Presupuesto y cuenta de inversión

PRESUPUESTO
Y CUENTA
INVERSIÓN*
DE
JosÉ
El
autor,
libro
Esta
claridad
presenta
Presupuesto
obra
a
y cuenta
se
y fuentes
mas
de
la
con
acostumbrados,
desarrolla
a
constitucionales,
precisión
y
consideración
de inversión.
R. Dnom
a
que
de
los
de tres
El presupuesto,
traves
tiene
nos
lectores
capítulos
y La
su
Norcuenta
inversión.
En
el
de
primero
nales
constituciolas normas
ellos, estudia
convencionales
a
los
constituyentes,
maen
definitivo
de los artículos
que
de 1853.
nos
rige por la Constitución
de IntendenOrdenanza
desde
la Real
las normas
Aires
de 1782, hasta
Buenos
sirvieron
que
el texto
para
aprobar
teria
presupuestaria
Su estudio
comienza
tes del Virreinato
de
de las nuevas
constituciones
explicando
provinciales
lareforma
de 1a Constitución
de 1949 y la expos1ción
Nacional
más adelante,
sobre
el art. 68, inc. 7°, de la misma,_hace
que
a
menc1ón
Hace
el convencional
Martini.
Salvador
Oscar
B.
Juan
De Angelis,
los proyectos
de Pedro
constitucionales
del
Constitucionales
Alberdi
de Negocios
y de la Comisión
los anteceasí como
General
Congreso
Constituyente,
dentes
taria.
constitucionales
El
Capítulo
II,
extranjeros
trata
concretamente
en
materia
de
esta
de
presupuesherramienta
eS el
fundamental
de la política económica,
que
presupuesde cuatro secciones.
to.
a través
Este capítulo desarrollado
introducdenomina
nos
va
llevando
la primera
desde
que
con
sostiene,
El autor
la conclusión.
ción, hasta
razón,gue
del derecho publico,
“el análisis
básica
de esta
institución
Jurídidebe
política,
realizarse
una
desde
triple perspectiva:
’
Buenos
Aires,
Astrea.
1988.
298
LECCIONES
Y ENSAYOS
criticando
en
los últimos
ca
este
y económica”,
que
tiempos,
una
fisonomía
ha adquirido
instituto
puramente
“contable”,
disminuido
viendo
se
le
así, “el rol que constitucionalmente
ha asignado”.
en
las restantes
secciones
de este
Analiza,
capítulo, el
desde
el punto
de vista
de la perspectiva
presupuesto
polítieconómica
Desde
el punto
de vista
de la
y jurídica.
nos
aclara
norma
económica.
por
perspectiva
qué nuestra
en
su
art.
constitucional
exclusivamente
67, inc. 7°, habla
de gastos
de administración
del “presupuesto
de la Nación",
los recursos.
dice
sobre
y nada
ca,
Alberdi
Constitución
sos
nos
no
del
causa
a
explica
pueden
movimiento
en
la
calcularse
incesante
que
época del dictado
con
precisión los
de
una
de
la
recur-
sociedad
en
es
en
cierto
modo
sesujetar a cálculo
imposible
de las entradas.
el valor
otra
y la naturaleza
que,
por
de la extensión
de los gastos,
casi todos
imparte, dependen
como
las necesidades
de estos
y extraordinarios,
previstos
la guerra,
la necesidad
cuando
no
pueblos
urgidos
por
por
de progreso
material
e inteligente...
por ello. la ley de presuhabrá
de ser
discretísima
en
cálculos
y prescripciopuesto
latitud
al poder
nes
dar mucha
del gobierno
y tendrá
que
buscando
garantías, más bien que en el cálculo
anticipado
de las entradas
no
es
en
la cueny gastos,
practicable,
que
la Constitución
ta de su inversión
(art. 67. inc. 7°) hace
que
formación,
.
.guro
necesaria.
Más
se
si es un
instrumento
econóadelante,
pregunta
mico
o contable,
estudiando
el principio
de la anualidad
y
las reformas
que
sobre el mismo se han producido en nuestra
historia
Hace
referencia
al texto
de las
constitucional.
nuevas
admiten
la aprobaconstituciones
provincialesI
que
ción
del presupuesto
al de un
un
año,
por
período mayor
en
del manno
exceda
el término
general,
pero
siempre
que
dato
del gobernador
en
ejercicio.
la sección
desde
la
En
puesto
serie
de
D
de
este
perspectiva
muy
interrogantes
Capítulo II. analiza
jurídica, comenzando
a los
planteados,
bien
el
presu-
con
una
le va
que
Al iny ordenada.
