EUROPA AMÉRICA LATINA

EUROPA
AMÉRICA LATINA
Nr. 13
Analisis e Informaciones
BRASIL Y SUS VECINOS:
En búsqueda del Liderazgo Regional en
Amércia del Sur
Septiembre 2003
Autor:Wilhelm Hofmeister
ISSN 1519-678X
BRASIL Y SUS VECINOS - En búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur/
Wilhelm Hofmeister - Rio de Janeiro: Fundación Konrad Adenauer, Septiembre 2003.
(EUROPA AMÉRICA LATINA: Análisis e Informaciones, Nº 13).
Editor responsable: Dr. Wilhelm Hofmeister
Diagramación : Laurenice Santos
Impreso en Brasil
Í ndice
Resumen Ejecutivo.................................................................................................................. 5
1. Introducción ........................................................................................................................... 9
2. La posición de Amércia del Sur en la Agenda de la Política Exterior de Brasil ........... 10
2.1. Líneas básicas de la política exterior de Brasil..................................................10
2.2. Perfiles de acción en América del Sur ............................................................................13
2.3 El papel de América del Sur en las relaciones económicas de Brasil..................................16
2.4. El fomento de la infraestructura común como opción central de acción ........................... 17
3. Las Relaciones con los países de MERCOSUR y con Chile............................................. 20
3.1. Argentina............................................................................................................................. 20
3.2. Uruguay............................................................................................................................. 20
3.3. Paraguay........................................................................................................................... 26
3.4. Chile.......................................................................................................... 30
4. Las Relaciones de Brasil con los Países de la Comunidad Andina............................................33
4.1. Bolívia......................................................................................................... 37
4.2. Perú..................................................................................................................................... 42
4.3. Ecuador.......................................................................................................................... 48
4.4 Colombia..........................................................................................................................50
4.5 Venezuela ........................................................................................................................ 55
5. Acerca de la Aceptación de la Reivindicación del Liderazgo Brasileño..................................64
Bibliografía..................................................................................................66
Siglas..............................................................................................................70
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
Autor
Wilhelm Hofmeister, Dr. phil.; estudios de ciencias politicas, historia y sociología por la
Universidad Johannes Gutenberg en Maiz, Alemania. Actualmente es director del Centro de
Estudos de la Fundación Konrad Adenauer en Rio de Janeiro, Brasil.
4
Resumen Ejecutivo
El gobierno brasileño del presidente Luiz Inácio Lula da Silva, que asumió en enero del
2003, señaló que la profundización de las relaciones con sus vecinos de América del Sur y el
fortalecimiento de la comunidad sudamericana son unas de sus prioridades políticas. El objetivo
es tanto la renovación de la Comunidad de Integración del Mercosur, que últimamente ha
sufrido más de una crisis, como también la integración de los demás países del subcontinente,
especialmente los países de la Comunidad Andina, en una iniciativa integradora más amplia.
El proyecto de un mercado común sudamericano, que hace algunos años ya fue propuesto por
el entonces presidente Itamar Franco (1992-1994), ahora será retomado en otras condiciones.
El objetivo de las nuevas iniciativas de integración de Brasil es tanto el fomento del desarrollo
regional como también el posicionamiento común frente a los retos del sistema panamericano
e internacional. Para Brasil es de vital importancia coordinar una posición sudamericana lo
más amplia y conjunta posible dentro de las negociaciones sobre el Acuerdo de Libre Comercio
de las Américas (ALCA). El nuevo gobierno está más escéptico que su antecesor frente a este
proyecto.
La nueva prioridad para América del Sur y las iniciativas correspondientes van unidas con
una reivindicación de liderazgo regional poco disimulada por parte de Brasil, y como jamás ha
sido formulada en el pasado. En realidad, el gobierno de Brasil, durante los primeros ocho
meses de su mandato, ha tomado muchas iniciativas que no sólo demuestran el gran interés en
el fomento de la integración regional sino también su propia reivindicación de liderazgo.
El Papel Central del MERCOSUR
A pesar del interés marcadamente „sudamericano en total“, el MERCOSUR sigue siendo el
proyecto central de la política exterior de Brasil, lo que el presidente Lula da Silva subrayó
repetidas veces. Con sus colegas argentinos convino, además, en darle un equipamiento
institucional más amplio al MERCOSUR. De momento no está decidido, sin embargo, si Brasil
realmente le va a conceder más competencias para coordinación e implementación de las
políticas sectoriales al MERCOSUR y su secretariado general. Propuestas en este sentido
hasta ahora siempre fueron impedidas por la resistencia de Brasil contra una supuesta pérdida
de sus derechos de soberanía. La propuesta de la creación de un parlamento del MERCOSUR
por una parte es todavía bastante vaga, por otra no se sabe todavía, si tal parlamento - si es
que se va a constituir a medio plazo - puede compensar las competencias ejecutivas insuficientes.
Por esto, de momento no está decidido cómo se podrá cumplir la promesa de una renovación
del MERCOSUR y sobre todo de una consolidación institucional.
5
BRASIL Y SUS VECINOS - En búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
A pesar de esto, el gobierno brasileño está decidido a acercar nuevos socios al MERCOSUR.
De gran importancia, en este contexto, es el acuerdo firmado el 25 de agosto de 2003 entre el
MERCOSUR y Perú, con el que este país se integra en la comunidad tarifaria de la comunidad
de integración sudamericana. El acuerdo fue posible, sobre todo, gracias a la insistencia del
gobierno brasileño; Argentina, Uruguay y Paraguay al principio habían expresado sus dudas y
tardaron en firmar. Perú de momento no es miembro de pleno derecho del MERCOSUR, pero
el acuerdo es un paso importante hacia un mercado común de América del Sur.
La reivindicación brasileña de liderazgo se muestra también en la actitud de Brasil frente a
los focos de crisis regionales.
El gobierno del presidente Lula inmediatamente después de asumir, intentó ejercer activamente
su influencia en la solución del conflicto interno de Venezuela. Brasil asumió la coordinación
del grupo de estados „Amigos de Venezuela“, que realmente contribuyó a que el gobierno y la
oposición venezolana convinieran en solucionar el conflicto interno dentro del marco
constitucional. Así pudieron prevenir una escalada del conflicto con una intervención de los
militares, como muchos en la región la habían temido.
Frente al conflicto colombiano, el nuevo gobierno brasileño abandonó su reserva practicada
hasta ahora, y repetidas veces subrayó no sólo su interés en una solución pacífica sino también
su voluntad de apoyar activamente estas negociaciones. La calificación de la guerrilla como
„agrupación terrorista“, como lo desea el gobierno en Bogotá, es rechazada por Brasil. No
todas las iniciativas del gobierno brasileño encuentran pleno apoyo por parte colombiana.
Una nueva atención para los países andinos
Las diferentes iniciativas frente a los países andinos demuestran que el nuevo gobierno
brasileño no quiere concentrar su compromiso de política exterior sólo en la parte sur del
continente. Además del desarrollo interior en los países andinos existen problemas que afectan
inmediatamente los intereses brasileños y por esto atraen la atención más bien sobre estos
países vecinos.
Las relaciones con los países andinos dentro del marco de las relaciones exteriores de
Brasil hasta ahora sólo han tenido un bajo perfil - aunque Brasil es vecino directo de todos
los países miembros de la Comunidad Andina menos Ecuador - y tiene miles de kilómetros de
frontera común con estos países. Sin considerar los intereses de política de seguridad y el
„pequeño tráfico de fronteras“, los contactos con los países andinos no son muy intensos y las
relaciones económicas para ambos lados sólo tienen una importancia secundaria.
El motivo de este creciente interés de Brasil son nuevas inseguridades en las fronteras, que,
claro está, no provienen de ninguna amenaza militar, sino son resultado del crimen organizado,
del tráfico ilegal de armas, la producción y venta de drogas, la migración incontrolada, la
destrucción del medio ambiente, el tráfico con especies protegidas, contrabando de material
genético, etc. Estos temas de la política de seguridad han contribuido a que el eje de la política
brasileña de seguridad y defensa, durante las últimas dos décadas, se haya desviado desde la
región del Plata hacia la región amazónica. Debido a sus dimensiones y su poca densidad de
población, la región amazónica es el espacio ideal para el tráfico de drogas y para otras
6
actividades ilegales o criminales. En el año 2000 se inició el proyecto SIVAM con el fin de
realizar - cuando esté en plena marcha - el control satelital y aéreo de toda la región, tanto del
espacio aéreo como del transporte terrestre. Brigadas enteras y equipamiento militar han sido
instalados en la región amazónica para garantizar un control más eficaz de las fronteras, para
la lucha contra el tráfico de drogas, el contrabando, las exportaciones ilegales de minerales, la
migración ilegal y la destrucción del medio ambiente; además se ha mejorado la capacitación
de las tropas. A causa de sus preocupaciones por el crecimiento del tráfico de drogas y el
lavado de dinero, el ministerio de Asuntos Exteriores de Brasil introdujo nuevos mecanismos
de coordinación dentro del gobierno. Acerca de estos temas existe una estrecha colaboración
con los países vecinos dentro del marco de programas bilaterales.
Relaciones económicas e infraestructura
El destacado papel de América del Sur en las relaciones exteriores de Brasil (todavía) no
coincide con las regiones más importantes para la economía exterior brasileña. Además de los
países del Mercosur, y en especial Argentina, los demás países de la región no tienen un papel
muy importante dentro del marco de las relaciones comerciales de Brasil. Los socios económicos
más importantes dentro de la región son Argentina, que recibe aproximadamente el 11 % tanto
de las exportaciones como de las importaciones (Mercosur en total aproximadamente un 14%
respectivamente) y Chile con un 2,7% de participación en las exportaciones y un poco menos
del 2% en las importaciones. Los cinco países andinos sólo representan algo menos del 4%
cada uno de las importaciones y exportaciones de Brasil. Latinoamérica en su totalidad
(incluyendo a Méjico) recibe aproximadamente el 23% de las exportaciones de Brasil; de la
región proviene algo menos del 20 % de las importaciones. Los socios más importantes de
Brasil son la Unión Europea (un 27% de las exportaciones y un 26 % de las importaciones) y
los Estados Unidos (cada uno con aproximadamente el 24% de las importaciones y
exportaciones).
Por otra parte, Brasil como mercado sólo es importante para unos pocos países - que son los
países miembros del MERCOSUR. Para los demás países de la región, las relaciones de
comercio exterior con América del Norte y Europa son claramente más importantes que las
relaciones con Brasil. Por esto, la voluntad de seguir la posición brasileña - por ejemplo
dentro del marco de las negociaciones del ALCA - es algo limitada.
Además de la integración económica, la integración física de América del Sur está considerada
en Brasil como una condición determinante para el fomento del desarrollo y una cooperación
más estrecha en el marco del ALCA, porque sólo países fuertes e integrados pueden competir
con los Estados Unidos y Canadá sobre la base de una mayor competitividad. Este objetivo
deberá lograrse, por ejemplo, a través de los proyectos conjuntos de infraestructura, que se
acordarán y realizarán dentro del marco del Plan de Acción para la Integración de la
Infraestructura Regional en América del Sur, IIRSA.
Actitud reservada frente a la reivindicación brasileña de liderazgo
Dentro del marco de los preparativos y la implementación de la conferencia de la
Organización Mundial de Comercio en Cancún en setiembre de 2003, Brasil demostró
7
BRASIL Y SUS VECINOS - En búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
capacidades de liderazgo regional e internacional, sobre todo cuando logró coordinar una
posición conjunta entre 22 países de desarrollo y países emergentes en las negociaciones
sobre el mercado agrícola. A pesar de esto, algunos socios en América del Sur, aunque más
bien de manera discreta e indirecta, expresan su reserva o su escepticismo frente a la
reivindicación de liderazgo brasileño. Algunos de ellos consideran que una colaboración más
estrecha entre los países de América del Sur no les va a traer ninguna ventaja directa, si esta
colaboración perjudica sus relaciones con los Estados Unidos o la Unión Europea; tampoco
apoyan sin reservas el concepto expresamente sudamericano, porque esto significa sobre todo
una exclusión de Méjico; pero para algunos de los países de la región, Méjico es una componente
insustituible para la identidad regional latinoamericana, y en algunos casos las relaciones con
Méjico o incluso con América Central son más estrechas que las con Brasil. Finalmente, algunas
de las actitudes brasileñas son rechazadas más o menos abiertamente, por ejemplo la expectativa
del país que su reivindicación de una representación permanente en el Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas sea apoyada incondicionalmente. Para lograr el papel de liderazgo,
que Brasil quiere reivindicar, primero tiene que luchar por ello. Concesiones en la transferencia
de derechos ejecutivos a una comunidad institucionalmente reformada podrían tener un efecto
de advertencia.
A los europeos hay que recomendarles que tomen en serio la reivindicación de liderazgo de
Brasil y que se esfuercen en profundizar el diálogo político con este socio. El gobierno del
presidente Lula da Silva en pocos meses ha demostrado, frente a diversos problemas regionales
(por ejemplo las crisis en Venezuela y Colombia, la asociación MERCOSUR-Perú), que está
dispuesto a tomar nuevas medidas poco convencionales, que pueden traer fruto político. Además,
Brasil también ha demostrado su capacidad negociadora a nivel internacional en el marco de
la conferencia de la Organización Mundial de Comercio en Cancún aunque en una dirección
que no armonizaba con la posición europea. Para realizar sus propios objetivos en
Latinoamérica, y especialmente en América del Sur, Brasil es el socio central, aunque a veces
algo incómodo, para Europa. Por esto, los europeos también tendrían que intentar solucionar
de la manera más rápida y constructiva posible los temas aún pendientes en las negociaciones
sobre el acuerdo entre el MERCOSUR y la Unión Europea.
8
1. Introducción
En su discurso inaugural ante el Congreso Nacional, el nuevo presidente de Brasil, Luiz
Inácio Lula da Silva, declaró el 1 de enero de 2003:
«La gran prioridad en la política exterior durante mi gobierno será la construcción de
una América del Sur políticamente estable, próspera y unida, sobre la base de los ideales de
la democracia y la justicia social. Para lograr este objetivo es fundamental una actuación
decidida para revitalizar el MERCOSUR, que se ve debilitado por las crisis de cada uno de
sus miembros y por las ideas muchas veces demasiado limitadas y egoístas acerca del sentido
de la integración regional.
El MERCOSUR, como la integración de América del Sur en general, es sobre todo un
proyecto político. Pero este proyecto se basa en los fundamentos económicos y comerciales,
los cuales urgentemente tienen que ser reparados y reforzados (...). Apoyaremos las medidas
institucionales necesarias para que pueda florecer una identidad auténtica del MERCOSUR
y de América del Sur. Varios de nuestros vecinos actualmente están viviendo en circunstancias
difíciles. Si nos llaman contribuiremos en la medida de lo posible a buscar soluciones pacíficas
para estas crisis, sobre la base del diálogo, de las ideas democráticas y de las normas
1
constitucionales de cada país.»
Poco después de su elección en octubre del 2002 y todavía antes de su asunción, el futuro
presidente de Brasil había visitado Argentina y Chile y en ambos países destacó su interés por
una colaboración más estrecha. La reactivación de las relaciones últimamente algo tensas con
Argentina y el MERCOSUR, fueron los temas principales durante la visita del presidente
Duhalde en Brasilia. Inmediatamente después de la asunción, el presidente Lula da Silva y la
diplomacia brasileña intentaron mediar en el conflicto entre el presidente Hugo Chávez y la
oposición en Venezuela. El gobierno brasileño también señaló su nueva disposición de actuar
como mediador en el conflicto colombiano.
Este interés explícito del nuevo gobierno brasileño en una profundización de sus relaciones
con los países vecinos es el motivo del análisis del papel que América del Sur hasta ahora ha
desempeñado en las relaciones exteriores de Brasil. ¿Cuáles son los fundamentos en los que
puede basarse el nuevo gobierno al declarar como su prioridad política la creación de una
América del Sur unida? El compromiso de Brasil frente a las crisis de Venezuela y Colombia
¿Posiblemente es un indicio de un „cambio de paradigmas“en la política exterior brasileña ?
La misma tradicionalmente exhibió una clara reserva frente a los acontecimientos en la política
interior de sus países vecinos, sobre todo de los países andinos. ¿Cuáles son los fundamentos y
los indicios para un papel de liderazgo más pronunciado de Brasil en América del Sur?
1. Discurso inaugural del presidente de la República, Luiz Inácio Lula da Silva , ante el Congreso Nacional,
Brasília, primero de enero de 2003; www.mre.gov.br/sei/Lula-posse.htm.
9
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
2. La posición de América del Sur en la Agenda de la Política Exterior
de Brasil
2.1. Líneas básicas de la política exterior de Brasil
Brasil, tanto como la Unión Soviética, China y la India, es un país de dimensiones continentales.
Pero a diferencia de estos países, Brasil nunca estuvo en el centro de las tensiones de un
conflicto internacional estratégico o militar ni de un conflicto regional - y esto, no obstante
Brasil tiene fronteras con diez países (sólo Rusia y China tienen más vecinos). Desde el final
de la guerra con Paraguay (1870) el país ha vivido en paz con sus vecinos. Durante la primera
década del siglo XX la garantía de las fronteras nacionales y la integridad del territorio nacional
se lograron por la vía pacífica, a través de negociaciones y acuerdos, y esto fue, en gran parte,
la obra del ministro de Asuntos Exteriores durante muchos años, Barón de Rio Branco (19021909). Fue él quien marcó el estilo de la política exterior del siglo XX, que consistió en una
«mediación constructiva», en la capacidad «de quitarle dramatismo a la agenda de la política
exterior, es decir, de reducir los conflictos, crisis y dificultades al nivel diplomático.» (Fonseca
1998: 356). El papel de mediador es, desde hace varios decenios, una característica, para no
decir una doctrina, de la política exterior brasileña - sobre todo frente a los vecinos
sudamericanos. Brasil, por ejemplo, intentó mediar en la crisis de Leticia en los años treinta,
que llevó a un conflicto armado entre Colombia y Perú, y también en la Guerra del Chaco entre
Paraguay y Bolivia (1932-35). A principios de los años noventa, Brasil, como uno de los
países de garantía del protocolo de Río de Janeiro (1942), actuó como mediador en el conflicto
entre Ecuador y Perú, que terminó en 1998 con el tratado de Brasilia.
La actitud conciliadora de Brasil frente a sus vecinos se ha visto favorecida por el hecho de
que América del Sur - no obstante los graves problemas nacionales en algunos de sus países es una de las regiones del mundo donde las tensiones entre los países son de poca importancia,
a pesar de los problemas mencionados y de algunos conflictos fronterizos permanentes. Desde
hace más de un siglo en las relaciones de Brasil con sus vecinos ya no hay disputas sobre
problemas políticos, económicos o ideológicos, conflictos fronterizos y reivindicaciones
territoriales ni una carrera de armamentos, factores que en otras regiones del mundo muchas
veces han generado conflictos. Desde la creación del MERCOSUR el antiguo potencial de
tensiones entre Brasil y Argentina ha sido sustituido por una ejemplar cooperación de las
fuerzas armadas de ambos países (Brigagão/ Valle 1999). La percepción de una amenaza exterior
es relativamente insignificante en Brasil y por esta razón la política internacional de seguridad
del país les concede poca importancia a los aspectos militares o las inversiones en la defensa
nacional (Brigagão/Proença 2002, Hofmeister
2001). A nivel internacional Brasil tiene uno
2
de los presupuestos de defensa más modestos; la industria de armas, que fue fomentada durante
el régimen militar, hoy en día es irrelevante. En cifras absolutas, sin embargo, Brasil es la
potencia militar más importante de América del Sur.
2. En relación con el producto bruto interno, menos del 2 %; después de un recorte general el presupuesto
para los gastos de defensa de 2003 asciende a un 6,6 % del presupuesto federal (antes un 7,9%), en total
3,1 mil millones de reais (aproximadamente 900 millones de Euros).
10
Tradicionalmente, la política exterior de Brasil se mantiene casi por completo al margen de
las disputas partidarias y hasta ahora fue concebida y realizada por el Ministerio de Asuntos
3
Exteriores, Itamaraty, con una autonomía relativamente grande. Esto, sin embargo, no impidió
que se produjeran ciertos redireccionamientos en la concepción de la política exterior (Guilhon
1996 ss., Cervo/Bueno 2002, Vizentini 1998, Vizentini 2003). Estos redireccionamientos se
refirieron más bien a las relaciones con los Estados Unidos y al papel de Brasil dentro del
sistema internacional, que a sus relaciones con los vecinos en América del Sur.
Las prioridades de la política exterior del presidente Fernando Henrique Cardoso (19942002) pueden resumirse de la manera siguiente (Cervo 2002b, Bernal-Meza 2002):
- profundización de la integración regional, sobre todo dentro del marco del MERCOSUR;
- diversificación de los países aliados con respecto a las relaciones bilaterales;
- dar especial importancia al multilateralismo como ideal, concediéndoles un papel de gran
relevancia a las organizaciones multilaterales;
- reconocimiento de Brasil como potencia internacional, lo que con mayor claridad se mostró en
sus esfuerzos por lograr una representación permanente en el Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas.
Habrá que mencionar también que Brasil, a pesar de su apertura económica y su
modernización, ha guardado mayor escepticismo frente a la globalización y sus promesas que
algunos de sus países vecinos, como por ejemplo Argentina. Por esta razón el tema de la
Asociación de Libre Comercio de las Américas, ALCA, suele ser tratado de forma muy
desapasionada y nada eufórica. Hasta las elecciones los partidos más importantes de la coalición
del gobierno del presidente Lula da Silva solían mirar este proyecto más bien con escepticismo
y hasta con rechazo. Incluso dentro del Ministerio de Asuntos Exteriores había mucho
escepticismo hasta una oposición de principios, frente al plan de una Asociación de Libre
Comercio.
Sobre todo durante los últimos años de su gobierno, el presidente Cardoso tomó varias
medidas para fomentar una cooperación más estrecha en el campo de la política y en política
de desarrollo (Hofmeister 2002a). El acontecimiento más destacado dentro de este contexto
fue la invitación a la primera cumbre de los presidentes, de los países de América del Sur, el
31 de agosto y el primero de setiembre de 2000 en Brasilia. En vista de los retos y posibilidades
de la globalización (y con respecto a las próximas negociaciones del ALCA), este encuentro
tenía como objetivo estimular la profundización de la colaboración regional y crear proyectos
conjuntos de desarrollo para la región de América del Sur. En Brasilia, finalmente, se acordaron
toda una serie de proyectos concretos, sobre todo en lo que se refiere al fomento de la
infraestructura común y a la obtención de energía - un sector central para los intereses brasileños
3. Cabe destacar que los cambios de gobierno o incluso de régimen no llevan consigo cambios dramáticos
en las concepciones o en la agenda de la política exterior. El nuevo ministro de Asuntos Exteriores,
Celso Amorim (desde 2003), ya ocupó la misma cartera bajo la Presidencia de Itamar Franco, y antes de
su nuevo nombramiento como ministro, los últimos años se desempeñó como embajador. Después de
que, con respecto a Venezuela, primero el consejero de Asuntos Exteriores del presidente Lula, Marco
Aurélio Garcia, estuviera en el centro del interés público, Itamaraty y el ministro de Asuntos Exteriores,
Amorim, han asumido la dirección de las negociaciones.
11
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
de desarrollo (Moreira da Fonseca 2000). Estos proyectos comunes de desarrollo, son
considerados como una señal de que Brasil está intentando con paciencia y perseverancia,
- fomentar la región de América del Sur, como base de su „identidad internacional“ y
como una región con un ambiente que ofrece condiciones favorables al progreso del
desarrollo y para garantizar la paz y la seguridad regional (Lafer 2002: 62). En el siguiente
encuentro de los presidentes en Guayaquil, Ecuador, en julio de 2002, se continuó el rumbo
iniciado en Brasilia, sin que este encuentro hubiera dado nuevos impulsos decisivos.
Con el cambio de gobierno en enero de 2003, en algunos de los comentarios se
establecieron algunos nuevos acentos. Es decir, los representantes del nuevo gobierno
tampoco escatimaron críticas hacia el antiguo Presidente Cardoso, cuya actitud
internacional y cuyos discursos no habrían reflejado la situación interna. Con mayor
contundencia suele pronunciarse el consejero de Asuntos Exteriores del presidente, Marco
Aurélio Garcia: «Las dificultades de la diplomacia presidencial a partir de 1995 /es decir,
el año de la asunción de Cardoso, nota del autor/ fueron una consecuencia de la percepción
del presidente de la situación internacional y de la falta de un claro proyecto del desarrollo
nacional que podría ser el soporte de una nueva política exterior.» (Garcia 2003: 8).
En la „nueva“ política exterior del gobierno de Lula se destacan sobre todo dos puntos:
por una parte, los nuevos acentos dirigidos hacia el exterior que deberían coincidir con
los puntos más importantes de la política interior, especialmente respecto a una mayor
preocupación por los problemas sociales. Brasil quiere, también en sus relaciones exteriores
e internacionales, darle una gran importancia al tratamiento de temas sociales y concederles
mayor relieve en su cooperación con los países vecinos. Por otra parte, América del Sur y
la cooperación regional han ganado importancia dentro de la política exterior, según destaca
el presidente Lula en su discurso inaugural citado más arriba. En Itamaraty se creó un
Secretariado de Estado explícitamente para América del Sur con lo que queda confirmado
el interés en el estímulo de las iniciativas regionales.
A pesar de su interés acentuado en „América del Sur en su totalidad“, el MERCOSUR
sigue siendo el proyecto central de la política exterior de Brasil, lo cual el presidente
Lula da Silva volvió a destacar en varias ocasiones. Durante el primer encuentro con su
anterior colega argentino, Duhalde, los dos presidentes acordaron una colaboración más
estrecha en el marco del MERCOSUR, que a partir de ahora recibirá una mayor dotación
4
institucional. Al mismo tiempo, sin embargo, el gobierno brasileño también está decidido
a acercar nuevos miembros al Mercosur. La iniciativa venezolana ya puso de relieve que
el gobierno brasileño, de ninguna manera quiere limitar su compromiso en la política
exterior exclusivamente al cono sur del subcontinente. Independientemente del desarrollo
de la política interior de los países andinos, existen algunas áreas problemáticas que
directamente afectan los intereses brasileños y es por esto que la atención se concentra
sobre todo en estos países vecinos.
