Consenso N°. 2 - Ministerio de Ambiente

REPÚBLICA DE PANAMÁ
MINISTERIO DE AMBIENTE
Comisión para la Modernización del
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)
Consenso No. 2
17 de marzo de 2016
PRINCIPALES FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL ACTUAL SEIA DE PANAMÁ
1. El enfoque preventivo en Panamá
Este Consenso de la Comisión apunta a entregar una síntesis de la situación actual de la Evaluación de
Impacto Ambiental (EIA) en Panamá en opinión de diversos actores. En general, se reconoce que
Panamá ha desarrollado una economía basada en servicios que surgen desde el Canal de Panamá,
puertos de transporte, hub aéreo, ferrocarril transístmico, Zona Libre de Colón, el sistema financiero, y el
desarrollo del sector inmobiliario y de turismo. También, posee un alto capital natural, ya que se ubica
en la zona de máxima diversidad biológica del planeta. Los distintos ecosistemas brindan servicios
culturales, de aprovisionamiento y regulación, vinculados a la flora, fauna, agua y aspectos humanos. Se
han identificado diversas amenazas a este capital natural lo que, además, puede ser factor de pérdida de
competitividad de la economía panameña; entre ellos, se encuentran las amenazas al capital forestal y
suelo, al ambiente costero marino, a la biodiversidad, y a la calidad y cantidad de las aguas.
El acelerado crecimiento de los últimos años ha aumentado la demanda de infraestructura de servicios,
energía, turismo y vivienda, además de los alimentos. También, han surgido proyectos de gran
envergadura como es el caso de instalaciones mineras y la concentración de hidroeléctricas en cuencas
críticas. Por otra parte, el Plan Estratégico de Gobierno 2015-2019 avanza en la necesidad de poner las
riquezas del país al servicio de los ciudadanos con equidad y transparencia. Se pretende elevar el nivel
de vida de los panameños, impulsar un crecimiento económico sostenible, y ejecutar una inversión
pública de más de 19 mil millones de dólares en logística y transporte, agricultura y turismo, agua
potable, educación, hub logístico, desarrollo energético, renovación urbana, líneas del metro, sanidad
básica, líneas de transmisión eléctrica, transporte masivo, entre otros temas.
La EIA ha sido un pilar fundamental de las políticas ambientales nacionales, por lo que se ha dispuesto de
un conjunto importante de recursos financieros y humanos para su aplicación. En la práctica se ha
convertido en el eje central de la institucionalidad, y aunque se le han entregado roles que van más allá
de sus objetivos, es la base de la gestión ambiental del país. Este nivel de importancia ha disminuido la
incidencia de otros instrumentos de gestión y planificación, y ha contribuido a desvirtuar su uso original,
lo que pone en duda su eficiencia y utilidad real en el desarrollo de procesos de sostenibilidad.
La Ley General del Ambiente de 1998 define la Evaluación de Impacto Ambiental como el sistema de
advertencia temprana que opera a través de un proceso de análisis continuo y que mediante un
conjunto ordenado, coherente y reproducible de antecedentes, permite tomar decisiones preventivas
sobre el ambiente. Luego de sucesivos cambios en la reglamentación, el Decreto Ejecutivo 123 de
agosto de 2009 regula el procedimiento formal en Panamá. Este Decreto fue modificado posteriormente
por los Decretos 155 y 975 de los años 2011 y 2012 respectivamente, pero sigue siendo el cuerpo central
del procedimiento de EIA.
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En resumen, desde 1998 se ha estado trabajando para arribar a formas sostenibles de anticipar
consecuencias ambientales derivadas de los proyectos. Esta tendencia ha seguido en curso ya que en el
año 2013 se trabajó en una propuesta de modificación del Decreto Ejecutivo vigente, situación similar
que están adelantando las actuales autoridades. Es decir, el procedimiento de EIA ha estado en
permanente situación de ajuste y acomodo para responder a las distintas visiones respecto a su
funcionamiento, alcance y productos esperados. Se han realizado esfuerzos por elaborar guías,
manuales, metodologías y programas de capacitación que acompañen la implantación del instrumento;
en los inicios se disponía de un Manual de Procedimientos que luego fue descontinuado.