naturaleza
legal o adacerca
de la naturaleza
es
de que
la conclusión
'
dando
de manera
sistemática
respuestas
de si el presupuesto
tiene
terrogante
ministrativa:
expone
las
del presupuesto
juridica
“una ley especial"
y que
ria,
ejercida
es
aprobar
en
o
autorizar
doctrinas
y
llega
a
la función
toda
su
plenitud
lo que propone
mateen
esta
legislativa
y no
queda limitada
Ejecutivo.
el Poder
a
COMENTARIOS
BIBLIOGRAFICOS
299
más
si el proyecto
de presupuesto
adelante,
de modificación
o
rechazo", por el Poder Le“veto
total
o parcial
el Poder
por
Ejecutivo".
A la primera
de las preguntas,
de conformidad
responde
con
lo expuesto
no
existe
en
nuesprecedentemente,
que
tro
ordenamiento
limitación
constitucional.
alguna a la taen
materia
de presupuesto,
rea
como
sí ocuparlamentaria
en
casos
del
derecho
rre
de
algunos
comparado.
Respecto
la facultad
del veto,
por
parte del Poder
Ejecutivo,
llega a la
conclusión
párrafos más que ilustratiluego de transcribir
vos
del “Sistema
económico
de Juan
B. Albery rentístico”
o parcialmente
total
el prodi. que el Ejecutivo
puede vetar
N o debemos
en
olvidar,
yecto.
países, por
que
algunos
No
está prohibido
el veto
Unidos,
parcial.
ejemplo Estados
o de aprobaadmite
la distinción
entre
“ley de presupuesto
Se
pregunta
es
“susceptible
gislativo y de
ción del presupuesto”,
dice que “el carácter
jurídico
porque
mediante
del presupuesto
de su aprobación
es
inescindible
naturaleza
de este
modo
juridiy efectos
adquiere
cos".
de si es una
Respecto
“ley de previsión y/o autorizade previsión
de que es un acto
ción”, llega a la conclusión
y
los inde autorización.
enumera
Es de “previsión
porque
los
con
del Estado
gresos
y se valoran
comparativamente
de la
en
tanto
gastos",
y es de “autorización,
fija el alcance
calidad
de tiempo,
“razón
en
competencia
administrativa”,
y cantidad".
de los efectos
de la ley de presupuesto,
Respecto
sostiela
ne
tanto
deberes
para
que
genera
y derechos
administraLos efectos
ción como
los administradores.
jurídicos
para
el presupuesto
ser:
a) intra-administración,
pueden
ya que
rede la administración
como
para
norma
habilitante
opera
un
realizar
caudar
un
o para
ingreso (derecho)
gasto (deber)
acto
todo
o b) extra-administración:
ya que
legislativo e pro1mduce
efectos
abstractos,
objetivos
jurídicos generales,
generando
de carácter
personales
y permanente,
imperativo
los
administrados.
deberes
directos
y derechos
para
de perspectiva
Dentro
sección
jurídica del prede esta
ley de Presude sus
uno
analiza
en
puntos
ley, sólo
‘
‘
.
"La
supuesto.
puesto
y el régimen
de
ción”, establecidas
bien el criterio
cit y la dificultad
rio conocimiento,
cuotas
bleS. sin
en
por
de
el
anuales
tope
legal,
la
contra
de las sentencras
pagos
el decr.
679/38, concluyendo
gubernativo
pago
es
no
del
equivoco
Estado
desvanece
son
viene
presupuestarias
por
y
las
el
public? elY
“exceso
Na:
Sl
que
el défi"0to-
pues
reprochable'
de
3
pago
discrecronalmentgefna¡'3‘
esperanzas
de
Justlma’
300
Y ENSAYOS
LECCIONES
constitucionalidad.
El autor
considera
que
hubiera
sido
del derecho
seguir el modelo
con
sus
constituciones
locales, que desde hace
más de un siglo. viene
diciendo
“en caso
de imque
de pago
financiera
de las sentencias,
reenvían
la
posibilidad
misma
a la Legislatura
arbitre
cómo
para
que
cumplir
y si
silencio
o permanece
ésta
la prerrogativa,
guarda
inactiva,
el beneficio,
el privilegio
decae".
Analiza
luecesa,
caduca,
con
el nacional,
el régimen
de pago
de las
go, y compara
las provincias,
sentencias
contra
cuáles
son
los
explicando
normativos
de las constituciones
principios
provinciales
y
el texto
de alguna
de ellas.
zonabilidad
más
y
conveniente
público
‘
provincial,
se
a manera
de conclusión:
Finalmente,
pregunta
¿Qué
el presupuesto
es
ser
el presupuesto?
