Informe 954 - Asuntos Publicos

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Democracia, gobierno de la mayoría y leyes orgánicas
constitucionales. Parte I
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Democracia, gobierno de
la mayoría y leyes
orgánicas constitucionales.
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1. Introducción
El principio democrático, en el seno de sociedades complejas, debe
reflejar el respeto a la igualdad democrática, a la voluntad del electorado
manifestada a través de sus representantes, y al autogobierno del pueblo.
Sin embargo, la exigencia de obtener un número de votos superior a la
mayoría para aprobar, modificar o derogar ciertas materias legislativas,
tal como lo establece la Constitución chilena a través de la figura de las
leyes orgánicas constitucionales (LOCs), constituye una alteración del
principio democrático, en la medida en que otorga un poder de veto
excesivo a la minoría parlamentaria y tiende a perpetuar el status quo,
otorgando una ventaja institucional a quienes se ven favorecidos por él.
A lo anterior cabe sumar el efecto agregado del sistema electoral
binominal, que sobrerrepresenta a la primera minoría electoral, y del
control preventivo obligatorio del Tribunal Constitucional, que añade un
punto de veto adicional para la minoría parlamentaria ante un órgano
que carece de legitimación democrática directa. Por lo demás, la operatoria
conjunta de estas tres instituciones: quórum agravado de las LOCs,
sistema electoral binominal y control preventivo obligatorio ante el
Tribunal Constitucional, configuran una auténtica triada “antimayoritaria”,
cuya reforma se hace imprescindible si ha de restaurarse a plenitud el
principio democrático y la posibilidad de cambios de relevancia en el
status quo. Se trata, como se argumentará en este Informe, de instituciones
reñidas con el canon democrático aceptado por la mayoría de los
ordenamientos constitucionales más avanzados, y que tampoco se
sostiene desde un punto de vista de la teoría política contemporánea.
A fin de articular este planteamiento, este primer Informe explora el
origen de las LOCs en Chile, sus características principales y su vinculación
con los otros elementos del sistema político ya mencionados. Además,
se realiza una caracterización y evaluación de los elementos de derecho
comparado más relevantes y pertinentes para el sistema constitucional
chileno, con el propósito de develar la contradicción de las LOCs en
relación al constitucionalismo democrático actual. En un segundo Informe
se analizarán en profundidad los argumentos teóricos de quienes
propugnan esta figura, al tiempo que se someten dichas premisas a
severas críticas, concluyéndose en su inadecuación desde el punto de
vista de la teoría democrática. Al contrario, por las razones que se
sostendrán en el segundo Informe, se concluye que la regla de la mayoría
simple respeta los principios de libertad e igualdad democrática, al tiempo
que asegura mayor inclusividad y responsividad en la toma de decisiones
públicas.
Informe N° 954 Política
27/05/2008
Democracia, gobierno de la mayoría y leyes orgánicas
constitucionales. Parte I
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2. Orígenes y características principales de las LOCs en Chile
Las LOCs surgen como una de las más importantes innovaciones de la Constitución de 1980; toda vez
que esta figura no existía ni en las anteriores constituciones ni en la práctica legislativa (2). Su origen se
remonta a la propuesta formulada por la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución (CENC), grupo
de constitucionalistas convocados por la Junta de Gobierno para proponer un nuevo texto constitucional
que trabajó entre 1974 y 1978. Durante la sesión 34 el comisionado Bertelsen, en el contexto de la
discusión sobre la regulación del Congreso Nacional, trajo a colación la experiencia francesa de leyes
complementarias de la Constitución que sirven para desarrollarla, evitando, de esta manera, una Constitución
rígida y que requiera continuas modificaciones. Esta posición fue refrendada posteriormente por los demás
integrantes de la CENC, y se agregó la exigencia de que los proyectos de LOCs se sometan a control
preventivo y obligatorio ante el Tribunal Constitucional (en adelante TC). Como sostiene Lucas Sierra, las
LOCs surgieron de la desconfianza de los comisionados a las mayorías, como “una extensión del texto
constitucional hacia la legislación, como una manera de expandir la Constitución hacia el sistema jurídico”(3),
dotándola de estabilidad, fijeza, rigidez. Sin embargo, y a pesar de estos argumentos, en el borrador de
proyecto de Constitución que la CENC envió al Consejo de Estado en 1978 el quórum de las LOCs es
solamente de mayoría absoluta de los congresales en ejercicio. La redacción final del precepto constitucional
que regulaba las LOCs, y que estableciera el quórum original de 3/5 de los diputados y senadores en
ejercicio, modificado posteriormente mediante la reforma constitucional de 1989, fue obra del grupo de
trabajo asesor de la Junta de Gobierno que revisó el proyecto de Constitución entre julio y agosto de 1980,
siendo responsable también de ampliar el ámbito competencial de las LOCs, con lo que se aumentó la
rigidez de estas materias (4).
