Informe sobre medidas no privativas de la libertad. UNODC

CONSULTORIA
La evaluación de la población reclusa y el diagnóstico de la eficacia del
sistema normativo (procedimental y sustantivo) y administrativo para la
aplicación de medidas no privativas de libertad
INFORME FINAL
Consultor Abdiel Pitty
Panamá, agosto de 2011
Este documento ha sido financiado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). UNODC
y el Ministerio de Gobierno no necesariamente comparten los conceptos emitidos en este material. El contenido del
mismo queda bajo la responsabilidad de su autor.
CAPITULO I.
I. INTRODUCCION
Los instrumentos nacionales e internacionales de protección de derechos humanos que han sido
ratificados por nuestro país, y que constituyen leyes de la República, reconocen los derechos
humanos de las personas privadas de libertad, garantizando el derecho al debido proceso, a la
integridad personal, a la dignidad, el principio del trato humano prohibiendo la tortura y otros tratos
crueles, inhumanos y degradantes y exigiendo que a toda persona privada de libertad le sea
respetada la dignidad inherente de todo ser humano.
De acuerdo a cifras estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario, la población
penal al 25 de abril de 2011, asciende a 12,800 personas a nivel nacional, de los cuales 8,853
aproximadamente se encuentran en las cárceles localizadas en la Provincia de Panamá.
El hacinamiento representa uno de los principales problemas que se confrontan en los centros
penitenciarios y cárceles públicas de la República de Panamá. En la Ciudad de Panamá se
concentra actualmente el 66.8% de la población penitenciaria total, la cual presenta un índice de
hacinamiento de 157%, el cual es superior al índice crítico (120%), citado por el Dr. Elías Carranza,
Director de ILANUD.
En la actualidad Panamá mantiene a 386 personas detenidas por cada 100,000 habitantes,
representando el índice más alto de América Latina. El incremento de la conducta delictiva, la
agudización del nivel de extrema pobreza y la ausencia de políticas sociales adecuadas,
definitivamente presentan condiciones propicias para el desarrollo de la delincuencia y la violencia.
Las infraestructuras de las instalaciones que albergan a los internos e internas, mantienen en común
un alto grado de deterioro, así como estructuras eléctricas, plomería, aguas servidas y servicios
sanitarios colapsados.
2
A la fecha, 3,799 personas, del total de la población, se mantiene cumpliendo condena y 8,703
representa el resto de la población que se encuentran en proceso y sólo 557 personas se mantienen
detenidas por faltas administrativas o sus procesos se encuentran en apelación o casación.
En Panamá, los altos índices de hacinamiento en los centros de detención y la alta proporción de
reclusos en situación de detención preventiva sugiere, así como lo recomendó el Comité de
Derechos Humanos, la adopción de medidas para paliar esta situación. La Asamblea Nacional de
Diputados de Panamá aprobó en el año 2008 el nuevo Código de Procedimiento Penal, el cual
entrará en vigencia el próximo 2 de septiembre de 2011. Con la implantación del proceso penal
acusatorio se verá un cambio progresivo en el sistema penal panameño.
II. OBJETIVOS
1. Evidenciar los principales factores que provocan el hacinamiento en los centros penitenciarios a
nivel nacional.
2. Analizar el perfil de la población penal recluida en los centros penales a nivel nacional,
atendiendo su condición jurídica, tipo de delito, edad, nacionalidad, entre otros.
3. Hacer un análisis proyectivo a corto, mediano y largo plazo del crecimiento de la población penal.
4. Evaluar y analizar el uso de las medidas alternas a la detención preventiva.
5. Establecer el uso de medidas administrativas y ajustes legislativos que puedan desarrollarse para
disminuir la sobrepoblación en los centros penales
6. Realizar un diagnóstico de la normativa sustantiva y adjetiva que puedan proponer el uso de
sanciones distintas al encarcelamiento.
7. Hacer una proyección sobre la gradualidad de la entrada en vigencia del Sistema Penal
Acusatorio.
III. METODOLOGÍA
El método de investigación y análisis del contenido de este informe es cualitativo y cuantitativo.
3
En el desarrollo cualitativo hemos analizado el comportamiento de la población penitenciaria
tomando en consideración la realidad del país, los datos estadísticos, las entrevistas realizadas a los
funcionarios al servicio del Sistema Penitenciario, Órgano Judicial y Ministerio Público y los informes
que hacen estudios de la realidad penitenciaria en los países de la región como el Informe de Cárcel
y Justicia Penal en América Latina y el Caribe del Dr. Elías Carranza.
En materia cuantitativa se tomaron como referencia las estadísticas de la población penitenciaria de
la Dirección General del Sistema Penitenciario reportadas hasta el día 25 de abril de 2011 y los
datos acopiados en la gira que se realizó a 9 centros penales del país.
La investigación tiene un enfoque proyectivo porque se predice un hecho futuro o circunstancias
futuras aplicadas a una realidad actual como es el aumento de la sobrepoblación penitenciaria a
nivel nacional.
Esta metodología tiene la finalidad de evaluar de forma responsable los resultados obtenidos y
desarrollar en base a la experiencia, las recomendaciones relevantes para cada tema desarrollado
en esta investigación.
IV. ALCANCE DE LA INVESTIGACIÓN
El universo de esta investigación es el Sistema Penitenciario del país, y para determinados aspectos
se tomó como muestra representativa, el trabajo de campo, nueve (9) de los veintitrés (23) centros
penales a nivel nacional, y que a continuación enumeramos:
1. Cárcel Pública de David
2. Centro Femenino de Algarrobos
3. Cárcel Pública de Santiago
4. Cárcel Pública de Penonomé
5. Centro Femenino de Panamá
6. Centro Penitenciario Nueva Esperanza
7. Centro Femenino de Colón
4
8. Centro Femenino de Panamá
9. Complejo Penitenciario La Joya
Estos centros penales, tienen en común, un alto nivel de sobre población reclusa, sin embargo, la
finalidad del trabajo de campo es realizar entrevistas al personal de custodia civil y policial y
funcionarios a cargo de la dirección administrativa de cada centro penitenciario y cárcel pública
visitada y constatar las condiciones de internamiento de la población privada de libertad y el
desarrollo de la relación jurídica de éstos con el Estado.
V. CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES
No
Responsabilidades
Actividad
1
Elaboración del Plan
de Trabajo
Entrega del plan de
trabajo
2
Consulta de las
- Establecimiento de la
fuentes bibliográficas metodología de
investigación
- Recopilación de textos,
informes y otros
Productos
Esperados
Plan de Trabajo
Avance
(%)
100%
Estructura de la
investigación
100%
Análisis de la
información
acopiada
100%
Observaciones
- Revisión y análisis de la
legislación penitenciaria
5
3
4
Reuniones con la
- Reunión con el Director
Dirección General del del Sistema
Sistema Penitenciario Penitenciario
Solicitud de
información
actualizada de la
población
penitenciaria
Conocer el
funcionamiento
del sistema
penitenciario y
sus proyecciones.
100%
- Reunión con la
Secretaria General del
Sistema Penitenciario
Para coordinar la
obtención de los
datos estadísticos
solicitados en las
notas enviadas
100%
- Reunión con los
directores de los centros
penales
Determinar la
estructura
organizacional de
cada centro penal
visitado
100%
- Reunión con el personal Conocer los
de custodia penitenciario procedimientos y
protocolos de
seguridad interna
100%
- Reunión con el Jefe de
Seguridad Penitenciaria
de la Policía Nacional
Conocer los
100%
procedimientos de
seguridad externa
y los traslados de
las comisiones
judiciales
- Reunión con el personal
de las Juntas Técnicas
100%
Conocer la
estructura y la
población que
participa en
programas de
resocialización
Elaboración y envió de
Información
notas de solicitud de
estadística sobre
información estadística a la población penal
la Dirección General del y su situación
Sistema Penitenciario,
jurídica.
Órgano Judicial,
Ministerio Público,
Policía Nacional y
Defensoría de Oficio
100%
6
5
Revisión de los
documentos
sugeridos por
UNODC
Estudio y análisis de los
textos sugeridos
6
Depuración de los
datos sobre la
población
penitenciaria a nivel
nacional
Recopilación de la
información solicitada
7
Elaboración de
gráficas sobre el
perfil de la población
(sexo, edad,
situación jurídica,
tiempo de detención
preventiva, etc.)
8
Estudio de
Proyección de la
población penal
9
Levantamiento de la
información
proyectiva de la
población penal
Verificar si el
Sistema
Penitenciario
cumple con los
estándares
internacionales en
materia
penitenciaria
Analizar y
estructurar la
información
relevante sobre la
población penal
100%
90%
La información no fue
recabada en su totalidad
porque las autoridades
correspondientes carecen
de la misma.
Análisis de la
información estadística
Gráficas que
muestran la
realidad de la
población penal
panameña
95%
Quedó pendiente la
entrega de estadísticas de
la población penal con
enfermedades mentales y
discapacidad, y el tipo de
metodología informática
que maneja la Dirección
General del Sistema
Penitenciario.
Reuniones con expertos
estadísticos
Análisis
elaboración de
proyección de
población
penitenciaria
corto, mediano
largo plazo.
Análisis de la proyección
de crecimiento de la
población penal
y 100%
la
la
a
y
Proyectar el
crecimiento de la
población penal
para determinar
cuáles son las
necesidades
reales de plazas a
corto, mediano y
largo plazo.
100%
7
VI. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN
El gobierno panameño ha determinado como asunto prioritario la reforma del sistema penitenciario y
la búsqueda de una eficaz y eficiente solución a la problemática del hacinamiento, el alto porcentaje
de personas privadas de libertad sin condena, y las consecuentes violaciones a los derechos
humanos que esto provoca.
UNODC tiene un mandato claro en materia de asistencia técnica en el ámbito de la reforma de la
justicia penal, incluyendo la gestión eficaz y adecuada de las cárceles, ayudando a los estados
miembros en la aplicación de las normas y estándares de las Naciones Unidas en materia de justicia
penal y más específicamente de los estándares de las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los
Reclusos.
Con fecha de 15 de octubre de 2010, se firmó como parte del Gobierno de Panamá y la UNODC un
proyecto de asistencia técnica cuyo objetivo es desarrollar una estrategia de reforma penitenciaria
en general que se ocupará del hacinamiento en las cárceles, la gran población de presos
preventivos y las resultantes violaciones a los derechos humanos. Un enfoque programático de dos
fases contribuirá a la consecución de la meta del Gobierno de Panamá de contar con un servicio
moderno, eficaz y eficiente de prisiones, que cumpla con los estándares internacionales en materia
penitenciaria. Esto se logrará mediante el desarrollo de un plan estratégico para la reforma
penitenciaria en Panamá, y la creación de capacidad en el servicio penitenciario.
Las lecciones aprendidas y las mejores prácticas indican que la estrategia para la reforma del
sistema penitenciario debe ser diseñada para satisfacer las necesidades específicas del país, que
una estrategia holística y compresiva es más efectiva que un enfoque fragmentario, que reducir el
hacinamiento en las prisiones es la piedra angular para una reforma penitenciaria efectiva y por
último, la capacidad y la pertenencia nacional debe ser construida con el fin de administrar el
sistema penitenciario si las reformas han de ser sostenibles.
CAPITULO II
I. ANTECEDENTES
8
El SISTEMA PENITENCIARIO PANAMEÑO
El Sistema Penitenciario en Panamá inicia mediante el Decreto N° 15 de 29 de enero de 1920 donde
se establece y organiza de manera provisional la primera colonia penal en la Isla de Coiba, un año
después mediante Ley N° 2 de 28 de enero de 1921, se dispone la construcción de cárceles
modelos en las provincia de Panamá y Colón.
Más tarde, mediante el Decreto N° 83 de 1 de junio
de 1925, se formaliza y queda debidamente formalizada la Isla Penal de Coiba.
En el año 1941 se publica una nueva Ley No.87 de 1 de julio de 1941, donde se crean los
establecimientos penales y correccionales, señalando que los mismos tienen por objeto la reclusión
de los condenados a sufrir penas privativas de libertad, teniendo en cuenta que las cárceles son
lugares de seguridad de expiación, no de castigo cruel, por lo tanto “queda prohibida toda severidad
que
no
sea
necesaria
para
la
custodia
y
enmienda
de
los
procesados”.
Al año siguiente se firma el Decreto N° 467 de 22 de julio de 1942 por el cual se crea, bajo la
dependencia del Ministerio de Gobierno y Justicia, el Departamento de Corrección, el Instituto de
Vigilancia y Protección del Niño, una Clínica Psiquiátrica y se dictan otras medidas.
En los siguientes años, sucedieron algunos eventos destacados en la evolución del Sistema
Penitenciario Panameño, como podemos mencionar: la promulgación del Decreto No.18 de 20 de
marzo de 1945 por el cual se crea y se reorganiza un establecimiento denominado “Centro
Femenino de Rehabilitación” bajo la dependencia del Departamento de Corrección y donde también
se elimina de la Cárcel Modelo, el Reformatorio de Mujeres Delincuentes, trasladándose al Centro
Femenino de Rehabilitación a la provincia de Los Santos, dentro de las instalaciones del Hospital
Psiquiátrico.
El 24 de julio de 1964 se inauguran las instalaciones del actual Centro Femenino de Rehabilitación,
ubicado en la Vía Domingo Díaz, siendo administrado por contrato por la Congregación Religiosa de
las Hermanas del Buen Pastor, las que tenían a su haber la implementación de los programas,
planes y métodos científicos de resocialización.
penitenciario,
estuvo
a
cargo
A partir 1984 la administración de este centro
del
Departamento
de
Corrección.
9
El 31 de diciembre de 1980, en virtud de los tratados Torrijos-Carter, la administración del antiguo
penitenciario de Gamboa es trasladada al Departamento de Corrección. Hoy día este centro
penitenciario es mejor conocido como Centro de Rehabilitación El Renacer, convirtiéndose en
experiencia piloto en la implementación de programas de rehabilitación y humanización del sistema
penitenciario nacional.
Otros suceso importante fue la demolición de la Cárcel Modelo de la Provincia de Panamá el 10 de
diciembre de 1996, como símbolo de repudio a las violaciones de los derechos humanos que se
dieron en este penal, reubicando la población en el Centro Penitenciario La Joya y el Centro
Penitenciario La Joyita.
Sin embargo, ya en el año 1999, mediante el Decreto Ejecutivo N° 139 de 16 de junio de 1999, el
Departamento de Corrección como ente administrador del sistema penitenciario sufre una
transformación en su estructura organizativa y denominación, pasando a ser la Dirección General del
Sistema Penitenciario.
En la actualidad, la Dirección General del Sistema Penitenciario es una Institución adscrita al
Ministerio de Gobierno, otrora Ministerio de Gobierno y Justicia, creada mediante la Ley 55 de 30 de
julio de 2003.
II. FUNDAMENTO JURÍDICO DEL SISTEMA PENITENCIARIO PANAMEÑO
La existencia y funcionamiento del Sistema Penitenciario Panameño tiene su base legal en
diferentes instrumentos jurídicos, tales como, la Constitución Política de la República de Panamá; la
Ley 55 de 30 de julio de 2003, mediante la cual se reorganiza el Sistema Penitenciario; y el Decreto
Ejecutivo No. 393 de 25 de julio de 2005, a través del cual se establece el Reglamento Penitenciario.
Adicional a ello, se deben citar otros documentos como la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, las Reglas Mínimas Para el Tratamiento de los Reclusos, convenios internacionales y
otras leyes nacionales, que si bien es cierto, no fueron concebidas para regular directamente nuestro
10
sistema penitenciario, ofrecen un marco general dentro del cual se debe desarrollar, tomando en
consideración el respeto a los derechos humanos y la dignidad de las personas.
La Ley penitenciaria anterior se promulgó en 1941, siete años precedentes a la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y dieciséis años antes de la adopción de las Reglas Mínimas
para el Tratamiento de los Reclusos. Esto significa que ya, en materia de derechos humanos, para la
década de los cincuenta, nuestra Ley penitenciaria mantenía un atraso importante.
Constitución Política de la República de Panamá
La Constitución Política es el instrumento jurídico de mayor jerarquía en el que se establece que el
Sistema Penitenciario Panameño, se fundamenta en principios de seguridad, rehabilitación y
defensa social. Asimismo, se prohíbe la aplicación de medidas que lesionen la integridad física,
mental o moral de las personas que están bajo detención y ordena la capacitación en oficios o
trabajos, como un método de resocialización y que puedan integrarse de manera útil a la sociedad.
Agrega esta disposición que las personas menores de edad estarán sometidas a un régimen
especial de custodia, protección y educación.
El rango jerárquico de la Constitución Política, determina que los otros instrumentos jurídicos que
traten la materia penitenciaria, no podrán en ningún momento contravenir los principios ya
establecidos.
Ley 55 de 30 de julio de 2003 que reorganiza el Sistema Penitenciario Panameño
Es la normativa que actualmente regula al Sistema Penitenciario Panameño. Fue promulgada el 30
de julio de 2003, y deroga la Ley 87 de 1 de julio de 1941, que hasta esa fecha, era la que regulaba
nuestro sistema penitenciario y tendrá el propósito de orientar las iniciativas, políticas y programas
que harán posible las grandes transformaciones penitenciarias.
