LA DEMOCRACIA INTERNA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LOS
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1 LA DEMOCRACIA INTERNA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA DE LOS AFILIADOS. Óscar Sánchez Muñoz Universidad de Valladolid Introducción Como consecuencia del proceso de democratización experimentado por el Estado liberal, que se manifiesta sobre todo en la extensión del sufragio y en el reforzamiento de las garantías electorales, los partidos políticos fueron adquiriendo desde las últimas décadas del siglo XIX y las primeras del XX, un protagonismo creciente dentro del sistema representativo hasta convertirse en elementos insustituibles del propio sistema, donde, en el desempeño de su papel de nexo de unión entre la sociedad y el Estado, cumplen con una serie de funciones esenciales tanto de cara a la sociedad (socialización política, representación de intereses, movilización de la opinión pública y legitimación del sistema político, entre otras), como de cara al funcionamiento del propio aparato estatal (selección de las elites políticas, formación de candidaturas, desarrollo de las campañas electorales y funcionamiento de los poderes ejecutivo y legislativo, entre otras). En paralelo con este progresivo incremento del protagonismo de las organizaciones partidarias, se lleva a cabo un cambio de actitud del propio Estado frente a los partidos políticos, pasando de una inicial indiferencia, e incluso hostilidad, hacia un paulatino reconocimiento que conduce finalmente, tras la Segunda Guerra Mundial, a la constitucionalización de los partidos, consagrados como piezas esenciales del sistema democrático. Los partidos son definidos como “instrumento fundamental para la participación política” (artículo 6, Constitución española de 1978). Se dice de ellos que “expresan el pluralismo político” y que “concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular” (artículo 6, Constitución española de 1978) o, con palabras muy similares, que “participan en la formación de la voluntad política del pueblo” (artículo 21, Ley Fundamental de Bonn de 1949) o que “concurren a la expresión del sufragio” (artículo 4, Constitución francesa de 1958), o “a la determinación de la política nacional” (artículo 49, Constitución italiana de 1947), o a la “organización y expresión de la voluntad popular” (artículo 10, Constitución portuguesa de 1976) 2 En la Constitución mexicana, de forma más extensa, se señalan cuáles son los fines de los partidos como entidades de interés público: “tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público” (artículo 41, párrafo 2, apartado I, Constitución de los Estados Unidos Mexicanos). Los partidos son, pues, las organizaciones que hacen posible, en algunos casos de forma exclusiva, en otros de forma preferente, la participación política de los ciudadanos, hasta el punto que, en un Estado democrático moderno, si un ciudadano desea participar en la vida política activamente, más allá del mero ejercicio del derecho sufragio en elecciones o en referendos, debe pasar casi obligatoriamente por su incorporación o su aproximación a un partido político. Incluso en aquellos países como España en los que no existe monopolio partidista en la presentación de candidaturas electorales, lo cierto es que, de facto, los partidos monopolizan la política nacional y autonómica y, en menor grado, la municipal. Desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978 no se conoce un solo caso de una persona que haya sido elegida parlamentaria nacional o autonómica sin figurar previamente en la candidatura de un partido político (o en la de una federación o coalición de partidos). Si a eso se le añade que salvo en las elecciones al Senado, en los demás casos las candidaturas se presentan en forma de listas cerradas y bloqueadas, la conclusión a la que se llega es que el ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo se encuentra casi totalmente mediatizado por las decisiones tomadas por los partidos políticos. Esta situación conduce a una paradoja: los partidos son las organizaciones a través de las cuales se canaliza la participación política de los ciudadanos, sin embargo, el análisis de la realidad de muchos Estados nos demuestra que la participación política en el interior de los partidos no responde siempre a reglas democráticas. De hecho, puede afirmarse que, en ausencia de normas impuestas desde el Estado, la tendencia “natural” de los partidos, ampliamente estudiada por esa corriente de la politología llamada “estasiología”, es la de comportarse como estructuras fuertemente oligárquicas. Desde el punto de vista jurídico-constitucional, esta paradoja se ha intentado resolver buscando un equilibrio entre la libertad de autoorganización de los partidos y la imposición de unas exigencias de estructura y funcionamiento democráticos en su interior. Si, como alguien ha dicho, los partidos políticos son “el nuevo soberano” del Estado contemporáneo, el Estado de Derecho no será verdaderamente tal si se queda a la puerta de las sedes de los partidos. 3 Para llegar a este razonamiento, se parte de la base de que los partidos no son asociaciones sin más, sino que son un tipo especial de asociaciones. En palabras del Tribunal Constitucional español, los partidos políticos son, sin duda, asociaciones, pero asociaciones “de relevancia constitucional” (STC 3/1981), “que poseen unas características e incluso una naturaleza propias y específicas” (STC 56/1995). En algunos sistemas constitucionales se ha llegado a conferir a los partidos una naturaleza cuasi pública, considerándolos como “entidades de interés público” (México) o “sujetos auxiliares del Estado” (Argentina). Como tipo especial de asociación, al partido se le atribuyen unas funciones esenciales dentro del sistema y, en consecuencia, para que pueda cumplir correcta y eficazmente con dichas funciones –en breve, para que pueda hacer posible la participación de los ciudadanos en la vida política y el acceso a los cargos electos-, se exige que en su estructura interna y en su funcionamiento esté garantizado un cierto nivel de democracia interna. Como expresó con claridad el Tribunal Constitucional español en una de sus primeras sentencias referidas a los partidos, «la trascendencia política de sus funciones (concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular y ser cauce fundamental para la participación política) (...) explica que respecto de ellos establezca la Constitución la exigencia de que su estructura interna y su funcionamiento sean democráticos» (STC 10/1983, fto. jco. 3.). En otras palabras, “los actores privilegiados del juego democrático deben respetar en su vida interna unos principios estructurales y funcionales democráticos mínimos al objeto de que pueda «manifestarse la voluntad popular y materializarse la participación» en los órganos del Estado a los que esos partidos acceden” (STC 75/1985). Cabe señalar que en España, esta exigencia constitucional de democracia interna no se impone exclusivamente a los partidos, sino que también se reclama de otros grupos organizados a los que la Constitución atribuye funciones relevantes, que implican el ejercicio de ciertos poderes. Es el caso de los sindicatos y las asociaciones empresariales (artículo 7, Constitución española), los colegios profesionales (artículo 36) y las asociaciones profesionales (artículo 52). De todos ellos se exige esa adecuación democrática, pues el carácter democrático que define al Estado (artículo 1.1. de la Constitución) se proyectaría sobre todos los ámbitos organizativos de la sociedad en los que se ejerce algún tipo de poder público. Con la aprobación de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, la exigencia de democracia interna se ha extendido 4 también legalmente a la generalidad de las asociaciones1. Sin entrar en el debate sobre la adecuación a la Constitución de dicha extensión indiscriminada que no tiene en cuenta la heterogeneidad del fenómeno asociativo –con anterioridad a la aprobación de la Ley, autores como BILBAO UBILLOS habían defendido el principio de intervención mínima del Estado en el fenómeno asociativo y la diferencia de trato a las diversas realidades asociativas (1997: 12)-, lo que sí es preciso poner de relieve es que el fundamento de la exigencia de democracia interna no es el mismo en las asociaciones en general y en los partidos políticos. En las primeras ha de entenderse como una proyección de la democracia como valor superior del Ordenamiento (artículo 1.1 de la Constitución), mientras que en los partidos tiene un fundamento más preciso que deriva, como hemos dicho, de las funciones que desempeñan dentro del sistema. Se podría aducir que otras asociaciones también cumplen funciones relevantes dentro del sistema, pero lo cierto es que existe una diferencia esencial entre los partidos y las demás asociaciones: sólo las decisiones de los partidos condicionan, e incluso pueden llegar a mediatizar, el ejercicio del derecho de participación a través de representantes elegidos (artículo 23.1 de la Constitución) y del derecho a acceder a los cargos representativos (artículo 23.2 de la Constitución). Volviendo a los partidos, la exigencia de democracia interna puede venir establecida en el propio texto constitucional, de manera más o menos explícita, o en normas legales, las cuales pueden determinar con precisión cuáles son los requisitos concretos. En todo caso, una vez establecida la exigencia, hay varias preguntas que nos podemos hacer: En primer lugar: ¿Hasta dónde puede llegar esta exigencia? ¿Qué alcance puede tener? ¿A qué ámbitos de la vida interna del partido puede aplicarse? ¿Se concreta sólo en normas objetivas o también supone el reconocimiento de derechos subjetivos a los afiliados? 