Las Asociaciones de empresas públicas en el derecho uruguayo
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Contratos atípicos en el Derecho moderno LAS ASOCIACIONES DE EMPRESAS PUBLICAS EN EL DERECHO URUGUAYO (Con especial referencia a los consorcios administrativos) Emilio Biasco1 SUMARIO: INTRODUCCIÓN I.- NORMAS DE DERECHO PRIVADO II.- NORMAS DE DERECHO PUBLICO III.- ALCANCE DE LA LEY N1 16462, ART. 271 IV.- ASPECTOS DOGMÁTICOS DEL CONSORCIO ADMINISTRATIVO V.- TEXTO DE UN PROYECTO DE CONSORCIO VI.- COMENTARIOS SOBRE EL PROYECTO VII.- TEXTOS NORMATIVOS APLICABLES Bibliografía.- ---------- INTRODUCCIÓN 1.- A diferencia de lo que ocurre en el Derecho público comparado, el Derecho positivo uruguayo posee escasísimas normas referentes a las asociaciones de Empresas Públicas; y ninguna, referida a los denominados consorcios administrativos.2.- Dicho fenómeno se encuentra emparentado con la estrechez de la economía nacional, la ausencia de grandes industrias, así como la proverbial desconfianza que despierta la actuación de los grandes agrupamientos de empresas; situación de sospecha reflejada en la Constitución Nacional, en cuanto dispone que toda organización comercial o industrial trustificada, estará bajo contralor del Estado (art. 51).-2 3.- En el Derecho positivo uruguayo, existen normas referentes a las agrupaciones de empresas, tanto en el ámbito privado, como en el ámbito público.Ello nos obliga a realizar una brevísima incursión en el Derecho comercial, a los efectos de averiguar si sus normas resultan de aplicables a las agrupaciones de entidades de Derecho Público.- I.- NORMAS DE DERECHO PRIVADO 1.-En el ámbito del Derecho privado comercial, la Ley N1 16060 de 4.9.89 previó la existencia de dos tipos de conjuntos de empresas 3, con algunas diferencias entre ambos: A) El Grupo de interés económico, persona jurídica constituida por dos o más personas físicas o jurídicas, con la finalidad de facilitar y desarrollar la actividad económica de sus miembros o mejorar y acrecer los resultados de esa actividad; pudiendo constituirse sin capital, y sin dar lugar, por sí mismo, a la obtención, ni distribución de ganancias entre sus asociados (Art. 489).1 Doctor en Derecho y Ciencias Sociales - Escribano Público - Doctor en Diplomacia - Docente en Derecho Público en la Facultad de Derecho y en la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración - Docente en Derechos Humanos en la Facultad de Derecho - Director General de la Dirección General Jurídica de la Univ ersidad de la República.- 2 No se prohíbe la trustificación; se admite de hecho, y se somete a control preceptivo del Estado; requiriéndose mayorías especiales para establecerlas de iure (C. art. 85, núm. 17).- Vé. G. Ferri: Teoria generale, op. cit ., Nº 14, consorzi e leggi antimonopolio.- 3 Para estudiar el fenómeno de la concentración de empresas, véase: Contratos de Empresa, Segundas jornadas rioplatense de derecho, Colegio de Abogados del Uruguay y de San Isidro.- Alberto Víctor Verón: Sociedades Comerciales, t. 1, p. 242 y ss.- -1- Constituye una asociación y no una sociedad; los beneficios pasan a los asociados, quienes son responsables subsidiarios y solidarios.B) El Consorcio, sin personería jurídica, constituido mediante un contrato suscrito entre dos o más personas, físicas o jurídicas, por el cual se vincularán temporariamente para la realización de una obra, la prestación de determinados servicios o el suministro de ciertos bienes y estará destinado no a obtener y distribuir ganancias entre los partícipes, sino a regular las actividades de cada uno de ellos. Cada integrante responderá personalmente frente a terceros, por las obligaciones que contraiga en relación con la parte de la obra, servicios o suministros a su cargo, sin que pueda invocarse la solidaridad entre los asociados (Art. 4 501).- II.- NORMAS DE DERECHO PUBLICO NACIONAL dispar: En el ámbito del Derecho público nacional, se han dictado algunas normas aisladas, desconexas y con alcance A) Autorizándose a la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP) a participar, en el exterior, en las diversas fases de la operación petrolera -prospección, exploración, producción y comercialización- sea directamente o mediante asociación con otras empresas públicas o privadas, nacionales o extranjeras.Están comprendidas en esa competencia las actividades, negocios y contrataciones, en todas sus formas, que se estime necesario realizar en el exterior, para el cumplimiento de esos cometidos.Los contratos que se proyecten, requerirán la autorización del Poder Ejecutivo.- (Ley N1 15903, art. 178).B) Autorizándose a la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE) a prestar servicios de asesoramiento y asistencia técnica, en las áreas de su especialidad y anexas, tanto en el territorio de la República, como en el exterior, pudiéndose asociar a tales fines, en forma accidental o permanente con otras entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras, así como contratar o subcontratar con ellas la complementación de sus tareas (Ley N1 16211, art. 27 y Ley N1 16462, art. 266).C) Autorizándose al Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU) persona pública no estatal, a asociarse con empresas o inversionistas privados, nacionales o extranjeros, para el desarrollo de proyectos en el área tecnológica, su aplicación industrial; así como a comercializar los resultados obtenidos en esa materia (Ley N1 16320, art. 224).D) Incorporándose en el giro de todos los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados el prestar servicios de asesoramiento y asistencia técnica, en las áreas de su respectiva especialidad, tanto en el territorio de la República, como en el exterior; pudiendo asociarse en forma accidental o permanente con otras entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras, así como contratar o subcontratar con ellas, la complementación de sus tareas (Ley N1 16462, art. 271).-5 Una comparación primaria entre las normas privadas y públicas, permite concluir que las asociaciones de entes públicos, se acercan más a los grupos de interés económico, que a los consorcios.-6 III.- ALCANCE DE LA LEY N11 16462, ART. 271 1.- A partir de la sanción de la referida norma presupuestaria, se produjeron innovaciones en las leyes orgánicas de todos los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados existentes en nuestro país, incluidos los Entes de Enseñanza, por la vía de la incorporación genérica a sus cartas orgánicas, de una competencia específica en la materia.2.- Tales innovaciones comprenden dos áreas bien definidas de la competencia de dichas entidades estatales: 4 Para un estudio actualizado de los grupos de interés económico y los consorcios en la Ley N1 16060 de 4.9.89, véase S.Rippe: Sociedades comerciales, p. 158 y ss.- 5 La existencia de un régimen como el previsto por la Ley N1 16462, llevó a clasificar las asociaciones entre aquéllas constituidas ex iure communi (sometidas a un régimen general establecido por la norma habilitante), y las constituidas ex iure singulari (sometidas a la normativa establecida para cada concreto).- Conf. Gizzi, op. cit.- 6 Dicha situación habrá de incidir a la hora de resolver sobre la de las asociaciones de entidades de derecho público.- -2- a) La materia (o giro): prestación de servicios de asesoramiento y asistencia técnica en las áreas de su respectiva especialidad.b) Los poderes jurídicos: facultades de asociación y contratación con otras entidades.3.- Los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados quedan autorizados a proporcionar o prestar servicios de asesoramiento y asistencia técnica.Los verbos nucleares que determinan y orientan la acción, son dos: a) asesorar y b) asistir técnicamente.Asesorar, es dar consejo o dictamen; mientras que asistir, es ofrecer medios de socorro, favorecer o ayudar.La primera es una actividad predominantemente intelectual; la segunda admite -además- las denominadas operaciones materiales.4.- Como consecuencia de la innovación genérica, introducida por la norma comentada, la materia de los organismos descentralizados solamente por servicios, se vio ampliada en la medida que, a partir de su vigencia, dichos servicios estatales, se encuentran habilitados para: a) aconsejar, opinar, informar, consultar, asesorar o dictaminar; y b) prestar asistencia, socorrer, favorecer o ayudar a otros organismos; c) en ambos casos: en las áreas de su respectiva especialidad.5.