Ensayo - Senado de la República

LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES
ENSAYO QUE PRESENTA EL LICENCIADO CARLOS ARMANDO BIEBRICH
TORRES COMO ASPIRANTE A CONSEJERO DE LA JUDICATURA FEDERAL
EN CUMPLIMIENTO A LOS PUNTOS TERCERO Y CUARTO DEL ACUERDO
DE LAS COMISIONES UNIDAS DE JUSTICIA Y ESTUDIOS LEGISLATIVOS
POR EL QUE SE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO PARA LA
COMPARECENCIA Y DICTAMINACIÓN DE LOS ASPIRANTES PARA LA
ELECCIÓN DE CONSEJERO DE LA JUDICATURA FEDERAL
TEMA: TRANSPARENCIA JURISDICCIONAL Y ADMINISTRATIVA
INTRODUCCIÓN
Como Licenciado en Derecho he tenido la oportunidad de desarrollar mi actividad
de jurista en diversas áreas: Actividad legislativa, en la que me he desempeñando
como diputado federal en 2 ocasiones, formando parte de la Comisión de Puntos
Constitucionales y de la Comisión de Gobernación en la LX Legislatura. En lo
político y administrativo: Subsecretario de Gobernación, Gobernador del Estado de
Sonora, Director Jurídico de la Secretaría de Energía, Secretario del Consejo de
Administración de Petróleos Mexicanos, Secretario de la Junta de Gobierno de la
Comisión Federal de Electricidad y de Luz y Fuerza del Centro y Subsecretario de
Trabajo y Previsión Social. Investigador y académico: He publicado 5 obras en los
últimos 4 años, todas ellas relacionadas con el Derecho Constitucional, además de
haber impartido cátedra en la Facultad de Derecho, de la Universidad Nacional
Autónoma de México, soy fundador del Instituto Mexicano de Estrategias S.C.,
institución privada de investigación dedicada al análisis de la legislación federal y a
la interpretación y estudio de las políticas del gobierno mexicano.
Soy un mexicano que cree en el Derecho como campo de interacción social y el
único medio para la solución de conflictos. Toda autoridad debe sujetarse al marco
jurídico, conducirse con independencia, autonomía y valor civil y, más aún, quien
se encarga de la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la
Federación, como debe ser el caso de quien aspira a Consejero de la Judicatura
Federal. Por lo tanto, es necesario en cualquier Estado de Derecho, la existencia
de Tribunales que estén dotados de confianza y credibilidad, como lo advirtió
José María Morelos y Pavón, Siervo de la Nación, desde hace dos siglos: “Que
todo el que se queje con justicia, tenga un tribunal que lo escuche, que lo ampare
y lo defienda contra el fuerte y el arbitrario…”1, para ello es indispensable que la
designación de jueces y magistrados sea trasparente, objetiva, profesional,
oportuna y que recaiga en mexicanas y mexicanos comprometidos con su
dignidad, con su país y con un solo patrón: la ley.
1
Fuente: La Independencia de México, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana,
Secretaria de Gobernación, México, 1992
1 LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES
El ensayo que se presenta, además de cumplimentar una fase del procedimiento
de elección del Consejero de la Judicatura Federal, expresa una propuesta
respecto al tema de transparencia y participación ciudadana en el ámbito de las
atribuciones del Consejo de la Judicatura, ante la evidente evolución donde la
ciudanía exige mayores espacios de interacción con los poderes constituidos, de
entre los cuales está el Poder Judicial de la Federación.
TRANSPARENCIA JURISDICCIONAL Y ADMINISTRATIVA. “UNA FORMA DE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA”
1.
ANTECEDENTES DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA
A partir de la Constitución General de la República de 1917, se suprimió la
Secretaría de Justicia que se había convertido en un órgano de subordinación total
al Poder Ejecutivo durante la dictadura de Porfirio Díaz, trasladándose las
funciones de gobierno, administración y disciplina de los tribunales y
nombramiento de jueces y magistrados, a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación a través de la Comisión de Gobierno y Administración formada por el
Presidente de la Corte y dos ministros. Otro tanto ocurrió en las entidades
federativas.
En la medida que el Poder Judicial de la Federación ampliaba sus facultades y se
consolidaba como un órgano independiente, sus funciones administrativas,
diversas a la impartición de justica, crecieron y se dificultó la operación así como el
nombramiento, la evaluación, el control y vigilancia del cuerpo de jueces y
magistrados.