1 Hay que tener en cuenta algunas excepciones establecidas en la propia Ley Orgánica: “Se regirán por su legislación específica los partidos políticos; los sindicatos y las organizaciones empresariales; las iglesias, confesiones y comunidades religiosas; las federaciones deportivas; las asociaciones de consumidores y usuarios; así como cualesquiera otras reguladas por leyes especiales” (artículo 1.3, párrafo primero). “Las asociaciones constituidas para fines exclusivamente religiosos por las iglesias, confesiones y comunidades religiosas se regirán por lo dispuesto en los tratados internacionales y en las leyes específicas, sin perjuicio de la aplicación supletoria de las disposiciones de la presente Ley Orgánica” (artículo 1.3, párrafo segundo). “Quedan excluidas del ámbito de aplicación de la presente Ley las comunidades de bienes y propietarios y las entidades que se rijan por las disposiciones relativas al contrato de sociedad, cooperativas y mutualidades, así como las uniones temporales de empresas y las agrupaciones de interés económico” (artículo 1.4). 5 En segundo lugar: ¿Qué mecanismos de control pueden establecerse? ¿Puede haber un control directo de los estatutos de los partidos o sólo indirecto? ¿Cómo se protegen los derechos de los afiliados? ¿Cabe la disolución de un partido por incumplimiento de las exigencias de democracia interna? I. El alcance de la exigencia de democracia interna. Si entendemos que la exigencia de un cierto grado de democracia interna en los partidos supone una “invasión” por parte del Estado en el ámbito de su libertad de autoorganización, es decir, si entendemos que estamos ante una limitación del derecho fundamental de asociación política, entonces nos tenemos que plantear la cuestión de hasta dónde puede llegar dicha limitación. Lo primero que hay que tener en cuenta para responder a esta pregunta es saber en qué consiste exactamente la democracia interna en un partido o, más precisamente, ¿qué elementos mínimos deben darse para que podamos decir que un partido goza de un grado suficiente de democracia interna que le permite cumplir con eficacia su función constitucional? Siguiendo a diversos autores (NAVARRO MÉNDEZ, 1999: 41 y ss.; GALLARDO MOYA, 1996: 241 y s.), se pueden señalar una serie de criterios que nos permitirían definir, desde una perspectiva más bien politológica, el carácter democrático de una organización partidista (y, en general, de cualquier organización): así, algunos de estos criterios serían la existencia de métodos para la participación de las bases en la toma de decisiones colectivas (definición del programa político); la existencia de procedimientos electorales internos, con reconocimiento de los derechos de sufragio activo y pasivo; la existencia de procedimientos de control y, en su caso, de revocación (principio de responsabilidad) de los dirigentes; la existencia de reglas sobre incompatibilidades y limitación de los mandatos; la existencia de grupos tolerados o corrientes organizadas, es decir, de grupos que representen intereses diversos y que compitan por el poder en el seno de los partidos; la existencia de deliberación interna, con reconocimiento de la libertad de expresión y con vías alternativas de acceso a la información. Todos estos criterios no se excluyen entre sí, sino que se complementan y admiten diversas combinaciones, de manera que, cuando se trata de trasladar la exigencia genérica de democracia interna al plano de las normas jurídicas concretas que se imponen a los partidos, dicha idea admite, como ha dicho el Tribunal Constitucional español, diversas concreciones. La exigencia de democracia interna contenida en el artículo 6 de la Constitución es, pues, un principio general que admite diversas proyecciones normativas 6 constitucionalmente válidas y entre las que el legislador debe optar, gozando para ello de una relativamente amplia libertad de configuración. Generalmente, en el conjunto de las legislaciones que han entrado a regular esta exigencia de democracia interna, podemos distinguir tres aspectos de la vida partidaria a los que puede alcanzar: a) En primer lugar, la exigencia puede alcanzar a su estructura orgánica y los procedimientos establecidos para la elección de sus órganos de dirección. b) En segundo lugar, la exigencia puede alcanzar también, en diferente medida, a los procedimientos para la elaboración de las candidaturas a los cargos públicos electivos. c) Finalmente, en tercer lugar, puede alcanzar al reconocimiento de una serie de derechos subjetivos a los afiliados, empezando por los propios derechos de participación política –básicamente, los derechos de sufragio activo y pasivo en los procesos electorales internos-, pero alcanzando también a otros derechos sin los cuales la participación democrática en el seno de una organización partidista deviene imposible, como son el derecho a la información, la libertad de opinión y las garantías en los procedimientos disciplinarios internos. Si observamos la situación en España y en México, al hilo de los casos propuestos para el estudio, vemos que la legislación y la interpretación jurisprudencial han incidido de diferente manera en estos tres aspectos. En España, partimos de una referencia constitucional muy genérica, porque el artículo 6 de la Constitución sólo dice lo siguiente: Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la Ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos Partiendo de este precepto constitucional, el margen de libertad de configuración del legislador es muy amplio. No obstante, en su labor de intérprete de la Constitución, el Tribunal no ha renunciado a fijar un mínimo marco dentro del cual deberá moverse el legislador y así, en su STC 56/1995, relativa a la expulsión de un grupo de militantes del Partido Nacionalista Vasco, nos ha dado una definición de cuál es el alcance mínimo que tiene la exigencia de democracia interna en la Constitución: 7 La democracia interna se plasma, pues, en la exigencia de que los partidos políticos rijan su organización y su funcionamiento internos mediante reglas que permitan la participación de los afiliados en la gestión y control de los órganos de gobierno y, en suma, y esto es lo aquí relevante, mediante el reconocimiento de unos derechos y atribuciones a los afiliados en orden a conseguir esa participación en la formación de la voluntad del partido (fto.jco. 3.a), párrafo tercero). Esta definición, como ha señalado acertadamente, entre otros, OROZCO (2006: 223), contiene las dos dimensiones de la democracia, la formal y la sustancial. La formal, como conjunto de reglas sobre la distribución del poder dentro del partido y de procedimientos para el acceso al mismo. Y la sustancial, como necesidad de respetar un conjunto de derechos de los afiliados frente al propio partido. Aún así, se trata de una definición, a mi juicio, insuficiente a la hora de orientar al legislador sobre cuál ha de ser el alcance de la exigencia constitucional. Es un mínimo tan mínimo que apenas significa nada. A este respecto hago mías también las reflexiones de CASCAJO CASTRO (1992: 194) cuando afirma que no basta con imponer obligaciones abstractas a los partidos para dejar luego su cumplimiento en manos de las normas estatutarias, difícilmente justiciables, lo que acaba convirtiendo a los partidos en un “santuario” desde el punto de vista del control judicial. Realmente, lo que hace el Alto Tribunal español en esta Sentencia es convalidar la situación existente en ese momento: un momento en el que la legislación de partidos en España estaba compuesta por dos normas preconstitucionales (la Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de Partidos Políticos, y algunos preceptos subsistentes de la anterior Ley 21/1976, de 14 de junio, de Asociaciones Políticas) y en el que las reglas democráticas impuestas a los partidos eran, en palabras del propio Tribunal, “muy parcas”. En estas dos leyes sólo se requería que los estatutos garantizasen unos requisitos de estructura y funcionamiento democráticos muy genéricos: a) Que el órgano supremo del partido fuese la Asamblea General del conjunto de sus miembros, que podrían actuar directamente o por medio de compromisarios. b) Que los órganos directores se proveyesen mediante sufragio libre y secreto (artículo 4 Ley 54/1978). c) Que se regulase el régimen disciplinario de los asociados y causas por las que se perdiese tal condición, entre las que habrían de figurar la decisión motivada de los órganos rectores ratificada por la Asamblea General y la renuncia escrita (artículo 3.2.g) Ley 21/1976). 