- Los cometidos de asesoramiento y de asistencia técnica que podrán prestar los organismos descentralizados en el sector de los servicios, son los propios de las áreas de su respectiva especialidad (o sea, la competencia en razón de la materia).-7 6.- Además, se extiende el área territorial de acción de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, del ámbito nacional, al ámbito extranacional o internacional (actuación en el exterior).-8 7.- En cuanto a los poderes jurídicos para poder cumplir con aquéllos objetivos, son dos: a) la asociación 9 y b) la contratación o subcontratación con otras entidades.8.- CONCEPTO DE ASOCIACIÓN En general, se denomina asociación, a una pluralidad de sujetos, cohesionados en torno a un vínculo más o menos permanente, preordenados a la obtención de un fin común.-10 La personalidad de cada uno de los miembros (uti singuli), queda sustituida -respecto de los fines y objetivos sociales - por la personalidad del sujeto colectivo (uti universi).-11 7 El principio de especialidad es de rango constitucional, tiene relación con la capacidad o competencia de las personas jurídicas, e individualiza la materia como elemento determinante de la competencia de las personas jurídicas.- E.Sayagués Laso, Tratado de Derecho administrativo, t. 1, p. 198 y ss.-El artículo 190 de la Constit ución nacional establece que los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados no podrán realizar negocios extraños al giro que preceptivamente les asignan las leyes, ni disponer de sus recursos para fines ajenos a sus actividades normales.- 8 El artículo 31 del Tratado de Derecho Civil de Montevideo de 1940, establece que los Estados y las demás personas jurídicas de Derecho público extranjeras, podrá ejercer su capacidad en el territorio de otro Estado, de conformidad a las leyes de éste último.- Conf. Quintín Alfonsín, Sistema de Derecho civil internacional, vol. 1, p. 437 y ss.- Por su parte, la Convención Interamericana sobre personalidad y capacidad de las personas jurídicas en el Derecho internacional privado, dispone que cada EstadoParte y las demás personas jurídicas de Derecho público organizadas de acuerdo con su ley, gozarán de personalidad jurídica privada de pleno derecho y podrán adquirir derechos y contraer obligaciones en el territorio de los demás Estados Partes, con las restricciones establecidas por dicha ley y por las leyes de éstos últimos, en especial en lo que respecta a los actos jurídicos referentes a derechos reales y sin perjuicio de invocar, en su caso, la inmunidad de jurisdicción (art. 71).- 9 Se ha afirmado q ue en la práctica actual, se ha superado el tema de la capacidad del ente público de constituir o participar en asociaciones, sociedades o fundaciones, con o sin personalidad jurídica.- Salvatore Alberto Romano: L"attivita privata degli enti pubblici, p. 1 74 y ss.- 10 Ajustadamente se ha señalado que cuando la entidad del servicio o la obra comunitaria es modesta, o la estructura es rudimentaria, resulta difícil decidir si estamos en presencia de una verdadera asociación, o de una simple gestión de ca rácter colectivo.- Gizzi, op. cit.- 11 Ello ocurrirá sólo en aquellos casos en que la asociación se constituya en persona jurídica.- -3- La asociación requiere la estructuración de una cierta base organizativa de funcionamiento, que trasciende a lo meramente relacional; tendiente a coordinar o amalgamar intereses coincidentes, para la realización de una finalidad común o colectiva.Dicha entidad se constituye mediante un acto colectivo y constituyente (presupuesto del reconocimiento); acompañado por el estatuto respectivo.-12 Por lo general, los contratos asociativos, dan lugar al nacimiento de una nueva persona jurídica.-13 9.- Se trata de asociaciones accidentales o permanentes.Las primeras, son las constituidas transitoriamente, para realizar una o más actividades determinadas o específicas; las segundas, son las constituidas para la realización de actividades indeterminadas (o reiterativas).10.- Asociarse con otras entidades: es decir que la norma dispone que la asociación tenga como miembros exclusivos, a otras personas jurídicas; quedando excluida -en consecuencia- la asociación con personas físicas.11.- Las entidades contratantes podrán ser públicas o privadas, nacionales o extranjeras.- 12 Francesco. Messineo, Manual de Derecho civil y comercial, t. 2, p. 163.- 13 G. Caballero Sierra, Los consorcios, op. cit., p. 92; quien agrega que es posible que en los contratos de base asociativa, las prestaciones de los copartícipes tengan valor económico distinto, aunque sean cualitativamente iguales, ya que no están destinadas a proporcionar a nadie elgocedelasmismas, sino a fundirse y a entrelazarse entre sí, para proporcionar a todos las ventajas que resulten del buen manejo del fondo común.- -4- Las entidades públicas a su vez, podrán ser estatales14 o no estatales, por cuanto la norma no discrimina al respecto.- 15 12.- Contrataciones y subcontrataciones La contratación supone una relación principal e independiente, que abarca un objeto determinado; la subcontratación supone la existencia de un contrato principal, al cual accede y de cuyas vicisitudes depende.Ambas modalidades contractuales podrán desarrollarse sin necesidad de autorizaciones administrativas.-16 Finalidad: Complementación de sus tareas Desde el punto de vista jurídico, se denominan tareas a las actividades o cometidos desarrollados por los órganos de las personas jurídicas.-17 En consecuencia, la norma habilitante autoriza a los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados a recurrir a la contratación o subcontratación con entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras, para complementar la ejecución de sus cometidos,actividades o tareas, mediante la prestación de servicios de asesoramiento y asistencia técnica a terceros.Dicho condicionamiento esencial, determinará que los cometidos de la nueva asociación, supongan una especie de prolongación de los tareas propias de los asociados; en cuyo mérito, quedará fuertemente teñida por la calidad pública, de por lo menos uno de sus miembros.13.- PERSONALIDAD JURÍDICA 14 Personas públicas estatales, son las que, forman parte del Estado y desarrollan una actividad de interés general, regulada por el Derecho público.- Según G. Zanobini, son personas jurídicas públicas, las que forman parte de la Administración pública, desarrollando una actividad colateral y subsidiaria a la del Estado y contribuyendo por lo tanto, a la consecución de sus fines; reiterando a continuación que, entes públicos, son los que tienen por objeto un fin que es propio también del Estado y actúan, al perseguirlo, en interés del Estado, además de hacerlo en interés propio (Curso de Derecho administrativo, t. 1, p. 162-163).- 15 Las Personas públicas no estatales, son entidades colectivas, que no pertenecen a la colectividad, ni integran la administración pública, pero que, son creadas por ley y, en todo o en parte, se regulan por el Derecho público.- Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, t. 1, p. 171 y ss.Aníbal Cagnoni: Evolución del régimen jurídico de las personas públicas no estatales, en Revista de Derecho público, Nº 1, p. 27 a 34 – Horacio Cassinelli Muñoz: Las personas públicas no estatales y la Constitución, en Revista de Derecho público, Nº 1, p.13 a 17.- Ramón Valdez Costa: Las personas públicas no estatales ante el Derecho tributario, en Revista de Derecho Público, Nº 1, p. 19 a 26 - Carlos N. Sacchi: Las persona s públicas no estatales y el Derecho Laboral, en Revista de Derecho público, Nº 1, p. 35 a 42.- 16 Considero que la Ley Nº 16462, art. 271, ha derogado tácitamente -por incompatibilidad o no conciliación- la necesaria autorización del Poder Ejecutivo, exigida por la Ley Nº 15903, art. 178, para los contratos proyectados por ANCAP con el objetivo de participar en las diversas etapas de las operaciones petroleras.- La interpretación contraria, supondría someter a dicho Ente, a una situación de injustificada discriminación.- 17 Enrique Sayagués Laso, Tratado, op. cit., p. 50; para quien cometidos son las diversas actividades o tareas que tienen a su cargo las entidades estatales, conforme al derecho vigente; mientras que las funciones, son las distintas formas que asume la actividad estatal, para la realización de aquéllos cometidos.