En relación a las características de las LOCs, se pueden resumir en las siguientes: a) se exige un quórum
de las cuatro séptimas partes de los diputados y senadores en ejercicio para su aprobación, modificación
o derogación; b) la Constitución menciona diecisiete materias que deben ser reguladas por medio de una
LOC; c) se establece el control obligatorio y preventivo por parte del Tribunal Constitucional; y d) no
procede la delegación legislativa (D.F.L.) sobre materias que deban ser objeto de leyes orgánicas
constitucionales.
Para el profesor Zapata Larraín, la razón de ser de las LOCs radica en la limitación de la capacidad regulativa
de la ley, a fin de no interferir en la administración del Estado o afectar el ordenamiento constitucional,
al tiempo que se perseguía inducir o forzar “el desarrollo de una práctica parlamentaria caracterizada por
la transacción y el consenso” (5), lo que conduciría a una saludable “democracia de los acuerdos”. Cabe
recordar, igualmente, que la mayoría de las LOCs entraron en vigencia a días que asumiera el gobierno
del ex Presidente Patricio Aylwin Azócar, y fueron elaboradas por comisiones legislativas creadas por la
Junta de Gobierno, cuando aún no se encontraba en funcionamiento el Congreso Nacional. Ahora bien,
más allá de estas justificaciones, lo cierto es que el quórum supramayoritario, en conjunto con la operatoria
del sistema binominal y el control preventivo obligatorio del TC, han configurado, más que una “democracia
de consensos”, un sistema de gobierno caracterizado por un enorme poder de bloqueo legislativo de la
minoría política, que defiende el status quo heredado de la dictadura militar, en lo que se podría denominar,
con justicia y sin exageración, una democracia antimayoritaria y de vetos.
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3. Las LOCs y otros elementos del sistema político
El sistema de quórum supra-mayoritario para la aprobación, modificación o derogación de leyes en
materias fundamentales para el ámbito político-constitucional no puede ser analizado sin tomar en
consideración su vinculación con otros dos elementos del sistema político. En primer término, la existencia
de un sistema electoral para la elección de escaños en el Congreso Nacional que desconfía de las mayorías
y subsidia a la primera minoría electoral. Como se ha señalado reiteradamente, el sistema binominal ha
tenido como efecto sobre-representar a las dos principales coaliciones políticas. Sin embargo, el mayor
beneficio recae en la primera minoría, ya que, de acuerdo al diseño del sistema electoral, basta que
obtenga un tercio más uno de los votos en un determinado distrito o circunscripción para que se asegure
la elección de al menos uno de los dos escaños en disputa. De esta forma, el sistema electoral tiene por
objeto garantizar a esta minoría una representación prácticamente igual, dados los escasos doblajes
electorales, a la de la mayoría, al tiempo que se excluye del Parlamento a otras fuerzas políticas relevantes
que no participan en ninguna de las dos principales coaliciones políticas (6). En resumen, el sistema
binominal asegura que la minoría obtendrá al menos 3/7 más uno de los asientos parlamentarios, con
lo que se le otorga la facultad de bloquear la reforma o derogación de las LOCs.
En segundo lugar, se prevé un mecanismo de control preventivo y obligatorio de constitucionalidad de
los proyectos de LOCs, radicado en el Tribunal Constitucional (TC). De esta forma, aún en el improbable
caso de que se logre obtener el quórum supra-mayoritario para aprobar una LOC, dicho proyecto de ley
tendrá que pasar por el cedazo, obligatorio y en forma previa a su publicación en el Diario Oficial, del
control de constitucionalidad efectuado por el Tribunal Constitucional, el que define su misión como “hacer
prevalecer su voluntad por sobre la del órgano controlado” (7).