La ley 55 de 2003 nace como una respuesta ante la crisis penitenciaria, que entre los factores
determinantes, era la falta de una legislación moderna en materia carcelaria. De esta forma “nace
este instrumento jurídico acorde con las modernas corrientes criminológicas y penitenciarias en todo
lo relacionado a custodia, seguridad y tratamiento de los privados y privadas de libertad, para que la
protección ciudadana y la relación pública frente a la criminalidad y el delito puedan llevarse a cabo
11
sin perjuicio del respeto a la persona humana y a sus derechos humanos y ciudadanos, reconocidos
y protegidos por la Constitución y las Leyes de la República.” 1.
La finalidad de la mencionada Ley, es reorganizar el Sistema Penitenciario Panameño y como
objetivo general establecer los principios que regularán la organización, administración, dirección y
funcionamiento del servidor público penitenciario y el tratamiento especializado de la población
penitenciaria.
Esta Ley también introduce el concepto de servicio público penitenciario, como objetivo del Sistema
Penitenciario, y le otorga una nueva estructura orgánica, moderna y más adecuada a la prestación
de este servicio público, además establece los principios generales de la Carrera Penitenciaria y la
Escuela de Formación Penitenciaria, consagra el régimen de derechos y deberes de los privados o
privadas de libertad, desarrolla el concepto de separación y clasificación de la población privada de
libertad, de acuerdo a criterios criminológicos y penitenciarios y adopta el sistema progresivo técnico
como fundamento conceptual del tratamiento penitenciario.
Esta moderna legislación adopta como complementarias y supletorias, las recomendaciones de la
Organización de las Naciones Unidas sobre las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los
Reclusos, y el Conjunto de Principios para la Protección de Personas Sometidas a Prisión.
Decreto Ejecutivo 393 de 25 de julio de 2005 que reglamenta el Sistema Penitenciario
Panameño
En este reglamento jurídico se desarrolla en 371 artículos el contenido de la Ley 55 de 2003,
estableciendo los procedimientos de gestión de las instituciones creadas por ella; se prevén los
mecanismos para la separación y clasificación de los privados de libertad en los centros
penitenciarios; el manejo de los detenidos preventivos y condenados; los mecanismos de traslados y
comisiones fuera y dentro de los establecimientos penales; los conductos para la tramitación de
quejas y recursos administrativos; los procedimientos y requisitos para la concesión de permisos
especiales, libertad condicional y otros beneficios; los mecanismos para el control y concesión de
visitas; así como el desarrollo de un sistema doble de seguridad, denominado externa e interna.
1
Comisión de Derechos Humanos de la Asamblea de Diputados. Exposición de Motivos de la Ley 55
de 30 de julio de 2003. 2001.
12
Decreto No. 8 de 7 de abril de 2008. Por el cual se reglamenta el ejercicio del voto en los
Centros Penitenciarios, hospitales y centros de atención de adulto mayor” y Decreto No. 13
de 3 de junio de 2008. “Por el cual se modifica el Decreto No. 8 de 7 de abril de 2008 sobre el
ejercicio del voto en los Centros Penitenciarios, hospitales y centros de atención de adulto
mayor” para adecuarlo a la última reforma del Código Penal.
En el año 2006, se mediante la Ley 60 de 29 de diciembre, se reconoce a las personas privadas de
libertad el derecho a ejercer el sufragio, reformando así el Código Electoral, para que por primera
vez en la historia del país, se instalaran mesas de votación en los centros penitenciarios, hospitales
y centros de atención al adulto mayor.
En el proceso electoral celebrado el 3 mayo de 2009, efectivamente este derecho se ejerció en
propiedad, porque fue posible que la población penitenciaria que tenía interés en participar de esta
actividad cívica, así lo hiciera. El ejercicio de este derecho fue para elegir los cargos de competencia
a nivel nacional como: Presidente, Vicepresidente y Diputados del Parlacen.
III. SITUACION ACTUAL DEL SISTEMA PENITENCIARIO PANAMEÑO
Los centros penitenciarios y cárceles públicas en el ámbito nacional tienen la capacidad física para
recluir a 7,307 personas, sin embargo, al momento de realizar esta investigación, la población
penitenciaria al 25 de abril según la Dirección General del Sistema Penitenciario Panameño, era de
12,800 personas.
El 88% de la población del Sistema Penitenciario se distribuye en 12 centros administrados
directamente por la Dirección General del Sistema Penitenciario y el resto que representa 12% se
encuentra en 10 sedes de cuarteles policiales en todo el país.
Los centros penales que alberga la mayor población penal es el Complejo Penitenciario La Joya en
el área de Pacora, donde funcionan el Centro Penitenciario La Joya, con una población de 2,256
13
privados de libertad y el Centro Penitenciario La Joyita, con 4,700 reclusos, es decir que allí se
encuentra más del 60% de la población penal nacional.
Asimismo, le sigue el Centro de Rehabilitación Nueva Esperanza, en Colón, con 1,495 internos; la
Cárcel Pública de David, en la provincia de Chiriquí con una población de 960 personas y el Centro
Femenino de Rehabilitación en Panamá, con 717 mujeres privadas de libertad.
En virtud de la infraestructura existente, a excepción del Centro de Rehabilitación El Renacer y la
hoy desalojada Cárcel Pública de La Palma en Darién, todos los centros penales y cárceles públicas
presentan una sobrepoblación y un alto índice de hacinamiento. Estos centros penales y cárceles
públicas, se encuentran divididas por pabellones, galerías y celdas con criterios de clasificación no
científica, sino a evaluaciones de seguridad de acuerdo a la pertenencia a bandas, procedencia
geográfica y condiciones médicas.
La situación descrita, agudiza las condiciones en que se encuentran los centros penales, por lo que
a continuación presentaremos un estudio estadístico que evidenciará cada una de las problemáticas
que se presentan.
IV. ANÁLISIS DE LA POBLACIÓN PENITENCIARIA PANAMEÑA
La grave situación carcelaria observada a lo largo de los años, compromete seriamente la obligación
del Estado panameño de proteger la vida, integridad física, dignidad y seguridad jurídica de las
personas privadas de libertad y promover y facilitar su reintegración a la sociedad, para que una vez
fuera del Sistema Penitenciario, no padezcan la exclusión social y logren integrarse de manera útil
en la sociedad.
En estas condiciones, para realizar un estudio de la evolución y características de la población
penitenciaria recluida en los centros penitenciarios del país, se hace necesaria la presentación de
datos estadísticos y cuadros representativos que describirán cada uno de los temas importantes a
destacar en este estudio.
14
Para el análisis de cada uno de los esquemas presentados solicitamos información a las siguientes
dependencias:
Órgano Judicial:
1. Estadísticas de las comisiones judiciales programadas y ejecutadas en el Órgano Judicial,
durante el año 2010 y 2011.
2. Estadísticas de las videoaudiencias programadas y realizadas. Es decir refleje cuantas
personas son condenadas, cuántas son sobreseídas provisionalmente y cuántas son
absueltas.
3. Estadísticas de egresos mensuales de la población penitenciaria registrada en el año 2010 y
2011. Identifique de estos egresos registrados, cuántas personas salen de los centros
penales por: por cumplimiento de la pena, fianza, habeas corpus o por subrogados penales.
Ministerio Público:
1. Estadísticas del tiempo que lleva recluida en detención preventiva la población penitenciaria
a nivel nacional a órdenes del Ministerio Público e identifique el tipo de delito por el cual
están siendo procesados. (Determine el tiempo de detención preventiva de: 0-2 años, 3-5
años, 5-8 años y más de 8 años)
2. Cuántas personas se le ha otorgado medidas cautelares distintas a la detención preventiva,
por despacho en el Ministerio Público, durante el año 2010 y 2011.
3. Estadísticas de las comisiones judiciales programas y ejecutadas en el Ministerio Público,
durante el año 2010 y 2011.
Policía Nacional:
Estadísticas de la cantidad de custodios de la Policía Nacional asignados a la seguridad en
los centros penales a nivel nacional. Identifique cuántos de ellos están cumpliendo funciones
de seguridad en el perímetro interno y cuántos en el perímetro externo.
15
Dirección General del Sistema Penitenciario:
1. Estadísticas que identifiquen los tipos de delitos cometidos por la población penitenciaria
nacional. Destacando en este rubro el sexo femenino del masculino.
2. Estadísticas que determinen la edad de la población penal a nivel nacional.
3. Estadísticas de la cantidad de custodios penitenciarios que laboran en los centros penales.
Es importante identificar que tipo de función realizan: operativo o administrativo.
4. Estadísticas de cuántos funcionarios administrativos, técnicos y ejecutivos se encuentran al
servicio del Sistema Penitenciario Panameño.
5. Estadísticas del tiempo que lleva recluida en detención preventiva la población penitenciaria
a nivel nacional. (hasta 1 año, 2-5 años, 5-8 años y más de 8 años)
6. Estadísticas del tiempo de duración de la condena impuesta por la autoridad judicial o
administrativa competente a la población penitenciaria a nivel nacional. (0-1 años, 2-5 años,
5-8 años, 8-12 años, 12-20 años, más de 20 años)
7. Estadísticas de personas privadas de libertad condenadas y en proceso que se le ha
diagnosticado alguna enfermedad mental.
8. Estadísticas de ingreso y egresos mensuales de la población penitenciaria registrada en el
año 2010 y 2011. Identifique de estos egresos registrados, cuántas personas salen de los
centros penales por: libertad condicional, por conmutaciones de pena o por sustitución de
las medidas cautelares distintas a la detención preventiva, por cumplimiento de la pena,
fianza, por habeas corpus o por subrogados penales.
9. Estadísticas de la población clasificada por medidas de seguridad y que presentan un perfil
de alta, mediana y mínima peligrosidad y qué criterios se utiliza para ello.
10. Cuántos y qué tipos de centros penales existen en el país? (Régimen de máxima, mediana y
mínima seguridad y régimen abierto)
11. Que metodología tecnológica se utiliza para registrar, procesar, analizar y mantener
actualizada la información de toda la población penitenciaria y su comunicación a nivel
interno y con las autoridades judiciales. Esta base de datos se actualiza de forma diaria,
semanal o mensualmente?.
16
A continuación presentamos el análisis de la información suministrada, tomando en cuenta las tareas
y responsabilidades establecidas en este trabajo de investigación como: el análisis de la población
reclusa a nivel nacional atendiendo su perfil, condición procesal, situación jurídica, sexo, tipo penal y
duración de la condena. Además de una proyección de la población reclusa a corto, mediano y largo
plazo con miras a determinar la demanda de las plazas penitenciarias que requerirá el Estado
panameño para alojar a las personas privadas de libertad.
17
1. Población total del país vs Población Penitenciaria
Análisis de la Población Total vs Población Penitenciaria
12,800
3,450,349
Población Panameña
Población Penitenciaria
Fuente: Contraloría General de la República, Informe del Población Panameña 2009
Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
En esta gráfica se refleja la cantidad de población nacional y seguidamente se compara con la cantidad de población privada d e libertad que se registra en
todos los centros penales del país y el cual representa 0.37% del total de la población panameña en el país.
18
2. Población penitenciaria a nivel nacional por provincia
Fuente:Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
19
% de la población penal por provincia
2.4%
0.2%
2.0%
3.0%
12.2%
BOCAS DEL TORO
COCLÉ
8.3%
COLÓN
CHIRIQUÍ
0.1%
1.2%
1.4%
DARIEN
HERRERA
LOS SANTOS
PANAMA
VERAGUAS
69.2%
Sistema Penitenciario de KUNA YALA
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
Estas variantes demuestran donde se ubica físicamente, la mayoría de la población penal en cada provincia del país y así vemos como se evidencia que la
Provincia de Panamá, con 8,853 personas privadas de libertad, mantiene el 69% de la población detenida a nivel nacional, seguido por la provincia de Colón y
David, respectivamente. Vale resaltar que en la provincia de Darién se encuentra la Cárcel Pública de La Palma, donde se ejecuta un programa de evacuación,
debido al mal estado que presenta la infraestructura y que pone en riego la vida de los personas privadas de libertad, es por ello que a la fecha del registro de
este estudio (25 de abril), las estadísticas de la Dirección del Sistema Penitenciario, reportan que sólo se mantienen 10 personas detenidas en el penal, el cual
disponía de una capacidad física para albergar a 60 personas. Antes del plan de evacuación la población penal en la Cárcel Pública de La Palma, era
aproximadamente de 170 personas, sin embargo la mayoría de ellos han sido trasladados al Complejo Penitenciario La Joya.
20
3. Población penitenciaria por centro penal a nivel nacional
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
A nivel nacional, Panamá cuenta con 12 centros penitenciarios y 10 cárceles públicas, que mantienen recluida al 25 de abril de 2011 la población de 12,800
personas privadas de libertad, sin embargo podemos observar que el Centro Penitenciario La Joyita mantiene la mayor cantidad de person as privadas de
libertad, en toda la República, con 4,700 personas, le sigue el Centro Penitenciario La Joya con 2,256 personas, y en tercer lugar el Centro Penitenciario Nueva
Esperanza en la Provincia e Colón con una población de 1,495 personas. Es importante resaltar que en el transcurso del tiempo de este estudio, en un mes, la
población penitenciaria se incrementó, de manera importante, resultando el total de 13,046 personas privadas de libertad hasta el día 23 de mayo de 2011,
según las estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario: Es decir, en casi 30 días, ingresaron a los centros penales a nivel nacional 246
personas.
21
4. Población penitenciaria por sexo a nivel nacional
Población penitenciaria por sexo
914
11,886
Masculino
Femenino
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
Esta representación muestra que la población más proclive a delinquir es del sexo masculino con un 93% del total de la población penitenciaria. En el país, sólo
existen 5 establecimientos penitenciarios para la población femenina, los cuales son: el Centro Femenino de Llano Marín, ubicado en la provincia de Coclé; el
Centro Femenino de Colón, ubicado en la Provincia de Colón, el Centro Femenino de Algarrobos, en la Provincia de Chiriquí; el Centro Femenino de Guararé,
ubicado en la provincia de Los Santos y el Centro Femenino de Panamá, ubicado en la provincia de Panamá. Es importante señalar que en la provincia de Bocas
del Toro se ubica el Centro Penitenciario de Changuinola, donde en sus instalaciones se mantiene recluida la población masculina y femenina (9) de la provincia.
22
5. Centros penales y su ubicación geográfica
Centros penales y cárceles públicas para la población masculina
Centros penales y cárceles públicas para la población femenina
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
En este mapa podemos observar con detalle la ubicación geográfica que tienen cada uno de los centros penales y cárceles públicas en el país, que alberga la
población masculina y la población femenina.
Contrario a lo dispuesto en la Ley 55 de 30 de julio de 2003, que reorganiza el Sistema Penitenciario Panameño no todos los centros penales son
administrados por la Dirección General del Sistema Penitenciario, en este sentido podemos señalar que 11 de los 22 establecimientos penitenciarios se
encuentran en las instalaciones de la Policía Nacional (Sub Estaciones de Policía), las cuales han sido improvisadamente acondicionadas para recluir personas
privadas de libertad. Estas cárceles públicas las podemos encontrar en las siguientes provincias: Chiriquí (Puerto Armuelles y David), Veraguas, Coclé
(Penonomé y Aguadulce), Herrera, Los Santos (La Villa de Los Santos, Guararé y Las Tablas), Panamá (La Chorrera y Tinajitas). En la provincia de Darién, la
Cárcel Pública de La Palma, también se ubica en las instalaciones de la Policía Nacional, sin embargo la misma está en proceso de clausura por el deterioro
que presenta la estructura física de la misma. La población penal de esta cárcel ha sido trasladada en la actualidad al Complejo Penitenciario La Joya.
23
6. Población penitenciaria extranjera recluido en los centros penales a nivel nacional
Análisis de la población penal total vs población penal extranjera
1,243
12,800
Población Penitenciaria Total
Población Penitenciaria Extranjera
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
24
Población penal extranjera por nacionalidad
125
17
22
Colombianos
24
Mexicanos
27
Guatemaltecos
36
Jamaicanos
Dominicanos
38
Españoles
40
627
Venezolanos
Estadounidenses
43
Costarricenses
Nicaraguences
58
Hondureños
Chinos
69
Otras nacionalidades
117
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
Se evidencia en estos esquemas que la población penal extranjera privada de libertad en los centros penales y cárceles públicas del país representa el 10% de
la población penal total y es la nacionalidad colombiana la que mantiene una cantidad importante de privados de libertad en estos establecimientos,
constituyendo el 5% del total de la población penitenciaria a nivel nacional. Según las estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario el Centro
Penitenciario La Joya, La Joyita y el Centro Femenino de Panamá, alberga el 86% de esta población extranjera privada de libertad, el resto se mantienen
detenidos en los diferentes centros penales del país.
Vale también resaltar que de los 1,243 personas privadas de libertad extranjeras, sólo 276 de ellas ya están condenadas, lo que sugiere una revisión para
evaluar, si cumplen con los requisitos previstos, para efectuar el traslado a su país de origen para el cumplimiento de la condena.