- -5- A diferencia de lo que ocurre en el Derecho comercial, no existen normas expresas que regulen el tema.El Derecho público se integra con normas y principio propios, susceptibles de sistematización general; razón por la cual, se ha ido reduciendo -paulatina, pero sistemáticamente- la aplicación del Derecho privado a la entidades que actúan en el ámbito público, especialmente cuando -como en la especie-, se trata de asociaciones en que por lo menos uno de sus integrantes, debe ser una persona pública estatal.-18 Por lo demás, de los textos reseñados ut supra, surge que: a) las normas sobre consorcios, incluidas en el Código de Comercio son de aplicación exclusiva a la actividad privada; no existiendo elementos expresos, ni implícitos que permitan realizar una interpretación extensiva; b) las pocas normas de Derecho público que regulan la materia, no prohíben que las asociaciones en que participen Entes públicos, constituyan personas jurídicas; 18 Enrique Sayagués Laso, Tratado, op. cit., p. 23.- Es también, la posición mayoritaria en la doctrina juspublicista.- -6- c) la inexistencia de una facultad expresa sobre el punto, no debe interpretarse en forma restrictiva, toda vez que dicho criterio sólo resulta aplicable a la materia, pero no a los poderes jurídicos componentes de la competencia de los órganos y entidades personificadas.-19 En consecuencia, y a pesar de la notoria ausencia de normas expresas al respecto, puede sostenerse legítimamente, que las asociaciones de empresas, en cuya constitución participen entidades públicas, pueden poseer o no personalidad jurídica, según lo acuerden los asociados, al convenir los estatutos de la asociación.- 20 IV.- ASPECTOS DOGMÁTICOS DE LOS CONSORCIOS ADMINISTRATIVOS 1.- FORMAS JURÍDICAS DE COLABORACIÓN ENTRE EMPRESAS21 Las diversas formas de colaboración entre empresas -sean públicas o privadas-,se han esquematizado de la siguiente manera: a) Institucionales: nacidas de figuras asociativas, tales como los consorcios, corporaciones, etc.b) Relacionales: nacidas de convenios entre entidades públicas.c) Obligacionales: constituyendo una carga pública legal, de los administrados.d) Unilaterales: a través de colaboraciones voluntarias.22 2.- LOS CONSORCIOS ADMINISTRATIVOS En ocasiones, los sujetos estatales, para el mejor y más pronto cumplimiento de sus cometidos, participan en conjunto o aún con particulares, en forma obligatoria o facultativa; contemporánea o suces iva; de manera igualitaria o desigual; con similar o con diversa calidad jurídica; ejerciendo una misma actividad o actividades conexas, constituyendo un tipo de asociaciones empresariales, genéricamente denominadas: consorcios.-23 Dichas asociaciones pueden estar dotadas de personalidad propia, o poseer carácter de simples uniones, desprovistas de personalidad independiente de la de los sujetos que la componen.-24 El vocablo consorcio ha sido utilizado por el legislador en forma residual, para referirse a alguna suerte de unión entre figuras subjetivas, distintas de la asociación, la sociedad, el ordenamiento seccional, y otros similares.-25 19 Prestigiosa doctrina sostiene que en tanto no existan normas que limiten o prohíban la legitimación negocial, las entidades públicas poseen legitimación negocial plena, incluso en el ámbito del Derecho privado.- M. S. Giannini, Diritto amministrativo, t. 1, p. 665 y ss.- 20 Ello por cuanto de acuerdo al Código Civil, el principio general es que las persona jurídicas son capaces de derechos y obligaciones (art. 21).Admitimos no obstante que: a) el punto pueda dar lugar a dudas y oscilaciones; b) en virtud de interpretaciones conservadoras acerca de la capacidad general de las personas jurídicas.- 21 Para Santi Romano, dos personas jurídicas pueden, sin intervención ajena y sin el concurso de otros elementos, formar una institución; y ello porque toda su estructura interna es cr eación del derecho, que puede por tanto plasmarla y estructurarla precisamente con el fin de que constituyan una verdadera unidad, aunque esta última, a su vez, no haya de ser considerada como persona.- Vé.: El ordenamiento Jurídico, p. 160.- 22 Roberto Dromi, Derecho administrativo económico, op. cit., p. 10; para quien los requerimientos de la eficacia administrativa, más la complejidad organizativa estatal, exigen que diversas corporaciones y entidades públicas, cooperen en actividades de interés general, bajo técnicas jurídicas de colaboración administrativa: consorcios, corporaciones, colegios, cámaras, consejos, cooperativas, círculos, etc.; generándose institucionalmente, entidades públicas distintas o formas colaborativas de cooperación o delegación, nacidas por acuerdos bilaterales o contractuales entre entidades públicas.- 23 Santi Romano, Corso di Diritto amministrativo, p. 99.- 24 Según Santi Romano, pueden haber tres tipos de uniones: a) aquellas cuya unidad está dada por el derecho objetivo que las regula y fundamenta los elementos de que constan, que no son personas y no tienen órganos propios, sino a lo más, órganos comunes a todos o a algunos de sus miembros; b) aquellos cuya unión asume la cualidad de persona; y c) aquellos cuya unión está jurídicamente dotada de una voluntad propia, que poseen órganos propios, aunque carecen de personalidad jurídica, como los consorcios administrativos.- Señala el autor que la voluntad no basta ni es necesaria para conferir la personalidad; si existe un ente al cual se le niegue la idoneidad para ser titular de poderes, derechos y obligaciones, de modo que no pueda desplegar ninguna voluntad sino mediante el ejercicio de poderes o derechos y el cumplimiento de obligaciones ajenos, el mismo no es una persona, aunque tenga órganos propios.- (Fragmentos de un diccionario jurídico, p. 263 y ss.; y Corso di Diritto amministrativo, p. 99 y ss.).- 25 M. S. Giannini, Diritto amministrativo, t. 1, p. 240.- Cabe recordar que, en el Derecho comparado, a la figura del consorcio se la conoce con diversas denominaciones: sindicatos mixtos (España); grupos de interés económico (Francia); konsortium y zweckverband (Alemania); joints boards (Inglaterra); uniones intercomunales (Bélgica); etc.- -7- Mediante la creación de un consorcio nace una nueva organización, encargada de realizar una serie de obras o de servicios determinados, comprendidos en la competencia de los consorciados.-26 La creación del consorcio entre dos o más entidades, no produce ninguna alteración en la estructura, ni en el funcionamiento que poseen los miembros que lo integran.La actividad del consorcio es desarrollada por la nueva entidad, y no separada ni conjuntamente, por los consorciados.-27 En el Derecho administrativo se denominan consorcios a las uniones entre particulares, entre particulares y empresas públicas, o entre Entes y órganos del Estado.En todo caso, el consorcio es una organización del mismo género de la asociación, la sociedad, la cooperación, la colaboración y la organización; aunque con importantes perfiles diferenciales.3.- CONCEPTOS DOCTRINALES SOBRE EL CONSORCIO Atento a la diversidad de regímenes jurídicos existentes en el derecho comparado, la doctrina especializada en la materia, no ha podido perfilar un concepto uniforme de consorcio; y, de una revisión parcial de sus elaboraciones, se desprende que, se denomina consorcio a: a) La asociación voluntaria o coactiva de personas interesadas en la realización de una obra, que se consigne a través de contribuciones proporcionales a la ventaja de cada uno de los participantes.-28 b) La asociación coactiva de varias personas o de Entes públicos y privados, para el cumplimiento o el mantenimiento de una obra o de un servicio de interés común, mediante la contribución financiera recíproca.-29 c) Una pluralidad de sujetos que se encuentran en situaciones jurídicas idénticas, estimulados u obligados por el Estado, a formar una unidad o a reunirse para conseguirla, mediante la mutua cooperación, para un fin de utilidad general, determinado por el propio Estado.-30 d) La unión de personas jurídicas públicas, entre sí, o de ellas con personas particulares o de particulares entre sí, para la gestión o defensa de un interés común a las mismas que, además, sea de interés general.