En definitiva, como acertadamente señala Patricio Zapata Larraín, el juego entre el quórum supramayoritario de las LOCs, el control preventivo obligatorio ante el TC y el sistema electoral binominal,
terminan “subsidiando de manera excesiva a las fuerzas políticas que pierden las elecciones” (8). Sin
embargo, sostienen aún los partidarios de las LOCs que este tipo de legislación tiene precedentes en el
derecho comparado, por lo que su crítica no puede sostenerse desde el punto de vista de la teoría
democrática, ya que democracias consolidadas recurren a ellas. Corresponde, en consecuencia, hacerse
cargo de este argumento, para lo cual se revisará, someramente, la regulación sobre leyes orgánicas
en Francia y España, principales modelos, así como en Portugal, Bélgica y otros países latinoamericanos.
4. Elementos de derecho comparado
4.1. La situación en Francia
El régimen de las leyes orgánicas en Francia resulta de capital importancia para entender esta institución
en nuestro país, toda vez que sirvió de principal modelo para las LOCs, según lo registran las actas de
la CENC. Las LOCs, junto al dominio máximo legal y la potestad reglamentaria reforzada, son instrumentos
técnicos que la Constitución francesa de 1958 contempla con el fin de fortalecer el régimen presidencial,
en desmedro de la Asamblea Nacional, fundadas en una desconfianza hacia la democracia, en particular
al legislador. Al mismo tiempo, las leyes orgánicas perseguían posponer la resolución de ciertas materias
constitucionales, respecto de las cuales no existía consenso entre los redactores de la Constitución, para
que fueran desarrolladas posteriormente por leyes complementarias a ésta (9). Se distinguen cuatro
aspectos esenciales de las leyes orgánicas: a) los proyectos de ley orgánica no pueden ser discutidos ni
votados en la cámara de origen, sino después de transcurridos 15 días desde su presentación; b) en caso
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de desacuerdo entre ambas cámaras, el texto deberá ser aprobado por la mayoría absoluta de los miembros
de la Asamblea Nacional; c) las leyes orgánicas sobre el Senado deberán ser votadas en los mismos
términos por ambas Asambleas; d) son objeto de control preventivo obligatorio de constitucionalidad por
parte del Consejo Constitucional; y e) no hay un catálogo taxativo de materias propias de ley orgánica,
sino que la Constitución se remite a ellas en diversas disposiciones, fundamentalmente en relación a la
organización de instituciones políticas (10).
4.2. Las leyes orgánicas en España
Al establecer esta categoría legislativa, la Constitución española tuvo como propósito, como señala el
ex ministro del Tribunal Constitucional español, Pedro Cruz Villalón, por una parte, arbitrar un mecanismo
por medio del cual la obra constitucional, que había resultado del “consenso” entre las principales fuerzas
políticas, quedase completada también mediante el consenso y, por otra, servir como “fórmula dilatoria
de compromiso” toda vez que se requería aprobar con urgencia el texto constitucional en 1978, evitando
que ciertas decisiones pendientes de importancia quedaran en manos del legislador “ordinario” operando
con mayoría simple (11).
De acuerdo a la normativa constitucional española, se puede caracterizar a la ley orgánica conforme a
las siguientes notas. Por una parte, la Constitución fija, de manera general, unas ciertas materias que
han de ser reguladas por ley orgánica (“las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y
libertades públicas”, “las que aprueben los Estatutos de Autonomía”, y las que aprueben “el régimen
electoral general”), al tiempo que diversos preceptos de la Constitución establecen reservas específicas
de ley orgánica. Por otra parte, se exige la aprobación por medio de una mayoría absoluta en el Congreso
de los Diputados, en una votación final sobre la totalidad del proyecto de ley orgánica (12). Finalmente,
se le otorga a los órganos políticos la posibilidad de recurrir en forma previa a la promulgación de la ley
ante el Tribunal Constitucional, posibilidad que en la práctica se ha ejercido en muy escasas ocasiones.
Transcurridos casi 35 años de vigencia de la Constitución española, no son pocos los autores que han
criticado la pervivencia de esta institución, considerando que su propósito original, servir de extensión
del “estado de compromiso” que permitió consolidar la transición pacífica a la democracia, ya se ha
cumplido. En esta línea, Cruz Villalón concluye que “una vez que esta legislación ya existe y, sobre todo,
una vez que el Tribunal Constitucional ha consolidado su autoridad, la ley orgánica ofrece hoy más
inconvenientes que ventajas. En realidad, su carácter era el de una figura normativa para un período de
transición” (13).
