relaciones cívico-militares: la reforma pendiente

RELACIONES CÍVICO-MILITARES: LA REFORMA PENDIENTE
Victoria Livia Unzueta Reyes
Resulta imprescindible, para el examen de la problemática que nos ocupa, partir
desde una perspectiva histórica, justamente en el año en que celebramos el
Bicentenario del inicio de la lucha libertaria que nos engendró como Nación. No
cabe duda –al menos desde la perspectiva historiográfica—que el Ejército ha sido,
a lo largo de nuestra historia, un activo actor político. No haremos alusión al
complicadísimo siglo XIX, testigo de asonadas y golpes de Estado, que orillaron al
liberalismo mexicano a intentar liminar la acción de los elementos militares a las
actividades eminentemente operativas, sin lograrlo. Es con la Revolución de 19101917, que el triunfo del Ejército Constitucionalista y la unificación de la familia
revolucionaria generaron, de facto, la imagen de que era el pueblo el que tomaba
el poder político y favoreció la consideración de que las fuerzas armadas serían
las ―guardianas de la Revolución‖. En paralelo, la élite militar, de frente a la
incapacidad de las instituciones civiles para consolidarse, controlaba los más
amplios espacios del poder político hasta, por lo menos, la segunda mitad de la
década de los años treinta del siglo pasado, cuando se establecieron las
condiciones para que, en primer término, se eliminara su representación sectorial
dentro del partido oficial y un civil asumiera, años después, la primera magistratura
del país, a cambio de conservar para los militares, la presidencia del partido oficial,
por algunos años más.
Este proceso que podríamos llamar de ―desmilitarización‖ de la vida política
favoreció, no obstante, el proceso de profesionalización del Ejército, benefició la
supremacía civil sobre las instituciones militares, que asumieron sus roles en
materia de defensa nacional y mantenimiento del orden interno, no sin reservarles,
al menos, alguna representación política; ejemplo de ello es que, hasta la LXI
Legislatura, la Comisión de Defensa Nacional de la Cámara de Diputados siempre
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Dra. en Estudios Políticos Europeos y Euroamericanos, Asesora en materia de Seguridad
Nacional y Fuerzas Armadas, H. Cámara de Diputados.
2
había sido presidida por un militar, lo cual garantizaba, al menos, la participación
de este sector en las decisiones nacionales. Esta situación de inacción ha sido
trastocada en su fundamento, principalmente durante los últimos diez años, por lo
cual el incremento de la presencia política de la Secretaría de la Defensa Nacional
ha sido notoria, especialmente en la negociación de recursos presupuestales y en
la discusión de leyes, como por ejemplo, el activo cabildeo del Secretario Galván
en torno a las reformas a la Ley de Seguridad Nacional, actualmente en estudio en
el Congreso de la Unión.
Si
entendemos
las
relaciones
cívico-militares
como
aquellas
interinstitucionales cuyas características se encuentran determinadas a partir del
grado de desarrollo de los mecanismos de profesionalización del propio cuerpo
armado 1, al servicio del Estado, que debe llevarlo más allá de las confrontaciones
políticas
y
sus
correspondientes
intereses,
conformando
―un
cuerpo…
independiente de lealtades partidarias o de clase y organizado según intereses y
principios propios‖2 ya que su intervención, como cuerpo, en la política reduciría su
competencia profesional. Para establecer con claridad las características propias
de la situación en México, examinaremos dos problemas fundamentales: el
carácter ambivalente de la Secretaría de la Defensa Nacional como una entidad
operativa y, al mismo tiempo, como entidad de la Administración Pública Federal y
las facultades de la Secretaría de la Defensa Nacional para impartir justicia.
Debemos establecer que la Secretaría de la Defensa Nacional, como parte de la
Administración Pública Federal, tal y como la conocemos ahora, tiene su origen
jurídico en el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
publicada en el Diario Oficial de la Federación, el día 29 de diciembre de 1976.
Entre sus facultades encontramos aquellas que refieren a actividades propiamente
administrativas, como la que se establece en la fracción IV: ―Manejar el activo del
Ejército y la Fuerza Aérea, de la Guardia Nacional al Servicio de la Federación y
los contingentes armados que no constituyan la guardia nacional de los Estados‖,
junto con facultades meramente administrativas, como la contenida en la fracción
1
Véase Huntington, Samuel P., El Soldado y el Estado. Teoría y Política de las relaciones cívicomilitares, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1995.