8 d) Que se reconociesen los derechos de los afiliados a ser electores y elegibles; a acceder a la información sobre sus actividades y situación económica (artículo 4 Ley 54/1978); y a manifestar su opinión y expresar sus sugerencias y quejas ante los órganos rectores de la asociación (artículo 3.2.f) Ley 21/1976). Es probable que la necesidad de consolidar un débil sistema de partidos durante la transición –un argumento que, dicho sea de paso, suele emplearse para justificar otros muchos defectos de nuestro sistema constitucional, como los del propio sistema electoral o los de las reglas sobre financiación pública de los partidos- hiciese admisible una regulación a todas luces insuficiente, pero lo que era admisible en 1978 ya no lo puede ser hoy. El problema es que la inercia del propio sistema de partidos ha llevado a que dicha regulación preconstitucional haya pervivido invariable hasta hace muy pocos años y a que la nueva regulación contenida en la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos (en adelante LOPP), si bien ha supuesto un paso en la buena dirección, sin embargo no ha llegado a introducir cambios sustanciales en cuanto al alcance de las exigencias de democracia interna. La regulación actual aparece recogida en los artículos 6, 7 y 8 de la citada LOPP: Artículo 6. Principios democrático y de legalidad. Los partidos políticos se ajustarán en su organización, funcionamiento y actividad a los principios democráticos y a lo dispuesto en la Constitución y en las leyes. Artículo 7. Organización y funcionamiento. 1. La estructura interna y el funcionamiento de los partidos políticos deberán ser democráticos. 2. Sin perjuicio de su capacidad organizativa interna, los partidos deberán tener una asamblea general del conjunto de sus miembros, que podrán actuar directamente o por medio de compromisarios, y a la que corresponderá, en todo caso, en cuanto órgano superior de gobierno del partido, la adopción de los acuerdos más importantes del mismo, incluida su disolución. 3. Los órganos directivos de los partidos se determinarán en los estatutos y deberán ser provistos mediante sufragio libre y secreto. 4. Los estatutos o los reglamentos internos que los desarrollen, deberán fijar para los órganos colegiados un plazo de convocatoria suficiente de las reuniones para preparar los asuntos a debate, el número de miembros requerido para la inclusión de asuntos en el orden del día, unas reglas de deliberación que permitan el contraste de pareceres y la mayoría requerida 9 para la adopción de acuerdos. Esta última será, por regla general, la mayoría simple de presentes o representados. 5. Los estatutos deberán prever, asimismo, procedimientos de control democrático de los dirigentes elegidos. Artículo 8. Derechos y deberes de los afiliados. 1. Los miembros de los partidos políticos deben ser personas físicas, mayores de edad, y no tener limitada ni restringida su capacidad de obrar. Todos tendrán iguales derechos y deberes. 2. Los estatutos contendrán una relación detallada de los derechos de los afiliados, incluyendo, en todo caso, los siguientes: a. A participar en las actividades del partido y en los órganos de gobierno y representación, a ejercer el derecho de voto, así como asistir a la Asamblea general, de acuerdo con los estatutos. b. A ser electores y elegibles para los cargos del mismo. c. A ser informados acerca de la composición de los órganos directivos y de administración o sobre las decisiones adoptadas por los órganos directivos, sobre las actividades realizadas y sobre la situación económica. d. A impugnar los acuerdos de los órganos del partido que estimen contrarios a la Ley o a los estatutos. 3. La expulsión y el resto de medidas sancionadoras que impliquen privación de derechos a los afiliados sólo podrán imponerse mediante procedimientos contradictorios, en los que se garantice a los afectados el derecho a ser informados de los hechos que den lugar a tales medidas, el derecho a ser oídos con carácter previo a la adopción de las mismas, el derecho a que el acuerdo que imponga una sanción sea motivado, y el derecho a formular, en su caso, recurso interno. 4. Los afiliados a un partido político cumplirán las obligaciones que resulten de las disposiciones estatutarias y, en todo caso, las siguientes: a. Compartir las finalidades del partido y colaborar para la consecución de las mismas. b. Respetar lo dispuesto en los estatutos y en las leyes. c. Acatar y cumplir los acuerdos válidamente adoptados por los órganos directivos del partido. d. Abonar las cuotas y otras aportaciones que, con arreglo a los estatutos, puedan corresponder a cada uno. 10 Como puede apreciarse, aunque se ha producido una cierta ampliación y concreción de las exigencias, éstas siguen siendo muy genéricas y no van realmente mucho más lejos de lo que iba la legislación anterior, salvo en los procedimientos disciplinarios internos en los que la nueva Ley sí supone un avance sustancial con la incorporación de muchas garantías equivalentes a las garantías procesales prevista en la propia Constitución. La omisión más clamorosa sigue siendo, al igual que en la legislación anterior, la relativa a los procedimientos de elaboración de las candidaturas para cargos públicos electivos, aspecto que, en mi opinión, no puede decirse que no afecte a la capacidad de los partidos para actuar como instrumento para la participación política de los ciudadanos. Coincido, pues, con BILBAO UBILLOS (1997: 113 y s.) cuando señala que esta omisión llama la atención, sobre todo si se tiene en cuenta que, dado el carácter cerrado y bloqueado de las candidaturas en nuestro sistema electoral. De hecho, como hemos señalado ya antes, el verdadero hecho diferencial que separa a los partidos del resto de las asociaciones es, precisamente, su capacidad para condicionar o mediatizar el ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo de los ciudadanos, lo que hacen precisamente a través de sus decisiones sobre la integración de las listas de candidatos. En definitiva, los ciudadanos se encuentran con que sus posibilidades para llegar a ser candidatos a un cargo público de naturaleza electiva pasan, casi exclusivamente, por la integración en la lista de un partido y con que su capacidad para elegir a sus representantes se limita también, casi exclusivamente, a elegir entre las listas presentadas por partidos, siendo además, en la mayoría de los casos, listas cerradas y bloqueadas. Sin embargo, su capacidad para decidir, desde dentro de un partido, en la conformación de esas listas de candidatos es mínima y en ocasiones puramente ficticia. La preponderancia casi absoluta de los partidos en el momento de la presentación de candidaturas debe, a mi juicio, hacernos reflexionar seriamente sobre si es posible la existencia de una competición electoral abierta sin tener en cuenta los derechos de los ciudadanos que desean participar en los asuntos públicos a través de los partidos y no sólo la libertad de los partidos para la elaboración de sus candidaturas. Desde ese punto de vista, el derecho de los partidos a la libre elaboración de sus candidaturas, en cuanto derecho de configuración legal, es susceptible de ser sometido a las condiciones que establezcan las leyes en función de determinados fines estatales, como sucede por ejemplo cuando el legislador opta por un sistema de listas cerradas y bloqueadas o por un sistema de listas abiertas. De la misma forma, podría ser sometido a determinados condicionamientos legales para garantizar una realización más plena de los derechos de participación política de los ciudadanos. 