Entre los años 2005 al 2015 ingresaron 12,959 Estudios de Impacto Ambiental (EsIA) en sus distintas
categorías para revisión por parte de ANAM/MiAmbiente y las Unidades Ambientales Sectoriales. El
principal aporte proviene de las Regionales de Panamá Metro, Panamá Oeste, Veraguas, Chiriquí y Coclé.
En este mismo periodo se refleja un total de 9,472 EsIA aprobados, de los cuales 7,931 de ellos
corresponden a la Categoría I (83.73% de los Estudios aprobados). A la fecha existe un total de 328
consultores ambientales con información actualizada en el Ministerio de Ambiente.
La Evaluación se inicia con una lista taxativa de proyectos que están sometidos al uso de la herramienta,
agrupados según las actividades de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (Código CIIU) y la
definición de dimensiones mínimas. El listado incluye: agricultura, ganadería, caza y silvicultura; pesca;
minería; elaboración de productos alimenticios y bebidas; fabricación de productos textiles y de cuero;
industria de madera; industria de papel; industria manufacturera; reciclaje; industria energética;
industria de la construcción; servicios; turismo; y disposición de desechos.
La Evaluación de Impacto Ambiental se concreta en tres categorías de Estudios de Impacto Ambiental.
La Categoría I se refiere a documentos de análisis aplicable a los proyectos, obras o actividades incluidas
en la lista taxativa prevista en el Artículo 16 del Decreto Ejecutivo No. 123 de 2009, que generan
impactos ambientales negativos no significativos y que no conllevan riesgos ambientales significativos, y
se constituirán con una declaración jurada debidamente notariada. La Categoría II hace referencia al
documento de análisis aplicable a los proyectos, obras o actividades incluidas en la lista taxativa prevista
en el Articulo 16 del Decreto Ejecutivo No. 123 de 2009, cuya ejecución puede ocasionar impactos
ambientales negativos de carácter significativo que afectan parcialmente al ambiente y que pueden ser
eliminados o mitigados con medidas conocidas y de fácil aplicación. Para la Categoría III, hace referencia
a los documentos de análisis aplicable a los proyectos, obras o actividades incluidos en la lista taxativa
prevista en el Articulo 16 del Decreto Ejecutivo No. 123 de 2009, cuya ejecución puede producir
impactos ambientales negativos de significación cuantitativa o cualitativa, se generan impactos
acumulativos y sinérgicos que ameriten un análisis más profundo.
La evaluación se basa en 5 criterios de protección ambiental: i) riesgo para la salud de la población, flora
fauna y el ambiente en general; ii) alteraciones significativas sobre la cantidad y calidad de los recursos
naturales y biodiversidad, incluyendo el valor ambiental y/o patrimonial; iii) alteraciones significativas
sobre los atributos que dieron origen a un área clasificada como protegida o de valor paisajístico,
estético y/o turístico; iv) reasentamientos, desplazamientos, y reubicaciones de comunidades humanas,
y alteraciones significativas sobre los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos incluyendo los
espacios urbanos; y v) alteraciones sobre sitios declarados con valor antropológico, arqueológico,
histórico y perteneciente al patrimonio cultural así como los monumentos.
El Decreto Ejecutivo 123 de 2009 incluye la solicitud de planes de participación ciudadana de
responsabilidad del promotor, y una consulta formal por parte de la autoridad durante la etapa de
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revisión del estudio. También, establece contenidos generales de los Estudios de Impacto Ambiental, así
como las responsabilidades de revisión de la Dirección de Evaluación, incluyendo las Administraciones
Regionales, y Unidades Ambientales Sectoriales y Municipales. Indica plazos para los diversos pasos de
admisión, evaluación, decisión y resolución de los EsIA, incluyendo la solicitud de ampliaciones,
aclaraciones, modificaciones y complementos.