-31 e) Un instrumento que el ordenamiento jurídico ofrece a una pluralidad de sujetos, para el desarrollo en común de cierta actividad, concerniente a la realización de obras o la prestación de determinados servicios.- 32 26 Con la creación del consorcio, se hace común un interés que ya era propio de cada uno de los consorciados.- G.Ferri, op, cit. 27 Elio Gizzi, Consorzi fra enti pubblici, en Novissimo Digesto, p. 261.-Es -además- la posición de parte importante -aunque no unánime-de la doctrina especializada en la materia.- Observa Gizzi que el fenómeno de la formación de consorcios entre Entes públicos, es la manifestación de un poder de autorganización de esos Entes, dentro de los límites consentidos por el ordenamiento positivo, con la consecuencia que los Entes consorciados excepcionan de su administración directa, determinados servicios y bienes para conferirlos a un sujeto diverso, al cual se encuentran coligados por medio de la formación de un órgano colegial, constituido por representantes de los mismos, y que actúa de manera relativamente autónoma de sus representados.- 28 Delle Donne, I consorzi amministrativi, p. 114; considera típico de la organización consorcial: la pluralidad de sujetos; el fin, consistente en el cumplimiento de una obra de interés común; y la contribución consorcial a hacer posible la realización de la obra, mediante la unión coactiva de los asociados.- 29 Callegari: I consorzi nel campo dell'agricoltura, p.1; quien hace incapié en que el fin del consorcio comprende, además, el mantenimiento de una obra.30 Giovanni Salemi: La teoría generale dei consorzi amministrativi nel diritto italiano, p. 6; para quien el consorcio es una forma asociativa particular, debido a la intervención del Estado en su creación y en el establecimiento del fin de interés general, perseguible por medio de determinados sujetos (p. 7).Para M.S.Giannini existe consorcio, cuando varios sujetos que tienen en común un interés objetivamente definible desde el punto de vista jurídico, constituyen o están obligados a constituir, si el consorcio es obligatorio-, una organización común a cuya administración lo atribuyen; agregando que el consorcio hace común un interés que ya es propio de cada consorcista, y éstos asumen obligaciones positivas frente a los demás, sujetándose a limitaciones de la propia iniciativa, por cuanto la autoridad consorcial posee un poder deliberativo respecto de la actividad del consorcio.- Diritto amministrativo, t. 1, p. 242.- 31 M. Marienhoff, Tratado, t. 1, p. 483 y ss.; donde aclara que el consorcio no es una sociedad, sino una mera unión, formada para la gestión o la defensa de intereses comunes y que para procederse a su creación lo único que se requiere es que el pertinente interés común, revista carácter de interés general.32 G. Stancanelli, Op. cit. p. 53; a través del consorcio se busca la posibilidad de desarrollar las competencias y los fines propios, con las mismas características que si se desarrollaran separadamente. -8- f) La asociación de empresas públicas y/o privadas, dirigida a la realización de ciertas obras o a la prestación de determinados servicios.- 33 4.- ELEMENTOS CONSTITUTIVOS34 a) Pluralidad de sujetos Para constituir un consorcio de entidades sujetos jurídicos, se requiere la concurrencia de por lo menos dos entidades; discutiéndose si, un consorcio ya formado, puede continuar con un solo ente.-35 b) Intereses y fines comunes Los intereses y fines de los consorcios se encuentran establecidos por las leyes habilitantes y deben coincidir necesariamente con los propios de los consorciados.-36 Dichas normas generalmente suelen establecer -además-, otros elementos estructurales de los mismos.c) Voluntad de asociarse La voluntad asociativa resulta indispensable, aún en los consorcios de tipo coactivo.-37 d) Medios económicos Todo consorcio debe funcionar en base a medios económicos mínimos, proporcionados por los consorciados.Pero, en todo caso, los bienes pertenecerán al consorcio, en tanto constituyan medios necesarios para el cumplimiento de sus fines y cometidos; y, cuando ya no sean objeto del mismo, tanto los bienes como las obras, pasarán a los consorciados en proporción a la contribución oportunamente realizada, o a la participación que les hubiese correspondido en las obras o servicios.-38 e) Intervención estatal El ordenamiento jurídico estatal, regula la existencia, modalidades de funcionamiento y controles de los consorcios, tanto públicos como privados.f) Determinación del fin Siendo uno de los elementos esenciales y definitorios de los consorcios, la ley y los estatutos son los encargados de establecerlo.g) Condición de los asociados La idéntica condición jurídica de los asociados es un elemento que puede existir o no, pues no resulta determi- 33 Giuseppe Stancanelli, I consorzi nel Diritto amministrativo, p. 20; pone el acento en el aspecto asociativo, donde la creación de un nuevo organismo encargado de realizar una obra o prestar un servicio, se puede distinguir de otras hipótesis en que los mismos cometidos son realizados por uno de los asociados, sin dar lugar a la creación de nuevos sujetos de derecho.- Por su parte M.S.Giannini, sostiene que lo que caracteriza al consorcio es la sustitución de una actividad de varios sujetos, con la actividad de una organización única, que obra en interés de los mismos.-Lezioni di Diritto amministrativo, p. 209.-G.Ferri afirma que el consorcio es una asociación de personas físicas o jurídicas, libremente creada u obligatoriamente impuesta, para la satisfacción en común de una necesidad propia de estas personas(Teoria generale, op. cit., p. 371).- 34 En cuanto al contenido de los estatutos de los consorcios, véase R.Dromi: Consorcios públicos, en Derecho Administrativo económico, op. cit. p. 35 y ss.35 En doctrina Presutti y Tonnesmann han sostenido sostenido sucesivamente, la tesis positiva y la tesis negativa al respecto.- G.Stancanelli, Consorzi amministrativi, op. cit. p.252.- 36 Como quedara consignado ut supra, no se concibe la existencia misma del consorcio, sin comunidad de fines e intereses de sus miembros; intereses y fines que deben coincidir con los propios de los asociados, sean éstos personas públicas o privadas, nacionales o extranjeras.- 37 Pero, a diferencia de lo que ocurre en las corporaciones, los miembros del consorcio no se transforman en socios, en virtud de que, en éstos, se da una mera unión de intereses.- 38 Giuseppe Stancanelli, I consorzi nel diritto amministrativo, p. 260; sin perjuicio de las soluciones legales o estatutarias expresas al respecto.- -9- nante del consorcio como tipo asociativo.-39 5.- DIFERENCIAS CON LAS SOCIEDADES La sociedad se define como la comunión de intereses voluntariamente constituida, y atinente al ejercicio de una actividad económica común, para obtener un lucro a distribuir entre sus miembros (Ascarelli); en donde, la mentada comunidad de intereses, nace con la sociedad, pero no preexiste a su constitución, o es irrelevante a la misma.En el consorcio: a) No existe finalidad lucrativa; y, eventualmente, podría llegar a funcionar a pérdida.b) Objeto y fin se identifican; y el fin asociativo, prevalece sobre el fin de lucro.c) Los beneficios podrían no ser necesariamente proporcionales a las contribuciones; los adelantos pueden ser proporcionales al costo presunto(anticipos) o definitivo(reparto de gastos); por lo que no tienen naturaleza de aportes y por sí mismos, no otorgan la calidad, ni definen los derechos y obligaciones de los miembros asociados.d) Poseen relevancia especial, los fines y objetivos preexistentes al contrato, que resultan determinantes para su constitución o funcionamiento.e) No se persigue la comunidad de patrimonios, ni el reparto de utilidades, sino la comunidad de fines.f) Cada miembro sigue siendo titular de su propio patrimonio.g) No existen socios, sino comunidad de intereses entre los consorciados.h) Existe una unión de entidades, formada para la mejor gestión o defensa de sus intereses comunes.i) Desarrolla cometidos o actividades propias de los consorciados.6.- DIFERENCIAS CON OTROS AGRUPAMIENTOS DE EMPRESAS a) Se diferencia de la fusión de empresas , en que los consorciados mantienen su vida y la recíproca autonomía estructural, no produciéndose alteración alguna en la estructura que poseen los miembros que la integran.b) Se diferencia del reagrupamiento en que los consorciados mantienen intactas sus respectivas personalidades jurídicas, así como sus administraciones específicas, sus estatutos y sus respectivos patrimonios.