11 Dos supuestos son los que aparecen más claramente definidos como ejemplos de este tipo de requisitos democráticos: de una parte, el sometimiento del procedimiento interno de elaboración de las candidaturas en el seno de las organizaciones a unos requisitos mínimos de democracia, y de otra parte, la exigencia de una determinada presencia de candidatos de uno y otro sexo en las candidaturas. A mi modo de ver, la misma argumentación que es válida para justificar la imposición de la presencia paritaria de candidatos de uno y otro sexo, podría serlo también para justificar otro tipo de requisitos democráticos. En el caso de México, se parte de una determinación constitucional en la que el mandato de democracia interna de los partidos es implícito, aunque existe una reserva hecha al legislador para intervenir en los asuntos internos de los partidos (artículo 41, párrafo segundo, fracción I). Al no existir una Ley federal de partidos, algo que suscita un importante debate doctrinal, la única referencia legislativa a las exigencias de democracia interna a nivel federal está contenida en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) en su artículo 27, apartado 1, incisos c), d) y g). Así, los estatutos de los partidos deben establecer obligatoriamente: b) Los procedimientos para la afiliación individual, libre y pacífica de sus miembros, así como sus derechos y obligaciones. Dentro de los derechos se incluirán el de participar personalmente o por medio de delegados en asambleas y convenciones, y el de poder ser integrante de los órganos directivos; c) Los procedimientos democráticos para la integración y renovación de los órganos directivos así como las funciones, facultades y obligaciones de los mismos. Entre sus órganos deberá contar, cuando menos, con los siguientes: I. Una asamblea nacional o equivalente, que será la máxima autoridad del partido; II. Un comité nacional o equivalente, que sea el representante nacional del partido., con facultades de supervisión y en su caso, de autorización en las decisiones de las demás instancias partidistas; III. Comités o equivalentes en las entidades federativas; y IV. Un órgano responsable de la administración de su patrimonio y recursos financieros y de la presentación de los informes de ingresos y egresos anuales, de precampaña y campaña a que se refiere este Código; d) Las normas para la postulación democrática de sus candidatos; 12 g) Las sanciones aplicables a los afiliados que infrinjan sus disposiciones internas y los correspondientes medios y procedimientos de defensa, así como los órganos partidarios permanentes encargados de la sustanciación y resolución de las controversias. Las instancias de resolución de conflictos internos nunca serán más de dos, a efecto de que las resoluciones se emitan de manera pronta y expedita. Estas previsiones legislativas han sido objeto de una interpretación jurisdiccional muy expansiva llevada a cabo por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En concreto, hay una decisión que resulta muy relevante. Se trata de la Sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-781/2002, en la que el Tribunal describe seis elementos mínimos que deben contener los Estatutos de los Partidos Políticos Nacionales para considerarse democráticos, conforme al artículo 27, apartado 1, incisos b), c) y g) del Código Electoral, y lo hace en los siguientes términos: SUP-JDC-781/2002. “Estatutos de los partidos políticos. Elementos mínimos que deben contener para considerarse democráticos.—El artículo 27, apartado 1, incisos c) y g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, impone a los partidos políticos la obligación de establecer en sus estatutos, procedimientos democráticos para la integración y renovación de los órganos directivos; sin embargo, no define este concepto, ni proporciona elementos suficientes para integrarlo jurídicamente, por lo que es necesario acudir a otras fuentes para precisar los elementos mínimos que deben concurrir en la democracia; los que no se pueden obtener de su uso lingüístico, que comúnmente se refiere a la democracia como un sistema o forma de gobierno o doctrina política favorable a la intervención del pueblo en el gobierno, por lo que es necesario acudir a la doctrina de mayor aceptación, conforme a la cual, es posible desprender, como elementos comunes característicos de la democracia a los siguientes: 1. La deliberación y participación de los ciudadanos, en el mayor grado posible, en los procesos de toma de decisiones, para que respondan lo más fielmente posible a la voluntad popular; 2. Igualdad, para que cada ciudadano participe con igual peso respecto de otro; 3. Garantía de ciertos derechos fundamentales, principalmente, de libertades de expresión, información y asociación, y 4. Control de órganos electos, que implica la posibilidad real y efectiva de que los ciudadanos puedan elegir a los titulares del gobierno, y de removerlos en los casos que la gravedad de sus acciones lo amerite. Estos elementos coinciden con los rasgos y características establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que recoge la decisión de la voluntad soberana del pueblo de adoptar para el estado mexicano, la forma de gobierno democrática, pues contempla la participación de los ciudadanos en las decisiones fundamentales, la igualdad de éstos en el ejercicio de sus derechos, los instrumentos para garantizar el respeto de los derechos fundamentales y, finalmente, la posibilidad de controlar a los órganos electos con motivo de sus funciones. Ahora bien, los elementos esenciales de 13 referencia no deben llevarse, sin más, al interior de los partidos políticos, sino que es necesario adaptarlos a su naturaleza, a fin de que no les impidan cumplir sus finalidades constitucionales. De lo anterior, se tiene que los elementos mínimos de democracia que deben estar presentes en los partidos políticos son, conforme al artículo 27, apartado 1, incisos b), c) y g) del código electoral federal, los siguientes: 1. La asamblea u órgano equivalente, como principal centro decisor del partido, que deberá conformarse con todos los afiliados, o cuando no sea posible, de un gran número de delegados o representantes, debiéndose establecer las formalidades para convocarla, tanto ordinariamente por los órganos de dirección, como extraordinariamente por un número razonable de miembros, la periodicidad con la que se reunirá ordinariamente, así como el quórum necesario para que sesione válidamente; 2. La protección de los derechos fundamentales de los afiliados, que garanticen el mayor grado de participación posible, como son el voto activo y pasivo en condiciones de igualdad, el derecho a la información, libertad de expresión, libre acceso y salida de los afiliados del partido; 3. El establecimiento de procedimientos disciplinarios, con las garantías procesales mínimas, como un procedimiento previamente establecido, derecho de audiencia y defensa, la tipificación de las irregularidades así como la proporcionalidad en las sanciones, motivación en la determinación o resolución respectiva y competencia a órganos sancionadores, a quienes se asegure independencia e imparcialidad; 4. La existencia de procedimientos de elección donde se garanticen la igualdad en el derecho a elegir dirigentes y candidatos, así como la posibilidad de ser elegidos como tales, que pueden realizarse mediante el voto directo de los afiliados, o indirecto, pudiendo ser secreto o abierto, siempre que el procedimiento garantice el valor de la libertad en la emisión del sufragio; 5. Adopción de la regla de mayoría como criterio básico para la toma de decisiones dentro del partido, a fin de que, con la participación de un número importante o considerable de miembros, puedan tomarse decisiones con efectos vinculantes, sin que se exija la aprobación por mayorías muy elevadas, excepto las de especial trascendencia, y 6. Mecanismos de control de poder, como por ejemplo: la posibilidad de revocar a los dirigentes del partido, el endurecimiento de causas de incompatibilidad entre los distintos cargos dentro del partido o públicos y establecimiento de períodos cortos de mandato.” Como ha señalado el magistrado NAVA GOMAR, esta decisión es un claro ejemplo de cómo la justicia electoral puede contribuir a la democracia constitucional “definiendo el alcance normativo del propio principio democrático en su relación con otros derechos y en las restricciones que el mismo establece” (2009: 309). Hay que señalar, sin embargo, que esta doctrina, aunque importante, es limitada, pues se refiere únicamente a los incisos b), c) y g) del artículo 27, apartado 1, del COFIPE, es decir, deja fuera al inciso d), relativo a la postulación democrática de los candidatos de los partidos. 