Por ello, la iniciativa de la llamada “reforma judicial” de 19942, se preocupó, al
crear el Consejo de la Judicatura Federal, por diseñar un mecanismo de
administración, control y vigilancia, en particular para la selección de sus
miembros en donde prevaleciera el equilibrio de poderes y finalmente la mejora
constante de la administración del poder judicial, tal como lo aconsejaba la
experiencia mexicana y la de otros países, en especial los de origen latino.
Esta reforma fue producto de una evidente inconformidad social respecto de la
procuración y la administración de la justicia. Para superar esta situación la
reforma constitucional que comentamos consideró el ejemplo y la tendencia
prevaleciente después de la segunda guerra mundial, cuando aparecieron los
denominados consejos superiores de la magistratura o de la judicatura, de
Francia, Italia, Portugal y España.
2
Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1994 2 LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES
Estas nuevas instituciones se crearon con la finalidad de limitar a los ministerios
de Justicia en sus atribuciones tradicionales respecto al gobierno y administración
de los tribunales, quedando tales facultades en órganos independientes integrados
mayoritariamente por miembros de la judicatura.
Además cabe enunciar los antecedentes que en legislaciones locales se habían
plasmado como fueron los estados de Sinaloa y Coahuila en 1988.
En el caso de Sinaloa, por decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado, el
25 de marzo de 1988, se establece el Consejo de la Judicatura en el artículo 97 de
la Constitución local, el cual, en la Ley Orgánica reglamentaria se estableció “el
régimen de incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, en particular en
materia de capacitación, nombramientos, ascensos, inspección y régimen
disciplinario, con objeto de asegurar la independencia, eficacia, disciplina y decoro
de los tribunales y de garantizar a los magistrados y jueces, los beneficios de la
carrera judicial". Además se precisa en el texto de la propia Constitución, que el
Consejo de la Judicatura postule mediante una terna el nombramiento de los
magistrados del Supremo Tribunal, para que el poder Legislativo los elija.
En el caso de Coahuila, el Consejo de la Judicatura tiene una acotada
participación limitándose a proponer, mediante una lista, a los magistrados al
titular del Ejecutivo de la entidad. El resto del personal, sigue siendo nombrado por
el Tribunal Superior de Justicia.
Por lo que respecta al Consejo de la Judicatura Federal es el encargado de la
"administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con
excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación", como está previsto en el
artículo 100 de la Constitución General de la República.
El camino, a mi juicio, fue y es una vía eficaz para fortalecer el principio de justicia
constitucional que establece nuestra Carta Magna, por varias razones como la de
haber descargado el peso administrativo del máximo tribunal del país y asignado
el gobierno y la administración de la justicia federal a un órgano especializado,
mismo que ha podido fortalecer asuntos trascendentes como la carrera judicial y la
vigilancia y aplicación de responsabilidades al cuerpo de jueces.
En este sentido la sabiduría del Poder Constituyente se inclinó por configurar una
composición mixta de miembros del Consejo, donde los de origen externo
cumplen una saludable función de pluralidad y transparencia, tal como lo han
señalado atinadamente varios estudiosos de la Constitución. Sostiene Jorge
Carpizo: “En el Consejo de la Judicatura predominan miembros del Poder Judicial:
magistrados y jueces. También se designan a personalidades del mundo jurídico
que no pertenecen al Poder Judicial…designados por el parlamento… pero existe
una regla de oro que si no se sigue, se rompe con toda la estructura del
3 LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES
“autogobierno” de la judicatura. Expresado de otra manera: si la composición es
mixta, siempre los miembros del Poder Judicial deberán ser más que los de origen
externo para asegurar la independencia de los jueces y que estos se sujetaran
únicamente a la ley, pero es saludable la existencia de miembros que no
pertenezcan al Poder Judicial para evitar el corporativismo y el aislamiento de ese
propio poder.”3
El texto del artículo 100 de nuestra Constitución señala como requisito para ser
consejero el de haberse distinguido por su capacidad profesional y administrativa,
honestidad y honorabilidad, en el ejercicio de sus actividades. De otra manera se
pondría en riesgo la buena marcha administrativa y operacional del mismo poder
judicial de la Federación.
2.- TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN CUENTAS EN EL CONSEJO DE LA
JUDICATURA
La trasparencia y la rendición de cuentas son dos conceptos íntimamente
vinculados. El primero de ellos nace constitucionalmente hablando a partir del
derecho a la información plasmado en 19774 de manera genérica y de forma más
amplia y detallada cuando se adiciona el artículo 6º Constitucional en 20075, para
establecer los lineamientos a que deberá de sujetarse la administración pública en
la difusión como publicidad y divulgación de la información que se genera como
consecuencia de sus actividades y del ejercicio de los recursos públicos.
