Integración económica y políticas de migración

Integración económica y políticas
de migración: un consenso en revisión
Francisco Alba
El Colegio de México
Introducción
El fenómeno de la migración internacional se plantea en la actualidad en términos muy diferentes a
los que se enmarcaba hace apenas un par de décadas. Ahora, las realidades de la globalización son
evidentes, las políticas de la integración económica
son abrazadas con gran entusiasmo e importantes
costos humanos de la migración se perciben como
producto de las políticas sistemáticas de su control.
En el pasado reciente, el tráfico internacional de seres
humanos no había adquirido los aspectos dramáticos que muestra en la actualidad. Las circunstancias internacionales exhiben claramente los
conflictos entre las tendencias y fuerzas de la
globalización y la integración en los ámbitos económico, social y cultural —sobre todo en el campo
de la economía— y los esfuerzos y las políticas que
se resisten a aceptar algunas de las implicaciones
migratorias de esas fuerzas y tendencias. Estas circunstancias son propicias —como en el pasado en
situaciones parecidas de prohibición— para la ilegalidad, la extorsión, la clandestinidad, el abuso y
la violencia alrededor de la formación y operación
de variados mercados laborales internacionales que
se desenvuelven y expanden, en contextos de más
freno y control que de regulación de las migraciones. En la búsqueda de oportunidades y futuros
mejores para sí mismos y sus familias, los migrantes
están dispuestos a soportar grados extraordinarios
—hasta trágicos— de sufrimiento y peligro.
La comunidad internacional debe reconocer
que los países prósperos ejercen una demanda efec1
tiva de fuerza de trabajo y que los pobres y menos
prósperos generalmente la tienen en exceso para su
demanda interna, por lo que las presiones para los
intercambios laborales entre países son irresistibles.
El reto que esta comunidad enfrenta, por lo tanto, es
lograr un cauce ordenado a esas presiones y la regularización de los intercambios y movimientos de
trabajadores. En manos de los gobiernos está hacer
que la globalización y la integración no sean “fuerzas malévolas”sino fuentes de prosperidad para todos los países que participan en el emergente nuevo
sistema mundial. De no ser ése el caso, difícilmente
se podrán evitar los movimientos masivos de población entre países.
El fenómeno migratorio entre México y Estados Unidos posee sus modalidades propias, pero
en los aspectos anteriores no es la excepción. Su
situación ha derivado en la actual cuestión migratoria que introduce en la relación bilateral múltiples aspectos irritantes. Para México estos aspectos
se refieren tanto al incremento de los accidentes y
la violencia de que son objeto los migrantes en sus
intentos por ingresar a Estados Unidos, cuanto al
fortalecimiento agresivo de obstáculos, barreras y
el patrullaje a lo largo de la frontera, al tiempo que
los intercambios comerciales y otros movimientos
y flujos se promueven y sostienen un gran dinamismo. 1 También para Estados Unidos existen aspectos irritantes alrededor de la cuestión migratoria.
Entre esos aspectos se encuentran la cuantía misma del flujo, su carácter no autorizado y las
erogaciones públicas que se le imputan a la migración por los gobiernos locales, estatales y el fede-
El intercambio comercial bilateral se ha más que duplicado desde 1994, cruzando la frontera en ambas direcciones en conjunto
aproximadamente mil millones de dólares por día en el 2000.
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Migración México-Estados Unidos. Opciones de política
ral. Las apreciaciones al respecto van desde los
análisis académicos (Vernez y Ronfeldt, 1991) hasta
los reclamos y alegatos de carácter nativista, racista y xenófobo. En ambos casos, tanto por lo que se
refiere a las perspectivas desde México como desde Estados Unidos, puede discutirse el grado de
adecuación entre las percepciones y las realidades, reconociendo que ambas, tanto las unas como
las otras, cuentan en la definición de la cuestión
migratoria.
Sin embargo, en la última década del siglo XX
se presentaron inesperados acontecimientos en la
relación bilateral que ofrecen grandes oportunidades para trascender el actual impasse —delicado e
irritante— que priva en la relación migratoria. Esos
acontecimientos son el proyecto y acelerado proceso de integración económica —que profundiza la
interpenetración e interdependencia de las economías no sólo de México y Estados Unidos sino también de Canadá— y la institucionalización del
diálogo en el plano político como instrumento privilegiado por ambos gobiernos para conducir la relación bilateral. La integración económica fue
contemplada en el momento de su promoción como
un desarrollo conducente a aliviar las presiones
migratorias y el diálogo político fue visto, también
con optimismo, como un paso fundamental que
permitiría franquear las múltiples y difíciles cuestiones pendientes —incluida la migratoria (Alba,
1993b)— de la relación bilateral. Los desarrollos ulteriores, sin embargo, se han quedado cortos frente
a las expectativas anteriores. Además, las respuestas
de ambas sociedades —dentro de sus propias diversidades y complejidades— no parecen orientarse en
la misma dirección ni marchar al unísono: en la
mexicana se han creado expectativas que no encuentran su contraparte en la estadounidense. Así, la realización de las oportunidades que ofrece el “nuevo
entendimiento”bilateral enfrenta retos formidables.