14 Ello no es óbice al posible control jurisdiccional de los actos de los partidos relativos a la designación de sus candidatos a cargos electivos, utilizando como parámetro la normativa interna de los partidos. Cabe, pues, un control para que los procesos electorales internos de los partidos se ajusten a los su normativa interna, pero no hay, hasta el momento, una doctrina jurisprudencial que precise cuáles son los requisitos mínimos que dicha normativa interna debe contener para cumplir con el requisito de “postulación democrática de sus candidatos”, establecido en el inciso d) del artículo 27, apartado 1, del COFIPE. II. Mecanismos de control. Una vez analizado el alcance de las exigencias de democracia interna en su reconocimiento constitucional y en su desarrollo legislativo, debemos abordar ahora la segunda cuestión: ¿Qué mecanismos de control se establecen para hacer efectivas estas exigencias? Para abordar este tema, debemos distinguir tres posibles vías de control: En primer término, la posibilidad de los afiliados de impugnar directa o indirectamente los actos de los partidos susceptibles de haber quebrantado las reglas de democracia interna. En segundo término, la posibilidad de controlar las propias normas internas de los partidos cuando no sean compatibles con las exigencias constitucionales y legales. Por último, en tercer lugar, la posibilidad de que el control llegue hasta la propia disolución del partido cuando el incumplimiento del mandato de democracia interna sea grave y reiterado. 1. Recursos directos e indirectos contra actos de los partidos. Los recursos de los afiliados contra actos de los partidos políticos pueden tener por objeto cualquiera de las dimensiones que hemos identificado en la exigencia de democracia interna y por contenido la protección de los derechos subjetivos de los afiliados que derivan de las citadas dimensiones. Así, nos podemos encontrar recursos contra actos relativos a la elección de cargos directivos o candidatos a cargos públicos de naturaleza electiva, recursos contra la expulsión del partido político o recurso contra medidas de los partidos que puedan ser lesivas de otros derechos, como la libertad de expresión, por ejemplo, sanciones derivadas de declaraciones públicas efectuadas por los propios afiliados. 15 En España, los recursos de los afiliados contra los actos de los partidos susceptibles de lesionar sus derechos de participación en el seno de la organización han de sustanciarse ante la jurisdicción civil ordinaria, pues son considerados como actos de asociaciones de carácter privado. No obstante, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 56/1995, antes citada), dichos recursos podrán encauzarse a través de la vía preferente y sumaria prevista en el artículo 53 de la Constitución, pues su objeto es la protección jurisdiccional de derechos fundamentales, al entenderse que los derechos subjetivos derivados del mandato de estructura orgánica y funcionamiento democráticos, establecido en el artículo 6, pasan a integrarse en el contenido del derecho de asociación reconocido en el artículo 22 de la Constitución. Por el mismo motivo, las resoluciones judiciales, una vez agotada la vía ordinaria, son susceptibles de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Nos movemos, por tanto, en el ámbito de la eficacia de los derechos fundamentales frente a particulares, pero con carácter mediato, pues la lesión se imputaría en primer término a los órganos jurisdiccionales que dictaron las sentencias recurridas en amparo. Sin embargo, persiste la duda sobre si es posible impugnar ante la jurisdicción ordinaria, no sólo los actos de los partidos relativos a la elección de sus órganos directivos y a procedimientos disciplinarios (los ámbitos contemplados en la LOPP como exigencias democráticas), sino también los posibles incumplimientos de las propias normas recogidas en los Estatutos en relación con los mecanismos de participación de los militantes en la elaboración de las candidaturas electorales. En principio, la respuesta que parecería más coherente con la jurisprudencia del TC sería la negativa, pues, como hemos visto, las intervenciones del Tribunal se han limitado a los supuestos de expulsión de los afiliados de un partido político (o de los miembros de una asociación) y no serían extensibles a otras situaciones que, en consecuencia, podrían considerarse cubiertas por el derecho de autoorganización de los partidos políticos y, por tanto, inmunes al control judicial. Como señala el propio Tribunal, “la intensidad –e incluso la posibilidad– del control judicial dependerá de múltiples circunstancias –como la afectación o no de otros derechos no estatutarios– y exigirá en cada caso una cuidadosa labor de ponderación” (STC 56/1995, de 6 de marzo; en términos similares, SSTC 218/1998, de 22 de noviembre, y 96/1994, de 21 de marzo, y el ATC 213/1991, de 4 de julio). Partiendo de ese tipo de consideraciones se entendería, pues, que el establecimiento a través de los estatutos de un procedimiento más o menos democrático para elaborar las candidaturas electorales no confiere a los miembros del partido o de la organización afectada ningún derecho subjetivo 16 susceptible de protección ad extra, sino que se trata simplemente de una norma interna que cae dentro del ámbito de la autonomía organizativa donde los tribunales no pueden entrar. Sin embargo, yo no estoy de acuerdo con esa visión y así lo manifesté en mi tesis doctoral. A mi juicio, en la medida en que los Estatutos de los partidos confieran a los afiliados derechos de participación en los procesos de elaboración de candidaturas, cabe entender que la vulneración de dichos derechos constituye una vulneración de su derecho a acceder a la competición electoral, un derecho que a mi juicio se residencia en el artículo 23 de la Constitución (derecho a participar en los asuntos públicos y a acceder a los cargos representativos). Sería de aplicación a este punto, pues, la propia doctrina del Tribunal Constitucional cuando establece que las vulneraciones de los derechos estatutarios que conlleven la afectación de otros derechos fundamentales abren la puerta a la protección jurisdiccional reforzada que nuestro ordenamiento reserva a tales derechos. Si el Tribunal ha entendido que esto sucede en los supuestos de expulsión, puesto que se puede ver afectado, junto a otros, el derecho de acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad (STC 155/1993), no hay motivos para pensar que esto no sería igualmente aplicable a los supuestos en que los afiliados vieran usurpada su capacidad para decidir democráticamente sobre la configuración de las candidaturas. En México, a través del llamado “juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano”, los afiliados de los partidos políticos están legitimados para acudir directamente al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para impugnar los actos de la Administración electoral a través de los cuales se registra a los cargos directivos (esa obligación de registro está prevista en la Ley) o a los candidatos a ciertos cargos públicos electivos, previo agotamiento de las instancias jurisdiccionales estatales cuando se trata de cargos públicos de carácter local o estatal. Pero, lo más interesante es que los afiliados también están legitimados para impugnar directamente ante el citado Tribunal los actos de los partidos que hayan contravenido las disposiciones constitucionales, legales y las propias normas internas de los partidos, una vez agotados los medios de recurso internos previstos estatutariamente (y esto con una interpretación generosa). Estamos, pues, ante un supuesto de eficacia inmediata de los derechos fundamentales frente a terceros, pues se establece un medio de defensa de los derechos fundamentales que se ejerce directamente frente a actos de otro particular. Como ejemplos ilustrativos de este tipo de procesos podemos utilizar algunos de los casos propuestos: 17 a) Impugnación de actos de los partidos relativos a la elección de sus órganos de dirección. SUP-JDC-51/2007. Magistrado Constancio Carrasco Daza (Caso 4). Se impugna una resolución del Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del PAN por la que se designaba a una persona como responsable de la estructura del partido en el Estado de Hidalgo. El Tribunal entiende que esta decisión es ilegal porque ignora la normativa interna del partido. b) Impugnación de actos de los partidos relativos a la designación de los candidatos a cargos públicos electivos. SUP-JDC-498/2009. Magistrado Pedro Esteban Penagos López (Caso 1). El caso de Silvia Oliva Fragoso, precandidata del PRD a la jefatura delegacional en Iztapalapa, que impugna una resolución dictada por el Tribunal Electoral del DF en la que se modifica la resolución de la Comisión Nacional de Garantías del PRD que declaró la nulidad de la votación recibida en veinticinco casillas. Finalmente la Sala Superior del Tribunal electoral anuló de 47 casillas más dándole la victoria. Es, por tanto, un caso de nulidad de una elección. Aunque se trate de un caso de nulidad de una elección intrapartidista, los elementos esenciales son los mismos: existencia de irregularidades invalidantes previstas en la Ley y la cuestión de la influencia determinante, es decir, que la irregularidad sea de una entidad tal que pueda suponer una modificación del resultado. Por ello dejaré el análisis de este caso para el taller. Dejando de lado las violaciones procesales