2
Ídem, p. 44.
3
V: ―Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros del
Ejército y de la Fuerza Aérea‖.
El origen histórico de la institución es diverso, porque nace en el momento
mismo de la concepción del Estado Mexicano cuando, a través de un Decreto de
la Junta Soberana Provisional Gubernativa, de fecha 8 de noviembre de 1821, se
establecieron cuatro Ministerios, entre ellos el de Guerra y Marina. En este
momento, resulta pertinente recordar que la Constitución liberal de 1857, no
obstante atribuir al Presidente de la República la facultad de ―disponer de la fuerza
armada permanente para la seguridad interior y defensa exterior de la
federación‖3, también confirió al Congreso la facultad de ―levantar y sostener el
Ejército y la Armada de la Unión, y para reglamentar su organización y servicio‖4,
bajo el argumento de que, por ―…lo grave que son todas las cuestiones que se
refieren a la organización del ejército, [es] indispensable que estén bajo la
inspección exclusiva del Congreso, pues su resolución corresponde al soberano.
No se trata, pues, de invadir las funciones administrativas de la plana mayor, y la
cuestión del ejército no es puramente de gastos, sino que abraza… puntos que
tocan al legislativo, y en los que la experiencia enseña que no deben abandonarse
a ninguna otra autoridad‖5, estableciendo una colaboración explícita entre el
Legislativo y el Ejecutivo en la materia que, gracias al fortalecimiento del
presidencialismo en México, pasó a segundo término, dejando únicamente en
enunciado un principio fundamental para la vida institucional de las Fuerzas
Armadas.
Aún y cuando la insipiente e inestable organización administrativa de
nuestro País es objeto de una reorganización constante durante el siglo XIX, será
hasta 1891 cuando se establezcan legalmente las competencias de la entonces
Secretaría de Guerra y Marina, a la que correspondían los negocios relacionados
con: ―Ejército permanente, marina de guerra y mercante, Guardia Nacional al
servicio de la Federación, Legislación Militar, Administración de Justicia Militar,
3
Constitución Política de la República Mexicana de 1857, artículo 85 fracción VI.
Ídem, artículo 72 fracción XVII.
5
Zarco, Francisco, Crónicas del Congreso Extraordinario Constituyente (1856-1857), sesión del 9
de octubre de 1856, intervención del Diputado Arriaga, El Colegio de México, México, 1957, p. 670.
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4
Indultos Militares, Patentes de Corso, Colegio Militar, Escuelas Náuticas,
Hospitales Militares, fortalezas, fortificaciones, cuarteles, fábricas de armas y
pertrechos, arsenales, diques, depósitos y almacenes militares de la Federación.‖ 6
Y, aunque durante el período revolucionario también se produjeron cambios
importantes, podemos observar que aún en la Ley de Secretarías de Estado,
Departamentos Administrativos y demás Dependencias del Poder Ejecutivo
Federal, publicada el 6 de abril de 1934, las facultades anteriormente atribuidas a
la Secretaría de Guerra y Marina del Porfiriato, son prácticamente las mismas, a
las cuales se adicionan la de proporcionar asesoría técnica militar para la
construcción de vías de comunicación, el control de las colonias militares, el
ejercicio de la soberanía nacional en aguas territoriales, la movilización del país en
casos de guerra y la elaboración de planes para la defensa nacional;
adicionándose, en 1935, la facultad de manufacturar toda clase de armamentos,
municiones, vestuario y materiales destinados al Ejército y la Armada 7.