4.3. Otras experiencias comparadas
En Bélgica, la Constitución dispone en su artículo 4º, un procedimiento de modificación de límites de
cualquiera de las cuatro regiones lingüísticas que componen el reino, en virtud del cual se requiere de
la mayoría de cada grupo lingüístico presente en cada cámara legislativa, que además sea igual o superior
a dos tercios de los votos emitidos. Este dispositivo se justifica por la historia multicultural de la sociedad
belga, que además se encuentra dividida geográficamente, lo que explica este mecanismo consociativo
para mantener la unidad y la estabilidad política en ese país (14). También se establece un control de
constitucionalidad, el cual es represivo y facultativo sobre leyes vigentes, lo que distingue a esta Constitución
del modelo francés.
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Por otra parte, en el caso de la Constitución portuguesa de 1976, se adopta un quórum ligeramente
diferente de aprobación de leyes orgánicas, por cuanto se exige una mayoría absoluta de los parlamentarios
y que, en ciertos casos, además debe ser superior a los dos tercios de los miembros presentes en la sala
al momento de la votación (15). Las leyes orgánicas abarcan principalmente materias políticas y de
organización de órganos públicos fundamentales. Finalmente, se crea también el recurso al control
preventivo de constitucionalidad, pero facultativo al igual que en España, por parte del Tribunal Constitucional
portugués.
Por último, corresponde mencionar también a las Constituciones de Ecuador, Venezuela, Perú, Colombia
y Argentina, las cuales han adoptado la exigencia de quórums especiales, aunque en ninguno de estos
casos se exige un quórum tan alto como el vigente en Chile, sino simplemente la mayoría de los congresales
en ejercicio (16).
5. Conclusiones sobre la experiencia comparada
Finalmente, para responder a quienes pretenden validar la configuración de las LOCs en Chile haciendo
hincapié en su conformidad con ciertas experiencias comparadas similares, se presenta un resumen de
las principales características de las instituciones de naturaleza análoga en otros países y que han sido
objeto de análisis en los apartados anteriores.
Cuadro 1: Comparación de características de leyes orgánicas constitucionales
Ámbito de
competencia
Tipo de
mandato
Quórum de aprobación
Control del TC
Chile
Amplio
Específico
Preventivo y obligatorio
Francia
Restringido
Específico
España
Mediano
Portugal
Mediano
Genérico y
específicos
Específicos
4/7 de diputados y senadores en
ejercicio
Mayoría absoluta, en caso de
desacuerdo entre Cámaras
Mayoría absoluta
Preventivo y facultativo
Bélgica
Restringido
Específico
Mayoría absoluta y 2/3 de los
presentes
Mayoría en grupo lingüístico y 2/3
de votos emitidos
Preventivo y obligatorio
Preventivo y facultativo
Represivo y facultativo
Fuente: elaboración propia.
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A partir de este cuadro es posible extraer las siguientes conclusiones:
1. El número de constituciones que contemplan la exigencia supra-mayoritaria para la aprobación de
leyes es bastante reducido. Aún en caso de considerar aquellos países latinoamericanos que no están
incluidos en la tabla, se observa que en la mayoría de las democracias no se establece esta figura.
2. Considerando sólo aquellas constituciones que contemplan una tipología especial de leyes, cualificadas
por su quórum de aprobación, resulta palmario que dicho quórum en ningún caso supera la mayoría
de los legisladores en ejercicio, ni siquiera en el modelo que los comisionados de la CENC tuvieron
en mente –la Constitución francesa de 1958-con lo que el requisito de los cuatro séptimos de los
diputados y senadores en ejercicio para la aprobación, modificación o derogación de las LOCs en Chile
constituye una rara avis desde la perspectiva del constitucionalismo comparado.
3. Por otra parte, la cantidad de materias que la Constitución chilena reserva a las LOCs, mediante la
técnica de mandatos específicos contenidos en varias disposiciones del texto constitucional, resulta
excesiva en relación a los modelos comparados, ya que incluye no sólo la regulación completa de todos
los poderes públicos que establece la Constitución, salvo el Consejo Nacional de Televisión, sino también
el desarrollo de ciertos derechos fundamentales.
4. Finalmente, cabe recordar que el quórum agravado de las LOCs, el más elevado entre las constituciones
consideradas, se ve amplificado en su efecto contra-mayoritario por la exigencia de control preventivo
obligatorio de constitucionalidad ante el TC, característica que comparte únicamente con el sistema
constitucional francés, y por el sistema electoral binominal, único en el mundo, que sobre-representa
a la primera minoría, garantizándole un piso suficiente como para vetar las modificaciones a las LOCs
demandadas por la mayoría política.