En la
y qué debe
dice
el presupuesto
es
sólo un
práctica administrativa,
que
instrumento
contable
de previsión
y e:
post es sólo un ba'lance
de resultado,
habiendo
su
como
perdido
importancia
instrumento
de gobierno
jurídico institucional
y de control.
“El presupuesto,
una
estimación
o
ahora, sólo como
aparece
cálculo
del déficit
confiscal, sujeto a ajustes
aproximado
como
instrumento
idóneo
de la
tingentes
degradándoselo
política económica".
inLa respuesta
a este
¿Qué debe ser el presupuesto?
Dromi
desde
la tries
fundamental.
lo contesta
terrogante,
Manifiesta
y jurídica.
que en
ple visión política, económica
de gobierno
su
rol de instrumento
lo político, debe
rescatar
y control.
_
financieinstrumento
de gobierno,
debe
expresar
la orientación
de la politica económica
y el programa
instruservicios
estatales,
y como
y cometidos
del Legislatide control
debe
facilitar
la fiscalización
la
con
vo
al Ejecutivo:
del gasto
(autorización
preventiva
sanción
del presupuesto)
(aprobación o rechazo
y represiva
de la cuenta
de inversión).
Como
ramente
de
obras,
mento
vale
En lo económico,
la planificación,
en
todos
los
y funcional
ley
orgánica
una
teorías
fieren
ta
extrañas
a
al presupuesto
III
El Capítulo
de inversión
y
se
de la que
la herramienta
debe
ser
ser
lo jurídico, debe
finalmente
en
la plenitud
restableciéndose
las
Poder
y superando
Legislativo
conderecho
constitucional
que
administrativo.
el carácter
de acto
y
sentidos,
del
nuestro
y
lo
último,
divide
b) Contenido
Introducción;
trol, y d) Conclusión.
lo dedica
en
del
cuatro
control;
al estudio
secciones,
c) Alcance
de
a
la cuensaber:
a.)
del con-
COMENTARIOS
BIBLIOGRAFICOS
301
Como
el artículo
sabemos,
67, inc. 7°. de la Constitución,
establece
como
atribución
del Congreso de la Nación...
“aprobar o desechar
la cuenta
de inversión”.
Si bien
ésta
es
la
denominación
el decr.
constitucional,
ley 23.354/56, conocido como
lo denomina
“cuenta
ley de contabilidad,
general
del ejercicio".
Dromi
más
cuenta
de insostiene,
que
que
versión
se trata
de cuenta
de gastos,
a lo obpues
siguiendo
Rafael
servado
el
de
hace
refeBielsa,
por
concepto
gasto
a lo consumido
rencia
mientras
la inversión
es
el empleo
que
de recursos
en
una
actividad
o no,
consumible
o
productiva
con
otro
bien
Por lo tanto,
dice,
compensada
equivalente.
se
trata
de verificar
lo gastado
de fiscalizar
la inversión.
y no
“Como
no
se
más allá de lo que
se
autorizó
puede controlar
de gastos”, por lo tanto
a gastar,
la cuenta
es
nada
más que
el deber
el
ser
es
“cuenta
ser
“es cuenta
de inversión",
pero
o cuenta
de gastos
general del ejercicio".
del control,
lo divide
metodológien
diez aspectos:
el objeto
1) Por
o de
diciendo
gestión? Concluye
de gestión,
financiero
y no
y patrimonial
de
control
este
sería
necesario
incorporar
del
más
gestión pues
amplia participación
permitiría una
más
el uso
de recursos
y logrando
Congreso
optimizando
2)
eficacia
en
la satisfacción
de las necesidades
públicas.
o
Por
la naturaleza
administrativo
judicial?
¿legislativo,
el
autor
La aprobación
o no
de la cuenta
de inversión,
para
de
es
un
de ley, expresión
acto
administrativo
con
forma
Respecto
camente
como
¿financiero,
el
que
aunque
del
alcance
explica.
patrimonial
control
realmente
es
l_a
función
administrativa.
3) Por la oportunidad
¿preventi—dice— realiEl Parlamento
concomitante
o represivo?
del Estadoun tnfinanciera
za
sobre
la gestión patrimonial
al fijar el presupuesto,
ple control:
preventivo
autorizamón
para
gastar;
represivo,
aprobación o desestimacnén de la
a
través
cuenta
de inversión,
y concomitante,
dela interpreGiuliani
tación
de los funcionarios
Fonrouge_,
responsables.
