su artículo 279 permite que durante la fase de
investigación las partes puedan solicitar que se practiquen determinadas pruebas ante el
Juez de Garantías debido a que las circunstancias hacen peligrar que la misma pueda
practicarse llegado el Juicio oral. Los distintos supuestos permiten que ante la grave
enfermedad de un testigo, ante la inminente salida de un extranjero del territorio nacional
cuando fue víctima de un delito y, en términos generales, cuando haya peligro que por la
demora se pierda la fuente de la prueba, se pueda anticipar el examen de determinados
testigos o la realización de determinadas diligencias.
jurídicos convenientes y pertinentes que los apoyan, puedan desarrollar
procesalmente sus intenciones y pretensiones.”36
Para estos efectos, resultan de interés las palabras de Pietro Ellero,
pues a pesar del tiempo transcurrido, revisten gran actualidad:
“La certeza, la probabilidad y la duda son los
únicos y verdaderos grados persuasivos del hombre,
como cualquiera puede observarse en sí propio. Y
aun puede decirse que los términos precios e
invariables son el primero y el tercero, esto es, la
certeza y la duda, porque en el primero no hay un
solo elementos de duda, y el tercero ni uno de
certeza; en cambio el segundo es un término
indeciso y variable, pudiendo haber en él una
probabilidad indefinidamente mayor o menor y no
sujeta a medida. Y luego agrega: A medida que las
dudas se aminoran la probabilidad aumenta una vez
desvanecida, la certeza surge.”37
Es pues, obligación del Ministerio Público, realizar una mínima
actividad probatoria de cargo, lícita, practicada conforme a las reglas del
juicio oral, que permita a quien deba tomar la decisión de fondo, tener
certeza de la responsabilidad penal del acusado, esto es, superar la
existencia de una duda razonable para que se pueda emitir una sentencia
36
LEON PARADA, Víctor Orielson. El ABC del nuevo Sistema Acusatorio Penal. El
juicio oral. Ecoe Ediciones. Bogotá, 2008. Pág. 203.
37
ELLERO, Pietro. De los juicios criminales. Madrid, 1953. 5ª, edición, págs. 18 y 36.
Citado por: Olga Cecilia Gómez Peña. Admisibilidad de la Prueba. En: El Proceso Penal
Acusatorio Colombiano. Nuevo Manejo de la Prueba. Tomo I. Ediciones Jurídicas Andrés
Morales. 2005, pág. 308.
Volver al índice
condenatoria. Si el Ministerio Fiscal no lo logra, la consecuencia deberá ser
la absolución.
comprender que privación de libertad y justicia no son términos
equivalentes;
El nuevo Código mandata también que esa decisión debe estar
debidamente motivada, es decir, explicada, fundamentada, no solamente
apoyada en doctrina o jurisprudencia, sino en un análisis lógico de los
hechos, del derecho y de la prueba presentada.
Un cambio de cultura jurídica que nos permita abandonar las
interpretaciones que sólo tienen cabida y validez en un sistema
procesal inquisitivo y,
Este texto de procedimiento instituye además la figura del Juez de
Cumplimiento para velar porque las penas impuestas sean cumplidas
adecuadamente, esto es, sin vulneración de derechos fundamentales y
garantizando la resocialización de la persona sancionada, labor que requiere
indispensablemente, de un mejor sistema penitenciario.
III.
LOS DESAFÍOS
El cambio que se plantea y que a nuestro juicio es el más trascendental
de la historia procesal panameña, no se agota con la modificación legal, sino
que requiere:
La variación de las estructuras y de los procedimientos internos en
las instituciones para ajustarlos a la lógica del nuevo sistema;
Un esfuerzo por lograr un manejo adecuado de las tendencias de
la dogmática penal, indispensable para la materialización de la
justicia, sobre todo, tomando en consideración que ya contamos
con un nuevo Código Penal.
IV.
CONCLUSIÓN
A grandes rasgos, la diferencia de roles en virtud de la separación de
funciones (Fiscal, Juez de Garantías, Tribunal de Juicio y Juez de
Cumplimiento), así como la necesidad de una investigación metodológica, la
existencia de la formulación de imputación y acusación, la introducción de la
teoría del caso para todos los procesos y la práctica de la prueba en juicio
oral, son los cambios fundamentales que traza el nuevo Código Procesal
Penal.
La reorganización del personal en base a los roles que la ley
establece y las exigencias de un Sistema Penal Acusatorio;
Todo ello, se acompaña además por los mecanismos que permiten
terminación anticipada del proceso los cuales deben ser potenciados al
máximo para evitar el colapso del sistema.
Una formación profesional que sea compatible con los
requerimientos de un procedimiento oral, público y contradictorio,
lo cual pasa por la actualización de los planes de estudio
universitarios y de quienes se dedican a la enseñanza del
Derecho;
Lo anterior nos permite compartir la afirmación expresada por
Mauricio Duce y Cristián Riego, en el sentido que además de dota a esta
institución de mecanismos que permitan ejercer o abstenerse de ejercitar la
acción penal:
La difusión de un mensaje a la ciudadanía que posibilite transmitir
las bondades del sistema, potenciar la cultura de paz, así como
“La lógica del nuevo sistema opera con base en la
idea de que una institución fuerte estará a cargo de
Volver al índice
conducir la investigación, formular cargos en contra
de los acusados y representar a la sociedad en los
juicios orales. Sin un Ministerio público poderoso
que esté capacitado para cumplir con estos
cometidos, es imposible concebir al nuevo sistema
funcionando adecuadamente, en tanto el rol
acusador no estará apropiadamente personificado.
Además, el nuevo modelo requiere que el Ministerio
Público imprima el ritmo de trabajo al conjunto del
sistema, para este funcione óptimamente.”38
El nuevo Código Procesal Penal permite que la República de Panamá
se sume a la mayoría de los países de la región que ya han reformado sus
sistemas procesales, tales como Argentina, Colombia, Costa Rica, Chile,
Guatemala, Paraguay, República Dominicana, entre otros.
Definitivamente que los cambios no son fáciles y la clave para lograr
su éxito se encuentra en la constancia, la perseverancia y el real interés de
evolucionar hacia una justicia de más calidad, hacia un proceso que permita
la plena igualdad de partes.
El compromiso y la aptitud de los profesionales que integran las
instituciones vinculadas con la administración de justicia también es
transcendental para el éxito, así como la honestidad, la transparencia y la
rendición de cuentas, no sólo para someter la efectividad del proceso al
escrutinio de la ciudadanía para que exprese sus críticas, sino para mejorar,
corregir sus deficiencias y falencias, en aras de alcanzar la anhelada
modernización del sistema de justicia penal.
El aspecto adicional e indispensable para hacer realidad la creación
de las estructuras y programas que se requieren, son los recursos
presupuestarios, ya que en esta materia no bastan las buenas intenciones,
sino la posibilidad tangible de hacerlas realidad.
V.
BIBLIOGRAFÍA
LIBROS
GÓMEZ PEÑA, Olga Cecilia. Admisibilidad de la Prueba. En: El Proceso
Penal Acusatorio Colombiano. Nuevo Manejo de la Prueba. Tomo I.
Ediciones Jurídicas Andrés Morales. 2005.
LEON PARADA, Víctor Orielson. El ABC del nuevo Sistema Acusatorio
Penal. El juicio oral. Ecoe Ediciones. Bogotá, 2008.
DOCUMENTOS DE INTERNET
PRIETO VERA, Alberto José. Esquema del Proceso Penal en el Sistema
Acusatorio Colombiano.
http://www.sjintegrales.com/sjintegrales/archivos/doctrinas/regimen_acusator
io/DOCTRINA%204.pdf
OTRAS PUBLICACIONES
Centro de Estudios de Justicia de las Américas. Desafíos del Ministerio
Público Fiscal en América Latina. Santiago. 2005.
38
Centro de Estudios de Justicia de las Américas. Desafíos del Ministerio Público Fiscal
en América Latina. Santiago. 2005. Págs. 20-21.
Volver al índice
ZONIFICACION Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL
REGULACION: INSTRUMENTOS PARA LA ORGANIZACIÓN
DEL DESARROLLO URBANO Y PRESERVACION DE
LA CALIDAD DE VIDA
Licda. Vanessa Campos Alvarado
Investigadora Jurídica
Introducción. II. Zonificación III. Objetivos de la zonificación IV. Elementos
que organiza la zonificación V. Justificación VI. Efectos de la ausencia de
aplicación de las medidas de zonificación. VII. La reacción de la comunidad
VIII. Zonificación y protección del patrimonio histórico y cultural IX.
Zonificación en algunas áreas de la Capital. X. Codificación. XI. Zonificación
y ordenamiento territorial XII. Capacidad de carga XIII. Solicitudes de cambio
de zonificación. XIV. Ejemplos de zonificación .XV. Bibliografía.
INTRODUCCION
El creciente desarrollo poblacional es materia de preocupación, ya
que demanda mayores servicios y la expansión de las infraestructuras tales
como acueductos, alcantarillados, vías de acceso, procesamiento de
desechos, aumento en el consumo de agua y energía eléctrica. Esto, sin
duda, demuestra que este crecimiento ejerce tensión sobre la existencia de
los recursos naturales y en la utilización de los espacios haciendo sobre todo
que cada año se originen nuevos poblados que agravan la situación. De
acuerdo al Informe Ambiental de la Autoridad Nacional del Ambiente
realizado en el año 2009, es decir hace exactamente diez años: entre 1940
a 1990, se establecieron 5967 nuevos lugares poblados en el país
(Contraloría General de la República, 199139). Esto, a todas luces
evidencia un crecimiento de la población y de lugares poblados que a la
fecha actual continúan en aumento .De acuerdo a este mismo informe: El
51% de la población del país… se concentra en cinco distritos;
Panamá…San Miguelito… Colón… David y la chorrera. El 55% de la
población 1.5 millones está establecido en áreas urbanas y el resto en
áreas rurales”40.
El crecimiento poblacional en estos distritos produce un desgaste de
recursos y afecta las infraestructuras de dichos lugares por la demanda en
la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes que además se
concentran en determinados poblados, planteamiento que se reitera en el
citado informe: “En general el impacto integral de la degradación ambiental a
causa de los factores anotados, denota la pérdida gradual de la calidad de
vida, con mayor concentración de habitantes, como la ciudad de Panamá,
San Miguelito, Colón y David”41.
Si para la fecha del informe citado ya se presentaban estas
conclusiones sobre el efecto de la aglomeración de la población, la pérdida
de recursos y su impacto, visualicemos nuestros recursos y ciudades en la
actualidad en los cuales se ha producido un aumento en el sector
inmobiliario importante con el consecuente incremento en el uso de los
recursos y el impacto en el suelo. Este aumento se patentiza en la extracción
de minerales no metálicos que son materia prima para la construcción y en la
necesidad de áreas para el desarrollo de estos proyectos y en espacios que
disminuyen las áreas para vías de circulación. Hemos llegado a un punto en
que el paisaje de nuestra ciudad se ha modificado, limitando cada vez más
esa belleza escénica de lo natural y de las áreas verdes para dar paso a los
centros de intercambio comercial ocasionando lo que bien denomina el
informe en comento “Presiones sobre la situación ambiental en áreas
urbanas”, que se concreta en”…. las principales actividades, procesos o
40
39
Informe Ambiental de 1999, Autoridad Nacional del Ambiente. Panamá, p.30.
41
Ibídem.p.30.
Ibídem.p.30.
Volver al índice
patrones de uso que propician cambios en el estado de los recursos
en las áreas urbanas son la demanda de materiales y espacio físico
para la construcción de obras de infraestructura pública y privada; el
incremento incesante de la demanda de agua; la generación y
disposición de residuos y sólidos; el vertimiento de aguas residuales
y las emisiones atmosféricas atendiendo la demanda de materiales de
construcción, la cantidad de solicitudes para concesiones de minería…
un notable incremento en los últimos diez años 42 . Todo lo anterior nos
conduce como una prioridad a la formulación de una política adecuada de
planificación de los recursos y de una organización del uso de nuestros
suelos como una finalidad preventiva en la conservación de los recursos y en
el mantenimiento de la calidad de vida43 que debe ser una tarea prioritaria
del Estado como administrador y planificador de los recursos.
II. ZONIFICACION
Uno de los recursos con los que se cuenta para la organización del
desarrollo urbano es la zonificación. Consiste en un instrumento que
analiza y estudia las aptitudes para determinar el uso de los suelos, permite
que el desarrollo de una sociedad se utilice de la mejor forma posible los
espacios en el crecimiento del desarrollo urbano. Mediante la zonificación
se dividen las ciudades en zonas con una determinada función y se les
asigna un código. La zonificación da beneficios a la sociedad
constituyéndola en higiénica, organizada, previsora de los polos de
42
Ibídem.p.30.
En los lineamientos de Política del Autoridad nacional del Ambiente 2004-2009 señala:”…
graves problemas ambientales , que incluyen la destrucción de los recursos forestales y la
reducción de la diversidad biológica; la erosión de sus tierras agrícolas, ganaderas y
forestales; la contaminación de sus aguas interiores y litorales; la disminución del caudal de
los ríos de la vertiente pacífica del istmo, el crecimiento desordenado que impera sobre
todo en la Región Metropolitana”.Conservación Para el desarrollo sostenible 2004-2009
Lineamientos de Política de la Autoridad Nacional del Ambiente, p1.
43
desarrollo a futuro. A través de ella se subdivide el territorio, asignándoles
códigos y
una nomenclatura a los diversos espacios que pueden ser
utilizados para ciertos usos. Las normas que la regulan contribuyen a
determinar la extensión de un terreno, el área que puede ser utilizada para
construir, su superficie y otras informaciones. La zonificación cobra mayor
importancia en nuestros días debido a la planificación cuidadosa de los
espacios y las actividades que en ellos han de realizarse y que esto no
incida negativamente en las otras. Esto a su vez permite establecer
parámetros de densidad de población, estructuras que pueden diseñarse en
determinadas áreas, dimensiones de lotes. La ley 9 de 25 de enero de 1973
“Por la cual se crea el Ministerio de Vivienda”, señala en su Artículo 2:
Para la realización de los propósitos a que se refiere el artículo anterior
el Ministerio de vivienda tendrá las diferentes funciones:
…
…
k. Establecer las normas de zonificación consultando con
los
organismos nacionales , regionales y locales pertinentes.
…
….
p. Proceder al planeamiento y al desarrollo ordenado de las áreas
urbanas y centros poblados y formular planes de inversión en obras de
uso público con el propósito de provocar un mejor uso en la tierra, la
localización adecuada de áreas públicas para servicios comunales y
otros fines y el establecimiento de sistemas funcionales de vías de
comunicación .
La Ley Orgánica del Ministerio de Vivienda regula la zonificación la
cual debe comprender los espacios de uso público ya que, si bien los
proyectos urbanos pueden aportar beneficios hacia ciertos sectores de la
comunidad involucrados directamente en percibir la utilidad de estos,
también deben brindar beneficios a la comunidad. Un ejemplo común de lo
anteriormente expresado lo constituye el hecho de que se creen áreas de
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acceso tales como aceras que permiten espacios para el desplazamiento
peatonal que pueden haberse originado con un nuevo proyecto urbanístico
en un sector donde estos no existían, lo cual es una forma de regular la
circulación peatonal y vehicular, a la vez que constituye un beneficio para la
comunidad.
creación de normas para la regulación de las condiciones de zonificación
citadas y modificando las existentes para dar paso a una sociedad
productiva en aprovechamiento de su suelo de la forma más armónica
posible con las actividades que en ellas se realizarían.
V. JUSTIFICACION
La legislación sobre zonificación viene desarrollándose en nuestro
país a través del Ministerio de Vivienda originalmente enfocándose a las
vías de circulación, urbanizaciones, en materia de planos reguladores de las
superficies limitadoras en los aeropuertos sobre todo en el plano de
zonificación de ruido.
Este instrumento de planeación de uso de suelos también es aplicado en
zonas especiales de patrimonio cultural e histórico como en el Casco
antiguo de la ciudad de Panamá, para áreas residenciales, parques
nacionales como el de Portobelo.
III. OBJETIVOS DE LA ZONIFICACION
La zonificación es un instrumento en el proceso de organización del
desarrollo, que tiene entre sus propósitos crear zonas especiales de
producción y de uso de los suelos con los fines necesarios para una
existencia decorosa y que involucre las necesidades de la comunidad en
cuanto al derecho de habitación y las condiciones necesarias para una
vivienda digna, atendiendo a las condiciones que debe procurarles el
entorno como paz, ornato y salubridad. La zonificación se extiende a las
áreas rurales organizando el aprovechamiento de los espacios en ambos
sectores.
IV. ELEMENTOS QUE ORGANIZA LA ZONIFICACION
Distribución, diseño, uso, densidad de población y ubicación fueron
los aspectos que organizan la zonificación. Esto trajo, consecuentemente, la
Para algunos autores la zonificación es el medio por el cual el
sistema capitalista organiza la producción, lo que lleva a afirmar que una
sociedad de este tipo tiene como fin primordial garantizar la producción, lo
cual deja entrever que las condiciones sociales pueden tener un plano
inferior en cuanto a su prioridad. Esto, conduce a un sistema de producción
que crea categorías de las actividades y su distribución espacial de acuerdo
a planes. En la práctica se observa, que la aplicación de estos sistemas ha
originado una focalización de actividades que trae como consecuencia la
aglomeración vehicular, de edificaciones y personas, que ejercen una
influencia notable en la forma en que los individuos se relacionan en la
sociedad, producto de las concentraciones de los grupos humanos y sus
actividades. Esto, a su vez, tiene consecuencias determinantes en la calidad
de vida de grupos humanos y edificaciones que impactan la convivencia
humana. En algunos casos pueden ser negativas y en otras positivas.
Positivas en el sentido de lograr la proximidad a lugares que ofrecen bienes
y servicios necesarios para la subsistencia y por la perspectiva negativa;
reducción de espacios que limitan vías de acceso, hacinamiento, falta de
higiene, poca iluminación, pérdida de visibilidad de espacios cuya belleza
escénica contribuyen al esparcimiento y a una adecuada ventilación,
reducción de espacios de áreas verdes que limitan la estética y el acceso
a espacios libres para la recreación.
Volver al índice
VI. EFECTOS DE LA AUSENCIA DE APLICACIÓN DE LA MEDIDAS DE
ZONIFICACION
Un adecuado uso de espacios y armonización con las actividades nos
conduce a una sociedad ambientalmente más sana, lo que favorece las
relaciones de la comunidad. En caso contrario se producirán constantes
conflictos por el uso inadecuado de los espacios e irrespeto a las normas de
zonificación y la afectación al derecho de los asociados. Pensemos a
manera de ejercicio, en la contaminación atmosférica que se produce debido
a la proximidad de áreas residenciales a sitios de expendio de combustible.
Cada vez, que se requiere hacer depósito de combustible, producto de los
componentes que la integran, se escapan al exterior gases, al destapar los
recipientes , en su mayoría subterráneos, los cuales salen al exterior y se
dispersan
indiscriminadamente ingresando a las residencias y
establecimientos cercanos a los lugares de expendio de combustible que
por su proximidad y ausencia de planificación se ven invadidos sin que
puedan ser controlados, pues, se dispersan en diferentes direcciones y a
cualquier hora, incluso en aquellas en las cuales no estamos conscientes.
Las consecuencias que estos gases pueden producir en la salud son
diversas, desde desencadenantes de alergias respiratorias que son tan
frecuentes en nuestro país y que se manifiestan mediante asma.
Regularmente pensamos en la contaminación de las áreas exteriores,
especialmente en la atmósfera. Pero omitimos la que llega a lo interno de
nuestros hogares sin que podamos hacer nada por evitarla, teniendo igual
contaminación tanto dentro como fuera. Hace un tiempo atrás, poco más de
un año, fuimos objeto de una combustión espontánea que se produjo en
nuestra suciedad, específicamente en los vertederos de desechos sólidos,
originando que la ciudad se cubriera con un denso humo proveniente de este
lugar en el cual se desechan gran cantidad de objetos fabricados con
materiales sintéticos, derivados del petróleo, desechos de equipos de
computadoras entre otros más. Esta “neblina negra” contenía gran cantidad
de gases tóxicos. La ubicación de este vertedero se encuentra bastante
próxima a las áreas urbanas, por lo cual se vieron afectadas zonas
residenciales, comercios, escuelas. Haciendo buen uso de las normas de
zonificación es muy probable que la ciudad no se hubiera afectado tanto ya
que, con una adecuada planificación, se usarían otros espacios en los cuales
el vertedero de desechos no se encontrará tan próximo a la ciudad.
Igualmente ocurre con los sitios de expendio de gasolina cercano a áreas
residenciales, escuelas e incluso centros de atención para la salud y que
poseen igualmente departamentos de control ambiental, paradójicamente,
situación de Panamá.
VII. LA REACCION DE LA COMUNIDAD
Todas estas situaciones han llevado a los miembros de nuestra
sociedad a manifestar su disconformidad por los medios y han originado
conflictos pues consideran algunos que existe incumplimiento de las
normas de zonificación, motivada, en parte, por el auge inmobiliario que
parece tener prelación sobre los derechos de la mayoría de los asociados.
En el medio se ha hecho sentir el disgusto de algunos sectores ya que
en virtud del modernismo creciente se ha desplazado la arquitectura
tradicional de nuestro país en ciertas áreas como señala BROOKE en
relación al corregimiento de Bellavista, del cual expresa…”Se nos fue
Bellavista y con ello parte de nuestra identidad y herencia histórica”44.
Agrega en líneas posteriores, lo que puede considerarse como una
consecuencia
de un desarrollo con ausencia de ordenamiento
territorial…”Como sociedad civil debemos demandar un ordenamiento
territorial para la ciudad. En caso contrario, seguiremos teniendo áreas
diseñadas para densidades bajas con grandes edificios y los consecuentes
44
BROOKE ALFARO.”Enfoque: una ciudad rebajada a la mediocridad:
http://burica.wordpress.com/2009/05/26/ciudad-de-panama-un-dechado-de-corrrupcion-ymal-gusto-urbanistico/.
Volver al índice
tranques y colapso de la infraestructura. Seguiremos teniendo ministros que
regalan valiosos terrenos de parques públicos para hacer clubes privados;
más hoteles que obstaculizan la vista a la bahía y troncan vías primarias;
menos áreas verdes,…”45
VIII. ZONIFICACION Y PROTECCION DEL PATRIMONIO HISTORICO Y
CULTURAL
A través del sistema de zonificación la ciudad parece convertirse en
una especie de tablero codificado en el cual se delimitan zonas y sus usos.
Por lo que se observa que algunas de estas áreas sean denominadas
aludiendo a su función, así, por ejemplo, podemos encontrar zonas
residenciales, zonas recreativas, zona industrial, institucional, entre otras.
