esquema de proyecto de sentencia de amparo

699-2000
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez
horas y diez minutos del día veinticuatro de mayo de dos mil dos.
El presente proceso de amparo constitucional ha sido promovido por el licenciado José
Daniel Julio Martínez Martínez, mayor de edad, abogado y notario, de este domicilio, en
representación de la sociedad Telefónica El Salvador, Sociedad Anónima de Capital
Variable, contra el Decreto Número 22 dictado por el Concejo Municipal de San Salvador,
de fecha doce de septiembre de dos mil, publicado en el Diario Oficial N° 194, tomo 349,
de fecha diecisiete de octubre del mismo año, mediante el cual se reformó la Ordenanza
Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de San Salvador,
específicamente las secciones contempladas en el art. 7, números 12.5.1.1 y 12.5.1.2, que
estima violatorio de los arts. 131 N° 6 y 110 inciso final Cn.
Han intervenido en este proceso, además de la parte actora, el Alcalde Municipal de
San Salvador, doctor Héctor Ricardo Silva Argüello; y el doctor René Mauricio Castillo
Panameño, Fiscal de la Corte.
Leído el proceso y considerando:
I. La parte actora manifestó esencialmente en su demanda que el acto contra el cual
reclama es el Decreto Número 22 dictado por el Concejo Municipal de San Salvador, de
fecha doce de septiembre de dos mil, publicado en el Diario Oficial N° 194, tomo 349, de
fecha diecisiete de octubre del mismo año, mediante el cual se reformó la Ordenanza
Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de San Salvador,
específicamente las secciones contempladas en el art. 7, números 12.5.1.1 y 12.5.1.2.
Luego de una relación de la justificación del amparo contra ley, el demandante señaló que
los derechos constitucionales infringidos son el derecho de propiedad (arts. 2 y 203 Cn.) y
el derecho a la no confiscación, el cual lo relacionó con los arts. 106 y 131 N° 6 Cn..
Asimismo, indicó que la violación al art. 131 N° 6 Cn. se produce en virtud que dicho
artículo establece un derecho a la tributación con arreglo a la capacidad económica; sin
embargo, en el caso concreto de la tasa por permiso de instalación de cabinas telefónicas,
en sitios públicos o privados que sobresalgan el espacio público, por cada punto de
instalación otorgado en el permiso y la tasa por permiso mensual de uso del espacio público
o privado que sobresalgan el espacio privado, establecida en el art. 7 de la Ordenanza
Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de San Salvador, el
legislador ha seleccionado como hecho imponible un evento que de ninguna manera refleja
capacidad económica del contribuyente.
También expresó que los elementos que determinan la estructura de dicho tributo son
totalmente arbitrarios, han sido establecidos antojadizamente, pues en primer lugar, ha
adoptado como elemento del tributo un criterio que de ninguna manera es revelador de
riqueza o de capacidad económica; y, en segundo lugar, el quantum para la determinación
del tributo es igualmente antojadizo. Al respecto, la parte actora concluyó que la instalación
de cabinas telefónicas no puede ser el parámetro o la base imponible para la fijación o
determinación de una tasa, pues dicha actividad no es un índice revelador de riqueza, pues
no es dable entender o suponer que la sola instalación refleje una ganancia a las empresas
operadoras y prestadoras del servicio público de telefonía. La mera instalación de una
cabina telefónica –dijo- no es indicativa de capacidad económica del contribuyente.
Por otra parte, también manifestó el demandante que la tasa establecida en el cuerpo
normativo impugnado, invade la esfera de competencia de regulación establecida por la
misma Constitución en el artículo 110 inciso final, ya que cuando el Estado establece –
dentro del ámbito de su competencia- tarifas o cargos a la prestación de los diversos
servicios públicos esenciales a la comunidad, el establecimiento o fijación de los mismos
responde principalmente a criterios económicos o sociales, al cumplimiento de los fines o a
la satisfacción de los intereses públicos que la Constitución pregona y garantiza.