25
7. Sobrepoblación en los centros penales del país
Población Penitenciaria vs Capacidad Física por centro penal
14000
12000
Título del eje
10000
8000
6000
4000
2000
0
C. P.
C. P. de C.Fem.
C. P. de C. P. de C. Fem. C. P. de C. P.
C. P.
C. Fem. C. P. de C.Fem. C. P.
C. P. de
de
Los
C. Fem. C. P. de Pto.
C. P.
C. P.
C. P. C. P. El C. P. C. P. de
Aguadulc Llano de Llano Penono Nva.Espe
de La
de
Las
de
de La
Kuna TOTAL
Changui
de Colón David Armuelle Algarrob
de Chitré
La Joya La Joyita Renacer Tinajita Santiago
e
Marín Marín
mé
ranza
Palma
Guararé Tablas Panamá Chorrera
Yala
nola
s
os
Capacidad Física
262
40
30
40
100
1008
84
300
30
58
60
80
12
75
433
175
1556
1850
401
498
200
15
7,307
Población penal
260
105
17
22
246
1,495
63
960
8
90
10
155
13
167
717
412
2,256
4,700
329
439
311
25
12,800
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
26
Densidad Carcelaria
350
320
300
263
254
246
250
223
194
200
156
145
166
108
99
82
75
57
50
166
155
148
150
100
235
88
55
27
16
0
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
En esta presentación se evidencia, la capacidad física que tiene cada centro penal a nivel nacional para recluir a las personas y la cantidad de personas privadas de
libertad que en cada uno de ellos se mantienen detenidos. También se presenta un análisis de la densidad carcelaria, en base a los criterios del Dr. Elías Carranza,
publicado en su libro Cárcel y Justicia Penal en América Latina y el Caribe de 2009, donde define que la densidad es el resultado de la relación numérica entre la
capacidad de una prisión o de un sistema penitenciario y el número de personas alojadas en él, multiplicadas por 100.
En base a esta fórmula, el Dr. Carranza define que existe sobrepoblación penitenciaria, cuando la densidad en un centro penal o sistema penitenciario es superior a
100, lo que quiere decir que hay más personas recluidas que la capacidad definida en una prisión.
27
El Comité Europeo para los Problema Criminales, definió en el año 1999, que hay sobrepoblación crítica o hacinamiento cuando en un establecimiento penitenciario
la densidad es igual o más de 120. Así las cosas, podemos observar con claridad, que el Centro Penitenciario La Joyita, mantiene más de la cuarta parte de la
población penitenciaria a nivel nacional, y su capacidad física es para recluir apenas 1,850 personas, sin embargo su densidad carcelaria no es mayor que la que
reporta la Cárcel Pública de David, que a pesar que no mantiene la cantidad de población que tiene la Joyita, su índice de sobrepoblación crítica es casi tres veces
mayor que la establecida por el mencionado Comité.
28
8. Tasa de reclusos por cada 100,000 habitantes
Tasas penitenciarias por cada 100,000 habitantes
376
400
361
341
350
360
359
358
356
342
300
269
282
294
1993
1994
320
292
1992
1995
298
293
275
1996
1997
1998
250
215
221
229
1999
2000
200
2001
176
2002
2003
150
2004
2005
2006
100
2007
2008
50
2009
2010
2011
0
TOTAL NACIONAL (1992-2008)
Fuente: Cárcel y Justicia Penal en América Latina y el Caribe 2009, Censo de Población Panameña de 2010 de la Contraloría General de la República, Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema
Penitenciario (25 de abril de 2011)
En cualquier país, las tasas referentes a la población reclusa se miden por cada 100.000 habitantes. El promedio de población reclusa mundial es algo
menos de 150 reclusos por cada 100.000 habitantes. Así pues los niveles de utilización del encarcelamiento varían en gran medida entre distintos países.
Panamá mantiene en la actualidad una tasa penitenciara de 376. Este crecimiento acelerado de personas recluidas en los centros penales panameños
refleja una realidad social alarmante en Panamá. Podemos reflexionar y coincidir con el análisis que hace el Dr. Carranza en la publicación del libro: Cárcel
y Justicia Penal en América Latina y el Caribe, cuando señala que las principales causas del aumento de las tasas de encarcelamiento es por un lado, el
aumento de la criminalidad, pues en la actualidad se cometen más delitos y por otro lado, existen en los países de la región, especialmente en Panamá,
29
políticas criminológicas que sugieren más penas de prisión. Este razonamiento se demuestra, cuando se compara el aumento de las tasas penitenciarias en
América latina, y se puede constatar que todos los países, salvo Venezuela, aumentaron sus tasas. Panamá en este caso, duplicó y un poco más la
cantidad de personas privadas de libertad por cada 100,000 habitantes y Brasil es el único país que alcanzó triplicar su tasa penitenciaria.
30
9. Análisis de Ingresos y Egresos de la población penal en el Complejo Penitenciario La Joya
Análisis comparativo del ingreso y egreso de la población penal en el Complejo
Penitenciario La Joya de Enero a Mayo de 2011
852
1806
Ingresos
Egresos
Fuente: Policía Nacional de Panamá (31 de mayo de 2011)
Observamos que en los primeros cinco meses del año 2011, los ingresos sobrepasan el doble y más de los egresos que se registran en ese mismo período de
tiempo. Este comportamiento se ve reflejado en el aumento de la población penal en los últimos meses como se describe en la gráfica No. 3. La cantidad de
población donde se registran los egresos de la población penal (852), se incluyen las 303 personas que salieron en libertad por conmutaciones de pena por trabajo
o estudio y 411 personas que fueron liberadas por los beneficios de libertad condicional otorgados el pasado 9 de mayo y 4 de abril de 2011.
31
10. Condición jurídica de la población privada de libertad
Condición Jurídica de la Población Penitenciaria
3,799
8,713
Condenados
Procesados
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
32
Población Penitenciaria en Proceso
2,841
5,305
Ministerio Público
Órgano Judicial
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario.
Las estadísticas de la Dirección Sistema Penitenciario registran que un total de 8,713 personas se encuentran detenidas preventivamente en los centros
penales del país. En este sentido, se mantienen detenidos 5,305 personas a órdenes del Ministerio Público y 2,841 a órdenes del Órgano Judicial. Esta gráfica
refleja el rezago judicial, que incide directamente en el alto índice de hacinamiento que mantienen todos los centros penales del país. El libro Cárcel y Justicia
Penal en América Latina y el Caribe, determina que los países de la región como Brasil y Argentina registran mayor número de presos sin condena, por lo que
lo que las autoridades jurisdiccionales deben tener conciencia de las consecuencias del uso desmedido de la detención preventiva.
33
11. Población reclusa condenada
Población condenada por delito común y faltas administrativas
316
3,483
Delitos comunes
Faltas Administrativas
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
En el Sistema Penitenciario Panameño 3,483 personas privadas de libertad cumplen la condena impuesta por la autoridad judicial y 316 personas cumplen las
sanciones administrativas emitidas por la autoridad competente. Notamos que las personas condenas por faltas administrativas se mantienen detenidos en el
Centro Penitenciario Nueva Esperanza, Cárcel Pública de David, Cárcel Pública de Puerto Armuelles, Cárcel Pública de Chitré, Cárcel Pública de La Chorrera,
Centro Femenino de Colón, Cárcel Pública de Santiago, Centro de Detención de Tinajitas, siendo éste último establecimiento penal el que mantiene la mayor
cantidad de la población.
Las sanciones administrativas más recurrentes y que ameritan sanciones administrativas de días de arresto son: desacato de pensiones alimenticias, irrespeto a la
autoridad, alteración del orden público, entre otras.
34
12. Población Penal por tipo de delito
Población penal por tipo de delito
111 77 78
120
150
174
47
31
20
2
Contra el Patrimonio
2
Contra la Salud Pública
1,192
4,755
Contra la Vida y la Integridad Personal
Contra la Seguridad Colectiva
1,603
Contra el Pudor y la Libertad Sexual
Contra la Fé Pública
Posesión y Comercio de Armas Prohibidas
Contra la Libertad
Contra el Orden Jurídico Familiar
Contra la Administración de Justicia
Contra la Economía Nacional
Contra los Derechos de Autor
2,721
Contra la Administración Pública
Contra la Personalidad Jurídica del Estado
Contra el Honor
3,853
Delitos Electorales
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
35
Población Penal por grupo etario
3%
2%
1%
5%
8%
33%
18-25 años
26-30 años
31- 35 años
36-40 años
41-45 años
11%
46- 50 años
51-55 años
56-60 años
61 o más
16%
21%
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
De estas gráficas se colige que el mayor índice delincuencial se da en los delitos contra el patrimonio, sin embargo lo que llama aún más la atención son la
edades que registra la población penal, ya que la más de la mitad de la población, es decir, el 54 % de las personas privadas de libertad tienen entre 18 y 30
años de edad. Esta situación sugiere un llamado de atención a las autoridades competentes para establecer políticas de prevención a jóvenes en riego social.
36
13. Población penal que registran patologías dentro de los centros penales
Patologías presentadas por la población penal a nivel nacional
Hipertensión arterial
105
Diabetes
1
2
5
44
1
6
28
Tubercolosis
Asma
Anemia crónica
385
6
23
Anemia Falciforme
Epilepsia
CA
15
Alteración Visual
42
Psiquiátricos
Ostomizados
Cardiopatía
Migraña
100
Discapacitados
Úlcera Gástrica
25
VIH/SIDA
178
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
En esta representación se refleja que la enfermedad que presenta más incidencia en la población penal a nivel nacional es hipertensión arterial, seguida de la
diabetes. Sin embargo queremos resaltar que se reportó un número importante de personas identificadas que viven con el virus de VIH/SIDA, lo que sugiere un
estudio comparativo del índice de prevalencia que existe en los centros penales y en el país, con la finalidad de tomar las medidas necesarias de prevención y
control de la enfermedad.
37
14. Datos de mortalidad en los centros penales a nivel nacional
Datos de mortalidad en los centros penales a nivel nacional.
Año 2011
7
15
Fallecidos
Suicidios
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
En los primeros 4 meses del año se reportaron un total de 22 muertes en los centros penales y todos se registraron en los cen tros penales donde se reporta
mayo sobrepoblación. Debemos tener presente que la muerte de personas privadas de libertad es uno de los resultados más graves y sentidos cuando existe
un alto índice de hacinamiento. Las estadísticas proporcionadas por la Dirección General del Sistema Penitenciario reporta que seis (6) de las personas
fallecidas murieron a causa de su enfermedad (TBC, Cáncer, VIH, etc.), cinco (5) fueron por actos de violencia que se dieron dentro de los centros penales y 2
por muerte natural.
38
15. Condición jurídica de la población por sexo
Población penal condenada por sexo
202
3,611
Masculino
Femenino
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
39
Población penal en proceso por sexo
700
7,999
Masculino
Femenino
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (25 de abril de 2011)
En el primer esquema podemos concluir que de los 3,799 personas privadas de libertad que se encuentran condenados y condenadas, 95% son hombres y
5% son mujeres, lo que demuestra que la ejecución de hechos punibles es realizada por el sexo masculino en Panamá.
Ahora bien la segunda gráfica también demuestra que de los 8,713 personas que se encuentran detenidas preventivamente, el 92% son de sexo masculino
y el 8 % son de sexo femenino, es decir que haciendo una relación entre la población condenada y en proceso por sexo, existe proporcionalmente más
población femenina detenida preventivamente en espera de su condena que las que actualmente se encuentran en ejecución de su sanción penal.
40
16. Población penal vs defensores de oficio
Análisis de la población penal a órdenes del Órgano Judicial vs
Defensores de Oficio
77
2,841
Población penal a órdenes del Órgano Judicial
Defensores de Oficio
Fuente: Instituto de Defensoría de Oficio del Órgano Judicial (mayo de 2011)
La defensa pública en Panamá a cargo del Instituto de Defensoría de Oficio, está conformada por 77 defensores a nivel nacional, de los cuales 8 son
distritales, encargados de la representación legal en los casos por presunta comisión de los delitos contra la vida y la integridad personal (homicidios) y 50
son defensores en la esfera circuital y 7 defensores de la esfera municipal, encargados de la defensa del resto de los delito s que admiten detención
preventiva. Estos defensores de oficio, son responsables de atender todas las causas penales que se encuentren en los despachos jurisdiccionales y son
asignados a los encausados que no tengan un representante legal. Igualmente asumen la defensa en aquellos procesos en los cua les, en un número plural
de ocasiones, la defensa privada no se presenta oportunamente a ante los tribunales de justicia.
En la implementación del nuevo Sistema Penal Acusatorio el Órgano Judicial ha nombrado 12 nuevos defensores de oficio en la esfera circuital, para
garantizar la defensa de los imputados.
41
17. Población penal condenada que participa en programas extramuros e intramuros y los que mantienen depósito domiciliario
Población penal que se mantiene en programas y beneficios
extramuros e intramuros
48
8
4
101
Trabajadores Intramuros
Trabajo Comunitario
Depósito Domiciliario
Permiso Laboral Extramuro
Permiso de Estudio Extramuro
895
Fuente: Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario (Mayo de 2011)
La Dirección General del Sistema Penitenciario en la actualidad mantiene a 116 personas privadas de libertad participando en programas de tratamiento y
rehabilitación extramuros a nivel nacional, es decir que sólo 4% del total de la población penitenciaria condenada participa en estos programas. Esta situación
evidencia la falta de Juntas Técnicas proporcionales a la cantidad de personas privadas de libertad, para que puedan ser eval uadas y de esta manera puedan
participar en los programas de resocialización, que le permitan incorporarse a la sociedad de forma progresiva y productiva.
42
18. Régimen de clasificación progresivo técnica.
Población penal clasificada en el Sistema Progresivo Técnico
3,799
Observación
Probatorio
Pre Libertad
Libertad Vigilada
Población Condenada
7
75
66
163
Fuente: Departamento de Tratamiento y Rehabilitación. Estadísticas a Mayo de 2011.
En esta representación se demuestra que sólo el 8% de la población penal condenada del país al mes de mayo de 2011 ha sido clasificada en los periodos
determinados del Sistema Progresivo Técnico dispuesto en la Ley 55 de 30 de Julio de 2003. Esta situación se presenta en algunos centros penales porque las
Juntas Técnicas no están constituidas por el equipo interdisciplinario idóneo y en otros centros penitenciarios y/o cárceles públicas, porque aún no se han
conformado. Según los datos estadísticos de la Dirección General del Sistema Penitenciario se requieren a la fecha, 3 abogados, 3 trabajadores sociales y 6
psicólogos que complementarán 7 Juntas Técnicas pendientes, para atender una población penitenciaria de 3,799 personas conden adas en el país, al 25 de
abril de 2011.
43
19. Proyección de la población penitenciaria:
A Corto Plazo
Proyección del crecimiento de la población penal a corto plazo
16,000
14,000
13,540
13,756
13,974
13,328
2011
2012(E)
2013(E)
2014(E)
12,555
12,000
11,602
11,688
11,412
10,296
10,000
9,324
8,000
6,000
4,000
2,000
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Departamento de Estadísticas del Órgano Judicial
Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario
44
A mediano plazo
Proyección del crecimiento de la población penal a mediano plazo
15,400
15,200
15,122
15,000
14,885
14,800
14,652
14,600
14,423
14,400
14,197
14,200
14,000
13,974
13,800
13,600
13,400
2014 E
2015 E
2016 E
2017 E
2018 E
2019 E
Fuente: Departamento de Estadísticas del Órgano Judicial
Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario
45
A largo plazo
Proyección del crecimiento de la población penal a largo plazo
16,800
16,625
16,600
16,365
16,400
16,200
16,108
16,000
15,856
15,800
15,607
15,600
15,400
15,363
15,200
15,000
14,800
14,600
2020 E
2021 E
2022 E
2023 E
2024 E
2025 E
Fuente: Departamento de Estadísticas del Órgano Judicial
Departamento de Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario
La proyección a corto, mediano y largo plazo se estimó mediante la utilización del método del crecimiento geométrico interanual basado en el
comportamiento de los datos históricos siempre y cuando se mantengan las condiciones que lo proporcionaron en el tiempo, lo que quiere decir que si
observamos el crecimiento de la población penal de los años que van del 2005 al 2010, el índice de crecimiento promedio fue de 1.08.
46
En el año 2008 se registró una disminución significativa de la población penal, por otorgamiento de más de mil liberados por libertades condicionales y
conmutaciones de pena. Ello nos lleva a reflexionar porqué la estimación del crecimiento de la población a corto plazo (2011-2014) refleja un crecimiento
que no coincide con el aumento progresivo registrado en los primeros 6 meses del año 2011; a saber 13,358 personas.
La investigación realizada permite concluir que este comportamiento distinto a lo habitual pueden darse al converger varios factores como:
1. Falta de Juntas Técnicas que realicen las evaluaciones de la población privada de libertad que le permita participar en programas de trabajo y estudio
para su correspondiente conmutación.
2. Insuficiente otorgamiento del beneficio de la libertad condicional a la población penal que cumple con los requisitos exigidos por Ley
3. Incumplimiento de las diligencias judiciales programadas por el Ministerio Público y el Órgano Judicial.
Este incremento sugiere que las autoridades del Ministerio de Gobierno revisen estos factores, toda vez que de mantenerse, las proyecciones que se
presentan no se ajustarían a la realidad histórica.
47
CAPITULO III
I. Análisis de la aplicación de la detención preventiva, como medida cautelar y la aplicación de subrogados
penales y su impacto en el Sistema Penitenciario Panameño
Las investigaciones de campo nos permiten establecer, que las cárceles panameñas del país, se encuentran altamente
pobladas de personas privadas de libertad en espera de juicio, a saber el 69% al 13 de junio de 2011.
Población penal vs Población en detención preventiva
9,130
13,259
Total de la población penitenciaria
Total de la población detenida preventivamente
La alarmante cantidad de presos sin condena nos obliga a realizar un análisis del uso y aplicación de la detención
preventiva por las autoridades jurisdiccionales panameñas; el uso de medidas prácticas de carácter administrativo que
permitan racionalizar o disminuir el número de personas privadas de libertad y un diagnóstico de la eficiencia y eficacia del
sistema normativo y la implementación práctica para la aplicación de medidas alternativas a la privación de libertad, en las
distintas etapas procesales.