2. Situación de la EIA en Panamá
La Evaluación de Impacto Ambiental es considerada como un proceso de advertencia temprana
relacionado al cumplimiento anticipado de criterios, principios y lineamientos de política ambiental. Su
principal propósito es asegurarse que cualquier decisión humana sea sostenible a lo largo del tiempo.
La herramienta se concibió como un mecanismo utilizado por las autoridades para garantizar que los
requerimientos de política fueran aplicados en la toma de decisiones sobre desarrollo.
La experiencia muestra que se ha ido desvirtuando de sus objetivos iniciales para convertirse en una
herramienta de análisis y estudio, con una visión más administrativista que de gestión y planificación.
Se ha identificado la necesidad de superar la excesiva burocratización de los procedimientos
administrativos, dado que generan ineficiencia y pérdida de efectividad. También, se ha observado que
la tecnificación de las evaluaciones las hace alejarse de sus objetivos originales al imponer un
distanciamiento de los procesos de decisión. Esto ha llevado a la visión de que la herramienta se vincula
más con la obtención de un permiso mediante un acto administrativo o como un análisis separado de la
decisión en juego, en desmedro de un enfoque que busque el diseño de proyectos sostenibles.
La Dirección de Evaluación Ambiental y Ordenamiento Ambiental adelanta el proceso de EIA. Las
Unidades Ambientales Sectoriales participan con sus distintas dificultades como, por ejemplo, la poca
disponibilidad de personal, los plazos cortos para dar respuesta a los requerimientos y la falta
integración con la institución líder. Esto influye en la lentitud de distribución de documentos y conlleva
atrasos y mayores costos económicos junto a una pérdida de credibilidad debido a las dificultades para
seguir los diversos pasos administrativos en que se encuentran la revisión ambiental de los proyectos.
Se manifiesta la pérdida del sentido de llevar adelante aplicaciones de EIA sin objetivos claros, más aun
en medio de atrasos en el cumplimiento de los plazos de aprobación de los proyectos. Esto afecta la
imagen del sistema como un instrumento de apoyo a la gestión de los impactos ambientales, lo cual
incluso puede generar pérdida de competitividad del país. Se ha detectado que la cantidad Estudios de
Impacto Ambiental sobrepasan la capacidad que tienen los técnicos para evaluar los documentos, en
parte debido a que se ha desperfilado la utilidad del proceso de EIA. Se han concentrado los esfuerzos
en agilizar y estandarizar los pasos internos de revisión, en desmedro de la utilidad real de un proceso de
EIA como es el diseño de proyectos sostenibles que sean efectivos apoyos al desarrollo del país.
La situación del actual procedimiento de EIA no escapa a lo que se presenta en la práctica del
instrumento en diversos países. Esto demanda un esfuerzo sistemático por recuperar el concepto
original y asegurar que la aplicación anticipada de las políticas ambientales sea un instrumento eficaz
para la protección ambiental y el impulso de procesos de desarrollo sostenible a nivel de proyectos.
Al mismo tiempo, los procedimientos administrativos requieren ser actualizados y dinamizados de
manera que sirvan de mejor forma al propósito de asegurar calidad ambiental y bienestar de los
ciudadanos en función del desarrollo sostenible, respondiendo a los criterios de mejoramiento y
modernización promovidos por el actual gobierno de Panamá. En el país se ha usado la EIA en la
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aprobación formal de los proyectos y no a lo largo de su ciclo de vida, deprimiendo su utilidad y valor,
particularmente en las etapas de ejecución y cierre. Ello ha debilitado su rol de dar viabilidad ambiental
de las decisiones, y ha desperfilado el proceso de seguimiento como etapa fundamental de
comprobación, acompañamiento y retroalimentación de la predicción y prevención realizada en las fases
iniciales de la evaluación. Las consecuencias de aplicar la EIA de esta forma son:
- Uso parcial de la potencialidad y fortaleza del instrumento.
- Transformación del proceso en un trámite administrativo para la obtención de permisos y
autorizaciones.