En la norma, esto se concreta, definiendo zonas
que pueden ser
clasificadas como residenciales de baja, mediana y alta densidad que a su
vez delimitan la cantidad de habitantes por hectáreas que representan la
capacidad de carga del área y considerada a su vez la satisfacción de
necesidades básicas que deberán ser suministradas a la población a través
de los servicios públicos dados en concesión (luz, agua).
Algo característico de la zonificación es que las edificaciones
existentes, los recursos ambientales, la existencia de sitios que sean de
interés histórico-cultural, son elementos que inciden en ella y que pueden
afectar la autorización de los proyectos que deban desarrollarse en áreas
donde se encuentren estructuras de dicha significación.
Una zonificación especial y representativa del criterio expresado
anteriormente ocurre con el Casco Antiguo de la ciudad de Panamá, que
mediante Resolución del Ministerio de vivienda NO. 127-2003 de 25 de
agosto de 2003, ha dado lugar a la norma: “Por la cual se aprueba la
45
Ibídem.
zonificación del uso del suelo y las normas edificatorias para el Casco
Antiguo de la ciudad de Panamá”46.
Esta disposición fue elaborada atendiendo a las condiciones
especiales de este lugar, el cual fue declarado Patrimonio Mundial. La
importancia de su preservación radica en su riqueza cultural, su arquitectura,
que evidencia el estilo francés, el colonial y caribeño. Se encuentran en este
sitio gran cantidad de monumentos nacionales , el Salón Bolívar, la Catedral
Metropolitana, el Teatro Nacional, entre otros, que hacen considerar este
lugar además como segundo destino turístico de nuestro país teniendo
preeminencia el Canal de Panamá.
Debido a estos valores históricos y culturales para la humanidad,
nuestro país aprueba la ley No. 9 de 27 de octubre de 1977 que protege el
patrimonio
Mundial, Cultural y Natural razón por la cual debe dar
cumplimiento al artículo 5 de la Convención citada que obliga a nuestro país
a crear políticas de protección y planificación para la protección del
patrimonio cultural. Esto involucra diversas medidas tendientes al fin
señalado como lo es la zonificación de los usos del suelo y normas
aplicables al Casco Antiguo de Panamá.
Con esta norma se crean nuevos códigos de zona como RMH1 y
RMH2 que corresponden a Residencial Multifamiliar Histórico de Alta
Densidad con los cuales se crean ciertas restricciones en zonas
residenciales y se determinan usos permitidos. También fue creado el código
de zona PL “Plaza”. Este último código es empleado en zonas para el
esparcimiento y la recreación pasiva y presentación de eventos. También
está permitida en esta área la ZONA COMERCIAL VECINAL (C1), ZONA
COMERCIAL DE ALTA INTENSIDAD (C2), ZONA DE SERVICIO
46
G.O. NO. 24,882 de 8 de septiembre de 2003.
Volver al índice
INSTITUCIONAL VECINAL (SIV), ZONA DE SERVICIO INSTITUCIONAL
URBANO (SIU).
IX. NORMAS DE ZONIFICACION EN AREAS DE LA CAPITAL
Además del presente reglamento, existen otros para áreas especiales
que están en pleno proceso de desarrollo, para las que fue necesario crear
un nuevo ordenamiento legal, pues su uso originalmente fue para el
servicio militar, de allí que fuera necesaria la transformación en zonas
civiles. Esto se logró mediante la Resolución No. 160 de 22 de julio de 2002”
Por la cual se crean los códigos de zonas y normas de desarrollo urbano
para el área del Canal de Panamá “47. Esta norma permite y describe áreas
para el diseño de la ciudad jardín en la Región Interoceánica. Se caracteriza
por permitir actividades residenciales, mixtas de tipo comercial vecinal y de
servicio institucional. Autoriza tipos de construcciones de vivienda como:
viviendas unifamiliares (vu), viviendas adosadas (va) y la vivienda
plurifamiliar vertical (vpv) que es aquella integrada por dos o más unidades
de vivienda adosadas. Este reglamento también destaca el elemento
densidad que consiste en el nexo entre la superficie urbanizable y la
cantidad de personas que la habitarán.
Conjuntamente con la reglamentación anterior rige para esta área la
ley No.21 de 2 de julio de 1997” Por la cual se aprueban el Plan Regional
para el Desarrollo de la Región Interoceánica y el Plan General de uso,
conservación y Desarrollo del área del Canal “ 48 Básicamente esta norma
constituye la base del ordenamiento territorial de la Región interoceánica por
la incorporación de los bienes revertidos y que serán utilizados para el
desarrollo de la República y que fueron facultados mediante la Ley 5 de 25
de febrero de 1993 “ Por la cual se crea la Autoridad de la Región
47
48
G.O. No. 24,622 de 22 de agosto de 2002.
G.O. NO. 23.323 de 3 de julio de 1997.
Interoceánica de Panamá y se adoptan medidas sobre los bienes
revertidos”49y la Ley 7 de 7 de marzo de 1995 que “Modifica y adiciona
algunos artículos a la ley 5 de 1993, por la cual crea la Autoridad de la
Región Interoceánica de Panamá y se adoptan medidas sobre los bienes
revertidos”50.
La Ley 21 de 1997 tiene entre sus objetivos, que los beneficios que
se obtengan de de la explotación de estas zonas, se reviertan en la
comunidad, especialmente, en el mejoramiento de la calidad de vida, el
fomento del uso de las riquezas, la promoción del empleo, el desarrollo
marítimo y el crecimiento ordenado de estas
en materia urbana.
Recordemos también los componentes ambiéntales que dotan al Canal
interoceánico del recurso hídrico, razón por la cual es indispensable una
tutela especial de estas áreas y la protección de la biodiversidad. De allí,
que la presente Ley defina áreas con limitaciones y restricciones de uso
como aquellas de uso militar por la presencia de explosivos sin detonar.
Existen otras actividades que son permitidas como: el turismo y
ecoturismo, áreas para la conservación ambiental como las riberas de
cuerpos de agua y subcuencas, concesiones mineras que no interfieren con
los usos en las cuencas y que deben ser reevaluadas. Define categorías de
ordenamiento territorial para áreas silvestres protegidas destinadas a
parques nacionales, reserva científica, bosques de protección. Otra de las
categorías que presenta ley en lo concerniente al ordenamiento territorial de
las áreas de producción rural para aprovechamiento agrícola, áreas verdes
urbanas para parques, aéreas de generación de empleo que favorecen los
negocios, oficinas, almacenamiento y distribución entre otras . Existen la
áreas de uso mixto para el desarrollo de empleos, creación de de centros
49
50
G.O. NO. 22,233 de 1 de marzo de 1993.
G.O. No. 22738 de 9 de septiembre de 1995.
Volver al índice
urbanos de alta densidad de población, para el desarrollo de la vida
comunitaria, áreas peatonales, residenciales y de recreación.
Se han definido normas de desarrollo urbano para otros sectores de
la ciudad capital, que han sido objeto de rezonificación. Esto ocurre con el
sector de la Cresta que mediante la Resolución NO. 15 de 24 de febrero de
1992” Por la cual aprueba la rezonificación y las normas de desarrollo
urbano especiales para la urbanización la Cresta, localizada en el
corregimiento de Bellavista”.51. Como veremos en páginas posteriores,
mediante pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia, el cambio de
zonificación puede originar conflictos, pues las áreas a las cuales se les
varía la zonificación, no siempre tienen la capacidad de carga necesaria para
los proyectos que se vislumbran. Claro ejemplo de lo anterior es el área de
San Francisco, corregimiento de la ciudad capital donde fue necesaria la
suspensión de proyectos aun cuando existe la Resolución No. 112-2003 de
22 de julio de 2003” Por la cual se aprueba el Plano de zonificación de usos
del suelo y las normas de desarrollo urbano para el corregimiento de San
Francisco “52.
La zonificación es un instrumento técnico que ha sido instituido para la
organización del uso del suelo al cual se le suma el ordenamiento territorial
que es un instrumento de gestión ambiental.
X. CODIFICACION
Algunos de los reglamentos a los que hacemos referencia en el
párrafo anterior han sido recogidos mediante cuadros que hacen la
información más práctica y accesible. Debido a esto exponemos algunos
fragmentos de ellos, información que nos fue suministrada por el Ministerio
de Vivienda en anexos por considerar que caracterizan debidamente los
51
52
G.O. No. 21985 de 4 de marzo de 1992.
G.O. No. 24858 de 4 de agosto de 2003.
suelos, densidad de población, área, códigos y categorías (baja, media y alta
densidad). Definen también las actividades, ya sea si es paraíso residencial,
mixto, comercial o urbano, espacios abiertos como parques y servicios
institucionales.
XI. ZONIFICACION Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Como ya hemos expresado, la zonificación se concreta organizando el
suelo y uso atribuyendo a cada área un código que tiene un significado
especial en cuanto a la función que se va a dar a esa extensión territorial, a
la cual se le suman otras características como: tipos de edificaciones y
densidad de población por área. Estrechamente vinculada con la zonificación
se encuentra el ordenamiento territorial, el cual fue instituido en nuestra
legislación como un instrumento de gestión ambiental en la Ley No. 41 de 1
de julio de 199853, “Ley General de Ambiente”. Esta ley como puntal de la
protección ambiental de nuestro país establece los lineamientos, estrategias
y acciones que el Estado, como administrador de los bienes –en este caso,
recursos naturales y del ambiente- debe procurar, tutelando su existencia,
permanencia y renovación conforme a nuestro régimen ecológico,
constitucional y uso adecuado, para que exista una armonía entre las
acciones de aprovechamiento humanas y el desarrollo sostenible. En tal
sentido, el suelo de la República como un bien primordial, en el cual se
asienta el desarrollo del país, debe ser utilizado mediante una política
adecuada. Esta política debe promover comportamientos ambientales y
sostenibles (art. 4 numeral 4 de la Ley 41 de 1998) y la correcta aplicación
de instrumentos de gestión ambiental orientando el proceso productivo
hacia el fin de la conservación. De esta manera, la presente Ley desarrolla
en su Título IV los instrumentos de la Gestión Ambiental, siendo
desarrollado, en su primer capítulo, el Ordenamiento Territorial. Mediante
este instrumento, se organizará la utilización de los suelos, para lo cual es
53
G.O. No. 23,578 de 3 de julio de 1998.
Volver al índice
primordial el conocimiento de las zonas existentes y su disponibilidad
mediante un inventario. Este instrumento permite, además de la
administración de los espacios, catalogar las áreas disponibles en atención a
“… sus aptitudes ecológicas, sociales y culturales, capacidad de carga”
(Art.22). Tanto el ordenamiento territorial, como la zonificación, son
herramientas valiosas para la correcta utilización de los espacios. Mediante
el primero se realiza un estudio de los suelos y sus características para la
determinación de las actividades que sean más compatibles con ellos,
atendiendo a sus valores para la producción, ecológicos y sociales –como
bien ha señalado la Ley General de Ambiente en su artículo 22- para,
posteriormente, asignarle una codificación que identifique como puede ser
utilizada, lo cual corresponde a la zonificación.
ante las necesidades de la comunidad en virtud de la justicia social. Bajo
este mismo criterio y acaparado en la presente norma, es función primordial
del Estado la protección de los espacios públicos que sean necesarios para
la circulación de vehículos y peatones; áreas de recreación pública–las
cuales son catalogada como pasiva o activa-; el mobiliario urbano, como
aquellos que se encuentran en los parques, zonas verdes y que brinden
servicios de mantenimiento públicos y básicos; los bienes del asestado que
tengan elementos de valor cultural, histórico, religioso, artístico y los cuerpos
de agua público. Todos estos bienes son de interés de la colectividad, por lo
cual su uso está destinado al disfrute de los administrados.
El ordenamiento territorial fue regulado mediante ley No. 6 de 1 de
febrero de 2006 “Que reglamenta el ordenamiento territorial para el
desarrollo y dicta otras disposiciones”54.Es concebido como una forma
de contribuir al buen desenvolvimiento de la gestión ambiental, considerando
las características del suelo, y elementos que surgen como producto de la
reacción entre los seres humanos. En esta tarea se desarrollan regulaciones
para el uso de los suelos. El ordenamiento territorial ha sido definido por la
norma como: “… la organización del uso y ocupación del territorio
nacional y de los centros urbanos, mediante el conjunto armónico de
acciones y regulaciones, en función de sus características físicas,
ambientales, socioeconómicas, culturales, administrativas y políticoinstitucionales, con la finalidad de promover el desarrollo sostenible
del país y de mejorar la calidad de vida de la población”. (Art. 2).
En torno a la función primordial del ordenamiento territorial, vale
destacar un concepto que ha sido mencionado dentro del contexto de la
norma y que define el por qué de la preocupación
de organizar
adecuadamente los espacios para las diversas actividades tanto recreativas,
como de subsistencia, el cual es denominado capacidad de carga.
En esta tarea se resalta el papel de la función social de la tierra sobre
el derecho de la propiedad privada, que como se observa en la práctica no
resulta tan absoluto ante las necesidades de los asociados, pues debe ceder
54
G.O. No. 25478 de 3 de febrero de 2006 .
XII. CAPACIDAD DE CARGA
El concepto capacidad es considerado como la suficiencia para hacer
algo, el cual unido al vocablo carga –que es un elemento que se adiciona a
otro y que hace peso sobre este- es un término que simboliza una fusión
entre las acciones humanas sobre el ambiente y cómo estas se
manifiestan en este, ocasionado una reacción ya sea positiva o negativa.
Existen diversos elementos (agua, suelo entre otros) que tendrá la capacidad
de soportar o no las acciones que sobre él se hagan, conjuntamente con
otras infraestructuras que se podrán ver impactadas por la realización de un
proyecto. Definitivamente, con el desarrollo inmobiliario de nuestro país, la
capacidad de los recursos necesarios para la subsistencia recibe un fuerte
impacto, el cual es mensurado mediante los Estudios de Impacto Ambiental,
otro instrumento desarrollado por la Ley General de ambiente y sus
reglamentaciones posteriores en torno a los EIA. No obstante, debemos
Volver al índice
tener mayor atención en esto ya que, además de la capacidad de carga de
aquellos lugares donde tienen su asiento los polos de desarrollo inmobiliario
de nuestra comunidad, también pueden verse involucrados los derechos de
las futuras generaciones. Tal es el caso de aquellos proyectos que debido a
su magnitud comprenden un gran consumo de energía eléctrica y agua, que
dan origen a que aumente la densidad de población55 de ciertos sectores del
país, lo que consecuentemente produce un mayor consumo y la inversión de
mayores recursos para producir estos servicios que como sabemos son
finitos. Tal situación ha ocurrido en el Corregimiento de San Francisco de la
Caleta de la ciudad Capital, dando origen a que la comunidad del sector
protestara enérgicamente ante la pluralidad de proyectos que ahí se
levantan.
Debido a lo anterior, las autoridades del Ministerio de Vivienda
suspenden la recepción de solicitudes para cambio de usos de suelo que
involucren aumento en la densidad de la población en esta área de la ciudad.
La causa de la suspensión consiste en el hecho de que la comunidad no
tiene los recursos para asimilarlos, sobre todo aquellos concernientes a los
recursos hídricos, lo cual se expresa en la nota de un diario de la localidad:
“Según el director general de Desarrollo Urbano del MIVI,…, los
acueductos, alcantarillados y las calles no podrán soportar la presión
que están imponiendo sobre ellos estos nuevos edificios, porque los
mismos no fueron construidos para servir a la gran cantidad de
habitantes que estos proyectos están trayendo a San Francisco56”. De
lo anterior se desprende, que el recurso agua sería insuficiente para la
población que deben resguardar estos proyectos habitacionales y no solo a
aquellos que deberán llegar a habitarlos, sino, a la población con antigüedad
de residencia en el corregimiento. Por lo cual la medida de suspensión de
las autoridades es considerada tardía, pese a la existencia de estudios de
55
56
Habitantes por superficie total de una región.
PUJOL LlOYD, Marijulia .En la Estrella de Panamá. Jueves 17 de abril de 2008.
impacto ambiental y estudios solicitados por los mismos miembros de la
comunidad y que son las autoridades las primeras obligadas en cumplir y
hacer cumplir las normas. Esto nos conduce al siguiente tema, que consiste
en los cambios de zonificación y sus efectos.
XIII. SOLICITUDES DE CAMBIO DE ZONIFICACION
Ante el desarrollo urbano que se produce vertiginosamente en la
capital, preocupa a algunos sectores de nuestra sociedad las acciones de
cambio de zonificación, pues de esta forma se atribuye nuevos usos a zonas
que habitualmente habían sido destinadas para otras actividades y para
cierta densidad de población inferior a la que se pretende incorporar en estos
sectores con los modernos proyectos de desarrollo urbano, quienes
necesariamente
deberán
satisfacer
sus
necesidades
con
el
consecuentemente aumento de los recursos naturales necesarios para su
subsistencia.
Corresponde esta tarea a la junta de Planificación Municipal y a la
Dirección de Obras y Construcciones Municipales, quienes tienen a su cargo
dar cumplimiento a la Ley de Ordenamiento Territorial y crear en el ente
administrativo encargado de la planificación y ordenamiento territorial. Esta
tarea se viene desarrollando en coordinación del Ministerio de Vivienda y
la Junta de Planificación Municipal.
Para que se produzca un cambio en el uso de suelo se requiere
evidenciar ciertas condiciones que expresa un profesional de la arquitectura
como recomendaciones:”… demostrar que existe un proyecto, que no es un
cambio especulativo de Usos con la intención de darle valor comercial a una
propiedad. Para lograr
lo anterior, no es requerido un anteproyecto
completo, basta con que se explique gráficamente, el uso que se le dará al
terreno, pues la resolución saldrá describiendo con precisión la solicitud
Volver al índice
hecha y las condiciones de la aprobación”57. Posteriormente continúa el
autor agregando: “Esto permite que se puedan realizar estudios preliminares
de demanda de infraestructura (sanitaria, agua potable y vialidad) para
atenderlo de acuerdo a su magnitud y tipo. Por consenso se ha acordado,
que toda solicitud de cambio de uso o asignación de uso, traiga los estudios
preliminares antes mencionados, más aún si los cambios exigen aumento
de densidad”58.
De las anteriores consideraciones se desprende que la descripción del
tipo de proyecto debe ser pormenorizada ya que la negación impedirá la
reconsideración.
De allí que sea indispensable una sustentación completa que involucre:
 Uso adecuado
del suelo de acuerdo a su potencial y
necesidades del área.
 Referirse
alelan
regulador de la ciudad, planes locales
aprobados (ejemplo: San Francisco, la Cresta) su potencial,
tendencias esperadas y reales a 5000 m ala redonda mínimo.
 Disponibilidad de infraestructuras y propuestas de mitigación en
caso de deficiencias. Nunca esconder las deficiencias, si las
hay.
 Énfasis en el impacto vial y medidas de mitigación del proyecto.
Ámbito no menor de 500.00 m a la redonda…
 Ofrecer siempre una cantidad generosa de estacionamientos
adicionales…
 Descripción de las bondades del proyecto y su vinculación con
el entorno…59
El proceso de cambio de usos de suelos precisa una gran cantidad de
información que no puede ser improvisada y cuyas fuentes deben
orientarse por criterios técnicos y científicos para que se produzca de forma
adecuada. Debe incorporarse la participación ciudadana, la cual deberá
estar informada, pues si bien el proyecto a desarrollarse se producirá en
determinados sectores, estos no solo deben beneficiar a sus promotores y
ocupantes, sino que en virtud de la función social que debe cumplir la tierra
debe brindar beneficios a los demás miembros de la comunidad, por lo cual
en ese proceso de información debe divulgarse los aspectos en pro de la
comunidad, sobre todo aquella información sobre la capacidad de las
infraestructuras para brindarlos servicios necesarios .Todo lo cual es una
muestra de la función social que debe cumplir la propiedad privada que hace
uso de un recurso indispensable para el asentamiento de toda sociedad
(suelo).Este principio de función social se encuentra tutelado en nuestra
norma constitucional (art. 48C.N) en su titulo III de Derechos y Deberes
Individuales y Social. La norma de carácter especial desarrollada en el
Código Agrario adoptado mediante Ley No. 37 de 21 se septiembre de 1962,
igualmente la resalta este precepto en su artículo 29 en la cual impone a los
propietarios esta función como una condición. Por lo cual ninguna tierra debe
permanecer ociosa o inculta lo cual representaría incompatibilidad con los
fines del Estado entre los que se encuentra la economía y el bienestar
nacional (Art. 31. Cod. Agr.).
El asunto del cambio de zonificación es materia que ha sido objeto de
Demanda Contencioso Administrativa en el cual se valoran los informes
técnicos y la participación ciudadana. Los informes hacen referencia a los
elementos de infraestructura que deben tenerse presentes al momento de
considerar la rezonificación, tal planteamiento lo encontramos en un
pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia:
57
ECHEVARRIA, Humberto. “Asignación y/o cambios de usos de suelos”. En mejores
obras de arquitectura 2008, Revista del colegio de Arquitectos, p.-45, Panamá.
58
Ibídem.
59
Ibídem.p.45.
(…) en este proceso tanto testigos como peritos han
expuesto sus apreciaciones favoreciendo o contrariando el
Volver al índice
còdigo RM3 es que la tendencia del sector es de alta
densidad ; no obstante , existen subcategorías de alta
densidad claramente definidas que tiene su razón de ser,
a saber
RM 600 personas por hectáreas, RMI:750
personas por hectáreas, RM2 : 1,000 personas
por
hectáreas y RM3:1500 personas por hectáreas.
Entendiéndose por densidad como la relación entre la
cantidad de personas y la porción de terreno que ellas
ocupan.
La Sala ha concluido , luego de un detenido análisis , que
en este caso en particular, la aprobación de la segunda
petición de cambio de código de zona para desarrollar el
proyecto Park, ha desatendido las disposiciones que
ordenan su apego a los conceptos que sustentan el
informe técnico. 60
Este fallo desarrolla la importancia de la zonificación en la calidad de
vida de los miembros de nuestra sociedad y advierte el sentido de este
instrumento, que armoniza el desarrollo urbano:
Se colige de los conceptos expuestos, que la alta
densidad oscila entre 600 y 1,500 personas por hectáreas.
Y, en este caso no se debate si el Cangrejo es o n0 una
zona de de alta o mediana densidad, sino la categoría de
alta densidad que se le pretende aplicar a la finca 22341,
ubicada en la Calle José Martì de este corregimiento. Por
tanto el hecho de que el sector del Cangrejo , según los
expertos que han concurrido al proceso , haya sido
diseñado y actualmente prevalezcan los códigos de zona
de alta densidad, implica la aplicación de cualesquiera de
ellos , indistintamente sin evaluar los factores de orden
fáctico técnico que han servido para crear estas categorías .
La zonificación o rezonificaciòn debe atender a las
infraestructuras en materia de abastecimiento de servicio
publicó , peros sobretodo de desarrollo vial, y si bien es
cierto, en el negocio sub jùdice la aprobación de cambios
de zonificación se otorgan a una finca en particular, estos
son de medular significación por las repercusiones que
tales cambios conllevan para el sector donde se ubica la
finca .
