Antecedentes de hecho

Roj: STS 11233/1990 - ECLI:ES:TS:1990:11233
Id Cendoj: 28079130011990103127
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 1
Nº de Recurso:
Nº de Resolución:
Procedimiento: Recurso de apelación
Ponente: FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO
Tipo de Resolución: Sentencia
Núm. 1.366.-Sentencia de 13 de julio de 1990
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Gerona.
NORMAS APLICADAS: Ley del Suelo; Reglamento de Planeamiento; Constitución española de 1978.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de abril de 1990 .
DOCTRINA: No resulta admisible una "disposición» de la potestad de planeamiento por vía
contractual.
En la villa de Madrid, a trece de julio de mil novecientos noventa.
Visto el recurso de apelación interpuesto por "Urvi, S. A.», con la representación del Procurador don
Juan Corujo López Villamil, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada la Generalidad de Cataluña,
representada y defendida por el Letrado de dicha Generalidad; y estando promovido contra la sentencia
dictada en 7 de abril de 1989, por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial
de Barcelona , en recurso sobre aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana
de Gerona.
Siendo Ponente el Excmo. Sr don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Primero: Ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Barcelona se ha seguido el recurso
número 268 de 1988, promovido por "Urvi, S . A.», y en el que ha sido parte demandada el Departament de
Política Territorial i Obres Publique, y parte codemandada al Ayuntamiento de Gerona, sobre la aprobación
definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Gerona.
Segundo: Dicho Tribunal dictó sentencia, con fecha 7 de abril de 1989 , en la que aparece el fallo que
dice así: "Fallo: En atención a todo lo expuesto, la Sala Tercera de lo Contencioso- Administrativo de la Excma.
Audiencia Territorial de Barcelona ha decidido: 1.° Desestimar el recurso interpuesto por la representación de
"Urvi, S. A.», y, en consecuencia, declarar que las resoluciones del Conseller de Política Territorial i Obres
Publiques, de la Generalidad de Cataluña, de fecha 26 de marzo de 1987, que aprueba definitivamente la
Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Gerona, y de fecha 30 de diciembre de 1987, que
estima en parte el recurso de reposición deducido contra aquélla, son conformes a Derecho, en los extremos
impugnados. 2.° No hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas.»
Tercero: Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en
ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con
emplazamiento de las partes, habiéndose substanciado la alzada por sus trámites legales.
Cuarto: Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera,
fue fijado a tal fin el día 6 de julio de 1990, en cuya fecha tuvo lugar.
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Fundamentos jurídicos
Primero: Impugnada en estos autos la aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de
Ordenación Urbana de Gerona, que introducía modificaciones en el contenido discrecional del texto
provisionalmente aprobado por el municipio, dos han de ser las cuestiones a examinar: 1.° Medida en que
queda afectada la potestad de planeamiento por los convenios anteriores que el municipio haya podido
concertar con los administrados. 2.° Extensión del control que la Comunidad Autónoma actúa en el momento
de decidir sobre la aprobación definitiva de los planes.
Segundo: El ordenamiento jurídico urbanístico se caracteriza por una estructura bifásica en la que las
normas de carácter general y abstracto se remiten al planeamiento - artículo 76 del Texto Refundido de la Ley
del Suelo - que traza el modelo territorial que va a servir de marco físico para la convivencia. Tal modelo se
dibuja en atención a la exigencias del interés público urbanístico y por tanto la potestad de planeamiento no
puede encontrar límite en los convenios que la Administración haya podido concluir con los administrados.
Así esta Sala viene declarando que no resulta admisible una "disposición» de la potestad de
planeamiento por vía contractual: cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento
haya llegado con los administrados, aquella potestad ha de actuarse para lograr la mejor ordenación posible,
sin perjuicio de las consecuencias jurídicas que ya en otro terreno pueda desencadenar el apartamiento de
convenios anteriores - sentencia de 30 de abril de 1990 -.
Tercero: Ciertamente los artículos 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 132 del Reglamento
de Planeamiento configuran la aprobación definitiva como el resultado del estudio del plan "en todos sus
aspectos», tanto los reglados como los discrecionales o de oportunidad, pero es claro que este criterio
preconstitucional ha de ser entendido a la luz de las exigencias de la autonomía municipal - sentencias de 14
de marzo y 18 de julio de 1988 -proclamada en los artículos 137 y 140 de la Constitución , tal como deriva
del principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico - artículo 5.°.1 de
la Ley Orgánica del Poder Judicial -, principio este que opera con una especial intensidad respecto de las
normas anteriores a la Constitución.
Ya en este punto será de recordar que la Constitución atribuye a los municipios autonomía "para la
gestión de sus respectivos intereses». Esta es su finalidad u objeto y, por tanto, la base para una definición
positiva y también para una definición negativa de la autonomía: 1.° Positivamente, la autonomía municipal
significa un derecho de la comunidad local a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y
administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de
la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales materias o asuntos - sentencia del Tribunal
Constitucional 32/1981, de 28 de julio -. 2 .° Negativamente, es de indicar que la autonomía no se garantiza
por la Constitución, como es obvio, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o
en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local - sentencia del Tribunal Constitucional
4/1981, de 2 de febrero -.