Será hasta el 30 de diciembre de 1939 que se cambie la denominación de
esta instancia por la de Secretaría de la Defensa Nacional y creando, al mismo
tiempo, el Departamento de la Marina Nacional, al cual se le atribuyen múltiples
facultades en materia de administración de la fuerza naval de la Federación, la
policía marítima, el asesoramiento técnico y, entre otras, la educación naval,
militar y civil, alcanzando el 21 de diciembre de 1946, el rango de Secretaría de
Estado. En el caso que nos ocupa, en este ordenamiento legal, las facultades de
la Secretaría de la Defensa Nacional quedan reducidas al ―despacho de los
asuntos relacionados con la Defensa del territorio nacional y, en consecuencia,
con la organización, administración y preparación del Ejército‖, pasando todas las
especificaciones que contenía la Ley anterior al Reglamento emitido el 2 de enero
del año siguiente. Fueron conservadas en este tenor hasta la emisión de la Ley
correspondiente del 24 de diciembre de 1958, que se concederán las facultades
6
Mayo 13, 1891, Decreto del Congreso. Se establece el modo en cómo deben distribuirse los
negocios entre las Secretarías de Estado. Dublán y Lozano, Tomo XXI, pp. 79-81.
7
Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre
de 1935.
5
correspondientes al manejo de la Fuerza Aérea Mexicana y las relativas al control
sobre armas de fuego y explosivos en el territorio nacional.
Cabe señalar que, no obstante que el nuestro es un Ejército relativamente
pequeño, la burocracia militar resulta sumamente cara y absorbente. Si
examinamos los datos proporcionados por el Proyecto de Presupuesto de Egresos
de la Federación para el ejercicio fiscal 2011, obtenemos que las áreas
administrativas, es decir, la Dirección General de Administración, la de Sanidad, la
de Comunicación Social, la de Derechos Humanos y la de Informática, tendrán, de
aprobarse en sus términos, un presupuesto de $10,111,709,459.00, esto es,
aproximadamente el 20% del presupuesto total del Ramo. Las áreas operativas,
es decir, la Jefatura del Estado Mayor de la Defensa, las Comandancias de las XII
Regiones Militares y la Comandancia de la Fuerza Aérea, tendrían una
disponibilidad presupuestal de $34,081,860,012.00, es decir, el 68% del total.
Adicionalmente, tenemos las Direcciones Generales de Industria Militar, de
Fábricas de Vestuario y Equipo, de Educación Militar y Rectoría de la Universidad
del Ejército Mexicano y la Dirección General de Ingenieros, que fueron concebidos
como órganos auxiliares del Ejército, aunque ahora se encuentren dentro de la
propia estructura administrativa, cuya propuesta presupuestal asciende a
$5,534,766,308.00, esto corresponde aproximadamente al 10% del total y, por
último, los órganos jurisdiccionales, el Supremo Tribunal Militar y la Procuraduría
de Justicia Militar, cuyo gasto en 2011 se proyecta ascenderá a $311,120,792.00,
esto es el 0.6% del presupuesto total del Ramo. Si hablamos de recursos
humanos, debemos decir que el Ejército tiene presupuestadas, desde el 2010,
206,861 plazas, de las cuales, el área administrativa ocupa 41,999 (el 20.3%), el
área operativa 143,168 (el 69.2%), las áreas auxiliares 21,047 (el 10.1%) y las de
justicia 647 (0.3%).
De lo anterior se desprende que, aún y cuando el conjunto de la
Administración Pública federal ha sido objeto de múltiples reformas que han
derivado en la reingeniería institucional del Poder Ejecutivo federal, en el caso de
la Secretaría de la Defensa Nacional, sigue conservándose, en esencia, el espíritu
fundamental del ánimo renovador porfirista, más complejo y, por supuesto, con un
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aparato funcional mucho más grande. Es necesario, en consecuencia, delimitar la
acción puramente militar operativa y separarla tajantemente de las actividades
administrativas que corresponden al ámbito civil y únicamente en ese momento,
será posible que en nuestro país se nombre a un Secretario de la Defensa
Nacional que provenga de un ámbito que no sea el militar, como lo establece en la
actualidad la Ley Orgánica del Ejército y la Fuerza Aérea Mexicanos, con lo cual
concluiría el proceso de modernización y profesionalización de nuestro Ejército.
Únicamente de esta manera, la sujeción del militar al Poder Civil, legítimamente
constituido, será una realidad.