4. Véase O Estado de São Paulo del 15 de enero de 2002.
12
2.2. Perfiles de acción en América del Sur
Brasil tiene fronteras con casi todos los países de América del Sur, con excepción de Ecuador y
Chile; es vecino de nueve países, además de la Guayana Francesa. Dentro de su agenda de política
exterior, sin embargo, y también en la percepción pública, tienen una clara prioridad las relaciones
con los países del MERCOSUR y sobre todo, naturalmente, las relaciones con Argentina. Bajo el
punto de vista económico, las relaciones con Chile y Venezuela revisten mayor importancia aún.
Las relaciones con los demás países vecinos, sin embargo, no tienen un perfil muy concreto. Por lo
tanto, el estudio de las relaciones de Brasil con sus vecinos -5 con excepción de la relación con
Argentina - no es un tema preferido de la investigación científica. En los medios los acontecimientos
en la mayoría de los países vecinos sólo llegan a acaparar un interés muy puntual.
Dentro de la política exterior de Brasil, las relaciones con los vecinos del sur tradicionalmente
tenían una mayor importancia, dado que los centros de desarrollo de Brasil en su mayoría también
se encuentran en el sudeste y en el sur del país; además, con respecto a las relaciones económicas y
los intereses de la política de seguridad, el papel de Argentina es claramente el más destacado
dentro de la región. El norte y el este de Brasil sólo están poco poblados, económicamente están
más atrasados, y las relaciones económicas con los países andinos y las Guayanas son secundarias.
Las vías de transporte y de comunicación con estos vecinos son más largas y más complicadas. La
región amazónica, sin embargo, sobre todo bajo el punto de vista de política exterior y de seguridad,
tiene un papel central y más bien creciente para Brasil. Por una parte, los militares tienen un interés
específico en el desarrollo de la Amazonia; por otra, en esta región se concentran muchos problemas
que tienen que ver con los contactos hacia el exterior, como por ejemplo la inmigración ilegal, el
transporte ilegal de materias primas y especies protegidas por vía marítima o fluvial, el tráfico de
drogas, contrabando de armas y criminalidad organizada, además la Amazonia es una región de
retirada para grupos armados de otros países.
Durante mucho tiempo, América del Sur no gozó de ninguna prioridad dentro de la política
exterior de Brasil. La atención y los intereses brasileños durante décadas se han venido
concentrando en los países industrializados y sobre todo en los Estados Unidos; Brasil quería
pertenecer lo antes posible al círculo de las grandes potencias, por lo cual las relaciones con
los vecinos directos quedaron relegadas a un segundo plano. En la época de los regímenes
militares después de 1964, la adaptación de la doctrina militar brasileña de la «Seguridad
Nacional» por parte de otros regímenes militares de América del Sur al principio casi no
cambió nada en los contactos más bien débiles con los vecinos. Al contrario, la estrecha
relación de Brasil con los Estados Unidos suscitó una desconfianza todavía existente por parte
de los vecinos y que se refleja en las reacciones más bien reservadas frente a las reivindicaciones
de un liderazgo regional de Brasil.
Durante la década de los setenta, Brasil mostró un mayor interés por los países vecinos, hubo
esfuerzos para intensificar las relaciones económicas (y realmente se intensificaron durante cierto
5. En las dos colecciones más importantes de los últimos años acerca de la política exterior de Brasil, los
países vecinos en su mayoría o se omiten por completo o se comentan de forma extremadamente breve
(Fonseca Jr./ de Castro 1997, Guilhon Albuquerque 1996-2000). Incluso en las revistas de política exterior
del país, los países vecinos, a excepción de Argentina, apenas se mencionan. Para tener una vista general
de lo escrito acerca del tema véase Almeida 1999. Los estudios no dicen nada acerca de las actividades
del régimen militar después de 1964 para apoyar los intentos de golpes de Estado en los países vecinos,
ni acerca de la colaboración con los aparatos de represión.
13
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
tiempo) y, evidentemente, el régimen militar de Brasil apoyó los golpes militares en algunos otros
países (Bolivia, Uruguay, Chile) y colaboró con estos países al nivel de los servicios secretos y los
aparatos represivos; además, la industria de armas brasileña suministró equipamiento militar a los
países vecinos. Pero a pesar de todo, las relaciones mutuas en general seguían siendo más bien de
bajo perfil. Es cierto que Brasil siempre ha intentado ejercer por lo menos tanta influencia como le
parecía útil para defender sus propios intereses. Estos, sin embargo, se concentraron sobre todo en
garantizar una situación estable en el propio país (por ejemplo, rechazo de la influencia extranjera
sobre la política interior de Brasil) y menos en influenciar las evoluciones en otros países; mucho
menos se trató de anexión o solamente del control sobre otros países, de lo cual, posiblemente,
incluso podría haber surgido una (co-) responsabilidad.
La consecuencia de esta actitud reservada dentro de la región fue una participación algo pusilánime
en los procesos regionales de integración. A pesar de que estos proyectos en realidad eran
considerados como instrumentos para realizar intereses comunes en el sistema internacional, Brasil,
en este contexto, tenía otras preferencias que sus vecinos. Pero después de que quedara claro que el
objetivo de convertirse en una «potencia mundial» no podría lograrse en tan corto plazo, a partir de
los años ochenta, Brasil dirigió su atención más hacia la región latino-americana, sobre todo hacia
América del Sur. La frustrada búsqueda de un «camino propio» (Jaguaribe 1977) en años anteriores
así como la importancia de Brasil y su poder económico acuciaron la desconfianza de los vecinos,
de modo que la política exterior de Brasil durante muchos años estuvo impregnada por una „sensación
de exclusión“ (Abdenur 1997, p. 31 ss.). Ni en el plano internacional ni en el nacional encontró el
reconocimiento esperado.
Sólo la aproximación a Argentina, posible después de la redemocratización a partir de los años
ochenta, y los avances de los procesos regionales de integración, entre ellos especialmente la
creación del MERCOSUR, añadieron a las relaciones exteriores de Brasil una perspectiva
sudamericana con un perfil más claro. «América Latina», es decir los países fuera de América del
Sur - dejando a un lado a Méjico - siguen jugando un papel muy insignificante para la política
exterior de Brasil y para su política económica exterior.
El interés de Brasil por sus vecinos recibió un fuerte impulso por los preparativos de la
Asociación de Libre Comercio de las Américas, ALCA (Hofmeister 2001 a). Cuánto más
concretas se hicieron las negociaciones preliminares y cuánto más claramente se perfiló la
realización de este proyecto, tanto más creció la conciencia de la necesidad de una dirección
coordinada de las negociaciones. Para no defender solo sus intereses frente a los Estados
Unidos, Brasil quería lograr una dirección de las negociaciones lo más coherente posible por
parte de los países de América del Sur. En este sentido Brasil logró, durante un seminario del
comité de negociaciones del ACLCA en Belo Horizonte en 1997, al principio contra la
resistencia de los Estados Unidos, que las negociaciones también pudiesen realizarse por las
comunidades de integración en conjunto y no sólo en forma individual por parte de los países
participantes; esto fortaleció en especial la posición del MERCOSUR. En el año 2000,
finalmente, el presidente brasileño Fernando Henrique Cardoso invitó a los presidentes de
los países de América del Sur a una primera cumbre a Brasilia, para discutir proyectos políticos
conjuntos, entre ellos principalmente la posición frente a las negociaciones del ALCA y también
la colaboración más estrecha dentro de la región. Durante este encuentro Brasil reivindicó,
como pocas veces antes, un papel de liderazgo regional. En los países vecinos, sin embargo, se
14
siguió sintiendo cierta reserva. Las diferencias de opinión dentro del MERCOSUR y la actitud
de algunos de los países andinos revelaron que Brasil de ninguna manera fuera considerado
una potencia dominadora, cuyas instrucciones tuviesen que ser respondidas dentro de la región.
El nuevo gobierno de Brasil no sólo ha hecho suya la reivindicación de la posición de
liderazgo (sub)regional discretamente formulada por su antecesor, sino que la ha articulado
con más claridad. Dan testimonio de esto las numerosas iniciativas lanzadas ya durante los
primeros ocho meses del gobierno de Lula. El objetivo de estas iniciativas es crear, a través
de una cooperación más estrecha en América del Sur, un bloque económico que ocupe el
cuarto puesto entre los bloques económicos más grandes del mundo. En la prensa brasileña
incluso ya se han leído especulaciones sobre la intención de crear un «Fondo Monetario de
6
América del Sur» sobre la base del Fondo de Desarrollo de la Comunidad Andina.
La agenda de la política exterior de los primeros meses del presidente Lula da Silva confirma
que su gobierno toma en serio este proyecto y que quiere tomar medidas concretas para ponerlo
en práctica. Conviene recordar en este contexto que el nuevo ministro de Asuntos Exteriores,
Celso Amorim, desempeñó este cargo durante la presidencia de Itamar Franco (1992-1994) y
que entonces fue uno de los inspiradores más importantes del proyecto de un Área de Libre
Comercio de Sudamérica (ALCSA). Las nuevas iniciativas para adelantar la adhesión de los
países andinos al Mercosur (en primer lugar Perú y Venezuela) pueden verse perfectamente
dentro de la continuidad de aquellos primeros conceptos, que entonces no llegaron a fructificar.
Por ahora hay que esperar si, y en qué medida, estas iniciativas pueden llevar a progresos
concretos de integración hoy o en un futuro cercano.
La intensa diplomacia de visitas también destaca el interés implícito en unas relaciones más
estrechas con los vecinos en América del Sur. Durante los primeros ocho meses del 2003, los
presidentes de todos los países de América del Sur han estado por lo menos una vez en Brasilia
y el presidente Lula por su parte ha visitado todos los países vecinos por lo menos una vez;
hasta finales del año habrá estado en todos los países. Además, a nivel diplomático se ha
venido desarrollando un proceso muy activo de consultas, que jamás en el pasado habría sido
tan intenso.
Hay que admitir, sin embargo, que algunos de los países socios, aunque más bien de manera
discreta e indirecta, expresan su reserva o su escepticismo frente a la reivindicación del liderazgo
brasileño. Algunos de ellos consideran que una colaboración más estrecha entre los países de
América del Sur no les va a traer ninguna ventaja directa, si esta colaboración perjudicara sus
relaciones con los Estados Unidos o la Unión Europea; tampoco apoyan sin reservas el concepto
expresamente sudamericano, porque esto significa sobre todo una exclusión de Méjico; pero
para algunos de los países de la región, Méjico es una componente insustituible para la identidad
regional latinoamericana, y en algunos casos las relaciones con Méjico son más estrechas que
las con Brasil. Finalmente, algunas de las actitudes brasileñas son rechazadas más o menos
abiertamente, por ejemplo la expectativa de Brasil, que su reivindicación de una representación
permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, sea apoyada
incondicionalmente.
6. Véase O Globo del 22 de abril de 2003.
15
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
2.3. El papel de América del Sur en las relaciones económicas de Brasil
Las prioridades de la política exterior se ven condicionadas, naturalmente, y de forma bastante
decisiva, por las relaciones económicas internacionales. América del Sur, hasta comienzos de
los años noventa, sin embargo, representaba un papel meramente secundario para Brasil. Ha
sido sólo en los últimos años que la participación de América del Sur en el comercio exterior
de Brasil ha aumentado considerablemente. La mayor parte, como mucho, recae sobre el
intercambio de bienes con Argentina, pero también el comercio con los demás países ha
experimentado un fuerte aumento en comparación con los años anteriores. La participación de
productos manufacturados en el comercio dentro de la región es claramente mayor que en el
comercio con otras regiones. Es decir, también bajo el punto de vista económico América del
Sur se ha convertido en un mercado más interesante para Brasil.
Tabla 1- Brasil, relaciones comerciales 1998 –2002
Exportaciones
País
1998
2000
Importaciones
2002
1998
Total
Mio
US$
51.139
Mio %
US$
100 48.011 100
Mio %
US$
60.361 100
Mio
%
US$
57.714 100
Mio %
US$
55.834 100
Mio
%
US$
47.231 100
ALADI
13.386 26.1 12.901 23.4
8.866 16.3
12.369 12.4
11.658 20.9
8.225 17.4
%
2000
2002
MERCOSUR
8.878 17.3
7.733 14.0
3.310 5.4
9.427 16.3
7.794 13.9
5.615 11.8
Argentina
6.748 13.2
6.232 11.3
2.341 3.8
8.034 13.9
6.841 12.3
4.747 10.0
Paraguay
1.406
2.5
832
1.5
558 0.9
350
0.6
351 0.6
383
0.8
880
1.7
669
1.2
410 0.7
1.042
1.8
602 1.1
484
1.3
Chile
1.024
2.0
1.246
2.7
1.460 2.4
816
1.4
Países Andinos
2.422
4.7
1.752
3.7
2.678 4.4
Bolivia
675
1.3
364 0.67
420 0.7
Colombia
467 0.91
515
0.9
636 1.0
Ecuador
203
133
0.2
388 0.6
33 0.06
Uruguay
0.4
653
1.3
3.8
1.363
2.8
22 0.04
140 0.3
395
0.84
105 0.18
415 0.7
108
0.23
19 00.3
14
0.03
211 0.4
1.136 1.97
974 1.8
2.114
Perú
368
0.7
353
0.6
436 0.7
219
0.4
217
0.5
Venezuela
706
1.3
751
1.4
796 1.3
755
1.3
1.329
2.4
626
1.3
América
Central
252
0.5
279
0.5
417 0.7
12 0.02
32
0.1
34
0.07
Caribe
148
0.3
237
0.4
584 0.9
20 0.04
55
0.1
37
0.08
Méjico
1.001
1.9
1.711 3.1
2.342 3.9
754 1.4
580
1.2
EUA
9.747 19.0 13.366 24.3 15.354 25.4
13.002 23.3 10.285
21.8
Canadá
544
1.1
566
1.0
781 1.3
982
1.7
13.505 23.4
1.337
2.3
1.085
1.9
739
1.6
14.048 25.2 13.069
27.7
Unión
Europea
14.747 28.8 14.784 26.8 15.113 25.0
16.833 29.1
Asia
5.615 10.9
6.324 11.5
8.791 14.5
7.881 13.7
8.592 15.4
7.996 16.9
Oriente Médio
1.614
3.6
1.338
2.4
2.341 3.9
1.245
2.1
1.560 2.8
1.479
3.1
África
1.651
3.2
1.347
2.4
2.362 3.9
1.819
3.1
2.908 5.2
2.686
5.7
Fuente: Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio
16
2.4. El fomento de la infraestructura común como opción central de acción
En América del Sur, como en otras regiones del mundo, la integración no sólo depende de la
voluntad política en favor de una colaboración más estrecha ni tampoco sólo de las
negociaciones, la firma y el cumplimiento de acuerdos concretos de integración sobre libre
comercio, preferencias arancelarias y unión arancelaria. Estos son, sin lugar a duda, elementos
centrales, sobre todo para la integración económica. Pero es importante también la integración
física, es decir la creación de condiciones para que las personas y los bienes puedan encontrarse,
comunicarse e intercambiarse. Para la Unión Europea las vías de transporte y de comunicación
eficaces eran decisivas y siguen siéndolo. Los países miembros de la NAFTA disponen de una
densa red vial, de ferrocarriles y de transporte fluvial, de oleoductos y gasoductos, que facilitan
el intercambio. Los países del sudeste de Asia también tienen buenas redes de transporte vial y
marítimo, que hacen más fácil el comercio intraregional; además, las distancias allí son
relativamente cortas.
En América del Sur la situación es completamente diferente (Batista da Silva 1999 y Moreira
da Fonseca 2000). Las distancias entre los polos de desarrollo de los diferentes países a veces
superan por mucho las distancias en Europa o Asia. Mientras que en la Unión Europea y dentro
de la Zona de Libre Comercio del Atlántico Norte, NAFTA, un 60 por ciento del comercio se
realiza de forma intraregional, en América del Sur, incluso en años de auge, sólo es un 20 por
ciento.
La topografía de América del Sur no facilita el intercambio de ningún modo. La gigantesca
Cordillera de los Andes, que atraviesa y divide el continente, la enorme selva amazónica, las
vastas zonas pantanosas, ríos salvajes y desenfrenados así como los asentamientos humanos en
todas las fronteras del subcontinente dificultan la comunicación enormemente. Todavía faltan
sistemas modernos y eficaces de transporte, de energía y telecomunicación que faciliten el
intercambio de bienes y también el contacto entre las personas. La integración física es uno de
los retos más grandes tanto para el desarrollo económico de la región como para la capacidad
de competencia internacional de América del Sur. Hay que mejorar y ampliar tanto la red de
carreteras, la red ferroviaria y fluvial, los puertos y aeropuertos, los gasoductos y oleoductos
como la telecomunicación y la producción de energía para facilitar el contacto entre los países
dentro de la región y entre América del Sur y el resto del mundo.
La realización de estos proyectos de infraestructura cuesta mucho dinero, requiere mucho
tiempo y, sobre todo, tiene que obedecer a un concepto de desarrollo que cumpla con la exigencia
de un «desarrollo sustentable». Esto significa que, dentro del marco de este concepto, hay que
armonizar la protección de los ecosistemas, el desarrollo económico, la compatibilidad y las
repercusiones sobre la población y las comunidades locales afectadas, el estímulo de productos
y potencias regionales así como, en la medida de lo posible, una perspectiva económica
(mundial) para facilitar el acceso a los mercados externos.
Durante los últimos años Brasil ha iniciado importantes proyectos de infraestructura con sus
vecinos del MERCOSUR y de la Comunidad Andina. En este contexto hay que destacar dos
aspectos. Por una parte, dentro del Brasil hay que hacer grandes esfuerzos para llevar los
proyectos de infraestructura hacia las fronteras del propio país y de dirigir los contactos con el
17
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
extranjero a los centros de desarrollo de Brasil. Por otra parte, Brasil colabora en la financiación
de proyectos en otros países. En este sentido hubo algunas iniciativas conjuntas entre Brasil y
sus vecinos durante los últimos años. Estos proyectos, que se concentran sobre todo en el
sector de transportes y de energía, en el pasado fueron más bien escasos. Pero es precisamente
acá donde se manifiesta un cambio paulatino de actitud, como también se lo pudo observar a
principios de los años noventa en las relaciones entre Argentina y Chile: el deseo de autonomía
y el miedo ante la dependencia de los vecinos en la producción de energía hoy en día están
cediendo cada vez más frente al aprovechamiento de sinergias y de ventajas e intereses comunes.
La integración física más estrecha es un deseo importante de todos los países sudamericanos.
Por esto, este tema fue uno de los puntos centrales durante el encuentro de los presidentes de
los países de América del Sur en Brasilia en 2000 y en Guayaquil en 2002. El objetivo era
reducir las distancias dentro de la región, desarrollar la economía e intensificar el intercambio.
Todos los gobiernos trabajan en distintos proyectos para mejorar las conexiones en el sector
de transportes, de energía y telecomunicaciones.
La integración física de América del Sur está considerada en Brasil como una condición
determinante para una cooperación más estrecha en el marco del ALCA, porque sólo países
fuertes e integrados pueden competir con los Estados Unidos y Canadá sobre la base de una
mayor competitividad. Este objetivo deberá lograrse, por ejemplo, a través de los proyectos
conjuntos de infraestructura que se acordarán y realizarán dentro del marco del Plan de Acción
para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur, IIRSA (wwww.iirsa.org).
IIRSA fue creada después de la cumbre presidencial de 1990. La tarea de esta iniciativa es
diseñar propuestas y medidas para una mejora de la infraestructura en América del Sur, que
también incluyan una mejora del sistema arancelario, de la telecomunicación, la tecnología de
información y del desarrollo regional sustentable. Además de estos sectores todavía quedan
muchos déficits, por ejemplo en el área de la ciencia y la técnica. Proyectos conjuntos y
transnacionales de investigación siguen siendo tan poco frecuentes como la existencia de
«universidades gemelas». La instalación de cables de fibra de vidrio, por ejemplo, que facilitaría
la comunicación a través de Internet, es todavía rudimentaria. Estudios realizados por IIRSA
hasta ahora han confirmado tanto la deficiente capacidad y calidad de la infraestructura regional
como los gastos enormes que serían necesarios para mejorarla.
Dentro de la IIRSA se han determinado 12 ejes de integración y seis procesos sectoriales en
los que se concentrarán los esfuerzos por una integración física y económica de los países y de
su desarrollo.
Ejes de integración y desarrollo
1. Eje MERCOSUR - Chile (eje São Paulo - Montevideo - Buenos Aires - Valparaíso)
2. Eje de los países andinos (eje Caracas - Bogotá - Quito - Lima - La Paz)
3. Eje interoceánico Brasil - Bolivia - Paraguay - Chile - Perú (São Paulo - Campo Grande Santa Cruz - La Paz - Ilo Matarani - Arica - Iquique)
4. Eje Venezuela - Brasil - Guyana - Suriname
5. Eje Multimodal Orinoco - Amazonas - Plata
18
6. Eje Multimodal Amazonas (Brasil - Colombia - Ecuador - Perú)
7. Eje marítimo del Atlántico
8. Eje marítimo del Pacífico
9. Eje Neuquén - Concepción
10. Eje Porto Alegre - Jujuy - Antofagasta
11. Eje Bolivia - Paraguay - Brasil
12. Eje Perú - Brasil
Procesos sectoriales
1. Sistemas de transportes para conexiones terrestres y fluviales.
2. Sistemas de transportes para conexiones aéreas.
3. Facilitación del paso de fronteras.
4. Armonización de las medidas políticas para fomentar la infraestructura así como estandardización
de las normas técnicas y los sistemas reguladores.
5. Instrumentos para la financiación de proyectos de la integración física regional.
La coordinación operacional de esta iniciativa está en manos del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), de la Sociedad de Desarrollo del Grupo Andino (CAF) y del Fondo de
Financiación La Plata (FONPLATA). Además de estas instituciones es importante el Comité
de Integración de las Carreteras de América del Sur que le abre un espacio especial a la
participación del sector privado en el proceso de integración. A este Comité pertenecen
representantes de los gobiernos nacionales así como del BID, del CAF, FONPOLATA y del
ALADI, además de los representantes del sector privado, es decir, sobre todo representantes
de asociaciones empresariales nacionales e internacionales.
Además de mejorar las vías de transporte entre las capitales, el eje amazónico, por ejemplo,
servirá para el aprovechamiento de los recursos de la región amazónica para el desarrollo
económico de la zona. Los conceptos para varios proyectos se refieren a la construcción de
centrales eléctricas, carreteras y vías fluviales y de gasoductos. Sin que estos proyectos fuesen
muy concretos, ya surgen protestas por parte de organizaciones no gubernamentales, grupos
ecológicos y comunidades indígenas, que critican la falta de información y que piden una
mayor participación en estos proyectos de desarrollo.
Estas anotaciones sean suficientes como para destacar la dimensión de la tarea. La mejora
de la infraestructura regional es uno de los retos más grandes para la integración de América
del Sur. Donde no se dan las posibilidades concretas de un encuentro físico, de colaboración y
de intercambio comercial e informático o donde éstos sólo se dan en condiciones extremadamente
difíciles, todos los proyectos de integración se concentrarán en los pocos espacios donde sí
son posibles el contacto físico y el intercambio (esto es el caso sobre todo dentro del Mercosur)
o dichos proyectos seguirán siendo una pura hipótesis intelectual.
19
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
3.
Las relaciones con los países del MERCOSUR y con Chile
3.1. Argentina
Hasta los años setenta del siglo XX, las relaciones políticas entre Brasil y Argentina no
fueron especialmente cordiales sino que se caracterizaron por una rivalidad que tenía sus
raíces en los tiempos coloniales. Durante los años treinta, sin embargo, las relaciones
económicas se habían estrechado gracias a acuerdos comerciales (Schmidt 2000, p. 50), de
modo que Argentina se fue convirtiendo en el tercer socio comercial de Brasil después de los
Estados Unidos y Alemania. Los militares de ambos países, sin embargo, tenían una fuerte
desconfianza los unos de los otros. Durante y sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial,
las relaciones volvieron a enfriarse. Los dos países defendieron posiciones e intereses opuestos,
tanto en cuestiones de política interior como exterior; mientras que Brasil estableció un fuerte
vínculo con Estados Unidos, Argentina buscó una «tercera posición», distanciándose
conscientemente de los Estados Unidos. Las relaciones entre ambos países no eran malas, pero
tampoco muy estrechas. No había conflictos fronterizos importantes, solamente una lucha de
prestigio que nunca corrió peligro de convertirse en un conflicto verdadero. Es por esto que, a
partir de los años ochenta, las relaciones pudieron adquirir tan fácil y tan rápidamente una
nueva calidad.
Durante esta década había varios acontecimientos que favorecieron un acercamiento entre
los dos países. El retorno a las formas democráticas de gobierno y la crisis económica de los
años ochenta aceleraron el proceso de acercamiento, porque los líderes políticos de ambos
países se dieron cuenta de que - en vista de los cambios dentro del sistema internacional - los
esfuerzos comunes para mejorar su capacidad de competencia traerían ventajas para los dos
lados. Esto fue el punto de partida para la creación del MERCOSUR.
En este contexto hay varios acontecimientos que son de especial importancia (Lafer 1997, p.
250):
- el acuerdo trilateral entre Brasil, Argentina y Paraguay de 1979 acerca de las cuencas del Río
Paraguay y el aprovechamiento conjunto de las reservas de agua de la región;
- la Guerra de las Malvinas de 1982 que fue una crisis de dimensiones internacionales, en la que
Brasil declaró su apoyo a las reivindicaciones argentinas frente a Gran Bretaña y el mundo aunque no apoyara la persecución de estas reivindicaciones mediante una guerra;
- los procesos de transformación política y económica en ambos países desde los años ochenta,
que el 29 de julio de 1986 llevaron a la firma del Acta de Integración y Cooperación Económicas
por los presidentes Sarney y Alfonsín; el 29 de noviembre de 1988 se firmó el Tratado de
Integración, Cooperación y Desarrollo; así como por fin
- la creación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) con el Tratado de Asunción del 30 de
marzo de 1991.
20
Con la creación del MERCOSUR comenzó una nueva etapa en las relaciones mutuas; las
relaciones se hicieron cada vez más estrechas y complejas (Camargo 2000, pp. 141 ss.) En la
primavera de 1997, el presidente Cardoso llamó las relaciones con Argentina un “pilar de
nuestra política exterior“que era fundamental para el MERCOSUR.
Dentro de muy poco tiempo las relaciones bilaterales habían adquirido una nueva calidad.