La rendición de cuentas ha ido de la mano de las atribuciones que el Órgano
Superior de Fiscalización de la Federación ha ido obteniendo por virtud de
diversas reformas constitucionales desde 1977. Sin embargo es la reforma
Constitucional vigente desde el 20086, la que ha sido más relevante ante la
necesidad de trasparentar el ejercicio de los recursos federales asignados en el
presupuesto de egresos mediante disposiciones tendientes a modernizar las
regulaciones hacendarias, facultando al Congreso de la Unión para normar la
Contabilidad Gubernamental, presentar en tiempo y forma la cuenta pública, así
como, otorgar facultades más amplias a la Auditoria Superior de la Federación
para fiscalizar los recursos federales. Conviene destacar la reciente reforma a la
Ley General del Contabilidad Gubernamental, para mejorar la trasparencia y
rendición de cuentas en los recursos federales que se otorgan a los estados y
municipios.
3
Carpizo Jorge, “Otra Reforma Constitucional: La Subordinación del Consejo de la Judicatura Federal”,
Cuestiones Constitucionales, enero junio numero 002, Universidad Nacional Autónoma de México, México,
año 2000, pp. 215
4
Diario Oficial de la Federación del 6 de diciembre de 1977
5
Diario Oficial de la Federación del 20 de julio de 2007
6
Diario Oficial de la Federación del 7 de mayo de 2008 4 LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES
La participación ciudadana es otro de los grandes temas que convergen y
complementan a los señalados anteriormente. Esta participación ocurre en una
sociedad que reclama más y mejor información gubernamental, y que encuentra
en la organización su mejor instrumento para participar en las decisiones públicas.
El principal efecto de este propósito de participación, se ha reflejado en nuestra
Constitución de diversas formas. Primero fue el derecho de información en 19777 y
20068, la rendición de cuentas en 20089, luego las acciones colectivas en 201010,
y recientemente en el 201211, se otorgó a un porcentaje razonable de ciudadanos,
el derecho de iniciar leyes o decretos que abre el cauce a grupos sociales para
organizarse y participar activamente en las decisiones políticas fundamentales de
la Nación.
Esta trascendental decisión política de incorporar al ciudadano al proceso
legislativo lo han retomado algunas entidades federativas conocida ya como
iniciativa legislativa popular como un mecanismo de participación ciudadana en la
creación de leyes y decretos.12
Las funciones del Consejo de la Judicatura tienen relevancia no sólo por la
importante labor de administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial, sino
también, porque deben estar sujetas a procesos de transparencia y rendición de
cuentas ante la sociedad.
Sus atribuciones son de suma importancia. Por un lado están las relativas a la
materia administrativa, de escalafón, régimen disciplinario, insaculación para cubrir
vacantes, circunscripciones territoriales de tribunales y juzgados de distrito. A ello
hay que aunar la facultad de nombramiento de magistrados de circuito y jueces de
distrito, así como la imposición de sanciones y responsabilidades al personal del
Poder Judicial.
Por otro lado, hay que señalar la importante tarea organizativa que debe cumplir el
Consejo, como es el caso de las labores que debe realizar sobre presupuesto y
adquisiciones. Así mismo son de gran trascendencia las actividades que debe
promover de capacitación, ascensos, estímulos e ingresos del personal, como una
de las mejores formas de profesionalizar los recursos humanos del Poder Judicial.
7
Diario Oficial de la Federación del 6 de diciembre de 1977
Diario Oficial de la Federación del 20 de julio 2007
9
Diario Oficial de la Federación del 7 de mayo de 2008
10
Diario Oficial de la Federación del 29 de julio de 2010
11
Diario Oficial de la Federación del 9 de agosto de 2012 12
Constituciones Políticas de Baja California artículo 57 fracción V; Chiapas, artículo 27, fracción V;
Chihuahua, artículo 68 fracción V; Jalisco, artículo 28, fracción V; entre otras
8
5 LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES
Todas estas facultades deben estar sujetas a las normas de transparencia ahora
vigentes y es indispensable que la ciudadanía pueda no sólo conocer la evolución
de los procesos administrativos y de disciplina del Poder Judicial, sino que
también esté en aptitud de participar, opinar e influir en ellos. Se requiere, por lo
tanto, reformas constitucionales y reglamentarias que precisen y regulen la
participación ciudadana en las atribuciones del Consejo de la Judicatura y, en
particular, en el nombramiento de jueces y de magistrados que deben con rectitud,
honorabilidad, autonomía, independencia, apego estricto a la ley y sujetos al juicio
ciudadano.