“(…) la zonificación, como ya se explicó tiene como
finalidad la división el territorio, observando el desarrollo de
cada sector. Este mecanismo del desarrollo urbano
persigue el crecimiento ordenado o planteamiento de los
poblados o ciudades para atender las necesidades
materiales de la vida humana, propugna por la mejor
calidad de vida de los habitantes.
En el negocio de marras es evidente que la finalidad
perseguida por los emisores del acto impugnado difiere del
objetivo del desarrollo urbano.
60
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Fallo de 15 de julio de 2002. Demanda Contencioso
Administrativa de nulidad interpuesta por Alvarado, Ledezma & De Sanctis en
representación de Octavio García, Patrick Dillon, Allan Baitel, Tetel de Contreras, Shanida
Contreras, Julio Contreras, José Chirino, María de chirino, Shouaila chirino, Francisco
Alvarado, Mariela Calderón , Avelina de Calderón, Ricardo soto, Cecilia Almengor, Rosa
Elvira de Romero, Javier Romero, Anette de romero, Yolanda marco Serra, Luis Cascante, y
Raquel de Cascante, para que se declare nulo , por ilegal, el resuelto No. 122 de 20 de
mayo de 1998dicxtado por el director General de Desarrollo Urbano del Ministerio de
Vivienda y para se(sic) dicten otras disposiciones en su reemplazo. Magistrado Ponente:
Adán Arnulfo Arjona. Registro Judicial Julio de 2002. p. 502.
Volver al índice
Así , aunque la solicitud presentada para el cambio de uso
de suelo de la finca 22341 y el trámite inicial que se
imprimió a esta solicitud en la Dirección General de
Desarrollo Urbano no presentaban deficiencias formales,
las reiteradas advertencias formuladas por los funcionarios
a cargo de este proceso, sobre la inconveniencia de
adoptar el código RM3 a la mencionada finca y que fueron
desatendidas, denotan la actuación de las máximas
autoridades
ministeriales, con fines distintos a los
perseguidos por la ley. (Vgr. Informe No. 134-98 de 20 de
mayo de 1998 y su anexo, Informe General del Caso el
Cangrejo e Informe de 22 de noviembre de 1996).61
La Corte Suprema de Justicia reconoce la necesaria planificación que
debe practicarse en el uso de las áreas urbanas, el apego a las normas de
desarrollo urbano y las tendencias de crecimiento horizontal de la ciudad
que pueden ocasionar impactos negativos al ambiente. Pero, aún cuando
sea necesario el desarrollo y que requiera modificar el entorno, siempre debe
tenerse presente la zonificación y los criterios preestablecidos para
caracterizar una zona, los cuales deben fijarse en base a estudios técnicos y
científicos cuyo valor ha reiterado este extenso fallo, por lo cual indica:
“No escapa a la percepción de esta Sala el rápido
crecimiento demográfico en la urbe metropolitana y sus
consecuentes necesidades habitacionales, pues la
zonificación es un proceso
dinámico
que atiende
justamente al crecimiento, necesidades y desarrollo de las
comunidades. También conocemos de la tendencia a
mitigar el crecimiento
horizontal, por ser limitado y
ocasionar diversos perjuicios, sobre todo ecológicos. Sin
61
Ibídem p. 522 a 523.
embargo, los cambios de zonificación deben apegarse a la
normativa regente, en pro del mejor desarrollo urbanístico,
no solamente de un sector, sino de toda la ciudad. Y para
ello, la zonificación debe atender a criterios técnicos y
racionales de sectorización o división de la ciudad, de
acuerdo a su desarrollo vial y demás infraestructuras de
servicios públicos, lo que no se hizo en el negocio de
marras, como ha quedado ampliamente acreditado.”62
Este derecho al desarrollo propugna que los diferentes sectores de la
comunidad deben desenvolverse de forma equilibrada para que no
colisionen los intereses de los mismos. Ellos comprenden los diversos
sectores de nuestra sociedad, en parte, formados por aquellos
económicamente más fuertes y que incentivan los proyectos. Pero, en esta
actividad deben respetarse los derechos de ambos, para lo cual el Estado
debe asumir la posición de garante a través de ordenamientos que tutelen
este equilibrio entre los derechos humanos y el desarrollo. Para unos el
desarrollo puede resultar en el lucro obtenido, en tanto que para otros
consisten en su bienestar y calidad de vida. En la forma que este se
produzca, debe procurar la equidad en la valía de derechos. De allí, que
algunos autores señalen que existe un derecho al desarrollo que se
conceptualiza como:” … aquel Derecho Humano que garantiza a los
individuos y a los pueblos el respeto de los demás derechos
humanos, mediante el desarrollo equilibrado
en los campos
económicos, social, cultural, y político, su participación activa en estos
procesos de desarrollo y la adopción de medidas adecuadas por los
Estados, dirigido también a la distribución equitativa de los beneficios
obtenidos del mismo para lograr así el bienestar de los sujetos, tanto
62
Ibídem.p. 523.
Volver al índice
individual como colectivamente, y del progreso constante de la
sociedad y la humanidad”.63
D
Mientras impongamos en nuestra sociedad un modelo de desarrollo
que no reconoce los derechos de la colectividad como distintivo de una
política de justicia social y con preeminencia de una función social, donde los
proyectos más que beneficiar a la comunidad ocasionen perjuicios,
estaremos cada vez más alejados de un desarrollo equilibrado.
N
XIV .EJEMPLOS DE ZONIFICACIÓN
E
Información obtenida en el Ministerio de Vivienda. Normas
Especiales para la urbanización La Cresta
Resolución NO. 15-92 de 24 de febrero de 1992.
N
E
D
C
I
ACTIVIDAD CATEGORIA CODIGO
DENSIDAD
R
Zona
R1B-E Residencial de
Residencial
baja densidad
E
de baja
especial.
densidad
Viviendas
S
especial
unifamiliares,
bifamiliares, casas
I
en hileras, casa de
63
AVALOS RODRIGUEZ, Andrés y otros.”el Derecho al desarrollo”.Capítulo del Seminario
de Graduación”Derecho al Desarrollo y marginalidad” para optar por el grado de licenciados
en Derecho de los autores, reelaborado para su publicación en esta revista. Revista de
Ciencias Jurídicas, No. 108. Universidad de costa Rica, Facultad de Derecho, colegio de
Abogados. San José, Costa Rica. Setiembre-diciembre, 2005. p. 176.
Zona
Residencial
de mediana
Densidad
Especial
A
L
R2A-E
R2B-E
RM-E
Zona
Residencial
De alta
densidad
especial
apartamentos.
Densidad neta
:hasta 200
personas/hectáreas
Residencial
Viviendas
unifamiliares,
bifamiliares(una
sobre otra y
adosada.
Densidad neta: 330
personas por
hectáreas.
Residencial
Multifamiliar
Edificios
multifamiliares,
viviendas
bifamiliares (una
sobre otra
adosada),en hilera
y apartamentos.
Densidad neta:
hasta 600
personas por
hectáreas
No se permitirá que
los proyectos se
acojan al sistema
de bonificación
vigente.
Volver al índice
RM1-E
RM2-E
Residencial
Multifamiliar
Edificios
multifamiliares,
viviendas
bifamiliares en
casas en hileras.
Densidad neta
hasta 750
personas por
hectáreas. No se
permitirá que los
proyectos se
acojan al sistema
de bonificación
vigente.
Residencial
Multifamiliar
Edificios
Multifamiliares
viviendas
bifamiliares y casas
en hilera. Densidad
neta hasta 1000
personas /
hectáreas. No se
permitirá que los
proyectos se
acojan al sistema
de bonificación
vigente.
RM3-E
Residencial
Multifamiliar
Edificios
multifamiliares,
viviendas
bifamiliares y casas
en hilera.
Densidad neta
hasta 1500
personas/hectáreas
No se permitirá que
los proyectos se
acojan al sistema
de bonificación
vigente.
Extracto: Descripción de Normas Especiales para la ciudad Jardín en
la Región Interoceánica adoptado mediante Resolución No. 160-2002 de 22
de julio de 2002.”Por la cual se crean los códigos de zonas y normas de
desarrollo urbano para el àtrea del canal” Ministerio de vivienda,
Dirección General de Desarrollo Urbano. (G.O. NO.24, 622 De 22 de agosto
de 2002)
Actividades
R
E
S
I
D
E
N
Categoría
Baja Densidad
Códigos Densidad
Min/Max
R1d1
50/100
R1d2
100/200
Superficie
m2
Vu500/1000
Va-500/700
Vu-400/700
Va-300/500
Vpv400/700
Volver al índice
C
I
A
L
R1d3
Mediana
Densidad
M
I
X
T
A
Alta Densidad
Mixto
Residencial
(Lotes)
Mixto
Comercial
Vecinal
(lotes)
Mixto
Comercial
Urbano(Lotes)
SERVICIO
Servicio
INSTITUCIONAL Institucional
Vecinal
R1C
R2d1
100/300
300/400
R2d2
400/500
R2d3
R2C
R3d1
MRu1
MRu2
MRu3
MCv1
MCv2
MCv3
500/600
300/600
600/800
600/800
800/1000
1000/1500
MCu1
MCu2
MCu3
Siv1
Siv2
Siv3
Servicio
Institucional
200/300
Siu1
Siu2
Vu-300/500
Va-200/350
Vpv400/800
200
Va-150/300
Vpv700/1000
Vpv800/1200
1000/1500
150
1200/1700
1200/1700
1500/2000
1700/2500
300/600
450/600
600/1000
MIN 800
MIN 1000
MIN 1200
MIN 500
MAX 2000
MIN 800
MAX 3000
MIN 1500
MAX 4500
MIN 2500
MIN 4500
Urbano
Siu3
MIN 7000
CONCLUSIONES
El desarrollo es indispensable para el mejoramiento de la calidad de
vida de los ciudadanos, debe lograrse mediante formas organizadas y
planificadas de los usos de las áreas considerando diversos elementos como
los culturales, los económicos, los ambientales, el derecho a la salud y
calidad de vida de los asociados. Con el desarrollo de la humanidad y los
avances científicos se han descubierto instrumentos valiosos para organizar
el desarrollo y los sectores de producción tratando de intervenir lo menos
posible con la calidad de vida de las generaciones presentes y las futuras.
Los instrumentos creados para tales fines son la zonificación y el
ordenamiento territorial, amparados por leyes y reglamentos que estipulan
usos de suelos, tipos de construcción, extensiones de terreno y densidad de
población. Todos estos elementos condicionan la viabilidad de un proyecto y
el beneficio que este –como función social- debe a la comunidad. En esta
tarea de establecer usos de suelos es indispensable tomar muy en cuenta
los informes técnicos, la participación ciudadana y de manera preventiva
ser enfáticos en los estudios (E.I.A) sobre las repercusiones futuras de un
proyecto, considerando que los recursos ambientales son una materia muy
delicada y finita.
BIBLIOGRAFÍA
ARANGO DURLING, Virginia. Introducción a los derechos humanos”
Publicaciones Jurídica de Panamá, 1997.
AVALOS RODRIGUEZ, Andrés y otros “El Derecho al desarrollo”. Capítulo
del Seminario de Graduación “Derecho al Desarrollo y marginalidad” para
optar por el grado de licenciados en Derecho de los autores, reelaborado
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para su publicación en esta revista. Revista de Ciencias Jurídicas, No. 108.
Universidad de costa Rica, Facultad de Derecho, colegio de Abogados. San
José, Costa Rica. Setiembre-diciembre, 2005.
BROOKE ALFARO.”Enfoque: una ciudad rebajada a la mediocridad:
http://burica.wordpress.com/2009/05/26/ciudad-de-panama-un-dechado-decorrrupcion-y-mal-gusto-urbanistico/
ECHEVARRIA, Humberto. “Asignación y/o cambios de usos de suelos”. En
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PUJOL LlOYD, Marijulia .En la Estrella de Panamá. Jueves 17 de abril de
2008.
SANCHEZ LUNA, Gabriela. “Evolución legislativa de la planeación del
desarrollo y la planeación urbana en Mèxico”.Boletín Mexicano de Derecho
comparado. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Universidad Autónoma de
México. Nueva Serie Año XXIX No. 86 mayo-agosto, 1996
Informe Ambiental de 1999, Autoridad Nacional del Ambiente. Panamá,
Conservación Para el desarrollo sostenible 2004-2009 Lineamientos de
Política de la Autoridad Nacional del Ambiente, p1.
TEXTOS LEGALES
Constitución Política de la República de Panamá
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Fallo de 15 de julio de 2002. Demanda
Contencioso Administrativa de nulidad. Registro judicial Julio de 2002
G.O. No. 17276 de 2 de febrero de 1973.
G.O. NO. 24,882 de 8 de septiembre de 2003.
G.O. No. 24,622 de 22 de agosto de 2002.
G.O. NO. 23.323 de 3 de julio de 1997.
G.O. NO. 22,233 de 1 de marzo de 1993.
G.O. No. 22738 de 9 de septiembre de 1995.
G.O. No. 21985 de 4 de marzo de 1992.
G.O. No. 24858 de 4 de agosto de 2003.
G.O. No. 23,578 de 3 de julio de 1998.
G.O. No. 25478 de 3 de febrero de 2006.
EL ROL DEL DERECHO
PENAL AMBIENTAL
EN LA SOCIEDAD
Lic. Omar Gómez
Abogado Ambiental
Investigador ad-Honorem del Centro de Investigación Jurídica
El Derecho Penal Ambiental tiene sus antecedentes históricos en el
derecho romano, cuando el emperador Adriano en el año 118 a.c. dictó lo
que podemos considerar como la primera Ley Penal de ribetes ambientales,
que protegía los bosques Libaneses; los Judíos, también, realizaron
normas ambientales, le llamaban Oral Law, las cuales protegían los
recursos naturales, basándose en los principios bíblicos.
Código Agrario de la República de Panamá
El proceso evolutivo del Derecho Penal Ambiental no ha sido nada
fácil, creo que los Estados comienzan a perfilarse en tal sentido cuando
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inician actos reformatorios en sus Cartas Magnas, para insertar
disposiciones constitucionales de corte ambiental o ecológico. Panamá
gestionó en tal dirección con el acto constitucional del año 1983, otros países
son bisoños en estos menesteres, por ejemplo: en Colombia aparece por
primera vez el régimen ecológico en su Constitución en 1991, Argentina lo
hace en 1994, para mencionar algunos.
A mi criterio, al legislar en materia penal ambiental deben abarcarse
muchos factores, los antecedentes en Panamá, en este orden, tienen su
origen cuando el ex procurador Rogelio Cruz, en el año 1994, presenta un
ante proyecto de Ley a la entonces Asamblea Legislativa, el mismo no pasó
el primer debate, para ese mismo tiempo surge al mundo jurídico la Ley Nº
1 del 3 de Febrero de 1994 donde, por primera vez, apareció el concepto de
Delitos Ecológicos y al transgresor de esta disposición se le lesionaba un
bien personalísimo como su libertad, vemos que empieza existir rigidez en
este cuerpo legal y la acción punitiva es intimidante. La Ley Nº 24 de Junio
de 1995 -Ley de Vida Silvestre- crea un conjunto de disposiciones dirigidas,
exclusivamente, para proteger la fauna y flora, donde las penas eran, en su
mayoría, pecuniarias. Para 1999 el Ministerio Público presenta nuevamente
un anteproyecto de Ley, para que en el Código Penal de 1982 se insertara
un título exclusivamente protector de los recursos naturales, tanto en sus
aspectos bióticos y abióticos. Los resultados se vinieron a dar después de
seis años, cuando en diciembre de 2004 dicho cuerpo legal supera, para su
formación legal, el tercer debate, faltando solamente la firma del Ejecutivo,
hecho que ocurre en enero de 2005, formando así la Ley 5 del 28 de enero
de 2005.
En la actualidad, el Código Penal vigente, lo mantiene en el Título XIII,
con la denominación Delitos contra el Ambiente. El Derecho Penal
Ambiental, es considerado como un derecho auxiliar de las prevenciones
administrativas, es decir, que deben aplicarse las sanciones penales
únicamente en aquellos casos en los cuales, o bien no es suficiente la tutela
que puede ofrecer otro ordenamiento jurídico, o bien es necesario por la
gravedad del daño causado. Pero también encontramos teorías contrarias,
como la del autor Blossier Hume, quién opina que no es secundaria la
naturaleza del Derecho Penal en la rama ambiental, puesto que aún cuando
defienda bienes jurídicos o instituciones pertenecientes a otras ramas del
derecho; no se limita a enumerar sanciones meramente protectoras de
diferentes realidades jurídicas, sino que antes de prever una pena, es el
propio ordenamiento penal el que indica el ámbito de los comportamientos
acreedores a tales penas. Por tanto, de ordinario, la norma penal nunca está
subordinada totalmente a lo que disponen leyes no penales; se resalta que el
derecho penal ambiental es tan autónomo como las más tradicionales
disciplinas jurídicas, en tal sentido, para algunos especialistas, la acción está
enfocada a proteger, en términos generales, al ambiente, mediante normas
sancionadoras que siempre han existido, sin embrago, lo que tenemos que
reconocer es que no lesionaban un bien personalísimo como la libertad del
individuo por ser transgresor de la normativa penal ambiental, en otras
palabras, juega un rol de intimidación en la sociedad, por donde usted lo
quiera mirar, quizás la dicotomía que este rol presenta es que en pleno siglo
XXI, se le hace difícil a la sociedad comprender que puede existir privación
de libertad por causarle daño a la vida silvestre y al ambiente.
El Derecho Penal Ambiental no es del todo negativo e intransigente,
existe eximente de penalidad, es decir ofrece cierta flexibilidad, considerando
los estados famélicos y el arrepentimiento espontáneo, tal como lo señala el
artículo 392 del código penal vigente de Panamá. Pero, debido a la presión
que se le está ejerciendo a los recursos naturales, que por ende, afecta la
vida silvestre y la desatención a las normativas urbanísticas ambiéntales, el
derecho penal ambiental entra como un garante para que no se den esas
presiones de manera clandestina y a la vez, exigirle al servidor público que
realice sus labores de conformidad a las normas ambientales , en tal
sentido “el PNUD ( Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo),
en su último informe 2007 - 2011, manifestó que la presión que se le
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está ejerciendo a los recursos naturales en América Central es
impresionante y preocupante.”. En este orden, recomendó que los
países de la región adoptaran medidas enérgicas para frenar las pérdidas
de habitad y reducir la problemática de contaminación ambiental, es así que
cada jurisdicción, en las diferentes ramas del derecho, toman su posición
para contribuir a esta problemática, el derecho administrativo entra cuando
sus normas protectoras del ambiente son infringidas, el derecho civil
permite exigir indemnización por daño ambiental, basado en que de todo
delito se origina también la acción civil para la restitución de la cosa y el
resarcir el daño ocasionado , y el derecho penal ambiental entra cuando las
normas ambientales penales son quebrantadas. Sobre este último aspecto
existe un convencimiento muy importante
dentro del derecho penal
ambiental: que la responsabilidad primaria en el control jurídico de la
conducta anti ecológica pertenece al derecho administrativo, el cual entra a
aplicar sus sanciones pecuniarias por el daño causado, en este sentido, las
leyes penales ambientales deben ser específicas, precisas, delimitadas y de
manera especial, aquellas que tienen relación a la protección del los
recursos naturales, de la vida silvestre y del ambiente, motivo por el cual se
debe dar particular atención al mismo, tomando en cuenta las características
y elementos que hacen al derecho penal ambiental diferente de cualquier
otra rama del derecho.
de 1994, conocida como la Ley Forestal. Ambas, incluyen artículos que
apuntan hacia las sanciones administrativas, pero también penales, para
algunos, irrisorias en su momento. Tales menciones penales fueron objeto
de duras críticas, algunos juristas consideraban que las disposiciones
contenidas en las mismas deberían estar en el Código Penal y no en una ley
que tipifica sanciones administrativas. Con el nacimiento de la Ley 5 del 28
de enero de 2005 ya quedan tipificados punitivamente los delitos contra el
ambiente. Y en efecto, como producto de las acciones de la nueva Ley
penal ambiental, los contenidos punitivos de las Leyes de génesis
administrativas mencionadas, quedan derogados y se reemplazan por los
de la nueva Ley penal vigente. Pero todavía en pleno siglo XXI, a la sociedad
se le hace difícil aceptar la formación de cuerpos legales punitivos dirigidos a
la protección del ambiente, incluyendo los recursos naturales y la vida
silvestre, frases como estas se escuchan a diario “si tumbo un palo puedo
ir preso” “si cazo un ñeque me llevan a la cárcel” me llevan a la
apreciación de que, en un alto grado, la sociedad todavía ignora por qué el
Estado ha tenido que proteger, mediante disposiciones legales, los recursos
naturales, la flora y fauna. Para el año 2007 las denuncias presentadas al
Ministerio Publico ascendieron a 1497, por delitos contra el ambiente, de la
cuales 965 han sido resueltas, 532 están en proceso y 95 han sido
desestimadas.
Los delitos ambientales tienen un impacto muy grave en la sociedad,
ya que estos no discriminan grupos, sino que afectan a toda la colectividad,
muchas veces los daños ocasionados tienen carácter irreversible, lo que
genera repercusión no solo sobre el ambiente, sino sobre toda vida en el
planeta incluyendo al hombre. En muchos casos los estragos dejados por la
degradación ambiental son irreparables.
Ignorar la problemática ambiental sería una irresponsabilidad, todas
las instituciones tienen que jugar su papel protector y eso incluye a la
sociedad, la misma no puede desatender el mandato de nuestra
Constitución, la cual dispone en su artículo 119: “el Estado y todos los
habitantes del territorio nacional tienen el deber de propiciar un
desarrollo social y económico que prevenga la contaminación del
ambiente , mantenga el equilibrio ecológico y evite la destrucción de
los ecosistemas”, igualmente, dentro de los derechos fundamentales del
menor, está reconocido en el artículo 489 del Código de Familia, en su
numeral 5, que es deber de los padres orientar al menor inculcándole
Como en la mayoría de los países, Panamá cuenta con un conjunto
de Leyes ambientales que incluyen normas administrativas. Es el caso de la
Ley 24 –de Vida Silvestre- de 7 de Junio de 1995 y la Ley 1 de 3 de Febrero
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valores, entre ellos, el cuidado al ambiente. Por otra parte la sociedad debe
ser orientada en todos los aspectos ambientales, el derecho penal ambiental
también se involucra en estas orientaciones, desde el punto de vista
controlador, no muy bien visto por la misma. También, tiene grandes
detractores como en los sectores de la construcción, industriales y
empresariales, los cuales, con su poder económico, en otrora, pagaban las
sanciones impuestas por los daños ambientales que ocasionaban. Estas
pueden ser las razones por las cuales en Panamá y en América Latina se
legisló, a mi criterio, muy tarde sobre estos tópicos ambientales en materia
penal, los cierto es que a partir de inicio del siglo XXI la mayoría de los
países de la región ha legislado, con la finalidad de disminuir
la
problemática de ambiental del área. Mi apreciación es que los Estados
deben apoyarse en figuras como la de: Política Penal, que puede
establecer la responsabilidad penal objetiva, o bien preferir los delitos donde
recaiga la actuación culposa, o la Política Criminal, que sabemos que
busca mantener la ínfima participación del derecho penal ambiental y en la
problemática ambiental y la última figura seria la Educación Ambiental,
que como instrumento de gestión ambiental, juega un papel ponderativo en
la prevención de las conductas anti ecológicas.
promoción y venta de seguros de títulos con motivo de la adquisición por
parte de numerosos compradores del mismo origen, de bienes inmuebles
situados en los países hispanoamericanos y en este caso en Panamá. (ver
Suplemento “Martes Financiero” N°584 del periódico La Prensa del 16 de
junio de 2009).