Incluso temas sensibles como la colaboración militar fueron incluidos muy rápidamente
(Brigagão/ Valle Fonrouge 1999). En Europa, en comparación, se había tardado mucho más en
establecer un nivel parecido de confianza. Dado que después del final de la disputa sobre el
aprovechamiento del río Paraguay ya no había ningún tema realmente conflictivo, fue posible
llegar muy pronto a un entendimiento acerca de la no proliferación de armas nucleares. En los
dos países, los regímenes militares habían apoyado los programas nucleares, también con el
objetivo de producir armas nucleares y de fortalecer el papel de los militares. Con la
redemocratización se hizo obsoleto este objetivo, lo cual facilitó también la colaboración
militar. Cabe destacar en este contexto, por ejemplo, la fundación de la Agencia BrasileñaArgentina de Vigilancia y Control de Materias Nucleares - ABACC y la firma del Acordo
Quadripartite así como las maniobras y programas de capacitación conjuntos o la participación
conjunta en las misiones de paz de las Naciones Unidas. También hay que mencionar la
colaboración en los programas nucleares y espaciales o las acciones para la lucha contra el
narcotráfico, la protección del medio ambiente o las investigaciones de la Antártida.
A pesar de una creciente cooperación e identificación de intereses dentro de sus propias fronteras,
los dos países tenían grandes dificultades en superar ciertas diferencias con respecto a su vecindario
ampliado, aunque estas habían existido casi desde siempre. Si bien los dos países están de acuerdo
en muchos problemas y comparten las mismas ideas y valores, no siempre había un consenso
absoluto de cómo poner en práctica estas ideas dentro del sistema internacional. Además faltaba la
presión exterior (dada en Europa por el Pacto de Varsovia) de ver al mundo bajo la misma perspectiva.
Por otra parte, y por causa de condiciones históricas y de sus relaciones económicas, Brasil tiene
conexiones más estrechas con África, el Oriente Medio y Asia, que para Argentina son de menor
importancia. Precisamente cuando Argentina, a principios de los años noventa, convirtió su distancia
crítica con Washington en una cooperación estrecha, Brasil empezó a aflojar sus relaciones, fuertes
durante muchos años, con esta potencia mundial. Últimamente, estas diferencias se hicieron evidentes
frente al proyecto del ALCA.
Hace años ya, el que fuera más tarde ministro de Asuntos Exteriores, Celso Lafer, explicó
estas percepciones distintas en un artículo: «Me parece que existe un substrato independiente
en las dos políticas exteriores, un substrato, que es un reflejo de sociedades distintas y de
experiencias históricas distintas que pueden reducirse a un denominador común sólo con grandes
dificultades. En este sentido se ve que Argentina está orientada más hacia el oeste - lo que al
mismo tiempo es una forma de volver a su propio pasado, que muchas veces está visto como
una especie de «Edad de Oro» Brasil, sin embargo, más pluralista y más diversificado, se
dirige hacia su interior para saber lo que es de verdad y lo que será dentro de poco, si logra
realizar su futuro» (Lafer 1997, p. 257).
Celso Lafer opina que estas mentalidades diferentes con respecto a la política y la diplomacia
son un fenómeno que queda reflejado muy bien en los comentarios del establishment diplomático.
21
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
Mientras que los autores argentinos muchas veces consideran el pasado y el Occidente como
modelo - destacando sobre todo las raíces europeas - los análisis brasileños se refieren
más bien al futuro, señalando que en el futuro muchas cosas serán mejor que en el presente
y que también se habrá realizado todo lo nuevo que crecería del crisol, que no conoce
7
modelos.
Las relaciones armónicas de la primera mitad de los años noventa se habían nublado
considerablemente hacia finales de la década y hasta el término de la presidencia de
Cardoso, de modo que el MERCOSUR vivió su décimo aniversario en medio de una crisis.
La difícil situación económica de Argentina perjudicó las relaciones entre Brasil y Argentina
y con esto la Comunidad del MERCOSUR en general.
La situación económica argentina cada vez más crítica fue vista en Brasil desde finales
del año 1999 con creciente preocupación (Bernal-Mesa 2001). Brasil, sin embargo, había
contribuido también al empeoramiento de las dificultades en Argentina, cuando en enero
de 1999, unilateralmente y sin previo aviso a su aliado más importante, devaluó su moneda,
el real. Puesto que Argentina mantuvo, durante algunos años más, la paridad del peso con
el dólar americano, las exportaciones argentinas a Brasil se hicieron mucho más caras,
casi de la noche a la mañana. Pero Brasil ahora podía exportar a Argentina.
Tabla 2 - La posición de Brasil en el Comercio Exterior de Argentina
1995
1997
2001
Exportaciones
a
Total
US$
%
US$
%
US$
%
20.962.204
100
26.179.094
100
26.288.494
100
5.484.033
26.16
8.133.016
31.07
6.205.630
23.60
ALADI
3.952.091
18.85
4.952.352
18.91
5.599.439
21.30
EEUU
1.769.505
8.44
2.178.863
8.32
2.840.397
10.80
Unión Europea
4.516.627
21.55
4.655.452
17.78
4.616.522
17.56
20.120.595
100
30.346.610
100
20.270.019
100
4.175.916
20.75
6.915.864
17.55
5.277.761
26.04
ALADI
3.589.239
17.84
2.446.845
8.13
5.316.763
26.23
EEUU
4.177.044
20.76
6.057.882
19.96
3.736.945
18.44
Unión Europea
6.076.686
30.15
6.622.486
21.82
4.612.482
22.75
Brasil
demás países
Importaciones
de
Total
Brasil
demás países
Fuente: ALADI (Associação Latino Americana de Integração)
7. Lafer se refiere, dicho sea de paso, a un artículo del antiguo ministro de Asuntos Exteriores argentino,
Guido di Tella, quien dijo algo similar: “A partir de 1989, de manera estruendosa y altamente visible,
volvimos a reclamar nuestra pertenencia a Occidente, mostrándonos con orgullo como lo que somos, un
país básicamente europeo con algunas pocas peculiaridades, pero europeo al fin (o al comienzo), insertado
plenamente en América Latina.”
22
Al parecer, algunas empresas internacionales también cambiaron sus planes e invirtieron, en
vez de en la Argentina, en el vecino Brasil, que era más barato y parecía más estable en
general. Esto, sin embargo, no sólo fue una consecuencia de la devaluación brasileña sino
también el resultado de la creciente convicción de los observadores internacionales de que el
modelo de desarrollo de la era Menem ya no tenía perspectivas, que una devaluación del peso
era inevitable y que ésta precipitaría al país en profundas dificultades. A pesar de esto, a
mediados de 2000 hubo fuertes reacciones anti-brasileñas en Argentina. Las manifestaciones y
los comentarios de algunos políticos argentinos, que intentaron sacar provecho del ambiente
anti-brasileño para ganar votos de manera populista, calentaron el clima político todavía más.
El MERCOSUR, que depende en gran medida del entendimiento entre Brasil y Argentina, se
encontró en una situación difícil. Durante cierto tiempo, la voluntad de una colaboración entre
socios casi ya no parecía existir. Había conflictos con respecto a diversos productos como
calzado, productos textiles, papel y acero así como algunos productos agrarios como por ejemplo
lácteos, arroz, pollo y cerdos.
Durante los años 1999 y 2000, los gobiernos de los dos países invirtieron gran parte de su
tiempo en las negociaciones sobre la delimitación de los diferentes campos de conflicto; el
futuro de la comunidad a veces parecía realmente en peligro. Es cierto que muchos de los
problemas eran y siguen siendo un reflejo de las dificultades que algunos sectores tenían en
adaptarse a las necesidades de la apertura económica. Por otra parte los gobiernos, y esto vale
primero para Brasil pero después también para Argentina, han tomado decisiones sin tener
muy en cuenta las restricciones dentro del marco del proceso de integración.
En 1998, por ejemplo, en el marco de las medidas antidumping, Argentina controló en primer
lugar las actividades de Brasil. En 18 casos se sancionaron productos brasileños, es decir un
29% de los casos y un 34% del valor de las importaciones. También en 1999 Brasil se situó en
el segundo lugar de las sanciones (16 casos, lo que corresponde al 33%), pero el valor de las
importaciones ascendió al 51% del valor total de más de 135 millones de dólares americanos.
Además, Argentina introdujo una serie de reglamentos no tarifarios para productos de limpieza,
artículos domésticos y otras importaciones, sin dejar a los exportadores de los países vecinos
el tiempo suficiente como para adaptarse a la nueva situación. Un clima de una desconfianza
cada vez mayor motivó a los empresarios brasileños a entablar negociaciones directas con los
empresarios de los países vecinos, lo que en algunos casos resultó en la introducción de
8
restricciones voluntarias.
Estos conflictos avivaron la discusión sobre la necesidad de una ampliación de los
instituciones del MERCOSUR. Esto vale sobre todo con vistas a mecanismos más eficaces
para la solución de conflictos.
En Brasil casi todos los empresarios, economistas, medios y también representantes del
gobierno (que, por supuesto, sólo se expresaron con extrema discreción) estaban de acuerdo
con el hecho de que la ley de convertibilidad en Argentina, es decir la paridad fija del peso
8. Por ejemplo en el caso de alimentos, calzado, papel, celulosa, productos petroquímicos, productos textiles
e indumentaria.
23
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
con el dólar, era el impedimento determinante para una recuperación de la economía. A causa
de la alta cotización del dólar americano en los mercados financieros internacionales, los
productos argentinos resultaron demasiado caros y por esto no eran competitivos. Pero como
no se modificó la paridad con el dólar, en Brasil crecieron las preocupaciones por la prosperidad
del vecino, porque estaban conscientes de la mayor dependencia del vecino. Habían seguido
con grandes expectativas el paquete de ayuda del Fondo Monetario Internacional, FMI, de
diciembre de 2000 para Argentina, que entre otras cosas contenía un programa de créditos por
un valor de 40 mil millones de dólares; aparentemente, el gobierno brasileño también había
intervenido ante el FMI en favor de la concesión de este crédito. A pesar de esto, Brasil
guardó cierto escepticismo y observó con creciente preocupación los esfuerzos casi
desesperados del gobierno argentino y de los diferentes ministros de Economía de sanear el
presupuesto, de ganarse la confianza internacional y de incentivar el crecimiento económico.
Brasil también observó con preocupación la posición argentina ante las inminentes
negociaciones acerca de la creación del Sector Americano de Libre Comercio. Cuando Chile,
como miembro asociado del MERCOSUR, a finales de 2000 anunció negociaciones paralelas
con Estados Unidos, suscitó fuertes reacciones por parte del gobierno brasileño. Con esto
Brasil quería hacerle entender no sólo a Chile sino especialmente a Argentina que en el caso
de una ruptura del frente común de América del Sur, podría revocar su cooperación.
El nuevo ministro brasileño de Asuntos Exteriores, nombrado a principios de 2001, Celso
Lafer, durante su primer viaje al extranjero visitó los países miembros del MERCOSUR y
recibió de ellos la promesa de no realizar negociaciones independientes con los Estados Unidos.
Especial importancia tenía la promesa de Argentina en este sentido. Con el agudizamiento de
la crisis económica y la paralización del gobierno argentino, en Brasil volvió a crecer la
preocupación de que Argentina finalmente podría intentar su salvación en coordinación directa
con Washington.
El hecho de que Brasil estuviera dispuesto a tomar medidas de ayuda extraordinarias para
Argentina, se manifestó durante una breve visita del entonces ministro argentino de Economía,
Domingo Cavallo a Brasilia, poco después de su nombramiento. El gobierno de Brasil anunció
suprimir temporalmente algunas normas comerciales y tarifarias dentro del marco del
MERCOSUR para reducir las exportaciones brasileñas y así darle cierto alivio a la economía
argentina. Aceptó, por ejemplo, que Argentina agravara los reglamentos de importación para
ciertos productos, en primer lugar maquinaria y equipamiento, lo cual significó graves
restricciones para Brasil.
No todos los empresarios brasileños afectados vieron con buenos ojos estas concesiones
frente el vecino, ni mucho menos. A principios de abril de 2001, la importante Cámara de
Comercio Exterior ya había hecho saber que existía un límite para el precio que Brasil estuviera
dispuesto a pagar para ayudar a la Argentina. Como consecuencia, el entonces ministro de
Asuntos Exteriores, Celso Lafer, tuvo que renegociar la lista de las concesiones en Argentina.
El gobierno brasileño, sin embargo, fue consciente de que el país necesitaba al MERCOSUR
y por esto tenía que hacer concesiones para garantizar el futuro del bloque. Por esto, Brasil
ahora mostró una mayor voluntad de hablar sobre la creación de instituciones comunes para
24
darle una estructura más sólida al MERCOSUR, lo que hasta entonces siempre había rechazado.
Sobre todo quedó cada vez más clara la necesidad de la existencia de una instancia conjunta de
arbitraje para el arreglo de litigios.
Así, la crisis del MERCOSUR también implicó una posibilidad para su desarrollo
institucional. Para su futuro, sin embargo, era de vital importancia, si Argentina salía de su
crisis económica, y también cómo lo haría. En Brasil esperaron y desearon que Argentina
pronto volviera a salir adelante porque necesitaban al vecino como aliado y al MERCOSUR
como herramienta para poder entablar las negociaciones del ALCA desde una posición de
fuerza. Se sobreentiende que entre el gobierno brasileño, los empresarios y los medios no fue
ningún secreto que consideraban incapaces de lograr una solución de la crisis tanto al presidente
De la Rúa como a su sucesor Duhalde. Por lo tanto, los círculos políticos y económicos así
como el público interesado esperaron con mucha preocupación el resultado de las elecciones
presidenciales argentinas de mayo de 2003.
Nunca antes la política brasileña había estado tan interesada - y también tan comprometida
(!) - frente a unas elecciones en Argentina como en abril del 2003. El escepticismo acerca de
sí - y después de todo uno de los candidatos argentinos - podría salvar al país de su crisis, era
general. La mayor desconfianza, sin lugar a dudas, recaía sobre el ex presidente Carlos Menem.
Su presidencia, su insistencia en la ley de convertibilidad y las privatizaciones acompañadas
por escándalos de corrupción no sólo fueron considerados como una causa esencial para la
crisis actual; también se temía que Menem, en el caso de un triunfo electoral, no tuviera ningún
interés especial en un arreglo político con Brasil o en estimular la colaboración con este
vecino. Más bien se temía que Menem en todo caso buscara un entendimiento con los Estados
Unidos, posiblemente incluso a costa del MERCOSUR. En vista del resultado incierto de las
elecciones argentinas, el presidente Lula, cuyo grado de popularidad en Argentina, tanto antes
9
como después de su elección, era muy alto , recibió al todavía candidato Kirchner después de
la primera vuelta en Brasilia y se expresó abiertamente en favor de su elección. Poco después
de su confirmación oficial como presidente argentino, Kirchner se reunió con Lula y ambos
acordaron una reactivación del MERCOSUR.
La voluntad de estimular la cooperación intraregional se puso de manifiesto en junio de
2003 durante la XXIV (vigésima cuarta) cumbre del Mercosur en Asunción. Se acordó, sobre
todo, gracias a la iniciativa argentino-brasileña, que en una conferencia extraordinaria de los
ministros del Consejo del Mercosur en octubre de 2003, se fijarían planes de acción y plazos
para la realización del «Objetivo 2006» propuesto por Brasil. Después está previsto convertir
el Mercosur en una unión aduanera auténtica hasta el año de 2006. Hasta entonces quedarán
suprimidas las numerosas regulaciones de excepción en la tarifa exterior común. Además se
realizarán convenios sobre los aranceles aduaneros y se tomarán medidas de protección para
el comercio propio, medidas para proteger la competencia y para superar la discriminación
de empresas en la colocación de pedidos por parte de la mano pública. Así será allanado el
acceso a un mercado común. Serán suprimidas las barreras de la integración económica y se
fortalecerá la colaboración política, entre otras cosas, mediante la creación de un parlamento
del Mercosur. La propuesta argentina de instalar un instituto monetario del MERCOSUR, no
tuvo respuesta.
9. En una encuesta sobre los candidatos en Argentina, que incluyó también a Lula, el político brasileño se
situó muy por arriba de los candidatos argentinos en lo que se refiere a su popularidad y aceptación.
25
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
El ambiente positivo entre los dos presidentes empeoró un poco cuando Brasil no hizo
ningún comentario acerca de la negativa de Argentina de pagar los créditos vencidos al Fondo
Monetario. Los argentinos, aparentemente, habían esperado apoyo público o por lo menos
comprensión para su actitud; pero el gobierno de Brasil - en vista de sus propias negociaciones
- no quería dar falsas señales frente a los mercados financieros internacionales.
3.2. Uruguay
Política y económicamente, Uruguay depende en alto grado de sus vecinos Brasil y Argentina.
Repetidas veces ha intentado abrirse cierto espacio propio; pero los dos vecinos grandes
demostraron las mismas (malas) costumbres en el trato con su socio pequeño. En los años
setenta, Brasil inicialmente apoyó el gobierno civil uruguayo en su lucha contra la guerrilla de
los Tupamaros, y en 1973 también apoyó el golpe de Estado de los militares uruguayos que
importaron de Brasil no sólo armas y expertos de los servicios secretos sino también la ideología
de la «Seguridad Nacional» (Schirm 1990, p. 143). Uruguay, sin embargo, volvió a la democracia
como forma de gobierno antes que Brasil. Después del acercamiento entre Brasil y Argentina,
Uruguay desde muy temprano participó en el nuevo proceso de Integración del Cono Sur.
Las relaciones bilaterales son estrechas. Pero Uruguay siente la dependencia de su vecino
grande al que suministra más de la tercera parte de sus exportaciones. Aunque en el contexto
internacional ambos países defienden puntos de vista similares - por ejemplo la crítica del
proteccionismo agrario de la Unión Europea o de la Organización Mundial del Comercio - hay
algunas diferencias a nivel bilateral.
Con respecto al MERCOSUR existen concepciones distintas en algunos sectores, aunque los
dos países quieren un MERCOSUR fuerte para poder hacer frente a las repercusiones de la
globalización. Desde hace algún tiempo, sin embargo, Uruguay viene pidiendo, con mucho más
énfasis que Brasil, una institucionalización más amplia del proceso de integración. Mientras
que Brasil, hasta ahora, consideraba suficientes las instituciones intergubernamentales, Uruguay
defiende la creación de instituciones regionales del MERCOSUR. Según sus conceptos, el
secretariado del MERCOSUR debería convertirse en un órgano administrativo auténtico del
proceso de integración y debería tener capacidad de decisión en diferentes áreas. Además,
Uruguay defiende la idea de la creación de una especie de Corte Permanente con sede en
Asunción. Brasil, sin embargo, hasta ahora siempre se ha opuesto a tales estructuras
supranacionales.
Uruguay se queja, y en este punto hay grandes diferencias con Brasil, de que no se respeten
las normas conjuntas. Se teme que esto pudiera desacreditar al MERCOSUR en las diferentes
sociedades. Además persisten algunos problemas graves en el sector comercial. Uruguay se
queja principalmente de que el acceso al mercado brasileño para sus productos, en los que
viene invirtiendo desde la creación del MERCOSUR y en los cuales tiene una ventaja
comparativa, esté sometido a importantes restricciones. Estas son, entre otras, chicanas
intencionadas en la frontera, lo que especialmente, en los productos agrarios, puede llevar a
que se estropeen enseguida. Esto vale por ejemplo para carne, arroz, productos lácteos y vino,
pero también para tejidos. Para el pequeño país es muy difícil abrirse nuevos mercados; además
están convencidos de que Brasil, con respecto a la calidad de los productos mencionados,
apenas puede competir con las exportaciones uruguayas.
26
Tabla 3 - La posición de Brasil en el comercio exterior de Uruguay
1995
Exportaciones
US$
1997
%
US$
2001
%
US$
%
a
Total
2.100.662
100
2.724.072
100
2.056.040
100
700.008
33.32
940.159
34.51
440.695
21.43
ALADI
414.416
19.72
581.012
21.32
594.441
28.91
EEUU
Unión Europea
122.315
435.292
5.82
20.72
160.741
529.193
5.90
19.43
171.011
397.557
8.31
19.34
2.866.591
100
3.713.967
100
3.049.849
100
21.59
625.884
20.52
Brasil
demás países
Importaciones
de
Total
Brasil
698.484
24.37
801.752
demás países
ALADI
775.963
27.05
1.196.358
32.21
1.159.421
38.01
EEUU
282.082
9.84
432.083
11.63
271.400
8.90
Unión Europea
598.686
20.88
718.369
19.34
540.357
17.72
Fuente: ALADI (Associação Latino Americana de Integração)
Los círculos empresariales uruguayos están disgustados con esta actitud de Brasil y piden de
su gobierno un procedimiento más decidido - lo cual no es fácil para el país. En vista de esta
posición a veces muy rígida de Brasil, en el tema del ALCA Uruguay defendió una posición
flexible: expresó su entendimiento por las dudas de Brasil, pero también se mostró dispuesto a
negociar, eventualmente en forma individual, un acuerdo con los Estados Unidos. Claro está,
sin embargo, que Uruguay, al fin y al cabo, no puede apartarse de la posición conjunta del
MERCOSUR - y mucho menos en contra de la voluntad de Brasil.
Aparte de estas cuestiones conflictivas en el sector comercial, hay una serie de temas comunes
que pueden fundar una relación bilateral estrecha. Esto vale tanto para la colaboración técnica,
cultural, y científica o el turismo, como también para la lucha contra el contrabando, el tráfico
de drogas o cuestiones de seguridad. En estos sectores, sin embargo, hasta el momento sólo
hay pocos proyectos concretos.
En lo que se refiere a la mejora de la infraestructura de todos los países en cuestión, en los
últimos años se han iniciado algunos proyectos importantes, por ejemplo la autopista del
MERCOSUR entre São Paulo, Uruguay y Argentina con un volumen de inversiones de 2,270
mil millones de dólares americanos. Ya se han terminado grandes tramos; se esperan más
inversiones para el futuro.
27
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
3.3. Paraguay
Desde el final de la guerra de la llamada «Triple Alianza» (1870) y el trazado definitivo
de la frontera común, hasta los años cuarenta del siglo XX las relaciones de Brasil con
Paraguay sólo desempeñaron un papel muy secundario. Dejando a un lado los contactos a
nivel diplomático, apenas había relaciones comerciales, y cuando la red de carreteras
brasileñas llegó hasta el Estado de Mato Grosso, el Río Paraguay perdió su interés como
vía de comunicación más importante desde la capital federal, Río de Janeiro, hasta la
capital del Estado de Mato Grosso, Cuiabá (Costa e Silva 2000). Sólo la guerra del Chaco
entre Paraguay y Bolivia (1932-35) atrajo nuevamente la atención sobre este país vecino,
y después de una visita oficial del presidente Getúlio Vargas en Asunción en 1941 se
desarrolló una serie de nuevas iniciativas que en su conjunto llevaron a una intensificación
de las relaciones políticas y económicas. En este contexto fue importante el interés de
Brasil en reducir de alguna manera la dependencia unilateral de Paraguay del Río de la
Plata y con esto también de Argentina. En señal de su buena voluntad, con ocasión de una
visita del presidente paraguayo Moríngio en 1943, Brasil suprimió las obligaciones todavía
vigentes desde la guerra de la «Triple Alianza». Con esto, sin embargo, no se logró impedir
una nueva intensificación de las relaciones entre Argentina y Brasil durante la época del
peronismo. En 1953, Buenos Aires y Asunción incluso acordaron una unión económica, la
cual no se pudo realizar, debido al golpe de Estado en Paraguay en 1954 y el derrocamiento
de Perón en Argentina en 1955.
Con la asunción del general Alfredo Stroessner en 1954, quien, como uno de los primeros
oficiales paraguayos había participado en 1940 en un curso de capacitación en Brasil, las
relaciones entre Brasil y Paraguay entraron en una nueva fase. Esto se debió en gran parte a la
estrecha relación personal entre Stroessner y el presidente brasileño Juscelino Kubitschek,
quienes tuvieron varios encuentros durante la presidencia de Kubitschek y acordaron una serie
10
de proyectos de cooperación. La toma de poder por parte de los militares en Brasil, en un
principio, no modificó el carácter de las relaciones bilaterales.
Pero todavía había antiguas diferencias sobre el trazado de la frontera en la región del Río
Paraná que de vez en cuando generaron conflictos entre los habitantes de la región fronteriza y
a mediados de los años sesenta se convirtieron en un serio problema para las relaciones entre
los dos países. A lo largo de laboriosas negociaciones acerca de este litigio nació la idea de
inundar la región en cuestión y de construir un embalse. Después de largas negociaciones esta
idea se convirtió en el Tratado de Itaipú, firmado el 26 de abril de 1973, en el que los dos
países se pusieron de acuerdo en aprovechar las reservas del Río Paraná para una central
eléctrica de propiedad conjunta (Caubet 2000, pp.111 ss.). Pero antes de la concretización de
este proyecto era necesario llegar también a un acuerdo con Argentina, que consideró el control
brasileño de las aguas del Río Paraná como una amenaza para sus propios intereses. Las
negociaciones y la firma de este acuerdo trilateral no sólo solucionaron este problema sino
que también fueron la base del acercamiento político entre Brasil y Argentina.
10. Stroessner fue, por ejemplo, el primer jefe de un gobierno latinoamericano que visitara la nueva capital
brasileña Brasilia, el proyecto central de Kubitschek, cuando todavía estaba en construcción.
28
El Tratado de Itaipú abrió una nueva dimensión para las relaciones entre Brasil y Paraguay. Se
realizaron grandes inversiones infraestructurales y se amplió la red de carreteras, lo cual facilitó
considerablemente el comercio y los contactos mutuos; también llevó a numerosos inversiones
brasileñas en Paraguay. En 1960, el volumen comercial apenas ascendió a un millón de dólares
americanos, en 1967 sólo fueron 4,6 millones y en 1969 algo menos de 7 millones; pero ya durante
las negociaciones sobre el Tratado el volumen comercial subió a 12,5 millones en 1970 y en 1974
ya alcanzó la cifra de 22 millones. Desde entonces sigue creciendo continuamente (1980: 500
millones, 1990: 713 millones); en las cifras están incluidos los pagos por la electricidad por parte
11
de Brasil a Paraguay desde la inauguración y puesta en funcionamiento de la central en 1985. Lo
que no está incluido son el turismo de compras y el contrabando desde la zona franca en Ciudad del
Este, Paraguay, a Brasil a través del «Puente de la Amistad».