El segundo de los problemas que nos hemos planteado, también tiene
estrecha relación con el carácter ambivalente de esta Secretaría, sin embargo, en
el caso de la Justicia Militar, estamos hablando de una instancia de la
Administración Pública federal que imparte justicia. Señala el artículo 49 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que ―El Supremo Poder de
la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No
podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o
corporación…‖ y si bien el artículo 94 de nuestro Pacto Fundamental señala,
específicamente, cuáles son los órganos judiciales que componen al Poder
Judicial y no se incluye a los militares, debemos remitirnos, nuevamente, a la
contextualización histórica para establecer nuestro argumento. En el momento de
la consumación de nuestra hoy Bicentenaria Independencia, el documento que
regía a la naciente jurisdicción militar eran las Ordenanzas de S.M. para el
régimen, disciplina, subordinación y servicios de sus ejércitos emitida en el Reino
Español en 1767, acotada por múltiples leyes y decretos, principalmente en
materia procesal, cuyo texto se mantuvo inalterado en las Ordenanzas de 1842 y
1852. Si bien coincidimos en que la columna vertebral de un Ejército es el
mantenimiento de la disciplina, debemos señalar que, en principios históricos de
justicia, durante el Siglo XIX, tanto liberales como conservadores coincidieron en
un punto fundamental: la instancia revisora en materia militar –en algunos casos
Tribunal Supremo, en otros Suprema Corte—se instauraba a partir de la
conformación de un tribunal mixto, letrados y militares, con la finalidad única de
7
garantizar tanto el principio de la conservación de la disciplina como el de la
correcta aplicación de la Ley. Este es el caso del conservador Decreto de 30 de
noviembre de 18468 y también de la Ley de Administración de Justicia y Orgánica
de los Tribunales Militares, mejor conocida como Ley Juárez, emitida el 23 de
noviembre de 1855. No obstante, las dificultades políticas con los gobiernos en
turno, propiciaron que, en 1862, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se
declarara incompetente para conocer de los juicios militares, una vez restaurada la
República, después de la así conocida Guerra de Reforma. En este momento, los
regímenes liberales intentaron que fueran los Tribunales Superiores de los
estados9 quienes conocieran en segunda instancia de estos juicios, lo cual era
absolutamente improcedente debido al carácter federal de los delitos militares.
En 1869, el siguiente paso fue la emisión de la Ley de Jurados Militares 10,
que se asemejaba al sistema implementado en el orden civil, sin embargo, éste
adolecía de la falta de una segunda instancia revisora, dado que, si bien se
configuraba de dos jurados diferentes, éstos actuaban en paralelo: el primero
determinaba la inocencia o culpabilidad del procesado y el segundo, aplicaba la
pena y emitía la sentencia correspondiente. Aún en la Ordenanza General para el
Ejército de la República Mexicana, emitida en 1882 y la primera elaborada por
mexicanos, se respetaba el principio de conformación mixta, ya que la Suprema
Corte de Justicia Militar, se dividía en dos Salas de tres magistrados cada una,
dos generales y un letrado11. Será, sin embargo, con la elaboración y puesta en
vigor del primer Código de Justicia Militar, en 1894, que la conformación de la
segunda instancia en la jurisdicción esté conformada únicamente por elementos
castrenses. Esta situación se repetirá en los Códigos Militares de 1897 y 1898 así
8
Ordenanza General del Ejército-1852, Anexos, Núm. 15. Decreto de 30 de noviembre de 1846 en
que consta la planta y organización del Supremo Tribunal de la Guerra, incluyéndose las supremas
disposiciones que señalaron el traje y distintivos a los Sres. Magistrados
9
Legislación Mexicana, Dublán y Lozano, Tomo IX, p. 421, número 5590, de fecha 9 de abril de
1862, Decreto del Gobierno.- Sobre segundas instancias de causas militares.
10
Saldivar, Luis G., Diccionario de la Legislación Mexicana que comprende las leyes, decretos,
bandos, reglamentos, circulares y providencias del Supremo Gobierno y otras autoridades de la
Nación, publicadas desde el 1º de octubre de 1868 hasta el 31 de diciembre de 1869, México,
Imprenta del Gobierno en Palacio a cargo de José María Sandoval, 1870, AGN, Colección de
Folletería, folleto no. 707. Decreto.- enero 20 de 1869.- Los delitos militares serán juzgados por dos
jurados militares y Reglamento.- febrero 19 de 1869, Reglamento sobre jurados militares.
11
Ordenanza General del Ejército, 1882.