Hasta el presente, este tipo de contratos no era usual en nuestro país, al
igual que en los otros países de la América hispana con regímenes jurídicos
de tipo europeo continental y sistemas de registro inmobiliario inspirados en
mayor o menor grado en la Ley Hipotecaria española de 1861. La ausencia
de esta figura no constituye una mera casualidad, ni
una simple
inadvertencia de los abogados latinoamericanos sobre la posibilidad de
explotación de un rico filón en el ejercicio de la profesión, sino una
consecuencia de que tal figura responde a un régimen jurídico distinto.
Solamente la mentalidad de los nuevos inversionistas vinculados al “boom”
inmobiliario desarrollado en nuestro ámbito durante la segunda mitad de la
primera década del siglo XXI, puede explicar el surgimiento de la misma en
nuestro ambiente.
1. LA FUNCIÓN ECONÓMICO JURÍDICA DEL REGISTRO PÚBLICO
Juan O. Van Eps D.
Investigador Jurídico
Arguye PARDO NÚÑEZ que es conocida la opacidad del mercado
inmobiliario, lo que encarece comparativamente los costes de transacción:
entre ellos, en razón del elevado volumen que pueden alcanzar no son
despreciables los necesarios para conocer la identidad de los titulares de los
derechos que se ofertan, así como el número y naturaleza de las cargas que
gravan los inmuebles, en su mayor parte ocultas.
En
meses recientes se ha dado divulgación en medios de
comunicación social el establecimiento de empresas de origen
norteamericano - que aducen contar con agencias en algunos países
latinoamericanos y asocio con firmas de abogados locales- dedicadas a la
De tal manera que para el referido autor, “la situación jurídica de los
inmuebles determina su utilidad y valor” , por tanto, el conocimiento de tal
situación jurídica resulta indispensable para el interesado en adquirir, pues
este es uno de los componentes que permite definir el precio. Pero como
LA POSIBILIDAD DEL SEGURO DE
TÍTULOS EN EL ORDENAMIENTO
JURÍDICO PANAMEÑO
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añade el citado autor “El verdadero estado jurídico de la propiedad no es
susceptible de ser descubierto mediante un esfuerzo personal de búsqueda,
de investigación, por el que pretende adquirir o por quien tuviera interés en
aceptar el inmueble como garantía de créditos [Pardo Núñez (1994:1531)].
propietario indiscutible sólo al que publica su derecho en los libros oficiales,
los costos de información se redujeron de manera drástica: en beneficio del
adquirente prevalece siempre la verdad oficial sobre la verdad real, en caso
de ser discordantes.
Por otra parte, el mercado inmobiliario tiene una característica que
impide que la propia dinámica del mercado sancione a quien ofrece y vende
productos de mala calidad (jurídica). Normalmente el cliente compra una vez.
Consecuentemente el conjunto de consumidores reaccionarán al
empeoramiento de la calidad media de los productos y no a la de un oferente
en particular, por lo que sancionarán no sólo a un oferente sino al conjunto
de los mismos mediante el “estrechamiento del mercado”. Habrá entonces
pocos compradores y, consecuentemente, pocos vendedores. Los posibles
compradores, en lugar de arriesgarse, simplemente no compran. El
“estrechamiento” del mercado puede ser tal, que éste simplemente casi deje
de existir. [Pardo Núñez (op.cit.: 1545)].
2° Una información formal: con la finalidad de facilitar el acceso a la
información de los posibles interesados, los Estados optaron por
concentrarla en centros de naturaleza pública, procediendo a plantear las
oportunas instituciones [Pardo Núñez (sup.cit.:1535)].
Consecuentemente, los Estados europeos continentales – y aquellos
otros cuya legislación se inspiró en la legislación europea continental, como
el nuestro- reaccionan, a inicios del siglo XIX, cuando luego de las
revoluciones liberales se libera la propiedad de las vinculaciones feudales
que dificultaban su comercio, por una parte, y por otra, la revolución
industrial produce una enorme acumulación de capital que reclamaba
espacios para la inversión, contra la excesiva incertidumbre que generaba el
sistema transmisivo propio del derecho romano, en que los adquirentes se
ven forzados a soportar una intolerable inseguridad respecto a la firmeza de
sus adquisiciones. Las medidas correctoras de tal situación se centraron en
dos puntos:
1°. Una innovación material: Sólo la información que publicaran los
libros oficiales, creados „ad hoc‟, será pertinente para el tercero que pretenda
adquirir derechos sobre fincas. Mediante el expediente de reconocer como
Así, “los mecanismos de seguridad del tráfico de base registral se
apoyan todos en un mismo presupuesto que permite su clasificación en un
único género común: el reconocimiento legal de naturaleza real a los
derechos inmobiliarios se subordina a su publicidad oficial [Pardo Núñez (op.
cit.:1560)]. (artículos 1753 y 1764 del Código Civil panameño).
Para dicho autor “El monopolio de la organización y venta de la
publicidad tiene una evidente razón de ser: estaríamos ante un monopolio
natural”. Aduce en este sentido que “el producto registral exige para tener la
calidad requerida por la sociedad que cada empresario dispusiese de un
Archivo semejante al que hoy almacenan las oficinas registrales.”
Evidentemente su reproducción, conservación y actualización por cada uno
de los competidores obligaría a un gasto despilfarrador”. [Pardo Núñez
(op.cit.:1558)]
De esta forma, como afirma LÖPEZ GUEVARA, “teniendo a mano los
particulares la información que solicitan, no pueden prevalerse de la
ignorancia de una inscripción, pues el Estado le ha dado el medio idóneo
para informarse y no hacer operaciones a ciegas”. [López Guevara
(1954:135)],
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El Registro resulta así una institución establecida primordialmente
atendiendo a la necesidad de quienes tratan de adquirir un inmueble, o
pudieran aceptarlo como garantía de un crédito, tengan la posibilidad de
enterarse del estado jurídico de tal inmueble, esto es, conocer quién es el
titular del dominio y que derechos reales, restricciones o limitaciones existen
sobre el mismo. Pero, desde luego, esa posibilidad de conocimiento conlleva
necesariamente presunciones de certeza, de seguridad, de lo así conocido
ya que de lo contrario resultaría inútil. De allí surgen los principios de
“legitimación” y de “fe pública” contenidos en el artículo 1762 del Código civil
panameño, de los que nos ocuparemos posteriormente.
Y si tal objetivo tuvo enorme importancia a inicios del siglo XIX, cuando
se sentaban las bases jurídicas de la economía liberal, con mayor razón la
tiene en la actualidad cuando “nuestra sociedad ha apostado decididamente
por la técnica, lo que supone, enormes inversiones y el correlativo ascenso
del trabajador del conocimiento, sujeto a una formación permanente. Ni una
ni otra serían posibles si no existiese capaz de sumir los mayores riesgos
que, comparativamente, su financiación supone. De hecho en un contexto
internacional de disputa por el capital, la atribución de su uso vendrá
mediada de modo decisivo por el coste comparativo de las garantías que
cada país pueda ofertar. El coste de la seguridad jurídica es de hecho un
coste de capital y tenedrá inevitablemente a igualarse” [Pardo Núñez
(op.cit1553)].
En Panamá se han exteriorizado ideas respecto al Registro Público
similares a las aludidas. Así, el Organo Ejecutivo Nacional, en Resolución
Ejecutiva N° 1 de 29 de enero de 1993, manifestó que “El sistema registral y
los principios hipotecarios que aseguran su eficacia, son el resultado del
interés del Estado en asegurar la seguridad y certeza jurídica inmobiliaria. El
Registro Público cumple una elevadísima función pública: no sólo brinda
eficacia y contenido al precepto constitucional que garantiza la propiedad
privada, sino que es fundamento del desarrollo económico resultado de la
posesión de la tierra”. Cita a continuación a BRENES CÓRDOBA y afirma
que “El Registro Público desempeña una función de alta importancia en el
incremento económico y en el bienestar de las naciones…facilita y fomenta
la contratación, desarrolla el crédito y tranquiliza a los individuos en la
posesión y disfrute de su patrimonio vinculado a la tierra”. La misma
Resolución recoge expresiones del Dr. Narciso GARAY cuando éste
manifestara que nuestro sistema registral deviene en “estímulo del crédito
territorial y beneficio del desarrollo económico nacional”. Y concluye
afirmando que “Así, la función pública que a través del Registro realiza el
Estado, no se limita a garantizar la propiedad individual sobre la tierra, sino
que además – y esto es lo fundamental- permite el tráfico inmobiliario y
fomenta la tenencia de la tierra por numerosísimos propietarios, facilitando
así su incorporación a actividades económicas productivas” (Gaceta Oficial
N°22,227 de 16 de febrero de 1993)
2. LA PUBLICIDAD REGISTRAL
El Registro “es una institución jurídica, y lo es con preferencia a cualquier
otro aspecto que en el pueda apreciarse (...) La publicidad constituye su
finalidad intrínseca (…) publicidad que se establece para conseguir la
seguridad del tráfico frente a terceros”. [Amorós Guardiola en García García
(1992:1321)].
La publicidad, afirma DELGADO SCHEELJE “en sentido amplio y general
es el conjunto de medios que se emplean para divulgar y extender el
conocimiento de determinadas situaciones o acontecimientos, con el fin de
hacerlo llegar a todos, de modo que tales situaciones o acontecimientos, en
cuanto objeto de publicidad, adquieran la calidad o estado de públicas, esto
es, serán notorias, manifiestas y patentes para todos”. Así la publicidad se
opone a la clandestinidad, en cuanto la primera supone divulgación y
conocimiento, mientras que la segunda, ocultación y desconocimiento. El
objeto de este tipo de publicidad puede ser, en principio, cualquier clase de
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acontecimiento “ y la divulgación del mismo busca principalmente producir un
conocimiento efectivo entre las personas a quienes va dirigida” [Delgado
Scheelje (1999: 112)].
A la publicidad jurídica corresponde un contenido más estricto. Como
expresa PAU PADRÓN, citado por DELGADO SCHEELJE, “para entablar
cualquier relación jurídica se requiere un máximo de certeza sobre sus
presupuestos”. Así, por ejemplo, si se va a comprar, que el vendedor sea
dueño, o si se va a contratar sobre un derecho inmobiliario, en su caso, a
través de un representante, que este tenga el necesario poder. “El Estado,
para satisfacer esa necesidad de certidumbre, organiza la publicidad. A
través de la publicidad se hacen innecesarias las averiguaciones, El Estado
hace públicos esos datos cuyo conocimiento se requiere para entablar las
más diversas relaciones jurídicas” [Pau Padrón en Delgado Scheelje (idem)].
Así se produce la llamada “publicidad orgánica”.
La publicidad jurídica “registral” es a su vez un concepto más
específico. Aduce DELGADO SCEELJE que “las diferentes formas de
publicidad que pueden detectarse a través de la historia no siempre fueron
registrales, y es que para que un sistema de publicidad registral pueda
desarrollarse es condición previa la existencia de la escritura. Con la
aparición y difusión de ésta las condiciones estaban dadas para un sistema
de publicidad registral. Así en Caldeo-Asiria y mucho mas avanzados en
Egipto y Grecia, se encuentran sistemas de este tipo. No ocurrió lo mismo en
Roma, en donde se desarrollaron sistemas de publicidad distintos del
registral, de forma tal que , en un principio, predominó la publicidad formal
con figuras como la in iure cesio o la mancipatio en que solo la forma y
solemnidad de los actos eran los medios a través de los que tales actos se
exteriorizaban y daban a conocer. Si bien este tipo de publicidad podía tener
algún resultado en comunidades pequeñas o poco numerosas, no ocurría lo
mismo cuando las poblaciones crecían. Por ello ambas – mancipatio e in iure
cesio- fueron con el tiempo abandonadas para ser reemplazadas a través de
una forma de publicidad fáctica (basada en la apariencia que ofrecen los
hechos): la posesión a través de la traditio. [(Delgado Scheelje, ibídem)].
Pero como aduce PAU PADRÓN , cuando surgen las ciudades y con
ellas el anonimato de sus habitantes –siglo XVII- ni las fórmulas públicas ni
la posesión sirven ya para dar a conocer a la sociedad los derechos reales
que se constituyen…con el nacimiento de la gran ciudad surge en Europa
una institución marcadamente burocrática – sin que el adjetivo quiera ser
peyorativo- el Registro de la Propiedad. Y surge para que el rasgo básico de
los derechos reales – la absolutividad, la eficacia frente a todos- pueda
seguir desplegándose por un nuevo cauce, adecuado a las características
del nuevo ámbito social” [(Pau Padrón (1994:22)]. DELGADO SCHEELJE
define entonces la publicidad registral como “la exteriorización sostenida e
ininterrumpida de determinadas situaciones jurídicas que organiza e
instrumenta el Estado a través de un órgano operativo para producir
cognoscibilidad general respecto de terceros, con el fin de tutelar los
derechos y la seguridad en el tráfico de los mismos” [(Delgado Scheelje,
op.cit.:113)].
Coincidiendo con ese concepto GARCÍA GARCÍA, citado por ALIAGA
HUARIPATA, nos dirá que la publicidad registral es “la exteriorización
continua y organizada de situaciones jurídicas de trascendencia real para
producir cognoscibilidad general erga omnes y con ciertos efectos
sustantivos sobre la situación publicada” [(Aliaga Huaripata(1999:130)].
ALIAGA HUARIPATA, siguiendo a PAU PADRÓN, expresará que el Registro
se presenta como la <<proclamación oficial de relaciones jurídicas>> a cargo
de un órgano especializado creado y organizado por el Estado que brinda a
los terceros la necesaria certeza requerida para la consolidación de las
diferentes relaciones jurídicas: por ejemplo, tratándose de bienes inmuebles
permite conocer de manera <<oficial>>, los datos del bien, la identidad del
titular registral, las cargas y gravámenes, etc.; en el caso de las personas
Volver al índice
jurídicas, su finalidad y objeto, los órganos de representación, la identidad de
sus directivos, el régimen de poderes, etc.” [(Aliaga Huaripata, op.cit.:133)].
Los principios registrales, en tanto medios o instrumentos para
alcanzar esos fines pueden estar orientados a regular el procedimiento y la
calificación registral.
3. LA SEGURIDAD JURÍDICA
La publicidad registral, como queda dicho, constituye la proclamación
oficial de situaciones jurídicas, cuyo propósito fundamental es el de ofrecer
garantías al que invierta en el mercado inmobiliario de que su inversión se
realiza en un producto con la debida calidad jurídica. La publicidad que
permite al inversionista informarse sobre la situación jurídica de los
inmuebles tiene que gozar de presunciones de exactitud y de veracidad.
De lo contrario se convertiría en fuente de errores y de conflictos que es,
precisamente, lo que se quiere evitar.
Y ello porque su fin es el de ofrecer “seguridad jurídica”. Esta
seguridad se manifiesta, según la doctrina, de dos formas fundamentales: la
de la “seguridad estática” que consiste en que ningún titular de un derecho
inscrito puede ser privado de él sin su previo asentimiento (artículos
1756,1758, 1767 y 1784 del Código Civil panameño), y la de la “seguridad
dinámica” que implica que el adquirente de un derecho no puede ser privado
de él o ver ineficaz su adquisición por virtud de una causa que no conoció o
que no debió conocer al tiempo de llevarla a cabo ( segundo párrafo del
artículo 1762 del Código civil panameño [ Delgado Scheelje (1999:1496)].
Los llamados “principios registrales”, o principios hipotecarios- a los
que alude la antes citada Resolución Ejecutiva N° 1 de 29 de enero de 1993y que constituyen las características o rasgos fundamentales de un sistema
registral, no son otra cosa que “las diversas maneras como ese sistema de
publicidad registral en particular, cumple sus fines de seguridad jurídica”
[Delgado Scheelje (loc.cit.)].
Actuando en forma mediata como rectores del conjunto de fases o
etapas que necesariamente se desarrollan antes de la inscripción y
consecuente publicación de una determinada situación jurídica. En este caso
los principios buscan el control – principio de legalidad – y la selección de las
situaciones jurídicas inscribibles, la adecuada relación entre el título
inscribible y la partida registral (constancias previas), así como el orden –
principios de prioridad y de tracto sucesivo- y la claridad- principio de
especialidad- al momento de practicar la inscripción. Pero los principios
también pueden estar orientados a definir los diversos efectos que acarrea la
inscripción y, consecuentemente, la publicación
de determinadas
situaciones jurídicas, supuesto en el cual se encuentran encaminados hacia
la legitimación del titular registral y de su protección en tanto que tercero
registral: principios de legitimación y de fe pública-. Esto último concreta
ambos aspectos de la “seguridad jurídica registral”, la seguridad estática y la
seguridad dinámica.
Para el gran hipotecarista español don Jerónimo GONZÁLEZ, el
principio de “legitimación” se deriva directamente de la “gewere” germánica –
la apariencia de un derecho cuyo efecto es la presunción de la existencia de
ese derecho- remplazando a la misma propiedad con su forma jurídica –la
inscripción- y la protege en sus apariencias mediante una presunción iuris
tantum – esto es, salvo prueba en contrario- suficiente para la vida práctica.
Para que ésta se desenvuelva normalmente, mientras no haya terceros
interesados, basta suponer que la inscripción corresponde a la realidad
jurídica y acredita prima facie, que el derecho inscrito existe y que el
cancelado se ha extinguido [Corral Dueñas (1993: 1924)].
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Las consecuencias de esa presunción iuris tantum se manifiestan,
según PEREZ LASALA, fundamentalmente en dos aspectos: a) en el
aspecto sustantivo, tratando al titular inscrito como al verdadero titular y
atribuyéndolo la facultad de disponer de su derecho con plena eficacia
jurídica y; b) en el aspecto procesal, exonerando al titular inscrito de la carga
de la prueba, que recaerá sobre quien sostenga la inexactitud registral. Lo
expuesto significa que los derechos existen, salvo prueba en contrario, tal y
como los publica el Registro. [ Pérez Lasala ( 1965:194)].
A su vez la “fides publica” – o fe pública- se basa en que la simple
presunción legitimadora –que admite, como vimos, prueba en contrarioresulta insuficiente para conseguir seguridad y protección plenas,
completas, en el tráfico de inmuebles.
Manifiesta a este respecto PEREZ FERNÁNDEZ DEL CASTILLO que
los derechos reales inmobiliarios son susceptibles de ofrecer dos
apreciaciones, según se contemplen a través del mundo registral o bien a
través de la realidad jurídica o mundo extra registral, porque bien puede
haber coincidencia entre ambas apreciaciones, o por el contrario puede
existir desacuerdo o contradicción en mayor o menor grado entre ellas, lo
que puede ser motivado por varias causas.
El primer caso, es decir, el de la coincidencia del mundo real con el mundo
registral, constituye el ideal del Registro Público. Surge el problema en el
caso contrario y entonces nos encontramos ante el dilema de pronunciarnos
por la prevalencia del mundo registral, o por la del mundo real,
extrarregistral.
Teóricamente, añade el citado autor, hay tres sistemas que tratan de
dar solución al problema; los dos primeros se inclinan por los dos extremos
antes mencionados y el tercero se pronuncia por una posición de carácter
intermedio.
En el primer sistema, el Registro carece de fuerza, es de carácter
meramente informativo y sin tomar en cuenta las inscripciones o asientos
registrales, solo reconoce validez al mundo de la realidad jurídica, concuerde
o no con el Registro, por considerar que éste solamente constata o publica
los derechos reales inmobiliarios o los actos jurídicos referentes a los
mismos, los cuales no adquieren ninguna nueva connotación en virtud de la
registración.
En el segundo sistema, por el contrario, se prescinde de todo
elemento que no sea el Registro; lo que dicen sus asientos es lo único a lo
que debe atenderse en materia de derechos reales inmobiliarios y éstos
mantienen en todo caso su contenido, aún en contra de la realidad jurídica.
Se atribuye a la inscripción la cualidad de operar la mutación jurídica
correspondiente, aunque el negocio registrado adolezca de defectos. Por
esto, y dentro de este sistema, puede decirse que entre el Registro y la
realidad jurídica no puede haber discordancia alguna, pues aquel modifica
ésta y es el Registro el que tiene una realidad constitutiva. “Aquí, aunque
suene a paradoja, el mundo real no existe, el único mundo que se conoce es
el tabular, que surte efectos contra todos, contra las partes y contra los
terceros”.
La tercera solución, por su carácter intermedio, participa en ciertos
aspectos de los otros dos sistemas antes referidos. Este tercer sistema
reconoce validez y efectos al derecho extrarregistral al mismo tiempo que
reconoce y otorga a los asientos registrales una presunción iuris tantum de
exactitud de contenido, o sea que establece que prevalezca el derecho del
verdadero titular, registral o no, frente a un titular registral solo aparente, a
menos que entre en juego el principio de la fe pública, que se tratará mas
adelante. En otras palabras, el principio de legitimación consiste en la
presunción de que el derecho inscrito en el Registro existe en la forma
expresada por el asiento, admitiendo esa presunción prueba en contrario: el
contenido del Registro prevalece sólo de momento frente a la realidad
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jurídica, hasta tanto se compruebe por los medios correspondientes, la
inexactitud de aquél. [Pérez Fernández del Castillo (1983:56-59)].
La consideración del titular inscrito como verdadero títular – principio
de legitimación- adquiere especial trascendencia cuando este dispone de su
derecho: El principio de fe pública registral, según el cual el Registro se
presume siempre exacto a favor del tercero adquirente de buena fe,
implicará una protección absoluta para el tercero que adquiera ateniéndose a
las constancias registrales. Responde, como el principio de legitimación
antes tratado, a la necesidad de dar solución a los problemas que surgen al
haber discordancia entre la realidad jurídica y el mundo tabular o registral,
pero cuando concurre un nuevo elemento: el tercero calificado o tercero
adquirente de un derecho real inscrito a título oneroso y de buena fe.
