amparo. derecho a la vida. salud. menor. discapacidad. asistencia

Poder Judicial de la Nación
AMPARO. DERECHO A LA VIDA. SALUD.
MENOR.
DISCAPACIDAD.
ASISTENCIA
INTEGRAL. NORMATIVA APLICABLE.
“La cuestión planteada en el sub examine ha sido amplia y reiteradamente analizada
por la CSJN, quien
sostuvo que el derecho a la vida ha sido considerado
reiteradamente por la CSJN como el primer derecho de la persona humana que
resulta reconocido y garantizado por la Constitución Nacional (Fallos: 302:1284,
310:112, y en autos R.638.XL., 16/05/06 - “R., N.N. c/ INSSJP s/ amparo”). El hombre
es eje y centro de todo el sistema jurídico y en tanto fin en sí mismo más allá de su
naturaleza trascendente, su persona es inviolable y constituye valor fundamental con
respecto al cual los restantes valores tienen siempre carácter instrumental (Fallos:
316:479, votos concurrentes).A partir de lo dispuesto en los tratados internacionales
USO OFICIAL
que tienen jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, de la Ley Suprema), la Corte ha
reafirmado el derecho a la preservación de la salud comprendido dentro del derecho a
la vida y ha destacado la obligación impostergable que tiene la autoridad pública de
garantizar ese derecho con acciones positivas, sin perjuicio de las obligaciones que
deban asumir en su cumplimiento las jurisdicciones locales, las obras sociales o las
entidades de la llamada medicina prepaga (Fallos: 321:1684 y 323:1339).Los aludidos
pactos internacionales contienen cláusulas específicas que resguardan la vida y la
salud de los niños y, sobre todo, vinculados con la asistencia y cuidados especiales que
se les deben asegurar, según surge del artículo VII de la Declaración Americana de
Derechos y Deberes del Hombre, del artículo 25, inciso 2°°, de la Declaración Universal
de Derechos Humanos, de los artículos 4, inciso 1°°, y 19 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos -Pacto de San José de Costa Rica-, del artículo 24, inciso 1°°,
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del artículo 10, inciso 3°°, del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.Este último
tratado reconoce el derecho de todas las personas a disfrutar del más alto nivel posible
de salud física y mental, así como el deber de los estados partes de procurar la plena
efectividad de este derecho. Entre las medidas que deben ser adoptadas a fin de
garantizar ese derecho se halla la creación de condiciones que aseguren a todos
asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad (art. 12, inc. d, del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales).Los estados partes se
han obligado "hasta el máximo de los recursos" de que dispongan para lograr
progresivamente la plena efectividad de los derechos reconocidos en dicho tratado
(art. 2, inc. 1). En lo que concierne al modo de realización en estados de estructura
federal, el propio Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas ha reconocido que dicha estructura exige que las entidades
subnacionales sean las responsables de ciertos derechos, pero también ha reafirmado
que el gobierno federal tiene la responsabilidad legal de garantizar la aplicación del
pacto (conf. Naciones Unidas. Consejo Económico Social. Aplicación del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Informes iniciales
presentados por los estados parte con arreglo a los arts. 16 y 17 del Pacto.