Reflexionar acerca de esas oportunidades y
retos es el propósito de este documento que consta,
además de esta introducción, de las siguientes partes. En la segunda, se revisa el contexto en que, en
términos generales, tiene lugar el debate político
relativo a las implicaciones de la integración económica sobre la emigración. En la tercera, se resume la experiencia mexicana post-apertura
económica desde la perspectiva de los procesos de
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convergencia en el interior del país. En la cuarta, se
examinan las relaciones entre las políticas de integración y las migratorias. En la quinta y última parte, se concluye que es recomendable entablar
negociaciones migratorias.
El contexto analítico sobre integración
y migración
Existe en la actualidad un consenso en materia de
política económica que postula que el desarrollo de
los países pasa por su integración a la economía del
mundo. Este consenso ha repercutido profundamente en la forma de pensar el manejo de la cuestión
migratoria, al menos en gran parte de los países desarrollados, —importante destino de los migrantes
de países en desarrollo–donde se espera que el desarrollo generado por la apertura y la integración
económicas también producirá una disminución de
las presiones migratorias internacionales (The
Trilateral Commission, 1993; Meissner, 1992). Esta
posición analítico-política, afín al “Consenso de
Washington”,implícitamente descansa en una perspectiva del desarrollo internacional como “proceso
restaurador de equilibrios”que supone que la integración conduce a la convergencia económica. El
mecanismo principal de ese proceso de convergencia que cierra la brecha entre los países pobres y los
ricos son las inversiones que fluirían hacia los países emisores de migrantes en condiciones de su apertura a los mercados mundiales.
Esta perspectiva consensual está detrás de la
Comisión Asencio que analizó las relaciones entre
desarrollo y migración en América del Norte, con el
propósito de promover el primero para frenar la segunda. Esa Comisión les proponía a los países
expulsores del área la liberalización comercial de
bienes y servicios y la apertura a los flujos de inversión extranjera directa a fin de crear más empleos y
mejorar su retribución, lo que reduciría los incentivos para migrar ( U.S. Commission for the Study of
International Migration and Cooperative Economic
Development, 1990). Ciertamente esa Comisión consideró que el desarrollo provocaría más migración
en el corto plazo, pero en el largo plazo los mecanis-
Integración económica y políticas de migración
mos del mercado y la apertura económica conducirían a la convergencia de los precios de los factores
productivos —del trabajo en lo particular— y facilitarían la reducción de las presiones migratorias.
En el pasado, desde los años de los Programas
de Braceros hasta antes del Tratado de Libre Comercio de América del Norte ( TLCAN), en México se tendió a ver el futuro de la migración como una mera
prolongación de las condiciones presentes, como
algo inevitable, a lo que no se le veía fin (Alba,
1999a). Con el Tratado, la posición mexicana se
conformó a la perspectiva consensual. Con base en
el supuesto de que el libre movimiento de bienes y
capitales pueda ser un sustituto de la movilidad de
la fuerza de trabajo, las posturas mexicana y estadounidense coincidieron, durante los años de la
negociación de la liberalización comercial, en señalar que ésta permitiría generar empleos y retribuciones ascendentes, lo que repercutiría en las
tendencias migratorias, al punto que las expectativas de menores presiones migratorias como resultado de la liberalización comercial propuesta jugaron
a favor de la aceptación del TLCAN (Alba, 1993a).
El marco analítico neoclásico que sustenta la
convergencia económica es central al argumento de
las relaciones entre integración, desarrollo y migración. Sin embargo, la incorporación a los mercados
mundiales no conduce ni automática ni inevitablemente —sea en el corto, mediano o largo plazos—
a la convergencia de las economías y, de ahí, a la
reducción de los flujos migratorios. Las críticas a la
argumentación anterior surgen, en general, tanto
desde los campos de interés de los estudios sobre
integración económica y desarrollo como de los
estudios sobre las migraciones internacionales.
Incluso sin abandonar el marco neoclásico en
el campo de la integración económica y el desarrollo, una de las críticas surge al introducirse en el
análisis el factor del cambio tecnológico. Desde esa
perspectiva ampliada, la división de las economías
provocada por el avance tecnológico se interpone
en el camino de la convergencia. El cambio tecnológico más bien profundiza que diluye una división
del mundo entre una pequeña parte que es tecnológicamente innovadora y próspera, otra mayor que
es capaz de absorber y adaptar las tecnologías mo2
dernas, y el resto que no es capaz ni de lo uno ni de
lo otro.
Las nuevas teorías del crecimiento económico endógeno surgen para explicar precisamente la
persistencia de las divergencias entre los países. Ello
se debe, entre otros supuestos, a que en los modelos asociados a esas teorías se postulan rendimientos crecientes de los factores y externalidades
vinculadas con el avance científico y tecnológico
(Romer, 1986; Lucas, 1988). La creciente integración económica del mundo desencadena en las diferentes economías —de los países y regiones—
procesos tanto de convergencia como de divergencia, cuya resultante final no es fácilmente predecible,
ni metodológica ni analíticamente, dada la complejidad de los factores involucrados. Sin embargo, en
condiciones de asimetrías económicas y tecnológicas muy pronunciadas —entre países e intra-países—
la apertura de mercados tiende a producir una tendencia de divergencia acumulativa, debido al predominio de los efectos de escala, de aglomeración y del
cambio tecnológico autosostenido. Si ello es así, no
se tienen por qué esperar disminuciones —asociadas a los procesos de integración económica— de
las presiones migratorias.