El entendimiento bilateral fue una de las condiciones para que Paraguay pudiera adherirse
también a otra iniciativa de cooperación dentro del Cono Sur. Después de que en 1986 Brasil
y Argentina firmaran el convenio sobre Integración y Cooperación Económicas, Uruguay fue el
primer país en declarar su interés por participar en este proyecto. Gracias al derrocamiento
del general Stroessner en mayo de 1989, Paraguay, por fin, pudo entrar en esta nueva «Triple
Alianza» de estados democráticos. Para el nuevo presidente Andrés Rodríguez, pero también
para los otros tres socios, esto contribuyó al fortalecimiento de las condiciones democráticas
en Paraguay. En cierto sentido Asunción se convirtió en un símbolo del nuevo entendimiento
entre antiguos enemigos de guerra, porque fue allí donde se firmó el Tratado de fundación del
MERCOSUR el 26 de marzo de 1991.
El MERCOSUR constituyó otro nuevo impulso determinante para una mayor intensificación
de las relaciones entre Brasil y Paraguay. Brasil actualmente es el inversor y socio comercial
más importante para Paraguay, lo cual al mismo tiempo fortaleció su influencia política. Esto
se ha podido observar recientemente en el contexto de diversas crisis políticas en Paraguay,
por ejemplo en el momento de la destitución del general Stroessner en 1989 y en el golpe
frustrado de 1996. La exigencia decidida de los estados del MERCOSUR, y especialmente de
Brasil, por el cumplimiento de las reglas democráticas en aquel momento influyó de manera
esencial en el mantenimiento del proceso democrático en Paraguay. En Asunción, Brasil es
considerado como una especie de “tutor” o “protector”“ (Simon 2000, p. 73).
Desde la creación del MERCOSUR, el volumen comercial entre ambos países ha vuelto a
incrementarse considerablemente, y hoy en día asciende a más de mil millones de dólares
americanos. Las relaciones comerciales naturalmente se ven determinadas por la central eléctrica
en común, siendo evidente la distinta importancia de un país grande y uno pequeño. Paraguay
solamente necesita aproximadamente el 2% de la electricidad producida para satisfacer la
demanda propia. Los ingresos de la central cubren más o menos el 20% del presupuesto
paraguayo, es decir que Paraguay depende en gran medida del vecino Brasil. El balance
comercial oficial es positivo para Brasil, a pesar de los gastos por la electricidad, pero a fin
de cuentas, el contrabando ayuda a equilibrar las relaciones.
11. Según el Tratado, los dos países poseen la misma proporción en la producción de la energía. La energía
no utilizada por Paraguay se vende a Brasil. La central de Itaipú es administrada de forma conjunta, pero
Brasil tiene mayor influencia.
29
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
Tabla 4 - La Posición de Brasil en el Comercio Exterior de Paraguay
1995
Exportaciones
US$
1997
%
US$
2001
%
US$
%
a
Total
919.325
100
1.136.680
100
985.648
100
Brasil
demás países
410.825
44.69
457.609
40.26
277.889
28.19
ALADI
178.669
19.43
72.094
6.34
321.646
32.63
EEUU
43.663
4.75
57.662
5.07
29.327
2.98
178.085
19.37
317.854
27.96
109.733
10.79
3.135.885
100
3.403.258
100
2.176.294
100
681.290
21.75
1.008.537
26.03
602.764
27.70
ALADI
EEUU
671.840
386.197
21.42
12.31
994.262
360.334
29.21
10.59
675.298
128.878
31.03
5.92
Unión Europea
346.473
11.04
438.197
38.55
197.292
9.06
Unión Europea
Importaciones de
Total
Brasil
demás países
Fuente: ALADI (Associação Latino Americana de Integração)
La intensificación de las relaciones bilaterales coincidió con el desarrollo de la infraestructura
común; esto no sólo se refiere a instalaciones para la producción y la transmisión de energía,
sino también a la construcción de carreteras y vías fluviales y marítimas. En este contexto hay
proyectos de conectar el Río Paraguay con el Atlántico y la región amazónica a través de una
red de canales. Paraguay también espera ventajas de un mayor desarrollo de la red de carreteras
entre el Atlántico y el Pacífico. Entre Brasil y Ciudad del Este se mueve un flujo interminable
de coches y micros durante día y noche; durante la época de la cosecha y sobre todo por la
noche, cientos de camiones traen soja de las regiones de cultivo de Paraguay a los puertos
brasileños del Atlántico. Por esto, el desarrollo de la red de carreteras es de interés mutuo.
3.4. Chile
«Brasil sólo tiene dos amigos: Chile y los Estados Unidos.» Aunque esta frase del barón Río
Branco hoy en día ya no tiene vigencia absoluta, describe el carácter de las relaciones de los
dos países durante muchos años. Desde el siglo XIX hasta los años setenta del siglo XX, las
relaciones entre los dos países eran fluidas o incluso estrechas, y esto, aunque no tienen fronteras
comunes - o precisamente por esto, porque así, una de las causas más frecuentes de litigios
entre diferentes países - diferencias sobre el trazado de las fronteras - sencillamente no existe.
Después del cambio de los gobiernos en los dos países y con la destitución de los regímenes
populistas de Getúlio Vargas e Carlos Ibáñez, desde los años cincuenta había una concepción
común de los «criterios del orden» en sus respectivas políticas exteriores: mayor acentuación
30
del paradigma este - oeste, relación estrecha con los Estados Unidos, por ejemplo en la negativa
frente al comunismo, y políticas de «seguridad nacional». Incluso después del golpe militar en
Brasil, el gobierno democrático de Chile mantuvo las buenas relaciones con Brasil. Sólo en
los años del gobierno del Frente Popular de Salvador Allende (1970-1973) las relaciones
estaban algo tensas, entre otras cosas, porque opositores del régimen de Brasil recibieron
12
asilo en Chile. Después del golpe militar en Chile, primero se desarrollaron relaciones muy
buenas entre los dos regímenes militares. Brasil prestó ayuda financiera, las relaciones
comerciales volvieron a intensificarse y también hubo colaboración en el campo militar y de
política de seguridad. El jefe del gobierno chileno, el general Augusto Pinochet, quien a lo
largo de sus casi 16 años en el poder sólo hizo dos viajes al exterior, visitó Brasil en 1974. El
aislamiento internacional del régimen chileno, en los años siguientes, sin embargo, llevó a
cierto distanciamiento por parte del gobierno brasileño.
Esta distancia se puso de manifiesto durante la guerra de las Malvinas / Falkland, cuando
Brasil apoyó a Argentina, pero Chile estuvo del lado de Gran Bretaña. El acercamiento entre
Argentina y Brasil a partir de los años ochenta también afectó las relaciones con Chile, dado
que el factor de la rivalidad entre estos dos países ya no fomentaba el entendimiento entre
Brasil y Chile.
Desde la redemocratización volvió a desarrollarse una red de relaciones relativamente densa,
que, sin embargo no está exenta de irritaciones ocasionales de Brasil con respecto a la actitud
de Chile frente al MERCOSUR, o sea, acerca de los esfuerzos chilenos por establecer un
propio acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos. Brasil lo vería con buenos ojos si
Chile colaborara de manera más decidida en la Comunidad del MERCOSUR. Por otra parte,
Brasil mostró su irritación, cuando a finales de noviembre de 2000 el gobierno chileno favoreció
una anticipación de la entrada en vigor del Área de Libre Comercio en el 2003 y anunció que
aún sin una autorización de fast-track entablaría negociaciones separadas con Washington en
relación a un acuerdo de Libre Comercio. El gobierno, las agrupaciones comerciales y los
medios chilenos reaccionaron con fuertes críticas y tildaron a esta iniciativa como una ruptura
de la solidaridad sudamericana, que había sido evocada sólo tres meses antes durante la cumbre
presidencial en Brasilia.
Durante su primer viaje a Chile a principios de diciembre de 2002, después de su elección
pero todavía antes de su asunción, el futuro presidente Lula da Silva quería obtener de su
colega Ricardo Lagos la promesa de una conexión más estrecha con el MERCOSUR. Pero el
lado chileno se mantuvo muy cauteloso y no se comprometió a ningunas concesiones frente al
MERCOSUR - y mucho menos a costa de su acuerdo con los Estados Unidos, finalmente
13
logrado después de largas negociaciones. Después de las conversaciones mantenidas el día
anterior en Buenos Aires, en las que se había acordado un nuevo intento para fortalecer la
Comunidad, la delegación brasileña salió de Santiago decepcionada.
12. Un caso especialmente espectacular fue la liberación de algunos opositores a través de extorsión y
mediante el secuestro del embajador estadounidense; las personas liberadas fueron traídas en un avión
especial a Santiago.
13. Véase Folha de São Paulo de l5 de diciembre de 2002.
31
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
Por otra parte, los chilenos no siempre se muestran felices frente a las actuaciones brasileñas
en el marco multilateral. Las relaciones bilaterales son consideradas como buenas, también
desde la perspectiva chilena, pero los chilenos ven con cierta reserva la reivindicación explícita
del liderazgo regional formulada por el gobierno Lula. También hay cierto escepticismo frente
a la delimitación de los esfuerzos regionales de integración sólo a «América del Sur», porque
esto significa en primer lugar la exclusión de Méjico, con quien Chile tiene relaciones muy
estrechas y no quiere verlas afectadas en favor de una comunidad subregional insegura. Ya a
principios de los años noventa, Chile firmó un acuerdo de Libre Comercio con Méjico, que es
muy importante para su acceso al mercado NAFTA. Además, desde el punto de vista chileno es
absolutamente necesario hacer mayores esfuerzos para incorporar a Méjico en un sistema
latinoamericano de cooperación. La pretensión brasileña de una representación permanente en
el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, no encuentra un apoyo explícito de Chile, a
pesar de la correspondiente puja por parte del gobierno brasileño.
Tabla 5 - La Posición de Brasil en el Comercio Exterior de Chile:
1995
Exportaciones
a
Total
US$
1997
%
US$
2001
%
US$
%
15.690.066
100
16.383.343
100
17.175.245
100
Brasil
1.063.495
6.78
974.154
5.95
857.621
4.99
demás países
ALADI
1.909.257
12.16
2.349.330
14.33
3.041.011
17.05
EEUU
2.132.174
13.50
2.425.300
14.80
3.182.823
18.53
Unión Europea
4.261.775
27.16
4.195.956
28.79
4.099.166
23.87
14.716.683
1.194.530
100
8.09
17.883.403
1.242.758
100
6.95
16.089.474
1.490.628
100
9.26
ALADI
2.834.344
19.26
3.924.452
21.94
4.025.780
25.02
EEUU
Unión Europea
3.784.854
3.140.955
25.71
17.73
4.324.191
3.140.865
24.72
17.56
2.971.531
3.052.911
18.47
18.97
Importaciones de
Total
Brasil
demás países
Fonte: ALADI (Associação Latino Americana de Integração)
Después de Argentina, Chile es para Brasil el segundo socio más importante en América
Latina; y después Méjico que ocupa el tercer lugar en América Latina. Para Chile, Brasil es el
cuarto socio comercial más importante, no sólo dentro de América Latina. Desde principios de
los años noventa hasta mediados de la década, el volumen comercial se había duplicado,
aumentando de mil millones de dólares americanos a más de dos mil millones; durante los
últimos años, sin embargo, cayó a aproximadamente 1,6 mil millones de dólares. Brasil registra
un continuo superávit en el comercio bilateral. Exporta a Chile principalmente productos
manufacturados, partes para vehículos, vehículos de transporte, papel de escribir y aluminio,
32
mientras que importa desde Chile en primer lugar materias primas, cobre, pasta de tomate,
papel de periódico, minerales etc.
La participación chilena en las inversiones bilaterales es mucho más elevada. Mientras que
las inversiones brasileñas en Chile siguen siendo relativamente modestas, Brasil es para Chile,
después de Argentina, el foco inversor más importante. Las inversiones desde el país andino
entre 1990 y 2001 ascendieron a 3,98 mil millones de dólares americanos; las inversiones
brasileñas acumuladas desde 1974 hasta 2001, sin embargo, sólo alcanzaron unos 285,7 millones
de dólares. Esto, seguramente, es uno de los factores que contribuyó a la actitud reservada de
Chile frente a los intentos de un acercamiento por parte brasileña.
4. Las Relaciones de Brasil con los Países de la Comunidad Andina
Con respecto a la actitud de Brasil frente a los acontecimientos en los países de la Comunidad
Andina hay que mencionar, en primer lugar, los siguientes aspectos:
- a pesar de ser vecinos inmediatos y a pesar del creciente perfil del hemisferio de América del
Sur, hasta ahora los países andinos no han gozado de ninguna prioridad en la política exterior
de Brasil o dentro de sus relaciones internacionales;
- los acontecimientos en los países andinos, las acciones y posiciones de sus gobiernos, su
política exterior, el carácter de sus instituciones o de sus regímenes políticos así como cualquier
otro aspecto de sus aparatos estatales no han constituido ninguna amenaza para los intereses
brasileños, ni mucho menos una amenaza de sus intereses de seguridad en el sentido más
estricto;
- el principio de la no intervención en los asuntos de otros países como norma de la política
exterior de Brasil, en el pasado siempre ha contribuido a una actitud más bien reservada,
incluso frente a evoluciones críticas en estos países;
- esta actitud reservada es un elemento importante para la estabilidad regional en América del
Sur y ha ayudado a que, en el caso de situaciones críticas dentro de uno de los países - al contrario
de lo que pasa en otras partes del mundo - éstas no se hayan expandido a toda la región;
- la importancia de los países andinos para Brasil y la política exterior de Brasil resulta sobre
todo del hecho que también son «países del Amazonas». Mientras que el espacio geográfico
de los Andes está lejos de las fronteras brasileñas y todavía más lejos de los centros brasileños,
la región amazónica es parte del territorio nacional; para los intereses de seguridad de Brasil
y sobre todo para los militares, esta región es de vital importancia;
- en vista de las relaciones con los países andinos, desempeña un papel importante la dimensión
federal de la política exterior de Brasil. El «pequeño tráfico de fronteras» es un elemento
determinante en el sistema de relaciones entre los países andinos. Este tráfico de fronteras se
realiza en los estados federales sin que los grandes centros o las instancias del estado central
sean afectados.
33
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
Por lo tanto, dentro del marco de las relaciones exteriores de Brasil, las relaciones con los
países andinos hasta ahora sólo han tenido un perfil secundario aunque Brasil es vecino directo
de todos los miembros de la Comunidad Andina, a excepción de Ecuador, y comparte con estos
países fronteras comunes de miles de kilómetros. Además de los crecientes intereses de política
de seguridad y el “pequeño tráfico de fronteras“, los contactos con los países andinos no son
muy intensos y las relaciones económicas sólo tienen una importancia relativamente limitada
para ambos lados. Los países andinos ni son un mercado importante para Brasil, ni Brasil es
un socio económicamente muy importante para los países andinos, a excepción de Bolivia. Por
esto, la capacidad de influencia de Brasil sobre los países andinos también en este sentido es
más bien limitada.
El motivo de este creciente interés son nuevas situaciones de inseguridad en las fronteras,
que, claro está, no provienen de ninguna amenaza militar, sino son resultado del crimen
organizado, del tráfico ilegal de armas, la producción y venta de drogas, la migración
incontrolada, la destrucción del medio ambiente, el tráfico con especies protegidas, contrabando
de material genético etc. Estos temas de la política de seguridad han contribuido a que el eje
de la política brasileña de seguridad y defensa, durante las últimas dos décadas, se haya
desviado desde la región del Plata hacia la región amazónica (Almino 2002, Herz/ Wrobel
2002, Vaz 2002). Debido a sus dimensiones y su poca densidad de población, la región
amazónica es el espacio ideal para el tráfico de drogas y para otras actividades ilegales o
criminales. Esta es la razón para las iniciativas en favor de una mayor presencia brasileña a lo
largo de las fronteras en el norte y en el noreste de dicha región.
En los años ochenta ya se había iniciado un proyecto de asentamiento y desarrollo con el
nombre «Calha Norte»; el cual por lo menos hasta ahora, sigue manteniéndose. En el año 2000
se inició el proyecto SIVAM (Sistema de Vigilância da Amazônia) con el fin de realizar el
control satelital y aéreo de toda la región, tanto del espacio aéreo como del transporte terrestre.
Cuando esté en plena marcha, el sistema estará dotado de grandes sistemas de radar terrestres,
de aviones de caza, que contarán con sistemas de control aéreo, así como de aviones de combate
76 AL-X, que estarán asentados en diferentes lugares de la región del Amazonas. Además se
intensificará el control fronterizo en el norte, y al mismo tiempo se crearán nuevas unidades de
control de fronteras. Brigadas enteras y equipamiento militar han sido instalados en la región
amazónica para garantizar un control más eficaz de las fronteras, para la lucha contra el tráfico
de drogas, el contrabando, las exportaciones ilegales de minerales, la migración ilegal y la
destrucción del medio ambiente; además se ha mejorado la capacitación de las tropas. Las
fuerzas armadas brasileñas, sin embargo, se niegan a realizar tareas policiales, especialmente
en el sector de la lucha contra el narcotráfico. Uno de los motivos de esta negativa es el temor
de que al aceptar estas tareas, las fuerzas armadas estarían todavía más expuestas a las
tentaciones de la corrupción por los coca-dólares. A causa de sus preocupaciones por el
crecimiento del tráfico de drogas y el lavado de dinero, el ministerio de Asuntos Exteriores de
Brasil introdujo nuevos mecanismos de coordinación dentro del gobierno. Acerca de estos
temas existe una estrecha colaboración con los países vecinos dentro del marco de programas
bilaterales.
En Brasil se sabe que estos procesos y acontecimientos problemáticos ya no pueden ser
controlados por los estados de manera individual. La colaboración más estrecha con los vecinos
en la región amazónica se basa, por lo tanto, en el interés de la política de seguridad propia.
34
Esta política se dedica tanto a las medidas conjuntas de desarrollo, especialmente en el sector
de la producción de energía, del sector de transportes y comunicación, como también a la
lucha contra maniobras criminales. Así que no son aquellos fenómenos y problemas que atraen
una mayor atención sobre la organización y el desarrollo de un espacio común de América del
Sur.
El bajo perfil de las relaciones bilaterales no significa, por supuesto, que Brasil tuviese una
actitud completamente neutral y desapasionada frente a las evoluciones interiores de estos
países y especialmente frente a las consecuencias externas de estos procesos. Los problemas
en las regiones fronterizas no sólo son consecuencia de la incapacidad del Estado de controlar
el tráfico de frontera o las condiciones geográficas específicas de esta región; son, en primer
lugar, consecuencia de los déficits económicos, sociales y políticos internos de estos países a
los dos lados de la frontera. Es precisamente la falta de una mayor intensidad de las relaciones
mutuas, no sólo en el sector estatal y oficial, sino también con respecto a las relaciones
económicas y las relaciones entre las sociedades, que abren espacio para las formas
“informales” de las relaciones.
Es sobre todo en la región del Amazonas, por la que pasa la mayor parte de la frontera
común, donde, durante los últimos años, se han ido acumulando los problemas, que se sienten
cada vez más como una amenaza de los propios intereses de seguridad. La poca densidad de la
población y la falta de presencia del Estado, a los múltiples problemas sociales, que están
relacionados con las posibilidades económicas insuficientes, con el subdesarrollo, la falta de
trabajo, de infraestructura social y de contención para los inmigrantes, son factores que han
favorecido las actividades informales e ilegales.
En vista de todos estos aspectos problemáticos, el presidente Cardoso, durante sus ocho
años de presidencia, perseguía un proyecto a largo plazo con el que, a través de medidas de
desarrollo conjuntas, aspiró a una colaboración más estrecha, para así contribuir a una mayor
estabilidad en la región de América del Sur. Según el antiguo ministro de Asuntos Exteriores,
Celso Lafer, este proyecto “Cardoso” se basó en lo que el barón Rio Branco había formulado
como un “encargo” para la política exterior brasileña, el de convertir la geografía en política
(Lafer 2002).
Para Cardoso, el sector energético fue el eje del desarrollo, lo que correspondió más bien a
la creciente demanda de energía del país. Por esto se iniciaron importantes proyectos de
cooperación con tres países andinos, que a largo plazo deberían ser la base para una colaboración
más estrecha también en otros sectores (Hofmeister 2002 a). Brasil mantuvo una cooperación
estrecha con Venezuela en la producción de energía y la construcción de carreteras, con Bolivia
se acordó la construcción de un gasoducto, con Perú se fomentó la red de carreteras para
conectar los puertos de ambos países con el Pacífico y el Atlántico. Un proyecto previsto con
Colombia en el sector de la minería resultó antieconómico. Después de la cumbre presidencial
de Brasil se inició la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana
(IIRSA) que se ocupa de la realización de los proyectos acordados. Los proyectos son
financiados básicamente por el Banco Interamericano de Desarrollo y la CAF, la Corporación
Andina de Fomento, de la cual Brasil se hizo accionista durante la presidencia de Cardoso.
La reactivación de la organización del Pacto Amazónico, que durante largos años había
tenido más bien una presencia eclipsada - también habría que verla en este contexto con un
35
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
creciente interés por los países andinos y amazónicos. En 2002, esta organización obtuvo su
Secretariado General en Brasilia, siendo así la primera organización internacional con sede en
Brasilia. Su tarea es desarrollar proyectos conjuntos en varios sectores de la política y coordinar
mejor la cooperación internacional para la región amazónica. De momento, sin embargo, el
aspecto de la política integracionista del Pacto Amazónico es sólo secundario.
De este modo, durante los últimos años de la presidencia de Henrique Cardoso, la diplomacia
brasileña llevó a cabo una serie de proyectos y buenas intenciones con vistas a los vecinos de
América del Sur - «pero muchas veces tan sutiles que ni siquiera los socios los entendían» (Pimenta de Faria/ Cepik 2002: 16). Muchas veces faltaban los recursos financieros o militares,
con vista a las tareas de política de seguridad, para también poder poner en práctica estos
ambiciosos proyectos con los vecinos. A pesar de todas las buenas intenciones, las iniciativas
de los países amazónicos y andinos sólo tenían un alcance limitado.
Cooperación MERCOSUR - Comunidad Andina
En este contexto se trata sobre todo de armonizar los convenios preferenciales para formar
un espacio económico común. El proyecto de un mercado común sudamericano, que se había
acordado durante la cumbre presidencial de Brasilia en 2000, en aquel momento no fue un
objetivo operacional de la política exterior de Brasil, pero el nuevo gobierno persigue este
proyecto con mucho más interés y la intención de obtener un éxito concreto.
Además de la asociación de Bolivia con el MERCOSUR, Brasil ha acordado convenios
preferenciales con los otros cuatro países miembros de la Comunidad Andina. Argentina también
ha convenido tales acuerdos preferenciales. Por parte de los dos países del MERCOSUR
existe la intención de armonizar estos convenios, un intento que encuentra algunas reservas en
el sector económico-comercial, porque los países andinos sospechan que la industria
manufacturera de Brasil y la industria agraria argentina podrían “arrasar” con sus propias
economías nacionales. La devaluación del real brasileño en enero de 1999 tuvo repercusiones
negativas también para los países andinos, de modo que entre ellos sigue existiendo cierta
desconfianza frente a la potencia y fiabilidad de Brasil.
En abril de 2001, se reanudaron las negociaciones anteriores sobre un área de Libre Comercio
entre el Mercosur y CAN. No se había logrado el objetivo originario de concluir las
negociaciones hasta finales del año, entre otras cosas, porque no se había logrado ningún
acuerdo sobre las listas de los productos sensibles que deberían haber recibido un trato especial.
Tanto dentro del grupo andino como dentro del Mercosur resultó demasiado difícil ponerse de
acuerdo sobre posiciones comunes. En 2002, las elecciones brasileñas y la crisis argentina
impidieron un avance de los proyectos dentro del Mercosur. Ahora, el nuevo gobierno de
Brasil - rápidamente y a toda costa - quiere lograr resultados concretos también en las
negociaciones con el grupo andino; por esto ha intensificado las negociaciones a nivel bilateral.
Sobre todo a instancias del gobierno brasileño, el 25 de agosto de 2003 se acordó un convenio
entre el MERCOSUR y Perú, con el que este país entra en la comunidad aduanera del bloque
de integración de América del Sur. En un principio, Argentina, Uruguay y Paraguay tenían
fuertes reservas frente a esta iniciativa y tardaron en firmar. Ni siquiera el gobierno de Perú
36
estaba absolutamente convencido de la conveniencia de este proyecto. En vista de las
excepciones convenidas en el ámbito del libre comercio, este convenio todavía no significa
que Perú a partir de ahora es o será un miembro de pleno derecho del MERCOSUR. La libertad
de comercio completa entre los socios, sin embargo, será alcanzada dentro de los próximos
diez años.
El gobierno brasileño ahora espera que también se firme el convenio entre el MERCOSUR y
la Comunidad Andina hasta finales de 2003. Durante su visita en Colombia en septiembre de
2003, el presidente Lula dijo que esperaba que Colombia también se hiciera miembro del
MERCOSUR; dijo también que para él era lógico que los convenios con los distintos países
14
andinos pudiesen contener reglamentos distintos.
Brasil está trabajando con mucha energía y énfasis en crear un bloque de América del Sur.
Con este objetivo no sólo quiere fortalecer la posición de la región dentro del marco de las
negociaciones del ALCA sino también en el contexto de otros procesos de negociación a nivel
internacional. Durante el encuentro de los ministros de la WTO (Organización Mundial del
Comercio) en Cancún en septiembre de 2003, Brasil demostró que es capaz de comprometer a
un grupo mayor de países a una posición común. Tanto los países miembros del MERCOSUR,
inclusive Chile, como los miembros de la Comunidad Andina pertenecían a este «Grupo de los
22». Esto es una clara señal de la reivindicación del liderazgo regional de Brasil.
4.1. Bolivia
Brasil comparte la extensión más grande de su frontera con Bolivia - más de 3.000 kilómetros.
A pesar de esto, los dos países, durante mucho tiempo sólo tenían pocos puntos de contacto
que fueran más allá de esta frontera común. Los centros bolivianos de desarrollo se encontraron
en el altiplano andino y la producción minera se exportó por vía marítima a través de los
puertos del Pacífico o a través de Argentina. Las exportaciones agrarias de Brasil, sin embargo,
se dirigieron sobre todo hacia Europa y Estados Unidos. Durante la Guerra del Chaco entre
Bolivia y Paraguay (1928-1938) Brasil, siguiendo su tradición, se mantuvo neutral. Pero
inmediatamente después de la guerra se intensificaron las relaciones (Viotti 2000, Bieber
2000). Bolivia buscó nuevos contactos. Brasil quería impedir que otra potencia regional
(Argentina) pudiera ejercer una influencia decisiva sobre las fuentes bolivianas de materias
primas y de energía. Desde entonces, las relaciones entre Brasil y Bolivia están claramente
caracterizadas por el interés común en una apertura y el aprovechamiento de las fuentes
bolivianas de energía. Para Bolivia, por otra parte, la relación con Brasil es de mayor
importancia por su integración en el MERCOSUR y la disputa aparentemente interminable con
Chile acerca de un acceso al mar (Aranibar 2000).