Al respecto dijo que el artículo 110 inciso final de la Constitución dispone que al Estado le
corresponde regular y vigilar los servicios públicos prestados por empresas privadas y la
aprobación de sus tarifas, lo cual en la práctica se traduce en la promulgación de la Ley de
Telecomunicaciones, la que en su artículo 7 le otorga al servicio de telefonía la categoría de
servicio público, disponiendo además la aprobación de las tarifas por ley a través de la
Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET). En
consecuencia, el legislador estableció que los cargos o tarifas a la prestación del servicio
público de telefonía, deben ser determinados por autoridad nacional (SIGET), lo que
significa –manifestó el demandante- que las tasas que contempla la disposición impugnada
no son más que la introducción de un costo adicional que debe sufrir o padecer mi
representada en su esfera jurídica, lo cual supone la introducción de costos adicionales –no
autorizados- al servicio público de telefonía y que trae como consecuencia lógica que el
proveedor del servicio público de telefonía se convierte en sujeto pasivo (a título de
contribuyente) del tributo, por el desarrollo de su actividad (prestar el servicio público de
telefonía) sometiendo a un gravamen adicional al servicio público.
Asimismo, expresó que las tarifas del servicio público de telefonía están determinadas por
ley y son dispuestas por la SIGET, por lo que cuando el municipio introduce, por las tasas,
costos adicionales para la prestación del servicio, se está invadiendo la competencia de
otros entes públicos.
Finalmente, sobre este aspecto, concluyó diciendo que cuando se trata de la prestación de
servicios públicos, como lo es el de telefonía, una vez que el Estado a través de la ley ha
determinado la forma de fijación de la tarifa, no pueden introducirse costos adicionales a
los concesionarios del servicio público, puesto que ello supone el ejercicio de una actividad
no autorizada constitucionalmente.
Por resolución de las once horas y cinco minutos del día siete de febrero de dos mil
uno, se admitió la demanda, se ordenó la suspensión inmediata y provisional de la
aplicación de la norma impugnada, y se pidió informe al Concejo Municipal de San
Salvador.
El Alcalde Municipal de San Salvador, actuando en su calidad de representante del Concejo
Municipal de esta ciudad, manifestó que en efecto en la reforma a la Ordenanza Reguladora
de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de San Salvador, se encuentran los
rubros 12.5.1.1. y 12.5.1.2.; el primero se refiere al permiso de instalación de cabinas
telefónicas en sitios públicos o privados que sobresalgan el espacio público, por cada punto
de instalación otorgado en el permiso; el segundo se refiere al permiso mensual de uso del
espacio público o privado que sobresalga al espacio público, por cada teléfono, teniendo
por cada uno de dichos rubros el cobro de cien colones; reforma que ha sido publicada en el
Diario Oficial N° 194, Tomo 349 de fecha diecisiete de octubre de dos mil, estando la
Ordenanza aludida dentro de las facultades otorgadas a los Municipios de conformidad a lo
establecido en los arts. 204 de la Constitución de la República y arts. 3 N° 1, 4 N° 6 y N°
24 todos del Código Municipal; demostrando que existe legalidad y que no se viola ningún
derecho o garantía constitucional.
Posteriormente, se mandó oir al Fiscal de la Corte en la siguiente audiencia, quien
no hizo uso de la misma; y, por decreto de sustanciación proveído a las ocho horas y dos
minutos del día dieciséis de marzo de dos mil uno, se confirmó la suspensión de la
aplicación de la normativa impugnada y se pidió nuevo informe a la autoridad demandada.
Mediante escrito presentado el día veintinueve de marzo de dos mil uno, el licenciado
Javier Tránsito Bernal Granados, trató de comparecer en el presente proceso como
representante del Concejo Municipal de San Salvador, sin embargo se le previno que
acreditara en debida forma la representación con la que actuaba, prevención que no fue
evacuada. Posteriormente, el Alcalde Municipal de San Salvador esencialmente manifestó
que el argumento del demandante no tiene no tiene fundamento legal, ya que mediante el
Decreto N° 22, se ha establecido el cobro de tasas debido al uso que la parte actora hace del
espacio público, así como por la instalación que efectúa de cabinas telefónicas; además, el
Alcalde Municipal de San Salvador, ratificó los conceptos vertidos por el licenciado Javier
Tránsito Bernal Granados, quien expuso lo siguiente: la Constitución y el Código
Municipal facultan a su representado a decretar Ordenanzas, en virtud de ello, emitió el
Decreto N° 22; que en dicho Decreto se establece de manera general, el pago de cien
colones mensuales por permiso de instalación de cabinas telefónicas, en sitios públicos o
privados que sobresalgan el espacio público, cantidad de dinero que deberá pagarse por
cada punto de instalación otorgado en dicho permiso; también se establece que se pagará la
cantidad de cien colones mensuales por el uso del espacio público o privado que sobresalga
el espacio público, cantidad de dinero que deberá pagarse por cada teléfono.