Y así las cosas, resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo
hacen de la de planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las Comunidades
Autónomas - sentencias de 20 de marzo , 10 y 30 de abril , 2 y 9 de julio de 1990 , etc.-. Su actuación se lleva
a cabo a través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del municipio, en lo que
ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.
Partiendo de la base de que "en la relación entre el interés local y el interés supralocal es claramente
predominante este último» - sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre -, queda
perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad
a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no solo en sus aspectos
reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser
valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores.
Cuarto: Y destacando la alusión que acaba de hacerse a la conexión de los intereses locales
y supralocales, es de señalar que una acomodación del artículo 41 del Texto Refundido al principio
Constitucional de la autonomía municipal ha de concretar la extensión del control de la Comunidad Autónoma
en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento en los siguientes términos:
1.° Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matización para el supuesto de
que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados -es bien sabido que estos admiten una única solución
justa y que por tanto integran criterios reglados-
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A) Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal,
el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la Administración municipal.
B) Si el punto ordenado por el Plan afecta a intereses superiores, ese margen de apreciación se atribuye
a la Comunidad.
2.° Aspectos discrecionales.
También aquí es necesaria aquella subdistinción:
A) Determinaciones del plan que no inciden en materias de interés comunitario. Dado que aquí el plan
traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses superiores, ha
de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto:
a) Serán, sí, viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno les viene concretando la
jurisprudencia - sentencias de 1 y 15 de diciembre de 1986 , 19 de mayo y 11 de julio de 1987 , 18 de julio de
1988 , 23 de enero y 17 de junio de 1989 , 20 de marzo , 30 de abril y 4 de mayo de 1990 , etcétera-.
b) No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad: en este terreno ha de prevalecer el
modelo físico que dibuja el municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana
que se produce en el curso del procedimiento.
B) Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto del modelo territorial
superior: además de lo ya dicho antes en el apartado a), aquí, y dado que "en la relación entre el interés
local y el supralocal es claramente predominante este último» - sentencia ya citada del Tribunal Constitucional
170/1989 - resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación comunitaria.
Quinto: En el supuesto litigioso el Ayuntamiento de Gerona y la Generalidad mantiene criterios
contrapuestos respecto de la situación que ha de corresponder a una zona verde y a otra edificable en la
montaña de Montjuich en la que se levanta una antigua fortificación militar.
En el acuerdo de aprobación definitiva, en parte modificado por la estimación parcial del recurso de
reposición, la Generalidad, invocando el impacto visual y la importancia paisajística de estas determinaciones,
entiende procedente -y en este sentido altera las determinaciones aprobadas por el Municipio- que el suelo
edificable se mantenga en la parte alta de la montaña, preservando de la edificación las cotas inferiores.
El Municipio, por el contrario, había decidido una ubicación diferente para no privar de vistas al Castillo de
Monjuitch y no empañar la visión de dicho monumento con la elevación de construcciones a su alrededor.
Y sobre esta base, será de indicar:
1.° La modificación introducida por la Generalidad no se fundaba en la necesidad de proteger un interés
supralocal que pudiera resultar afectado por las calificaciones urbanísticas decididas por el municipio.
2.° Para tal modificación se invocaba como fundamento el impacto visual y la importancia paisajística
de la calificación discutida.
Así las cosas, ocurre:
a) En la medida en que tales fundamentos integran criterios reglados -artículo 73 del Texto Refundidoha de advertirse, en primer término, que el margen de apreciación propio de los conceptos jurídicos
indeterminados aquí corresponde al municipio, dado que lo discutido no afecta a un modelo territorial superior
determinado por intereses supralocales y, en segundo lugar, que no existe base para entender que la solución
comunitaria lograría mejor la finalidad perseguida.
b) En cuanto a la determinación discutida es una apreciación de oportunidad, ha de entenderse que la
Generalidad no estaba habilitada para modificarla al no existir intereses de orden supralocal.
En definitiva, si lo que se discute son las vistas desde el castillo y la visibilidad de éste, ha de concluirse
que se trata de un tema local en el que debe prevalecer la apreciación municipal en los términos señalados
en el fundamento de Derecho anterior.
Sexto: Procedente será, por consecuencia, la estimación del recurso de apelación, sin que en aplicación
de los criterios establecidos en el artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional se aprecie base para formular una
expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
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FALLAMOS:
Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de "Urvi, S. A.»,
contra la sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona
de 7 de abril de 1989 , con revocación de la misma y estimación en lo sustancial del recurso en que se
dictó, debemos anular y anulamos los actos recurridos en el punto relativo a la calificación de las dos franjas
de terreno litigiosas de 10.000 metros cuadrados y 7.600 metros cuadrados declarando que ambas han de
conservar la calificación que les había señalado el Ayuntamiento de Gerona, sin hacer una expresa imposición
de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCION LEGISLATIVA, lo pronunciamos,
mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Mariano de Oro
Pulido y López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Francisco Javier
Delgado Barrio, Magistrado Ponente, de lo que como Secretario, certifico.-María Dolores Mosqueira.Rubricado.
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