La cooperación entre Brasil y Bolivia se inició en 1938 con la construcción del ferrocarril
entre Corumbá y Santa Cruz y un acuerdo sobre al aprovechamiento de las fuentes petrolíferas
en el «Oriente» boliviano. Los dos proyectos fueron financiados en gran parte con créditos
14. Véase O Estado de São Paulo del 17 de septiembre 2003.
37
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
brasileños. El proyecto petrolífero, sin embargo, no prosperó porque seguía siendo
antieconómico para las empresas brasileñas que participaron. Las relaciones mutuas continuaban
más bien frías. A finales de los años sesenta, se descubrió el aprovechamiento de los yacimientos
de gas como una nueva posibilidad para una cooperación concreta, pero las turbulencias de
15
aquellos años en Bolivia impidieron un acercamiento político.
El general Hugo Banzer, quien en el momento de su golpe de Estado en 1971 recibió el
apoyo de Brasil, dio una nueva prioridad a las relaciones con este país. Con la ayuda del gran
vecino, Bolivia, y sobre todo la provincia de origen de Banzer, Santa Cruz, que tiene frontera
con Brasil, vivió un período de crecimiento. Después de su encuentro con el presidente brasileño
Medici en Corumbá y Ladário el 4 de abril de 1972 se desarrolló una intensa cooperación
económica que se concentró sobre todo en la explotación de los yacimientos bolivianos de gas.
Durante una visita oficial del presidente Ernesto Geisel en Bolivia el 22 de mayo de 1974, se
acordó la creación de un polo industrial en el sudeste de Bolivia con el apoyo de Brasil y
sobre la base del aprovechamiento de gas y otras materias primas. Brasil se comprometió a
suministrar grandes cantidades de gas durante el período de 20 años. Por una parte, la
realización técnica de este proyecto resultó difícil y laboriosa y por otra sufrió varios reveses
por la fuerte crítica que una y otra vez surgió por parte de partidos, sindicatos y los sucesivos
gobiernos bolivianos que se siguieron rápidamente uno al otro; temieron la «liquidación» de
sus intereses nacionales y querían reservar el gas para su propio uso industrial.
Sólo con la elección de Víctor Paz Estenssoro como presidente en agosto de 1985, cambió
el clima político de Bolivia y surgió un gran interés en una intensificación de las relaciones
comerciales con Brasil, y en el contexto también de reactivación del proyecto de gas que se
había parado. Pero en Brasil prácticamente ya habían dado por descartado este proyecto y
habían iniciado la explotación de yacimientos de gas en su propio país. No obstante, fueron
sobre todo razones políticas que finalmente llevaron a la reanudación de las negociaciones
con Bolivia. Además había consideraciones de que el gas boliviano, en el caso de una posible
escasez de energía en el propio país, podría ser importante para Brasil en el futuro - una
decisión de mucha previsión, dado el gran consumo actual de energía de Brasil.
Después de los estudios de factibilidad y rentabilidad pertinentes, Brasil llegó a la convicción
de que el proyecto sólo tendría sentido si se lo realizaba dentro de un marco mayor y a largo
plazo. Con ocasión de una visita del presidente José Sarney del 31 de julio al 3 de agosto de
1988 en La Paz, se firmó un acuerdo en el que Brasil se comprometió a comprar primero por lo
menos 3 millones de metros cúbicos de gas para un período de 25 años. Después de otras
exploraciones y la incorporación de las empresas energéticas interesadas de Bolivia y Brasil,
el 17 de febrero de 1993 en Cochabamba los presidentes Itamar Franco y Jaime Paz Zamora
firmaron por primera vez un acuerdo concreto sobre el suministro, en el cual convinieron la
construcción de un gasoducto y otras medidas.
Este acuerdo fue posible, entre otras cosas, porque Brasil, a principios de los años noventa
había tomado nuevas decisiones acerca de la explotación del gas para el suministro energético
15. En 1966, el entonces presidente boliviano, Barrientos, realizó la primera visita oficial de un presidente
boliviano a Brasil; pero su visita no tuvo mayores consecuencias.
38
nacional. Según estas decisiones, la proporción del gas en el presupuesto energético debería
incrementarse en un 2 % en 1990 a algo menos del 10 % en el año 2000 y a algo menos del 12
% en 2001. En este contexto fue importante que la empresa brasileña PETROBRAS, que hasta
entonces casi exclusivamente se había dedicado al sector petrolero, participara en el proyecto
y actualmente es la explotadora más importante del gasoducto. Es decir que sólo a mediados
del los años noventa existían las condiciones políticas definitivas para una concretización de
este proyecto, después de que ambos lados repetidamente habían tardado con la realización.
Todavía faltaron algunos años más hasta que en febrero de 1999 el proyecto finalmente fue
inaugurado por los presidentes Cardoso y Banzer. Debido a complicadas negociaciones sobre
los precios, que en gran parte fueron complicadas por PETROBRAS y causaron alguna decepción
en Bolivia, las exportaciones de gas natural de Bolivia a Brasil sólo empezaron el 1 de julio
de 2000.
El suministro de gas es el tema central en las relaciones bilaterales. Otro problema son la
permeabilidad y el control insuficiente de la frontera de más de 3.000 kilómetros con Bolivia.
Esta frontera entre los dos países recorre las fronteras con tres estados federales de Brasil,
muy poco poblados y cuyos «polos de desarrollo» se concentran en pocas localidades que
directa e indirectamente viven sobre todo del tráfico de drogas y del contrabando de artículos
de consumo, de madera, especies protegidas, substancias químicas (para la elaboración de
drogas) y de armas.
Hay indicios de que la destrucción de cultivos de coca en Bolivia, como consecuencia de
programas del gobierno boliviano en la segunda mitad de los años noventa, llevó a un cambio
en el perfil de las actividades ilegales en la zona fronteriza con Brasil. Estructuras, que antes
estaban relacionadas con la producción y el tráfico de droga, fueron modificadas para servir
ahora a otras actividades ilegales. La lucha contra el tráfico de drogas es, por lo tanto, un tema
importante en la agenda bilateral. Pero, aparentemente, no se ha producido todavía una
cooperación más estrecha en el marco de la seguridad o con respecto a medidas del servicio
secreto y la policía. Esto es consecuencia de la actitud del gobierno y especialmente de los
militares en Brasil, de no militarizar la lucha contra el tráfico de droga, en lo que Brasil se
distingue claramente de los otros países de la región. Esto se debe al esfuerzo de mantener
alejados a los militares, en lo posible, de los factores problemáticos y las tentaciones en la
lucha contra el tráfico de la droga; pero tampoco se ha encontrado hasta ahora una alternativa
adecuada para garantizar la seguridad en las fronteras y reducir las actividades ilegales del
contrabando. De todas formas, las acciones por tierra o por aire tendrían que convenirse y
coordinarse mejor con Bolivia. El control de las fronteras sigue siendo un tema importante en
las relaciones bilaterales.
Las relaciones comerciales se han intensificado considerablemente desde el comienzo del
suministro de gas. A pesar de los gastos por el gas natural importado, Brasil sigue teniendo un
superávit comercial. Además del gas, Brasil importa otras materias primas de Bolivia, como
por ejemplo productos agrícolas como soja y castañas, y exporta productos manufacturados,
en especial textiles y maquinaria. Las empresas bolivianas no siempre están muy felices con la
competencia brasileña y de vez en cuando se quejan de obstáculos en el acceso al mercado
brasileño.
39
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
Tabla 6 - La Posición de Brasil en el Comercio Exterior de Bolivia:
1995
Exportaciones
a
Total
Brasil
US$
1997
%
US$
2001
%
US$
%
1.178.452
23.329
100
1.98
1.270.166
37.270
100
2.26
1.347.230
298.269
100
22.14
ALADI
398.080
33.77
508.508
40.03
489.231
36.31
EEUU
330.893
28.08
263.664
20.75
186.171
13.86
Unión Europea
305.494
25.92
312.652
21.83
140.047
10.40
Importaciones de
Total
1.433.242
100
1.908.930
100
1.699.337
100
Brasil
175.242
12.22
227.611
11.92
277.062
16.30
ALADI
376.227
26.25
597.659
31.31
667.098
39.25
EEUU
Unión Europea
316.625
277.381
22.09
19.35
443.035
273.702
23.20
14.34
281.557
162.249
16.57
9.55
Fuente: ALADI (Associação Latino Americana de Integração)
Por parte de Bolivia existe la esperanza de más inversiones en el sector energético. La
empresa energética brasileña PETROBRAS es la propietaria de las dos refinerías más
importantes de Bolivia y tiene derechos de prospección en otras partes del país. Bolivia, hasta
ahora, albergó la esperanza de que los yacimientos conocidos de gas pudieran llevar a la
construcción de otros gasoductos; PETROBRAS, además, tenía la intención de aprovechar el
gasoducto existente para la colocación de cables de fibra de vidrio. Estas inversiones traerían
ingresos considerables para Bolivia. Después del descubrimiento de un gran yacimiento de
gas en Brasil, mayores proyectos, sin embargo, se han hecho más bien improbables (véase el
próximo capítulo).
A pesar de una frontera común de más de 3.000 kilómetros, en realidad sólo existe una única
vía de comunicación entre los dos países, el ferrocarril entre São Paulo y Santa Cruz, la cual,
sin embargo, sólo se utiliza para el transporte de mercancías. Con respecto a la infraestructura
común, está previsto en primer lugar el mejoramiento de la carretera intraurbana entre Corumbá,
Puerto Soares y Santa Cruz. Por el lado de Brasil está asfaltada en grandes partes, pero falta
hacerlo en Bolivia. De este modo, Bolivia quería fortalecer su papel como eje central para el
comercio con Chile y Perú así como su papel como corredor entre el Atlántico y el Pacífico.
Otro proyecto es el asfaltado de la carretera entre Cuiabá (MT) y Santa Cruz. En los estados
federales de Brasil, Mato Grosso do Sul (MS) y Mato Grosso do Norte (MT), con su agricultura
y el cultivo de soja, existe un gran interés en un mejoramiento de las carreteras para, de este
modo, llegar más rápido a los puertos del Pacífico de Chile y Perú y a los mercados asiáticos.
Parece inexplicable que los gobiernos brasileños hasta ahora no se hayan esforzado más
intensamente en la facilitación de medios de financiación.
Otro proyecto se ha abandonado por el momento: la conexión de Bolivia con el Atlántico
40
através del Canal de Tamengo. Por razones ecológicas, Brasil no quiere permitir que en el río
Paraguay circulen buques de mayor calado o que el río sea dragado o alineado.
Más perspectivas tiene, posiblemente, otro proyecto: Bolivia espera conectarse con las
inversiones brasileñas para el fomento del ecoturismo en la reserva natural del Pantanal.
Este proyecto es subvencionado por el BID con varios cientos de millones de dólares
americanos.
El suministro de gas natural: cooperación y conflicto
El gasoducto entre Bolivia y Brasil es el proyecto de infraestructura más importante de
América del Sur de los últimos años (Petrobras 1999). Su volumen de inversiones asciende a
2,5 mil millones de dólares americanos, que son financiados en algo más de sus tres terceras
partes por el lado brasileño, el gasoducto tiene una longitud de 3.150 kilómetros (557 de ellos
en Bolivia y 2.593 en Brasil) y una capacidad de producción de hasta 30 millones de metros
cúbicos por día. Abastece las industrias y centrales térmicas en los estados federales de Mato
Grosso do Sul, São Paulo, Paraná, Santa Catarina y Rio Grande do Sul, donde se produce el
75% del producto interior bruto de Brasil, donde vive el 85% de la población y donde se
consume el 71% de la energía del país. La filial de la brasileña Petrobras como propietaria
importante del gasoducto, mientras tanto, es la mayor empresa de Bolivia y posee el monopolio
de las ventas de gas en Brasil. Desde la inauguración del gasoducto en 1999, sin embargo, el
gas ha perdido parte de su ventaja competitiva frente al petróleo.
Periódicamente se producen desavenencias en las relaciones bilaterales por el precio de
compra que se indexa en dólares. Según el contrato de suministro, Brasil se obliga a adquirir
un volumen de gas cada vez mayor; a partir de 2004 ya debería comprar el volumen máximo de
30 millones de metros cúbicos. Conforme a la cláusula «take or pay», Brasil se compromete a
pagar una compensación incluso por las cantidades no adquiridas. Durante la crisis energética
brasileña de 2000/2001, el gobierno de Cardoso impulsó un nuevo convenio para adquirir ya
en 2003 el volumen máximo de gas y para así garantizar el abastecimiento energético. Debido
a la crisis económica del año 2002, sin embargo, la demanda por el gas de Bolivia se redujo
significativamente y cayó muy por debajo de las expectativas. A finales de 2002, sólo se
recibieron 11 en vez de hasta entonces 17 millones de metros cúbicos por día, a mediados de
2003 sólo fueron 14 en vez de los 24 millones de metros cúbicos acordados; a pesar de esto,
Petrobras también tiene que pagar por el gas no suministrado. Las obligaciones que resultaron
de este arreglo, a mediados de 2003 ascendieron a 1 millón de dólares americanos por día.
El gobierno de Cardoso ya presionó a Bolivia para conseguir una reducción de los
precios. Incluso antes de las elecciones en Brasil, el Partido Obrero (PT) había anunciado
que quería renegociar las condiciones del acuerdo sobre las importaciones de gas natural
de Bolivia. Desde el cambio de gobierno se ha negociado, realmente, con renovado énfasis
en una reducción del precio y una flexibilización de las condiciones del contrato.
Pero el precio y las condiciones de suministro sólo son dos de los temas conflictivos.
Mediante el procesamiento, Bolivia quería obtener un mayor valor añadido de las ventas
del gas. En este caso necesitaría centrales eléctricas para suministrarle a Brasil no sólo
41
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
gas sino también electricidad. Pero Bolivia no puede realizar estas inversiones por sus propios
16
esfuerzos y Brasil favorece las importaciones baratas del gas para elaborarlo en su propio
territorio nacional. La construcción de centrales eléctricas hasta ahora ha sido obstaculizada
por parte brasileña. Por esto, Bolivia está buscando alternativas y examina la rentabilidad del
transporte marítimo del gas a través de un puerto del Pacífico a los Estados Unidos.
Después del descubrimiento de grandes yacimientos de gas natural en la bahía de Santos, la
situación cambió dramáticamente desde mediados de 2003. Las reservas brasileñas ahora se
estiman en 650 billones de metros cúbicos; estas son las cuartas reservas de gas más grandes
17
en América del Sur y se esperan otras más. La dependencia de Brasil de las importaciones de
gas extranjero se ha reducido significativamente. Pero para Bolivia y su capacidad de
negociación frente al socio más grande y más importante esto significa una restricción
considerable.
Los ingresos de las ventas del gas a Brasil son una importante fuente de ingresos para
Bolivia. El nuevo gobierno brasileño le ha ofrecido al país vecino ayuda para su desarrollo,
en forma de un intercambio más intenso sobre las experiencias con respecto a programas de
alfabetización y escuelas para la población indígena, la agricultura etc. Pero mucho más
importantes para Bolivia son la reglamentación de los envíos del gas y posibles nuevas
inversiones en este sector. Si Brasil drásticamente reduce las importaciones de gas y los pagos
correspondientes, se le quitarían recursos a Bolivia que le son imprescindibles para medidas
de política social y de lucha contra las causas de las crisis y conflictos. Un buen precio para el
gas seguramente sería la mejor contribución de Brasil al progreso social en Bolivia. En este
contexto Brasil también podría comprobar que está dispuesto a permitir concesiones que por
su propio interés vuelve a reclamar frente a otros bloques económicos.
Además del tema especial del gas, Brasil observa los conflictos interiores de Bolivia. Pero
en tanto que no se produzca una escalada de estos conflictos - en contraste con Venezuela y
Colombia - apenas se puede esperar un mayor compromiso político de Brasil frente a este
vecino.
4.2. Perú
Con la firma de un acuerdo de Libre Comercio, por incompleto que sea, entre el Mercosur y
Perú, el 25 de agosto de 2003, posiblemente ha comenzado una nueva etapa en las relaciones entre
Brasil y Perú. Porque este acuerdo se debe fundamentalmente a los esfuerzos del gobierno brasileño
que lo considera no sólo un importante paso hacia la firma de un acuerdo de asociación entre el
Mercosur y el Grupo Andino, sino también para establecer una Comunidad de América del Sur.
16. El conflicto de intereses acerca del procesamiento del gas había sido solucionado de manera salomónica
en el caso de un primer proyecto: Petrobras construyó dos centrales eléctricas en la región fronteriza de
Corumbá, MS, y Porto Suárez, una en territorio brasileño, otra en territorio boliviano. Estas centrales
eléctricas fueron inauguradas por los presidentes de ambos países juntos.
17. Véase O Estado de São Paulo del 7 de septiembre de 2003; los mayores yacimientos se encuentran en
Venezuela (4,4 trilliones de m³, Bolivia 1,5 trio. de m³, Argentina 950 bio. m³).
42
Las relaciones entre Brasil y Perú, debido a la gran distancia entre las ciudades y centros
más importantes de ambos países, son más bien débiles. Las relaciones con este vecino
dentro del marco de las relaciones exteriores de Brasil durante los últimos años y décadas
no han tenido ningún perfil especial, aunque Brasil y Perú, en cierto sentido comparten la
zona central de la región amazónica. Por otra parte, Perú, cuyo tramo fronterizo más largo
es la frontera con Brasil, no ha tomado ningún esfuerzo especial para fomentar estas
relaciones (Ponce Vivanco 2000, Belevan-McBride 1990). Brasil era interesante para
Perú solamente como coordinador de las potencias garantizadoras de los dos protocolos
de Rio de Janeiro, con los que en 1942 a 1943 se arreglaron los conflictos entre Perú y
Ecuador y entre Perú y Colombia, respectivamente. Si bien esta función apenas tenía una
importancia política práctica, era la base para la confiabilidad de Brasil como mediador
imparcial y neutral del acuerdo de Paz entre Perú y Ecuador de 1998.
Las relaciones bilaterales no siempre estuvieron exentas de desconfianza. Durante años
anteriores en círculos militares de casi todos los países de América del Sur los ejes
estratégicos Brasil, Chile y Argentina - Perú fueron la base para posibles hipótesis de
guerra y por lo tanto también para la industria de armas lo que hace poco más de 20 años
(en el contexto de la guerra de las Malvinas y del conflicto en el Canal de Beagle) llevó a
profundas preocupaciones por una expansión del conflicto a lo largo de los ejes
mencionados. El conflicto fronterizo entre Perú y Ecuador había dificultado las relaciones
del país andino con Brasil. El entendimiento entre Brasil y Argentina, pero especialmente
el acuerdo de paz, logrado sobre todo gracias a la mediación de Brasil entre Perú y Ecuador,
la liberación de Brasil frente a la responsabilidad como coordinador de las potencias de
garantía del protocolo de Río de Janeiro y también las relaciones - hoy en día fluidas - de
Perú con sus vecinos Chile y Ecuador han contribuido a que las relaciones entre Brasil y
Perú en los últimos años se hayan hecho menos complicadas. Se sobreentiende que de vez
en cuando había y hay momentos en los que las relaciones eran algo tensas.
En los años sesenta los militares ocuparon el poder en Brasil y en Perú - aunque con
ideologías opuestas. A pesar de una práctica de gobierno similar y autoritaria, ambos
regímenes perseguían diferentes objetivos políticos y socioeconómicos. Los militares se
observaron con desconfianza mutua; las buenas relaciones entre los militares brasileños y
chilenos contribuyeron a la paradoja de un acercamiento temporal entre los regímenes
militares de Perú y Ecuador.
Sólo después del giro conservador del régimen militar en Perú se produjo un acercamiento
que, el 15 de noviembre de 1976 incluso llevó a un encuentro entre los presidentes Geisel y
Morals Bermúdes en dos canoas en un punto de la frontera en medio del Amazonas. En esta
ocasión se firmaron acuerdos sobre diversos campos. Este acercamiento fue decisivo, para la
aceptación por parte del Perú, de la propuesta presentada poco más tarde de fundar un Pacto
del Amazonas. Una iniciativa anterior del presidente brasileño Getúlio Vargas había sido
rechazada por Perú en 1943 como no oportuna; también la iniciativa actual fue tomada con
escepticismo pero los dos gobiernos colaboraron en la preparación del Tratado del Amazonas.
Otro encuentro de los dos presidentes Figueiredo y Morales Bermúdez 1979 en Brasilia, en el
que se convino un acuerdo de amistad y cooperación, selló el nuevo entendimiento.
43
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
Las relaciones distendidas se cultivaron en los años ochenta en el marco de cuatro
encuentros presidenciales y otras reuniones de los ministros de Asuntos Exteriores y se
llegaron a acuerdos sobre una mejora de la red de carreteras. Después de la asunción del
presidente Fujimori estos contactos se estancaron. Durante sus primeros cuatro años de
gobierno no hubo encuentros de alto nivel. Sólo en 1996 Fujimori hizo una visita oficial a
Brasilia.
Ya desde 1994, Brasil había asumido una nueva función frente al Perú; había participado
de modo decisivo en la solución pacífica del conflicto entre Ecuador y Perú que había
vuelto a estallar en 1991. Durante cuatro años Brasilia había sido el lugar, donde negociaron
numerosos altos representantes de los dos países, antes de que el 26 de octubre de 1998 se
firmara un acuerdo de paz definitivo. El papel de mediador de Brasil había sido importante.
El acuerdo de paz entre Perú y Ecuador es sin lugar a dudas uno de los puntos culminantes
de la política exterior bajo el presidente Fernando Henrique Cardoso.
Durante los últimos dos años del gobierno del presidente Cardoso, las relaciones con
Perú se habían enfriado visiblemente. Esto fue consecuencia de que Brasil en la primavera
de 2000, junto con otros países latinoamericanos y en aparente contradicción con los
Estados Unidos, había impedido una condena del entonces presidente peruano Fujimori
por supuesta falsificación electoral por la OEA. Según el concepto brasileño, no querían
admitir que «autoridades nacionales elegidas» sean sustituidas “por organizaciones
18
internacionales o incluso por no gubernamentales, por respetadas que fuesen“. Esto
entonces ya - y mucho más después de la «despedida» de Fujimori - le valió al gobierno de
Brasil críticas maliciosas en los medios del país como también en algunos internacionales.
No obstante, el Itamaraty insistió en que era inadmisible permitir que organizaciones no
gubernamentales de Estados Unidos se hubiesen apoderado de las elecciones, lo cual habría
sido un precedente problemático. Esto fue un ejemplo clásico del cumplimiento con el
principio de la autodeterminación y no injerencia en los asuntos interiores de otros países,
siempre enérgicamente defendido por Brasil.
No poco enojado por esta actitud brasileña estuvo el candidato a la presidencia, que
resultara vencido, Alejandro Toledo. Tampoco después de su elección legítima como
presidente peruano, su relación con Cardoso fue muy cordial. Proyectos de cooperación
que durante los años anteriores se habían tomado en consideración, ahora fueron congelados.
El entonces líder del Partido Obrero y actual presidente de Brasil, Lula da Silva, después
del episodio de la OEA desarrolló relaciones amigables con Toledo, lo que hoy facilita el
contacto entre ambos países.
No obstante estas buenas relaciones personales entre los dos jefes de estado, Brasil
observa la complicada situación económica y social de Perú con cierta preocupación. Hay
cierto temor de un resurgimiento de actividades terroristas al estilo del Sendero Luminoso, lo
que podría traer problemas para la estabilidad del área de frontera en la región amazónica,
18. El entonces ministro de Asuntos Exteriores, Lampreia, en una entrevista con el diario Valor Económico
del 12 de febrero de 2001.
44
especialmente en el caso de que hubiera una cooperación entre terrorismo y tráfico de
drogas. La lucha más enérgica contra los grupos terroristas como consecuencia del 11 de
septiembre hace que estos grupos busquen zonas de retirada que sean más difíciles de
controlar. La frontera entre Perú y Brasil, por lo tanto, es vulnerable. Esta zona está todavía
menos poblada que la región fronteriza con Bolivia y los pocos pueblos en los dos países
están lejos de los centros más dinámicos. La frontera con Perú también está observada por
un sistema de control aéreo en la zona del Amazonas SIVAM, pero las posibilidades de un
control eficaz o la persecución de movimientos dudosos son muy modestas sencillamente
por el mal estado del equipamiento de los militares brasileños o de la policía de la frontera,
respectivamente. Aquí también sería necesaria una colaboración más estrecha con el
gobierno peruano, lo que se hace más difícil por la desconfianza.
Un tema de discusión en las relaciones bilaterales entre Brasil y Perú fue el rearme
previsto para el ejército brasileño. La compra de nuevos aviones de caza, equipados con
cohetes, después de una licitación internacional con un valor de 700 millones de dólares
americanos, fue uno de los puntos, que en 2002 impidió un consenso sobre la creación del
19
Área de Paz de América del Sur. El gobierno brasileño había lanzado la iniciativa para
este documento, pero al mismo tiempo no quería renunciar a la modernización de sus
fuerzas aéreas. El presidente peruano, Toledo, protestó enérgicamente, defendiendo una
restricción del equipamiento militar y del rearme así como una reducción de los gastos
militares en favor de gastos sociales. Después de que el presidente Lula, como una de las
primeras medidas durante su mandato, anulara la compra de nuevos aviones, quedó
eliminado este tema de conflicto en las relaciones con Perú.
Gracias a esta decisión, entre otras, han mejorado las posibilidades para un convenio
de comercio bilateral entre Brasil y Perú; las negociaciones al respecto se iniciaron en el
20
segundo semestre de 2002. El convenio es negociado dentro del marco de las negociaciones
entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina, cuya conclusión inicialmente estaba prevista
para principios de diciembre de 2002. En Brasil, Perú es considerado como un socio
estratégicamente importante con vista al acceso al Pacífico. Los peruanos, por su parte,
están interesados en inversiones y tecnología provenientes de Brasil. Las negociaciones
se refieren a proyectos de infraestructura, entre otras la ampliación de dos puertos peruanos
del Pacífico por un valor de 250 millones de dólares americanos. Además, en el sector
empresarial privado se perfila un compromiso algo más intenso por parte de empresas
brasileñas en Perú.
19. Véase Gazeta Mercantil del 28 de julio de 2002.
20. Véase Gazeta Mercantil del 27 de noviembre de 2002.
.