Antes de iniciar el desarrollo de este tema, es pertinente detenerse brevemente en la explicación de las fuentes de
información utilizadas. En primera instancia, se ha revisado la normativa procesal penal y su alcance; en la segunda, se ha
recogido y analizado la información estadística disponible respecto al otorgamiento de medidas alternas a la detención
preventiva de parte de las autoridades jurisdiccionales y la aplicación de subrogados penales, y en la tercera, se realizaron
entrevistas con los operadores de justicia.
48
Establecido lo anterior, evaluaremos el funcionamiento de la actividad jurisdiccional en las diferentes etapas procesales y la
actividad administrativa de las prisiones en Panamá, paralelamente.
II. Análisis del uso y aplicación de la detención preventiva como medida cautelar
La medida cautelar de orden personal que se aplica en los procesos penales según las normas jurídicas nacionales e
internacionales, debe cumplir ciertos principios como los son la taxatividad, proporcionalidad y excepcionalidad, pues se
encuentran sujetas a la presunción de inocencia; en el entendimiento que mientras se espera juicio las personas deben
estar en libertad. Señala el diccionario jurídico de Guillermo Cabanellas que las medidas cautelares “Son aquellas medidas
que pueden solicitar los intervinientes de un proceso penal, las cuales deben ser decretadas por el tribunal de garantía con
el fin de asegurar el cumplimiento de los fines del proceso o asegurar las responsabilidades pecuniarias que pudieren
derivar de él para el acusado.”
Lo anterior, permite entender que la medida cautelar restrictiva de la libertad del individuo por tanto, es la más grave, y por
ello en cada caso deben ser analizadas por las autoridades jurisdiccionales previa a su aplicación, tal como lo disponen los
artículos 2128 y 2129 del Código Judicial, y demás leyes especiales como la Ley 38 de 2001 sobre delitos de violencia
doméstica y la Ley 31 de 1998 sobre protección de las víctimas del delito.
Señala la norma que al aplicar las medidas, el Juez y Funcionario de Instrucción deberán evaluar la efectividad de cada
una de ellas en cuanto a la naturaleza y el grado de las exigencias cautelares requeridas en el caso concreto. Cada medida
será proporcionada a la naturaleza del hecho y a la sanción que se estime podría ser impuesta al imputado.
Igualmente, que la detención preventiva en establecimientos carcelarios solo podrá decretarse cuando todas las otras
medidas cautelares resultaren inadecuadas. Salvo que existan “exigencias cautelares de especial relevancia”, no se
decretará la detención preventiva cuando la persona imputada sea mujer embarazada o que amamante su prole, o sea una
persona que se encuentre en grave estado de salud, o una persona con discapacidad y un grado de vulnerabilidad, o que
haya cumplido setenta años de edad.
Tampoco se decretará la detención preventiva, salvo en casos de exigencias cautelares excepcionales, cuando el
imputado sea una persona tóxico dependiente o alcoholdependiente, que se encuentre sometido a un programa
terapéutico de recuperación en una institución de salud legalmente autorizada, siempre que la interrupción del programa
pueda perjudicar la desintoxicación del imputado. El Juez o Funcionario de Instrucción deberá comprobar que la persona
dependiente se encuentra efectivamente sometida a un programa de recuperación.
49
Las autoridades del Ministerio Público y Órgano Judicial, deben aplicar estas medidas de forma objetiva, en el sentido de
determinar que el fin es legítimo, y que cumpla las siguientes prerrogativas:
1. Cuando existan exigencias inaplazables relativas a las investigaciones, relacionadas con situaciones concretas de
peligro para la adquisición y autenticidad de las pruebas.
2. Cuando el imputado se dé a la fuga o exista peligro evidente de que intenta hacerlo, y el delito contemple pena
mínima de cuatro años de prisión.
3. Cuando, por circunstancias especiales o por la personalidad del imputado, exista peligro concreto de que éste
cometa delitos graves mediante el uso de armas u otros medios de violencia personal.
Considerando estos presupuestos, el Operador de Justicia debe, discrecionalmente determinar y dictar la medida que
satisfaga con mayor eficacia la concreta exigencia cautelar, siguiendo un criterio proporcional y de graduación progresiva,
siempre teniendo en consideración que la detención preventiva se sitúa como de “extrema ratio”. Indica la norma que, salvo
que existan “exigencias cautelares de especial relevancia”, la aplicación de la detención preventiva ha de ser excepcional.
Las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas sobre las Medidas No Privativas de la Libertad (Reglas de Tokio) se
debatieron por primera vez en el VII Congreso sobre Prevención del Delito y Justicia Penal y aprobadas posteriormente por
la Asamblea General mediante Resolución 45/110 de 14 de diciembre de 1990.
“Las Reglas contienen una serie de recomendaciones que reflejan las opiniones de juristas académicos y expertos
profesionales. Subrayan que el encarcelamiento se debe considerar el último recurso y alientan la promoción de medidas
no privativas de la libertad teniendo debidamente en cuenta el logro de un equilibrio adecuado entre los derechos de los
delincuentes, los derechos de las víctimas y los intereses de la sociedad. Las Reglas plantean una amplia gama de
medidas no privativas de la libertad en las distintas etapas de los procedimientos penales. También contienen normas
relativas a la aplicación de estas medidas no privativas de la libertad, la contratación y capacitación del personal, la
participación del público y de voluntarios, la investigación, la planificación, la formulación de políticas y la evaluación, por lo
que constituyen un marco normativo general para impulsar las medidas sustitutivas del encarcelamiento”.2
2
OFICINA DE NACIONES UNIDAS CONTRA LA DROGA y EL DELITO. Manual de principios básicos y prácticas
prometedoras en la aplicación de medidas sustitutivas del encarcelamiento. Serie de Manuales de Justicia Penal. Noviembre de 2010.
Pág. 13
50
La regla 6.1 de las Reglas de Tokio establece claramente el principio aplicable: “En el procedimiento penal sólo se recurrirá
a la detención preventiva como último recurso, teniendo debidamente en cuenta la investigación del supuesto delito y la
protección de la sociedad y de la víctima”.
En este sentido, vale resaltar que la detención preventiva, bajo ningún concepto debe entenderse como una forma
anticipada de condena, ni como una herramienta que garantice la seguridad ciudadana, ni una medida que sugiera la falta
de impunidad ante su no aplicación. Es así entonces, que su aplicación es inminentemente cautelar y no punitiva.
Los fines legítimos de las medidas cautelares han sido definidos en los estándares del Sistema Internacional de los
Derechos Humanos y en el Código Judicial de la República de Panamá en el artículo 2128 por lo que cada caso debe ser
examinado con miras a garantizar el derecho de la protección de la víctima y testigos, además.
La doctrina establece, inclusive, que en aquellos casos de connotación social y gravedad del delito, no necesariamente se
debe aplicar la detención preventiva, puesto que de darse, sería para satisfacer un fin punitivo y no cautelar ya que no
corresponden a la idea de “proteger el proceso”.
Por todo lo anterior, al observar el número elevado de privados de libertad en detención preventiva y que notoriamente
colapsan las cárceles panameñas, se hace necesaria la formulación de las siguientes preguntas:
1. ¿Cuentan las autoridades jurisdiccionales con instrumentos certeros que le permitan determinar y evaluar de forma
objetiva la necesidad de cautela en cada proceso penal?
2. ¿Existen mecanismos adecuados de supervisión de medidas cautelares distintas a la detención preventiva, que
garanticen a las autoridades jurisdiccionales su efectividad?
Dichas interrogantes fueron planteadas ante las autoridades del Ministerio Público y Órgano Judicial quienes señalaron que
las órdenes de detención preventiva deben ser motivadas, por lo que cuando se toma la decisión de dictarla es porque se
cumplen con los requisitos establecidos en los artículos 2128, 2129 , 2140 y concordantes del Código Judicial. Sin
embargo, comparten el sentir, de que existen falencias en el sistema de justicia que les permitan tener certeza del
cumplimiento de una medida alterna, en el evento de concederla.
Este análisis, también permite concluir que el uso de la detención preventiva se da como mecanismo para garantizar
únicamente la comparecencia del imputado en el proceso, ante la falta de controles que permitan la aplicación eficiente y
eficaz de las medidas alternas a la detención preventiva que la legislación vigente prevee. La falta de controles aplican
ante la falta de una oficina administrativa de apoyo jurisdiccional que procure el seguimiento de aquellas personas
51
beneficiadas con medidas cautelares alternas a la privación de libertad y fianzas, que permitan a los Fiscales y Jueces
tener certeza del cumplimiento de la medida impuesta.
Al respecto, en entrevista realizada en la Dirección de Asuntos Penitenciario del Órgano Judicial, indica que ante esta
situación el Pleno de la Corte Suprema de Justicia creó el Departamento de Cumplimiento de Medidas Cautelares, Fianza
y Multas Penales, adscrito a dicha dirección con el fin, entre otros, de llevar el control del cumplimiento de las personas a
las que se les aplique una medida cautelar distinta a la detención preventiva, generar informes mensuales a los despachos
judiciales al respecto, administrar la información personal de los fiadores y personas beneficiadas con fianzas de
excarcelación, realizar los enlaces interinstitucionales tendentes a informar a las autoridades correspondientes cuando se
dé la cancelación de una fianza, controlar los pagos de multa a favor del Tesoro Nacional, en concepto de pena principal o
subrogado penal, etc. Sin embargo, la misma no ha iniciado su funcionamiento por falta de presupuesto institucional.
En cuanto a estadísticas respecto al uso y aplicación de medidas cautelares de detención preventiva, el Ministerio Público
no lleva un registro estadístico que nos permita determinar cuántas sumarias se inician diariamente y cuántos procesos
lleva cada caso y de éstas, en cuántas se ordenan medidas de prisión preventiva. No obstante, según las estadísticas
únicamente proporcionadas por la Dirección General del Sistema Penitenciario, se puede determinar que al 13 de junio de
2011, el 60% de la población detenida preventivamente se encuentra a órdenes del Ministerio Público. Este análisis
evidencia que existe un uso desmedido de la detención preventiva como medida cautelar, de parte de los funcionarios de
instrucción.
Por otro lado, el Órgano Judicial mantiene al 13 de junio de 2011, un total de 3,078 personas detenidas preventivamente
en los establecimientos penitenciarios del país, lo cual permite interpretar, que una vez el proceso llega a su etapa
intermedia, los Jueces mantienen la medida cautelar originalmente dictada por el Fiscal. Es importante advertir, que las
autoridades tienen la obligación de revisar la decisión inicial de mantener detenido al acusado. Esta revisión es importante
porque las condiciones que inicialmente hicieron necesaria la detención puede haber cambiado y se podría considerar y/o
evaluar la posibilidad de sustituir la medida por una que garantice que la persona acusada comparecerá ante el tribunal
cuando sea requerido.
En los primeros cinco meses del año 2011 el Poder Judicial ha otorgado 235 medidas cautelares distintas a la detención
preventiva, representando ésta un 3% y un 5% a fianzas de excarcelación.
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Personas Privadas de libertad vs medidas cautelares distintas
a la detención preventiva y fianzas otorgadas
141
94
3,078
Detenidos preventivamente
Fianzas
Medidas cautelares distintas a la detención preventiva
Fuente: Dirección de Asuntos Penitenciarios del Órgano Judicial
Adicionalmente, presentamos los datos estadísticos que dan cuenta del otorgamiento de medidas distintas a la detención
preventiva tramitados en los tribunales y juzgados del Órgano Judicial desde el año 2005 al año 2010.
FIANZAS Y MEDIDAS CAUTELARES TRAMITADOS EN LOS TRIBUNALES Y JUZGADOS DEL ÓRGANO JUDICIAL,
RAMO PENAL: AÑOS 2005-2010
Año
Fianzas Tramitadas
Medidas Cautelares
Tramitadas(1)
Solicitadas
Concedidas Solicitadas
Concedidas
2005
1,281
746
720
359
2006
1,320
785
847
400
2007
1,250
769
817
387
2008
1,092
611
902
437
2009
1,473
797
822
399
2010 (P)
1,588
877
916
409
(P) Cifra Preliminar, responde al 95% de la información del año 2010
(1) Medidas Cautelares distintas a la detención preventiva
Fuente: Centro de Estadísticas Judiciales del Órgano Judicial
53
Es importante indicar que el artículo 2127 del Código Judicial vigente establece las siguientes medidas cautelares
personales:
a. La prohibición al imputado de abandonar el territorio de la República sin autorización judicial;
b. El deber de presentarse periódicamente ante una autoridad pública;
c. La obligación de residir en un determinado lugar comprendido dentro de la jurisdicción correspondiente;
d. La obligación de mantenerse recluido en su propia casa, habitación o establecimiento de salud, según sea el caso;
e. La detención preventiva.
Adicionalmente, la Dirección de Coordinación Penitenciaria del Ministerio Público en entrevista realizada señaló que desde
dicha oficina se maneja un Plan Piloto del programa de Brazalete Electrónico de Monitoreo (BEM). El mismo es aplicado
con carácter discrecional ya que no está contemplado en la normativa procesal vigente.
El Ministerio Público lo viene
utilizando como medida alterna a la prisión preventiva desde hace 5 años, motivado por una Resolución emitida por el
Procurador General de la Nación. De igual manera, una vez los procesos llegan a la fase intermedia, el Juez de la causa, la
mantiene o bien puede variarla por cualquiera de las contempladas en la norma arriba esbozada.
Sumado a ello, es una herramienta de carácter restrictivo, puesto que sólo permite garantizar la permanencia de la
persona en el domicilio que se imponga, toda vez que la tecnología con que se cuenta impide su monitoreo en el territorio
nacional. Además, la medida es discriminatoria en atención a la capacidad del posible beneficiario al tener que contar con
la infraestructura técnica necesaria para garantizar su vigilancia electrónica y, su aplicación se da sólo en la Ciudad de
Panamá.
En las entrevistas con las autoridades del Ministerio Público se informó que hoy día se cuentan con 140 dispositivos
electrónicos, y solo 39 instalados. Es meritorio destacar, que el Ministerio Público desarrolla en la actualidad un proyecto
con miras a potenciar este sistema como medida alterna a la detención preventiva, para lograr así una mayor cobertura y
eficiencia. Teniendo en consideración que el nuevo Código Procesal Penal, que entrará a regir progresivamente a partir del
2 de septiembre de 2011, está contemplada como medida cautelar personal en el artículo 224.
Se procuró realizar una evaluación cuantitativa y cualitativa en torno a las medidas cautelares aplicadas, pretendiendo en
el estudio cuantitativo considerar el funcionamiento de las medidas cautelares del artículo 2127, identificando cuáles eran
los literales más aplicados y qué variables (tipo de delito, edad y sexo del imputado, entre otras) pudieran afectar el
otorgamiento de estas medidas cautelares distintas a la detención preventiva, sin embargo, esta investigación no fue
posible porque las autoridades competentes no mantienen estadísticas, salvo el Órgano Judicial que las registra de forma
general, sin evaluar estas consideraciones.
54
En el análisis cualitativo, de las entrevistas recabadas con los actores involucrados (jueces, fiscales y defensores de oficio)
respecto al criterio de otorgamiento de una medida cautelar de detención preventiva, argumentan su decisión en virtud de
las disposiciones legales aplicables, para asegurar la finalidad del proceso. Por su parte la Defensoría Pública, estima que
el criterio de los jueces es altamente inquisitivo, por lo cual muchas de las solicitudes de medida cautelar distinta a la
detención preventiva no son concedidas. Al respecto podemos verificar la gráfica anterior.
III. Ajustes Legislativos y Medidas Prácticas Administrativas tendentes a reducir el número de personas
privadas de libertad
El alto grado de hacinamiento que se tiene en las cárceles del país, las ha convertido, más que en centros de
resocialización y rehabilitación en depósitos de personas, algunos cumpliendo sentencia y otros, que son la mayoría, se
mantienen a la espera de un juicio justo.
El hacinamiento que se reporta y que supera las tasas críticas establecidas, nos lleva a preguntarnos el nivel de efectividad
en la aplicación de la legislación vigente en materia penitenciaria. Para esta labor, nos adentramos en el funcionamiento
operativo y administrativo del entorno carcelario, a través de las visitas de campo y las entrevistas con las autoridades
competentes y además la aplicación de la legislación que regula su funcionamiento. Este análisis sugiere proponer ciertos
cambios o reformas legislativas, tendentes a optimizar las funciones que históricamente han quedado rezagadas, por no
ajustarse a la realidad actual y que a la postre permitirán disminuir la población penal.
A- Ajustes Legislativos:
A.1. Ley 55 de 30 de julio que reorganiza el Sistema Penitenciario Panameño
Uno de los problemas más sentidos en los centros penales del país, especialmente en el Complejo Penitenciario La Joya,
es el incumplimiento de las comisiones judiciales, las cuales recogen las solicitudes requeridas por las autoridades del
Ministerio Público y el Órgano Judicial.
Esta situación fue objeto de estudio en nuestras visitas de campo, para conocer las razones por las cuales se vulneran los
derechos a un juicio justo y oportuno, a la presunción de inocencia, al debido proceso y a la defensa. Entrevistamos a los
funcionarios que representan el Ministerio Público, el Órgano Judicial y del Sistema Penitenciario Panameño quienes
55
coordinan esta actividad y en consenso, se determinó que los traslados de las personas privadas de libertad requeridas por
las autoridades judiciales no se cumplen por la falta de custodia policial.