Observaciones. Suiza E/1990/5/Add.33, 20 y 23 noviembre de 1998, publicado por la
Secretaría de Investigación de Derecho Comparado de esta Corte en "investigaciones"
1 (1999), págs. 180 y 181).En especial, con relación a los menores discapacitados, la
Convención sobre los Derechos del Niño dispone la obligación de los Estados de
alentar y garantizar a los menores con impedimentos físicos o mentales el acceso
efectivo a los servicios sanitarios y de rehabilitación, de esforzarse para que no sean
privados de esos servicios y de lograr cabal realización del derecho a beneficiarse de la
seguridad social, para lo cual se debe tener en cuenta la legislación nacional, los
recursos y la situación de cada infante y de las personas responsables de su
mantenimiento (art. 23, 24 y 26).Asimismo, la "cláusula federal" prevista en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos impone al gobierno nacional el
cumplimiento de todas las obligaciones relacionadas con las materias sobre las que
ejerce jurisdicción legislativa y judicial, y el deber de tomar "de inmediato" las
medidas pertinentes, conforme a su constitución y sus leyes, para que las autoridades
componentes del Estado federal puedan cumplir con las disposiciones de ese tratado
(art. 28, incs. 1 y 2).En tales condiciones, el Estado Nacional asumió compromisos
internacionales explícitos orientados a promover y facilitar las prestaciones de salud y
dicha obligación se extiende a sus subdivisiones políticas y otras entidades públicas
que participan de un mismo sistema sanitario. En tal sentido, la ley 23.661 creó un
sistema nacional de salud, con los alcances de un seguro social, a “efectos de procurar
el pleno goce del derecho a la salud para todos los habitantes del país sin
discriminación social, económica, cultural o geográfica”. Con tal propósito, ese seguro
ha sido organizado en el marco de una concepción “integradora” del sector sanitario,
en el que la autoridad pública reafirme su papel de conducción general del sistema y
las sociedades intermedias consoliden “su participación en la gestión directa de las
acciones” (art. 1º). Su objetivo fundamental es “proveer al otorgamiento de
prestaciones de salud igualitarias, integrales y humanizadas, tendientes a la
promoción, protección, recuperación y rehabilitación de la salud, que respondan al
mejor nivel de calidad disponible y garanticen a los beneficiarios la obtención del
mismo tipo y nivel de prestaciones eliminando toda forma de discriminación” (art. 2).
El Ministerio de Salud de la Nación, mediante la Secretaría de Salud, es la autoridad
de aplicación que fija las políticas sanitarias del seguro y lleva a cabo la política de
medicamentos. En tal carácter, le corresponde “articular y coordinar” los servicios
comprendidos en la ley 23.660, los establecimientos públicos y los prestadores
privados “en un sistema de cobertura universal, estructura pluralista y participativa y
Poder Judicial de la Nación
administración descentralizada que responda a la organización federal de nuestro
país” (arts. 3, 4, 7, 15, 28 y 36) (Fallos: 328:1708).Frente a lo expuesto, las obligaciones
sanitarias de la autoridad local no implican desconocer el deber de coordinación con
el Estado Nacional -mediante el Ministerio de Salud- el que debe acudir en forma
subsidiaria, de manera de no frustrar los derechos de la amparista. De no ser así, las
leyes sancionadas en la materia no dejarían de ser sino enfáticas enumeraciones
programáticas vacías de operatividad.En este contexto, no puede soslayarse la función
rectora que ejerce en este campo a través del ministerio nacional demandado, para
garantizar el cumplimiento del tratamiento sanitario, coordinando sus acciones con
los estados provinciales, sin mengua de la organización federal y descentralizada que
corresponda para llevar a cabo tales servicios (Fallos: 323:3229).Debe tenerse en
cuenta, además, la condición de persona con discapacidad de la menor, acreditado en
autos con el certificado pertinente. En su mérito, halla amparo en las disposiciones de
la ley 24.901 de protección integral de las personas con discapacidad en tanto, como
USO OFICIAL
expresó la Corte Suprema de Justicia "...ello obliga también a asegurarle los
tratamientos médicos en la medida en que no puedan afrontarlos las personas de quienes
dependa o los entes de la obra social a los que esté afiliado. Mediante dicha ley se creó
un sistema de prestaciones básicas “de atención integral a favor de las personas con
discapacidad” y se ha dejado a cargo de las obras sociales comprendidas en la ley 23.660
la obligatoriedad de su cobertura (arts. 1 y 2). Empero, frente al énfasis puesto en los
tratados internacionales para preservar la vida de los niños, el Estado no puede
desentenderse de sus deberes haciendo recaer el mayor peso en la realización del servicio
de la salud en entidades que, como en el caso, no han dado siempre adecuada tutela
asistencial, conclusión que lleva en el sub examine a dar preferente atención a las
necesidades derivadas de la minusvalía del menor y revaloriza la labor que debe
desarrollar con tal finalidad la autoridad de aplicación." (Fallos: 323:3229, en cita, del
dictamen del señor Procurador Fiscal).En este entendimiento, carece de sentido la
alegación del Estado Nacional en punto a su falta de responsabilidad en la atención
del menor por corresponderle a otro órgano o jurisdicción porque lo fundamental es
que, conforme al régimen legal éste debe asistirlo. Ello es así, sin perjuicio de que
recupere los costos por las vías pertinentes, de quien, en definitiva resulte obligado a
afrontarlas o que ejerza la actividad que crea necesaria para lograr la adecuada
participación de la autoridad local. (Fallos: 329:2552).Asimismo, el Máximo Tribunal
ha dejado bien claro que las obligaciones que incumben a la Nación en materia
sanitaria no son exclusivas ni excluyentes de las que competen a sus unidades políticas
en sus esferas de actuación sino que, en estados de estructura federal, pesan sobre
ellas responsabilidades semejantes, que también se proyectan sobre las entidades
públicas y privadas que se desenvuelven en este ámbito (doctrina de Fallos: 321:1684;
323:1339, 3229; 324:754, voto de los jueces Belluscio y Fayt, y 3569; 328:1708;
329:2552.”Jueces ÁLVAREZ y REBOREDO.