Otra corriente crítica del argumento de la convergencia económica surge desde la perspectiva histórica de la integración y el desarrollo como procesos
de cambios y transformaciones económicos y sociales que tienden a incentivar más que a
desincentivar la migración. La expansión de los
mercados y la entrada de tecnologías de producción intensivas en capital a las regiones periféricas
altera las condiciones sociales y económicos existentes y provoca que los individuos cambien su
modo de vida tradicional, creando una población
móvil de trabajadores que buscan maneras nuevas
de obtener ingresos, manejar riesgos y adquirir capital (Massey, 1988). 2 Desde esta perspectiva, las
migraciones —internacionales e internas— son un
componente esencial del propio desarrollo y a sus
distintas etapas o estilos corresponden modalidades
de movilidad propias (Skeldon, 1997).
La argumentación consensual, que liga la integración al desarrollo y, de ahí, a la convergencia económica y la reducción de las presiones migratorias,
Los mayores ingresos que el desarrollo proporciona facilitarían también la migración.
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Migración México-Estados Unidos. Opciones de política
es también criticada desde el ámbito especializado
de los estudios sobre las migraciones internacionales
que señalan la complejidad y diversidad de los factores que las impulsan -referidos tanto a la demanda de
trabajadores como a la oferta de los mismos y a las
redes sociales entre países. Los precios decrecientes
del transporte, lo nutrido y frecuente de las comunicaciones y la emergencia de una cultura transnacional, facilitan cada vez más los movimientos
internacionales de personas y los hacen menos costosos, económica y socialmente. Los mercados de trabajo de los países desarrollados atraen inmigrantes
para segmentos cada vez más numerosos de sus economías. A su vez, los inmigrantes, una vez que acumulan un buen capital social refuerzan los vínculos
que conectan las áreas de origen con las de destino,
lo que imprime a la migración un carácter de continuidad y regeneración (Massey et al., 1993; Castles y
Miller, 1993). Sin embargo, hay que recelar tanto de
la argumentación neoclásica sobre la disminución de
las presiones migratorias como de las contraargumentaciones sobre su perpetuación ante la gran diversidad de circunstancias dentro de las que se
dsenvuelven las migraciones internacionales (Portes,
1997).
Ciertamente los procesos de desarrollo internacional se asocian a la transformación de economías excedentarias de trabajo y caracterizadas por
bajos salarios —de emigración— a economías
deficitarias de trabajo y con predominio de altos
salarios -de inmigración. Sin embargo, este tipo
ideal de “transición migratoria”de carácter internacional no autoriza a suponer la supresión de las
presiones migratorias o de la movilidad en el mundo.
Migración, convergencia
y desequilibrios en México
En el último cuarto del siglo XX los sistemas
migratorios en América del Norte han experimentado cambios significativos que son ampliamente re-
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conocidos. Por lo que se refiere a uno de los principales sistemas, la corriente de mexicanos a Estados
Unidos, éste posee tres características que antes no
exhibía o sólo las detentaba en grado menor: la
emigración también es definitiva; la difusión geográfica del origen y destino de los migrantes se expande, y su experiencia ocupacional se diversifica.
Los flujos se han vuelto menos cíclicos o circulares y más de carácter permanente. En la actualidad el indicador más crecientemente utilizado del
fenómeno migratorio es el número de mexicanos
que establecen su residencia “permanente”en Estados Unidos: de menos de 30 mil migrantes anualmente en los años sesenta a más de 300 mil en los
noventa. Producto de lo anterior, los mexicanos en
Estados Unidos rebasan 7 millones en 1996, cuando en 1970 no sumaban un millón ( SRE/CIR, 1997). 3
Al mismo tiempo, el número de mexicanos
deportables supera el medio millón por año a principios de los setenta, se aproxima al millón a fines
de ese mismo decenio, y al millón y medio hacia
mediados de los ochenta, estabilizándose alrededor
de esta última cifra desde entonces.
El patrón de concentración geográfica del fenómeno en el centro y norte del país no ha desaparecido ni disminuido significativamente, pero llama
la atención la incorporación al sistema de migrantes de los estados mexicanos del centro y sureste.
Algo parecido acontece respecto de las áreas de
destino en Estados Unidos que se han extendido del
suroeste hacia el centro y el este de ese país.
El predominio de las actividades agrícolas sigue siendo mayoritario entre los migrantes temporales; sin embargo, se observa una progresión
constante de la experiencia laboral de los migrantes
en México y de su inserción laboral en Estados Unidos en actividades ligadas a la industria y los servicios; éstas actividades absorben respectivamente
alrededor de un tercio y la mitad de los mexicanos
residentes en aquel país ( SRE/CIR, 1997).