La Ley 55 de 30 de julio de 2003 que reorganiza el Sistema Penitenciario Panameño, determina que la responsabilidad del
traslado a las comisiones judiciales es de la Policía Nacional. (Artículo 100)
De la lectura de esta disposición se colige que la custodia de las personas privadas de libertad fuera del perímetro de los
centros penales y cárceles públicas del país es competencia exclusiva de la Policía Nacional, siempre en armónica
coordinación con la Dirección del Sistema Penitenciario, quien elaborará el listado de las personas requeridas. Es
importante destacar que la responsabilidad de la Policía Nacional no sólo se circunscribe al traslado de las comisiones
judiciales, sino también para los traslados intercarcelarios, las comisiones de salud y los internamientos de éstos en los
centros hospitalarios.
Ahora bien, las estadísticas de la Dirección de Asuntos Penitenciarios del Órgano Judicial presentan una realidad
alarmante, pues el 53% de las comisiones judiciales programadas por los Jueces Penales hasta el mes de mayo de 2011,
no se cumplen por falta de custodia policial.
Personas privadas de libertad para audiencia
5,632
2,324
2,175
1,024
2010
2011 hasta Mayo
Detenidos solicitados
Detenidos trasladados
56
De cumplir con las comisiones judiciales, las personas solicitadas hubiesen podido resolver su situación jurídica, bien
porque pudieran ser absueltos/as o condenados/as en la causa penal que se les sigue, entendiéndose que dicha condena
no necesariamente hubiese sido la pena de prisión.
Ante este escenario, tenemos a bien proponer una reforma del artículo 100 de la Ley 55 de 30 de julio de 2003 sobre la
competencia de la custodia y vigilancia para realizar los traslados de las personas privadas de libertad fuera del perímetro
carcelario, estableciendo que los custodios penitenciarios puedan realizar los traslados con el correspondiente apoyo de la
Policía Nacional.
Ante esta propuesta, se hace necesaria la preparación de un cuerpo de custodios debidamente jerarquizados y formados
para las tareas propias de la seguridad penitenciaria y sus correspondientes protocolos.
Debemos asegurar la formación adecuada de los custodios penitenciarios, a través de la Academia de Formación
Penitenciaria, formalizando su creación mediante Ley, como dependencia del Ministerio de Gobierno, pero para ello,
sugerimos modificar el artículo 40 y 41 de Ley 55 que reorganiza el Sistema Penitenciario, para adicionar la
responsabilidad de la Formación Penitenciaria al Ministerio de Gobierno.
A.2. Código Penal
Aproximadamente el 20% de la población penitenciaria se encuentra detenida por los delitos relacionados con drogas y
otras conductas tipificadas como delitos menores. Por lo que sugerimos la revisión del marco jurídico sustantivo, tendente a
lograr la despenalización de aquellos casos donde se identifican, por ejemplo, personas con drogodependencias, a fin de
generar estrategias de desviación de estas conductas hacia otras instituciones, es decir que aquellas personas que
mantengan dicha condición, sean conducidas a un centro de tratamiento integral y no a un centro de detención, puesto
que ello no ayudaría a resolver el problema social que esta enfermedad representa, ni sería posible su reinserción a la
sociedad debidamente rehabilitado.
Es fundamental que las autoridades examinen de cerca quién está recluido en las cárceles, por lo que está y por cuánto
tiempo. Si no se dispone de esta información, deben adoptarse medidas para poder determinar qué conductas no violentas
tipificadas como delitos puedan ser despenalizadas.
57
En cuanto al beneficio de la libertad condicional, sugerimos se revise el contenido del artículo 113 ya que otorga la facultad
de otorgarla al Órgano Ejecutivo a través del Presidente de la República, reposando la responsabilidad en las autoridades
penitenciarias. Igualmente, dicho mandato es de rango constitucional, por lo cual igualmente, dicha modificación supone
una reforma constitucional.
Al respecto es importante, indicar, que los países de la región mantienen dicho beneficio, no obstante es otorgado por el
Poder Judicial a través de la figura del Juez de Cumplimiento, a quien por ley, corresponde llevar la ejecución de la
sentencia.
Sin adentrarnos en un análisis jurídico, se debe considerar que cada Poder del Estado ejerza su rol, así pues le
corresponde al Poder Judicial la facultad constitucional de administrar justicia, esto es en todas las etapas del proceso, por
lo cual no debe delegarse al Poder Ejecutivo la facultad de variar una decisión dictada en derecho ya que carece de la
investidura jurídica.
Países de la región como Uruguay, Argentina, Paraguay, Perú, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Nicaragua y México,
adjudican al Poder Judicial, a través del Juez de Cumplimiento la facultad de otorgar en derecho, previo cumplimiento de
los requisitos establecidos, la libertad condicional, toda vez que corresponde a los tribunales no sólo la facultad de juzgar
sino ejecutar la pena; además, la función jurisdiccional es indelegable a un Órgano ajeno al Poder Judicial, siguiendo el
principio de unidad jurisdiccional, esto se da en aras de garantizar la actuación del Órgano Judicial en esta fase de la
sentencia.
Por todo lo anterior, recomendamos, igualmente, una reforma a nivel Constitucional para establecer la libertad condicional
como un derecho y no un beneficio, y además que dicha competencia sea privativa del Órgano Judicial, a través de la
figura del Juez de Cumplimiento.
B. Iniciativas legislativas
B.1. Creación de Tribunales Especiales de Droga
Estos, deben formar parte del sistema de justicia penal pero que apliquen una estrategia de desviación para las
personas con problemas de adicción, que en lugar e imponer una sentencia convencional de cárcel establezcan un
tratamiento general contra esta adicción, además de respaldar su decisión con medidas de vigilancia y apoyo al
delincuente. Si bien el Código Penal aplica medidas curativas, lo cierto es que son decididas por el Juez de
58
Conocimiento y mientras esperan juicio generalmente están detenidos preventivamente, lo cual agudiza su
condición de dependencia.
B.2. Proponer la creación de la Ley del Cupo Penitenciario
En la convocatoria regional de América Latina y el Caribe para el XII Congreso de las Naciones Unidas sobre
prevención del delito y justicia penal, celebrada en mayo de 2009 en San José de Costa Rica, se recomendó a los
Estados que determinen el número de lugares disponibles en los establecimientos penales y que se adoptasen
medidas en el sistema de justicia penal a fin de no sobrepasar esos límites predeterminados.
Asimismo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos adoptó los Principios y Buenas prácticas sobre la
protección de las personas privadas de libertad, entre los cuales se establece el principio XVII sobre medidas
contra el hacinamiento, que señala que la autoridad competente definirá la cantidad de plazas disponibles de cada
lugar de privación de libertad conforme a los estándares vigentes en materia habitacional.
Agrega que dicha información, así como la tasa de ocupación real de cada establecimiento, deberá ser pública,
accesible y regularmente actualizada.
Argentina, propuso una ley que establece que la ocupación de un establecimiento por encima del número de
plazas establecido será prohibida y cuando en los casos donde esta se dé, esta situación deberá ser considerada
una pena o trato cruel, inhumano o degradante.
La ley también deberá establecer los mecanismos para remediar de manera inmediata cualquier situación de
alojamiento por encima del número de plazas establecido. Al respecto Andrew Coyle, refiere que los jueces
competentes deberán adoptar remedios adecuados en ausencia de una regulación legal efectiva.” 3
Verificado el alojamiento de personas por encima del número de cupos o plazas establecidas, se deberán
investigar las razones que motivaron tal hecho y deslindar las correspondientes responsabilidades y adoptar
medidas para esta situación no se vuelva a dar. En ambos casos, la ley establecerá los procedimientos a través de
los cuales las personas privadas de libertad, sus abogados, o las organizaciones no gubernamentales podrán
participar en los correspondientes procedimientos.
3
La Administración Penitenciaria en el Contexto de los Derechos Humanos. Andrew Coyle . Segunda Edición. Página 41
59
Dentro del marco de las recomendaciones internacionales basada en experiencia y buenas prácticas de los países
de la región, sugerimos promover una iniciativa legislativa que proponga la creación de un órgano que determine la
capacidad de cada establecimiento penal, atendiendo particularmente a la “superficie mínima para cada recluso” y
que al efecto disponen las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los reclusos de las Naciones Unidas.
En esta propuesta el Poder Judicial es quien deberá velar por el cumplimiento de las garantías constitucionales, al
disponer el alojamiento de las personas privadas de libertad sólo en aquellos establecimientos donde se ha
determinado su capacidad carcelaria.
Este órgano debe estar compuesto por las autoridades que tratan la materia penitenciaria como el Ministerio de
Gobierno, el Ministerio de Salud, la Defensoría del Pueblo y la Comisión de Derechos Humanos de las Asamblea
Legislativa, quienes tendrán la responsabilidad de determinar el número total de plazas disponibles en cada
centros penal y la cantidad de reclusos/as alojados/as en exceso de dicha capacidad.
C. Medidas Prácticas a nivel Administrativo
Con el propósito de disminuir el alto índice de hacinamiento en los centros penales del país, mejorar las condiciones en
que se encuentran recluidas las personas privadas de libertad y respetar los derechos humanos consagrados en la
normativa nacional e internacional, la aplicación de medidas alternativas distintas a la detención preventiva es sólo un
mecanismo para bajar el nivel de sobrepoblación que se reporta en la actualidad.
En la reunión regional de América Latina y el Caribe para el XII Congreso de las Naciones Unidas sobre prevención del
delito y justicia penal, celebrada en mayo de 2009 en San José de Costa Rica, se examinaron e identificaron una serie de
medidas para abordar el problema del hacinamiento en los establecimientos penitenciarios.
En esta ocasión se hizo referencia a diversas opciones para reducir la población carcelaria, entre las que se incluyeron: la
utilización de medidas sustitutivas al encarcelamiento según el derecho interno, medidas no privativas de libertad, penas
privativas de la libertad más cortas, la utilización de la libertad anticipada, libertad condicional, libertad vigilada, el arresto
domiciliario, el uso de dispositivos de vigilancia electrónica, el indulto, la amnistía, la reducción de la condena por buena
conducta o por la participación en programas educativos y el diseño de medidas alternativas para grupos específicos como
las mujeres embarazadas, las madres de niños pequeños, las personas de edad, y los reclusos con discapacidades.
60
Ahora bien, en esta etapa haremos algunas propuestas que pueden contribuir a disminuir el hacinamiento que se registra a
la fecha y que a continuación detallaremos:
C.1. Censo para la identificación de personas privadas de libertad con vulnerabilidad: mujeres
embarazadas, adultos mayores de 70 años o más, enfermos crónicos y terminales, personas con
discapacidad, personas que viven con VIH/SIDA y drogodependientes.
El Sistema Penitenciario reporta 966 personas identificadas con patologías importantes y que se mantienen
detenidas en condiciones de insalubridad a consecuencia del hacinamiento en los centros penales del país. En
este sentido es imperante determinar cuántos de ellos están condenados para iniciar los trámites administrativos
de un depósito domiciliario.
En tanto, consideramos que un censo de la totalidad de la población penal, ayudaría a identificar las condiciones
de vulnerabilidad que mantiene o no el resto de la población, con la finalidad de notificar a la autoridad competente
aquellos casos que ameritan una evaluación para aplicar una medida alterna a la detención preventiva o un
subrogado penal, según corresponda, atendiendo su situación jurídica.
Otra alternativa que pude considerarse, tomando en cuenta los resultados del censo, es la desviación e
internamiento de personas drogodependientes y enfermos mentales a instituciones u hospitales de salud mental
para que sean intervenidos con programas de tratamiento general contra la adicción y para resolver otros
problemas de éste.
En este sentido, queremos referir la experiencia de Tailandia ante esta situación que se describe a continuación:
“Tailandia recurría principalmente al encarcelamiento como medio de sanción penal hasta que se presentó en 2002
una iniciativa de reforma general del sistema. En mayo de 2002 estaban recluidas en las cárceles tailandesas
unas 260,000 personas, más del doble de su capacidad total de admisión de reclusos. De estas personas, dos
tercios habían sido condenadas por delitos relacionados con drogas, el 9% estaban detenidos esperando que
finalizara la investigación, el 14% estaban a la espera de juicio y el 12 % esperaban la sentencia en apelación. Las
estadísticas mostraban que el 13% de los condenados por delitos relacionados con drogas estaban sentenciados a
penas inferiores a un año de prisión, mientras que el 46% estaban condenados a penas de prisión de uno a cinco
años. Gracias al éxito en la aplicación de programas de desviación de drogodependientes hacia otras instituciones
antes del juicio y de excarcelación anticipada, en los cuales había una profunda intervención de la comunidad,
gracias al aumento y al uso innovador de las libertades condicionales y de los programas de tratamiento
61
comunitario, y gracias a iniciativas de justicia restaurativa, la población carcelaria se ha reducido drásticamente. En
agosto de 2005 había aproximadamente 160,000 reclusos, y la población carcelaria seguía disminuyendo.” 4
Y en cuanto a las personas con padecimiento de salud mental es importante resaltar que: “La Organización
Mundial de la Salud, estima que en el mundo existen 450 millones de personas que sufren desórdenes mentales o
de comportamiento. En las poblaciones carcelarias, la tasa de quienes sufren desórdenes de este tipo es
desproporcionalmente elevada.
Muchos de estos desórdenes pueden haberse presentado antes de la admisión en la cárcel, y ésta puede
exacerbarlos. Otros desórdenes pueden desarrollarse durante el encarcelamiento. Las cárceles pueden socavar la
salud mental debido a factores tales como el hacinamiento, la violencia, la soledad forzada, la falta de intimidad y/o
la inseguridad sobre la perspectiva futura.
Una buena gestión de las cárceles debe centrarse en detectar, prevenir y tratar los desórdenes mentales, por
ejemplo, el sistema de justicia penal, puede desviar a las personas con desórdenes mentales hacia el sistema de
salud mental. Las cárceles pueden ofrecer un tratamiento adecuado y el acceso al servicio de psiquiatría de los
hospitales generales. Entre otras cosas, pueden ofrecer apoyo psicosocial, capacitar personal, educar a los
reclusos y asegurarse de que son incluidos en los planes nacionales de salud mental.
Responder a los problemas de salud mental en las cárceles permite obtener algunos beneficios. Esa respuesta no
sólo mejorará la salud y la calidad de vida del recluso y de toda la población carcelaria, sino que pueda además
aliviar las presiones a las que está sometido un personal forzado a tratar con reclusos que tienen problemas de
salud mental no reconocidos o no tratados. La comunidad también se beneficia del intercambio entre la cárcel y la
comunidad en general a través de los funcionarios de prisiones, la administración, los profesionales de la salud y
los reclusos, antes de que éstos sean liberados en la comunidad”5
4
OFICINA DE NACIONES UNIDAS CONTRA LA DROGA y EL DELITO. Manual de principios básicos y prácticas
prometedoras en la aplicación de medidas sustitutivas del encarcelamiento. Serie de Manuales de Justicia Penal. Noviembre de 2010.
Pág. 9. Que tiene referencia: Para más información véase, véase por ejemplo, Kittipong Kittayarak, Diversion Programs for Drug
Addicts, Restorative Justice and New Community-based Treatmen Measures in Thailand, documento presentado en la 19°
Conferencia Internacional de la Sociedad Internacional para la Reforma del Derecho Penal, celebrada en Edimbuerg, Escocia, del 26
al 30 de junio de 2005.(http://www.isrcl.org/Papers/2005/kittayarak.pdf) Véase también la pagina web del Departamento de Prisiones
(www.correction.go.th)
5
OFICINA DE NACIONES UNIDAS CONTRA LA DROGA y EL DELITO. Manual de principios básicos y prácticas
prometedoras en la aplicación de medidas sustitutivas del encarcelamiento. Serie de Manuales de Justicia Penal. Noviembre de 2010.
Pág. 79. Que tiene como referencia: Hoja Informativa “Mental Health in Prision”, Organización Mundial de la Salud (OMS) y Comité
Internacional de la Cruz Roja.
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C.2. Otorgamiento de Libertades Condicionales, si bien hemos recomendado los ajustes legislativos para que la
libertad condicional sea un derecho y no un beneficio, que sea otorgado por la autoridad jurisdiccional, es decir, el
Juez de Cumplimiento, una medida efectiva para bajar el hacinamiento, en este momento, sería el otorgamiento
trimestral de la libertad condicional a aquellas personas privadas de libertad que cumplan con los requisitos
exigidos en la ley.
Las personas liberadas con esta medida, deberán ser asistidas y supervisadas hasta el cumplimiento total de su
condena por el Patronato de Ayuda Post Penitenciaria, tal como lo establece la Ley 55 que reorganiza el Sistema
Penitenciario por lo que es imperativo poner en funcionamiento este organismo interinstitucional, que de una u otro
manera ayudará a bajar el nivel de reincidencia que se presenta en nuestro país.
C.3. Programas de sensibilización a las autoridades judiciales y de instrucción.
Otra medida efectiva es el desarrollo de seminarios talleres con la finalidad de sensibilizar a los operadores
judiciales y al personal al servicio del sistema penitenciario, sobre la importancia de implementar acciones y
medidas para reducir la prisión preventiva y sanciones distintas al encarcelamiento.
En estas jornadas es importante concienciar a los participantes que el aumento de la población privada de libertad
incrementa los gastos de la administración penitenciaria y provoca el hacinamiento, agravando las condiciones de
internamiento. Es por ello que resulta conveniente dar a conocer a las autoridades relacionadas sobre las ventajas
que pueden suponer la aplicación de estas medidas.