Agregó que, siendo la sociedad recurrente, propietaria de cabinas telefónicas,
consecuentemente está sujeta al pago de los rubros antes mencionados, a tenor de lo
dispuesto en los arts. 204 y 205 Cn.; arts. 3 N° 2 y 5, 4 N° 23, 30 N° 21 del Código
Municipal; arts. 5 y 129 de la Ley General Tributaria Municipal, por ende los rubros
aludidos tienen asidero legal, y en ningún momento violan derechos constitucionales a la
referida sociedad, pues el cobro de tales tasas deriva por la instalación de cabinas
telefónicas y el uso que se hace del espacio público.
Además dijo que la sociedad recurrente, como sujeto pasivo del hecho imponible utiliza un
bien que pertenece al dominio público, y según lo regula el ya citado art. 4 N° 23, son las
Municipalidades los organismos encargados de regular el uso de dichos bienes.
De conformidad con el Art. 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se
corrió traslado al Fiscal de la Corte y a la parte actora. El primero, textualmente manifestó,
en su informe agregado a fs. 30, lo siguiente: "La autoridad demandada, con sus breves
informes de fs. 17 y 30 a 31, no fundamenta la base constitucional en que radica la esencia
del acto que se le reclama; pues es menester interpretar y así demostrar la intención del
legislador constitucional en la redacción de los Art. 204 y 205 Cn, normas fundamentales
en las que descansan las disposiciones de la ley secundaria en que la misma hace radicar el
supuesto acto violatorio de los derechos constitucionales que la sociedad actora reclama. En
consecuencia, corresponde a ésta demostrar objetivamente de legitimidad de su actuación
como gobierno local."
Por su parte, el demandante retomó en esencia los mismos términos vertidos en la demanda
y pidió la omisión del plazo probatorio.
Por resolución de las nueve horas y treinta y nueve minutos del día veintinueve de mayo de
dos mil uno, se omitió el plazo probatorio en el presente proceso; sin embargo, mediante
escritos presentados los días ocho y trece de junio de dos mil uno, el Alcalde Municipal de
San Salvador, pidió a esta Sala la revocatoria de dicha resolución, por lo que
posteriormente a la audiencia concedida a la sociedad demandante, se revocó la resolución
en referencia y se ordenó la apertura a pruebas del proceso por el plazo de ocho días.
Durante el plazo probatorio, la autoridad demandada pidió que se agregara al proceso las
copias de las notas de fechas nueve de enero y ocho de junio de dos mil uno, dirigidas al
Concejo Municipal de San Salvador y a la Alcaldía Municipal de San Salvador,
respectivamente, y suscritas por representantes de sociedades dedicadas a la prestación de
servicios de telefonía. Ahora bien, el demandante únicamente presentó escrito de fecha
diecisiete de agosto de dos mil uno en el que retomó los argumentos expuestos en la
demanda y en el traslado precedente.
De conformidad con el artículo 30 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se corrió
traslado al Fiscal de la Corte, a la parte actora y a las autoridades demandadas, en virtud del
cual el primero manifestó textualmente que: "En el caso de autos debe de tenerse por cierto
que, siendo el objeto de conocimiento del Tribunal Constitucional la determinación del
Decreto Municipal N° 22 dictado por el Concejo Municipal de San Salvador de fecha doce
de Septiembre del año retropróximo, que reformó la Ordenanza Reguladora de las Tasas
por Servicios Municipales cuestionado; si contraría o no a la Constitución de la República,
y partinedo de vuestro proveído de admisión de la demanda presentada que configura la
queja planteada por su naturaleza, como un amparo contra ley autoaplicativa, puedo
concluir que la prueba existente entre las partes, es una prueba preexistente, o
preconstituida, a los fines de la pretensión planteada, suficiente para dictar el fallo".