En virtud del principio de fe pública registral se reputa exacto iuris et de iure
- sin admitir prueba en contrario- el contenido del Registro en beneficio
del tercero que reúna los elementos antes mencionados, esto es, que
haya inscrito su drecho, que su adquisición haya sido a título oneroso
y que haya actuado de buena fe. La finalidad de este principio es
garantizar plenamente las adquisicions de quienes contratan de
buena fe y confiados en los asientos del Registro, con lo que se da
seguridad al tráfico inmobiliario (seguridad dinámica).
Este principio se aplica partiendo de que, por disposición de la ley, los
actos nulos, en su mas amplia aceptación, no deben registrarse en virtud del
principio de legalidad y la consiguiente calificación (artículo 1795 del Código
Civil panameño, del que nos ocuparemos mas adelante); pero si por alguna
causa dichos actos ingresan al mundo tabular, la inscripción que de ellos se
haga no les otorga convalidación alguna (primer párrafo del artículo 1762 del
Código Civil panameño), por lo que subsisten los vicios que los afectan, y
por tanto, los interesados conservan las acciones que les otorgan las leyes
para promover su extinción. Pero si el que figuró como adquirente en el acto
nulo registra su derecho, y de ese registro se desprende su facultad para
transmitirlo, y efectivamente lo transmite a título oneroso a un tercer
adquirente de buena fe, quien inscribe su derecho, el último acto no podrá
ser atacado y el tercero será mantenido en su adquisición aunque después
se anule o se resuelva el derecho del transferente en virtud de título no
inscrito o de causas implícitas o de causas que, aunque explícitas, no
consten claramente en el Registro (segundo párrafo del artículo 1762 del
Código civil panameño). Esto, desde luego, sin perjuicio de las acciones
civiles o penales que procedan, pero limitadas a las personas que celebraron
el acto nulo.
De esta forma, como afirma el citado PEREZ FERNÄNDEZ DEL
CASTILLO, los principios del Derecho Registral modifican los del Derecho
Civil puro, ya que estamos ante la posibilidad de que una persona transmita
derechos que están fuera de su patrimonio, dejando sin efecto en ese caso
la regla que establece que las transmisiones de cosa ajena son nulas, pues
se conceden efectos sustantivos a la inscripción en virtud de la cual la nueva
adquisición se torna inatacable [Pérez Fernández del Castillo (op. cit. 56-59)]
Este principio, que la jurisprudencia panameña ha considerado como “la
piedra angular de nuestro sistema de Registro Público” (sentencia de 8 de
febrero de 1962, Repertorio Jurídico N° 2, año II, febrero de 1962, p. 34)
implica entonces una derogación del viejo aforismo de “nemo dat quod non
habet”, permitiendo adquisiciones provenientes de un no propietario, de un
“non domino” ( no propietario por el vicio inherente a su título). De esta
forma, aduce PARDO NUÑEZ,, si la inscripción registral se demuestra
equivocada, el amparo estatal permitirá mantener la firmeza de la
adquisición y no transformará al adquirente en un mero acreedor a la
oportuna indemnización vía evicción. Así “la solidez que este efecto procura
a la garantía inmobiliaria es seguro estímulo a la circulación del capital”
[Pardo Núñez (1994:1559)].
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A lo anterior cabe añadir que en Panamá la inscripción es, salvo pocas
excepciones, constitutiva (numeral 1 del artículo 1753 del Código Civil).
Ello que implica que en nuestro país los derechos reales inmobiliarios por
regla general sólo se crean, existen, se transmiten o se extinguen mediante
el Registro.[ Arroyo (1992:498)]
3. LA RESPONSABILIDAD CIVIL ESTATAL POR LOS ERRORES
REGISTRALES
En síntesis, tenemos que, para facilitar el tráfico inmobiliario y sus
consiguientes implicaciones económicas, el Estado ha establecido un
sistema que la doctrina ha llamado “publicidad orgánica” a través del
Registro Público, fundado en presunciones de legalidad, exactitud y
veracidad de las constancias registrales. Pero ¿qué ocurre si ese sistema
falla? ¿Si, por ejemplo, la indebida apreciación por parte de los funcionarios
registrales de un acto sujeto a inscripción perjudica a un titular inscrito? ¿o si
la inexactitud de las constancias conduce a error a un tercero?.
Desde luego que, en principio, ese efecto indeseable debe ser evitado,
imponiendo cono dice PARDO NÚÑEZ, controles que garanticen la legalidad
de los derechos que se amparen en la publicidad oficial. La naturaleza y
alcance de tales controles es decisión de cada Estado, así como la
organización del oportuno sistema de responsabilidad que ofrezca a los
interesados una justa indemnización por los daños producidos por razón del
anormal funcionamiento del servicio [Pardo Núñez (idem)]. En otras
palabras, que los estados tienen que adoptar, por una parte, mecanismos
que garanticen que las constancias registrales respondan a la realidad
jurídica, y por otra, sistemas destinados a indemnizar a los afectados por los
daños que causen las posibles deficiencias en la prestación del servicio. Y
esto último se justifica plenamente dado que, si lo que se pretende
fundamentalmente es brindar facilidades al capital, disminuyendo costos al
facilitar y garantizar la información que permita la inversión, resultaría
incongruente que ese mismo capital se viera sometido a los riesgos del
indebido funcionamiento del sistema de garantías, sin que existiera la
compensación adecuada.
En Panamá el principal mecanismo de control para garantizar la legalidad
de los derechos inscritos es la calificación registral que establece el artículo
1795 del Código Civil. La calificación de los títulos inscribibles – que en
términos de nuestra Corte Suprema de Justicia “más allá de lo meramente
formal” implica una confrontación del título con todo “el orden jurídico
imperante, del cual da fe la institución”- es una consecuencia lógica del
principio de que los asientos se presumen exactos. Si no existiera la función
calificadora, los asientos del Registro sólo servirían, como dice don Jerónimo
González, para engañar al público, favoreciendo el tráfico ilícito y
provocando un sinfín de litigios. GÓMEZ GALLIGO resume en la siguiente
formula aritmética – que recoge también la importancia para estos efectos de
nuestro sistema notarial, manifiesta en el principio de “titulación auténtica”
que consagra el artículo 1756 del Código Civil - la trascendencia de la
calificación <<seguridad jurídica inmobiliaria = titulación pública + calificación
registral>> [Gómez Gálligo (1993:1896)].
Y ante la posibilidad de fallas en el servicio, la Constitución Política de la
República prevee en su artículo la responsabilidad cicvil del Estado por
prestación defectuosa de servicios públicos. En el caso concreto del Registro
Público la Sala Tercera de dicho alto tribunal ya ha procedido a otorgar
indemnizaciones a terceros afectados. (ver fallo de 11 de julio de 2007).
4. MECANISMOS ALTERNOS
SEGURO DE TÍTULOS
AL
SISTEMA
REGISTRAL:
EL
En los ordenamientos legales en que no existe un sistema registral
inmobiliario, éste ha tenido que ser sustituido por otros mecanismos que
ofrezcan garantías al adquirente.
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En la legislación inglesa – en la que además subsisten algunas figuras
típicamente feudales- encontramos –hasta época relativamente recientetanto un Registro de Títulos como un Registro de Cargas Inmobiliarias que
no pasan de ser “un inmenso archivo de datos que se limita a hacer acopio
de las declaraciones de los titulares de los derechos inscribibles y a
ordenarlos, sin realizar en ellos criba alguna respecto a su veracidad ni,
consiguientemente, respaldar de ninguna forma su contenido”. Por ello “el
vendedor ha de demostrar al comprador un sumario del título (abstract) o
relación de documentos tales como escrituras o testamentos, que afecten
objeto de transmisión o gravamen y referidos al período al cual su derecho
haya de ser acreditado que es el de los últimos quince años, salvo pacto en
contrario, y también de los hechos que, como los fallecimientos, nacimientos
y matrimonios hayan podido influir durante ese tiempo en la titularidad que
debe ser analizada. No basta con resumir tales documentos, también es
preciso exhibirlos y establecer y probar los hechos jurídicos trascendentes a
efectos de esa titularidad”. Y complementando esa actuación del vendedor
“el abogado del comprador a expensas de su cliente, ha de examinar y
calificar la titularidad presentada, solicitar las comprobaciones adicionales
que estime oportunas y finalmente aconsejar al comprador sobre el grado de
seguridad que ofrezca el título del transmitente”. [Baz Izquierdo (1981:993)]
En los Estados Unidos de América impera el sistema del “seguro de
títulos”. Según LACRUZ BERDEJO, en aquel país, antes de 1880, el
comprador debía encargar a un experto abogado el examen de los títulos de
propiedad del vendedor. En 1881 se forma en Nueva York la Title
Guarantee and Trust Company, la que es pronto imitada en otros Estados
de la Unión: el comprador, al comprar, firma una póliza, asegurando la
adquisición del inmueble contra todo riesgo de evicción. Las empresas de
seguros vienen así a sustituir al Registro de la Propiedad. (subrayado
nuestro). Toda la contratación sobre inmuebles se realiza a través de las
compañías de “title assurance”. Las oficinas de contratación inmobiliaria –
Real Estate- dice el citado autor “funcionan en conexión con la compañía
aseguradora, puesto que “la iniciativa privada de las compañías de seguros
tuvo que llenar la necesidad de firmeza del tráfico jurídico”. [Lacruz Berdejo
(1968:14)].
Para VASQUEZ BOTE, el seguro de títulos es mas antiguo. Data de 1853
cuando se constituye la Law Property Assurance and Trust Society, y en
1868 se constituye la Real Estate Title Insurance and Trust Company,
primera entidad mercantil del ramo. En Pennsylvania aparece el sistema en
1874, fecha en que por primera vez se legisla sobre la materia. En 1882
llega a los Estados Centrales y del Medio Oeste, y en 1887 a California. En
algunos Estados del sur – en donde existía el régimen de los “registres
fonciers” derivados de la colonización francesa, el seguro de títulos no se
difundirá hasta ya entrado el siglo XX. En palabras de dicho autor, ese
sistema se ha impuesto “a billetazos”, dado el enorme volumen de ganancias
que con cargo a los adquirentes de inmuebles y a los deudores hipotecarios,
reporta a las compañías aseguradoras. [Vásquez Bote ( 1993: 852)].
5. CONCLUSIÓN
Aduce FALBO, el seguro de títulos constituye una garantía que “carece
de toda significación jurídica” y aunque resuelve el problema puramente
económico de la cuestión “deja de lado el problema de derecho que de esta
manera se elude, pero no se resuelve. Es decir, el sistema jurídico y los
juristas que lo aceptan están reconociendo su incompetencia para resolver
las dificultades conforme a derecho”. [ Falbo (1981: 787)].
Pero tenemos que admitir que como afirma VASQUEZ BOTE, la
tendencia universal hacia la integración de las economías provoca que
nuestros países se vean en la necesidad de, en el aspecto que nos ocupa,
ofrecer garantías adecuadas a los inversionistas internacionales, de forma
que no se vean ampliamente superados en la competencia por la atracción
de capitales. Si esos capitales provienen de países en que “el pleito por todo
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es un derecho y en que el pleito es la fuente de fijación de derechos” (en
otros términos, los países del common law) y en los que, por tanto, el pleitear
no se tiene – como por lo general entre nosotros- como un modo de
“consumir energías innecesariamente” [Vásquez Bote (op. cit. 880)] no cabe
duda que si nuestro sistema jurídico no ofrece una imagen de eficiencia y
seguridad, que resulte aceptable a las mentalidades de los aludidos
inversionistas, veremos florecer entre nosotros mecanismos sucedáneos a
nuestro sistema registral: “el contrato de seguro, que logra la seguridad
pretendida: que el capital financiero no se arriesgue”. Capital que, por otra
parte, “se encuentra en óptimas condiciones para imponer condiciones”, y
que como vimos, se ha impuesto “a billetazos” en su propio medio. [Vásquez
Bote (idem: 881)].
Mas hay que tener en cuenta que, como lo expresa el citado autor, en
estricto derecho ambos sistemas son incompatibles. El seguro de títulos en
ordenamientos jurídicos en que imperan registros como el nuestro, además
de innecesario, es “ilegal por falta de causa” [Vásquez Bote (ibidem)]. Los
respectivos contratos carecerían entonces de uno de los requisitos generales
esenciales para su existencia conforme a nuestro ordenamiento jurídico: el
consagrado por el numeral 3 del artículo 1112 del Código Civil panameño. Y
tratándose de un contrato de seguro, faltaría precisamente un elemento
esencial del mismo: el riesgo asegurado o como lo expresa el autor en
cuestión “un contrato de seguro sin riesgo, por carecer de causa es nulo”
aunque la jurisprudencia de tribunales de sitios “fronterizos” como Puerto
Rico, en que la influencia norteamericana ha impuesto una jurídicamente
imposible coexistencia entre los dos sistemas, no lo haya dicho. [Vásquez
Bote (idem:889)], quien
concluye afirmando que si las empresas
norteamericanas dedicadas a este negocio logran establecerse de manera
definitiva a cambio de algo en nuestros países, lo harán “absorbiendo el
escaso capital financiero de los mismos” [Vásquez Bote (ibidem.: 891)].
BIBLIOGRAFÍA:
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registral peruano” en Revista Crítica de Derecho Inmobiliario N° 650. Madrid.
ARROYO, D. 1992. “Naturaleza jurídica de la inscripción en el Registro
Público” en Estudios Jurídicos, Litho Impresora Panamá. Panamá.
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CORRAL DUEÑAS, F. 1993. “La Revista de Don Jerónimo González” en
Revista Crítica de Derecho Inmobiliario N° 619. Madrid.
DELGADO SCHEELJE, A. 1999. ”El documento judicial registrable y su
calificación registral en el Perú” en Revista Crítica de Derecho Inmobiliario N°
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FALBO, M. 1981. “La seguridad jurídica en la constitución de los derechos
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los consumidores y la cláusula penal en los autos del Presidente del Tribunal
Superior de Justicia de Cataluña” en Revista Crítica de Derecho Inmobiliario
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Madrid.
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LOPEZ GUEVARA, C. 1954. El Tercero y el Registro Público. Tesis de
Grado. Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. Universidad de Panamá,
Panamá.
Está organizada por la Ley 67 de 14 de noviembre de de 2008, que
desarrolla la Jurisdicción de Cuentas y reforma la Ley 32 de 1984, Orgánica
de la Contraloría General de la República.
PARDO NÚÑEZ, C. 1994. “Seguridad del tráfico inmobiliario y circulación del
capital” en Revista Crítica de Derecho Inmobiliario N° 623. Madrid.
La Jurisdicción de Cuentas se fundamenta básicamente en los
principios siguientes: protección y defensa de la Hacienda Pública, lucha
contra la corrupción, jurisdicción especializada, tribunal independiente,
tribunal con jurisdicción y competencia nacionales, proceso de cuentas
promovido por la Contraloría General de la República, garantía del debido
proceso de cuentas, presunción de inocencia del empleado o del agente de
manejo y cosa juzgada.
PEREZ FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, O. “Principios rectores de la función
notarial. Principios rectores de la función registral” en Memoria del Primer
Seminario Nacional sobre Notariado y Registro en México, México,D.F.
PEREZ LASALA, J. 1965. Derecho Inmobiliario Registral. Su desarrollo en
los países hispanoamericanos. Ediciones Depalma, Buenos Aires.
VASQUEZ BOTE, E. 1981. “Seguridad y certeza en las situaciones jurídico
inmobiliarias en los Estados Unidos de América” en Revista de la Facultad
de Derecho de México N° 120. México, D.F.
LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
DE LA NUEVA JURISDICCIÓN
DE CUENTAS EN PANAMÁ
Oscar Vargas Velarde
Magistrado Vicepresidente
Tribunal de Cuentas
La nueva Jurisdicción de Cuentas responde a los artículos 280,
numeral 13, 281 y 327, numeral 4, de la Constitución Política y cuyos
aspectos más relevantes son la creación del Tribunal de Cuentas y de la
Fiscalía de Cuentas, así como la configuración de un proceso de cuentas
ágil y eficaz.
I. PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LA HACIENDA PÚBLICA
La Hacienda Pública está integrada por los bienes, los dineros y los
derechos que pertenecen al Estado panameño y que son indispensables
para que el Gobierno Nacional pueda llevar a feliz término los planes y los
programas que nos conduzcan por los caminos dirigidos a acabar con la
pobreza, liquidar la miseria y proscribir la marginalidad, de modo tal que
cada panameño esté en condiciones de vivir una vida digna y decorosa y así
nuestro país pueda alcanzar cimas de bienestar y altos niveles de desarrollo
económico y social.
La Hacienda Pública debe ser protegida y defendida por todas las
instituciones del Estado y sus servidores, al igual que por toda la sociedad.
La fiscalización para evitar su pérdida o menoscabo debe provenir tanto de
cada uno de los ciudadanos como de los establecimientos estatales.
La Contraloría General de la República tiene la misión constitucional
de fiscalizar la Hacienda Pública. Por lo tanto, debe adoptar las medidas
orientadas a preservar los fondos y bienes públicos que la conforman, a
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cerciorarse que éstos se utilicen correctamente, según lo indicado por la ley
o los reglamentos y a iniciar las acciones judiciales enderezadas a recuperar
los que han sido despojados al Estado.
Al efecto, este organismo independiente debe llevar las cuentas
nacionales, incluso las referentes a las deudas interna y externa; fiscalizar y
regular, mediante el control previo o posterior, todos los actos de manejo de
fondos y otros bienes públicos, a fin de que se realicen con corrección;
examinar, intervenir y fenecer las cuentas de los funcionarios públicos, las
entidades o las personas que administren, manejen o custodien fondos u
otros bienes públicos; realizar investigaciones e inspecciones tendientes a
determinar la corrección o la incorrección de las operaciones que afecten
patrimonios públicos; establecer y promover la adopción de medidas
necesarias para que se hagan efectivos los créditos a favor de las entidades
públicas; recabar informes sobre la gestión fiscal de las dependencias
públicas nacionales, provinciales, municipales autónomas, semiautónomas y
de las empresas estatales; demandar la declaratoria de inconstitucionalidad
o de ilegalidad, según el caso, de las leyes y de los demás actos violatorios
de la Constitución o de la Ley que afecten patrimonios públicos; establecer
los métodos de contabilidad de las dependencias públicas; informar a la
Asamblea Nacional y al Órgano Ejecutivo sobre el estado financiero de la
Administración Pública y emitir concepto sobre la viabilidad y la conveniencia
de la expedición de créditos suplementales o extraordinarios, etc. (art. 280,
Constitución Política).
Aparte de las acciones de inconstitucionalidad, de ilegalidad o de
carácter penal que está facultado para promover, el Contralor General de la
República debe presentar al Tribunal de Cuentas, para su juzgamiento, las
cuentas de los servidores públicos de manejo y los agentes de manejo
(particulares) cuando surjan reparos por supuestas irregularidades y así
pueda este Tribunal establecer la lesión patrimonial y la responsabilidad de
estos servidores o agentes. La tarea relativa al resarcimiento del perjuicio
ocasionado al Estado está encomendada a este nuevo Tribunal, el cual debe
adoptar las medidas cautelares encaminadas a que las acciones del Estado
no resulten ilusorias.
II. LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
Con justa razón se ha expresado que la corrupción es un gravamen a
los pobres, porque muchos de los recursos destinados a remediar la pobreza
sirven para engrosar las arcas de los expoliadores, los desfalcadores y de
todos aquellos que se han beneficiado ilícitamente de la cosa pública.
De conformidad con Alirio Liscano, “La corrupción, (…) tiene que ver y
así fue desde siempre, con el orden social imperante, especialmente con
aquel tipo de sistema en el que priva el lucro personal como horizonte de
determinado status dentro de la comunidad, para el ascenso a posiciones
políticas y lógicamente para el logro de una vida rodeada de riqueza
material, de necesidades satisfechas y de comodidad”.64 Mariano Grondona,
en su libro La Corrupción (Planeta Argentina, Buenos Aires, 1993), añade
que “Toda situación corrupta procede, como si fuese de una raíz venenosa,
de un desorden moral básico que aparece „cuando el dinero ocupa una
encumbrada posición en la tabla de valores de una comunidad, y lo cierto es
que así parecen estar las cosas hoy en la mayoría de las sociedades
conocidas. Lo habitual es que un funcionario viole sus deberes de lealtad al
pueblo, no porque le prometan un puesto más alto, o por alguna otra
condición ajena a lo económico, sino porque hay dinero de por medio‟”.65
64
LISCANO, Alirio. “Bolívar y la probidad administrativa”, en Bolívar en tres Perfiles. Ensayo
de aproximación a sus ideas fundamentales. México, 1996, pp. 25 y 26.
65
Citado por VELARDE FUERTES, Juan (Consejero del Tribunal de Cuentas en España).
“Corrupción: realidad económica y control fiscalizador”, en Revista Española de Control
Externo, Nº3, Vol. I, Madrid, 1999, pp. 39 y 40.
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“En América -expresa Liscano-, concretamente en los territorios de
dominio español, dos cuestiones pesaron de manera particular en relación
con la corrupción. En primer lugar, las concesiones mercantilistas
imperantes, que privilegiaban la acumulación de oro, plata, metales y piedras
preciosas, elementos que, a diferencia de las tesis fisiócratas, son
considerados los factores principales de riqueza de cualquier Estado, por
encima de la tierra y de la producción agropecuaria”. “En segundo lugar,
influyó el hecho de que los dominios coloniales españoles fueron objeto de
una actividad conquistadora y colonizadora en que tuvo participación
preponderante un sector de nobles venidos a menos, hijosdalgos e incluso
hombres de baja condición, no pocas veces delincuentes, criminales o
expresidiarios, que viajaban a América enfebrecidos por el ansia de riqueza
que les permitiría el inicio de una vida mejor”. 66
“El proceso de conquista y colonización -abunda-, al revertir con su
caudal de riqueza sobre España, sobre su economía, su sociedad, su
política, su cultura, dio más impulso aún al fenómeno de hacerse la vida no
tanto con el esfuerzo, la disciplina y el trabajo, como por la audacia, la viveza
y la maña para abrirse camino. Es decir, que en nuestra historia, desde
épocas muy remotas, enriquecerse fue visto como un ejercicio no del trabajo
sino de la habilidad”. 67
“Pero además -concluye citando J. L. Salcedo Bastardo, en Visión y
Revisión de Bolívar-, debemos resaltar otro elemento. En nuestra cultura se
consideró un delito cualquier conducta que actuara contra el patrimonio
privado. No así con respecto al patrimonio público. En este caso, parecía
perdonable, lógico y hasta lícito que los funcionarios públicos intentaran
desde sus cargos hacerse de un patrimonio propio, apelando a los más
diversos mecanismos de corrupción”. 68
Guillermo Haro Bélchez enuncia que “Hay prácticamente un consenso
de que el mayor de los fantasmas que recorre el mundo (...) es el de la
corrupción. Pero este fenómeno generalizado provoca, simultáneamente,
cual si fuera la tercera Ley de Newton, un proceso inverso de la búsqueda
afanosa de una moral pública, eso que alguien denominó con toda precisión
como el pudor del pueblo. La corrupción no tiene especificaciones de tiempo
o lugar. Ella es intemporal, que si bien es un problema de los individuos que
muestran conductas ilícitas es también resultado de una sociedad que
funciona con un sistema que no es el apropiado. De ahí que la problemática
que encierra la corrupción representa el mayor de los desafíos y es motivo
de preocupación para el Estado moderno”.69
La lucha contra la corrupción es mundial, regional y nacional.