45
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
Tabla 7 - La Posición de Brasil en el Comercio Exterior de Perú
1995
Exportaciones
a
Total
US$
1997
%
US$
2001
%
US$
%
5.439.707
100
6.751.862
100
6.819.066
100
Brasil
199.881
3.67
256.099
3.18
2.270.570
3.33
demás países
ALADI
689.515
12.67
817.340
2.10
836.490
12.26
EEUU
933.672
17.16
1.582.895
23.44
1.678.508
24.61
1.687.938
31.03
1.671.173
24.75
1.825.534
26.77
7.584.093
426.823
100
5.63
8.550.816
375.309
100
4.39
7.307.514
326.922
100
4.47
ALADI
2.715.691
35.81
3.033.156
35.47
2.730.566
37.39
EUA
1.905.408
25.12
2.268.672
26.53
1.679.944
22.99
União Européia
1.363.512
17.98
1.372.454
16.05
1.009.189
13.81
União Européia
Importaciones de
Total
Brasil
Restante da
Fuente: ALADI (Associação Latino Americana de Integração)
Los dos países, Brasil y Perú, están dispuestos a una cooperación más estrecha. Las afinidades
ideológicas entre los dos presidentes no son muy profundas, pero la buena relación personal
puede contribuir a hacerlas un poco más íntimas.
Esta posibilidad se puso de manifiesto en ocasión de la primera visita del presidente Toledo
en Brasilia el 11 de abril de 2003. Los dos presidentes acordaron una cooperación más estrecha
en la lucha contra la corrupción y el tráfico de drogas así como en el marco de la integración
21
de América del Sur. Toledo se comprometió a respaldar a Brasil en su empeño de conseguir
una representación permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en tanto
que se realice una reforma de dicho organismo. Se firmó un convenio acerca de la construcción
de un puente internacional sobre el río Arce cerca de las ciudades Assis Brasil e Iñapari, cuya
inauguración está prevista para 2004. Además, el gobierno brasileño prometió ayuda financiera
para otros proyectos conjuntos de infraestructura.
Ya en agosto de 2003, el presidente Lula devolvió su visita al presidente Toledo en Lima. En
ocasión de esta visita firmó el acuerdo arriba mencionado entre el MERCOSUR y Perú, que
desde la perspectiva brasileña debería facilitar el entendimiento entre el Mercosur y el Grupo
Andino y fomentar el proyecto brasileño de una cooperación más estrecha entre los países de
América del Sur. Pero precisamente durante la firma de este acuerdo se hicieron evidentes,
una vez más, los puntos de vista y las prioridades diferentes entre los sudamericanos. En la
21. Véase O Estado de São Paulo del 12 de abril de 2003.
46
ceremonia de la firma, el presidente peruano Toledo no ocultó sus dudas acerca del acuerdo
con el Mercosur, porque para él, en vista del volumen comercial real, las ventajas que resultarían
22
de dicho acuerdo, no le parecían muy obvias. Su ministro de Asuntos Exteriores, Alan Wagner,
confirmó el interés en una colaboración más estrecha con los vecinos, pero al mismo tiempo
destacó que el acercamiento a los Estados Unidos era el «objetivo fundamental» de la política
exterior del gobierno peruano y que los Estados Unidos y la Unión Europea son los mercados
más importantes del presente, mientras que Brasil y el Mercosur, a lo máximo, podrían ser los
mercados «del futuro».
Para Perú, las ventajas de una cooperación más estrecha con Brasil y el MERCOSUR no son
nada obvias, y el gobierno en Lima no parece dispuesto a cambiar sus expectativas concretas
de una cooperación más estrecha con Estados Unidos por las perspectivas inseguras de la
23
prosperidad del MERCUSOR. Por esta razón, Perú sigue interesado en un rápido avance de
las negociaciones y en un cierre del tratado del ALCA. Esto no coincide por completo con los
intereses del gobierno brasileño. Evidentemente, el presidente Lula y sus diplomáticos tienen
que prestar atención para que de pronto no se encuentren solos con su iniciativa de América
del Sur.
Relaciones económicas e infraestructura
Las relaciones económicas entre Brasil y Perú son más bien modestas. A pesar de los continuos
contactos políticos y diplomáticos y de los esfuerzos por una intensificación de la integración
regional entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina, el volumen comercial sólo asciende a
500 millones de dólares americanos. Perú exporta el doble a Suiza de lo que exporta a Brasil.
Apenas hay inversiones brasileñas en Perú. Chile, Argentina, Méjico, Colombia e incluso
Ecuador son inversores más importantes en Perú que Brasil.
Si se va a lograr una intensificación de las relaciones económicas bilaterales depende del
progreso de las negociaciones MERCOSUR - CAN y, de manera decisiva, también de la actitud
del sector privado de ambos países. Las posibilidades de este sector, sin embargo, todavía son
limitadas, debido a las dificultades de un contacto e intercambio físicos. Las comunicaciones
concretas entre Brasil y Perú son más bien pobres, dependiendo de las condiciones adversas y
la poca densidad de la población en la región amazónica. Las posibilidades de una conexión
de Brasil con el Pacífico vía Perú, consideradas por los dos países en varias ocasiones, no han
avanzado hasta ahora.
Los proyectos de una ampliación de la conexión vial entre Brasil y Perú fueron reavivados
durante el encuentro ministerial de Brasilia a mediados de 2000. El punto central de estas
reflexiones es una conexión entre los puertos brasileños del Amazonas y del Atlántico, Belém
y Macapá, respectivamente, y el puerto del Pacífico peruano, Bayóvar, así como otra conexión
22. Véase O Estado de São Paulo del 26 de agosto de 2003.
23. Durante los preparativos del encuentro de los ministros de la Organización Mundial de Comercio en Cancún
(OMC) en septiembre de 2003, Perú, por ejemplo, apoyó la iniciativa brasileña, que apuntó a obtener
concesiones de la Unión Europea y de Estados Unidos, especialmente en el sector de la política agraria,
pero quedó escéptico frente a las posibilidades de éxito.
47
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
con Guayaquil en Ecuador. Esto, por una parte, facilitaría enormemente el comercio de soja brasileña
y de los productos eléctricos de la zona de libre comercio de Manaus hacia la región pacífica, así
como, por otra parte, haría más fácil el transporte de minerales y fertilizantes peruanos, productos
que Brasil de momento todavía importa de Marruecos. Además, se abrirían otras conexiones con
Venezuela y Guayana. Este proyecto está siendo considerado en el marco de IIRSA. Los impulsos
esperados para el desarrollo económico de la región también contribuirían a un mejor control del
cultivo y tráfico de drogas. En Perú se espera que la privatización de los yacimientos de petróleo de
24
Bayóvar atraiga a mayores inversiones por parte de Brasil.
Otro proyecto es la ampliación de la línea de ferrocarriles entre Santos y Cuiabá, que en Brasil
podría pasar por las ciudades amazónicas Porto Velho (Rondonia), Rio Branco (Acre) y Cruzeiro
do Sul (Acre) hasta Tarapoto en Perú. Pero para este proyecto todavía no hay financiamiento. La
ampliación de la conexión vial entre Porto Velho (RO), Rio Branco, Assis Brasil (AC) y Puerto
Maldonado en Perú hasta ahora también sigue siendo un proyecto.
Una mayor prioridad en las planificaciones tiene el “Eje Interoceánico Brasil-Bolivia-PerúChile”, con la ampliación de la conexión vial entre Brasil y Bolivia que también tendrá una conexión
con Puno, Cuzco, Matarani y el puerto pacífico de Ilo en el sur del Perú.
Estos proyectos, probablemente, no serán realizables sin una importante participación del sector
privado. El nuevo gobierno brasileño, sin embargo, ve con mucho escepticismo, hasta con rechazo,
una privatización de las conexiones viales y de ferrocarril, junto con las concesiones respectivas.
Es decir, las reservas ideológicas pueden obstaculizar los progresos en el desarrollo.
4.3. Ecuador
Ecuador no tiene fronteras comunes con Brasil. Ya por esto las relaciones entre los dos países
hasta hace poco no eran muy intensas. El interés de Brasil en Ecuador estuvo fundado en su papel
como potencia de garantía del protocolo de Río de Janeiro en el conflicto entre Ecuador y Perú.
Después de un nuevo estallido de este conflicto a principios de los años noventa, el presidente
Cardoso participó muy activamente en las mediaciones entre las partes en el conflicto y en la
elaboración del acuerdo de paz, firmado en octubre de 1998 en la capital brasileña (Scott Palmer
1999). Con esto había quedado obsoleto el que hasta entonces fuera el tema central de las relaciones
entre Brasil y Ecuador.
Uno de los temas candentes y de interés común es el conflicto en Colombia. Ecuador está afectado
más inmediatamente que Brasil, porque su zona fronteriza con Colombia está poblada bastante
densamente y porque en Ecuador repetidas veces ya hubo acciones terroristas por la guerrilla
colombiana y por escuadrones de la muerte; en las regiones fronterizas existe un problema de
refugiados, de campesinos colombianos pero también ecuatorianos. El anterior gobierno de Ecuador
había pedido a los Estados Unidos ayuda para una protección eficaz así como apoyo financiero.
Ecuador reconoce la necesidad de una mejor coordinación entre los países fronterizos del Pacto
del Amazonas, pero, al igual que Brasil, rechaza estrictamente acciones directas de los militares o
de la policía de los países vecinos en Colombia.
24. El embajador brasileño en Lima incluso había anunciado que Brasil, en caso necesario, proporcionaría
medios financieros para la ampliación, si Perú no quería endeudarse. Véase la edición de la revista Caminos
del Perú (Enero-Febrero 2001) N° 6 con el tema central «Bayóvar y la salida hacia el Atlántico».
48
Hay ciertas afinidades ideológicas entre el nuevo presidente ecuatoriano, Lucio Gutiérrez,
y el presidente brasileño Lula. En sus primeros comentarios populistas, Gutiérrez había
25
ofendido el buen tono , según los criterios brasileños; por esto, el presidente Lula quizá
podría intentar ejercer una influencia moderadora y orientadora hacia su colega. Brasil ha
señalado que está dispuesto a ayudar y aconsejar a Ecuador en la implementación de programas
sociales y campañas de alfabetización. Con respecto a las relaciones económicas no muy
estrechas se está negociando un crédito brasileño para la construcción de una central
hidroeléctrica en Ecuador. Además de estas acciones de «good will», sin embargo y de momento,
no se pueden esperar otras actividades más por parte de Brasil. Como los demás países andinos,
Ecuador tampoco está muy feliz con las molestias intencionadas en la frontera y la exigencia
de complicadas certificaciones de producción que obstaculizan el comercio mutuo. Habrá que
esperar si el gobierno de Brasil, que formula reproches parecidos contra los grandes países
industrializados, está dispuesto a hacer concesiones en este sentido.
Tabla 8 - La posición de Brasil en el Comercio Exterior de Ecuador
1995
Exportaciones
a
2001
%
US$
%
100
5.260.294
100
4.677.814
100
54.050
1.24
26.146
0.50
15.100
0.32
714.064
16.32
1.007.894
19.16
1.062.015
22.70
1.830.916
41.98
1.997.664
37.98
1.755.739
37.53
845.289
19.38
1.018.065
19.35
666.518
14.25
4.194.492
100
4.907.394
100
5.160.115
100
Brasil
187.757
4.48
145.568
3.37
200.076
3.88
demás países
ALADI
776.666
18.51
1.214.891
24.76
1.191.599
23.09
1.289.447
30.74
1.509.551
30.76
1.226.451
23.77
644.760
15.37
866.684
17.66
681.468
13.21
Total
Brasil
US$
1997
4.361.262
US$
%
demás países
ALADI
EEUU
Unión Europea
Importaciones de
Total
EEUU
Unión Europea
Fuente: ALADI (Associação Latino Americana de Integração)
25. Gutiérrez, por ejemplo, había dicho que todos sus antecesores tendrían que estar entre rejas. En Brasil,
esto fue considerado un comentario no digno de un presidente; véase O Estado de São Paulo del 14 de
enero de 2003.
49
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
En lo que se refiere a las relaciones económicas, las empresas brasileñas en Ecuador
desempeñan un papel importante, en tanto que, por ejemplo, participan en proyectos de
construcción, entre otras en la construcción de la central hidroeléctrica en la provincia de
Manabi o de una planta potabilizadora en la península Sta. Helena en la provincia Guayaquil.
La carretera de larga distancia más importante de Ecuador fue construida por empresas
brasileñas y con la financiación del gobierno brasileño. Por parte ecuatoriana se destaca que
estos proyectos de infraestructura, además de sus ventajas.
Para estas inversiones fue importante el convenio de crédito CCR (Convenio de Crédito
Recíproco), que se había acordado en el marco de la ALADI y que durante más de 20 años
había funcionado bien como instrumento de financiamiento bilateral. Los créditos solían tener
un plazo de vencimiento de 12 años; pero varios bancos centrales de la región, entre ellos, el
de Brasil, modificaron este programa (posiblemente por recomendación del FMI) para conceder
los créditos sólo para 12 meses, lo que prácticamente significa el fin de este programa. Ahora
las empresas de la región no tienen los medios financieros para llevar a cabo proyectos
transnacionales. Esto afecta principalmente a empresas brasileñas.
El comercio bilateral fue facilitado por un acuerdo económico y aduanero a instancias de
Brasil, eliminando barreras comerciales, como por ejemplo contingentes cuantitativos y
preferencias en el comercio bilateral. Para Ecuador son de especial importancia las
exportaciones de productos de pesca a Brasil - de vez en cuando, sin embargo, hay quejas por
molestias y procedimientos excesivamente complicados por parte de la administración aduanera
brasileña y la administración de caminos y carreteras, que obstaculizan el transporte de los
productos perecederos de Ecuador. Brasil goza de preferencias en las exportaciones de
maquinarias, coches y celulosa a Ecuador. El acuerdo preferencial, que Brasil había firmado
en 1999 con la Comunidad Andina como primer miembro del MERCOSUR, todavía no le ha
dado ningún impulso decisivo al comercio bilateral. Dado que los dos países no tienen una
frontera común, los dos esperan beneficiarse del mejoramiento de la infraestructura entre Brasil
y Perú.
4.4. Colombia
Frente a Colombia y el conflicto interno del país, desde la primavera de 2003, Brasil ha
dado claras señales de que está dispuesto a un compromiso más activo. Después de dos atentados
con bomba en Bogotá y Neiva a principios de febrero de 2003, el nuevo gobierno brasileño
rompió con su actitud reservada de los últimos años, y en algunas declaraciones públicas no
sólo se expresó en favor de una reanudación de las negociaciones entre el gobierno y los
grupos armados sino que también se declaró dispuesto a actuar como mediador en estas
negociaciones.
El desarrollo interior de Colombia, durante los últimos años ha causado más preocupación
en Brasil que el desarrollo en cualquier otro país andino. Esto se debe a varios factores: las
presiones sobre la región fronteriza de Brasil, que es utilizada por los grupos armados
colombianos como zona de retirada, el incremento del tráfico de drogas y las relaciones cada
vez más estrechas entre el crimen organizado en Brasil y los grupos de terroristas y de
50
26
comerciantes de drogas en Colombia ; hay que mencionar también, y no en último lugar, la presencia
de los Estados Unidos en el conflicto colombiano, que Brasil observa con cierta ambivalencia.
Importantes grupos políticos y sociales así como los medios ven con mucho escepticismo el
compromiso de Estados Unidos en Colombia, porque temen - y condenan - una internacionalización
de este conflicto. Por otra parte, la erosión del Estado y de las formas democráticas de gobierno en
Colombia (Pizarro 2002) también son motivo para preocupaciones en Brasil.
Las relaciones entre Colombia y Brasil, tradicionalmente no han sido muy estrechas ni intensas,
el intercambio de mercancía tenía un volumen más bien modesto. Las relaciones políticas sólo
se estrecharon a causa del conflicto intracolombiano y debido a sus repercusiones regionales,
sin que por esto carecieran de problemas. Frente a la situación colombiana el gobierno brasileño
del presidente Cardoso adoptó una actitud extremadamente reservada y cautelosa (Cepik 2002).
El «Plan Colombia» es rechazado, sobre todo en su dimensión militar. Aunque el presidente
brasileño, repetidas veces y también en público, abogó por más comprensión y apoyo para el
27
«Plan Colombia» , la actitud de Brasil seguía siendo negativa y temporalmente incluso fue
28
formulada en un tono casi rudo. Esto se debe, entre otras cosas, al temor de que una ofensiva
militar contra la guerrilla pudiera motivar a ésta a instalarse en el territorio brasileño donde,
después de un desplazamiento del cultivo de la coca, también podrían surgir laboratorios para
la elaboración de la droga. Además había mucho malestar por el hecho de que Colombia
pudiera convertirse en un precedente para una intervención directa de los Estados Unidos en
América del Sur. En la prensa brasileña a veces se escucharon rumores de que los Estados
Unidos, en el caso de posibles acciones militares contra la guerrilla colombiana, esperaran el
apoyo de Brasil - lo que siempre fue negado y refutado por el gobierno en Brasilia.
La sensibilidad brasileña frente a estos problemas está relacionada con el hecho de que el
país reconoce las limitaciones propias con respecto a la defensa de los intereses de seguridad
nacional y de la capacidad para la intervención en el conflicto colombiano. La vulnerabilidad
de Brasil en el caso de un empeoramiento de la situación en Colombia es evidente - tanto como
la capacidad limitada para reaccionar e intervenir.
El presidente Cardoso dijo reiteradamente que Colombia y el entonces presidente
Pastrana se merecían «el apoyo decidido» de Brasil - pero siempre calificó al conflicto
29
en el país vecino como «un problema interno». Sin que su gobierno hubiera desplegado mayores
26. Estas relaciones se hicieron manifiestas cuando en 2001 el terrorista más buscado de Brasil, Luiz
Fernando da Costa, fue herido y capturado en un tiroteo entre militares y miembros de las FARC en
Colombia. La prensa brasileña incluso habló de una especie de «campos de recreo» de los grupos colombianos en el
sur de Brasil - una información, sin embargo, que no se ha podido verificar del todo; véase O Estado de São
Paulo del 1 de marzo de 2003.
27. Por ejemplo durante su visita con ocasión de la cumbre presidencial en Brasilia a mediados de 2000 o en
forma de un artículo firmado por el presidente Pastrana en el diario Folha de São Paulo del 8 de octubre
de 2000.
28. Véase el artículo firmado por el General Cardoso, el jefe del gabinete de Seguridad en la Presidencia,
como preparativo para la conferencia de los ministros de Defensa en Manaus, con el título «’Plan Colombia’
e o Brasil», O Estado de São Paulo del 16 octubre de 2000.
29. Véase O Estado de São Paulo del 18 octubre de 2000.
51
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
actividades hacia el extranjero, en el momento de las negociaciones entre el presidente Pastrana
y la guerrilla, Brasil estuvo dispuesto a desempeñar un papel más activo en este contexto - a
condición de que el gobierno colombiano lo invitara a hacerlo. Tal invitación nunca se formuló,
de modo que Brasil, además de su participación en el grupo de apoyo a Colombia y unas
consultas más intensas a nivel diplomático, no tomó ninguna iniciativa propia para intervenir
en el conflicto del país vecino. Círculos oficiales en Brasil registraron con comprensión el
cese de las negociaciones decretado por parte del presidente Pastrana.
No obstante esta reserva con respecto a iniciativas políticas, el conflicto colombiano sigue
teniendo repercusiones en Brasil. Durante los últimos años, sin lugar a dudas, se ha incrementado
el tráfico ilegal de drogas en las fronteras. Es más, Brasil ya no es sólo un país de tránsito sino
cada vez más un país de consumo de las drogas producidas en Colombia. Además, durante los
30
últimos años las zonas del cultivo de coca se han acercado a la frontera con Brasil.
Y,
evidentemente no sólo el narcotráfico sino también las unidades de la guerrilla se están
31
infiltrando continuamente al territorio brasileño. Algunos observadores sospechan de un pacto
de silencio entre la guerrilla y los militares brasileños. Fuentes oficiales, por supuesto, no dan
ninguna información concreta al respecto. Pero parece evidente que el control fronterizo en
ambos países así como el sistema de control en la región del Amazonas siguen siendo
insuficientes como para impedir el tráfico ilegal en la frontera.
Oferta de Mediación de Brasil
A causa de sus preocupaciones por una nueva escalada del conflicto intracolombiano y de
un mayor compromiso militar de los Estados Unidos, el gobierno de Brasil tomó la iniciativa
para actuar de mediador también en este conflicto. Después de los atentados con bomba en
Bogotá y la ciudad de Neiva a principios de febrero de 2003, se leyó en la prensa brasileña,
que el gobierno colombiano había dado a entender que eventualmente deseaba una cooperación
más estrecha por parte de Brasil en la solución del conflicto armado del país. A consecuencia
de esto, el ministro de Asuntos Exteriores brasileño, Celso Amorim, primero dijo que Brasil
estaba dispuesto a aceptar un papel de mediador, pero sólo si tanto el gobierno como la guerrilla
efectivamente estuviesen interesados en el diálogo. «Todavía no está claro qué quiere el
gobierno de Bogotá que hagamos nosotros. Si quieren declaraciones a favor de la paz, estamos
inmediatamente preparados para ayudar. Pero si se trata de participar en las negociaciones en
32
calidad de mediador, esto dependerá de las condiciones», dijo Amorim. Pero pocos días
después se supo que el presidente Lula había escrito al secretario general de las Naciones
Unidas, Kofi Anan, para pedirle esfuerzos por parte de las Naciones Unidas para lograr la paz
33
en el conflicto entre el gobierno y la oposición armada en Colombia. Al mismo tiempo, el
30. Véase O Estado de São Paulo del 07 septiembre 2003.
31. A principios de marzo de 2002 hubo un tiroteo entre un barco, en el que aparantemente viajaban cinco
miembros de las FARC y una estación fronteriza en el límite fluvial Japurá. El barco se habría hundido sin
que se hubiesen encontrado los cuerpos. A consecuencia de esto, el ejército brasileño quería intensificar el
control en la frontera con Colombia, especialmente en las vías fluviales, para impedir el paso de los grupos
armados. Véase Gazeta Mercantil del 7 de marzo de 2002.
32. O Estado de de São Paulo del 15 de febrero de 2003.
33. Véase Gazeta Mercantil del 19 de febrero de 2002, también con respecto a lo que viene más abajo.
52
consejero de Asuntos Exteriores del presidente, Marco Aurélio Garcia, en una entrevista se
refirió detalladamente a la situación en el país vecino. Subrayó el gran interés de Brasil en una
solución diplomática del conflicto; se opuso vehementemente a una internacionalización, es
decir a una mayor intervención de los Estados Unidos. Pero evidentemente el gobierno
colombiano no había pedido la cooperación administrativa de Brasil. Parecía más bien que
círculos gubernamentales de Brasil por su propia iniciativa querían señalar al vecino una
mayor voluntad para la cooperación en la búsqueda de una solución de paz.
Los círculos de gobierno de Brasil reaccionaron muy sensibles a informaciones, según las
cuales el nuevo presidente colombiano, Alvaro Uribe, hubiese solicitado una mayor actuación
de militares americanos en su país y, entre otras cosas, la reanudación de los vuelos de
34
reconocimiento, sobre Colombia, el Pacífico y el Caribe, interrumpidos desde 2001. El día
después de esta noticia, se dio a conocer que el ministerio de Asuntos Exteriores en Brasilia
temía que los generales americanos tomaran «medidas precautorias» contra los «estados
problema» y que, para combatir el terrorismo, pusieran todas las regiones conflictivas bajo
35
observación americana. Uribe, según se dice, intentó influenciar a los gobiernos de Brasil,
Venezuela, Ecuador y Perú para que calificaran al grupo guerrillero de las FARC como
“asociación terrorista“. Pero una calificación de los grupos armados es negada por círculos
oficiales en Brasil, «porque con esto uno se excluiría como mediador en un eventual proceso
36
de paz». Brasil no podía impedir, sin embargo, que la Organización de Estados Americanos
(OEA), en febrero, calificara a las FARC como «grupo terrorista» por primera vez. Brasil
37
quería impedir esta calificación, a la que también aspira el presidente Uribe, por el Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas; en el marco de una conferencia de los ministros de
Asuntos Exteriores de América del Sur, quería convencer más bien a los otros países de la
38
región para que apoyaran su propia posición.
En ocasión de su visita a Brasil el 7 de junio de 2003, el presidente Uribe habló con su
colega Lula sobre una cooperación bilateral más estrecha en la lucha contra grupos armados y
el tráfico de drogas. Convinieron en la constitución de un grupo de trabajo, incluyendo diversos
ministerios, que acordarían medidas conjuntas en el intercambio de informaciones y la lucha
contra el crimen.
El compromiso más activo del nuevo gobierno brasileño se explica por el temor de que las
actividades militares se extiendan a su territorio nacional. Afinidades ideológicas con la guerrilla
de Colombia no entran en juego, porque también se reconoce en Brasil que las concesiones del
presidente Pastrana no fueron correspondidas por la guerrilla y que ésta no estaba interesada
ni en un éxito de las negociaciones ni perseguía intereses políticos de ningún tipo. Precisamente
34.
35.
36.
37.
Véase Folha de São Paulo del 16 de febrero de 2002.
Véase O Estado de São Paulo del 17 de febrero de 2002.
Garcia en una entrevista de la Gazeta Mercantil del 19 de febrero de 2002.
Esto tendría como consecuencia la prohibición de financiar a los grupos terroristas, el congelamiento
de sus cuentas bancarias y que se les negara el paso por las fronteras sin dificultades así como la denegación del
asilo.
38. El ministro colombiano de Asuntos Exteriores, Londoño, reaccionó muy indignado frente a este intento y
a supuestas iniciativas brasileñas de mediación; véase O Estado de São Paulo del 5 de junio de 2003.
53
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
por esto es aún más difícil el inicio, y mucho más el éxito de las negociaciones futuras. Ante el
trasfondo de su tradición de no injerencia, y a pesar de las mejores intenciones, sería
políticamente arriesgado para la diplomacia brasileña aceptar un papel de mediador sin tener
perspectivas concretas de éxito en las posibles negociaciones.
A finales de agosto, principios de septiembre de 2003, sin embargo, dio comienzo un nuevo
desarrollo en el cual la diplomacia brasileña desempeña un papel importante. El gobierno
colombiano declaró su conformidad con un encuentro entre los guerrilleros de las FARC y
representantes de las Naciones Unidas. El ministro de Asuntos Exteriores de Brasil, Amorim,
manifestó que este encuentro podría celebrarse en Brasil, idea que fue acogida muy positivamente
39
por parte del gobierno colombiano. La negativa de Brasil de calificar a la guerrilla como
«organización terrorista» y sus contactos diplomáticos, sin duda han llevado a que el país sea
aceptado como escenario neutral para un encuentro. Si realmente se celebra tal encuentro,
Brasil tendría una función muy importante en un posible acercamiento entre el gobierno
colombiano y la guerrilla, y al mismo tiempo correspondería al objetivo tradicional de la
política exterior brasileña: «Brasil siempre está dispuesto a contribuir para encontrar soluciones
pacíficas para las crisis de la región», según destacó el ministro de Asuntos Exteriores, Amorim.