Entre México y Estados Unidos se han
incrementado también los movimientos de población en el sentido contrario: de estadounidenses
hacia México. Un indicador de las tendencias más
recientes son las entradas temporales de personas
Las cifras de mexicanos en Estados Unidos incluyen el componente de la reunificación familiar, si bien el marco conceptual del
documento se constriñe a la migración laboral.
Integración económica y políticas de migración
de negocios de Estados Unidos y Canadá (visa FMN)
cuyo número alcanzó casi 100 mil en 1996 (Instituto Nacional de Migración, 1997). Esta tendencia y
modalidad migratoria se da en el marco de la selectiva movilidad laboral contenida en el capítulo XVI
del TLCAN.
También en el último cuarto de siglo ha habido una intensificación de la integración de México
a la economía mundial y a la de Estados Unidos en
particular. La integración en el ámbito financiero es
aceleradísima y profunda en los años setenta; y desde la segunda mitad de esa década, la integración
se profundiza por la explotación de los recursos
petroleros. Sin embargo, seguramente más significativos que las integraciones financiera y petrolera
son el abandono del proceso de desarrollo mediante la industrialización sustitutiva ( ISI) y el acelerado
proceso de apertura económica desde mediados de
los años ochenta. Este proceso de integración se
institucionaliza sólidamente en los años noventa con
el TLCAN y otros tratados de libre comercio.
En consecuencia, los años ochenta y noventa
son de una restructuración económica profunda
cuyas implicaciones han significado, hasta ahora,
desequilibrios y disparidades en múltiples ámbitos
más que una tendencia sostenida y consistente hacia la convergencia tanto en términos internacionales como internos. 4 Por su asociación con los marcos
conceptuales sobre las migraciones se revisan ante
todo las implicaciones en el ámbito laboral, por un
lado, y en el ámbito regional, por otro. El por qué
de estas tendencias requiere una respuesta suficientemente compleja como para ser intentada en este
documento; además, tan sólo se harán algunas consideraciones sobre los supuestos vínculos de las
implicaciones laborales y regionales con las recientes tendencias migratorias.
Tendencias en el ámbito laboral. Se considera
que la reestructuración afecta de manera particular
los mercados de trabajo. La apertura económica
implicó una modernización acelerada de la planta
productiva, con modificaciones en la composición
de la demanda laboral. Al respecto, un estudio reciente sobre la emigración mexicana resume las vías
principales de la reestructuración como: una caída
4
en la generación de empleo a partir de 1982 que no
se ha recuperado y ha producido un aumento en el
desempleo pero, sobre todo, en el empleo no protegido e informal; un descenso sistemático de los salarios debido a la inestabilidad económica, el
impulso para atraer inversionistas extranjeros, la necesidad de reducir el gasto del sector público, y la
política de aumentar las exportaciones, lo que ha
mantenido y ampliado la brecha salarial entre México y Estados Unidos; la desregulación de la economía rural ha desestabilizado sus sistemas de trabajo,
la organización rural y las estrategias de sobrevivencia de un gran número de familias y comunidades
tanto rurales como urbanas (Escobar Latapí, Bean y
Weintraub, 1999, pp. 9-10).
Ciertamente ha cambiado la dinámica de la
demanda laboral de manera diferenciada sectorialmente y por categorías ocupacionales y niveles de
calificación. Así, por ejemplo, la demanda es aparentemente más dinámica por determinados profesionistas y trabajadores calificados cuya oferta es
limitada, por lo que sus salarios parecen experimentar una mejoría generalizada. Sin embargo, a nivel
agregado, no se ha experimentado una tendencia
hacia la convergencia en el ámbito salarial —factor
central explicativo de la migración en la perspectiva
teórica consensual. Los salarios manufactureros, después de desplomarse en 1982, aún se encuentran,
casi 20 años más tarde, a las tres cuartas partes del
nivel de 1980; y los mínimos a niveles inferiores. Indudablemente que este desempeño no es atribuible,
de manera simplista, a la integración económica ni
la apertura comercial; errores en el manejo
macroeconómico, acontecimientos políticos y deficientes políticas sociales de acompañamiento o
compensatorias han influido con fuerza en las tendencias de los mercados laborales en México.
En términos generales, si bien el TLCAN ha intensificado y profundizado la integración económica regional en lo comercial, lo financiero y las
inversiones —con sus componentes de difusión tecnológica—, el periodo que ha transcurrido desde la
puesta en marcha del TLCAN -poco más de seis años es muy breve como para poner a prueba los supuestos efectos de la apertura comercial sobre la conver-
Las implicaciones de la más amplia apertura e integración se dan en un contexto histórico profundamente desigual y heterogéneo
de la economía y la sociedad mexicanas.
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Migración México-Estados Unidos. Opciones de política
gencia económica y las tendencias migratorias. Aislar los efectos del TLCAN de los otros factores no es,
además, tarea metodológica fácil, máxime en el
contexto de una gran demanda de mano de obra
derivada de un crecimiento económico sostenido
en Estados Unidos, de una recesión profunda, como
la de 1995, en México, 5 y de los seculares patrones
migratorios mexicanos a aquel país.