- 39 El punto ha sido discutido con argumentos convincentes, por autores tan importantes como Salemi y Stancanelli, op. cit.- -10- c) Se diferencia de la corporación, porque en ésta, los miembros poseen la calidad de socios; mientras que en el consorcio, no existen socios, puesto que se da una mera unión de intereses.-40 d) Se diferencia de la comunidad, pues en ésta, los condóminos sólo poseen una cuota parte ideal de los comunales; mientras que los consorciados no transfieren los bienes al consorcio, sino que los ponen en gestión común, quedando cada uno con la propiedad y goce de la cosa.e) Se diferencia del grupo, pues éste consiste en la coexistencia de varias empresas autónomas, sometidas a unidad de dirección de una empresa jefe del grupo —limitando la autonomía de gestión—, que se reparten la producción, la distribución o el territorio en que actúan.f) Se diferencia del pool, pues este consiste en la participación de dos o más empresas, en la suerte económica de cada una, confiándose recíprocamente la tenencia de parte de sus respectivas acciones, de manera de coparticipar en los riesgos y beneficios mutuos.g) Se diferencia del concierto, en tanto consiste en que el concertante —persona pública— logra que un servicio de su competencia, sea prestado por otra entidad pública o por un particular; sin que se suscriba un acuerdo asociativo, ni se constituya una nueva persona jurídica.-41 h) Se diferencia de los contratos interadministrativos, pues en tales casos, no surge una asociación, ni se crea una persona jurídica distinta de las contratantes.7.- CLASIFICACIÓN DE LOS CONSORCIOS Atento a la notoria diversidad de regímenes consorciales, la doctrina ha intentado sistematizarlos, elaborando variadas clasificaciones.1) Atendiendo a los sujetos: públicos (territoriales o institucionales), privados o mixtos42 .2) En cuanto a su existencia: obligatorios (constituidos por mandato legal); coactivos (de participación obligatoria) y facultativos (constituidos por iniciativa de los interesados).3) En cuanto a su constitución: voluntarios (nacen de la voluntad de sus integrantes); coactivos (decididos por la mayoría e impuestos a las minorías).4) Por el fin: especiales (para obras determinadas); generales (para obras indeterminadas).5) Por el objeto: de ejecución (realizan obras); de mantenimiento de obras propias o ajenas.6) Con o sin personalidad jurídica.La doctrina se encuentra dividida entre quienes consideran la personalidad jurídica contingente o facultativa43 , y quienes la consideran como necesaria para el funcionamiento del consorcio.jurídica.- Así, para Alessi44 , Forti45 y Tesauro46 todos los consorcios administrativos deberían poseer personalidad 40 Miguel H. Marienhoff, Tratado de Derecho administrativo, t. 1, p. 486.- 41 G. Caballero Sierra; Los consorcios, op. cit., p. 92 y 93.-Los servicios que se pretenden concertar, se hallan ya instalados y en funcionamiento por cuenta del concertado; limitándose el concertante a utilizarlos, mediante el pago por un tanto alzado.- 42 Los consorcios mixtos asumen el carácter de entes públicos o privados según que la participación de la Administración pública en su constitución, financiamiento y control sea prominente, respecto de los elementos privados participantes (Vé. E.Gizzi, Consorzi, op. cit., p. 262).- 43 Según G. Ferri el consorcio puede ser reconocido como persona jurídica o quedar en estado de grupo organizado.- Teoria generale e consorzi industriali, op. cit. p. 372.- 44 Renato Alessi, Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano, p.149.- 45 Ugo Forti, Gli statuti degli enti autonomi nel diritto amministrativo italiano, p. 44.- 46 Alfonso Tesauro: Istituzioni di Diritto pubblico, t. 2, p. 323.- -11- En otro sentido, se ha afirmado, que los consorcios administrativos que poseen personalidad jurídica, son consorcios de tipo asociativo, y quienes lo integran no pueden dejar de constituir personas jurídicas.- 47 También en la doctrina latinoamericana se ha sostenido que dados los fines que los motivan, las prerrogativas de poder de que disfrutan y el control estatal que sobre ellos se ejerce, acertadamente, se les reconoce el carácter de personas jurídicas públicas, que podrán ser estatales o no estatales.- 48 7) Por la materia u objeto, pueden clasificarse en: A) Consorcios entre Comunas y Provincias (poseen personalidad jurídica y están constituidos para la gestión asociada de uno o más servicios).-49 B) Consorcios sanitarios, tales como los de asistencia médico quirúrgica, obstétrica y veterinaria; servicios de higiene y profilaxis; conductas sanitarias, prevenciones y cura de enfermedades sociales; institutos de aislamiento y desinfección; antituberculosos; provisión de agua potable; contra enfermedades venéreas; para la construcción de cementerios.C) Consorcios para obras públicas, como los de caminería; vías navegables; obras portuarias y edilicias; acueductos; construcción y mantenimiento de vías férreas; construcción de usinas eléctricas; etc.- 50 D) Consorcios de mejoramientos de montaña, como los de estaciones racionales de montaña; gestión del patrimonio silvo-pastoral; Consejos de Valles y Comunidades montañesas; hacienda consorcial para la asunción de servicios públicos, etc.E) Consorcios entre instituciones públicas de asistencia y de beneficencia.F) Consorcios entre Entes de instrucción pública (incluso universitarias).Pueden existir consorcios formados por Entes públicos y privados, personas físicas o jurídicas; p.e.: los consorcios para el mantenimiento de los estudios universitarios, integrados con organismos estatales, cámaras de comercio, institutos de crédito y otros organismos que contribuyen a los gastos de mantenimiento de la institución.- 51 G) Consorcios regionales, que pueden ser generales o especiales.H) Consorcios especiales, tales como los de acueducto Pugliese; zona agrícola industrial de Verona; zona industrial Apuana; puerto de Génova; crédito de mejoramiento agrario; etc.I) Federaciones de Entes Públicos Cuando las leyes las instituyen, se transforman ellas mismas en Entes públicos, que no ejercen competencias propias de los Entes federados, sino que realizan una función de coordinación o de dirección, defendiendo los intereses comunes.- 52 J) Consorcios con competencias variadas y consorcios de segundo grado.a) Para evitar la multiplicación de consorcios, en ocasiones se suele autorizar a los consorcios existentes, a asumir competencias diversas a las originarias y específicas de sus fines.- 47 Aldo Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, t. 1, p. 495.-Dicho autor señala como característica de todos los consorcios, la de ser organizaciones permanentes, para la realización o la gestión de obras o servicios de interés común a los consociados, tratándose de entes de tipo comunitario; pero sin que de dichas obras y servicios se torne titular el consorcio. 48 M. Marienhoff: Tratado..., t. 1, p. 485; recordando que para establecer las diferencias entre consorcios públicos y privados, hay que atenerse a las reglas generales en la materia.- 49 Fausto Cuoccolo: Istituzioni di Diritto pubblico, p. 619.- En la corporación, los miembros no son socios, pues existe comunidad -ynocontraposición- de intereses.50 Así, el art. 183, inc. 81 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires de 1934, entre las atribuciones del régimen municipal incluye la de constituir consorcios de municipalidades y cooperativas de vecinos, a los fines de la creación de superusinas generadoras de energía eléctrica.- 51 Aldo M.Sandulli, Manuale, op. cit., t. 1, p. 497; quien afirma que pueden estar constituidos por personas públicas o privadas, con o sin personalidad jurídica.- 52 Aldo M. Sandulli, Manuale, op. cit, p. 498.- -12- b) Otras veces, con idéntica finalidad, se crean consorcios de segundo grado, para coordinar la actividad de diversos consorcios, sobre una misma materia.-53 8.- CARACTERES DEL CONSORCIO ADMINISTRATIVO 1) Es un ente público Dicha calidad -cuando exista- se la trasmite la naturaleza de los integrantes; en consecuencia, ejercen función administrativa.2) Es sujeto de derecho Cuando posee personalidad jurídica, el consorcio constituye un tercer sujeto de derecho, personificado, distinto de los sujetos que lo integran; a quienes sustituye, respecto de los fines y objetivos establecidos; debiendo poseer un patrimonio propio de funcionamiento. 