aducidas por la actora y en las que no me veo capacitado para entrar, quisiera centrarme en los aspectos sustantivos: La alegación relativa a una serie de casillas en el sentido de que los funcionarios que las habían integrado no pertenecían a la misma sección, aunque sí al mismo centro de votación, fue considerada infundada por entenderse que era lícito, ante la ausencia de los funcionarios designados, formar las casillas con los electores que estuvieran esperando para votar en el mismo centro, aunque no perteneciesen a las secciones correspondientes, todo ello con apoyo en dos preceptos de la normativa interna del PRD. 18 La alegación relativa a la votación de personas ajenas a las secciones correspondientes en una serie de casillas también fue rechazada porque se entendió que no estaba suficientemente probada por la actora. También fueron rechazadas otras alegaciones irregularidades ocurridas en diversas casillas. relativas a supuestas Así, se considera que, en los supuestos en los que las casillas fueron integradas votantes ante la inasistencia de los funcionarios designados la no existencia de acreditación por parte del auxiliar de casilla y de acta circunstanciada no son irregularidades invalidantes, pues dichos actos son meros actos tendentes a asegurar que efectivamente las casillas queden integradas por personas pertenecientes al partido y al ámbito territorial de la casilla (excepto en los supuestos antes citados de centros comunes de votación). Son, por tanto, documentos ad probationem. Lo importante es el elemento sustancial, no el formal, y ese elemento sustancial admite otros medios de verificación. Se rechazo una alegación sobre instalación de una casilla en un domicilio distinto al previsto. No basta con que la descripción del acta no coincida con la del encarte. También se rechazó otra alegación sobre instalación de una casilla 30 minutos antes de la hora. Instalación no implica apertura y recepción de los votos. No hay pruebas al respecto. Sí se admitió, en cambio, la alegación referida a la integración de casillas con personas que no eran afiliados del partido, cuando las normas internas del partido exigen taxativamente que lo sean. Aquí hay una diferencia entre el Tribunal Electoral del DF y el TEPJF: el primero solo consideró que la irregularidad se produjo en 25 casillas, mientras que el segundo entendió que se había producido en 47 casillas más. No hay una controversia entre los dos tribunales en cuanto al criterio jurídico (los no afiliados no pueden integrar las casillas, aunque las elecciones sean abiertas), sino sólo una controversia en cuanto a la valoración de las pruebas, entendiendo el TEPJF que la decisión del TEDF no estaba correctamente motivada en este punto. El TEPJF decide resolver con plena jurisdicción y no reenviar (cosa que le permite la Ley de medios de impugnación) porque la elección para Delegada de Iztapalapa ya estaba en plena campaña. SUP-JDC-1010/2010, Magistrado Flavio Galván Rivera (Caso 3). Se produce una revocación del acuerdo de convocatoria para la elección de candidatos o candidatas del Partido de la Revolución Democrática a Gobernador del Estado Libre y Soberano de Guerrero para el proceso local 19 ordinario de 2011, por considerar que dicho acuerdo contravenía la normativa interna del propio partido. En la convocatoria se preveía un proceso con varias fases: una encuesta, una evaluación por académicos y una elección llevada a cabo por un colegio electoral integrado por diversos representantes del partido político, con un peso diverso en la decisión final de cada una de las fases, siendo todo ratificado por el Consejo Estatal. Sin embargo en el Reglamento General de Elecciones y Consultas del Partido de la Revolución Democrática se exigía que la elección por el Consejo Estatal se hiciera mediante sufragio directo y secreto de los consejeros y no una ratificación de las decisiones tomadas en otras instancias. c) Impugnación de medidas disciplinarias de los partidos: SUP-JDC-12/2010. Magistrado Constancio Carrasco Daza (Caso 5). Se impugna la decisión de expulsión de un afiliado del PAN. Se le imputa haber participado, sin la autorización correspondiente, como precandidato a Diputado local por el Partido Verde Ecologista. El Tribunal entra a analizar la valoración de las pruebas realizada por el órgano partidista y considera que dicho órgano debió tener en cuenta las pruebas que indicaban que la inscripción como precandidato del Partido Verde Ecologista se hizo sin su consentimiento. En consecuencia, actuando con plena jurisdicción, revoca la decisión. 2. Control de las normas internas de los partidos. Otra de las formas de control de la democracia interna de los partidos se refiere al control de su normativa interna. La exigencia constitucional y legal de democracia interna de los partidos debe ser cumplida por estos a través de sus estatutos y de las normas de desarrollo de los mismos. Esto nos lleva a plantearnos el problema de la posibilidad de establecer un control Estatal sobre dichas normas. En España no existe un cauce directo específicamente dirigido a la impugnación de los Estatutos de los partidos que pueda dar lugar a una declaración de no conformidad a Derecho de los estatutos de los partidos políticos por incumplimiento de las exigencias legales de democracia interna, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, con los estatutos de los sindicatos (en virtud del artículo 4.6 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, tanto la 20 Autoridad Pública, como cualquier persona que acredite un interés directo, personal y legítimo, pueden promover la declaración de no conformidad a Derecho de los estatutos, por incumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 4.2 de la propia Ley). Por ello, la vía que podría considerarse como la más adecuada, en ausencia de otra previsión legal, sería simplemente la impugnación de los estatutos de los partidos ante la jurisdicción civil ordinaria. En todo caso, en aquellos supuestos en los que, de la aplicación de los estatutos pudiera derivarse una lesión de los derechos fundamentales de los afiliados, especialmente del derecho de participación política (artículo 23 de la Constitución), parece claro que podría utilizarse el procedimiento preferente y sumario previsto en la Ley de Enjuiciamiento Civil. Ahora bien, aquí sí es preciso acotar el posible control de las normas estatutarias a los supuestos de contravención de los requisitos legalmente establecidos, es decir, a los supuestos relativos a la elección de los órganos directivos y a los procedimientos disciplinarios, lo que deja fuera del control los supuestos en los que los estatutos no garanticen un método democrático para la elección de las candidaturas, como así sucede en la práctica en casis todos los casos. Quizás sería posible intentar fundamentar la exigencia de democracia en la elaboración de las candidaturas directamente sobre la Constitución, sobre la base de una interpretación sistemática de los artículos 6 (partidos políticos) y 23 (derecho de participación política), pero si el Tribunal Constitucional no ha querido entrar en este terreno cuando ha podido, y ha dado por buena la ausencia total de regulación legal sobre la elaboración de las candidaturas por los partidos, es muy difícil que lo vaya a hacer a estas alturas. En el caso de México, como ya hemos visto antes, el “juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano” es también el medio válido para impugnar los propios estatutos cuando contravengan las exigencias legales y las exigencias que la jurisprudencia ha añadido en su labor interpretativa, complementando las previsiones del legislador. Es importante señalar, como ha hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que el control de los estatutos no debe ser de tal intensidad que termine por negar notalmente la libertad de autoorganización de los partidos. Así en la Sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-803/2002, el Tribunal establece los criterios mínimos para armonizar la libertad autoorganizativa de los Partidos Políticos y el respeto al derecho políticoelectoral fundamental de asociación, así como de otros derechos fundamentales de los ciudadanos afiliados, miembros o militantes de los mismos, en el marco del análisis de la constitucionalidad y legalidad de sus normas estatutarias, en los términos siguientes: 21 SUP-JDC-803/2002.“Estatutos de los Partidos Políticos. El control de su constitucionalidad y legalidad, debe armonizar el derecho de asociación de los ciudadanos y la libertad de autoorganización de los institutos políticos.