Para la Organización de las Naciones Unidas, “La corrupción
vacía las arcas de los Estados, arruina el libre comercio y ahuyenta a los
inversionistas”. Cita cifras del Banco Mundial para estimar “que la
corrupción puede reducir la tasa de crecimiento de un país en 0.5 y 1
puntos porcentuales por año”. Acude a las investigaciones del Fondo
Monetario Internacional para indicar que “la inversión en los países
corruptos es casi un 5% menor que los países relativamente exentos de
corrupción”. Y se vale de las evaluaciones de la agencia de calificación
de valores Standard and Poor‟s para aseverar que “hay una posibilidad
de entre un 50% y un 100% que los inversores pierdan todas sus
inversiones en un plazo de cinco años en países con diversos grados de
68
66
Ibídem, p. 26.
67
Ibídem, pp. 26 y 27.
Ibídem, p. 27.
HARO BÉLCHEZ, Guillermo. “La lucha contra la corrupción en México”, en
http://www.clad.org.ve/haro.html.
69
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corrupción. Esto hace la inversión a largo plazo -la que más beneficia a
un país- peligrosa e improbable”.
enriquecimiento personal ilícito es particularmente nocivo para las
instituciones democráticas, las economías nacionales y el imperio de la ley.
De ahí que la ONU adoptó, el 31 de octubre de 2003, en Nueva
York, Estados Unidos de América, la Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción, que se articula en un extenso cuerpo de
normas agrupadas en ocho capítulos, a saber: disposiciones generales,
medidas preventivas, penalización y aplicación de la ley, cooperación
internacional, recuperación de activos, asistencia técnica e intercambio
de información, mecanismo de aplicación y disposiciones finales.
Por otro lado, debe mencionarse que, en la esfera regional, en 1996,
los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos habían
adoptado el 29 de marzo de 1996, en Caracas, Venezuela, la Convención
Interamericana contra la Corrupción, con temas sobre las medidas
preventivas, la idea de los actos de corrupción, el soborno internacional, el
enriquecimiento ilícito, el secreto bancario, la asistencia y la cooperación,
entre otros, fundados en que:
Los Estados Parte, en el Preámbulo de esta Convención,
manifestaron su preocupación porque la corrupción plantea problemas y
amenazas graves a la estabilidad y a la seguridad de las sociedades al
socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia,
y compromete el desarrollo sostenible y el imperio de la ley; mantiene
vínculos con otras formas de delincuencia, en particular la delincuencia
organizada y la económica, incluido el blanqueo de dinero; y concentra
vastas cantidades de activos, que pueden constituir una proporción
importante de los recursos de los Estados y que amenazan la estabilidad
política y el desarrollo.
1. La corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas,
atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia, así como el desarrollo
integral de los pueblos.
Igualmente, los Estados Parte están plenamente convencidos de que
la corrupción ha dejado de ser un problema local para convertirse en un
fenómeno transnacional que afecta a todas las sociedades y economías, lo
que hace esencial la cooperación internacional para prevenirla y luchar
contra ella; que se requiere un enfoque amplio y multidisciplinario para
prevenirla y combatirla eficazmente; que la disponibilidad de asistencia
técnica puede desempeñar un papel importante para que los Estados estén
en mejores condiciones de prevenir y combatir eficazmente la corrupción,
entre otras, fortaleciendo sus capacidades y creando instituciones; y que el
4. La importancia de generar conciencia entre la población de los
países de la región sobre la existencia y la gravedad del problema, así como
la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil en la
prevención y la lucha contra la corrupción.
2. La democracia representativa exige combatir toda forma de
corrupción en el ejercicio de las funciones públicas, así como los actos de
corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio.
3. La corrupción es uno de los instrumentos que utiliza la criminalidad
organizada con la finalidad de materializar sus propósitos.
5. La trascendencia internacional que tiene, en algunos casos, la
corrupción, lo cual exige una acción coordinada de los Estados para
combatirla eficazmente.
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Finalmente, en la esfera nacional se han realizado ingentes esfuerzos
en esa lucha contra la corrupción.
Para estos propósitos, Panamá desde septiembre de 2004 ha
adoptado, entre otras, las acciones constitucionales, legales, reglamentarias,
siguientes:
1. El Acto Legislativo Nº1 de 2004, que reforma la Constitución
Política y establece la Defensoría del Pueblo, en el perímetro de esta Carta
Magna; la forma escalonada del nombramiento de los Magistrados del
Tribunal Electoral; los nuevos requisitos para el nombramiento de los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Procurador General de la
Nación y del Procurador de la Administración, de modo que no provengan
del Órgano Ejecutivo o de la Asamblea Nacional; la facultad del Pleno de la
Corte Suprema de Justicia para investigar y procesar a los Diputados; la
Jurisdicción de Cuentas y el Tribunal de Cuentas, así como la manera
escalonada del nombramiento de sus Magistrados; la ampliación de la lista
de los servidores públicos que deben presentar al inicio y al término de sus
funciones, una declaración jurada de su estado patrimonial, entre otros
relevantes cambios.
En cuanto al último punto mencionado, cabe destacar que entre
septiembre del 2004 y septiembre del 2007, 2,200 servidores públicos han
presentado ante la Contraloría General de la República su declaración
jurada del estado patrimonial, lo que contrasta con los 185 servidores
públicos que al 31 de agosto del 2004 habían cumplido con tal deber.
2. Ley 15 de 10 de mayo de 2005, por la cual se aprueba la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, adoptada en
Nueva York, Estados Unidos de América, el 31 de octubre del 2003.
Es conveniente dejar sentado que Panamá también ratificó la
Convención Interamericana contra la Corrupción, aprobada por la entonces
Asamblea Legislativa, por medio de la Ley 42 de 1º de julio de 1999.
3. El Decreto Ejecutivo Nº335 de 1º de septiembre de 2004, por el
cual se deroga el Decreto Ejecutivo Nº124 de 2 de mayo de 2002,
reglamentario de la Ley 6 de 22 de enero de 2002, sobre transparencia en la
gestión pública y el establecimiento de la acción de hábeas data; pero que
en realidad anulaba “los principios de acceso público y publicidad”
consagrados por esta ley.
4. El Decreto Ejecutivo Nº179 de 27 de octubre de 2004, por el
cual se crea el Consejo Nacional de Transparencia contra la Corrupción
y su Secretaría Ejecutiva.
En enero del 2005, mediante el Decreto Ejecutivo N°3 de 18 de
enero de 2005, se designa a los miembros del Consejo Nacional de
Transparencia contra la Corrupción. Igualmente, se nombró la
Secretaria Ejecutiva en reemplazo del funcionario que renunció.
5. El Decreto Ejecutivo Nº246 de 15 de diciembre de 2004, por la
que se dicta el Código Uniforme de Ética de los Servidores Públicos que
laboran en las entidades del Gobierno Central.
6. El Decreto Nº227 de 23 de diciembre de 2004, mediante el cual
la Contraloría General de la República adoptó el Código Uniforme de
Ética, que fuera adoptado por el Órgano Ejecutivo para los servidores
públicos que laboran en las entidades del Gobierno Central.
7. La Resolución Nº10 de 17 de enero de 2005, por la cual la
Procuraduría General de la Nación crea la Secretaría de
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Responsabilidad Institucional y Derechos Humanos, y se establecen sus
funciones y facultades.
15. El fortalecimiento de la Red Interinstitucional de Ética Pública
y Transparencia, coordinada por la Procuraduría de la Administración.
8. El Pacto de Estado por la Justicia, suscrito en marzo del 2005,
por el Presidente de la República, el Presidente de la Asamblea
Nacional, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, la Procuradora
General de la Nación, el Procurador de la Administración, el Defensor
del Pueblo y el Presidente del Colegio Nacional de Abogados, con el
propósito de alcanzar un sistema judicial independiente, transparente,
eficiente y moderno.
16. La Ley 33 de 27 de octubre de 2005, que adopta el Código de
Honor y Ética Parlamentario.
9. El Decreto Ejecutivo N°126 de 31 de mayo de 2005, que
designa a los miembros de la Comisión Presidencial de Alto Nivel contra
el Blanqueo de Capitales y el Financiamiento del Terrorismo.
10. La divulgación trimestral por parte de la Presidencia de la
República del uso y destino de las partidas discrecionales.
11. La creación de la Fiscalía Tercera Anticorrupción de la
Procuraduría General de la Nación.
12. La ejecución del Programa Anticorrupción de la Contraloría
General de la República que contempla diferentes acciones para
prevenir y combatir la corrupción.
13. La puesta en práctica del Programa de Rendición de Cuentas
de la Contraloría General de la República tendiente a la transparencia y
la eficacia en el uso de los recursos públicos.
14. La adopción de un Código de Ética en el Ministerio Público.
17. El Decreto N°083-DDRH de 5 de abril de 2006, por el cual el
Contralor General de la República creó la Dirección de Denuncia
Ciudadana.
Desde que inició sus labores el 3 de julio de 2006 hasta mayo de
2008, esta Dirección había tramitado 2,086 denuncias.
18. Ley 22 de 27 de junio de 2006, que regula la contratación
pública y dicta otras disposiciones.
Esta ley también establece el sistema electrónico de
contrataciones públicas, por medio de las tecnologías de la información
y la comunicación (TICs), que se denominan “Panamá Compra”.
Crea, a su vez, el Tribunal Administrativo de Contrataciones
Públicas
19. El Sistema de Gestión y Manejo de Expedientes, “SIGUEME”,
establecido por la Contraloría General de la República, que permite a
los usuarios a través del Internet consultar sobre el estado de los
documentos en trámite.
20. El Sistema de Correspondencia (SICO), herramienta que dota
a la Contraloría General de la República de información útil, para la
ubicación y el seguimiento de la correspondencia y los documentos
internos y externos, con el fin de lograr el cumplimiento adecuado de la
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gestión institucional y el fortalecimiento de la transparencia, así como de
brindar insumos para el “SIGUEME”.
21. El Sistema de Administración de la Auditoría Gubernamental
(SIAAG), que ofrece la administración y la gestión de las auditorías
dentro de las diferentes dependencias de auditoría de la Contraloría
General de la República.
22. La Ley 5 de 11 de enero de 2007, que agiliza el proceso de
apertura de empresas y establece otras disposiciones.
Esta excerta legal además instituye “Panamá Emprende”,
sistema informático administrado por el Ministerio de Comercio e
Industria que automatiza el proceso de aviso al Estado sobre el inicio de
cualquier actividad comercial o industrial, para que no sea exigido al
emprendedor ningún requisito adicional de operación.
23. La Resolución Nº2 de 12 de enero de 2007, mediante la cual
la Procuraduría General de la Nación reestructura los despachos de las
Fiscalías Primera, Segunda y Tercera Anticorrupción, y dicta otras
disposiciones
24. La Resolución Nº3 de 12 de enero de 2007, por la que la
Procuraduría General de la Nación establece la organización y las
funciones de las Fiscalías Anticorrupción, y dicta otras disposiciones.
25. El Decreto Ejecutivo Nº110 de 23 de mayo de 2007, en vista
de la Declaración de Guatemala para una Región Libre de Corrupción,
que modifica la integración del Consejo Nacional de Transparencia
contra la Corrupción, establece la forma del nombramiento de sus
miembros, indica sus funciones, se refiere a su Secretaría Ejecutiva e
instituye sus funciones, etc.
26. La Resolución Nº2 de 12 de julio de 2007, por medio de la
cual la Procuraduría General de la Nación agiliza el trámite de los
procesos que son competencia de las Fiscalías Anticorrupción y se
fortalece la independencia de estos Despachos.
27. El establecimiento por el Pleno de la Corte Suprema de
Justicia, en febrero del 2008, de la Comisión de Ética, que recibirá las
quejas presentadas en contra de los funcionarios judiciales, debido a las
actuaciones irregulares o los actos inapropiados y se encargará de su
investigación y sanción.
28. La Ley 67 de 14 de noviembre de de 2008, que desarrolla la
Jurisdicción de Cuentas y reforma la Ley 32 de 8 de noviembre de 1984,
Orgánica de la Contraloría General de la República. Esta ley además
adicionó el artículo 3-A de la Ley 59 de 29 de diciembre de 1999, que
trata sobre el enriquecimiento injustificado, derogó la legislación que
amparaba la Dirección de Responsabilidad patrimonial y derogó
disposiciones de dicha ley 32. En materia de la investigación y el
juzgamiento por enriquecimiento injustificado, siguió fijando la
competencia en la Contraloría General de la República y aclaró que el
proceso administrativo por dicho enriquecimiento es independiente del
proceso por enriquecimiento injustificado que se tramite en la
Jurisdicción Penal.
III. JURISDICCIÓN ESPECIALIZADA
La jurisdicción “En sentido subjetivo -afirma Hernando Morales
Molina- es una parte del poder del Estado, la soberanía, con referencia a la
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función pública de administrar justicia, a diferencia de la soberanía en el
campo administrativo, militar, financiero, etc.”70
La jurisdicción ordinaria corresponde a la jurisdicción civil y a la
jurisdicción penal. Las jurisdicciones especializadas o especiales, como
prefieren llamarlas otros, son la Jurisdicción Laboral, la Jurisdicción
Tributaria o Fiscal, la Jurisdicción Aduanera, la Jurisdicción de Menores, la
Jurisdicción de Familia, la Jurisdicción Agraria, la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, la Jurisdicción Electoral, la Jurisdicción de Cuentas o
Patrimonial, la Jurisdicción Arbitral y la Jurisdicción Coactiva.
La Jurisdicción Penal, jurisdicción ordinaria, tiene el quehacer de
perseguir y castigar los delitos perpetrados por todos los servidores públicos
y los particulares en perjuicio de los fondos y los bienes estatales y
especialmente, los diversos delitos de peculado cometidos por los servidores
públicos y agentes de manejo.
La Jurisdicción Contencioso Administrativa, jurisdicción especializada
en los asuntos litigiosos en el contorno administrativo, sustancia las causas
relacionadas con la suspensión del cargo o la destitución de los servidores
públicos, en general y de los servidores públicos de manejo, en particular,
que hubieren malversado o menoscabado las arcas gubernamentales.
La Jurisdicción de Cuentas es una jurisdicción especializada, pues
está creada por la Constitución para conocer y decidir exclusivamente las
causas en contra de los servidores públicos y los agentes de manejo que
hubieren cometido lesión en perjuicio de los fondos, los bienes, los arbitrios y
los valores de la Nación.
70
MORALES MOLINA, Hernando. Curso de Derecho Procesal Civil. Parte General. 10ª
edición, Editorial ABC, Bogotá, 1988, p. 21.
La Jurisdicción de Cuentas busca para el Estado el resarcimiento de
los daños y los perjuicios que le fueron producidos por la actividad irregular
del funcionario público o del particular causante de lesión patrimonial.
La acción estatal es de naturaleza pública, en representación de toda
la sociedad; por eso, su tramitación demanda un proceso y unos
procedimientos especiales, así como reglas específicas de todo orden.
Mientras que la acción de cuentas ejercida por el Estado se cobija en
la normativa del Derecho Público, la acción de reparación entre los
particulares se fundamenta en la preceptiva del Derecho Civil, disciplina del
Derecho Privado.
Los intereses que defiende la acción patrimonial del Estado son
públicos, contrario a los intereses defendidos por la acción civil, que son
estrictamente privados.
En consecuencia, sería contrario a esta naturaleza que dicha
reparación se ensayara por medio de la Jurisdicción Civil, jurisdicción
ordinaria, reservada para dirimir las controversias suscitadas entre los
sujetos del Derecho Privado.
Todos estos argumentos justifican la existencia de la Jurisdicción de
Cuentas.
La Constitución Nacional únicamente hace referencia explícita a un
organismo de la Jurisdicción de Cuentas. En efecto, solo el Tribunal de
Cuentas encuentra carta de ciudadanía en el texto de la Ley Fundamental de
la República. No obstante, es obvio que al instituirse en la norma suprema
esta jurisdicción especializada es perfectamente posible la existencia de
otros órganos como es el caso de la Fiscalía de Cuentas.
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Es esas condiciones, la Contraloría General de la República lleva a
cabo la investigación, el examen o el audito de carácter administrativo,
utilizando las reglas de la Ley 32 de 8 de noviembre de 1984, es decir, la
Contraloría General tiene la tarea de descubrir e investigar las
irregularidades que afecten fondos y bienes estatales. La Fiscalía de
Cuentas realiza la investigación jurisdiccional, como lo hace el Ministerio
Público en los casos penales, en conformidad con la ley que al efecto se
dicte y el Tribunal de Cuentas decidiría el mérito o el fondo de esa
investigación, basado también en esta ley.
IV. TRIBUNAL INDEPENDIENTE
En el Derecho Comparado se advierte la tendencia dominante de
asignarle al Tribunal de Cuentas una doble función: la función de controlar
los fondos y los bienes públicos y la función de administrar justicia cuando
éstos se vean afectados por manejo irregular.
El Tribunal de Cuentas de España es el supremo órgano fiscalizador
de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público. En
otras palabras, es el ente de fiscalización externa, permanente y consuntiva
de la actividad económico-financiera del sector público. Esta función
fiscalizadora, que se despliega a través de la Sección de Fiscalización, se
refiere al sometimiento de la actividad económico-financiera del sector
público a los principios de legalidad, eficiencia y economía, y se ejerce con
respecto a los programas de ingresos y gastos públicos.
El Tribunal de Cuentas de España del mismo modo tiene jurisdicción
propia. En otras palabras, practica el enjuiciamiento de la responsabilidad
contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de los
caudales o los efectos públicos. Esta jurisdicción contable -articulada por la
Sección de Enjuiciamiento y apoyada en su labor por la Fiscalía del Tribunal
de Cuentas-, se extiende a las cuentas que deban rendir quienes recauden,
intervengan, administren, custodien, manejen o utilicen bienes, caudales o
efectos públicos, así como a los alcances de caudales o efectos públicos y a
la obligación accesoria constituida en garantía de su gestión.
El Tribunal de Cuentas de Francia tiene como misión primordial el
control financiero externo del sector público. A este efecto, controla a
posteriori las operaciones contables y de las cuentas anuales, y la calidad de
la gestión, que se traduce en el “correcto empleo de los fondos públicos “del
Estado francés.71
Por otro lado, la legislación le ha conferido una estructura
jurisdiccional y especializada para juzgar todas las cuentas, secundada por
un Ministerio Fiscal, dirigido por el Fiscal del Tribunal Supremo. Está
facultada para declarar, luego del proceso, la “situación de débito”, es decir,
de deudor, de cualquier contador público y para imponer multas. Este
Tribunal tiene competencia de primera instancia en los asuntos que le son
propios y competencia de segunda instancia de los negocios que se ventilan
ante las Cámaras de Cuentas Regionales.
El Tribunal de Cuentas de Brasil constituye el órgano de control
externo de la Unión y está habilitado para fiscalizar en los aspectos
contables, financieros, presupuestarios, operacionales y patrimoniales a los
poderes públicos; examinar las cuentas anuales rendidas por el Presidente
de la República, seguir la recaudación de los ingresos, emitir dictamen
previo sobre las cuentas del Gobierno, etc.
Este Tribunal está ungido de jurisdicción propia y privativa en todo el
territorio nacional. Así, está autorizado para juzgar las cuentas de los
administradores y los demás responsables de los dineros, los bienes y los
valores públicos de las unidades de los poderes de la Unión y de las
71
Cfr. DESCHEEMAEKER, trabajo citado, p. 3.
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entidades de la administración indirecta, incluso las fundaciones y las
sociedades instituidas por el Poder Público Federal, y las cuentas de
aquellos que fueron responsables de la pérdida, del extravío o de otra
irregularidad de la cual resultare daño al Erario.
La Corte de Cuentas de El Salvador es el organismo encargado de la
fiscalización de la Hacienda Pública en general y de la ejecución del
Presupuesto en particular, así como de la gestión económica de las
entidades. Están sujetos a su fiscalización y control todas las entidades y
organismos del sector público y sus servidores. Estas atribuciones alcanzan
a todas las entidades, los organismos y las personas que reciban
asignaciones, privilegios o participaciones ocasionales de recursos públicos.
Esta Corte tiene amplias facultades para declarar la responsabilidad
administrativa, patrimonial y los indicios de responsabilidad penal, según el
caso, y para exigir al responsable principal, por la vía administrativa, el
reintegro inmediato de cualquier recurso financiero indebidamente
desembolsado. Para el cumplimento de sus cometidos jurisdiccionales
orientados a surtir el juicio de cuentas, la institución se divide en Cámara de
Primera Instancia y en Cámara de Segunda Instancia.
El Tribunal de Cuentas de Panamá contrario a la configuración de los
Tribunales de Cuentas de España, Francia, Brasil y El Salvador o la DRP
panameña, forma una corporación de administración de justicia
independiente del organismo competente para fiscalizar los recursos
públicos.
En efecto, la reforma a la Constitución de Panamá separa el Tribunal
de Cuentas de la Contraloría General de la República con el espíritu de
fortalecer las instituciones democráticas y robustecer el Estado de Derecho.
Originalmente, la Constitución depositaba en esta Contraloría tanto la
actividad de fiscalizar, regular y controlar los actos de manejo de fondos y
otros bienes públicos, como la de juzgar las cuentas de los agentes y de los
empleados de manejo, cuando surgieran reparos por razón de supuestas
irregularidades. Para ésta última función, la Ley 32 de 8 de noviembre de
1984 reguló, dentro de la institución, los Juzgados y el Tribunal de Cuentas,
que por cierto fueron inoperantes, pues nunca se activaron. El Decreto de
Gabinete Nº36 de 10 de febrero de 1990 los sustituyó por la Dirección de
Responsabilidad Patrimonial. En cambio, la reforma constitucional divide las
atribuciones; de ahí que, al entrar en funcionamiento el Tribunal de Cuentas,
se separaron de la Contraloría General las funciones jurisdiccionales en el
asunto del manejo de las cuentas por parte de los agentes y servidores
públicos escogidos para este fin.
El Tribunal de Cuentas entonces no depende de la Contraloría
General de la República, tal como sucedía en las esferas administrativa y
presupuestaria con la Dirección de Responsabilidad Patrimonial. Sin
embargo, debe hacerse énfasis en que la DRP sí gozaba de independencia
funcional. Las decisiones adoptadas por los tres Magistrados que la
integraban, con arreglo a los cánones de los tribunales colegiados, se
apegaban exclusivamente al Decreto de Gabinete N°36 de 10 de febrero de
1990, al Decreto N°65 de 23 de marzo de 1990 y al Código Judicial.