Constisostiene
en
su
obra
Derecho
que nuestra
vo,
financiero,
tución
preventivo
“podría sostener
nada
del control
dice
sólo puede eJel'Clque la acción del Congreso
al
de inverSIÓn,
la cuenta
tarse
en
ocasión
de presentarle
la op!nal del ejercicio
Nosotros
compartimos
y no antes".
Carlos
Juan
nión del autor,
también
abonada
por el profesor
poder “aprobar. o desechar
Luqui, quien sostiene
para
que
compledebe
la cuenta
de inversión
el Congreso
poseeruna
dar
Para
ta información
posrble
lo más
precisa y ordenada
“5°
es
y en
un
que.
motivo.
ese
Sie
Por
juicio al respecto.
Nacrolos
inc. 28, de la Const.
del art.
eficazmente
poderes
implícitos
67,
y
302
LECCIONES
Y ENSAYOS
nal, dicta la ley de contabilidad...
en
leyes dictadas
para
poner
Se trata
de una
de tantas
los poderes
anteceejecución
consideramos
entonces
la función
del control
que
el Parlamento,
es
concomitante.
también,
4)
por
ejercida
o extra-orgánico?
Por el órgano ¿intra, inter
El control
que
a través
de la Comisión
ParlaLegislativo,
ejerce el Poder
Mixta
Revisora
de Cuentas
de la Administración,
mentaria
control
creada
entre
por la ley 14.179, es un
órganos que atadel equilibrio
ñe al mantenimiento
de la división
tripartita
del Poder.
de
5) Por la iniciativa
¿de oficio o a instancia
El control
se
realiza
de oficio
así determinarlo
parte?
por
constitucional
sin
la norma
del deber
del Poder
perjuicio
de remitir
los estados
conforme
lo estacontables,
Ejecutivo
la ley de contabilidad.
blece
6) Por la materia
¿de legitimidad
o de
El control
a ambos.
oportunidad?
comprende
de las razones
Por un lado
la fiscalización
jurídicas (de legitimidad
del
estricta)
(conveniencia)
y “razones
políticas
financiero
El Congreso
patrimonial.
¡obrar administrativo
no
sólo para
controlar
está facultado
la legalidad
sino
también la oportunidad,
esto
es
si hubo
buena
o mala
administración
de los fondos
públicos. es decir “que la discrecionadesviación
de poder
lidad
no
fe) y
(razonabilidad,
y buena
su
sucedánea
la oportunidad
son
obligada,
quehaceres
públicos
fiscalizables”.
7) Por el procedimiento
¿administrativo
o legislativo?
un
análisis
de las norLuego de hacer
mas
cuál ha sido la suerte
de
legales aplicables,
y de relatar
a partir
de 1864, sostiene
de ejercicio
generales
las cuentas
la aprobación
de inversión
dide la cuenta
que
comprende
versas
en
sede
administrativa
se
verifican
y en
etapas
que
sede
“el acto
de control-aprobaConsidera
legislativa.
que
ción es formalmente
un
acto
aduna
ley pero materialmente
administrael Congreso
ministrativo,
ejerce actividad
pues
tiva
cuando
Pública.
controla
a la Administración
Discrepa
el último
con
párrafo del art. 40 de la ley de contabilidad,
el quinto período ordinaque
expresa que “si al clausurarse
existiera
rio de sesiones
a
su
no
posterior
proé
presentación
del Congreso,
nunciamiento
la cuenta
general del ejercicio
Considera
se
considerará
automáticamente
aprobada".
que
se
la
en
lo que
refiere
a
este
párrafo es inconstitucional
aprobación automática.
dentes",
N
El
Carlos
Luqui
profesor Juan
a Bielsa,
sostiene
siguiendo
es
“antirrepublicana”,
que
supuesto,
nada
es
inconstitucional.
8) Por
zada
o descentralizada?
el
sujeto
Conforme
en
su
que
mucho
sobre
prela norma
menciomás
grave
que
trabajo
centrali¿administración
lo dispone
la ley de con-
COMENTARIOS
BIBLIOGRAFICOS
303
se
a la administración
central
tabilidad.
aplica el control
y a
una
son
los autárdescentralizados,
parte de los entes
que
también
institucional;
quicos de carácter
quedan
sujetos a
la ley de contabilidad
los entes
de gestión
supletoriamente
económica
del
bajo régimen jurídico de empresas
Estado,
excluidos
los entes
de gestión económica
y totalmente
bajo
de sociedad
del Estado.
el régimen jurídico
Por
lo prece-
Dromi
sostiene
dentemente
la cuenta
de
mencionado,
que
sólo alcanza
a los
están
inversión
inorganismos
y entes
que
el principio
cluidos
el presupuesto.
contrariándose
funen
damenta]
lo cual
el
de la universalidad
presupuestaria,
por
sistema
de control
es
9) Por la conanárquico y deficiente.