En este sentido el Estado debe promover políticas de acceso de la información suficiente a la comunidad, para que
puedan hacer contribuciones acertadas al debate del otorgamiento de estas medidas. Además concienciarlos
sobre el impacto negativo que genera el ingreso de una persona a la prisión,
donde sugieren que el
encarcelamiento dificulta el ajuste de los delincuentes a la vida en el exterior después de su liberación y puede
contribuir a que reincidan.
C.4. Promover Convenios Interinstitucionales.
Este mecanismo tiene la finalidad de incluir y comprometer a todas las instituciones de la cartera gubernamental,
para formalizar la contratación de personas privadas de libertad para el cumplimiento de trabajos comunitarios, con
miras a su reinserción a la sociedad de manera productiva.
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Las personas condenadas que participarán en los trabajos comunitarios, tendrán la oportunidad de conmutar la
pena de prisión por días de trabajo, restando tiempo de reclusión en los centros penales, lo que aliviará los niveles
de sobrepoblación en los mismos.
C.5. Seguimiento de los procesos:
El Departamento de Asesoría Legal realiza una importante función dentro de la estructura del Sistema
Penitenciario Panameño, por lo que en este sentido podemos sugerir, como otra medida administrativa que éstos
lleven un control y seguimiento integral permanente de la base de datos informática que registra la población
penal en el ámbito nacional, con la finalidad identificar aquellos personas que se mantiene en proceso y que se
encuentren dentro de la prerrogativas que establece el artículo 2141 del Código Judicial, que dispone que ninguna
persona puede estar detenida más tiempo del que indique la pena mínima por el delito que se le investiga.
Esta norma sin duda alguna nos lleva a concluir que de no darle cumplimiento estaríamos sometiendo a la persona
a una pena anticipada, vulnerando su derecho al debido proceso y la presunción de inocencia. Es por ello, que es
relevante la ejecución de esta medida como una alternativa inmediata para disminuir la sobrepoblación en los
centros penales.
Asimismo se debe hacer una revisión integral para identificar las personas condenadas con penas de prisión hasta
48 meses, con la finalidad de solicitar la suspensión condicional de la ejecución de la pena o el reemplazo de pena
correspondiente, siempre que se cumpla con los requisitos que establece la norma. (Artículo 98 y 102 del Código
Penal)
CAPÍTULO IV
I. Eficacia y eficiencia del sistema normativo y administrativo para la aplicación de medidas alternas a la
detención en las distintas etapas del proceso penal.
Un punto de especial importancia en esta investigación lo constituye el estudio del sistema normativo vigente, en su
aspecto tanto sustantivo como adjetivo. Así las cosas, luego de realizar un repaso de las mismas debemos indicar
primeramente la importancia de la aplicación de éstas, así como el alcance que ellas pueden representar o tener desde el
momento en que una persona es vinculada a la ejecución de un hecho punible.
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En líneas superiores planteamos, ampliamente, lo relativo al uso y aplicación de la detención preventiva (antes de la
sentencia) de parte de los operadores judiciales, por lo cual en esta etapa analizaremos el desarrollo específico de la
eficiencia y eficacia del sistema normativo en cuanto a las penas distintas a la prisión y la aplicación de subrogados
penales, visto desde su aplicación práctica. Además de un breve enfoque de la reforma procesal penal que entrará a regir
el 2 de septiembre de 2011 en el Segundo Distrito Judicial y de manera progresiva en el resto del país.
Para realizar un diagnóstico sobre las medidas alternas a la prisión que la normativa ofrece, presentaremos las mismas
atendiendo las fases del proceso en que éstas se otorgan y se indicará igualmente su implementación práctica, para lo cual
tenemos la siguiente clasificación:
-
A- En la Condena
-
B- Al Condenado
A- En la Condena
Primeramente es importante establecer las clases de pena que contempla el Código Penal, a saber:
Artículo 50: Las penas que establece este Código son :
Penas Principales:
Prisión
Arresto de fines de semana
Días multa
Penas Sustitutivas:
Prisión domiciliaria
Trabajo comunitario
Penas Accesorias:
Multas
Inhabilitación para ejercer funciones públicas, para ejercer determinada profesión, oficio, industria o comercio
Comiso
Prohibición de portar armas
Suspensión de licencia para conducir
Suspensión de la patria potestad y el ejercicio de la tutela
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Respecto a la aplicación procesal de las penas, el Juez, al dictar sentencia, procede de acuerdo a las constancias
procesales aportadas en cada causa, así, basado en la sana crítica establecerá la pena aplicable atendiendo la gravedad
del hecho punible cometido y a las circunstancias atenuantes y agravantes que existan.
La aplicación de una pena sustitutiva a la prisión será dependiendo de lo establecido en la norma, es decir, que el Juez
impondrá la pena de prisión, pero en el mismo auto dispondrá su sustitución, bien por arresto de fines de semana, días
multa, prisión domiciliaria o por trabajo comunitario. El Poder Judicial no cuenta con estadísticas que nos permitan
determinar qué cantidad de penas de prisión son sustituidas al dictar sentencia. Solamente, se registran la cantidad de
casos penales resueltos en los Juzgados de Circuito y Municipales, según el tipo de resolución.
CASOS PENALES RESUELTOS EN EL ÓRGANO JUDICIAL, EN JUZGADOS DE CIRCUITO Y MUNICIPALES,
SEGÚN TIPO DE RESOLUCIÓN: CONSOLIDADO 2004-2009
Resueltos
Tipo de Resolución o Fallo
TOTAL...
2004
2005
2006
2007
2008
2009
31,120
34,525
42,907
48,844
54,104
58,391
14,965
16,604
20,633
23,489
26,018
28,201
1,295
1,436
1,785
2,032
2,251
2,429
85
94
117
133
147
159
Desistimiento
720
798
992
1,129
1,251
1,350
Nulidades
263
292
362
413
457
493
Extinción de la Acción Penal
404
448
557
634
703
758
Inhibitoria de Competencia
2,248
2,494
3,100
3,529
3,909
4,219
Prescripción
1,218
1,352
1,680
1,912
2,118
2,286
Acumulación
444
493
613
697
772
834
Sentencia Condenatoria
5,224
5,796
7,203
8,200
9,083
9,803
Sentencia Absolutoria
1,655
1,836
2,281
2,597
2,877
3,104
Sentencia Mixta
190
210
262
298
330
356
Resoluciones de Segunda Instancia
684
759
944
1,074
1,190
1,284
1,725
1,913
2,378
2,707
2,998
3,115
Sobreseimiento Provisional
Sobreseimiento Definitivo
Sobreseimiento Mixto
Otros
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Fuente: Centro de Estadísticas del Órgano Judicial
En entrevista realizada a los Jueces de Conocimiento, se consultó específicamente sobre la aplicación a la pena sustitutiva
de trabajo comunitario, en cuanto a su eficacia y eficiencia y éstos señalan que generalmente no es aplicada, toda vez que,
no cuentan con una dependencia administrativa que se encargue de la logística en cuanto al enlace y coordinación de la
agencia de salud pública o educativa en la cual deba cumplir el justiciable el trabajo comunitario, además de la vigilancia y
control que el caso requiere.
Esta situación sería subsanable en el nuevo sistema penal acusatorio, toda vez que, es función del Juez de Cumplimiento
conceder esta medida, pero además será la autoridad competente que velará su ejecución. No obstante lo anterior,
dejamos establecida nuestra preocupación ante la falta de designación explícita de la norma, en cuanto a la autoridad que
se encargue de levantar un banco de datos que permita contener las vacantes que requieran ser llenadas por las personas
beneficiadas con esta medida. La norma se limita al otorgamiento de la medida, seguimiento y control. Contar con una
oficina de enlace interinstitucional haría eficaz la aplicación de esta medida.
En tanto, la prisión domiciliaria, como pena sustitutiva se otorgará cuando el sancionado sea una persona de setenta años
de edad o más, una mujer grávida o recién dada a luz, una persona que padezca enfermedad grave científicamente
comprobada que le imposibilite el cumplimiento de la pena en el centro penitenciario o que tenga una discapacidad que no
le permita valerse por sí misa, El Juez, siempre que sea posible y atendiendo las circunstancias del caso, podrá
ordenar que la pena de prisión, de arresto de fines de semana o de días multa se cumpla en prisión domiciliaria. Esta
medida no es aplicable cuando se trate de delitos contra la humanidad o del delito de desaparición forzada de personas.
La prisión domiciliaria de la mujer grávida o de la recién dada a luz durará hasta que el niño o niña cumpla un año de edad.
A partir de ese momento la sentenciada continuará pagando la pena que le fuera impuesta, en el lugar correspondiente.
Igualmente, en la ejecución de la pena, el Juez de Cumplimiento podrá autorizar, como medidas alternas al cumplimiento
de la pena de privación de libertad, la participación consentida del sentenciado en programa de estudio o trabajo dentro o
fuera del penal, atendiendo las recomendaciones de la Junta Técnica Penitenciaria y el comportamiento de la persona. Las
actividades que puede ejecutar son las siguientes:
 La educación con provecho académico
 El trabajo en labor comunitaria no remunerada
 La participación como instructor en cursos de alfabetización de educación, adiestramiento o de capacitación, todo
lo anterior, se computará por cada ocho horas laboradas como un día de trabajo.
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El Juez de Cumplimiento previa evaluación de la Junta Técnica Penitenciaria reconocerá a favor del sentenciado un día de
prisión por cada dos días de trabajo, estudio o participación como instructor. Esta medida, para que sea aplicada a
aquellos privados de libertad condenados a más de cinco años, deberán haber cumplido la tercera parte de la pena.
La aplicación práctica de esta medida, actualmente, se da como mecanismo de conmutación de pena y es ejecutada por El
Sistema Penitenciario. Esta responsabilidad desaparecerá de manera gradual y progresiva con la entrada en vigencia del
sistema acusatorio y será asumida por el Juez de Cumplimiento.
Personas liberadas por conmutaciones de penas por trabajo o estudio
638
531
493
358
2008
2009
2010
Julio 2011
Estadísticas de la Dirección General del Sistema Penitenciario
Otro mecanismo de sustituir la pena de prisión se da en aquellas penas cortas (que no excedan de un año) las cuales
podrán ser sustituidas por reprensión pública o privada. (Artículo 112 CP).
Igualmente, el Título VI del Código Penal recoge las medidas de seguridad aplicables y establece que las mismas pueden
ser de carácter educativo y curativo, además que pueden cumplirse de manera ambulatoria o en un centro de
internamiento.
Las medidas curativas y educativas tienen por objeto el tratamiento del sujeto a fin de evitar la repetición de hechos
punibles y se aplicarán en establecimientos especiales, tomando en consideración los dictámenes médicos legales. La
aplicación de estas medidas, sin duda persiguen brindarle el tratamiento adecuado a aquellas personas
drogodependientes, alcoholdependientes y enfermos mentales en los lugares especializados. Lamentablemente, no se
cuenta con la infraestructura a nivel de Estado que permita recoger a las personas con estas enfermedades. Lo cual hace
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que la medida sea de poca aplicación por los Jueces, ya que conocen la realidad y saben que dictada la medida es
inobservada por el Sistema Penitenciario, con lo cual la medida se hace ilusoria, ante la falta de control y seguimiento de la
ejecución de la medida.
El nuevo Código de Procedimiento Penal, contempla reglas especiales para la aplicación de estas medidas y delega en el
Juez de Cumplimiento su control. Sin embargo, preocupa la efectividad de la norma ya que de las investigaciones
realizadas, se tiene que no existen políticas públicas de salud que permitan el internamiento de personas en conflicto de
ley en centros de salud mental y la carencia de centros para tratamiento de drogrodependencia y alcoholdependencia.
De las entrevistas realizadas, se tiene que esta medida se aplica y ejecuta en aquellas personas que cuentan con los
recursos económicos para pagar los costos de centros privados de internamiento de salud mental y/ desintoxicación. El
Ministerio de Gobierno debe realizar enlaces interinstitucionales a fin de poder garantizar el cumplimiento de las
ordenanzas judiciales.
B- Al Condenado
Una vez la persona se encuentra en la fase de ejecución o cumplimiento de condena, el Código Penal, establece una serie
de subrogados penales que de ser concedidos permitirán al condenado obtener la libertad, previo cumplimiento de
requisitos exigidos por ley. Es importante, repasar cada uno de estos así como su aplicación y efectividad.
II. Metodología y Aplicación de los Subrogados Penales
La aplicación de subrogados penales en la etapa de dictación o ejecución de la sentencia en favor de una persona
sancionada a pena de prisión es de especial relevancia dentro del proceso penal, la norma sustantiva vigente hace
referencia a que estos deberán ser concedidos y revocados por el Juez de Cumplimiento, sin embargo, en la República de
Panamá, solamente se cuenta con esta figura en el Segundo Distrito Judicial (Coclé- Veraguas), no obstante, a falta de
éstos dichas funciones y competencias serán ejercidas por el Tribunal que conoció de la causa. (Ley 27 de 21 de mayo de
2008 “Que modifica, adiciona y deroga artículos del libro III del Código Judicial, y dicta medidas previas a la
entrada en vigencia del Código Procesal Penal”).
-
Suspensión Condicional de la Ejecución de la Pena (art. 98CP)
La suspensión condicional de la ejecución de la pena procede, de oficio o a petición de parte, en las penas impuestas de
prisión que no excedan de tres años (36meses), de arresto de fines de semana, de prisión domiciliaria o de días -multa. El
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término de suspensión será de 2 a 5 años a partir de la fecha en que la sentencia quede en firme. Para que este
subrogado se dé, es necesario que el justiciable sea delincuente primario, que haya acudido al proceso y que se
comprometa o haga efectiva la responsabilidad civil, si el Tribunal lo ordena.
Este subrogado, es generalmente dictado por los jueces de conocimiento, si el condenado cumple con los requisitos
exigidos por ley, y generalmente, lo hacen en el acto de audiencia al dictar sentencia. Este beneficio será revocado por el
Juez de Cumplimiento si el sancionado no cumple con las condiciones impuestas, y deberá entonces cumplir de manera
íntegra la pena suspendida.
-
Reemplazo de Penas Cortas (art.102CP)
El Juez de conocimiento al dictar la sentencia definitiva podrá reemplazar las penas cortas privativas de la libertad, siempre
que se trate de delincuente primario (es quien no ha sido sancionado por autoridad judicial dentro de los últimos 10 años),
por una de las siguientes:
-
La pena de prisión no mayor de cuatro años (48 meses), por arresto de fines de semana, días multa o
trabajo comunitario
-
La pena de arresto de fines de semana por trabajo comunitario o días multa y viceversa. Si la pena de
prisión impuesta no excede de un año podrá ser reemplazada por reprensión pública o privada.
La aplicación de la suspensión condicional de la ejecución pena y el reemplazo de pena, tienen carácter discrecional del
juez de la causa. Generalmente, el procedimiento para su aplicación se da al dictar sentencia y se procede al reemplazo
de inmediato o bien la persona condenada, con posterioridad a la condena solicita su aplicación. Es importante que las
autoridades creen conciencia de los altos niveles de hacinamiento que impera en las cárceles y se procure el cambio de
una justicia retributiva a una justicia restaurativa con la aplicación de subrogados penales que permitan la conversión de
penas cortas de prisión a días multa o trabajos comunitarios.
Las cifras del Órgano Judicial, proporcionadas por la Dirección de Asuntos Penitenciarios señalan que se han generado
188 libertades por el otorgamiento de estas medidas, en los primeros 5 meses de años 2011.
Sin embargo, las
estadísticas del Sistema Penitenciario, registran que 189 personas mantienen condenas entre 36 y 48 meses.
-
Libertad Vigilada (art. 103CP)
La libertad vigilada es un tratamiento mediante el cual el sentenciado es sometido a las condiciones establecidas por el
Juez de Cumplimiento. Podrá ser otorgada a aquellos condenados que hayan cumplido las dos terceras partes de la pena,
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que no hayan sido sancionados por delito doloso en los cinco años anteriores al hecho que motivó la condena; que tenga
promesa de trabajo, realice estudios y que haya demostrado adecuados niveles de resocialización.
Las autoridades judiciales explican la dificultad de aplicación de este subrogado penal ante la falta de una oficina
administrativa que dé seguimiento y control del cumplimiento de las condiciones impuestas al sentenciado, que establezca
su correcta ejecución a fin de dar lugar al cumplimiento total de la pena o bien que éste incumpla las condiciones
impuestas y deba ser revocada la medida.
Ante la falta de estos controles, la libertad vigilada es un subrogado penal que generalmente no se aplica por los jueces de
conocimiento.
-
Aplazamiento y sustitución de la ejecución de la pena principal (art.108CP)
El Aplazamiento de una pena de prisión se da cuando converjan circunstancias que no permitan al sancionado cumplir la
pena dentro de un Centro Penitenciario. Se aplica a personas con 70 años o más, mujer embarazadas, o recién dada a luz,
una persona que padezca enfermedad grave científicamente comprobada. El aplazamiento será hasta tanto se supere la
condición por la cual fue otorgada.
El repaso del Código Penal, nos lleva a concluir, que la norma recoge los principios básicos para la aplicación práctica de
medidas sustitutivas al encarcelamiento, sin embargo, el legislador lo concebía no de manera aislada, sino para que
actuase en concordancia con la norma adjetiva, que a la fecha se encuentra en etapa de vacatio legis. Consideramos, que
está situación es la que limita el éxito esperado en la aplicación de los subrogados penales y en la aplicación de las penas
sustitutivas a la prisión.