El Tribunal de Cuentas tampoco está subordinado al Órgano
Legislativo, al Órgano Ejecutivo o al Órgano Judicial. El hecho de que cada
uno de estos Órganos nombre a un Magistrado no le resta autonomía y
libertad al Tribunal y menos cuando la designación -previo cumplimiento de
los requisitos exigidos por la Constitución y la ley-, es de carácter
escalonado, lo cual se deriva de la Constitución Nacional cuando indica que
los primeros nombramientos son por diez años (Asamblea Nacional), ocho
años (Órgano Ejecutivo) y seis años (Órgano Judicial).
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El Tribunal de Cuentas es uno de los tres tribunales que experimentan
mención expresa en la Carta Magna. Los otros altos tribunales de factura
constitucional son la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Electoral y al
igual que ellos goza de los tres tipos de independencia: administrativa,
presupuestaria y funcional.
En otros términos, el empleo de la palabra jurisdicción implica que la
facultad de administrar justicia en todos los confines de la República en el
tema del patrimonio público corresponde exclusivamente a esta Jurisdicción
que se ejerce a través del organismo creado para este propósito, en este
caso el Tribunal de Cuentas.
Panamá, con este Tribunal de Cuentas, da otro paso en la dirección
del cumplimiento de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción,
cuyas normas requieren autoridades especializadas e independientes en
esta lucha mundial. El artículo 36 de este instrumento internacional dispone:
La utilización de la locución competencia lleva a comprender que esa
facultad de administrar justicia, de índole privativa, encierra todas las causas
que, por supuestas irregularidades, se instruyan en contra de los servidores
públicos o agentes que reciban, recauden, manejen, administren, inviertan,
custodien, cuiden, controlen, aprueben, autoricen, paguen o fiscalicen
fondos o bienes públicos para establecer la existencia de las lesiones
patrimoniales cometidas en perjuicio del Estado y deslindar las
responsabilidades.
“Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales
de su ordenamiento jurídico, se cerciorará de que dispone de uno o más
órganos o personas especializadas en la lucha contra la corrupción mediante
la aplicación coercitiva de la ley. Ese órgano u órganos o esas personas
gozarán de independencia necesaria, conforme a los principios
fundamentales del ordenamiento jurídico del Estado Parte, para que puedan
desempeñar sus funciones con eficacia y sin presiones indebidas. Deberá
proporcionarse a esas personas o al personal de ese órgano u órganos
formación adecuada y recursos suficientes para el desempeño de sus
funciones”.
V. TRIBUNAL
NACIONALES
CON
JURISDICCIÓN
Y
COMPETENCIA
El artículo 281 de la Constitución Nacional indica que el Tribunal de
Cuentas se establece con jurisdicción y competencia nacionales para juzgar
las cuentas de los agentes y los empleados de manejo cuando surjan
reparos por supuestas irregularidades.
Esto significa que en realidad el Tribunal de Cuentas tiene jurisdicción
y competencia en toda la geografía panameña.
VI.
PROCESO
DE
CUENTAS
PROMOVIDO
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
POR
LA
Todo servidor público o particular está facultado por ley para
denunciar ante la Contraloría General de la República cualquier manejo
irregular o acto de corrupción que lesione el patrimonio público.
Las denuncias por las anomalías que se cometan pueden ser
realizadas incluso a través de las denominadas denuncias ciudadanas, que
son investigadas por la Dirección de Denuncia Ciudadana.
La propia Contraloría General, por conducto de sus auditores, puede
iniciar las investigaciones para comprobar si las operaciones con los haberes
estatales han sido efectuadas correctamente por quienes los tienen a su
cuidado.
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Es evidente que la institución, de oficio, está autorizada para realizar
las inspecciones, las auditorías o las investigaciones para determinar la
corrección o la incorrección de las operaciones que afecten patrimonios
públicos.
Por otro lado, la rendición de cuentas de los empleados o los agentes
de manejo debe hacerse ante la Contraloría. La rendición es el informe
rendido por toda persona que reciba, maneje, custodie o administre fondos o
bienes públicos, sobre la actuación relacionada con éstos dentro un período
determinado, e incluye el informe financiero correspondiente a la respectiva
dependencia estatal (arts. 17 y 18, Ley 32 de 1984).
Cuando no se haya señalado término al efecto, la cuenta sobre los
fondos públicos deberá rendirse mensualmente, dentro de los primeros
quince días del mes siguiente (art. 19, ibídem).
La cuenta rendida será examinada, finiquitada o reparada dentro del
término de un año, contado a partir de la fecha en que se reciba en la
Contraloría General, debiendo ésta expedir recibo para dejar constancia de
este hecho, a requerimiento del interesado (art. 25, ibídem).
En ambos casos, es decir, cuando se realice un audito o una
investigación o inspección y se revele que hay irregularidades o cuando se
repare la cuenta, de lo que deduce la Contraloría General de la República la
existencia de lesión patrimonial, debe activar la Jurisdicción de Cuentas para
que el Tribunal establezca la responsabilidad de los servidores públicos o los
particulares involucrados en los hechos. En otras palabras, la Contraloría
debe remitir el resultado de sus pesquisas administrativas a las instituciones
jurisdiccionales para que éstas inicien, tramiten y concluyan el proceso
correspondiente.
VII. GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO DE CUENTAS
El artículo 32 de la Constitución Política, modificado por el Acto
Legislativo N°1 de 2004, establece la garantía del debido proceso, así:
“Artículo 32. Nadie será juzgado sino por autoridad
competente y conforme a los trámites legales, ni más de una
vez por la misma causa penal, administrativa, policiva o
disciplinaria”.
El Acto Legislativo mencionado agregó a la norma
primigenia las causas administrativas.
El precepto constitucional expresamente limita el debido proceso a los
negocios penales, administrativos, policivos o disciplinarios; sin embargo, la
doctrina de nuestra Corte Suprema de Justicia desde 1979 72 ha sido
pacífica en el sentido de que tiene aplicación en todo tipo de pleito, aunque
ello no se diga explícitamente en dicho artículo 32. El fundamento de esta
doctrina se encuentra en el artículo 10 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos y en el artículo 8 de la Convención Americana de los
Derechos Humanos que incluye a los procesos civiles, laborales, fiscales o
“de cualquier otro carácter”.
72
El Pleno de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 12 de noviembre de
1979, expresó: “las garantías del tribunal competente y del debido proceso (...) son
extensivas a todos los juicios, cualquiera que sea su naturaleza (penal, laboral, civil, etc.), y
ello en consonancia de las tendencias del derecho público moderno, recogidas en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos...” Acción de Amparo de Garantías
Constitucionales. Igualmente, en sentencia de 16 de noviembre de 1982, el Pleno expuso:
“La Constitución consagra (...) la garantía del debido proceso, que impone y orienta todo el
derecho procesal objetivo panameño”. Acción de Inconstitucionalidad (citadas por HOYOS,
Arturo. “El debido proceso en el sistema jurídico de Panamá”, en Primer Congreso
Panameño de Derecho Procesal. Panamá, 2004, pp. 314 y 315).
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Así, el artículo 10 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos indica que:
“Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena
igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un
tribunal independiente e imparcial, para la determinación de
sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier
acusación contra ella en materia penal”.
No cabe duda entonces que en la nueva Jurisdicción de Cuentas
tiene plena vigencia el principio del debido proceso.
Según el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, los elementos
básicos de la garantía son:
1. El “derecho a ser juzgado por Tribunal competente, previamente
establecido”;
Por su lado, el artículo 8 de la Convención Americana de los
Derechos Humanos (Ley 15 de 28 de octubre de 1977), ratificada por
nuestro país, y que desde la década del noventa del siglo pasado, de
acuerdo con el Pleno de la Corte Suprema de Justicia,73 constituye parte del
Bloque de Constitucionalidad, en lo pertinente dispone:
2. El “derecho a que ese juzgamiento se realice conforme al trámite
legal”; y,
“Art. 8-1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y
dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
substanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la
determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o
de cualquier otro carácter”.
También para el Pleno de la Corte Suprema el ejercicio de una
adecuada y efectiva defensa del procesado enlaza con los derechos
siguientes: derecho a ser oído, derecho a ser notificado debidamente,
derecho a presentar pruebas o contradecir las pruebas aportadas, el
derecho de hacer uso de los medios de impugnación contra las resoluciones
judiciales, derecho a que las resoluciones del Juez sean motivadas, derecho
a que no se surta un proceso no disciplinado mediante ley; derecho a que el
trámite del proceso se apegue a la regulación indicada por la ley, derecho a
que no se pretermita ninguna instancia, derecho a que la sentencia no sea
Por lo tanto, en los procesos civiles, laborales, tributarios, aduaneros,
de menores, de familia, agrarios, contencioso administrativos, electorales, de
cuentas o patrimoniales,74 arbitrales y coactivos rige el debido proceso.
3. El “derecho a que, durante su juzgamiento, se permita al imputado
el ejercicio de todas las garantías para su adecuada defensa”.75
73
Sentencia de 8 de noviembre de 1990. Acción de Amparo de Garantías Constitucionales.
Sentencia de 19 de marzo de 1991. Acción de Inconstitucionalidad.
74
El proceso o “el procedimiento de responsabilidad patrimonial debe acogerse y respetar el
debido proceso, sobre todo si el ejercicio de una competencia de interés público es capaz
de afectar intereses de los particulares. Lo contrario, desdice el concepto y práctica del
Estado constitucional y social de Derecho diseñado por la ley Fundamental” (sentencia de
12 de mayo de 2005. Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Acción de Amparo de
Garantías Constitucionales).
75
Sentencia de 13 de septiembre de 1996. Acción de Amparo de Garantías
Constitucionales.
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arbitraria y derecho a que el Juez respete la cosa juzgada formal y
material.76
VIII. PRESUNCIÓN DE INOCENCIA DEL SERVIDOR PÚBLICO O
DEL AGENTE DE MANEJO
El servidor público o el agente de manejo que se investigue y se
procese por lesión patrimonial en perjuicio de los recursos del Estado tiene
derecho a que se presuma su inocencia mientras no se le declare
legalmente responsable mediante sentencia ejecutoriada.
No obstante, tendiente a la salvaguarda de la Hacienda Pública se
invierte la carga de la prueba cuando el funcionario o el particular no
concurre a la rendición de las cuentas o no aporte los documentos que la
fundamentan. En efecto, al ocurrir cualquiera de las dos situaciones, tiene
lugar la sana y antigua presunción juris tantum que aparece en el artículo 20
de la Ley 32 de 8 de noviembre de 1984, cuyo tenor literal dice:
“Cuando la persona, al ser requerida por la Contraloría, no presente el
estado de su cuenta con la documentación y valores que la sustentan, se
presumirá que existe faltante por el monto correspondiente”.
A garantizar este principio apuntan los artículos 280, numeral 13 y 281
de la Constitución Nacional que se refieren a la actividad de la Contraloría
General de la República, en materia de las objeciones a las cuentas y del
Tribunal de Cuentas, en materia del juicio de tales cuentas, en los cuales se
habla claramente de “supuestas irregularidades”.
Esta presunción se puede desvirtuar en el proceso de cuentas, sea en
la investigación del Fiscal de Cuentas, sea en la fase plenaria ante el
Tribunal de Cuentas.
En consecuencia, las irregularidades son supuestas hasta tanto se
compruebe en el juicio que son constitutivas de lesión patrimonial.
Igualmente, solo hay certeza de la responsabilidad del empleado o del
agente de manejo hasta tanto así se declare en virtud de sentencia firme.
La cosa juzgada -expone Ugo Rocco- se entiende como “la cuestión
que ha constituido objeto de un juicio lógico por parte de los órganos
jurisdiccionales, esto es, una cuestión acerca de la cual ha tenido lugar un
juicio que la resuelva mediante la aplicación de la norma general al caso
concreto y que, precisamente porque ha constituido objeto de un juicio
lógico, se llama juzgada.”77
La carga de la prueba incumbe al Estado -en la órbita administrativa a
través de la Contraloría General y en la órbita jurisdiccional a través de la
Fiscalía de Cuentas-, que debe detectar las irregularidades integrantes de la
lesión patrimonial, instruir la investigación y ejercer la acusación para
acreditar tanto ésta como dicha responsabilidad.
IX. COSA JUZGADA
“Este principio -precisa Marco Gerardo Monroy Cabra- significa que
una vez decidido un proceso, no puede nuevamente plantearse otro entre las
mismas partes, el mismo objeto y por la misma causa”.78
77
76
Cfr. ídem. Esta sentencia cita a HOYOS, Arturo. El Debido Proceso. Editorial Temis, S. A.,
Santa Fe de Bogotá, 1995, pp. 89-90. Cfr, además, la sentencia de 12 de mayo de 2005.
Acción de Amparo de Garantías Constitucionales.
ROCCO UGO. Tratado de Derecho Procesal Civil. Tomo I, Editorial Temis, S. A., Bogotá,
1969, pp. 385 y ss., citado por MONROY CABRA, Marco Gerardo. Principio de Derecho
Procesal Civil. Editorial Temis, S. A., Bogotá, 1988, p. 51.
78
MONROY CABRA. Ídem.
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Las sentencias, debidamente ejecutoriadas, emitidas por el Tribunal
de Cuentas, tribunal de naturaleza jurisdiccional, en nombre de la República
y por autoridad de la ley, hacen tránsito a cosa juzgada.
De este modo, después de tramitado el proceso en forma correcta, o
sea, en acatamiento estricto de todos los derechos y todas las garantías del
debido proceso, luego de dictada la sentencia, siempre que no admita
recurso alguno, no podrá iniciarse otro proceso patrimonial contra el servidor
público de manejo o el agente (particular) de manejo por los mismos hechos,
aunque se le dé una denominación distinta y por el mismo motivo.
BIBLIOGRAFÍA
DESCHEEMAEKER, Christian. “Jurisdicciones financieras del Estado”
{http:// www. webfrancia.com}.
HARO BÉLCHEZ, Guillermo. “La lucha contra la corrupción en
México” {http://www.clad.org.ve/haro.html}.
HOYOS, Arturo. El Debido Proceso. Editorial Temis, S. A., Santa Fe
de Bogotá, 1995.
HOYOS, Arturo. “El debido proceso en el sistema jurídico de
Panamá”, en Primer Congreso Panameño de Derecho Procesal. Panamá,
2004.
LISCANO, Alirio. “Bolívar y la probidad administrativa”, en Bolívar en
tres Perfiles. Ensayo de aproximación a sus ideas fundamentales, México,
1996.
MONROY CABRA, Marco Gerardo. Principio de Derecho Procesal
Civil. Editorial Temis, S. A., Bogotá, 1988.
MORALES MOLINA, Hernando. Curso de Derecho Procesal Civil.
Parte General. 10ª edición, Editorial ABC, Bogotá, 1988.
VELARDE FUERTES, Juan (Consejero del Tribunal de Cuentas en
España). “Corrupción: realidad económica y control fiscalizador”, en Revista
Española de Control Externo, Nº3, Vol. I, Madrid, 1999.
LA REELECCION EN LA
DEMOCRACIA PANAMEÑA
Mgtr. Plinio Francisco Valdés Fuentes
Investigador Jurídico
Nuestra Constitución Política ha determinado en sus artículos
aspectos interesantes con respecto a la reelección quedando la duda si
podríamos pensar que hay algún grado de restricción a conceptos como la
reelección, es por eso que vemos como en el artículo 142 establece “ Los
legisladores serán elegidos por un período de cinco años, el mismo día en
que se celebre la elección ordinaria de Presidente y Vicepresidente de la
República”, este concepto no contempla ni la reelección ni la prohibición de
la misma en la elección de los diputados.
Mientras que en lo que se refiere a la elección presidencial el artículo
173 dispone: “Los ciudadanos que hayan sido elegidos Presidentes o
Vicepresidentes no podrán ser reelegidos para el mismo cargo en los dos
períodos presidenciales inmediatamente siguientes.” (El resaltado es
nuestro)
Y en cuanto a los representantes de Corregimiento, en el Articulo 222
se establece: “Cada Corregimiento elegirá a su Representante y su suplente
por votación popular directa, por un período de cinco años. Los
Representantes de Corregimientos podrán ser reelegidos indefinidamente.”
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Como podemos apreciar la constitución de Panamá define para los
puestos de elección popular como lo son para Presidente de la República de
Panamá como el de representante de corregimiento si es posible la
reelección siendo el caso de la que se da para Presidente de la República de
Panamá
Existen variantes a la reelección, así tenemos la que se da en forma
inmediata o continua y la que se da en periodo posterior, ambas están
contempladas en nuestra constitución.
A través de los diferentes periodos presidenciales, hemos visto como
se ha desarrollado el mecanismo de la reelección tanto en los Diputados
como en los Representantes de Corregimiento. A este respecto es
importante tomar en cuenta las consideraciones de algunos grupos civiles
quienes consideran que la reelección es la perpetuación en el poder, y la
transición de forma democrática hacia la dictadura, e inclusive pudiéramos
hablar de violación a los Derechos Humanos visto del punto de vista que los
nuevos aspirantes a los cargos de diputados no pueden competir contra una
persona que tiene fondos suficientes para llevar a cabo una contienda
electoral frente a quien no tiene los medios y no puede llegar a toda la
población de su circuito lo que lo pone en desventaja, siendo este principio
de igualdad electoral parte de los derechos humanos. Algunos autores son
del pensamiento que entre los elementos que se pueden presentar para
justificar la conveniencia de la Reelección la encontramos en la necesidad de
continuidad, esto quiere decir que producto de que los que entraran a ocupar
los cargos de diputados por primera vez ocasionarían un caso legislativo
producto del desconocimiento del proceso legislativo y es esta falta de
conocimiento lo que podría afectar la creación de leyes dirigidas a solucionar
problemas y desarrollar el país.
En nuestro ordenamiento tenemos que en la Constitución
encontramos las dos variantes existentes en cuanto a lo que es permitido y
lo que es prohibido realizar de acuerdo a nuestra constitución.
Así por ejemplo tenemos en el artículo 178 de la Constitución se
plasma de que no hay reelección inmediata para aquellos que hubieren
ocupado tanto el puesto de Presidente como el de Vicepresidente de la
República. Contrario a esto lo encontramos en el artículo 225 de la
Constitución de Panamá donde en forma clara y sin dejar dudas establece
que los representantes de Corregimiento al igual que su suplente pueden ser
postulados indefinidamente al mismo cargo (reelección).
El problema está en las normas que regulan la elección de los
Diputados de la República, ya que en el articulo 142 solo dice que los
mismos son electos por cinco años y en la misma elección del presidente,
pero deja por fuera lo referente a la reelección, ya sea inmediata, a posterior
o indefinida como han adoptado algunos Diputados al igual que los
representantes.
Esto produce la necesidad de analizar lo referente a las prohibiciones
que encontramos plasmadas en nuestra constitución, y es que la necesidad
de poner en forma expresa una prohibición es para que no se dé una
interpretación ambigua de la norma o cree confusión. Quizás debamos
aplicar el principio de legalidad que dice “Ubi lex voluit, dixit; ubi non
voluit, tacuit (donde la ley lo quiso, lo dijo, cuando no lo quiso, se cayó)
, pero como podemos observar en los artículos de la Constitución de
Panamá, no se habla de la reelección parlamentaria y solo se menciona
cercano a este tema , lo referente a cual es el periodo en el cargo y cuando
son elegidos.
Este mismo tema si lo ubicamos en otras legislaciones podemos
encontrar en la Constitución de Paraguay en lo referente a la elección de
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Diputados en el Articulo 187 “(…) podrán ser reelectos”, igualmente
encontramos en la Constitución de México en su Artículo 59 establece que
los senadores y diputados del Congreso de la Unión no podrán ser reelectos
en el periodo inmediato. En cambio en la Constitución de Colombia la
posición para diputado no menciona si se puede o no darse la reelección.
Ahora bien si el argumento que hemos plasmado con referencia a la
reelección la fundamentamos que no es que no se permite la reelección o si
se permite sino que el artículo 142 de la Constitución de Panamá solo habla
de periodo y fecha de elección igual lo hace con el presidente y los
representantes, sin embargo en el caso de los diputados no manifiesta en
forma expresa, esto se debe a que en estricta técnica debe entenderse que
toda facultad no concedida se tiene prohibida.
Siendo este el caso la figura de la reelección no se aplicaría al puesto
de diputado ni al del Presidente ni Vicepresidente, en el caso del primero en
ningún periodo y en el otro caso no es permitido en el periodo siguiente. Es
basado en estas consideraciones que no hay reelección a nivel de la
legislatura en Panamá.
BROCE BARRIOS, VIELKA GISELA. “Consecuencias que provocan la
Violencia Doméstica en Panamá”. V Congreso Panameño de Derecho
Procesal. Instituto Colombo Panameño de Derecho Procesal, Impreso en
Colombia, 2008.
Día a día, mujeres y niños son maltratados por quienes una vez
dijeron quererlos; el problema de la violencia doméstica es alarmante, a
diario nuestros medios locales informan de un nuevo suceso en las que los
golpes, las ofensas, y las amenazas son el pan de cada día de muchos
hogares panameños, y lo más preocupante es que gran parte de ellos
terminan con la muerte de un ser querido, el cual deja en la orfandad a
criaturas inocentes que ven con tristeza esta situación.
El artículo sobre las Consecuencias que provocan la Violencia
Doméstica en Panamá por la Licenciada Vielka Gisela Broce barrios es
exhaustivo e interesante ya que la misma hace un recorrido por las normas
que protegen a cada ciudadano dentro del orden jurídico familiar, nos
plantea las clases de violencia doméstica, los factores que intervienen y las
consecuencias de este terrible problema.
La Ley 38 de 10 de julio de 2001 define Violencia Doméstica como el
“Patrón de Conducta en el cual se emplea la fuerza física o la violencia
sexual o sicológica, la intimidación o la persecución contra una persona por
parte de su cónyuge, ex cónyuge, familiares o parientes con quién cohabita o
haya cohabitado, viva o haya vivido bajo el mismo techo o sostenga o haya
sostenido una relación legalmente reconocida, o con quién sostiene una
relación consensual, o con una persona con quién se haya procreado un
hijo o hija como mínimo de otro para causarle daño emocional”
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También es interesante como la Licenciada Broce plantea las clases
de Violencia Doméstica, ya que hay ciertos sectores de nuestra sociedad
que piensan que solamente el uso de la fuerza física es violencia (pellizcos,
heridas, empujones, gaznatadas, etc.); otras clases de violencia doméstica
que encontramos es la psíquica o psicológica que es el acto o conducta
intencionada que produce desvaloración o sufrimiento de la víctima o
agresión contra ella (burla, gritos, insultos, amenazas verbales, etc.), otra es
la violencia económica o patrimonial que es la acción u omisión dolosa que
implica daños, transformación, sustracción, destrucción, retención de
objetos, instrumentos de trabajo, documentos personales, bienes, derechos
u otros recursos económicos destinados a satisfacer las necesidades
básicas de las personas (amenaza de quitar los bienes (casa, tierra,
enseres) mediante engaños, amenazas o chantaje efectivo, obliga a la mujer
a entregarle su salario o ingresos, etc.) y por último tenemos la Violencia
Sexual que es la acción que obliga a una persona mediante el uso de la
fuerza, intimidación, coerción, chantaje, soborno, manipulación, amenaza,
uso de sustancias o drogas o cualquier otro mecanismo que afecte su
voluntad, a participar en interacciones sexuales que por sí mismas no
constituyen necesariamente delito contra el pudor y la libertad sexual (la
golpea para tener relaciones, la acusa de infiel, la viola, la toca como no le
gusta, etc.).