3) Con personalidad jurídica de derecho público 53 Para la clasificación de los consorcios, ver G.Stancanelli, Consorzi amministrativi, en Novissino Digesto, op. cit.- -13- Con la creación de un consorcio administrativo, varios sujetos de derecho público pueden acordar dar vida a una entidad o asociación no personificada; o a un nuevo ente público, con personalidad, fines y patrimonio propios, según el caso.-54 Por los fines, las prerrogativas y el control a que están sometidos, algunos autores sostienen que los consorcios administrativos deben funcionar como personas jurídicas independientes de los Entes que las constituyen.-55 Para esos autores, la personalidad jurídica surgiría como consecuencia de la norma genérica de creación; o como consecuencia del acuerdo constitutivo -ratificado por los órganos de tutela, cuando corresponda-.56 4) Con intereses comunes preexistentes, y determinantes del agrupamiento de empresas.- 57 5) Con necesidad de concentrar esfuerzos para la realización del objeto: cumplimiento de obras o prestación de servicios, que integran los cometidos de los consorciados.6) Con finalidad de lucro sólo en los consorciados; pero no por parte del consorcio, en sí mismo.8) Es un ente instrumental, puesto al servicio de los fines propios de los consorciados.-58 54 Es la concepción de Renato Alessi: Instituciones de Derecho administrativo, t. 1, p. 157.- Vé: G.Landi - G.Potenza: Manuale di Diritto amministrativo, 55 M. Marienhoff: Tratado, op. cit., t. 2, p.13.- C.Vitta, Diritto amministrativo, t. 1, p.641.-Arturo Lentini: Istituzioni di diritto amministrativo, t. 1, p. 83.- p. 489 y ss.- 56 Se ha sostenido que los consorcios o asociaciones entre entidades públicas, por cuanto ejercen función pública propia de sus miembros, necesariamente debe regirse por el Derecho público.- G.Caballero Sierra, Los consorcios, op. cit.,p. 104.- 57 G. Caballero Sierra, Los Consorcios, op. cit., p. 99; quien señala que en el consorcio siempre se da una comunidad previa de interés por parte de los asociados, que constituye la causa de la entidad gestora de obras y servicios, por lo que siempre habrá coincidencia en torno a los fines a perseguir.- 58 G. Caballero Sierra: Los Consorcios, op. cit., p. 99; para quien el consorcio es siempre un ente instrumental, llamado a hacer cumplir los fines preexistentes de los sujetos consorciados, y que no son otros que los que le haya encomendado el ordenamiento jurídico, en su ámbito de competencia.- -14- La característica común a todos los consorcios, es la de ser organizaciones permanentes o accidentales, para la realización y la gestión de obras o servicios de interés común a los propios asociados 59 ,sin que de las obras y los servicios, se vuelva titular el consorcio.- 60 9) Los fines pueden ser muy diversos, pero coincidentes con los de cada consorciado; aunque, en todo caso, no podrían ser fines indeter minados o indefinidos, o ajenos a sus estatutos orgánicos.10) Las representaciones en los órganos consorciales, no necesariamente toman como base las contribuciones monetarias o de otro tipo de bienes, al fondo social.9.- FUENTES DE FINANCIAMIENTO En la medida que el consorcio constituye el medio a través del cual los consorciados desarrollan parte de su propia actividad, resulta natural que sobre ellos recaiga la carga del financiamiento primario e inmediato de su actividad, de manera proporcional al interés respectivo.-61 Los consorciados deben participar de los gastos de funcionamiento de la entidad cuyo substrato personal integran.Por ello, la principal fuente de financiamiento consorcial, es la proveniente de las contribuciones de los consorciados.No obstante, dichas contribuciones no constituyen un elemento constitutivo de la figura consorcial, toda vez que pueden existir contribuciones: a) diferenciales y no proporcionales (cuantitativamente desiguales); o b) impuestas a otros sujetos (Estado, terceros beneficiarios) y con modalidades diversas (contribuciones, subvenciones, cánones, proventos, etc.).62 10.- BIENES DEL CONSORCIO El consorcio es un sujeto o una organización al servicio de sus integrantes; por lo tanto, no es titular de la esfera de intereses que satisface.Los bienes pertenecen y permanecen en el consorcio, en la medida en que constituyan medios para la realización de los fines y cometidos consorciales; y, cuando ya no cumplan con ese objetivo instrumental, tanto los bienes como las obras, pasarán a los consorciados en las proporciones pactadas.-63 Las obras constituyen el fin y no los medios del consorcio; en consecuencia, no ingresan a su patrimonio, sino al patrimonio de los consorciados.-64 11.- ÓRGANOS DEL CONSORCIO Los consorcios cuentan con estructuras orgánicas muy variadas; no obstante suelen reiterarse, tres tipos de 59 Según Salemi, los consorcios administrativos son uniones que integran la organización estatal, constituidas por una pluralidad de sujetos, que se encuentran en una situación idéntica y son reunidos por el Estado, o autorizados a reunirse, para la consecución, merced a su cooperación, de un fin determinado, necesario para la conservación y el progreso del propio Estado. La teoria generale, op. cit. p. 61.- 60 Aldo Sandulli, Manuale di Diritto amministrativo, op.cit.- 62 La proporcionalidad del financiamiento primario e inmediato de su actividad, no es esencial; pudiendo realizarse legítimamente mediante la utilización de otras modalidades.- 62 G.Stancanelli, I consorzi, op. cit., p. 262 y ss.- 63 G.Stancanelli, I consorzi, op. cit., p. 258 y ss.- Pertenecen al consorcio, solamente los bienes que, constituyendo un medio para la realización del fin social, están coligados a la propia esfera instrumental; y ello, por cuanto el ente surge al servicio de sus integrantes, quienes siguen siendo titulares de la esfera sustancial de intereses a cuya protección se dedica el consorcio (ibidem, p. 245).-J.R.Dromi: Derecho administrativo económico, op. cit., p. 53.- 64 Giuseppe Stancanelli, I consorzi, op. cit., p. 252 y ss.; quien afirma que debe excluirse la pertenencia al patrimonio del consorcio, de las obras emergentes del fin para el cual ha sido constituido.- -15- órganos de gobierno y de administración: a) la Asamblea Deliberativa, encargada de resolver los asuntos más importantes, y a veces, de la elección del Consejo y del Presidente; b) el Consejo de Administración; y c) el Presidente; estos último s, órganos de administración.-65 12.- CONTROLES SOBRE EL CONSORCIO El consorcio administrativo -como todas las administraciones que manejan fondos públicos, cualquiera sea su naturaleza jurídica66 - está sometido a controles internos y externos; de legalidad o de mérito; preventivos, concomitantes o a posteriori, típicos de las instituciones de Derecho público de un Estado de Derecho.-67 13.- MODIFICACIONES DEL CONSORCIO Las modificaciones pueden producirse respecto de ámbito territorial de actuación; los sujetos que lo componen; o la naturaleza jurídica de los mismos; el fin; la organización; los actos; el patrimonio o los controles.Las modificaciones pueden fundarse: en causas naturales; nacionales o internacionales; en actos del consorcio o de las autoridades nacionales; pueden ser objetivas, subjetivas, orgánicas o funcionales.-68 Las modificaciones pueden incidir en elementos esenciales o no esenciales y pueden ser voluntarias o coactivas; los efectos serán distintos en cada caso.-69 14.- RESPONSABILIDAD El consorcio responde directamente frente a terceros, por los hechos y actos cumplidos dentro del ámbito de sus atribuciones; sin perjuicio de la división de la deuda entre los consorciados, conforme a su efectiva participación, pudiéndose repetir lo pagado en exceso.Los terceros están legitimados para, -previa excusión del patrimonio consorcial- dirigir sus acciones contra los consorciados, quienes responderán en forma solidaria.-70 15.- EXTINCIÓN O DISOLUCIÓN DEL CONSORCIO El consorcio puede cesar por: a) el transcurso del término; b) el cumplimiento del objeto social; c) decisión expresa o implícita de los consorciados; d) imposibilidad legal o material de cumplir los cometidos; 65 M. S. Giannini, Istituzioni di Diritto amministrativo, p. 219 66 La Constitución, en el art. 191 establece que los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todas las administraciones autónomas con patrimonio propio, cualquiera sea su naturaleza jurídica, publicarán periódicamente estados que reflejen claramente su vida financiera.