Durante una visita en Cartagena, Colombia, el 16 de septiembre, el presidente Lula
volvió a subrayar esta postura. Declaró formalmente frente a su colega colombiano que
Brasil estaría dispuesto a ofrecerse como sede para eventuales negociaciones entre el
gobierno de Bogotá y la guerrilla de las FARC, si las Naciones Unidas así lo desean.
Brasil, de todas formas, postula un rol más activo de la ONU en la búsqueda de una
solución para este conflicto. El presidente Uribe agradeció que Brasil «quiere ayudarnos
cerrando las fronteras contra el tráfico de drogas, el terrorismo y el tráfico de armas y
40
abriendo las puertas para el entendimiento.» Su gobierno, sin embargo, dijo el mismo
día que las negociaciones de sondeo entre la ONU y las FARC todavía no habían traído
resultados concretos y que tampoco estaba previsto un encuentro con las FARC en la
ciudad brasileña de Manaus.
Brasil se esfuerza en atribuir a las Naciones Unidas un papel clave en la mediación en el
conflicto colombiano. Con esto, por una parte, queda claro que este conflicto ha dejado de ser
considerado un problema puramente «interno»; por otra parte parece existir cierta esperanza
de que mediante un papel más activo de la ONU se pueda por lo menos relativizar la influencia
de Estados Unidos sobre el desarrollo en Colombia. No se sabe si esto coincide con las
expectativas del gobierno colombiano. Y, a pesar de toda la voluntad brasileña de ayudar, no
será posible, ni a corto ni a medio plazo, que Brasil realmente pueda cerrar sus fronteras al
tráfico de drogas, al terrorismo y al tráfico de armas.
La influencia de Brasil sobre la posición colombiana, por lo menos en el pasado, ha sido
bastante limitada. Las relaciones económicas entre los dos países no son especialmente intensas.
39. Véase O Estado de São Paulo del 1 y 2 de septiembre 2003, también en relación con lo que viene más
abajo.
40. O Estado de São Paulo del 17 de septiembre; también con respecto a lo que sigue más abajo.
54
El volumen de comercio ascendió últimamente a 700 millones de dólares. De momento no se
discuten proyectos conjuntos de la infraestructura dignos de mención.
Con respecto a las negociaciones del ALCA, Colombia inequivocadamente es uno de los
países que aspiran a un acuerdo lo antes posible y que no comparten las reservas brasileñas
(Pérez-Toro 2002). Brasil, sin embargo, espera que Colombia también entre pronto al
MERCOSUR ampliado.
Tabla 9 - La posición de Brasil en el Comercio Exterior de Colombia
1995
Exportaciones
a
1997
2001
US$
%
US$
%
US$
%
10.210.062
100
10.863.240
100
12.298.184
100
104.417
1.02
131.502
1.14
166.704
1.35
ALADI
2.305.758
22.58
2.547.353
23.45
3.262.095
26.52
EEUU
3.526.566
34.57
4.262.311
36.93
5.254.251
42.72
Unión Europea
2.529.603
24.98
2.643.709
22.90
1.437.967
11.69
13.223.684
100
15.017.058
100
12.698.184
100
438.127
3.31
467.993
3.41
575.107
4.53
ALADI
2.850.579
21.56
3.320.065
22.11
2.543.016
20.03
EEUU
4.640.738
35.09
391.811
35.90
4.412.084
34.74
Unión Europea
2.529.603
19.13
2.744.677
18.27
2.028.018
23.23
Total
Brasil
demás países
Importaciones de
Total
Brasil
Restante da
Fuente: ALADI (Associação Latino Americana de Integração)
4.5. Venezuela
Poco después de su asunción, el presidente Lula da Silva y su gobierno tomaron una iniciativa
frente a Venezuela y ofrecieron su ayuda como mediador en la crisis de aquel país, una iniciativa
hasta entonces poco acostumbrada. El hecho de que Venezuela desempeñara un papel tan
relevante en las relaciones exteriores de Brasil como en las primeras semanas del año 2003,
hasta hace pocos años hubiera sido casi impensable.
A pesar de ser vecinos directos, los dos países, hasta principios de los años noventa del
siglo pasado tenían relaciones diplomáticas que eran apenas un poco mejor que superficiales.
Su relación, en cierta medida, era asincrónica, porque los dos países repetidas veces defendieron
posiciones diferentes o incluso opuestas frente a cuestiones regionales o internacionales. Las
55
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
relaciones económicas no eran muy intensas. Esto no cambió hasta principios de los años
noventa, cuando Brasil, paralelamente a la creación del MERCOSUR en el sur, descubrió a
Venezuela en el norte como socio estratégico, tanto para el desarrollo propio (con vista al
suministro de energía) como también con vistas a un proyecto regional más amplio - el del
Mercado Sudamericano.
Durante los últimos años, Venezuela fue el país de América del Sur que coincidió más
ampliamente con Brasil en su juicio frente a las repercusiones de la globalización y con respecto
a la orientación general de las relaciones dentro de América del Sur y de las relaciones
exteriores de la región. Mientras que los demás vecinos, por convicción propia, o bajo el
dictamen de organizaciones financieras internacionales, se expresaron en favor de una amplia
apertura de sus mercados y apoyaron el proyecto del Área de Libre Comercio Americano.
Brasil y Venezuela - si bien de manera distinta y sobre todo con un estilo bien diferente mostraron sus reservas frente a una apreciación demasiado optimista de los efectos positivos
de la globalización; estos dos países, en comparación, hicieron las concesiones más modestas
hacia el exterior para proteger los intereses de sus productores y consumidores.
Hasta los años ochenta del siglo XX, las políticas exteriores de Venezuela y Brasil tenían diferencias
estructurales bien definidas. Durante el siglo XIX y también durante la mayor parte del siglo XX, en
realidad no hubo relaciones entre estos dos países. Hasta comienzos del siglo XX, Venezuela
estaba ocupada con la consolidación de su propio Estado nacional y a nivel internacional
prácticamente no estuvo presente. Las relaciones exteriores de Brasil hasta finales de los años
cincuenta se concentraron sobre todo en Estados Unidos. A pesar de la frontera común no había
puntos de contacto entre los dos países (Vizentini 1995, Cerco 2001, Bond 1981).
Después de la redemocratización en Venezuela (1961), la defensa de gobiernos democráticos
(dentro del marco de la llamada doctrina Betancourt) muy pronto se convirtió en uno de los
soportes fundamentales de la política exterior venezolana; después del golpe militar de 1964,
el país rompió sus relaciones diplomáticas con Brasil y las reanudó en 1969. Brasil observaba
con cierta sospecha los intentos venezolanos de desempeñar un papel como potencia regional,
extendiendo su influencia sobre el Caribe y América Central. Ambos países guardaron cierta
distancia y Venezuela miraba de reojo los programas de desarrollo brasileños.
Repetidas veces surgieron posiciones contrarias en las relaciones de ambas partes. Mientras
que la diplomacia brasileña en los años cincuenta persiguió un nacionalismo desarrollista,
Venezuela vivió bajo la dictadura pro americana de Pérez Giménez. Después de la vuelta a la
democracia, Caracas mantenía sus buenas relaciones con Washington, mientras que Brasilia, a
principios de los años sesenta, promovía una política exterior independiente. Cuando Venezuela,
a finales de los años sesenta y durante los setenta, abogó por la defensa de la democracia en
Latinoamérica y aspiró a la independencia exterior, en Brasil los militares gobernaron sobre la
base de la doctrina de la seguridad nacional y en estrecha colaboración con los Estados Unidos.
Mientras que la primera crisis petrolera causó problemas en Brasil, Venezuela, como uno de
los países más importantes de la OPEP, se vio favorecida. Y cuando Brasil se interesó por un
papel destacado en América del Sur, suscitó preocupaciones en Venezuela. Sólo a finales de
los años ochenta se dieron las condiciones generales para una cooperación más estrecha y para
perspectivas conjuntas.
56
La fundación del Pacto del Amazonas en 1978 así como un incipiente entendimiento con
Argentina modificaron la perspectiva de la política exterior de Brasil. Ahora Venezuela también
recibió mayor atención. Pero a pesar de algunas coincidencias con respecto a una serie de
temas internacionales durante los años ochenta, todavía había pocos intereses comunes que
hubiesen fortalecido una intensificación de las relaciones bilaterales. Venezuela trabajó
activamente en el grupo «contadora», mientras que Brasil primero se mantenía a la expectativa
frente a esta iniciativa y sólo más tarde se integró al grupo de apoyo.
Hubo pocos progresos en el campo económico. Entre los problemas comunes hay que
mencionar la crisis de la deuda y la necesidad de reformar la economía nacional después de la
década perdida durante los años ochenta. Pero fue sólo a partir del proceso de redemocratización
en Brasil que las relaciones bilaterales se estrecharon significativamente. Además, a principios
de los años noventa, había dos coincidencias remarcables: por una parte, los proyectos de
reforma de los presidentes Collor de Mello y Andrés Pérez apuntaron en la misma dirección por otra, los dos presidentes en 1992 y 1993, respectivamente, enfrentaron un proceso de
separación de su cargo.
Los dos países se prepararon para afrentar la dialéctica de globalización - regionalización,
tomando nuevas iniciativas de integración - si bien al principio no en la misma dirección.
Brasil concentró su atención y su interés en la creación del MERCOSUR; Venezuela impulsó
una serie de iniciativas de integración subregional; además de su integración en el Pacto Andino
trabajó intensamente en el «Grupo de los 3» (Venezuela, Colombia, Méjico), inició una
colaboración más estrecha con Colombia, en 1992 firmó un convenio de comercio e inversión
con los países miembros de la Caricom y a través de varios proyectos se esforzó en lograr una
colaboración más intensa con los países de América Central. Con la creación de la NAFTA,
sin embargo, estas iniciativas de integración subregional sufrieron un revés, con lo cual también
cambiaron las bases de las relaciones entre Venezuela y Méjico y América Central.
Al mismo tiempo hubo algunos puntos de contacto entre Venezuela y Brasil en la región
amazónica, que fueron el resultado de problemas locales, como por ejemplo la tala ilegal o las
actividades de los «garimperos». Las fronteras entre ambos países, no marcadas con total
claridad, fueron violadas regularmente. Por una parte, los numerosos incidentes causaron
diferencias de opinión entre Caracas y Brasilia, pero por otra llevaron a un intercambio más
estrecho y a un mejor conocimiento mutuo. Los contactos diplomáticos se hicieron cada vez
más intensos.
Durante las presidencias de Itamar Franco (1992-1994) y Rafael Caldera (1993-1998) se
intensificaron las relaciones. El proceso de la NAFTA en América del Norte así como la
necesidad de orientarse en un nuevo orden mundial y las irritaciones acerca de los nuevos
efectos desestabilizadores, hicieron surgir nuevas cuestiones que posibilitaron coincidencias
entre Brasil y Venezuela. La iniciativa del Amazonas, presentada por el presidente Itamar
Franco durante un encuentro del Grupo de Rio en diciembre de 1992, fue el primer paso hacia
una cooperación sistemática. Brasil declaró su interés en una expansión de las relaciones
comerciales y en un acercamiento dinámico entre los países de América del Sur así como
también, y dentro del mismo contexto, el fomento de los estados federales de Brasil en la
región amazónica. Esta iniciativa estaba vinculada con la propuesta de un convenio económico
57
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
entre los estados amazónicos dentro del marco de la ALADI. Una consecuencia de esta iniciativa
fue la propuesta brasileña de la creación de un área de libre comercio de América del Sur, que
fue presentada por primera vez por el jefe de Estado brasileño en octubre de 1993. Venezuela
apoyó esta iniciativa.
Con la firma del «Protocolo de Usmânia» en marzo de 1994 durante un encuentro de los
presidentes Rafael Caldera e Itamar Franco se sentó una nueva base para la colaboración de
ambos países. Para los dos presidentes, la consolidación de la democracia y el estímulo del
desarrollo económico y de la justicia social eran las tareas más urgentes en la región. Ambos
destacaron la necesidad de tomar medidas eficaces para combatir la pobreza y para disminuir
los gastos sociales de la adaptación económica y de la modernización dentro del concepto de
la sustentabilidad. Una comisión mixta fue encargada de preparar convenios concretos en muchas
áreas, desde el área militar hasta la cooperación cultural. Además, se convinieron medidas
conjuntas para combatir el tráfico de drogas, para el trazado de las fronteras, la implementación
del proyecto SIVAM/SIPAM, la colaboración en el sector del medio ambiente así como para el
desarrollo de las vías fluviales y marítimas comunes del Amazonas y del Orinoco. Como señal
de las relaciones más estrechas, el presidente Caldera, no sólo en las negociaciones bilaterales
sino también en su discurso ante la 49a Asamblea General de las Naciones Unidas, apoyó el
deseo de Brasil de obtener una representación permanente en el Consejo Mundial de Seguridad.
Las afinidades en la apreciación de los efectos de la globalización fueron uno de los motivos,
y no el menos importante, por los cuales el presidente venezolano Hugo Chávez, desde el
momento de su primera elección, ha mantenido estrechos contactos con Brasil. Chávez mantuvo
una relación estrecha con el presidente Cardoso, al que, en poco más de dos años, visitó nada
menos que ocho veces. Por lo menos hacia fuera los dos presidentes mostraron mutua simpatía,
aunque Chávez, con varias iniciativas de su proyecto «bolivariano», encontró en Brasil una
41
reacción más bien reservada. Mientras que Chávez buscó intensificar sus estrechos contactos
con Brasil en la misma manera en que desgastaba su relación con Estados Unidos y con Colombia,
Brasil esperaba poder ejercer una influencia moderadora sobre Venezuela, para que no se
saliera del «mainstream» sudamericano con respecto al orden democrático.
El papel de Brasil como mediador en la crisis venezolana
La agudización de la crisis de la política interior de Venezuela (Carrasquero 2002), en
la opinión de la mayoría de los observadores en Brasil durante mucho tiempo no significó
ni una amenaza para los intereses brasileños ni tampoco les causó preocupación. Más bien
vieron el conflicto interno venezolano como consecuencia de una larga evolución y del
fracaso de la elite anterior en la dirección política. Se sobreentiende que Brasil no estuviera
totalmente indiferente con respecto a los acontecimientos en Venezuela. La colaboración
bilateral más estrecha trae consigo una interdependencia más fuerte y con esto también una
mayor vulnerabilidad de Brasil frente a los problemas internos de Venezuela. Por esto, la
41. La propuesta de Chávez de que la cumbre presidencial de Brasilia también apostara por una «integración
política» de América del Sur, fue eliminada de la agenda por Cardoso, rápidamente y sin rodeos.
58
agudización de las discrepancias entre el presidente y la oposición en Venezuela causó una
preocupación cada vez mayor, también en Brasil. Pero tanto la clase política de Brasil como el
gobierno y la población, antes y después de las elecciones de octubre, estaban demasiado
ocupados con los acontecimientos locales y con la preparación del cambio del gobierno como
para dedicarle una mayor atención a Venezuela.
Por esto causó sorpresa cuando el nuevo presidente Lula da Silva, incluso antes de su asunción
oficial el primero de enero de 2003, intervino en la crisis venezolana en una forma hasta entonces
42
poco acostumbrada para Brasil . Hasta aquel momento, por lo menos frente al público, Lula no
había realizado actividades extraordinarias en sus relaciones con Venezuela y su presidente Hugo
Chávez. Lula, el líder del PT, en el marco de las visitas de Chávez en Brasil, nunca hizo apariciones
especiales. Mientras que Lula mantiene una amistad de largos años con Fidel Castro e incluso tenía
buenos contactos con el peruano Toledo, no se había percibido una relación estrecha con el venezolano
Chávez. Además, toda la atención del venezolano se había concentrado en el entonces presidente
Cardoso, aunque las afinidades ideológicas entre Lula y Chávez, sin lugar a duda, son más estrechas
de lo que jamás habían existido entre Chávez y Cardoso.
A principios de diciembre de 2002, Marco Aurélio Garcia, el consejero de Asuntos Exteriores
de Lula da Silva, viajó a Caracas. Dio la impresión de que Garcia albergaba la esperanza de poder
mediar entre Chávez y la oposición. Pero la oposición venezolana criticó la actuación de Garcia al
que reprochó haberse basado en información sólo y exclusivamente proveniente de círculos de
43
gobierno y de no haber buscado seriamente el contacto con la oposición. Durante la visita de
Garcia en Caracas, por primera vez se discutió la idea de convocar un «Grupo de los amigos de
Venezuela»; además, el gobierno venezolano expresó su interés por el suministro de petróleo de
Brasil para contrarrestar el desabastecimiento causado por la prolongada huelga en el país.
En tanto que realmente existieron expectativas de una mediación entre el gobierno y la oposición,
44
el viaje causó la desilusión entre el futuro gobierno brasileño. A petición de Chávez – y en
concordancia con el nuevo gobierno - el gobierno Cardoso todavía en diciembre envió un petrolero
a Venezuela. Con esta acción Brasil también se encontró en el centro de las críticas de los enemigos
de Chávez, quienes se manifestaron delante de la embajada de Brasil, protestando contra este envío
de ayuda; declararon a Brasil como “enemigo“ de la oposición venezolana por su «injerencia» en
45
los asuntos internos del país y por su supuesta parcialidad en favor del presidente. Por otra parte,
el gobierno en Brasilia adujo que el rechazo de la petición por ayuda igualmente podría haber sido
interpretada como una «injerencia». No importa lo que uno hiciera o dejara de hacer en esta
situación, siempre habría crítica por una de las partes conflictivas o la otra.
42. Para lo que viene a continuación véase la prensa diaria; además, el autor sostuvo varias entrevistas con
representantes tanto del gobierno brasileño saliente como del nuevo.
43. Garcia no se entrevistó con el líder de la oposición, Timoteo Zambrano, porque éste, según explicó Garcia,
no tenía tiempo para un encuentro.
44. A finales de diciembre, Garcia viajó a Cuba para entregar una invitación personal a Fidel Castro para su
participación en la asunción del nuevo gobierno. En un encuentro con Fidel se discutieron temas de la
relación bilateral y de la situación internacional. No se sabe si el tema Venezuela también estaba presente
en la agenda.
45. Véase O Estado de São Paulo del 31 de diciembre de 2002.
59
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
Mientras que los miembros del futuro gobierno de Brasil en un principio parecían algo
más optimistas con respecto a posibles esfuerzos de mediación en Venezuela, el nuevo
presidente brasileño, Lula, en su primer encuentro con su colega venezolano, ya se mostró
algo más reservado frente a las expectativas del vecino. Durante las conversaciones en un
almuerzo ofrecido un día después de su asunción – al que Chávez llegó con una hora de
retraso (!) porque había conversado con Fidel Castro hasta la madrugada – el venezolano
propuso una integración entre los países latinoamericanos en el sector energético, sobre
todo en el sector petrolero. Se acordarían asociaciones estratégicas en los campos de
prospección, comercialización y desarrollo tecnológico; es decir, el motivo era crear algo
46
similar a una OPEP latinoamericana. En vista de la crisis de abastecimiento, provocada
por la huelga en Venezuela, Chávez al mismo tiempo solicitó el suministro de petróleo
brasileño y el envío de técnicos brasileños para colaborar en proyectos de reformas en el
sector petrolero.
Además, en vista de las movilizaciones sociales y la amenaza de un golpe militar, Chávez
y Lula discutieron la idea de crear un «Grupo de los amigos de Venezuela», que defendería
el mantenimiento de la democracia venezolana. El día siguiente, el presidente Lula se
limitó a decir que enviaría petróleo y técnicos a Venezuela, lo que también fue criticado
por la oposición venezolana.
Pocos días más tarde, el nuevo ministro brasileño de Asuntos Exteriores, Celso Amorim,
anunció el 7 de enero que ante el agudizamiento de los conflictos en Venezuela los ministros
de Asuntos Exteriores de los países vecinos de Venezuela se reunirían en Quito con ocasión
de la asunción del nuevo presidente ecuatoriano el 15 de enero. El objetivo de este encuentro
sería crear un «Grupo de países amigos de Venezuela», que apoyaría el trabajo del
secretario general de la OEA, César Gaviria, para superar la crisis venezolana. Según
dijeron no querían sustituir a Gaviria sino que fortalecer su papel de mediador. Amorim
también había hablado sobre esta iniciativa con el Secretario General de Naciones Unidas,
Annan.
Apenas Brasil había tomado esta iniciativa, ya surgió un «problema de comunicación»
con los Estados Unidos. En una primera reacción, Washington llamó «contraproducente»
la acción brasileña y expresó su preocupación de que los «amigos de Venezuela»
posiblemente no dejaran participar en esta iniciativa al secretario general de OEA, Gaviria,
y que esta iniciativa del nuevo gobierno brasileño también por otros países de la región
47
fuera considerada como poco útil. Pero después de una llamada telefónica esclarecedora
entre Amorim y su colega Collin Powell, los Estados Unidos se decidieron a formar parte
de este «Grupo de Amigos». Así, los Estados Unidas garantizaron que no quedaran relegados
a un segundo plano en la búsqueda de soluciones para un problema que les afecta
inmediatamente; nada menos del 15 % del petróleo consumido en América proviene de
Venezuela.
46. Chávez ya había presentado esta idea en la segunda cumbre presidencial de América del Sur en julio de
2002 en Guayaquil, pero sus colegas no lo apoyaron.
47. Véase O Globo del 11 de enero de 2003.
60
Había unas profundas diferencias en las opiniones con respecto a una eventual solución de
la crisis en Venezuela. Mientras que los Estados Unidos buscaban una solución mediante
elecciones anticipadas (y trataron de influenciar al secretario general de la OEA, Gaviria, en
este sentido), el gobierno brasileño opinó que esto no sería ninguna solución porque así no se
superaría la escisión dentro de la sociedad venezolana. Washington, sin embargo, no tomó
48
ninguna posición clara frente a la situación en Venezuela.
El «Grupo de los amigos de Venezuela» fue creado el 15 de enero en Ecuador. Otros miembros,
además de Brasil y los Estados Unidos, son Méjico y Chile así como España y Portugal. La
diplomacia brasileña inició un maratón de votaciones para, primero coordinar la posición
dentro del grupo y después dialogar con el gobierno y también con la oposición venezolana. El
objetivo de Brasil era contribuir a crear un clima favorable para el diálogo en Venezuela;
además, siempre estaban conscientes de que tendrían que buscar la solución dentro de los
parámetros constitucionales del país, es decir, elecciones anticipadas no podían ser el objetivo.
Dicho sea de paso que el amigo del presidente Lula, Fidel Castro, quien en ocasión de la
asunción estuvo en Brasilia, donde lo recibieron con mucha atención y respeto, criticó la
creación del Grupo de amigos porque en él «dominan los enemigos».
La oposición venezolana no estaba nada entusiasmada con esta iniciativa, pero mitigó su
crítica frente a Brasil y dio a entender su deseo de hablar con el presidente Lula y otros
sectores de la sociedad brasileña. Brasil, sin embargo, negó el contacto directo con el presidente,
y el ministro de Asuntos Exteriores de Brasil, Amorim, insistió repetidas veces en que el
presidente Chávez había sido elegido democráticamente y que no se lo podía comparar con la
oposición. «No podemos medir con dos varas
diferentes y pensar que, si un gobierno nos
49
gusta, es legítimo y si no nos gusta no lo es.» Amorim no descartó que el gobierno brasileño
pudiera favorecer una reforma constitucional en Venezuela para facilitar elecciones anticipadas.
Pero primero habría que lograr un clima de confianza que el «Grupo de los amigos de Venezuela»
debería ayudar a crear. Algunos círculos de la oposición venezolana todavía sentían rencores
contra Brasil, pero después de un encuentro con representantes del gobierno americano en
Washington, algunos miembros de la oposición venezolana expresaron su convicción de que el
presidente brasileño Lula fuese la persona más indicada para convencer a su colega venezolano
de la necesidad de un acortamiento de su mandato.
Más tarde, lo imprevisible de las acciones del presidente venezolano puso a prueba la
paciencia brasileña. El sábado 18 de enero, Chávez apareció, inesperadamente en Brasilia,
donde frente al presidente Lula, defendió la incorporación de otros países en el «Grupo de los
amigos», lo cual fue rechazado por Brasil. Después de su entrevista con Lula, Chávez le
aseguró su confianza al „Grupo de amigos“, pero pocos días después volvió a insistir en una
ampliación del „Grupo de amigos“, incluyendo a Rusia, Argelia y China; Brasil rotundamente
rechazó esta iniciativa. Pero Chávez volvió a sorprender al gobierno brasileño, presentándose
el 26 de enero - apenas con previo aviso - en Porto Alegre en el «Foro Social Mundial», donde
echó pestes contra la «desinformación» sobre su país.
48. El 14 de diciembre de 2002, la Casa Blanca consideró elecciones anticipadas como la solución de la crisis,
y dos días más tarde declaró su apoyo a un referendo sobre la permanencia de Chávez en el poder, que el
mismo Chávez no quería realizar antes de agosto de 2003, como fecha más temprana. El ex presidente Carter
en su visita a Venezuela había propuesto una reforma constitucional para un acortamiento del mandato
del presidente.
49. Véase O Globo del 22 de enero de 2003.
61
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
Un día antes, el 25 de enero, durante un encuentro en Washington, Brasil había sido nombrado
coordinador del «Grupo de los amigos de Venezuela» a propuesta de los Estados Unidos y con
la aprobación de los demás países miembros. El gobierno y la oposición de Venezuela dieron
su visto bueno. Las negociaciones que ahora comenzaron en Caracas, junto con el debilitamiento
de la oposición venezolana y la preocupación por una escalada incontrolada de los
acontecimientos en el país, llevaron a que la huelga iniciada en diciembre del 2002, terminara
a principios de febrero del 2003 después de dos meses de duración.
El hecho de que Chávez entonces se declarara «ganador» del conflicto, en Brasil tampoco fue
recibido precisamente con entusiasmo, porque se temía que esto pudiera impedir una reconciliación
entre gobierno y oposición en Venezuela. El proceder de Chávez contra los medios también fue
observado con preocupación. Por otra parte, el gobierno brasileño estaba convencido de haber
contribuido de una manera decisiva a la limitación del conflicto y de haber evitado un golpe militar.