Hay muchos otros temas que la Licenciada Vielka Gisela Broce
examina en este artículo, por lo que su lectura es fundamental, ya que es
necesario que tomemos conciencia de la realidad que estamos pasando, es
triste ver como familias enteras están pasando por está cruel situación, en la
que el sufrimiento y el dolor ocasionado por los golpes, insultos,
menosprecios y la muerte se han convertido en el diario vivir de nuestra
sociedad.
Asistente de Investigador Jurídico: Lessenia Tania. Díaz Fernández
GONZÀLEZ MONTENEGRO, RIGOBERTO. “El Preámbulo de la
Constitución: Su Valor Jurídico y su Significado Político”. Libro Homenaje a
la Memoria del Doctor César A. Quintero Correa. Academia Panameña de
Derecho. 2007. Impreso en Panamá.
La importancia del preámbulo de la Constitución tiene una alta
significación, pues es no sólo una fórmula solemne de introducción, sino
enunciación compendiosa del fin al que aspira y del origen de donde procede
la obra constitucional. En el mismo se debe expresar el espíritu de la
Constitución en el que se encuentren representados todos los miembros de
la sociedad, consagrados en los principios y valores que conduzcan hacia un
Estado Social y democrático de derecho, por eso es importante el trabajo
presentado por el Licenciado Rigoberto Gonzáles Montenegro, que al
referirse a la estructura de la Constitución , es decir la forma como se
distribuyen las distintas materias que regulan, se suele sostener que la
Constitución se divide o consta de un preámbulo, de una parte dogmática y
otra orgánica. Destacando que la parte introductoria de la Constitución, es
aquella en la que se establecen los valores fundamentales en los que se
inspiró el Constituyente al elaborar la Ley fundamental, de igual modo es en
ella en el que se expresan los fines del Estado: fortalecer la Nación,
garantizar la libertad, asegurar la democracia y la estabilidad institucional,
exaltar la dignidad humana, promover la justicia social, el bienestar general y
la integración regional.
La parte dogmática de la Constitución viene a ser aquella en la que se
van a regular o reconocer básicamente
los derechos y garantías
,
fundamentales o, si se quiere es la que contiene el derecho constitucional
de la libertad. Lo que tiene que ver con la forma como se organizan los
diversos órganos del estado vendría a ser la parte dogmática de la
Constitución.
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La parte Orgánica es la que regula la composición, fines y funciones
de los órganos de la comunidad.
El actual preámbulo de la Constitución panameña se adoptó mediante
el Acto Legislativo No.2 de 1994, producto de las reformas constitucionales
que se introducen mediante dicho acto legislativo al texto constitucional
vigente
Preámbulo de Panamá
Con el fin supremo de fortalecer la Nación, garantizar la libertad,
asegurar la democracia y la estabilidad institucional, exaltar la dignidad
Humana, promover la justicia social, el bienestar general y la integración
regional, e invocando la protección de Dios, decretamos la Constitución
Política de la República de Panamá.
El valor político del texto preambular es pues notable. En él se
condensa el espíritu del constituyente, se objetiviza el espíritu de la
Constitución. De esta manera su valor político trasciende su mero valor
jurídico. En cuanto sus disposiciones sintetizan el contenido del articulado,
todas ellas adquieren un valor normativo, no ya meramente indirecto.
Es importante destacar que el análisis que nos presenta el Licenciado
Montenegro en torno al significado y valor del preámbulo constitucional no es
un tema pacífico en la doctrina, puesto que no existe una posición que de
forma predominante le reconozca valor normativo al mismo, lo que si nos
queda claro es que el Preámbulo contiene los motivos, la tendencia y el
espíritu de la Constitución en el que se entraña el acto de decisión política
unitaria y suprema, en el que la Nación proclama, en uso de su soberanía
como poder constituyente su voluntad.
Asistente de Investigador Jurídico: Lessenia Tania Díaz Fernández
PEÑA DELGADO, NELSON. Marketing Jurídico: Mercadeo de la Profesión
V Congreso Panameño de Derecho Procesal. Instituto Colombo Panameño
de Derecho Procesal. Impreso en Colombia.2008.221p.
La abogacía, nos ofrece la oportunidad de poder desempeñarnos en
diversas áreas, siendo una carrera multifacética que permite desarrollar al
individuo en diversas disciplinas del saber humano. No obstante, habría que
ser cuidadoso al momento de elaborar una imagen de lo que debería ser el
abogado y qué puede esperar al momento de ejercer la profesión.
Las ideas preconcebidas respecto a la manera de formar una
clientela, el hacer énfasis en la formación académica dentro de las aulas y
que el obtener la idoneidad asegura el éxito, sin duda nos aparta de la
realidad y no permite que el abogado pueda realizar sus objetivos, además
de la competencia en el campo laboral que aumenta cada día, siendo
mayores las exigencias a las cuales adaptarse.
Es por ello que el Licenciado Delgado Peña, sugiere que el abogado
debe comprender lo que conlleva el ejercicio del derecho, la coordinación
requerida para el establecimiento de un despacho jurídico con un enfoque
empresarial, además de brindar la atención necesaria a los futuros clientes.
Es aquí donde el marketing interno juega un papel indispensable, mismo
que coordinará los objetivos del personal, que realizarán tareas simultáneas
para el logro de un buen servicio.
El servicio es a lo que se dedica al abogado, es la realización de una
actividad deseada por el solicitante, siendo importante atender las
características que lo distinguen, como lo son la intangibilidad, siendo el
motivo de satisfacción la confianza dada por parte del cliente hacia su
servidor; la inseparabilidad de la actividad como la del sujeto que la realiza,
es así como el abogado deberá comunicarse plena e íntegramente con su
empleador; la variabilidad que en un despacho jurídico con una organización
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de empresa, se presente tendrá que ser balanceada, ya que no se puede dar
impresión errónea de lo que no debería de ser un bufete y la naturaleza
perecedera de los servicios remarca la importancia de la satisfacción del
cliente pues es ésta la que permitirá la entrada de trabajos futuros y
recomendaciones.
Las firmas legales tendrán que romper con los paradigmas creados,
de que sus clientes serán tanto su fuente de ingreso como su medio de
captación. En un mundo tan competitivo, no se podrá tomar a la ligera el
planeamiento previo de la realización del servicio. El mercadeo, definido
como “el conjunto de actividades humanas dirigidas a facilitar y realizar
intercambios,” de bienes y en este caso, de servicios, es la herramienta a
utilizar para satisfacer la demanda y presentar una oferta que sea llamativa
en el mercado, que serían los clientes potenciales.
La aplicación del mercadeo, en el mundo legal se le denomina
Marketing Jurídico. Es el mismo el que nos dará la oportunidad de
estructurar un bufete con miras al crecimiento, delimitando la especialidad de
la firma, creando un estándar y dando a conocer los atributos que la
distinguirán de las demás. Dicha labor no puede ser realizada por un
profesional alejado del mundo jurídico, y tampoco lo serán los miembros de
la firma. La persona a intervenir y desarrollar deberá ser una especie de
consultor, con cierta noción en el Derecho que permita una vista totalmente
imparcial y objetiva de los cambios o ajustes que se deberán hacer para
asegurar el buen desempeño del despacho.
La formación de un gran bufete no se realiza de manera inmediata.
Lleva consigo muchos años de trabajo, sacrificios, ensayos y errores. No se
puede pretender que la utilización en un momento dado del marketing
jurídico va a producir un crecimiento exponencial, pero su utilización
constante y el análisis de la demanda y la oferta de la abogacía, le otorgará
una valiosa ventaja dentro del mundo jurídico.
El éxito no se logra limitándose a aplicar lo antes enseñado, sino a
innovar, establecer nuevos parámetros y saber las necesidades de las
personas. De esta forma, el abogado no debe conformarse con los
conocimientos en el saber jurídico y la habilidad en el litigio o de la
realización de trámites de un profesional, sino de aplicar otros conocimientos
que nos pueden acercar a las personas que solicitan servicios legales.
El triunfo de un abogado dependerá de la posibilidad del mismo de
correlacionar sus distintas destrezas y aplicarlas simultáneamente para
llegar a distinguirse dentro de los demás. Siendo así, llegará a ser
competitivo y podrá hacerse un lugar dentro de la abogacía, que se
encuentra cada día más poblada.
Asistente de Investigador Jurídico: Magdalena Brandao
MOLINA SALDARRIAGA, César Augusto “Fundamentos teóricos y
metodológicos del Método Clínico de enseñanza del derecho”, Revista
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Vol. 38, No. 108, pp.264, Medellín
Colombia 2008
Los retos constantes, que deben enfrentar las diversas Facultades de
Derecho, alrededor del mundo van en aumento cada día. Entre uno de los
métodos propuestos está el Método Clínico de Enseñanza del Derecho. Esta
metodología abre paso para la formación de profesionales íntegros y
preparados para formar parte del mundo jurídico. Este artículo establece los
distintos métodos de enseñanza utilizados a nivel mundial y al final expone el
método Clínico como propuesta nueva para los abogados. Como primer
método está el Método Heteroestructuralista. Este método es concebido
como un modelo pedagógico de estructura vertical, en la que la
responsabilidad de recopilación, creación y transmisión de conocimiento se
sitúa en la cabeza del docente. El segundo método es el Método
Autoestructuralista el cual considera al estudiante capacitado para
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desarrollar procesos de aprendizaje a partir de su propia experiencia. El
docente acompaña al estudiante en este proceso de enseñanza. Por último
tenemos al Método Clínico, según se considera a este método como la
conjunción de ambos modelos explicados anteriormente. El método clínico
permite al estudiante problematizar situaciones y construir conocimiento a
partir de la espontaneidad en la obtención de información, la libertad de
interpretación y la guía certera del docente en la consolidación de
conclusiones sobresalientes de la información investigada. En fin el Método
Clínico de Enseñanza del Derecho comprende un elemento articulador de la
pedagogía, la práctica, la investigación y la responsabilidad social de los
futuros abogados.
Ayudante de Investigador Jurídico: Lorena M. Glass Núñez
si no se establece en este tratado universal, que garantía hay de que en la
ley nacional se va a aplicar, y si se viola dicho derecho, no es recurrible la
presente declaración? Si bien es cierto se observó al igual la intrínseca
relación del artículo 8, el cual establece el llamado amparo, con el habeas
corpus, ya que garantiza el derecho que tiene cada uno a un remedio
efectivo por los tribunales nacionales competitivos por actos que violan los
derechos fundamentales garantizados en la constitución o en la ley. Pero
esa relación no implica un remedio adecuado para una detención ilegal. Al
final el proyecto de la Comisión la obligación de la corte a liberar la persona
que ha sido detenido ilegalmente. Por ende muchos opinan que el artículo 8
debe garantizar la disponibilidad del habeas corpus como un remedio en
contra de la violación fundamental de la libertad personal.
FARRELL, Brian ¿Está el derecho de Habeas Corpus implícitamente
garantizado en la Declaración Internacional de Derechos Humanos? Revista
the Human Rights Breif, Universidad Americana de Washington, Volumen
16, 2008.
Ayudante de Investigador Jurídico: Lorena M. Glass Núñez
La Institución del habeas corpus, se ha enmarcado a lo largo de la
historia, y su evolución nos permite realizar un análisis jurídico muy amplio.
El artículo en mención nos presenta un cuestionamiento, digno de ser
evaluado, el cual gira en torno al contenido de la Declaración Internacional
de Derechos Humanos en relación con el recurso de habeas corpus. Nacida
en Inglaterra, el habeas corpus prevé una protección esencial en contra de la
privación de la libertad de una persona en contra de la ley. A principios del
año de 1947, se creó una comisión, para evaluar el contenido del habeas
corpus en la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
consecuentemente, se aclaró que cada persona bajo arresto o detención
debe tener el derecho a determinación judicial inmediata de legalidad de
cualquier detención al cual está sujeto. Si bien es cierto, mientras
continuaba el análisis de la comisión, uno de los miembros sugirió que debía
establecerse principios pero no deben verse detalles acerca del mismo. Pero
FORTIN, CARLOS “El Derecho al Desarrollo: Ensayo de conceptualización”.
Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico, San Juan, 2008. Impresa
en los Estados Unidos de América, Miembro del National Conference of Law
Reviews. Volumen 77 Número 1.
En el ensayo realizado por el señor Fortín, expone las necesidades de
que se le tome la debida importancia a este derecho al desarrollo,
consagrado en la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, que tuvo lugar
en diciembre de 1986, aprobada por la Asamblea General de la
Organización de las Naciones de Unidas mediante la resolución 41/128, que
en su artículo 1 consagra este derecho estableciendo que el mismo consiste
en; “El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del
cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en
un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan
realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades
fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él”. En el
ensayo desarrollado por el Profesor Fortín se pregunta si dicha declaración
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ha pasado hacer letra muerta, en el que lleva a cabo una serie de
interrogantes que desarrolla, tales como ¿A qué se debe esta situación?,
¿Por qué el derecho al desarrollo es reconocido en la retorica pero ignorado
en la práctica?, ¿Es posible intentar una operación de rescate redefiniendo el
derecho al desarrollo de forma que le permita algún impacto?, ¿Cuáles
podrían ser los elementos básicos de esa redefinición?, ¿Vale la pena hacer
el esfuerzo?. En el transcurso de la lectura se puede ver como el Señor
Fortín, da respuesta a estas interrogantes, desde un plano jurídico, político y
económico. También expone como los países industrializados se oponen a
que el mismo sea expuesto y desarrollado en un tratado internacional, y al
mismo tiempo explica cómo surge este derecho y por que los países en
desarrollo piden que el mismo sea regulado y observado por todos los
estados. Por último el autor establece la importancia de este derecho para
hacer una contribución fundamental a la problemática de la cooperación
económica internacional, y como puede servir de nexo entre el discurso del
desarrollo y el de los derechos humanos.
Ayudante de Investigador Jurídico: Ericka L. González M.
MELÉNDEZ JUARBE, HIRAM A., “La Constitución en ceros y unos: un
acercamiento digital al Derecho a la intimidad y la seguridad pública”.
Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico, San Juan, 2008. Impresa
en los Estados Unidos de América, Miembro del National Conference of Law
Reviews. Volumen 77 Número 1.
El catedrático Meléndez, establece que se ha perdido casi de forma
total el control sobre el uso y destino de nuestra información. En el
mencionado artículo el autor analiza y expone la controversia que se piensa
existe entre el derecho a la intimidad y la seguridad pública, que con lleva en
momentos difíciles, a que se entreguen nuestras libertades. El objetivo de su
trabajo consiste en disolver la aparente tensión entre seguridad e intimidad.
El autor propone un análisis constitucional digitalizado que tome en cuenta la
tecnología misma para lograr un mejor balance entre el derecho a la
intimidad y la seguridad. Se sugiere que se articulen nuevos valores
constitucionales y políticos a la luz de las realidades tecnológicas
contemporáneas.
Luego de establecer la importancia del derecho a la intimidad, y como
este se ve afectado en momentos de crisis, o por la libertad de expresión o la
seguridad, finalmente se exponen algunos ejemplos de cómo existen
tecnologías
capaces
de
navegar
adecuadamente
la
frontera
intimidad/seguridad, es decir, como existen tecnologías protectoras de
intimidad que no son más que tecnologías que buscan proteger la intimidad
minimizando la recolección de información personal e identificable.
Ayudante de Investigador Jurídico: Ericka L. González M.
SÁEZ N., BELQUIS C. “El Origen de la Familia y las Relaciones de
Parentesco”. Anuario de Derecho No.34-35 del Centro de Investigación
Jurídica. Panamá, 2008.
En esta oportunidad la autora nos expone una excelente investigación
sobre temas tan vitales para nuestro Derecho de Familia y la sociedad en sí,
como lo son el origen de la Familia y las Relaciones de Parentesco, ambas,
instituciones básicas de las sociedades actuales.
En este trabajo la autora nos ilustra acerca del origen de la familia,
nos expone cuales han sido las principales teorías que han tratado de
explicar esta institución social (que entre ella nos explica las teorías
religiosas y la teoría materialista) y nos muestra cual ha sido la evolución de
la misma durante toda la existencia de la humanidad (desarrollando etapas
familiares como lo son la familia consanguínea, la familia punalúa hasta
llegar a la familia monogámica).
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Pero una de las aportaciones trascendentales de la autora, es que no
se queda solo con analizar el origen de la familia en el plano doctrinal e
histórico de la humanidad, sino que vas más allá, analizando el tema tratado
en el contexto local, es decir, que aplica su investigación para analizar el
origen de la familia en nuestro país.
El otro de los temas abordados por la autora es el referente a la
relación de parentesco, el cual es vislumbrado como la relación que existe
entre dos personas, el cual puede ser por consanguinidad, adopción o por
afinidad. Este es un aspecto del derecho de familia de vital importancia, pues
de él se derivan un sin fin de situaciones jurídicas que son originados por el
mismo, es decir, que se originan solo por el hecho de existir la relación de
parentesco, entre ellas se mencionan el deber y el derecho de alimentos, los
casos de inhabilidades, el orden de prelación en las sucesiones intestadas,
entre otros, los cuales son analizados por la autora en esta obra.
El autor nos define el Derecho Procesal Civil Internacional,
advirtiéndonos que toda definición es insuficiente, como “el conjunto de
normas positivas internas o internacionales vigentes y vinculantes dentro de
un ordenamiento determinado aplicables a una relación o negocio jurídico
internacional (Boutin, 2008)”, pasando posteriormente a analizarla, a
ofrecernos ejemplos, jurisprudencia y luego nos brinda sus características.
En cuanto al ámbito del Derecho Procesal Civil Internacional
Panameño, el autor nos aclara que la determinación del mismo no es tarea
simple, y ello se debe a la heterogeneidad de fuentes, pues la misma no se
encuentra en un solo cuerpo legal, sino dispersa en varias normas las cuales
son explicadas por el autor.
Pero a la hora de establecer el dominio del mismo, el autor es muy
claro, al decirnos que “el dominio del derecho procesal internacional se agota
en una sola palabra el control de la competencia judicial internacional”.
Asistente de Investigador Jurídico: Eric Tejada
Asistente de Investigador Jurídico: Eric Tejada
BOUTIN I., GILBERT. “Definición y Ámbito del Derecho Procesal Civil
Internacional”. Anuario de Derecho No.34-35 del Centro de Investigación
Jurídica. Panamá, 2008.
Comienza el autor advirtiéndonos del error lingüístico en que incurre el
derecho latinoamericano al utilizar este concepto y ello se debe, nos dice el
autor, al influjo de las fuentes internacionales en particular los Tratados de
Montevideo y Bustamante. Por lo que el autor nos invita a profundizar sobre
el particular para encontrar una definición adecuada, la cual debe coincidir
con el contenido que encierra el actual concepto, que es el de ocuparse de la
problemática de la localización de la competencia judicial internacional del
juez de la causa.
CARRILLO B., VANESSA L. “La falta de validez del contrato para
Maternidad Subrogada o Sustituta, de acuerdo a las normas vigentes en
Panamá, sobre contratos civiles, filiación y derecho de menores”. Anuario de
Derecho No.34-35 del Centro de Investigación Jurídica. Panamá, 2008.
En esta ocasión la autora nos trae un tema que cada día cobra más
actualidad y vigencia en nuestros tiempo, producto de los avances científico
que se observan cada día. El tema de la fertilización in Vitro conlleva
aparejado unas disputas de diversos matices, entre ellos morales, religiosos,
científicos y para el punto que nos interesa, también abarca los temas
legales.
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Es por ello que este estudio que realiza la autora es de vital
importancia para nuestra literatura jurídica, pues pone al descubierto un
tema tan sensible como lo es la fertilización in Vitro, el cual lleva en sí mismo
la manipulación de seres humanos.
Otro aspecto importante, es que el autor también consulta legislación
extranjera, como el derecho italiano, argentino y colombiano, y para tal
efecto consulta a autores como Giorgio Casarotto, Rodolfo Ricardo Carrera,
Joaquín Vanín Tello, entre otros.
En este trabajo la autora se preocupa por explicarnos en que consiste
la maternidad subrogada, y lo principal, analiza sus efectos y consecuencias,
tanto familiares, personales y legales, pues el mismo es analizado a la luz de
las leyes panameñas, de allí su gran valor para nuestra literatura jurídica.
El estudio de la función social que debe cumplir la propiedad privada
es de vital importancia para nuestro medio, pues el mismo constituye una
evolución de la propiedad privada tradicional, evolución que al parecer no se
refleja realmente en nuestro país, y ello se debe, a la existencia de grandes
terratenientes, personas propietarias de grandes extensiones de tierra,
propiedades que por lo general mantienen improductiva; convirtiéndose en
un obstáculo para el desarrollo social que necesita nuestro país.
El lector que tenga la oportunidad de leerse este trabajo, estará
dotado de toda la información necesaria para saber si el contrato de
maternidad subrogada es o no valido en nuestra legislación, creándose su
propio criterio, y porque no, incluso profundizando más sobre el mismo.
Asistente de Investigador Jurídico: Eric Tejada
LUQUE, VIRGILIO. El Concepto “Propiedad Territorial-Función Social” en la
Doctrina y el Ordenamiento Jurídico Panameño. Anuario de Derecho No.3435 del Centro de Investigación Jurídica. Panamá, 2008.
Con este trabajo el autor aspira a realizar una análisis sobre el
concepto propiedad territorial-función social en el ordenamiento jurídico
panameño y el significado que al mismo tiempo se le da en la doctrina.
Para el logro de este fin, el autor aborda el tema desde varios
aspectos, como por ejemplo trata sobre la evolución histórica que ha sufrido
este concepto a lo largo de la historia de la humanidad, además revisa y
analiza la Constitución, el Código Agrario y el Código Civil, los cuales
contienen normas que regulan el tema, realizando un análisis de las
disposiciones contempladas en dichos cuerpos legales, además de consultar
otras disposiciones legales.
Dicha función social consiste, conforme al autor, en el derecho de
usar, gozar y disponer libremente de una cosa pero dentro de los limites y
obligaciones impuesto por la ley, es decir, que la función social lo que busca
es que la propiedad beneficie tanto al dueño de la misma como a la sociedad
y no solo al dueño como ocurre actualmente, de ahí entonces la necesidad
que dicho concepto sea conocido y sobre todo aplicado por nuestras
autoridades.
Asistente de Investigador Jurídico: Eric Tejada