Evidentemente, la falta de controles dificulta a las autoridades judiciales la aplicación de estas medidas ante la inseguridad
de la certeza del cumplimiento de las obligaciones impuestas, puesto que si bien por ley le corresponde a la Dirección
General del Sistema Penitenciario la ejecución de la sentencia, se ha podido constatar que ésta no lleva un seguimiento y
control de la misma. Sumado a ello con el Código Penal aprobado en el año 2007, se instituyeron nuevas figuras que
Reforma Penal Internacional recoge en materia de aplicación de penas sustitutivas al encarcelamiento, las cuales deben
ser aplicadas, vigiladas y controladas por el Poder Judicial, a fin de judicializar la etapa de ejecución de sentencia.
El establecimiento de sanciones alternativas a la prisión, así como medidas cautelares distintas a la prisión preventiva,
requieren el desarrollo de oficinas encargadas del seguimiento y cómputo profesional y eficaz de las sanciones impuestas
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así como de las condiciones de suspensión o tratamientos. Ello es fundamental para lograr los fines restaurativos y de
rehabilitación de las personas privadas de libertad.
Lamentablemente el Órgano Judicial, no lleva un registro de la aplicación de subrogados penales, por lo cual no se puede
realizar el diagnóstico cuantitativo ni cualitativo de la efectividad de la medida a la fecha.
Libertad Condicional
Debemos entender la libertad condicional como un beneficio que hace el Poder Ejecutivo a aquellos privados de libertad
que hayan cumplido las dos terceras parte de su condena con índices de readaptación, buena conducta y cumplimiento de
los reglamentos carcelarios.
Será otorgada por el Presidente de la República mediante Resolución y el beneficiado deberá cumplir con las condiciones
impuestas, las cuales deberá reportar en el Departamento de Tratamiento de la Dirección General del Sistema
Penitenciario.
Esta libertad, no es un subrogado penal, aunque se conceda en la fase de condena. Como dijéramos en parte superior,
esta medida debe ser analizada a fin de darle la facultad privativa de otorgarla al Poder Judicial, habida cuenta que el
interrumpir o variar el cumplimiento de una pena impuesta por una autoridad judicial, debe ser variada por otra autoridad
judicial.
La libertad condicional, en estos momentos es responsabilidad de Sistema Penitenciario para lo cual levanta un cuaderno
de evaluación de todos aquellos condenados que cumplen con los requisitos de ley.
III. Sistema Penal Acusatorio
Durante los últimos veinte años, se ha dado inicio en países de la región un proceso de reforma a la justicia penal, la cual
ha afectado con diversa intensidad y grado a los distintos países de América Latina. Los motivos que generaron este
proceso de reforma son de distinta índole, teniendo entre ellas y de manera muy general, los abusos a los derechos
fundamentales en le contexto del proceso penal inquisitivo y la poca eficiencia de éste en la persecución penal.
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Este proceso de reforma ha alcanzado ya a casi todos los países de nuestro continente y cuyas características en general
apuntan hacia la misma dirección que la nuestra, a saber: reemplazar el sistema inquisitivo vigente por modelos procesales
de carácter acusatorio.
Dicho modelo ha pretendido cambiar tanto aspectos de diseño como de funcionamiento práctico del sistema. Una de las
áreas en donde el proceso ha generado mayores expectativas, según los operadores de justicia, es en el aumento de
derechos y garantías básicas de los ciudadanos objeto de investigación penal, particularmente en la racionalización del uso
de la privación de libertad durante el proceso, la cual hemos visto a lo largo del presente trabajo ha sido uno de los
problemas tradicionales en el funcionamiento del sistema de justicia penal en Panamá.
La Ley N.° 63 de 28 de agosto de 2008, modificada por la Ley N.° 48 de 1 de septiembre de 2009 establece en su artículo
556 la vigencia espacial de la norma, según las siguientes reglas:
1- Desde el 2 de septiembre de 2011, se aplicará únicamente a los hechos que ocurran dentro del Segundo Distrito
Judicial y en sus respectivos circuitos judiciales.
2- Desde el 2 de septiembre de 2012, se aplicará a los hechos que ocurran dentro del Cuarto Distrito Judicial y en sus
respectivos circuitos judiciales.
3- Desde el 2 de septiembre de 2013, se aplicará a los hechos que ocurran dentro del Tercer Distrito Judicial y en sus
respectivos circuitos judiciales.
4- Desde el 2 de septiembre de 2014, se aplicará a los hechos que ocurran dentro del Primer Distrito Judicial y en sus
respectivos circuitos judiciales.
5- Desde el 2 de septiembre de 2011, se aplicará a los procesos que sean de competencia de la Corte Suprema de
Justicia, en Pleno y en Sala Penal, como Tribunal de única instancia y de la Asamblea Nacional.
En cuanto a la aplicación temporal, desde el 2 de septiembre de 2011, tendrán aplicación, en todos los procesos penales,
las disposiciones que recogen todo lo relacionado a las Garantías Principios y Reglas, a los Métodos Alternos a la Solución
de Conflictos, las Medidas Cautelares y todo lo relacionado a las Medidas de Protección de las Víctimas, Testigos y
Colaboradores.
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La Implementación progresiva del Nuevo Proceso Penal Acusatorio, debe ser mirado detalladamente por las autoridades
del Sistema Penitenciario puesto que incide de manera directa en la población privada de libertad, tanto preventivos como
los que se encuentran en etapa de condena.
Del análisis del nuevo Código Procesal Penal se observa, los siguientes hechos destacables:
1- Respecto al Título I del libro I: Garantías, Principios y Reglas:
Los artículos contenidos dentro de este Título entrarán a regir en todo el territorio nacional a partir del 2 de septiembre de
2011, por lo cual debemos destacar el contenido del artículo 12.
Artículo 12 CPP Control judicial de afectación de derechos fundamentales.
“Las medidas de coerción...
La detención provisional está sometida a un límite temporal razonable para evitar que se
convierta en una pena anticipada. La detención provisional no puede exceder de un año, excepto en los supuestos
señalados en este código.”
El Sistema Penitenciario debe contar con un listado actualizado que a la postre le permita establecer cuántos privados y
privadas de libertad se encuentran en esta condición, de manera que al arribar a la fecha indicada se proceda
jurídicamente ante los jueces de la causa. Las interpretaciones que de la norma se tengan, serán vistas de manera integral
por las autoridades judiciales, sin embargo, de proceder esta medida sería importante la cantidad de privados de libertad
preventivos que podrían optar por una medida cautelar distinta a la que tienen.
Oportunamente, se solicitó esta información, sin embargo, el Sistema Penitenciario no cuenta con los registros que nos
permitan establecer cuántas personas podrían ser beneficiadas con la aplicación de esta norma, previa evaluación del
Poder Judicial.
2- Respecto al Título V Libro II- Medidas Cautelares
Si bien la aplicación, de las medidas cautelares están contempladas para entrar en vigencia el 2 de septiembre de 2011, es
importante advertir, que la aplicación temporal de la misma, señala igualmente, que se aplicarán siempre y cuando no
impliquen la intervención del Juez de Garantías ni de los Tribunales de Juicio, hasta tanto éstos no se hayan establecido.
Por lo cual, las medidas cautelares personales que impliquen la privación de libertad, no entrarán a regir ya que el artículo
225 establece que serán solicitadas oralmente en audiencia y decretadas por el Juez de Garantías, previo requerimiento
del Ministerio Público.
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Sin embargo, es importante advertir, que sí podrá darse la colocación de localizadores electrónicos, por lo cual se deben
realizar las coordinaciones interinstitucionales para lograr potenciar el programa que a la fecha adelanta la Oficina de
Coordinación Penitenciaria del Ministerio Público y que éste pueda abarcar todo el territorio nacional, de manera que
permita que un mayor número de personas se vean beneficiadas con esta medida y en consecuencia pueda disminuir el
hacinamiento carcelario.
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IV. Conclusiones
El análisis sobre la población penitenciaria en el país nos lleva a destacar situaciones que deben ser tomadas en
consideración, de manera urgente, por las autoridades del Sistema Penitenciario con miras a establecer
los
correctivos pertinentes, para lo cual hacemos referencia a los hallazgos importantes que nos permiten establecer las
posibles acciones que procuren el mejoramiento a corto y mediano plazo de la situación carcelaria de la República de
Panamá.
Analizada la información estadística suministrada por la Dirección General del Sistema Penitenciario y las visitas de
campo realizadas a diversos centros penales en el ámbito nacional, hemos podido corroborar los señalamientos que
han hecho los organismos locales e internacionales, respecto al incumplimiento del Estado Panameño de la normativa
vigente en materia penitenciaria, cuando señalan que el hacinamiento en las cárceles panameñas, contribuye a la
violación de los derechos de las personas privadas de libertad y que es una pena adicional a la judicialmente
impuesta, en cuanto a que se constituye en una forma de trato cruel, inhumano y degradante.
El alto índice de hacinamiento en los centros penales de Panamá, además de generar situaciones que violan los
derechos humanos fundamentales de las personas; trae consigo poca o nula asistencia social, de salud, educativa, de
interacción familiar y conyugal, además promueve graves problemas de violencia interna y crea situaciones peligrosas
para el personal penitenciario, sin detrimento de lo que conlleva una flagrante violación al derecho de la dignidad
humana, integridad física y mental.
Es importante que las autoridades tomen en consideración que los factores que causan el hacinamiento no siempre es
el índice de delincuencia del país, sino también la forma de tratar y responder ante la comisión de un delito, y en el
caso de Panamá, podemos mencionar las últimas reformas realizadas a la legislación penal que promueven el
aumento del tiempo de la condena (quantum de la pena) y crean nuevas figuras delictivas que establecen penas de
prisión hasta 50 años, lo que contradice las recomendaciones que Reforma Penal Internacional propone de dirigir la
política criminal del Estado hacia la despenalización de conductas antes tipificadas como delito y la aplicación del
artículo 3 del Código Penal Panameño que instituye la aplicación del principio minimalista, que implica la intervención
mínima del derecho penal.
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El encarcelamiento es costoso y ante los resultados de los datos estadísticos que reflejan la crítica situación penitenciaria,
las autoridades deben plantarse qué medidas deben adoptar para disminuir los índices de hacinamiento actual. Las
respuestas pueden ser diversas, toda vez que el hacinamiento es un tema que de ninguna manera puede atenderse de
forma aislada sino integral.
Este planteamiento nos motivó a realizar diversas entrevistas con las autoridades del Ministerio de Gobierno para
conocer los siguientes temas:
1. Construcción actual de nuevos centros penales y/o pabellones
2. Cantidad de plazas dignas en estos nuevos centros penales y/o pabellones
3. Proyección o estudio realizado para determinar el número de plazas requeridas
4. La existencia de estudios de proyección del crecimiento de la población para la construcción del Centro Penal
La Nueva Joya, que tendrá la capacidad de 5,500 personas
5. Proyectos o programas de construcción en el interior del país, para retirar de los cuarteles de la Policía
Nacional a las personas privadas de libertad.
Al respecto se nos informó que se realizan mejoras en el Complejo Penitenciario La Joya con la construcción de dos
(2) nuevos pabellones con capacidad para 600 personas condenadas que mantengan un perfil de mínima seguridad,
es decir, aquellos que estén clasificados en periodos de pre libertad y libertad vigilada. Asimismo, se construye un
pabellón en el Centro Penitenciario La Joyita, con 400 plazas disponibles destinadas a las personas privadas de
libertad en proceso que tengan diagnósticos de enfermedades crónicas e infectocontagiosas, como también los
adultos mayores y además aquellos que mantengan buena conducta dentro del penal.
Además, para el año 2013 se construirá el Complejo Penal La Nueva Joya, con capacidad para 5,500 internos. Este
gran Complejo, estará organizado estructuralmente en 5 centros penales de máxima, mediana y mínima seguridad y
será ocupada por la población que mantiene el Centro Penitenciario La Joyita. Este proyecto permitirá la disposición
de aproximadamente 2,000 plazas que serán remozadas, lo que facilitará la separación efectiva de los internos que se
mantienen en proceso y los que ya están condenados, dentro del Complejo Penitenciario La Joya –La Joyita.
En el interior del país, se programa la construcción de centros penales en las provincias de Chiriquí, Colón, Veraguas
y en el Distrito de La Chorrera. Además, se proyecta la construcción del nuevo Centro Femenino de Rehabilitación de
Mujeres, el cual estará ubicado en los terrenos contiguos de La Nueva Joya. No se informó la cantidad de plazas que
se proyectan establecer en estos 5 nuevos centros penales del interior del país.
77
El Ministerio de Gobierno confirma, que no se han realizado estudios de proyección que determinen la necesidad real
de las plazas que se requieren para albergar a la población penal en estos nuevos pabellones y centros penales que
se construyen. Y sobre los proyectos de construcción de centros penales que se programan en el interior del pa ís,
estos tienen como objetivo principal sacar a la población penitenciaria de los cuarteles o sub estaciones de la Policía
Nacional que operan actualmente como cárceles públicas.
Esta información nos permite determinar que las 6,500 nuevas plazas que se construyen a corto plazo (2011-2013)
más la capacidad física (7,307) que tienen a la fecha los centros penales en el país, no cubren la demanda del
crecimiento de la población que se proyecta para el año 2014, de 13,974 internos e internas, lo que sugiere un
replanteamiento de la cantidad de plazas para cubrir el crecimiento gradual de detenidos y detenidas.
Es importante señalar que la construcción de centros penales y el remozamiento de las viejas estructuras no es una
solución sostenible para reducir el hacinamiento, estamos convencidos que debe hacerse una reingeniería de las
necesidades que se tienen y proyectar el aumento de las plazas de acuerdo al crecimiento proporcional, de manera
que las inversiones sean cónsonas con el comportamiento histórico del incremento de la población penitenciaria
panameña.
Las Notas Orientativas para las Reformas Penitenciarias del King´s College London, señalan que: “... algunos estados
europeos se embarcaron en exhaustivos programas de construcción de prisiones para, más tarde, darse cuenta de
que sus poblaciones reclusas crecían a la par de la mayor capacidad lograda por sus prisiones. Por el contrario, en
aquellos países que gozan de sistemas penitenciarios relativamente no hacinados, la existencia de políticas tendientes
a limitar y/o controlar el número de personas encarceladas en general ha sido una herramienta de utilidad para
mantener la población reclusa en un nivel manejable”. (Visita del CPT a Hungría, 2001)6
Asimismo, Reforma Penal Internacional propone un plan para reducir el hacinamiento que consta de 10 puntos: “un
debate público informado, la utilización de las cárceles como último recurso en todas las etapas del sistema de justicia
penal, ampliar la capacidad de las cárceles, desviar hacia otros regímenes los casos menores, reducir las detenciones
preventivas, preparar alternativas, reducir la longitud de las penas, buscar soluciones para mantener a los jóvenes
fuera de las cárceles, ofrecer a los drogodependientes, las personas con desórdenes mentales y los enfermos
terminales tratamiento más que castigo y garantizar a todos la equidad.” 7
ESCUELA DE DERECHO DEL KING’S COLLEGE LONDON. Nota Orientativa 4: Cómo resolver el hacinamiento en las
prisiones. Centro Internacional para Estudios Penitenciarios. 2004. Pág.4
7
OFICINA DE NACIONES UNIDAS CONTRA LA DROGA y EL DELITO. Manual de principios básicos y prácticas
prometedoras en la aplicación de medidas sustitutivas del encarcelamiento. Serie de Manuales de Justicia Penal. Noviembre de 2010.
Pág. 5
6
78
También es posible minimizar los efectos del alto índice de hacinamiento si se hace mejor uso del espacio físico
dentro de los centros penales, antes revisando los niveles de seguridad, y haciendo una separación de los detenidos
en proceso y los que ya se encuentran en ejecución de su sentencia y realizar una clasificación de los internos
atendiendo el riesgo que presentan para la seguridad. Ello facilitará que los internos puedan pasar más tiempo fuera
de sus celdas, y estar el menor tiempo posible conviviendo en condiciones de hacinamiento dentro de las mismas.
Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “mantener a una persona detenida en condiciones de
hacinamiento, con falta de ventilación y luz natural, sin cama para su reposo ni condiciones adecuadas de higiene, en
aislamiento e incomunicación o con restricciones indebidas al régimen de visitas, constituye una violación a su
integridad personal”.8
Además el Dr. Andrew Coyle, en su publicación sobre la Administración Penitenciaria en el contexto de los Derechos
Humanos, señala que “una importante consideración a tener en cuenta a la hora de decidir de cuánto espacio debe
disponer un recluso para vivir es la cantidad de horas que pasará dentro del mismo en cada período de 24 horas” 9
Es por ello que el Derecho Internacional de los Derechos Humanos establece que “los Estados deben tener políticas
claras en contra del hacinamiento entre las cuales se establece que la autoridad competente debe determinar el
máximo de las plazas disponibles en cada centro de detención y el número de personas efectivamente detenidas,
dicha información debe ser pública. La ocupación de estos establecimientos por encima de su capacidad deberá ser
prohibida por la ley, lo contrario constituirá trato cruel, inhumano o degradante y comprometerá la responsabilidad
internacional del Estado por violación de los derechos humanos”. 10
En este orden, las autoridades penitenciarias deben prestar especial atención a la población penal que padecen
adicciones a drogas, aquellas que tienen enfermedades infectocontagiosas como VIH/SIDA, o sufren de
enfermedades mentales, crónicas y terminales, toda vez que por su condición especial de salud, no deben
permanecer en condiciones de privación de libertad, y por el contrario debe considerarse su desviación hacia otras
instituciones de salud para evitar la reincidencia.
8
COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las
Personas Privadas de Libertad en las Américas”, Principio XVII. aprobados en su 131º período ordinario de sesiones, celebrado del 3
al 14 de marzo de 2008.