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
(9)
(10)
(11)
(12)
(13)
Abogado, Master en Ciencia Política (UAB) y en Política Comparada (LSE). Investigador Asociado del Centro
de Estudios del Desarrollo. Investigador del Centro de Estudios Constitucionales y Administrativos de la
Universidad Mayor.
Cfr. Caldera, Hugo (1985), La Ley Orgánica Constitucional en la Constitución Política de 1980, Editorial Jurídica
de Chile, Santiago, p. VII. Esta consideración es compartida igualmente por el constitucionalista Alejandro
Silva Bascuñán (2000). Tratado de derecho constitucional, Tomo VII, Editorial Jurídica de Chile, Santiago,
p. 22.
Sierra, Lucas (2011), “La supramayoría en la potestad legislativa chilena como anomalía democrática”, en
Lucas Sierra y Lucas Mac-Clure, Frente a la mayoría: leyes supramayoritarias y Tribunal Constitucional en
Chile, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Santiago, p. 23.
Para una completa revisión de la discusión en la CENC, el Consejo de Estado y el grupo asesor de la Junta
de Gobierno, véase Sierra, Lucas (2011), op. cit., pp. 21-31.
Cfr. Zapata Larraín, Patricio (2008), Justicia Constitucional. Teoría y práctica en el derecho chileno y comparado,
Editorial Jurídica de Chile, Santiago, p. 400-2.
Para un mayor desarrollo de las críticas al sistema binominal, véase Micco, Sergio y Saffirio, Eduardo (2011).
“El sistema electoral binominal: argumentos para su reemplazo”. Asuntos Públicos, Informe N° 895. Para
una revisión del impacto del sistema electoral sobre la legitimidad del sistema político, véase Szmulewicz,
Esteban (2011). “El sistema binominal y la crisis de legitimidad de la política”. Asuntos Públicos, Informe
Nº 926.
Sentencia del Tribunal Constitucional, rol Nº 591, de 11 enero de 2007.
Zapata Larraín, Patricio (2008), op.cit., p. 403.
Cfr. Zapata Larraín, Patricio (2008), op. cit., p. 450.
Cfr. Zapata Larraín, Patricio (2008), op. cit., pp. 451-2. En particular, estos puntos se encuentran desarrollados
en el artículo 46 de la Constitución francesa de 1958.
Cfr. Cruz Villalón, Pedro (1999), La curiosidad del jurista persa y otros estudios sobre la Constitución, Madrid,
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, pp. 97-8.
Para un mayor desarrollo de ambos criterios, véase Pérez Royo, Javier (2000), Curso de derecho constitucional,
Marcial Pons, Madrid, pp. 788-95.
Cruz Villalón, Pedro (1999), op. cit., p. 100.
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Recuérdese que Bélgica se divide en cuatro regiones lingüísticas: la región holandesa, la región francesa, la
región bilingüe de Bruselas, y la región de habla alemana, lo cual es fruto del compromiso político de estas
regiones para unirse y formar el reino que actualmente constituye el Estado belga. Consúltese el texto del
artículo
4º
de
la
Constitución
de
1994
en
la
siguiente
página
web:
h t t p : / / w w w . d e k a m e r. b e / k v v c r / p d f _ s e c t i o n s / p u b l i c a t i o n s / c o n s t i t u t i o n / g r o n d w e t E N . p d f
Consúltense, al respecto, los artículos 112 Nº 3, 136 Nº 3, 166 Nº 2, 168 Nos 5 u 6, 256, y 278 Nos. 4 y 5,
de la Constitución portuguesa. Su texto se puede revisar en la siguiente página web:
http://www.parlamento.pt/Legislacao/Documents/Constitution7thRev2010EN.pdf
Consúltese
el
artículo
133
de
la
Constitución
ecuatoriana
(http://www.asambleanacional.gov.ec/documentos/Constitucion-2008.pdf) ; el artículo 203 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela (http://www.tsj.gov.ve/legislacion/constitucion1999.htm); el artículo
106 de la Constitución del Perú (http://www.tc.gob.pe/legconperu/constitucion.html); el artículo 151 de la
Constitución de Colombia (http://pdba.georgetown.edu/constitutions/colombia/col91.html); y el artículo 75
Nº 2 de la Constitución de Argentina (http://www.senado.gov.ar/web/interes/constitucion/atribuciones.php).
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