Los parámetros fundamentales de oferta y demanda del mercado laboral mexicano —y otras de
sus condiciones de carácter institucional, tales como
el tipo de sindicalismo controlado y las modalidades de afiliación con exclusión— siguen caracterizando a este mercado como uno de bajos salarios.
En todo caso, más de un decenio después de
reformular las políticas de apertura e integración económicas no existen indicadores sólidos que demuestren tendencias nacionales agregadas de
convergencia salarial ni que la migración esté disminuyendo entre México y Estados Unidos.
Sin embargo, la economía en su conjunto encierra una profunda heterogeneidad, por lo que los
efectos de la apertura son muy diferenciados en razón de dicha heterogeneidad. Una parte del aparato productivo —minoritaria ciertamente desde la
perspectiva laboral— se encuentra vinculada con la
modernización tecnológica y organizativa; la otra
constituida por gran parte de las unidades económicas en el sector agrícola, la microindustria, el pequeño comercio y los servicios personales
—mayoritaria— tiene baja capacidad para absorber
y adaptarse al cambio tecnológico. A raíz de la apertura, sobre todo con posterioridad al TLCAN, miles
de micro, pequeñas y medianas empresas han sido
liquidadas y muchas otras han emprendido ajustes
de personal. Mención aparte merecería la agricultura que ha experimentado estancamiento en la generación de empleos y salarios bajos (Yúnez-Naude,
2000).
Tendencias en el ámbito regional. El proceso
de apertura está produciendo un reordenamiento
espacial de las actividades productivas —una
relocalización industrial significativa— de tal forma
que son la frontera norte, ciertas áreas del centro y
algunas ciudades de los litorales las que tienen ma5
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yores oportunidades de desarrollo, mientras que otras
zonas del altiplano y el sur tienden a distanciarse de
las anteriores en términos de inversiones, oportunidades ocupacionales en sectores modernos y posibilidades locales de movilidad económica y social
(Alba, 1999b). En términos concretos, dadas las
disparidades regionales prevalecientes al inicio de
los años noventa, el escenario anterior se traduce
en que la inversión productiva tendería a concentrarse primordialmente en las regiones del Norte y
Centro del país, marginando a las del Sur, ya que
ese gradiente refleja, en general, las condiciones de
la infraestructura física y humana y las ventajas
geopolíticas.
Como una aproximación al comportamiento
regional de la inversión productiva en México un
somero análisis de la inversión extranjera directa ( IED)
en el periodo 1994-1998 revela que su distribución
estatal corresponde aceptablemente bien con algunos de los indicadores generalmente utilizados para
medir las diferencias estatales en materia de condiciones económicas, recursos humanos e infraestructura. Las variables de la PEA en manufacturas, la
proporción de la población con primaria completa
y el número de líneas telefónicas por habitante resultaron significativamente asociadas con la IED, incluida la variable Zona Norte que pretende capturar
de manera explícita el efecto de la brecha entre el
norte y el resto del país. De ese ejercicio se desprende que la “gran política”de la apertura comercial y la integración económica está actuando como
una política regional regresiva al favorecer a las regiones con mejor o más abundante disponibilidad
de recursos y menores costos de transacción e información y penalizar a las más atrasadas.
Las remesas podrían reforzar el comportamiento anterior —al menos en el corto y mediano plazos—
dado que su distribución y potenciales efectos multiplicadores se corresponden todavía con la geografía
de la emigración. El volumen de remesas es importante por la cuantía misma (en 1999 se estima en alrededor de 6 mil millones de dólares) y es comparable
a otros rubros como el turismo, la inversión extranjera directa o el petróleo. Aunque la importancia relativa en el conjunto de la economía sólo excede
La disminución del PIB de México en 1995 (menos 6.2 por ciento) tiene una influencia decisiva sobre el comportamiento de los años
posteriores a la entrada en vigor del TLCAN. Por otro lado, éste permitió a México recuperarse rápidamente de dicha recesión.
Integración económica y políticas de migración
ligeramente uno por ciento, en estados y regiones de
intensidad migratoria el peso económico de las
remesas se acrecienta significativamente.
En general, se identifican dos fases claramente diferenciadas del proceso de convergencia regional: la primera de ellas, de 1940 a 1960, se
caracterizó por un proceso relativamente rápido de
convergencia; durante la segunda fase, de 1960 a
1995, este proceso se detuvo e incluso mostró cierta tendencia a revertirse. Las disparidades regionales son de tal magnitud que sorprende a los expertos
la baja sensibilidad de la migración interestatal a
los diferenciales de ingreso (Esquivel, 1999), incluso en contraste con la alta movilidad internacional
de los trabajadores mexicanos ( OCDE, 1998).
En resumen, la restructuración económica concomitante con la apertura de la economía y la integración a los mercados mundiales de inversión y
capital reorganizan los patrones migratorios internos e internacionales, al cambiar la capacidad de
absorción laboral de los tradicionales centros urbanos mexicanos y estancarse el potencial rural de
absorción laboral; procesos que generan poblaciones tanto urbanas como rurales más móviles, en un
inédito contexto de inseguridad laboral. No es que
se produzca estancamiento de la economía; por el
contrario, ésta se dinamiza al conformarse como una
“extensión del núcleo central”del espacio económico regional de América del Norte. Sin embargo,
la reestructuración no sólo fue apresurada y poco
preparada, sino que tampoco fue acompañada por
políticas de amortiguamiento por lo que se han
mantenido e intensificado las proverbiales e históricas desigualdades sociales y disparidades regionales del país. Estas tendencias podrían explicar tanto
los cambios de los patrones migratorios internos
como las emergentes características de las corrientes migratorias internacionales.