- Disminución de la relevancia de la dimensión ambiental en el diseño de proyectos sostenibles.
- Pérdida progresiva del propósito y la utilidad de la EIA como herramienta de apoyo al desarrollo
sostenible.
- Pérdida del valor de la herramienta como instancia de gestión de los impactos relevantes.
- Uso de la herramienta para fines e intereses distintos a su propósito original.
En la tabla siguiente se presenta un análisis de percepción de actores jerarquizada según los aspectos
más significativos del Sistema de EIA en Panamá.
PRINCIPALES FORTALEZAS
PRINCIPALES DEBILIDADES
El marco normativo
reconoce la necesidad de
mantener la vinculación
entre la EIA con EAE y OTA.
Pérdida del objetivo central como herramienta de gestión al ser un
trámite administrativo, enfocado en formalidades y no en la eficacia
y eficiencia de las evaluaciones.
El sistema actual permite el
acceso a la información,
promoviendo
la
transparencia.
El país no ha incrementado su capacidad de respuesta ante las
inversiones lo que afecta su competitividad e instala una discusión
que no apunta a la sostenibilidad de los proyectos.
Los estudios disponibles
permiten un análisis para
mejorar los procesos de
evaluación.
Procedimientos administrativos deben ser mejorados y
estandarizados (retiro de Estudios de Impacto Ambiental, requisitos
mínimos solicitados por UAS, modificación de resoluciones de EIA,
respuestas a observaciones, publicaciones en prensa, criterios de
habilitación de regionales, ventanilla única, fraccionamiento de
proyectos, consulta ciudadana, consulta a regionales, incumplimiento
de plazos por la autoridad, etc.).
La EIA es el principal
instrumento de gestión
ambiental
ampliamente
reconocido y en uso.
No existe un manual de procedimientos estandarizado y con
capacidad en la revisión y evaluación de estudios, lo que genera falta
de enfoque en lo significativo y atrasos en la autorización.
Se ha incorporado la EIA
plenamente
al
marco
jurídico convencional de
Panamá.
Falta un reforzamiento de entidades regionales y de UAS, dada la
poca capacidad de respuesta y la no integración con el Ministerio.
UAS traslapan a la evaluación ambiental, temas que deben ser
resueltos como parte de sus competencias.
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La Autoridad ha disminuido su capacidad como agencia rectora, lo
que ha incidido en un proceso de desarrollo descontrolado desde el
punto de vista ambiental.
Falta una revisión de los requisitos para ser consultor ambiental.
Aprobaciones de los estudios benefician las discusiones jurídicas en
desmedro de lo técnico y la calidad de la evaluación.
Faltan normas nacionales y/o de referencias internacionales
adoptadas por el país y guías de buenas prácticas que orienten la
aplicación.
Necesidad de disponer de información pública tanto de línea base
como de procedimientos.
Capacidades de carga de los territorios están siendo superadas y
documentos de EIA no responden a ello.
Documentos de EIA están centrados en elementos técnico-científicos
y no en gestión de impactos significativos, además de presentar
debilidades en los planes de manejo y el seguimiento.
Existencia de Estudios de Impacto Ambiental aprobados, que no
necesariamente reflejan la realidad del proyecto definitivo.
Debilidad en la ejecución por parte del responsable de lo ya
aprobado como proyecto y falta de seguimiento por parte de la
autoridad.
Falta rigurosidad en los informes que contienen demasiados errores y
en la práctica hay pocas diferencias entre categorías de estudios.
UAS solicitan requerimientos que deberían ser establecidos con
anticipación para conocimiento público.
Se ha deteriorado el sistema de evaluación en su globalidad.
No se han implementado los vínculos entre la EIA con la EAE y con
OTA.
Los procesos de participación social no tienen definidos ni su alcance
ni su metodología.
Faltan metodologías para la valoración económica de los impactos
ambientales.
Excesivo fraccionamiento de los Estudios de Impacto Ambiental.
Falta la evaluación de impactos acumulativos y sinérgicos.
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