—Los partidos políticos son el resultado del ejercicio de la libertad de asociación en materia política, previsto en los artículos 9º, párrafo primero, 35, fracción III, y 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 22 y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como 16 y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, lo cual conlleva la necesidad de realizar interpretaciones de las disposiciones jurídicas relativas que aseguren o garanticen el puntual respeto de este derecho y su más amplia y acabada expresión, en cuanto que no se haga nugatorio o se menoscabe su ejercicio por un indebido actuar de la autoridad electoral. En congruencia con lo anterior, desde la propia Constitución federal, se dispone que los partidos políticos deben cumplir sus finalidades atendiendo a lo previsto en los programas, principios e ideas que postulan, lo cual, a su vez, evidencia que desde el mismo texto constitucional se establece una amplia libertad o capacidad autoorganizativa en favor de dichos institutos políticos. Esto mismo se corrobora cuando se tiene presente que, en los artículos 25, 26 y 27 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se prevén las disposiciones normativas mínimas de sus documentos básicos, sin que se establezca, en dichos preceptos, un entero y acabado desarrollo de los aspectos declarativos, ideológicos, programáticos, orgánicos, procedimentales y sustantivos, porque se suprimiría o limitaría indebidamente esa libertad autoorganizativa para el ejercicio del derecho de asociación en materia político-electoral que se establece en favor de los ciudadanos. Sin embargo, esa libertad o capacidad autoorganizativa de los partidos políticos, no es omnímoda ni ilimitada, ya que es susceptible de delimitación legal, siempre y cuando se respete el núcleo básico o esencial del correspondiente derecho político-electoral fundamental de asociación, así como de otros derechos fundamentales de los propios ciudadanos afiliados, miembros o militantes; es decir, sin suprimir, desconocer o hacer nugatoria dicha libertad gregaria, ya sea porque las limitaciones indebidamente fueran excesivas, innecesarias, no razonables o no las requiera el interés general, ni el orden público. De lo anterior deriva que en el ejercicio del control sobre la constitucionalidad y legalidad respecto de la normativa básica de los partidos políticos, la autoridad electoral (administrativa o jurisdiccional), ya sea en el control oficioso o en el de vía de acción, deberá garantizar la armonización entre dos principios o valores inmersos, por una parte, el derecho político-electoral fundamental de asociación, en su vertiente de libre afiliación y participación democrática en la formación de la voluntad del partido, que ejercen individualmente los ciudadanos miembros o afiliados del propio partido político, y, por otra, el de libertad de autoorganización correspondiente a la entidad colectiva de interés público constitutiva de ese partido político. En suma, el control administrativo o jurisdiccional de la regularidad electoral se debe limitar a corroborar que razonablemente se contenga la expresión del 22 particular derecho de los afiliados, miembros o militantes para participar democráticamente en la formación de la voluntad partidaria (específicamente, en los supuestos legalmente previstos), pero sin que se traduzca dicha atribución de verificación en la imposición de un concreto tipo de organización y reglamentación que proscriba la libertad correspondiente del partido político, porque será suficiente con recoger la esencia de la obligación legal consistente en el establecimiento de un mínimo democrático para entender que así se dé satisfacción al correlativo derecho de los ciudadanos afiliados, a fin de compatibilizar la coexistencia de un derecho individual y el que atañe a la entidad de interés público creada por aquéllos. (los subrayados son míos) Ejemplos de control de normas estatutarias: SUP-JDC-2638/2008. Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar (Caso 2). En este caso estamos ante dos controversias acumuladas, promovidas por una serie de personas afiliadas al Partido del Trabajo con el fin de impugnar los acuerdos tomados en el VII Congreso Nacional Ordinario de dicho partido, en particular en lo relativo a la designación de cargos directivos nacionales, y también los propios estatutos de dicho partido que habían servido para la celebración del congreso. Por tanto, hay una mezcla de cuestiones de legalidad (interna) y de una cuestión de inconstitucionalidad de los estatutos. ¿Qué alegan exactamente los recurrentes? Omisión de reglas precisas relativas a la elección de cargos directivos. No hay un órgano estatutario interno que regule conduzca y garantice el desarrollo de los procesos electorales internos. Hay vacíos normativos que permiten la elegibilidad y constante reelección de los dirigentes. Párrafo interesante de la Sentencia: "De lo anterior se desprende que si bien no existe prohibición constitucional expresa respecto de la reelección de los órganos de dirección partidista, en aras de preservar los derechos político-electorales de los militantes de asociación, de votar y poder ser votados para ocupar cargos de dirigencia, dicha figura debe estar regulada estatutariamente, a efecto de garantizar la renovación periódica y auténtica en los cargos directivos y la participación democrática e igualitaria de todos sus militantes en dichos procesos internos de elección”. No regulación de causas de incompatibilidad. Voto por aclamación. (Argumentos de la Sentencia: No respeta la libertad y el secreto del voto. No es cuatificable). 23 Omisión normativa en materia de medios de defensa intrapartidarios. Los estatutos no se adaptan a otros requisitos establecidos por la jurisprudencia del TEPJF. En consecuencia, alegan también una serie de vicios antidemocráticos en el desarrollo del VII Congreso. Contenido del fallo: Se revocan los acuerdos del VII Congreso del PT. Se instruye la modificación de los estatutos del partido. Problemas: Se difiere la obligación de modificar los estatutos hasta después del siguiente proceso electoral, con lo que se admite que la selección de las candidaturas para ese proceso se haga con arreglo a unos estatutos inconstitucionales. Se dice que la modificación de los estatutos habrá de hacerse con arreglo a los estatutos anteriores al VII Congreso. Los dirigentes siguen siendo los existentes antes del VII Congreso. Otros ejemplos: SUP-JDC-021/2002. el Tribunal determinó que diversos artículos de los estatutos del Partido Verde eran ilegales, por contravenir la exigencia de establecer “procedimientos democráticos para la integración y renovación de los cargos directivos” y, en consecuencia, concede un plazo al partido para modificar sus estatutos y proceder a la renovación de los cargos directivos conforme a la nueva normativa interna. Interesante resulta también la Sentencia recaída en el expediente SUPJDC-517/2008, citada por el magistrado NAVA GOMAR (2009: 310), en la que el Tribunal confirma la denegación del registro como partido político nacional a la agrupación “Unión Nacional Sinarquista”, por considerar que uno de los artículos de los estatutos presentados para su inscripción contravenía las exigencias democráticas mínimas fijadas no ya por la Ley, sino por la jurisprudencia del propio tribunal, pues permitía la reelección indefinida y la permanencia vitalicia de los miembros del Consejo Político Nacional. 24 3. Disolución de los partidos políticos por incumplimiento de las exigencias de democracia interna. En España, esta posibilidad está legalmente prevista en la LOPP. De acuerdo con el artículo 10.2,b) de dicha Ley, la autoridad judicial competente podrá acordar la disolución de un partido “Cuando vulnere de forma continuada, reiterada y grave la exigencia de una estructura interna y un funcionamiento democráticos (…)”. La Ley se refiere a la exigencia establecida en los artículos 6 y 7 que hemos visto antes, los cuales adolecen, como vimos, de un alto grado de imprecisión, lo que dificulta el control. Un hecho que contrasta enormemente con el otro supuesto, previsto en el artículo 10.2.b), en virtud del cual la disolución puede ser acordada “Cuando de forma reiterada y grave su actividad vulnere los principios democráticos o persiga deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático, mediante las conductas a que se refiere el artículo 9”. El citado artículo 9 contiene una lista pormenorizada de actuaciones consideradas atentatorias contra los principios democráticos con un grado de concreción extremadamente elevado. Artículo 9 LOPP. 2. Un partido político será declarado ilegal cuando su actividad vulnere los principios democráticos, particularmente cuando con la misma persiga deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático, mediante alguna de las siguientes conductas, realizadas de forma reiterada y grave: a. Vulnerar sistemáticamente las libertades y derechos fundamentales, promoviendo, justificando o exculpando los atentados contra la vida o la integridad de las personas, o la exclusión o persecución de personas por razón de su ideología, religión o creencias, nacionalidad, raza, sexo u orientación sexual. b. Fomentar, propiciar o legitimar la violencia como método para la consecución de objetivos políticos o para hacer desaparecer las condiciones precisas para el ejercicio de la democracia, del pluralismo y de las libertades políticas. c. Complementar y apoyar políticamente la acción de organizaciones terroristas para la consecución de sus fines de subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública, tratando de someter a un clima de terror a los poderes públicos, a determinadas personas o grupos de la sociedad o a la población en general, o contribuir a multiplicar los efectos de la violencia terrorista y del miedo y la intimidación generada por la misma. 