El futuro de la migración será consecuencia,
por lo demás, no sólo de las transformaciones vinculadas a la restructuración económica y tecnológica sino también de la modalidad de las transiciones
de la modernización de carácter demográfico, social y político del país. Estas transformaciones y transiciones -unas y otras - están todavía por completarse
al abrirse el siglo XXI en México. En general, históricamente, todas las transformaciones anteriores se
encuentran asociadas con presiones migratorias de
mayor o menor importancia, lo que sugiere que el
fenómeno migratorio de mexicanos a Estados Unidos todavía persistirá por un periodo prolongado.
La transición demográfico-urbana está bien avanzada, pero no ha concluido, y los escenarios de su
recorrido futuro —ampliamente modelados— indican, con una buena dosis de confiabilidad, que el
crecimiento de la población continuará moderándose y las entradas al mercado laboral (cohorte de
15 a 44 años), aunque cuantiosas todavía por una
generación más, irán disminuyendo del año 2010
en adelante. La población mexicana es ya mayoritariamente urbana, pero alrededor de un tercio es todavía rural. El llamado “bono demográfico”que
ofrecerá oportunidades demográficas únicas al país
en el mediano y largo plazos también implica presiones importantes en los mercados de trabajo para
responder a una oferta laboral que crecerá rápida y
sostenidamente en el corto y mediano plazos -todavía por alrededor de veinte años más ( CONAPO ,
2000). La transición política ha dado un gran paso
el 2 de julio del 2000, pero las futuras instituciones
y la instauración de una cultura democrática, con
espacios de representación plural y rendición de
cuentas (no sólo por parte de los agentes públicos
sino también de los privados) están por diseñarse,
implantarse y consolidarse.
A todas estas transiciones les tomará tiempo y
todas encierran, por las tensiones que generan, potenciales implicaciones migratorias —internas e internacionales— de importancia. En esas condiciones,
la intensificación y multiplicación de los intercambios y las relaciones económicas, laborales y sociales con Estados Unidos continuarán impulsando e
incentivando la migración a ese país en el corto,
mediano y largo plazos (Tuirán, 2000).
Sobre las relaciones entre
las políticas de liberalización
comercial y de integración
económica y las migratorias
A raíz del TLCAN se abre en esta región, en particular
en México, un debate sobre el paralelismo y la
concurrencia, o su carencia, entre las políticas
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Migración México-Estados Unidos. Opciones de política
migratorias y las políticas comerciales en el proyecto y proceso de integración económica. Hay posiciones encontradas al respecto. Por un lado, las que
desconfían que pueda establecerse cualquier tipo
de vinculación o concurrencia entre ellas por razones intrínsecas de carácter analítico o político. Por
otro lado, las que sostienen lo contrario. Entre éstas,
algunas consideran que la liberalización comercial
debería complementarse con una parecida liberalización de la movilidad laboral; 6 englobada en esta
misma orientación se encuentra la posición que sostuvo que una vez aceptada la conveniencia de una
mayor integración económica en la región, dicha
aceptación conduciría a una actitud más abierta en
torno a la conveniencia de liberar la movilidad del
trabajo (Alba, 1993b).
Los diferentes —de hecho frecuentemente
opuestos— objetivos de los países receptores y de
los emisores muestran la complejidad de hacer concurrir las políticas migratorias con las políticas comerciales al interior de los espacios económicos
creados por los acuerdos de libre comercio. En general, los países receptores, prósperos y avanzados,
esperan que la liberalización comercial acelere el
desarrollo de los países de emigración y ello aminore los flujos migratorios; los países emisores, en cambio, mediante su restructuración económica,
también esperan acelerar su desarrollo con esas
políticas, sin que la reducción de los flujos figure
como uno de sus objetivos principales.
Una revisión de diferentes casos de integración regional constata, por un lado, que existe una
gran diversidad de acuerdos y condiciones respecto
a la concurrencia (o no) de las políticas de liberalización comercial y de inversiones con las de liberalización migratoria y, por otro, que el prerrequisito
de la convergencia económica se interpone generalmente en el camino de la liberalización de la
movilidad de las personas y del trabajo (Alba, Garson
y Mouhoud, 1998). La tendencia general es a no
asociar ambas políticas. Los países concluyen acuerdos y zonas de libre comercio de manera creciente,
pero sólo excepcionalmente zonas o áreas de mercados laborales únicos. México no es una excepción al respecto; ninguno de sus tratados de libre
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comercio, con países contiguos o lejanos, se orientan a la liberalización de la movilidad laboral y de
las personas.