8
como en los Códigos de Justicia Militar de 1901 y 1934. Todavía, durante la
discusión del vigente artículo 13 de la Constitución de 1917, hubo voces que
reclamaron, no el carácter de privilegio del fuero militar, sino la conformación del
tribunal revisor como instancia mixta: ―…Si vamos a instituir la Suprema Corte de
Justicia… sería [ésta] quien nombre todos los supremos tribunales militares que
sean necesarios para atender al servicio, a la administración de justicia en toda la
República, y que de esos tribunales militares dependan los de primera instancia…
que dependerían como ya dije, del Supremo Tribunal militar y todavía ese
Supremo Tribunal Militar sería designado por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación…‖12
Es en este sentido que, afirmamos, la conformación de un tribunal revisor,
dependiente de un funcionario público administrativo, el cual nombra directamente
a los magistrados de este tribunal, trastoca de manera fundamental la arquitectura
institucional que los mexicanos, a través de la Constitución fundacional del Estado,
nos hemos dado y resulta al menos, cuestionable. Es en este sentido que,
consideramos, debieran dirigirse las reformas al Sistema de Justicia Militar. No
resulta suficiente la modificación del artículo 57 del Código de Justicia, como lo ha
ordenado la Corte Interamericana de Derechos Humanos y lo ha propuesto el
titular del Poder Ejecutivo Federal, ya que esta acción únicamente excluiría
algunos delitos de la jurisdicción sin tocar el problema de fondo: el establecimiento
de tribunales que gocen de independencia y autonomía para emitir sus fallos,
avalando una correcta impartición de justicia hacia el interior del Ejército
mexicano, preservando el principio disciplinario como su columna vertebral y
garantizando el derecho del acceso a la justicia para todas y todos los ciudadanos.
Debemos señalar, en torno a la Iniciativa de reformas al Código de Justicia
Militar, presentada por el Ejecutivo federal al Senado el pasado lunes 18 de
octubre, que si bien aporta dos elementos de gran importancia para la impartición
de justicia militar –el establecimiento del principio constitucional de presunción de
inocencia y el Registro Inmediato de Detenciones—, en contrario, amplía las
12
Debates del Congreso Constituyente 1916-1917, 37 sesión ordinaria del miércoles 10 de enero
de 1917, intervención del C. Calderón.
9
facultades de la Policía Militar, al darle facultades investigadoras, situándola como
auxiliar directo del Ministerio Público Militar, fortalece el carácter jerárquicodireccional de la jurisdicción a través del nombramiento directo de los magistrados
del Supremo Tribunal Militar por el titular de la Secretaría y establece una sujeción
directa de los jueces militares respecto al mando operativo de la región en la que
se encuentran establecidos.
Estamos convencidos de que, al igual que en el problema que hemos
examinado anteriormente, no se trata exclusivamente de un problema coyuntural
sino que nos enfrentamos a una añeja distorsión de los principios que dan origen a
nuestras instituciones y que, en un momento de crisis, pueden tener graves
consecuencias. Desde nuestro punto de vista, el problema que genera la
jurisdicción militar, en el contexto de las discusiones en que se ha planteado en los
últimos días, no tiene que ver, en su origen, con la actuación del Ejército en las
tareas que se le encomienden ni sus consecuencias, por graves que éstas sean.
Es por lo anterior que debemos plantearnos una reforma estructural del Ejército,
su aparato administrativo y su Sistema de Justicia que coadyuve a su
profesionalización y modernización institucional, para estar en condiciones de
establecer adecuadas relaciones cívico-militares y alejar todos aquellos elementos
que pudieran desvirtuar las labores, tareas y encomiendas que hemos dado al
Ejército, como nación. Me encuentro plenamente convencida de que las palabras
de José María Luis Mora, liberal decimonónico, no pueden repetirse. El Ejército no
puede ―convertirse en un Estado dentro del Estado… [con] ‗una organización en la
cual, los que pertenecen a ella, tienen una legislación diferente a la de la sociedad
restante, así como un gobierno y una jurisdicción particulares‘‖13.
13
Kahle, Günter, El ejército y la formación del Estado en los comienzos de la independencia de
México, Fondo de Cultura Económica, México, 1997, p. 232.