20/10/2011.SALA PRIMERA .Expte.17.707 “B., E. S. c/ Estado Nacional
y Otros s/ Amparo”- Juzgado Federal Nº 3 de Lomas de Zamora.
PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN
La Plata, 20 de octubre de 2011. R.S. 2 T 145 f* 171/173
AUTOS Y VISTOS: Este expediente Nº 17707/11 (Registro de Cámara),
caratulado: “B., E. S. c/ Estado Nacional y Otros s/ Amparo”, proveniente del Juzgado
Federal de Primera Instancia Nº 3 de Lomas de Zamora.
Y CONSIDERANDO QUE:
I. La sentencia de primera instancia (…) rechazó la demanda incoada contra
la Policía Federal Argentina y condenó al Estado Nacional a través del Ministerio de Salud
a garantizar la cobertura médico asistencial integral del menor M.L.G.B.. Asimismo impuso
las costas del proceso en el orden causado (art. 68 segundo párrafo).
Contra dicho pronunciamiento interpuso recurso de apelación el Estado
Nacional (...).
II. La recurrente se agravia de la sentencia por cuanto considera que si bien
el Estado Nacional ha asumido compromisos internacionales explícitos orientados a
promover y facilitar las prestaciones, la atención directa de la salud es materia no delegada
por las Provincias, por lo que aquéllas resultan las principales guardianas de su satisfacción.
Asimismo, señala que el Estado Nacional no puede ni debe subsidiar el
comportamiento omisivo de la obra social y de las autoridades sanitarias de la jurisdicción
correspondiente.
En tal sentido, destaca que si bien el derecho a la salud es garantizado
constitucionalmente, dicho precepto no obliga al Estado a asumir responsabilidades que
corresponden privativamente a las obras sociales y/o a las autoridades locales.
III. La cuestión planteada en el sub examine ha sido amplia y reiteradamente
analizada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, quien sostuvo que el derecho a la
vida ha sido considerado reiteradamente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación
como el primer derecho de la persona humana que resulta reconocido y garantizado por la
Constitución Nacional (Fallos: 302:1284, 310:112, y en autos R.638.XL., 16/05/06 - “R.,
N.N. c/ INSSJP s/ amparo”). El hombre es eje y centro de todo el sistema jurídico y en
tanto fin en sí mismo más allá de su naturaleza trascendente, su persona es inviolable y
constituye valor fundamental con respecto al cual los restantes valores tienen siempre
carácter instrumental (Fallos: 316:479, votos concurrentes).
A partir de lo dispuesto en los tratados internacionales que tienen jerarquía
constitucional (art. 75, inc. 22, de la Ley Suprema), la Corte ha reafirmado el derecho a la
preservación de la salud comprendido dentro del derecho a la vida y ha destacado la
obligación impostergable que tiene la autoridad pública de garantizar ese derecho con
acciones positivas, sin perjuicio de las obligaciones que deban asumir en su cumplimiento
Poder Judicial de la Nación
las jurisdicciones locales, las obras sociales o las entidades de la llamada medicina prepaga
(Fallos: 321:1684 y 323:1339).