La creación de mercados laborales únicos —
al igual que en otros ámbitos nacionales sensibles—
requiere de visiones compartidas y voluntades políticas tenaces de integración; estas perspectivas y propósitos sólo parecen conjuntarse en circunstancias
excepcionales, tales como las que dieron origen al
caso de la actual Unión Europea. En ese caso, se
han establecido importantes políticas de acompañamiento para acelerar la convergencia económica
entre los países miembros. En ausencia de esas circunstancias excepcionales, la discusión de la libre
movilidad del trabajo se pospone hasta que se haya
alcanzado un “nivel adecuado de convergencia económica”que prevenga la materialización de flujos
masivos de población.
En el contexto de la relación bilateral, la entrada en vigor del TLCAN ha contribuido a que tanto el
gobierno como la sociedad mexicanos acepten, más
abiertamente que en el pasado, la emigración y demanden una mayor movilidad para el trabajo mexicano en aras del emergente “espíritu del TLC ”(Alba,
en prensa; Verea, 1997). Del lado de Estados Unidos,
en cambio, se realizan esfuerzos tenaces para instrumentar medidas legales de control migratorio en general y dedican cuantiosos recursos para la contención
de la migración —percibida como no autorizada —
que proviene de México (y de otros países).
Desde 1993 la Patrulla Fronteriza ha más que
duplicado su tamaño y sus recursos y los “operativos
de control”buscan cubrir la mayoría de los puntos
de cruce más concurridos entre el Océano Pacífico
y el Golfo de México. Vehículos utilitarios, sensores
electrónicos, visores nocturnos, luces potentes y
“cercas infranqueables”conforman un nuevo panorama en la frontera, con todos los adelantos de la
tecnología al servicio del control migratorio, lo que
sugiere con claridad que el énfasis se ha puesto en
el segundo de los términos de la estrategia de
facilitation and control. La meta declarada es dificultar el cruce de la frontera lo suficiente como para
disuadir a los migrantes de intentarlo siquiera. El
número de detenciones en las áreas y sectores don-
Ésta parece haber sido la posición mexicana al inicio de las negociaciones que condujeron al
TLCAN.
Integración económica y políticas de migración
de se concentran los recursos permite interpretar que
se ha obtenido éxito al perturbar las rutas tradicionales de los migrantes mexicanos no autorizados.
Sin embargo, no parecería que la mayor dificultad
para el ingreso haya logrado desalentar el flujo a
Estados Unidos (General Accounting Office, 1997;
Suro, 1998). En 1996, entra en vigor en ese país la
Ley de Reforma de la Inmigración Ilegal y de Responsabilidad del Inmigrante ( IIRIRA), pieza principal
de la estrategia legislativa dirigida a crear condiciones más difíciles para la inmigración, en general, y
para la inmigración no autorizada, en particular. 7
En Estados Unidos existe una profunda ambigüedad con respecto a la migración mexicana y sus
características particulares. En efecto, la demanda
estadounidense por trabajadores inmigrantes no
descansa tan sólo en los requerimientos asociados
a las fases de crecimiento del ciclo económico y en
el trabajo calificado, sino que se extiende a todo
tipo de trabajo y ha adquirido un carácter estructural. Sin embargo, no obstante su gran apertura a la
inmigración, su política migratoria parecería orientarse ante todo hacia el control de aquélla, como
sucede en casi todos los países prósperos y avanzados, aunque ello se vuelva casi imposible de lograr
(Cornelius, Martin y Hollifield, 1994).
La globalización en los albores del XXI no es la
del XIX, cuando la convergencia salarial entre los
países trasatlánticos de origen y destino fue apoyada en buena medida por un contexto de libre comercio y de libre movilidad del trabajo (Williamson,
1996). A principios del siglo XXI se acepta lo primero, más no lo segundo, al menos no en la medida
experimentada en el siglo XIX. Ciertamente, las circunstancias difieren. Sin embargo, si bien los espacios vacíos casi no existen en la actualidad, en
cambio los transportes, las comunicaciones, la información, y la integración están haciendo del mundo un solo espacio.
El dilema migratorio bilateral —y el regional
en general— es un rompecabezas difícil de armar.
Para armarlo correctamente se requiere adoptar una
perspectiva “generosa”sobre la integración internacional como proceso deliberado para lograr la convergencia económica por diferentes medios de
7
cooperación, además del comercial. De ocurrir esa
cooperación, entonces tal vez sería más válido que
en las presentes circunstancias sostener que ”If the
sending country is ultimately integrated into the
international market as a developed, urbanized
economy, net migration ceases and the former
sending country may itself become a net importer of
migrant labor”. (Massey et al., 1994, p. 741). Por lo
pronto, la globalización, el actual escenario de integración económica entre los países parece estar
acrecentando la movilidad de los trabajadores más
allá de las fronteras nacionales en vez de estarla
constriñendo (Stalker, 2000). A largo plazo, incluso
la convergencia económica difícilmente habrá eliminado la movilidad laboral; sin embargo, en esas
circunstancias los futuros patrones de movilidad tal
vez serán menos conflictivos que los actuales y más
aceptables.