En cuanto a la parte actora, ésta retomó nuevamente los mismos términos expresados en su
demanda y escritos anteriores.
Ahora bien, la autoridad demandada dijo, en primer lugar, que el objeto de la controversia
en este proceso se refiere a una mera inconformidad por el pago establecido en los códigos
o rubros impugnados, siendo esto cuestión eminentemente de índole tributario municipal,
con leyes especiales aplicables, en donde se establecen los recursos que la persona natural o
jurídica, sujeto pasivo de la obligación tributaria, inconforme con la tributación establecida,
pueda recurrir ante las mismas autoridades municipales y por ello solicitó que se ordenara
al demandante que hiciera uso de sus derechos, de conformidad a la Ley General Tributaria
Municipal y a la correspondiente Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios
Municipales de la ciudad de San Salvador.
Además, dijo que las categorías de los tributos se establecen en impuestos, tasas y
contribuciones especiales, constituyendo el tributo jurídicamente una obligación ex-lege, no
negociable o contractual, lo que supone que la disciplina de los elementos esenciales de la
obligación tributaria está contenida en la ley. Agregó que a todas luces se considera que
debe existir regulación en cuanto al permiso e instalación de cabinas telefónicas, puesto que
éstas se deben ubicar siguiendo lineamientos proporcionados por la Municipalidad a modo
de contribuir al orden, estética y a la no obstrucción visual o peatonal, parámetros éstos
entre otros, concensados con la Municipalidad de San Salvador; que debe haber una
definición de tasa por metro cuadrado y que debe haber un área real para la instalación de
las mismas, por lo que insistió en que la pretensión se trata de una mera inconformidad por
la vigencia de tributos municipales atañaderos a la actividad o giro comercial de la sociedad
impetrante.
Por otra parte, el Alcalde Municipal de San Salvador señaló que este Tribunal en diversas
sentencias ha dejado plasmado que los Municipios están facultados constitucionalmente
para decretar ordenanzas, teniendo éstos autonomía para la creación, modificación y
supresión de tasas. Asimismo, dijo que no es cierto que a través de la disposición
impugnada se violenten derechos o garantías constitucionales a la impetrante, pues siendo
éstos emanados por autoridad competente, han tenido como parámetros, el respeto a la
esfera jurídica y capacidad económica de los sujetos pasivos de la obligación tributaria preestablecida. También indicó que la sociedad impetrante es sujeto pasivo de la obligación
contenida en la disposición impugnada, pues hace uso de un bien de dominio público, al
instalar cabinas telefónicas de su propiedad que ocupa para el servicio de telefonía pública,
por lo que no ha sido antojadiza la creación de los rubros 12.5.1.1. y 12.5.1.2. del art. 7, ni
ha sido el espíritu del decreto 22 en comento tomarlo como instrumento para apropiarse de
los bienes y riquezas de la impetrante. Añadió que el autor Juan Martín Queralt, define las
tasas, como tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización del dominio publico,
prestación de servicios, realización de actividades de régimen de Derecho Público, que se
refieren, afecten o beneficien a los sujetos pasivos cuando concurran las siguientes,
circunstancias: 1- que sean de solicitud, o recepción obligatoria por los administrados; 2que no puedan prestarse, o realizarse por el sector privado, por cuanto impliquen
intervención en la actuación de los particulares o porque, en relación a dichos servicios,
esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.
En opinión de la autoridad demandada, no se ha violado derechos constitucionales a la
impetrante, pues la sociedad demandante no ha demostrado los agravios que se le
ocasionan, sino que pretende en forma abstracta referirse a la violación de los derechos de
propiedad y de no confiscación.