Los aludidos pactos internacionales contienen cláusulas específicas que
resguardan la vida y la salud de los niños y, sobre todo, vinculados con la asistencia y
cuidados especiales que se les deben asegurar, según surge del artículo VII de la
Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, del artículo 25, inciso 2°, de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, de los artículos 4, inciso 1°, y 19 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos -Pacto de San José de Costa Rica-, del
artículo 24, inciso 1°, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del artículo
10, inciso 3°, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Este último tratado reconoce el derecho de todas las personas a disfrutar del
más alto nivel posible de salud física y mental, así como el deber de los estados partes de
procurar la plena efectividad de este derecho. Entre las medidas que deben ser adoptadas a
USO OFICIAL
fin de garantizar ese derecho se halla la creación de condiciones que aseguren a todos
asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad (art. 12, inc. d, del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales).
Los estados partes se han obligado "hasta el máximo de los recursos" de que
dispongan para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos reconocidos en
dicho tratado (art. 2, inc. 1). En lo que concierne al modo de realización en estados de
estructura federal, el propio Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas ha reconocido que dicha estructura exige que las entidades subnacionales
sean las responsables de ciertos derechos, pero también ha reafirmado que el gobierno
federal tiene la responsabilidad legal de garantizar la aplicación del pacto (conf. Naciones
Unidas. Consejo Económico Social. Aplicación del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales. Informes iniciales presentados por los estados parte con
arreglo a los arts. 16 y 17 del Pacto. Observaciones. Suiza E/1990/5/Add.33, 20 y 23
noviembre de 1998, publicado por la Secretaría de Investigación de Derecho Comparado de
esta Corte en "investigaciones" 1 (1999), págs. 180 y 181).
En especial, con relación a los menores discapacitados, la Convención sobre
los Derechos del Niño dispone la obligación de los Estados de alentar y garantizar a los
menores con impedimentos físicos o mentales el acceso efectivo a los servicios sanitarios y
de rehabilitación, de esforzarse para que no sean privados de esos servicios y de lograr
cabal realización del derecho a beneficiarse de la seguridad social, para lo cual se debe
tener en cuenta la legislación nacional, los recursos y la situación de cada infante y de las
personas responsables de su mantenimiento (art. 23, 24 y 26).
Asimismo, la "cláusula federal" prevista en la Convención Americana sobre
Derechos Humanos impone al gobierno nacional el cumplimiento de todas las obligaciones
relacionadas con las materias sobre las que ejerce jurisdicción legislativa y judicial, y el
deber de tomar "de inmediato" las medidas pertinentes, conforme a su constitución y sus
leyes, para que las autoridades componentes del Estado federal puedan cumplir con las
disposiciones de ese tratado (art. 28, incs. 1 y 2).
IV. En tales condiciones, el Estado Nacional asumió compromisos
internacionales explícitos orientados a promover y facilitar las prestaciones de salud y dicha
obligación se extiende a sus subdivisiones políticas y otras entidades públicas que
participan de un mismo sistema sanitario. En tal sentido, la ley 23.661 creó un sistema
nacional de salud, con los alcances de un seguro social, a “efectos de procurar el pleno goce
del derecho a la salud para todos los habitantes del país sin discriminación social,
económica, cultural o geográfica”. Con tal propósito, ese seguro ha sido organizado en el
marco de una concepción “integradora” del sector sanitario, en el que la autoridad pública
reafirme su papel de conducción general del sistema y las sociedades intermedias
consoliden “su participación en la gestión directa de las acciones” (art. 1º). Su objetivo
fundamental es “proveer al otorgamiento de prestaciones de salud igualitarias, integrales y
humanizadas, tendientes a la promoción, protección, recuperación y rehabilitación de la
salud, que respondan al mejor nivel de calidad disponible y garanticen a los beneficiarios la
obtención del mismo tipo y nivel de prestaciones eliminando toda forma de discriminación”
(art. 2). El Ministerio de Salud de la Nación, mediante la Secretaría de Salud, es la
autoridad de aplicación que fija las políticas sanitarias del seguro y lleva a cabo la política
de medicamentos. En tal carácter, le corresponde “articular y coordinar” los servicios
comprendidos en la ley 23.660, los establecimientos públicos y los prestadores privados “en
un sistema de cobertura universal, estructura pluralista y participativa y administración
descentralizada que responda a la organización federal de nuestro país” (arts. 3, 4, 7, 15, 28
y 36) (Fallos: 328:1708).