-La ley fijará la norma y número anual de los mismos y todos deberán llevar la visación del Tribunal de Cuentas.- 67 Generalmente las normas que regulan la creación, competencias y funcionamiento de los consorcios contienen disposiciones que establecen los órganos, los tipos y los procedimientos de control.-G.Stancanelli, I consorzi, op. cit., p. 224 y ss.- Cuando ello no ocurra, se aplican los principios generales en la materia.-(Ibidem, p. 207 y ss.).- 68 J.R.Dromi, Derecho administrativo económico, op. cit., p. 45.- 69 G.Salemi: La teoria generale, op. cit., p. 166 y ss.- 70 J.R.Dromi, Derecho administrativo económico, op. cit. p. 54.- -16- e) transformación en otra entidad.-71 En esos casos, el patrimonio del consorcio se reparte entre los consorciados de acuerdo a las previsiones estatutarias; o en proporción a la contribución realizada oportunamente por los consorciados; salvo —en todo caso— los derechos correspondientes a los terceros.- 72 V.- TEXTO DEL PROYECTO DE CONSORCIO AA - BB ESTATUTO.- En Montevideo, el entre por una parte: representación de BB, convienen en la adopción del presente estatuto. en representación de AA y en Primero.- FINES.- AA y BB, personas jurídicas públicas estatales cuyos fines se encuentran explicitados en sus respectivas leyes orgánicas, se asocian en forma permanente, constituyendo un consorcio administrativo, en los términos previstos por la Ley N116.462 arts. 266 y 271, con la finalidad de coordinar y complementar el ejercicio de sus especialidades, para el mejor y más eficiente cumplimiento de los objetivos expresos y conexos, emer gentes del ordenamiento jurídico que los regula; pudiendo desarrollar sus actividades tanto en el país, como en el extranjero. Segundo.- DENOMINACION (PERSONALIDAD JURIDICA) Y SEDE.- La entidad se denominará "Consorcio AA - BB", (será persona jurídica de derecho público) y tendrá su sede principal en la capital del país, pudiendo constituir domicilios alternativos o especiales en ciudades del interior o del exterior. Tercero.- OBJETO.- El Consorcio tendrá por objeto la prestación de todo tipo de servicios de asesoramiento y asistencia técnica vinculados con los cometidos de AA y BB, mediante: investigaciones; elaboración y análisis de programas y proyectos; formación y selección de recursos humanos de nivel científico-técnico superior; realización de cursos, seminarios y actividades de divulgación; realización de obras o gestión de servicios propios de sus especialidades o conexos con los mismos. Cuarto.- REGIMEN JURIDICO.- El Consorcio está regulado por un ordenamientojurídico emergente de la Constitución, las leyes, decretos y reglamentos que regulan la organización y funcionamiento de AA y BB; así como las disposiciones del presente estatuto y las reglamentaciones que dicte en el futuro, con aprobación expresa del órgano competente.Quinto.- PLAZO.- El plazo de la asociación es de cinco años, contados a partir del presente otorgamiento; quedando automáticamente renovado por nuevos períodos quinquenales, si no se comunica la voluntad de cese, seis meses antes del vencimiento del período respectivo.- Vigente el plazo contractual o sus prórrogas, cualquiera de las partes podrá proponer a la otra, la rescisión unilateral, previa comunicación fehaciente, realizada con seis meses de antelación.Sexto.- OBLIGACIONES DE LOS CONSORCIADOS.- Los consorciados tendrán a su cargo la prestación al consorcio de los conocimientos científicos y técnicos, así como los recursos humanos y materiales, propios de los cometidos que desempeñan.Séptimo.- PATRIMONIO.- El Patrimonio del Consorcio, necesario para su funcionamiento, estará constituido por: a) el capital mínimo inicial, integrado por los consorciados de acuerdo a sus disponibilidades presupuestales; b) el capital de funcionamiento, integrado en cada oportunidad por los consorciados; c) los bienes de cualquier naturaleza que adquiera o se le destinen, así como los que reciba por herencias, legados o donaciones para el cumplimiento de sus cometidos.Octavo.- INGRESOS.- Constituyen ingresos del consorcio: a) Los precios por suministros de servicios propios de su especialidad; b) la renta de los bienes de su patrimonio y el producido de su venta; 71 J.R.Dromi: Derecho administrativo económico, op. cit. p. 47 y 48.-G. Salemi: La teoría generale, op. cit., p. 179 y ss.- 72 Elio Gizzi: Consorzi fra enti pubblici, op. cit. p. 264.- -17- c) los que provengan de hechos, actos u operaciones efectuados por el organismo; d) los aportes realizados por los asociados.Noveno.- RESULTADOS.- Los resultados de la actividad consorcial, se distribuirán en forma proporcional a la participación de los consorciados en cada obra, servicio o suministro, en que intervenga el consorcio.Décimo.- ORGANIZACION.- Los órganos del consorcio son: a) el Consejo Ejecutivo y b) la Presidencia. El Consejo Ejecutivo se integra con 3 miembros: uno designado por AA, uno designado por BB y uno designado por acuerdo, entre los dos primeros, que lo presidirá. Los miembros designados por los consorciados, podrán tener hasta un doble número de suplentes; durarán tres años en sus funciones, pudiendo ser renovados por períodos trienales, debiendo cesar toda vez que se les designe sustituto. El Presidente del Consejo Ejecutivo durará un año en el ejercicio de sus funciones; tendrá un suplente, para los casos de salidas al exterior, licencias y ausencias temporales; y puede ser renovado por igual término, sin límite; debiendo cesar, toda vez que se le designe sustituto.Décimo Primero.- FUNCIONAMIENTO.- El Consejo Ejecutivo se reunirá ordinariamente, una vez por mes, y extraordinariamente toda vez que lo solicite uno de sus miembros. En caso de urgencia, las citaciones podrán realizarse con un mínimo de seis horas de antelación.Décimo Segundo.- COMPETENCIAS DEL CONSEJO EJECUTIVO.- El Consejo Ejecutivo es el órgano jerarca del Consorcio, compitiéndole, por mayoría integrada con los votos de los representantes de los consorciados: a) Dictar los reglamentos necesarios para el cumplimiento de las funciones del consorcio; b) aprobar los lineamientos generales y particulares de las metas y objetivos a cumplir por la institución; c) establecer las normas generales sobre administración de personal, fijando las modalidades de relacionamiento funcional y sus remuneraciones; d) designar y destituir a sus funcionarios; e) aprobar las rendiciones de cuentas y los balances de ejecución presupuestal, así como los planes y programas de actividades; f) delegar en el Presidente, por resolución fundada, las actividades que considere pertinentes; g) ejercer los poderes jurídicos y las competencias necesarias para el cumplimiento de sus fines y objetivos; h) autorizar la adquisición y enajenación de bienes inmuebles y bienes muebles de valor; i) resolver la asociación con otras personas jurídicas nacionales o extranjeras; j) contratar personal para la ejecución de los contratos que celebre el consorcio.- Las decisiones de los literales e), f) h) e i), requerirán el voto conforme de la unanimidad de componentes.Décimo Tercero.- COMPETENCIAS DEL PRESIDENTE DEL CONSEJO EJECUTIVO.- El Presidente, es el órgano ejecutor de las resoluciones del Consejo Ejecutivo del Consorcio, compitiéndole: a) Presidir el Consejo Ejecutivo, dirigir sus sesiones, cumplir, hacer cumplir y comunicar sus actos; b) dirigir, coordinar y controlar las actividades de la institución; c) representar al Consejo Ejecutivo y al Consorcio; d) autorizar los gastos, cualquiera fuese su monto; y disponer, los pagos de las erogaciones autorizadas; e) imponer sanciones disciplinarias hasta la suspensión sin goce de sueldos por el término de seis meses, al personal dependiente; f) dictar las resoluciones que correspondan, comunicándolas en primer lugar a los consorciados; -18- g) presentar anualmente al Consejo Ejecutivo, dentro de los 30 días de concluido el ejercicio, el proyecto de rendición de cuentas y balance de ejecución financiera, así como la memoria de las actividades desarrolladas; h) presentar anualmente para su aprobación por el Consejo Ejecutivo, noventa días antes del comienzo del ejercicio, planes y programas de actividades a ser ejecutados en el ejercicio siguiente o posteriores; i) adoptar las resoluciones urgentes que sean necesarias, dando cuenta inmediata al Consejo Ejecutivo; j) suscribir convenios, contratos y todo tipo de actos autorizados por el Consejo Ejecutivo necesarios para el funcionamiento del Consorcio; k) delegar, con autorización del Consejo Ejecutivo, en funcionarios subordinados, las facultades necesarias para la eficaz ejecución de los cometidos que le competen.Décimo Cuarto.