La negativa frente a elecciones anticipadas sigue igualmente válida después de haber terminado la
50
huelga. Después de todo, ante el final provisional de la crisis venezolana, Brasil se ve fortalecido
en su propia política, lo cual significa una clara ruptura de la doctrina de la no intervención.
A pesar de esto, en los meses siguientes, el gobierno brasileño suavizó su discurso para no
exponerse aún más en el conflicto de Venezuela. En ocasión de una visita a Caracas, el presidente
51
Lula dijo, en presencia de Chávez, que nunca le gustó ser considerado como «izquierdista». Esta
afirmación se interpretó como un claro mensaje para la moderación frente a su colega.
En una declaración conjunta, los dos presidentes expresaron su preocupación por la inestabilidad
en América del Sur como una consecuencia de los movimientos financieros y la influencia de estos
52
sobre las inversiones y el crecimiento económico. Además, el presidente Chávez anunció que su
país, al igual que Perú, posiblemente iría a firmar un acuerdo de asociación con el MERCOSUR y
no tuvo reparos en proponer - en vez del ALCA - una «ALBA», la «Alternativa Bolivariana para
América Latina».
En el marco de esa visita oficial se firmaron varios acuerdos de cooperación, entre ellos el
compromiso del Banco Brasileño de Desarrollo, BNDES, que proporcionaría 1 mil millones de
dólares para la financiación de las exportaciones brasileñas de mercancías y servicios a Venezuela,
lo que subraya el interés estratégico de Brasil en la ampliación de las relaciones económicas con su
vecino en el norte.
Relaciones económicas e infraestructura
Ante el trasfondo de los contactos políticos más estrechos, el volumen del comercio bilateral
ha crecido notablemente y Venezuela se ha convertido en un socio económico más importante
para Brasil en América del Sur. Brasil importa de Venezuela grandes cantidades de petróleo,
además, una parte importante del abastecimiento de electricidad en el norte del país está
suministrada por centrales eléctricas venezolanas.
50. Véase O Estado de São Paulo del 5 de febrero de 2002.
51. Véase Folha de São Paulo del 26 de agosto de 2003.
52. Véase O Globo del 27 de agosto de 2003.
62
Las importaciones de petróleo desde Venezuela desempeñan un papel importante en la
concepción energética de Brasil. Entre Petrobras y la PdVSA existen amplios proyectos de
cooperación. La expansión de las exportaciones de petróleo está fuertemente anclada en la
concepción de la política energética de Brasil. Antes de la escalada del conflicto venezolano,
que también afectó y redujo la producción petrolera del país, existía la expectativa de que el
petróleo venezolano pudiera convertirse en la fuente más importante de energía para Brasil.
Además, desde hace tiempo, Petrobras y PdVSA están negociando el aprovechamiento conjunto
de las grandes reservas venezolanas de petróleo así como la colaboración en el refinamiento,
la distribución y la comercialización.
La ofensiva central de los productores venezolanos apunta a las provincias en el norte,
Amazonas y Pará. Los sectores más importantes son aquellos en los que Venezuela tiene mayores
ventajas comerciales comparativas: alimentos, textiles e indumentaria, productos de hierro y
farmacéuticos, piezas de recambio para vehículos, cerveza, productos metálico-mecánicos,
materias sintéticas y papel. Según los empresarios venezolanos, en Manaus, un 80 por ciento
de todos los productos de consumo provenientes desde el sur de Brasil podría ser remplazado
por productos venezolanos. Esto vale, sobre todo, desde que se ha asfaltado la carretera BR174 entre Santa Elena de Uairen y Manaus.
Tabla 10 - La Posición de Brasil en el Comercio Exterior de Venezuela
1995
Exportaciones
a
US$
1997
%
US$
2001
%
US$
%
Total
18.914.217
100
22.722.113
100
25.289.975
100
Brasil
1.683.907
8.9
969.326
4.27
674.939
2.67
ALADI
2.335.389
12.34
2.664.970
11.64
1.876.920
7.42
EEUU
9.222.383
42.22
12.434.939
54.73
12.322.073
48.76
Unión Europea
1.733.422
9.16
1.399.675
6.16
1.799.512
7.11
10.791.456
100
13.155.838
100
16.428.590
100
415.521
3.85
628.342
4.78
974.976
5.93
ALADI
1.977.829
18.33
2.039.884
15.50
3.269.097
19.90
EEUU
4.556.101
42.22
5.598.170
45.29
5.548.924
33.78
Unión Europea
1.958.890
18.15
2.281.200
17.34
2.986.416
18.18
demás países
Importaciones de
Total
Brasil
demás países
Fuente: ALADI (Associação Latino Americana de Integração)
63
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
El fortalecimiento de la infraestructura común es de interés para los dos países. Un importante
proyecto de infraestructura común es asfaltar los 2.331 kilómetros de la carretera entre Manaus
y Caracas, que facilitaría considerablemente el transporte de los productos de la zona de libre
comercio de Manaus al Caribe; en vez de 15 días de transporte fluvial se calculan solamente 6
días de transporte en camión. Los productos venezolanos, por su parte, llegarían más rápido a
Boa Vista y Manaus. Con este proyecto también se quisiera abrir el camino para otras inversiones
en el sector agrícola así como la producción y las exportaciones de frutos tropicales y el
ecoturismo.
5. Acerca de la Aceptación de la Reivindicación del Liderazgo Brasileño.
El gobierno brasileño del presidente Luiz Inácio Lula da Silva se siente llamado a desempeñar
un papel de liderazgo regional en América del Sur, o incluso un liderazgo internacional dentro
del grupo de los países de desarrollo y los países emergentes. El papel de liderazgo regional
quedó claro en base a varias actividades dentro de la región durante los primeros meses del
mandato del gobierno desde enero del 2003. El rol de liderazgo internacional de Brasil se notó
claramente durante la conferencia de la OMC en Cancún en septiembre de este año.
Esta reivindicación explícita de liderazgo es parte de un nuevo estilo en la política exterior
de Brasil, que tradicionalmente tuvo una actitud más reservada a nivel regional e internacional
- a pesar de que Brasil- desde hace algún tiempo, viene reclamando con bastante autoridad y
firmeza, una cogestión internacional, por ejemplo, mediante la solicitud, en repetidas ocasiones
formulada, de una representación permanente en el Consejo Mundial de Seguridad. Pero
precisamente este ejemplo también demuestra que la reivindicación del liderazgo brasileño no
recibe una aprobación unánime y absoluta dentro de América Latina y ni siquiera dentro de
América del Sur, porque los vecinos no apoyan esta pretensión brasileña incondicionalmente;
y la reivindicación de liderazgo, también en otro contexto, de momento se enfrenta con reservas
por parte de los vecinos. Ellos, al igual que los asociados de Brasil en el Sur, aparentemente
todavía están a la espera, para saber hasta qué punto un liderazgo brasileño realmente favorece
sus intereses.
Queda más que evidente que Brasil quiere reforzar su liderazgo regional sobre todo con
vista a su posición dentro del marco de las negociaciones del ALCA. Pero las reservas
brasileñas frente al ALCA no son compartidas o apoyadas en todos los países, ni mucho
menos. Muchos vecinos preferirían seguir el ejemplo chileno y firmar su propio acuerdo con
los Estados Unidos lo antes posible - lo que Brasil hasta ahora ha sabido impedir.
Por mucho que el gobierno brasileño festeje su dirección en las negociaciones durante la
conferencia de la OMC en Cancún como un éxito, queda por ver cuáles serán las ventajas
concretas para el país - también con respecto a sus “seguidores” entre los demás países
sudamericanos que en Cancún todavía apoyaron la posición brasileña. Los Estados Unidos y
Europa, sin duda, no estaban muy felices con la posición negociadora de Brasil. Si Washington
64
va a seguir apoyando la reivindicación de liderazgo por parte de Brasil, como lo había propuesto
el presidente George W. Bush durante su primer encuentro con el presidente Lula da Silva en
53
junio del 2003 , no está decidido todavía porque el gobierno brasileño ha defraudado las
expectativas americanas, no sólo en Cancún. También frente a Venezuela o Colombia - sin
mencionar las negociaciones del ALCA - Brasil defiende posiciones que no necesariamente
coinciden con las de Washington.
Además, a principios de septiembre ya tuvieron lugar las primeras disonancias en las
relaciones con Argentina, lo que por lo menos demuestra que no es suficiente resaltar
retóricamente la importancia de las relaciones mutuas. Sino que es necesario que para ambos
lados representen ventajas prácticas. Por ejemplo, a las promesas de una mayor
institucionalización del MERCOSUR deben seguir hechos concretos. Sólo por el hecho de que
Brasil sea más grande y el presidente Lula da Silva de momento goce de mucha popularidad
internacionalmente, Argentina no va a aceptar la reivindicación del liderazgo brasileño,
incondicionalmente y sin reservas.
Para fortalecer la aprobación de su rol de liderazgo entre sus vecinos y socios en la región,
Brasil, probablemente, debería hacer mayores esfuerzos con respecto a la mejora de la
infraestructura común en América del Sur. Esto abarcaría tanto la co-financiación de proyectos
de infraestructura en los países vecinos, como también la privatización y adjudicación de
concesiones para medidas en el propio país. Para esto, por una parte, son necesarias la obligación
a las responsabilidades financieras y, por otra, también la superación de reservas ideológicas
contra medidas de privatización. A pesar de esto, el gobierno brasileño pudo dejar claro que
no sólo reivindica el papel de liderazgo sino que también acepta las responsabilidades que
surgen de este rol.
En un tratado sobre la oportunidad de un liderazgo brasileño en América del Sur, el
diplomático brasileño Sérgio Danese, dijo hace algún tiempo. “El liderazgo ni se proclama
públicamente ni se reivindica; el liderazgo se ejerce” (Danese 2001: 5). Esta reserva no es
precisamente una característica de los actores de la política brasileña del momento. Por esto,
finalmente, citemos otra frase de Danese (p. 12): “Me preguntan si Brasil debe o puede ejercer
un rol de liderazgo. Yo digo ‘sì’, en tanto que existan condiciones objetivas para ejercerlo y
una conciencia acerca de las ventajas, los límites y costos; en tanto que se puedan superar, de
una u otra manera, las resistencias internas y externas, que aún siguen existiendo contra las
intenciones brasileñas de liderazgo. Siempre se debería liderar con la seguridad de que muchas
veces ya ha sido comprobado por la historia: se aprende también el liderazgo.”
53. Véase O Estado de São Paulo del 19 de junio de 2003; aún antes de su toma de posesión, el presidente
electo, Lula da Silva, había sido recibido por el presidente Bush en la Casa Blanca.
65
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
Bibliografía
Abdenur, Roberto (1997). A política externa brasileira e o “Sentimento de Exclusão”. In:
FONSECA JÚNIOR, Gelson, CASTRO, Sergio Henrique Nabuco de (orgs.). Temas de política
externa brasileira. 2. ed. v. I. e II. São Paulo: Paz e Terra, p. 31-46.
Almeida, Paulo Roberto de (1999). Relações Internacionais. In: ANPOCS. O que ler na ciência
social brasileira. São Paulo-Brasília, (vol III Ciência Política).
Almino, João (2002). Inserção internacional de segurança do Brasil: a perspectiva diplomática.
In: BRIGAGÃO, Clóvis, PROENÇA JÚNIOR, Domício (orgs.). Brasil e o Mundo. Novas Visões.
Rio de Janeiro: Francisco Alves, p. 27-85.
Aranibar Qiroga, Antonio (2000). A agenda internacional da Bolívia no início do século XXI.
Cadernos Adenauer n. 6, São Paulo: Fundação Konrad Adenauer.
Barrios, Harald (1999). Die Außenpolitik junger Demokratien in Südamerika. Argentinien,
Brasilien, Chile und Uruguay. Opladen.
Batista da Silva, Eliécer (1999). Infraestructura para desarrollo sustentado e integración de
América del Sur. Rio de Janeiro.
Belevan-McBride, Harry (1990). Evolución de las Relaciones del Perú com Brasil, Colombia y
Ecuador. In: CEPEI (Ed.). Relaciones del Perú con Brasil, Colombia y Ecuador. Lima: CEPEI.
Bernal-Meza, Raúl (2001). Argentinien. Die Krise seines Entwicklungsmodells und seiner
internationalen Öffnung. Europa América Latina, Analysen und Berichte n. 1, São Paulo: Fundação
Konrad Adenauer, maio.
Bernal-Meza, Raúl (2002). A política exterior do Brasil: 1990-2002. Revista Brasileira de
Política Internacional 45, 1, p. 36-71.
Bieber, León E. (2000). A Guerra do Chaco e as relações brasileiro-bolivianas no período
1930-1945. Um caso de reorientação da política exterior do Brasil. In: GUILHON ALBUQUERQUE,
José Augusto (Org.) Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). v. IV. São Paulo:
Cultura, p. 211-231.
Bond, Robert D. Venezuela, Brazil and the Amazon Basin. In: FERRIS, Elizabeth, LINCOLN,
Jennie (Eds.). Latin American foreign policies. Global and Regional Dimensions. Boulder, Co.,
1981. p. 153-164.
Brigagão, Clóvis, PROENÇA JÚNIOR, Domício. Concertação múltipla. Inserção internacional
de segurança do Brasil. Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer / Francisco Alves Editora,
2002.
Brigagão, Clóvis (1999). VALLE FONROUGE, Marcelo. Argentina y Brasil: Modelo Regional
de Confianza Mutua. Estudios Internacionales XXXII, n. 125, p. 3-19.
66
Camargo, Sonia (2000). A integração do Cone Sul (1960-1990). In: GUILHON
ALBUQUERQUE, José Augusto (Org.) Sessenta anos de política externa brasileira (19301990). vol. IV. São Paulo: Cultura, p. 141-173.
Carrasquero, José Vicente Venezuela (2002). Demokratie in der Krise? Europa América
Latina. nº 9. Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer.
Caubet, Christian (2000). A política hidroenergética brasileira e a evolução do quadro
diplomático na Bacia do Prata (1962-1990). In: GUILHON ALBUQUERQUE, José Augusto
(org.) Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990). vol. IV. São Paulo: Cultura,
p. 111-140.
Cepik, Marco (2002) . Lula´s Foreign Policy. Challanges in the first year and the Colombian
issue. International Crisis Group (ICG), www.crisisweb.org.
Cervo, Amado Luiz; Bueno,Clodoaldo (2002). História da política exterior do Brasil. 2.
ed. Brasília: Editora UnB.
Cervo, Amado Luiz (2001). A Venezuela e os seus vizinhos. Revista Cena Internacional 3
(1), 5-24.
Cervo, Amado Luiz (2002a). Relações internacionais da América Latina. Velhos e novos
paradigmas. Brasília: FUNAG.
Cervo, Amado Luiz (2002b). Relações Internacionais do Brasil: um balanço da era Cardoso.
Revista Brasileira de Política Internacional 45, 1, p. 5-35.
Costa e Silva, Albereto da (2000). Da Guerra da Tríplice Aliança ao Mercosul: as relações
entre o Brasil e o Paraguai. In: GUILHON ALBUQUERQUE, José Augusto (org.) Sessenta
anos de política externa brasileira (1930-1990). vol. IV. São Paulo: Cultura, p. 85-110.
Danese, Sérgio (2001). Liderazgo brasileño? Foreing Affairs en español. Otoño- Invierno.
Fonseca Júnior, Gelson; Castro, Sergio Henrique Nabuco de (orgs.) (1997). Temas de política
externa brasileira. 2. ed. v. I. und II. São Paulo: Paz e Terra.
Fonseca Júnior, Gelson (1998). A legitimidade e outras questões internacionais – Poder e
ética entre as Nações. Sao Paulo: Paz e Terra.
Garcia, Marco Aurélio (2003). A política externa brasileira: novo ciclo histórico. Panorama
da Conjuntura Internacional 5 n. 17, p. 8-9, Maio/Junho.
Grabendorff, Wolf (1997). Die Außenpolitik Brasiliens. In: ders./Manfred Nitsch: Brasilien:
Entwicklungsmodell und Außenpolitik. München.
Guilhon Albuquerque, José Augusto (org.) (1996-2000) Sessenta anos de política externa
brasileira (1930-1990). vol. I-IV. São Paulo: Cultura.
67
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
Herz, Mônica; Wrobel, Paulo S. (2002)A política brasileira de segurança no pós-guerra fria. In:
BRIGAGÃO, Clóvis, PROENÇA JUNIOR, Domicio (orgs.). Brasil e o mundo. Novas visões. Rio
de Janeiro: UCAM. p. 255-318.
Hofmeister, Wilhelm. (org.)(2002c) “Gebt mir einen Balkon und das Land ist mein”. Politische
Führung in Lateinamerika. Frankfurt.
Hofmeister, Wilhelm (2002a). Die Beziehungen zwischen Brasilien und seinen Nachbarländern.
In: CALCAGNOTTO, Gilberto, NOLTE, Detlef (orgs.). Südamerika zwischen US-amerikanischer
Hegemonie und brasilianischem Führungsanspruch. Konkurrenz und Kongruenz der
Integrationsprozesse in den Amerikas. Frankfurt, 102-142.
Hofmeister, Wilhelm (2002b). Die Hoffnung besiegt die Angst. Brasilien wählt den Wandel,
KAS Auslandsinformationen 11/2002, 4 – 32.
Hofmeister, Wilhelm (2001a.) Integration in den Americas. Der III. Gipfel der Americas, die
Lateinamerikanische Freihandelszone und die Integration in Lateinamerika und der Karibik. Europa
América Latina, Analysen und Berichte n. 2, São Paulo, Jun.
Hofmeister, Wilhelm (2001b). Lateinamerika und die neuen Dimensionen internationaler
Sicherheit. Aufgaben für Brasilien, KAS-Auslandsinformationen, p. 4-28.
Jaguaribe, Helio (1997). El Brasil y la América Latina. Estudios Internacionales 8, p.106-136.
Lafer, Celso (1997). Relações Brasil-Argentina: alcance e significado de uma parceria estratégica.
Contexto Internacional 19, n. 2, p. 249-265.
Lafer, Celso (2001). A identidade internacional do Brasil e a política externa brasileira.
Passado, presente e futuro. São Paulo: Perspectica.
Moreira da Fonseca, Paulo Sergio (2000). América do Sul – eixos sinérgicos. In: SEMINÁRIO
SOBRE A AMÉRICA DO SUL: A organização do espaço sul-americano: seu significado político
e econômico. Brasília, p. 123-149.
Paradiso, José (2000). A política externa em tempos de transformação e o caso argentino. Cadernos
Adenauer 7, São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, p. 9-43.
Pérez, Toro (2002). Die Andengemeinschaft und die ALCA-Verhandlungen. Strategien aus der
Andenperspektive. In: Die Vorbereitung der amerikanischen Freihandelszone (ALCA).
Herausforderungen und Strategien aus der Sicht Brasiliens und der Andengemeinschaft. Europa
América Latina, Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer, n. 10.
PETROBRAS (ed.) (1999) Gasoduto Bolívia-Brasil. Rota de progresso para a América Latina.
Rio de Janeiro.
Pimenta de Faria, Carlos Aurélio, CEPIK, Marco Aurélio Chaves (2002). O bolivarismo dos
antigos e o bolivarismo dos modernos: o Brasil e a América Latina na década de 1990. Belo
Horizonte. (mimeo)
68
Pizarro, Eduardo (2001). Kolumbien. Europa América Latina n. 4, Rio de Janeiro, Fundação
Konrad Adenauer.
Ponce Vivanco, J. Eduardo (2000). Perú y Brasil: perspectiva histórica de una relación
dinâmica. Revista Peruana de Derecho Internacional 50, n. 116, p. 105-130.
Sato, Eiiti (2000). Inserção internacional do Brasil: potenciais e limitações. Cadernos
Adenauer. nº 2, São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, p. 21-35.
Schirm, Stefan (1990). Brasilien: Regionalmacht zwischen Autonomie und Dependenz.
Außenpolitik, Wirtschaft und Sicherheit im lateinamerikanischen und internationalen Kontext
(1979-1988). Hamburg.
Schmidt, Otto Frederico (2000). Relações entre Brasil e Argentina: da rivalidade à
cooperação. Vidya 19, n. 34, p. 45-71.
Scott Palmer, David (1999). El conflicto Ecuador – Perú: el papel de los garantes. In:
BONILLA, Adrian (org.): Ecuador – Perú. Horizontes de la negociación y el conflicto. Quito:
Flacso, p. 31-59.
Simon G., José Luis (2000). O Paraguai da transição: democracia de baixa qualidade e
política externa “de arrasto”. Cadernos Adenauer 7, São Paulo: Fundação Konrad Adenauer,
p. 45-85.
Souto Maior, Luiz A. P. (2003) Desafios de uma política externa assertiva. Revista Brasileira
de Política Internacional 46 (1), p. 12-34.
Vaz, Alcides Costa (2002). Desafios e questões de segurança nas relações do Brasil com os
países andinos. Center for Hemispheric Defense and Security Studies. REDES 2002, August 710, 2002, Brasília, Brasil. (mimeo).
Viotti, Maria Luiza Ribeiro (2000). As relações Brasil-Bolívia sob o signo da cooperação
energética (1930-1990). In: GUILHON ALBUQUERQUE, José Augusto (org.) Sessenta anos
de política externa brasileira (1930-1990). vol. IV. São Paulo: Cultura, p. 187-210.
Vizentini, Paulo Fagundes (1998). A política externa do regime militar brasileiro.
Multilateralização, desenvolvimento e construção de uma potência média (1964-1985). Porto
Alegre: Editora da Universidade/UFRGS.
Vizentini, Paulo Fagundes (1995). Brasil e Venezuela na Política Internacional: Um ensaio
exploratório. In: GUIMARÃES, Samuel Pinheiro (org.). Brasil e Venezuela: esperanças e
determinação na virada do século. Brasília: IPRI, p. 19-43.
Vizentini, Paulo Fagundes (2003). Relações internacionais do Brasil. De Vargas a Lula.
São Paulo: Leitura XXI.
69
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
Siglas
ALADI Asociación Latinoamericana de Integración
ALCA
Área de Libre Comercio de las Américas
ALCSA Área de Libre Comercio Sudamericana
BID
Banco Interamericano de Desarollo
CA
Comunidad Andina
CAF
Corporación Andina de Fomento
CRIAS
Comité de las Rutas de Integración de América del Sur
FARC
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
FONPLATA
IIRSA
Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América
del Sur
MERCOSUR
OEA
Fondo Financero de la Plata
Mercado Común del Sur
Organización de los Estados Americanos
NAFTA North American Free Trade Agrement: Acuerdo de Libre Comercio de América
del Norte
OMC
Organización Mundial de Comercio
70
EUROPA
AMÉRICA LATINA:
Análisis e Informaciones
*
Nº 1
Argentina. La Crisis del desarrollo y de su inserción internacional,
Raúl Bernal-Meza, mayo 2001, 68 páginas.**
Nº 2
Integración en las Américas. La III Cumbre de las Américas, el Proyecto de un
Area de Libre Comercio de las Amércias y los procesos de integración en América
latina y el Caribe, Wilhelm Hofmeister, junio 2001, 58 páginas.
Nº 3
Brasil - Unión Europea, diversos autores, agosto 2001, 62 páginas.
Nº 4
Colombia, Eduardo Pizarro Leongómez, noviembre 2001, 61 páginas.**
Nº 5
Oportunidades para una relación complementaria entre Brasil y Europa, Christian
Lohbauer, Januar 2002, 50 Seiten.
Nº 6
América Latina y Europa ante la Cumbre de Madrid: Intereses, Conflictos y
Expectativas, Susanne Gratius, marzo 2002, 41 páginas.**
Nº 7 Uma nova etapa nas relações entre México e União Européia , Laura del Alizal,
setembro 2002, 37 páginas.
Nº 8
Crises financeiras na América latina: até quando estes fantasmas vão assombrar?,
Maria Antonieta Del Tedesco Lins, novembro 2002, 40 páginas.
Nº 9 Venezuela: democracia em crise?, José Vicente Carrasquero Aumaitre,
dezembro 2002, 46 páginas.
Nº 10 A preparação da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA): Desafios e
estratégias das perspectivas do Brasil e da Comunidade Andina, Christian Lohbauer
e José Alberto Pérez-Toro, dezembro 2002, 49 páginas.
Nº 11 América Central e a União Européia. As relações comerciais
Haroldo Rodas Melgar, april 2003, 61 páginas.
Nº 12 MERCOSUR - Unión Europea. Bases y perspectivas de la negociación
Marcela Cristini, julho 2003, 56 páginas.
* Esta serie también está publicada en alemán y portugués.
Mas informaciones sobre aquisición de esas publicaciones pueden ser obtenidas por medio de:
Fax: (0055 21) 2220-5448, e-mail: [email protected] ou http://www.adenauer.com.br
71
BRASIL Y SUS VECINOS: en búsqueda del Liderazgo Regional en América del Sur
Libros
publicados por el Centro de Estudos da la Fundación Konrad Adenauer en Brasil
Liderazgo Politico en America Latina:
“Dadme un Balcón y el País es Mío”
Wilhelm Hofmeister (Comp.) Rio de Janeiro, 2002, 249 paginas
R$ 25,00 (Brasil)
US$ 20 (Envío al extranjero)
Descentralização e Federalismo Fiscal no Brasil
Fernando Rezende e Fabrício Augusto de Oliveira (orgs.)
Rio de Janeiro, 2003, 331 páginas.
R$ 25,00 (Brasil)
US$ 20,00 (Envío al extranjero)
Opções de Política Econômica para o Brasil
Dieter W. Benecke e Renata Nascimento (orgs.)
Rio de Janeiro, 2003, 460 páginas.
R$ 25,00 (Brasil)
US$ 20, (Envío al extranjero)
Política Social Preventiva: desafio para o Brasil
Dieter W. Benecke e Renata Nascimento (orgs.)
Rio de Janeiro, 2003, 456 páginas.
R$ 25,00 (Brasil)
US$ 20, (Envío al extranjero)
Série
Cadernos Adenauer
Vários Autores
Assinatura 2003 (6 ejemplares)
R$ 25,00 (Brasil)
US$ 25, (Envío al extranjero)
Pago: en efectivo o cheque nominal a la Fundación Konrad Adenauer. O, en Brasil,
depósito en cuenta corriente de la Fundación Konrad Adenauer del Banco Itaú, Ag. 1661, c/c 12833-8
(CGC: 67.632.240/0002-60). Mas informaciones sobre nuestro programa de publicaciones, vea nuestra website:
http://www.adenauer.com.br.
72