9
COYLE, Andrew. La Administración Penitenciaria en el contexto de los derechos humanos: Manual para el Personal
Penitenciario. Centro Internacional de Estudios Penitenciarios. Segunda Edición 2009. Pág. 41.
10
CORDERO HEREDIA, David. Las Obligaciones Internacionales de los Estados respecto a las Personas Privadas De
Libertad.
79
En las visitas de campo realizadas en los diversos centros penales en el ámbito nacional, hemos constatado que las
Juntas Técnicas no están constituidas por completo y en otras hay ausencia de la mismas, lo que es de suma
preocupación, porque este equipo interdisciplinario es relevancia en el tratamiento de las personas privadas de libertad
y además es el responsable según la Ley 55 de 30 de julio de 2003 que reorganiza el Sistema Penitenciario
Panameño, de realizar los análisis, clasificaciones y evaluaciones progresivas para lograr la efectividad la separación y
clasificación de la población penal, que permitirá la aplicación eficaz, eficiente y oportuna de todos los planteamientos
arriba señalados.
En cuanto a la condición jurídica de la población penitenciaria, es evidente la cantidad de personas que se mantiene
en proceso, a órdenes del Ministerio Público y Órgano Judicial, lo que presume que existe una aplicación desmedida
de la detención preventiva como medida cautelar y esta situación dificulta el desarrollo de la reforma penitenciaria
como tal, por lo que debemos instar a las autoridades jurisdiccionales utilizar la medida cautelar de detención
preventiva como medida de última ratio y la aplicación de medidas sustitutivas del encarcelamiento.
Merece la pena destacar, que las autoridades penitenciarias deben velar por el fiel cumplimiento de las diligencias
judiciales programadas por los entes jurisdiccionales, toda vez que el 53% de los traslados de las personas privadas
de libertad que se ubican en el Complejo Penitenciario La Joya no se han realizado en los 5 primeros meses del año
2011, por falta de traslado, ante la carencia del personal de custodia asignado y la ausencia de una coordinación
efectiva de las oficinas judiciales en los centros penitenciarios.
Lo anterior, debe llamar la atención de las autoridades, ya que el 58% de las causas penales en su fase intermedia y
plenaria se han dejado de atender en los meses de enero, febrero, marzo y abril de 2011. De esto se colige que el
comportamiento irregular de ingresos y egresos que se ha dado de manera sostenida en los primeros 5 meses del año
2011, en comparación con los datos estadísticos registrados para este mismo período de tiempo de los años 2007,
2008, 2009 y 2010, se debe a dicho incumplimiento, que entre otros factores, contribuye a elevar el índice de presos
sin condena.
La Administración Penitenciaria, presenta grandes carencias a nivel del recurso humano debidamente capacitado y
motivado para el cumplimiento eficiente en sus labores diarias, enmarcado en la falta de una visión y misión, de valores
éticos y de compromiso institucional. La falta de conocimiento de las normas nacionales e internacionales en materia
penitenciaria sin duda alguna dificulta el éxito de la gestión en el Sistema Penitenciario.
80
Existe una marcada incidencia de miembros de la Policía Nacional en las actividades que le son propias al personal
custodio y administrativo de los establecimientos penitenciarios, lo que impide que el Sistema Penitenciario pueda
mantener el control de los centros penales como corresponde. Por otro lado, nuestros custodios civiles aún no cuentan con
un manual de procedimiento que regule operativamente el nivel jerarquizado de esta seguridad civil.
La falta de mecanismos de control, seguimiento y una planificación estratégica, son las principales debilidades del sistema
penitenciario, que impiden la ejecución del presupuesto asignado.
El proceso penal, se encuentra en una fase de cambios profundos, al pasar de un sistema inquisitivo mixto a un sistema
acusatorio en el cual se promueven las garantías y los derechos de todas las personas en conflicto de ley. Las autoridades
deberán dar seguimiento al comportamiento no sólo de la sociedad ante dicho cambio sino también de los operadores de
justicia quienes deben cambiar los prototipos de la justicia retributiva a una justicia restaurativa procurando siempre la
resocialización del delincuente y evitando al máximo la utilización de la detención preventiva. La incorporación de nuevas
figuras como lo son el juez de garantías, los tribunales de conocimiento, el tribunal de apelaciones y el juez de
cumplimiento harán más efectiva la justicia penal. La oralidad será marcada en todos los procesos y los términos judiciales
deben ser cumplidos en estricto derecho.
La crisis penitenciaria debe ser una materia de atención primordial del Estado Panameño, por ello destacamos la
importancia de formalizar una política criminológica que apunte a una cultura de paz, justicia social, participación
ciudadana, seguridad ciudadana y respeto a los derechos humanos, que a la postre ayudará a nuestro sistema
penitenciario a cumplir con los principios constitucionales para el cual fue creado: seguridad, rehabilitación y defensa
social.
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V. Recomendaciones
Con el ánimo que el Estado Panameño establezca estrategias para implementar alternativas al encarcelamiento que
reduzcan el alto índice de hacinamiento en nuestros establecimientos penales, sugerimos la implementación de un número
plural de acciones que deben ser ejecutadas por las autoridades involucradas en el tema penitenciario:
1. Desarrollar una política criminológica sostenible que permita la reinserción social y contribuyan en la prevención de
la reincidencia y que transite de una justicia retributiva a una restaurativa.
2. Fortalecer la Dirección General del Sistema Penitenciario dentro de su gestión administrativa dándole autonomía
de funcionamiento.
3. Fortalecer los equipos interdisciplinarios que sean conforme a la población privada de libertad que se mantiene
detenida en el centro penal que le corresponda, con la finalidad de realizar las evaluaciones que permitan la
participación de los mismos/as en programas de estudio o trabajo comunitario, como pudiera la activación del
proyecto de la Granja 2000 en el Centro Penitenciario La Joya y además puedan proponer, en mayor escala, la
utilización de centros penales de régimen abierto.
4. Actualizar la base de datos informática que registra el perfil de la población penal nacional, de manera tal que las
autoridades puedan obtener información fiable al momento que se requiera, con las variables psicosocial y
jurídicas que corresponden. Las autoridades jurisdiccionales y administrativas deben procurar igualmente llevar
registros estadísticos actualizados de distintas actuaciones judiciales.
5. Presentar la iniciativa legislativa para la creación de la ley que establezca el cupo penitenciario, con la finalidad de
garantizar los derechos humanos de la población privada de libertad.
6. Promover convenios de cooperación técnica interinstitucional con la Contraloría General de la República y las
Universidades que permita hacer estudios periódicos del crecimiento de la población penal y los estudios de
proyección que permitan determinar las plazas que se requieren a corto, mediano y largo plazo y de esta manera
evitar el hacinamiento en los centros penales.
7. Poner en funcionamiento el Patronato de Ayuda Post Penitenciaria que brinde la asistencia social para ayudar a las
personas libertad a obtener un empleo que pueda sostener su entorno familiar y disminuir el nivel de reincidencia
existente.
8. Poner en funcionamiento, por parte del Órgano Judicial, el Departamento de Cumplimiento de Medidas Cautelares,
Fianzas y Multas Penales, como una estructura jurídica administrativa que se encargue de generar informes
mensuales a los despachos judiciales respecto al cumplimiento de las mismas.
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9. Promover el uso del dispositivo electrónico como método para evitar el encarcelamiento, acompañado de todo el
desarrollo electrónico que requiera para su implementación en el ámbito nacional. En la actualidad el Ministerio
Público cuenta con 140 brazaletes electrónicos y los mismos son de carácter restrictivo.
10. Crear de tribunales especiales de droga que formen parte del sistema de justicia penal que apliquen una estrategia
de atención a las personas con problemas de adicción (desviación a instituciones de salud) que en lugar de
imponer una sentencia convencional de cárcel, establezcan un tratamiento general contra esta adicción, además
de respaldar su decisión con medidas de vigilancia y apoyo al delincuente. Además se requiere el Ministerio de
Salud a través del Instituto de Salud Mental (INSAM) debe crear programas para la atención especializada de esta
población.
11. Fortalecer el equipo que forma parte de la defensa pública, debido a la carga laboral que presentan para garantizar
el cumplimiento de la legítima defensa.
12. Promover campañas de divulgación y concienciación ciudadana con respecto a las penas privativas y no privativas
de libertad; donde se dé una mayor participación de la sociedad en el proceso de justicia penal.
13. Presentar reformas legislativas que permitan despenalizar determinados hechos delictivos y reducir los quantum
de las penas para los delitos menos graves o no violentos cometidos principalmente por mujeres; así como
también se debe revisar el comportamiento delictivo de las mujeres y generar estrategias para mantenerlas fuera
de los centros penales, ya que muchas de ellas son responsables del cuidado de sus hijos/as pequeños/as, de
modo que su encarcelamiento tendría también graves consecuencias para estas vidas vulnerables.
14. Crear un Secretaría Técnica Judicial que revise e identifique periódicamente, aquellas personas que se encuentran
privadas de libertad y que mantienen más de un (1) año en detención preventiva, que tengan condenas entre 36 y
48 meses de prisión, que hayan cumplido en prisión preventiva más del mínimo de la pena posible a imponer, y
que se mantengan en el marco de población vulnerable como: mujeres, mujeres embarazadas,
drogodependientes, adultos mayores de 70 años, enfermos de VIH/SIDA o quienes padecen de una enfermedad
crónica o terminal, toda vez que estos se les podrá imponer una medida distinta a la detención preventiva o de
encarcelamiento como una alternativa inmediata para disminuir la sobrepoblación en los centros penales.
Mientras se crea esta estructura esta responsabilidad debe ser asumida por el Departamento de Asesoría Legal
del Sistema Penitenciario.
15. Conceder periódicamente (4 veces al año) la libertad condicional a las personas privadas de libertad que cumplen
con los requisitos establecidos en la ley, mientras sea un beneficio que otorga el Órgano Ejecutivo.
16. Establecer ciclos de capacitación y sensibilización a las autoridades competentes para lograr un cambio de
paradigma y se dé una revisión de la normativa vigente tanto en el aspecto sustantivo como el adjetivo del proceso
penal con el fin de disminuir el uso de la detención preventiva y la aplicación generalizada de penas de prisión.
Todo ello dentro del contexto que brinda el nuevo sistema penal acusatorio que entrará en vigencia próximamente.
83
17. Revisar los tratados suscrito por Panamá en materia de traslado de personas condenadas a sus países de origen,
para llevar a cabo las repatriaciones oportunamente.
18. Construir nuevos centros penales o plazas y remozamiento de las estructuras penitenciarias existentes y hacer un
mejor uso del espacio total disponible en los mismos, como una medida para reducir el hacinamiento con el mejor
empleo de los recursos existentes, y para ello, antes, se debe realizar la separación y clasificación de la población
penal, de esta forma se podrá identificar qué centros penales pueden estar con menor población que otras y hacer
una distribución racional de los internos/as.
19. Institucionalizar y reglamentar la carrera penitenciaria, para asegurar que los funcionarios que cuenten con el perfil
para el cargo que ocupan sean idóneos y estables dentro del Sistema Penitenciario y promover la creación de la
Academia de Formación Penitenciaria mediante ley como una dependencia del Ministerio de Gobierno, que se
encargará de instruir a hombres y mujeres con vocación de servicio para el tratamiento y custodia de la población
penal del país.
20. Contemplar la habilitación de estructuras físicas destinadas a las personas que cumplen sanciones
administrativas, tal como lo establece la Ley 55 e incluir su participación en programas de trabajo y estudios para
que puedan gozar de los beneficios y prerrogativas que estos otorgan.
21. Garantizar y cumplir oportunamente cumplimiento del traslado de las personas privadas de libertad a las
diligencias judiciales.
22. Potenciar las fases de permiso de salida que corresponden al período de clasificación de pre-libertad y libertad
vigilada, como un mecanismo para mitigar las consecuencias del hacinamiento que presentan los centros
penales del país, dando cumplimiento al tratamiento progresivo de reinserción social, lo que facilitará la
ejecución de planes y programas encaminados a la rehabilitación del penado.
23. Formalizar convenios con Universidades acreditadas en el país, para que a través de la práctica profesional que
deben realizar los estudiantes graduandos en cada una de sus disciplinas, puedan levantar un censo de las
personas privadas de libertad, que se encuentran dentro de las siguientes prerrogativas, con miras a evaluar su
condición y considerar una medida distinta al encarcelamiento:
1. Adultos/as mayores de 70 años o más
2. Enfermos/as crónicos y terminales
3. Enfermos/as mentales
4. Personas con discapacidad
5. Personas que viven con VIH/SIDA
6. Personas Drogodependientes
7. Personas que cumplen con los requisitos para la libertad condicional
8. Personas que pueden conmutar la pena de prisión por trabajo o estudio
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9. Personas que tienen detenidas preventivamente más tiempo que la pena mínima posible de imponer
10. Personas detenidas preventivamente por más de 1 año (SPA)
11. Personas condenadas entre 36 hasta 48 meses de prisión.
La aplicación sostenida de manera conjunta de las consideraciones planteadas, permitirán la humanización de las
cárceles y el sistema de justicia penal.
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Fuentes Consultadas y Citadas
ANDREW, Coyle. La Administración Penitenciaria en el Contexto de los derechos Humanos - Manual para el
personal penitenciario - Centro Internacional de Estudios penitenciarios. King`s College London International
Centre for Prision Studies y Foreign & Commonwealth Office London. Londres 2002.
CARRANZA, Elías. Cárcel y Justicia Penal en América Latina y el Caribe: cómo implementar el modelo de
derechos y obligaciones de las Naciones Unidas. Siglo XXI Editores: Instituto Latinoamericano de las Naciones
Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente: Instituto Raoul Wallenberg de Derechos
Humanos y Derecho Humanitario. 2009.
CORDERO HEREDIA, David. Las Obligaciones Internacionales de los Estados respecto a las Personas Privadas
De Libertad. Publicación del INREDH. Ecuador. http://www.inredh.org
GUERRERO,
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Evolución
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histórica
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ONU. NACIONES UNIDAS. OFICINA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS
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para funcionarios de prisiones. NACIONES UNIDAS, Nueva York y Ginebra, 2005.
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COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección
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celebrado del 3 al 14 de marzo de 2008.
INFORMES
COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos
Humanos. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57 de 31 de diciembre de 2009.
PANAMA. DEFENSORIA DEL PUEBLO DE LA REPUBLICA DE PANAMA. Informe: Una Mirada al Sistema
Penitenciario Panameño. Análisis y Propuestas. 2011
PANAMA. MINISTERIO DE GOBIERNO. DIRECCION GENERAL DEL SISTEMA PENITENCIARIO. Informe
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PANAMA. ÓRGANO JUDICIAL DE PANAMÁ. DIRECCION DE ASUNTOS PENITENCIARIOS. Informe
Estadístico. Panamá, Comisiones Judiciales, año 2010, enero-mayo de 2011.
86
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Ley 55 de 30 de julio de 2003. Que reorganiza el Sistema Penitenciario. Publicada en Gaceta Oficial No. 24,857
de viernes primero (1) de agosto de dos mil tres (2003).
Decreto Ejecutivo No. 393 de 25 de julio de 2005 o Reglamento Penitenciario.
Decreto No. 260 de 7 de junio de 2006. Que adopta lineamientos Generales de la Política Criminológicas del
Estado Panameño. Publicada en Gaceta Oficial No. 25, 562 de jueves ocho (8) de junio de dos mil seis (2006).
Decreto No. 8 de 7 de abril de 2008. Por el cual se reglamenta el ejercicio del voto en los Centros Penitenciarios,
hospitales y centros de atención de adulto mayor”. Publicado en Boletín del Tribunal Electoral.
Decreto No. 13 de 3 de junio de 2008. “Por el cual se modifica el Decreto No. 8 de 7 de abril de 2008 sobre el
ejercicio del voto en los Centros Penitenciarios, hospitales y centros de atención de adulto mayor” para adecuarlo
a la última reforma del Código Penal. Boletín del Tribunal Electoral. Edición oficial. Año XXX, Lunes 16 de junio
de 2008, No. 2,532.
Código Penal de la República de Panamá. Texto Único. Adoptado por la Ley 14 de 2007, con las modificaciones y
adiciones introducidas por la Ley 26 de 2008, la Ley S de 2009, la Ley 68 de 2009 y la Ley 14 de 2010 Gaceta
Oficial Digital, No 26519 lunes 26 de abril de 2010.
Código Procesal Penal de la República de Panamá. Adoptado por la Ley 63 de 2008, publicada en la Gaceta
Oficial No. 26114, reformada mediante Ley 48 de 2009.
Ley 27 de 21 de mayo de 2008, que modifica, adiciona y deroga artículos del Libro III del Código Judicial y dicta
medidas previas a la entrada en vigencia del Código Procesal Penal.
Ley 19 de 3 de mayo de 2010. Gaceta Oficial 26524-A de 3 de mayo de 2010. Que dicta el régimen de
Organización del Ministerio de Gobierno.
FUENTES DE INTERNET
Corte Suprema de Justicia http://www.organojudicial.gob.pa
Ministerio de Gobierno. www.gobiernoyjusticia.gob.pa
Defensoría del Pueblo http://www.defensoriadelpueblo.gob.pa
Dirección General del Sistema Penitenciario. www.sistemapenitenciario.gob.pa
Procuraduría General de la Nación: www.ministeriopublico.gob.pa
UNODC: www.unodc.org
Centro de Estudios de Justicia de las Américas: www.cejamericas.org
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