- RETRIBUCIONES Y VIATICOS.- El Presidente del Consejo Ejecutivo recibirá una remuneración mensual reajustable por períodos cuatrimestrales fijada por los representantes de los consorciados. Los miembros del Consejo Ejecutivo serán reembolsados por los gastos necesarios para el desempeño de su función. Décimo Quinto.- PROHIBICIONES.- Los miembros de los órganos jerarcas de los consorciados, así como los integrantes del Consejo Ejecutivo no podrán, mientras ejerzan sus funciones, prestar servicios al organismo, como particulares; ni hacer, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno con el mismo; ni gestionar negocios propios o ajenos, excepto la tramitación de reclamos o acciones contra ellos, sus cónyuges o sus hijos menores o incapaces. Tampoco podrán intervenir en caso alguno, en negocios que hubieren conocido o intervenido durante el desempeño de sus funciones o por razón de sus cargos. Estas prohibiciones alcanzan a quienes tengan vínculo profesional o sean consocios con cualquiera de los miembros del Consejo Ejecutivo del Consorcio o con miembros de los órganos jerarcas de los Entes consorciados, y se extienen en todos los casos, hasta un año después de cesado en el cargo que las genera.Décimo Sexto.- RESPONSABILIDAD.- Los bienes y derechos del Consorcio y los de los Entes consorciados, garantizan el pago de las obligaciones que contraiga.Los consorciados responderán entre sí, en forma proporcional a su participación en cada obra, servicio o suministro en que se genere responsabilidad, debiendo establecerse en forma previa, el grado de participación de cada uno de los consorciados.Décimo Séptimo.- PERSONAL.- Los funcionarios de AA y BB podrán desempeñar tareas para el consorcio, percibiendo, cuando así se acuerde, además de las retribuciones corres pondientes al cargo de origen, las compensaciones fijadas por el Consejo Ejecutivo.- VI.- COMENTARIOS SOBRE EL PROYECTO 1.- Fines (1).- AA y BB constituyen una asociación permanente, con estructura de consorcio administrativo, con o sin personería jurídica, para coordinar y complementar el ejercicio de sus respectivas especialidades constitucionales y legales, tanto en el país como en el extranjero, a los efectos de lograr el mejor y más eficiente cumplimiento de los objetivos establecidos en sus normas orgánicas; en un todo de acuerdo con lo dispuesto por la Ley N1 16462, arts. 266 y 271.2.- Denominación, personalidad jurídica y sede (2).- El Consorcio podrá constituir o no, una persona jurídica distinta de los consorciados; en todo caso, será persona jurídica de Derecho público.3.- Objetivos (3).- A través del consorcio AA-BB se prestarán todo tipo de servicios de asesoramiento y asistencia técnica, vinculados con los cometidos específicos de cada consorciado.4.- Régimen jurídico (4).- La organización y funcionamiento de la asociación interadministrativa se regula por las normas del Derecho público a que se encuentran sometidos ambos asociados, las disposiciones del Estatuto y las reglamentaciones dictadas por el propio consorcio.5.- Duración (5).- Tratándose de actividades de mediano alcance, se establece un plazo mínimo de 5 años de duración; sin perjuicio de las prórrogas automáticas y la posibilidad de rescisión unilateral.6.- Obligaciones de los consorciados (6).- Los consorciados se obligan a poner al servicio del consorcio los recursos humanos y materiales necesarios para su correcto y eficaz funcionamiento.7.- Patrimonio (7).- El consorcio dispondrá de un patrimonio mínimo de constitución y funcionamiento; pudiendo -a los mismos efectos- adquirir bienes a título oneroso o gratuito.- -19- 8.- Ingresos (8).- Se consideran ingresos del consorcio: los precios de los servicios, el producido de ventas y rentas; los provenientes de hechos, actos u operaciones; y los aportes que realicen los asociados.9.- Destino de los resultados (9).- Los resultados de la actividad consorcial, se distribuirán en forma proporcional a la participación de los consorciados en cada obra, servicio o suministro.10.- Organización(10-12-13).- El consorcio será administrado por: a) el Consejo Ejecutivo: órgano colegiado, integrado por tres miembros, dos designados(de duración trienal) y el tercero cooptado, que lo presidirá; es el jerarca de la entidad, poseyendo poderes de reglamentación y de resolución respecto de designaciones, contrataciones y destituciones, adquisición y enajenación de bienes, asociación con otras entidades, etc.; b) el Presidente: órgano unipersonal, de administración inmediata y ejecución; con un año de duración y remoción inmediata.11.- Remuneraciones y viáticos (14).- Atento a la importancia de los cometidos a desarrollar, y a que se trata de una asociación que deberá actuar preferentemente en el extranjero el estatuto prevé el otorgamiento de viáticos para los Consejeros y remuneración para el Presidente.12.- Prohibiciones (15).- Los miembros de los órganos jerarcas están sometidos a las prohibiciones propias de quienes integran órganos públicos de similar naturaleza, en el derecho positivo nacional.13.- Responsabilidad (16).- Siendo o no persona jurídica distinta de la correspondiente a cada uno de los asociados, las obligaciones del consorcio se garantizan con sus bienes y los bienes de los consorciados, en forma proporcional a la participación en la obra o servicio que generó la responsabilidad.14.- Personal (17).- El consorcio podrá actuar con personal propio, o con personal de los respectivos consorciados, en cuyo caso, se podrán acordar retribuciones complementarias.- VII.- TEXTOS NORMATIVOS APLICABLES LEY 16462 DE 11.1.94-A.266.- Sustitúyese la frase final del literal j) del art. 41 del decreto-ley N1 15031, de 4 de julio de 1980, en la redacción dada por el art. 27 de la Ley N1 16011, de 11 de octubre de 1991, por la siguiente: "A tales fines podrá asociarse en forma accidental o perma nente con otras entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras, así como contratar o subcontratar con ellas la complementación de sus tareas".ART. 271.- Incorpórase en el giro de todos los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados el prestar servicios de asesoramiento y asistencia técnica, en las áreas de su respectiva especialidad, tanto en el territorio de la República como en el exterior.- A tales fines podrán asociarse en forma accidental o permanente con otras entidades públicas o privadas nacionales o extranjeras, así como contratar o subcontratar con ellas la complementación de sus tareas.Bibliografía específica Giovanni Salemi: La teoría generale dei consorzi amministrativi nel diritto italiano.Giuseppe Stancanelli: I consorzi nel Diritto amministrativo, Milano, 1963; Consorzi amministrativi, y Consorzi stradale, en Novissimo Digesto, t. IV.Roberto Dromi: Derecho administrativo económico, t. II.Gaspar Caballero Sierra: Los consorcios públicos y privados.Mario Bandini: Consorzi agrari, en Novissimo Digesto, t. IV.Carlo Petrocchi: Consorzi de bonifica integrale y Consorzi per l"uso delle acque, en Novissimo Digesto, t. IV.Elio Gizzi: Consorzi fra enti pubblici, en Novissimo Digesto, t. IV.Antonio Vitale: Consorzi idraulici, en Novissimo Digesto, t. IV.Giannantonio Guglielmetti: Consorzi industriali, en Novissimo Digesto, t. IV.Giuseppe Ferri: Teoria generale e consorzi industriali, en Enciclopedia del diritto, t. IX.- -20- Luigi Acrosso: Consorzi in agricoltura, en Enciclopedia del diritto, t. IX.Giovanni Miele-Giuseppe Stancanelli: Consorzi amministrativi, en Enciclopedia del diritto, t. IX.Marcello Bernardi: Consorzi fra enti locali, en Enciclopedia del diritto, t. IX.Luciano Orusa: Le strade pubbliche, p. 413 y ss.Carlos E.Delpiazzo: Manual de contratación administrativa, t. II, p. 163 y ss..Giuseppino Treves: L"organizzazione amministrativa.Roberto Cavallo Perin: Comuni e Province nella gestione dei servizi pubblici.----------- -21-