Consideraciones finales
La ausencia de negociaciones migratorias entre los
dos países y la experiencia negativa de las medidas
unilaterales de control migratorio por parte de Estados Unidos (en su interior basadas en controles a los
empleadores de migrantes no autorizados y en la frontera basadas en el fortalecimiento del patrullaje y la
erección de barreras físicas al ingreso) no han dado
como resultado “el control”de los flujos migratorios,
sino que han propiciado condiciones para mayores
riesgos de incidentes y violencia para los migrantes
mismos, sin disminuir su vulnerabilidad a la explotación en sus condiciones de trabajo. La permanencia
de esas condiciones enturbian —por decir lo menos—
el clima de la relación bilateral. Independientemente
de que en la actualidad no parecen existir condiciones para plantear la profundización de la integración
como proyecto regional —el concepto mismo de integración le es “extraño”a las tres naciones del TLCAN,
si bien en grado diferente y propio —, el hecho de la
integración derivada del TLCAN y sus implicaciones
en las agendas bilateral y regional, lo que ofrece oportunidades tanto para plantear la cuestión del sentido,
Las otras piezas de la estrategia del control migratorio son la Ley del Antiterrorismo y la Pena de Muerte y la Ley de Responsabilidad
Personal y Oportunidad de Empleo (ley que reforma la asistencia social).
41
Migración México-Estados Unidos. Opciones de política
dirección y alcances de la integración regional, como
para poner en la mesa de negociaciones la cuestión
migratoria y la “regularización”de los mercados laborales específicos.
El contexto actual de la cuestión migratoria está
enmarcado por dos poderosas tendencias: la integración económica y el diálogo político. Esas tendencias ofrecen oportunidades no sólo para eliminar
los aspectos irritantes de la cuestión migratoria, sino
también para buscar un entendimiento de largo alcance al respecto. Además, las coyunturas económica y política por la que atraviesan ambos países
ofrecen oportunidades para llegar a ese entendimiento. En Estados Unidos, el crecimiento económico es
sostenido y no hay señales de que “la nueva economía”vaya a desacelerarse significativamente o a
entrar en receso. En México, la recuperación económica ha sido rápida y sorprendente, y se tienen
indicios de que ésta se consolide en una etapa de
crecimiento sostenido. Los cambios de administración en los ejecutivos de ambos países generalmente presentan oportunidades para mejorar los términos
de la relación bilateral. Por lo que respecta al “cambio de régimen”goza, en general tanto en el interior como en el exterior, de las expectativas de un
“bono democrático”favorable. En otras palabras, los
contextos tanto coyuntural como de mediano y largo plazos ofrecen interesantes oportunidades de trascender la situación actual. Existen, desde luego,
riesgos e indefiniciones y el proceso, ciertamente,
enfrenta retos formidables.
Ante los continuados requerimientos de
inmigrantes por parte de la economía estadounidense, la integración económica del TLCAN ha contribuido en México a la generación y búsqueda de una
racionalización a la movilidad de las personas al
interior del espacio económico regional que se está
construyendo. Además, el argumento de la
funcionalidad de la emigración para la economía y
la estabilidad política mexicanas no deja de tener
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42
cierta validez —tanta como este argumento pudo
haberla tenido en el pasado— por el hecho de no
poderse descartar fenómenos de inestabilidad política y económica que no son extraños a todo cambio de régimen o a la simple alternancia de poder
en el ámbito federal.
La existencia de un diálogo político proporciona el instrumento para comenzar a saldar la cuestión migratoria. A partir de la realidad institucional
del TLC se les abre a los países de la región la oportunidad de romper las tradicionales barreras políticas, sociales y culturales, lo que permitiría adoptar
perspectivas comunitarias y regionales más amplias
que posibiliten la negociación y cooperación en la
materia, descansando en el reconocimiento de la
complejidad y multiplicidad de los factores que
subyacen en la dinámica del fenómeno migratorio
y la multiplicidad de reacciones que provoca.
Los retos —ante todo por la ambivalencia ante
la migración mexicana y las resistencias, no sólo
estadounidenses, a la profundización de la integración regional— para aprovechar las oportunidades
que ofrece el contexto económico y político vuelven el manejo migratorio en un rompecabezas muy
difícil de armar. Para no romper los acuerdos y equilibrios alcanzados en otros ámbitos de la relación
bilateral, ni el clima bilateral, en su conjunto, la recomendación es llegar a un entendimiento, una visión compartida, sobre las grandes líneas de la
dirección del proyecto de integración regional en el
largo plazo y negociar y cooperar para solucionar
la cuestión migratoria en sí misma, gradual y sectorialmente. Como meta concreta, es conveniente
negociar un acuerdo migratorio laboral como un
paso fundamental en el camino del establecimiento
de un régimen migratorio tendiente a sustituir la
actualmente conflictiva cuestión migratoria por instancias e instituciones que le den cauce al fenómeno y se conviertan en mecanismos para la solución
de controversias e incidentes migratorios.
El argumento tradicional de la funcionalidad de la emigración para la economía y la estabilidad política mexicanas no deja de tener
cierta validez —tanta como este argumento pudo haberla tenido en el pasado— por el hecho de no poderse descartar futuros
fenómenos de inestabilidad política y económica que no son extraños a todo cambio de régimen o, incluso, a la simple alternancia
de gobierno.
Integración económica y políticas de migración
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