Frente a lo expuesto, las obligaciones sanitarias de la autoridad local no
implican desconocer el deber de coordinación con el Estado Nacional -mediante el
Ministerio de Salud- el que debe acudir en forma subsidiaria, de manera de no frustrar los
derechos de la amparista. De no ser así, las leyes sancionadas en la materia no dejarían de
ser sino enfáticas enumeraciones programáticas vacías de operatividad. En este contexto,
no puede soslayarse la función rectora que ejerce en este campo a través del ministerio
nacional demandado, para garantizar el cumplimiento del tratamiento sanitario,
coordinando sus acciones con los estados provinciales, sin mengua de la organización
federal y descentralizada que corresponda para llevar a cabo tales servicios (Fallos:
323:3229).
Debe tenerse en cuenta, además, la condición de persona con discapacidad
de la menor, acreditado en autos con el certificado pertinente. En su mérito, halla amparo
en las disposiciones de la ley 24.901 de protección integral de las personas con
discapacidad en tanto, como expresó la Corte Suprema de Justicia "...ello obliga también a
asegurarle los tratamientos médicos en la medida en que no puedan afrontarlos las
personas de quienes dependa o los entes de la obra social a los que esté afiliado. Mediante
dicha ley se creó un sistema de prestaciones básicas “de atención integral a favor de las
Poder Judicial de la Nación
personas con discapacidad” y se ha dejado a cargo de las obras sociales comprendidas en
la ley 23.660 la obligatoriedad de su cobertura (arts. 1 y 2). Empero, frente al énfasis
puesto en los tratados internacionales para preservar la vida de los niños, el Estado no
puede desentenderse de sus deberes haciendo recaer el mayor peso en la realización del
servicio de la salud en entidades que, como en el caso, no han dado siempre adecuada
tutela asistencial, conclusión que lleva en el sub examine a dar preferente atención a las
necesidades derivadas de la minusvalía del menor y revaloriza la labor que debe
desarrollar con tal finalidad la autoridad de aplicación." (Fallos: 323:3229, en cita, del
dictamen del señor Procurador Fiscal).
En este entendimiento, carece de sentido la alegación del Estado Nacional en
punto a su falta de responsabilidad en la atención del menor por corresponderle a otro
órgano o jurisdicción porque lo fundamental es que, conforme al régimen legal éste debe
asistirlo. Ello es así, sin perjuicio de que recupere los costos por las vías pertinentes, de
quien, en definitiva resulte obligado a afrontarlas o que ejerza la actividad que crea
USO OFICIAL
necesaria para lograr la adecuada participación de la autoridad local. (Fallos: 329:2552).
Asimismo, el Máximo Tribunal ha dejado bien claro que las obligaciones que
incumben a la Nación en materia sanitaria no son exclusivas ni excluyentes de las que
competen a sus unidades políticas en sus esferas de actuación sino que, en estados de
estructura federal, pesan sobre ellas responsabilidades semejantes, que también se
proyectan sobre las entidades públicas y privadas que se desenvuelven en este ámbito
(doctrina de Fallos: 321:1684; 323:1339, 3229; 324:754, voto de los jueces Belluscio y
Fayt, y 3569; 328:1708; 329:2552.
Por ello, en orden a las consideraciones que anteceden, SE RESUELVE:
CONFIRMAR la sentencia apelada.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.Fdo.:Jueces
César Álvarez
- Julio
Víctor Reboredo.Nota: Se deja constancia que el señor juez Cesar Álvarez integra
transitoriamente la Sala I de la Cámara Federal de Apelaciones de esta ciudad, en virtud de
la Resolución de la Cámara Nacional de Casación Penal N° 1135/11. Conste.Dr.Emilio
Santiago Faggi.Secretario de Cámara.