25 3. Se entenderá que en un partido político concurren las circunstancias del apartado anterior cuando se produzca la repetición o acumulación de alguna de las conductas siguientes: a. Dar apoyo político expreso o tácito al terrorismo, legitimando las acciones terroristas para la consecución de fines políticos al margen de los cauces pacíficos y democráticos, o exculpando y minimizando su significado y la violación de derechos fundamentales que comporta. b. Acompañar la acción de la violencia con programas y actuaciones que fomentan una cultura de enfrentamiento y confrontación civil ligada a la actividad de los terroristas, o que persiguen intimidar, hacer desistir, neutralizar o aislar socialmente a quienes se oponen a la misma, haciéndoles vivir cotidianamente en un ambiente de coacción, miedo, exclusión o privación básica de las libertades y, en particular, de la libertad para opinar y para participar libre y democráticamente en los asuntos públicos. c. Incluir regularmente en sus órganos directivos o en sus listas electorales personas condenadas por delitos de terrorismo que no hayan rechazado públicamente los fines y los medios terroristas, o mantener un amplio número de sus afiliados doble militancia en organizaciones o entidades vinculadas a un grupo terrorista o violento, salvo que hayan adoptado medidas disciplinarias contra éstos conducentes a su expulsión. d. Utilizar como instrumentos de la actividad del partido, conjuntamente con los propios o en sustitución de los mismos, símbolos, mensajes o elementos que representen o se identifiquen con el terrorismo o la violencia y con las conductas asociadas al mismo. e. Ceder, en favor de los terroristas o de quienes colaboran con ellos, los derechos y prerrogativas que el ordenamiento, y concretamente la legislación electoral, conceden a los partidos políticos. f. Colaborar habitualmente con entidades o grupos que actúen de forma sistemática de acuerdo con una organización terrorista o violenta, o que amparan o apoyan al terrorismo o a los terroristas. g. Apoyar desde las instituciones en las que se gobierna, con medidas administrativas, económicas o de cualquier otro orden, a las entidades mencionadas en el párrafo anterior. h. Promover, dar cobertura o participar en actividades que tengan por objeto recompensar, homenajear o distinguir las acciones terroristas o violentas o a quienes las cometen o colaboran con las mismas. i. Dar cobertura a las acciones de desorden, intimidación o coacción social vinculadas al terrorismo o la violencia. 26 4. Para apreciar y valorar las actividades a que se refiere el presente artículo y la continuidad o repetición de las mismas a lo largo de la trayectoria de un partido político, aunque el mismo haya cambiado de denominación, se tendrán en cuenta las resoluciones, documentos y comunicados del partido, de sus órganos y de sus Grupos parlamentarios y municipales, el desarrollo de sus actos públicos y convocatorias ciudadanas, las manifestaciones, actuaciones y compromisos públicos de sus dirigentes y de los miembros de sus Grupos parlamentarios y municipales, las propuestas formuladas en el seno de las instituciones o al margen de las mismas, así como las actitudes significativamente repetidas de sus afiliados o candidatos. Serán igualmente tomadas en consideración las sanciones administrativas impuestas al partido político o a sus miembros y las condenas penales que hayan recaído sobre sus dirigentes, candidatos, cargos electos o afiliados, por delitos tipificados en los Títulos XXI a XXIV del Código Penal, sin que se hayan adoptado medidas disciplinarias contra éstos conducentes a su expulsión. ¿Por qué tal grado de concreción para fijar las conductas contrarias al sistema democrático susceptibles de provocar la disolución de un partido y, en cambio, tanta imprecisión para determinar las posibles vulneraciones del mandato de democracia interna? La respuesta es sencilla y tiene que ver con el contexto en el que se aprobó la LOPP y la finalidad inmediata con la que se hizo, que no era otra sino dotar al poder judicial de un instrumento para acometer la ilegalización de las organizaciones que funcionaban como brazos políticos de la organización terrorista ETA. En cualquiera de los dos casos, disolución por conductas contrarias al sistema democrático y disolución por incumplimiento de la exigencia de estructura interna y funcionamiento democráticos, la legitimación activa para iniciar el procedimiento le corresponde al Gobierno y al Ministerio Fiscal (artículo 11.1 LOPP). Cuando la ilegalización traiga causa de las conductas antidemocráticas previstas en el artículo 9 LOPP antes citado, el Congreso de los Diputados o el Senado están habilitados para instar al Gobierno que solicite la ilegalización de un partido político, quedando obligado el Gobierno a formalizar la correspondiente solicitud de ilegalización (artículo 11.1, párrafo segundo, LOPP). En cualquiera de los dos casos, la decisión le corresponde al poder judicial y en concreto a la Sala especial del Tribunal Supremo, prevista en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de acuerdo con un procedimiento también especial, regulado en la propia LOPP. En cualquiera de los dos casos la decisión judicial es susceptible de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional en el caso de que exista una supuesta vulneración de derechos fundamentales, lo que siempre va a posibilitar la impugnación pues el acuerdo 27 de disolución constituye por definición una limitación del ejercicio del derecho de asociación. En México de acuerdo con el COFIPE, los partidos políticos nacionales pueden perder el registro ante el IFE por incumplimiento grave y sistemático de sus obligaciones legales, lo que implica, por tanto, que el incumplimiento de los requisitos de democracia interna puede dar lugar en último término a la disolución forzosa del partido. Artículo 101 COFIPE. 1. Son causa de pérdida de registro de un partido político: a) No participar en un proceso electoral federal ordinario; b) No obtener en la elección federal ordinaria inmediata anterior, por lo menos el dos por ciento de la votación emitida en alguna de las elecciones para diputados, senadores o Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos del párrafo 1 del artículo 32 de este Código; c) No obtener por lo menos el dos por ciento la votación emitida en alguna de las elecciones federales ordinarias para diputados, senadores o Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, si participa coaligado, en términos del convenio celebrado al efecto; d) Haber dejado de cumplir con los requisitos necesarios para obtener el registro; e) Incumplir de manera grave y sistemática a juicio del Consejo General del Instituto Federal Electoral las obligaciones que le señala este Código; f) Haber sido declarado disuelto por acuerdo de sus miembros conforme a lo que establezcan sus estatutos; y g) Haberse fusionado con otro partido político, en los términos del artículo anterior. La decisión sobre perdida del registro le corresponde al IFE siendo preceptiva la audiencia previa para su defensa al partido interesado (artículo 102.2 COFIPE). Lo que no queda claro es que sujetos están legitimados para iniciar el procedimiento y si el IFE puede actuar de oficio. Tan sólo hay una referencia en la Ley a la posibilidad de un partido político de pedir al Consejo General del IFE que investigue las actividades de otros partidos políticos cuando incumplan sus obligaciones de manera grave o sistemática (artículo 40.1 COFIPE). 28 La decisión del IFE sobre la pérdida del registro de un partido político es susceptible de recurso ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 29 BIBLIOGRAFÍA. BILBAO UBILLOS, Juan María, Libertad de asociación y derechos de los socios, Valladolid, S. de P. de la Universidad de Valladolid, 1997. CASCAJO CASTRO, J.L., “Controles sobre los partidos políticos”, en GONZÁLEZ ENCINAR, J.J. 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