El Congreso
clusión
puede aprobar
¿aprobar o desechar?
o desechar
de este
último
caso,
y dentro
puede ser parcial o
las partes
al Poder
total.
Si es parcial,
reenviará
Ejecutivo
deficientes
o a su
del balance
fueran
juicio resultaran
que
el debido
insuficientes
demostrar
manejo de los fondos.
para
de la ley.
la sanción
En el caso
total
sólo cabe
de rechazo
Pero
esta
de ser vetada
Ejepor el Poder
ley ¿es susceptible
“no es una
cutivo?
El autor
sostiene
ley en
no. porque
que
con
de control,
administrativo
sentido
material
sino un acto
forma
con
debería
serlo
técnicamente
forma
de ley, aunque
jurídico del acto
jurídica de resolución,
y bajo el régimen
el Poder
a lo expuesto
Pero
—dice——si pese
administrativo".
Ejecutivo
la ley,
insistencia
veta
la solución
de
Const.
Nacional.
le
quedaría
contemplada
_10) Por
impugnabilidad
los
administrativa,
de que
premisa
a1
Poder
Legislativo
52 de la
el art.
rechazo
¿veto.
en
del
efectos
pública?
responsabilidad
de
de la cuenta
el rechazo
anael autor
de control,
administrativo
Ejecutivo,
a.) Si el Poder
aprueba
hipótesis:
no
la ley, considera
puede impugnar dipromulgando
que
cho acto.
ni lo veta
podría el Ejecutib) Si no lo promulga
de su resoluvo
al Legislativo
solicitar
la reconsideración
(art. 84, decr.
ción
de la cuenta
administrativa
de rechazo
en
insiste
“Si el Poder
reg]. 1759/72).
Legislativo
el rechazo
Partiendo
de
inversión
es
liza diversas
tratarse
por
y de igual
la
un
de
dos
competencia
Ejecutivo
ante
conforme
el conflicto
al art.
tos
acto
regidos
El rechazo
la
promoción
ya
que
sería
la
órganos de igual jerarquía instltuclonal
el Poder
tiene
que acudir
territorial,
de la Nación,
de Justicia
Suprema
Corte
Nacional
100 de la Const.
causa
de una
tratarse
que
por
(arts. 67, inc.
por 1a Constitución
de
la Cámara
y
de
inversión,
automática
de
la cuenta
obligatoria
Diputados
no
del
la que
para
versa
7,
y
que
dmma
sobre punnlnC13)
86.
-
implica de
JUICIO
debería
Sl_1y0
POUthO.
evaluar
304
LECCIONES
de las causas
que
gravedad
de las transgresiones
magnitud
establecer
para
Ejecutivo,
la
Y ENSAYOS
determinaron
los
dictan
que
45. 51 y 52 de la Const.
arts.
su
en
jurídicas
que
la responsabilidad
Poder
rechazo
y la
incurrió
el
política
Nacional.
el autor
considera
todo
lo expuesto,
si bien
la
que
de inversión
o cuenta
cuenta
es
un
insgeneral del ejercicio
constitucional
tru'mento
el Parlamento
básico,
para
que
de control,
en
la práctica no constituye
ejerza su atribución
alcanzar
el fin para
el cual
idóneo
fue creado.
el medio
para
Por
final
Al
bibliografía,
alguno
zar
del
de
libro.
que
los
sin
el profesor
Dromi
incluye una
duda
ayudará a quien quiera
motivo
del trabado.
público
llos que
finanzas
argentina
la claridad
de su redacción,
todos
estudiantes
de
aquellos
de finanzas
públicas y de derecho
en
lectura
general y es de imprescindible
para
aquecomo
el suscripto,
nos
dedicamos
al estudio
de las
todo
en
públicas, sobre
especial a la problemática
e institucional
de las mismas.
que
para
por
ESTEBAN
'
tad
de
JUAN UBBESTI*
Facultitular
de “Finanzas
Profesor
Tributario".
regular
y Derecho
titular
de “Finanzas
Universidad
Derecho
de Buenos
Aires: profesor
del Salvador;
Escuela
de Economia.
Universidad
profesor de
de Belgrano.
Facultad
de Derecho.
Universidad
Públicas".
Públicas".
“Finanzas
copiosa
profundi-
puntos
de una
obra
Se trata
útil
será sin duda
muy
derecho
administrativo,