Si bien es cierto que el Consejo de la Judicatura se constituye como un órgano
mixto donde participan miembros elegidos por el propio Poder Judicial, por el
Poder Legislativo y por el Poder Ejecutivo, también los es que está restringido a la
administración pública. Es importante encontrar los mecanismos que permitan la
participación ciudadana, tal como ha sucedido en el caso de las acciones
colectivas en donde se modificaron la Ley Federal de Protección al Consumidor, la
Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la
Sociedad Civil, el Código Federal del Procedimientos Civiles, el Código Civil
Federal y la Ley Federal de Competencia Económica para reglamentar y hacer
una realidad la participación ciudadana en asuntos para proteger el derecho que
pertenece a un grupo de personas.
Actualmente, la actividad jurisdiccional ha innovado en la publicación de
sentencias, jurisprudencia, o criterios relevantes, y se han difundido las sesiones
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, utilizando herramientas tecnológicas como el internet, lo
que ha facilitado la comprensión de temas jurisdiccionales. Esto no es suficiente
dado que la ciudadanía reclama más participación en las determinaciones públicas
como pudiesen ser los procedimientos de designación de jueces o magistrados, o
la intervención, en su caso, de los procedimientos disciplinarios que se aplican
para sancionar a los servidores jurisdiccionales.
No debemos ignorar, que es la propia sociedad la que resiente la actividad que
realizan los jueces y magistrados, dado que el ejercicio de sus derechos, su
patrimonio o la libertad personal, se encuentran sujetos a una determinación
judicial.
Por ello existe y es válida la exigencia ciudadana de que la profesionalización,
designación o sanción de los funcionarios judiciales pueda ser susceptible a un
seguimiento público en el que inclusive participe la sociedad organizada, mediante
instrumentos que permitan la evaluación y opinión respecto a las trayectoria de los
jueces y magistrados, los cuales deben estar sujetos a la calificación que la
ciudadanía pueda tener de ellos por el desempeño de su cargo.
6 LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES
En este orden de ideas, deben instituirse herramientas para que la ciudadanía
pueda estar informada y ser parte de los procedimientos de elección de
consejeros de la Judicatura Federal.
3. CONCLUSIONES
1. El cumulo de experiencias que me ha dado mi amplia actividad en el servicio
público, en el ejercicio de mi profesión y en las actividades académicas, me
permite conocer y tomar conciencia de la elevada función a la que aspiro, que si
no me avalara mi biografía política, que he ejercido con honorabilidad y valor civil,
no aspiraría a tan alta responsabilidad.
2. El Consejo de la Judicatura Federal surge como un órgano que fortalece la
independencia y autonomía del Poder Judicial, tiene como finalidad, además de
administrar, la de constituir y profesionalizar el servicio de carrera judicial, con el
objetivo de que existan mejores servidores judiciales. Hasta la fecha, está
actividad, se realiza lejana a la sociedad.
3. Actualmente los esquemas de transparencia, rendición de cuentas y
participación ciudadana han ido obteniendo terreno en la vida pública del país, se
han consolidado como legítimos derechos reconocidos en nuestra norma
fundamental, por lo que la integración y atribuciones del Consejo de la Judicatura
Federal no deben ser ajenos a la participación ciudadana.
4. El Consejo de la Judicatura Federal tiene una importante utilidad social en la
medida en que es responsable de la administración de justicia en nuestro país y
en la vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación. La Constitución da
solución jurídica política concreta a una necesidad social que la existencia del
Consejo aporta. La tarea encomendada, que por sí sola es relevante y su utilidad
evidente es la condición sine qua non para que la administración de justicia llegue
efectivamente al gobernado.13
5. Se propone en el presente ensayo, que quienes disponen del derecho de iniciar
leyes y decretos, diseñen el mecanismo que proceda para que la ciudadanía
participe en la integración del Consejo de la Judicatura Federal y conozca a
plenitud el ejercicio de sus funciones y el procedimiento de nombramiento o
remoción de jueces y magistrados.
ATENTAMENTE
13
Biebrich Torres Carlos Armando. “Diccionario de la Constitución Mexicana, Jerarquía y Vinculación de sus
Conceptos”. Consejo de la Judicatura Federal, pág. 149; Democracia, pág. 223; Derecho a la Información,
pág. 247; Fiscalización Superior de la Federación, pág. 454. Editorial Miguel Ángel Porrúa, Segunda Edición,
Abril de 2012. México.
7 LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES
México, Distrito Federal, a 18 de noviembre de 2012
LIC. CARLOS ARMANDO BIEBRICH TORRES
8