Finalmente, la autoridad demandada retomó los conceptos pronunciados en sentencia de
este Tribunal de fecha diez de junio de mil novecientos noventa y nueve, en la que se dijo
que pueden reconocerse tres elementos conformadores del tributo: la calidad económica o
social susceptible de convertirse en objeto del tributo, y que desempeña una función de
fundamentación extra-positiva de éste; la formulación normativa del supuesto de hecho,
que al realizarse, genera la obligación de pagar el tributo y la realización fáctica del
supuesto por un sujeto que a partir de tal realización queda obligado a pagar el tributo.
Además dijo que en esa sentencia también se estableció que la tasa, a diferencia del
impuesto, es el tributo que se genera en ocasión de los servicios públicos prestados por los
municipios, entendiendo como contraprestación del municipio, la vinculación del hecho
imponible o la actividad del Municipio consistente en la prestación de un servicio público
de carácter administrativo o jurídico –que es el presupuesto para el nacimiento de la
obligación del contribuyente a pagar la tasa-; también indicó que en la referida sentencia se
expresó que se trata de una tasa cuando el hecho imponible es la utilización del dominio
público, prestación de servicios, realización de actividades de régimen del derecho público,
que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos siempre y cuando concurran las
siguientes circunstancias: a) que sean a solicitud o recepción obligatoria por los
administrados, b) que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado, por cuanto
impliquen intervención en la actuación de los particulares o porque en relación a dichos
servicios, esté su reserva a favor del sector público.
Finalmente, el proceso quedó en estado de dictar sentencia.
II. Habiéndose expuesto los argumentos esgrimidos por la sociedad demandante para
fundamentar su petición de amparo, las razones aducidas por la autoridad demandada para
justificar la constitucionalidad del decreto impugnado y la opinión del Fiscal de la Corte,es
necesario ordenar los motivos de inconstitucionalidad susceptibles de ser conocidos por
esta Sala, para una mayor claridad de la resolución a dictarse.
1. De la lectura de la demanda se advierte que el peticionario alega cuatro motivos de
inconstitucionalidad del Decreto N° 22; dichos motivos pueden resumirse de la manera
siguiente: (a) el art. 131 N° 6 Cn. contiene el "derecho de tributación con arreglo a la
capacidad económica"; en el caso de la normativa impugnada, "los elementos que
determinan la estructura de dicho tributo son totalmente arbitrarios, han sido establecidos
antojadizamente; pues, en primer lugar, ha adoptado como elemento del tributo un criterio
que de ninguna manera es revelador de riqueza o de capacidad económica..."; (b) "el
quantum para la determinación del tributo es igualmente antojadizo (...) la selección del
quantum es absolutamente arbitraria, sin base económica o fundamentación jurídica,
dictado sin tomar en cuenta la capacidad económica de los sujetos pasivos"; (c) "de
conformidad al artículo 7 de la ordenanza, se grava el uso del espacio que sobresalga el
espacio público (...) Esto significa que aunque la cabina telefónica se encuentre en un
espacio privado o propiedad privada, si para accesar a dicho servicio se ocupa parte del
espacio público ello causa tasación, encontrando el tributo ninguna relación con dicho
hecho, por lo cual el mismo se vuelve arbitrario y carente de justificación o motivación
suficiente que autorice la determinación del mismo"; y (d) El art. 110 inc. final Cn. atribuye
al Estado la obligación de regular y vigilar los servicios públicos prestados por empresas
privadas y la aprobación de sus tarifas; el servicio de telecomunicaciones es un servicio
público regulado en la Ley de Telecomunicaciones cuyos artículos 7 y 8 contienen los
límites a la fijación de la tarifa para dicho servicio; una vez que el Estado a través de la ley
ha determinado la forma de fijación de la tarifa, no pueden introducirse costos adicionales a
los concesionarios del servicio público; por su parte, las tasas contempladas en la normativa
impugnada suponen la introducción de un costo adicional en el servicio público de
telefonía, lo que implica el ejercicio de una actividad no autorizada constitucionalmente
para el Municipio de San Salvador, es decir un exceso en la competencia del mismo.
2. Habiendo identificado en el párrafo precedente los motivos de inconstitucionalidad
alegados por el demandante respecto de la normativa impugnada en el presente amparo
contra ley, a continuación se expone el orden que seguirá la argumentación de la presente
decisión.
Previa resolución de ciertos aspectos relativos a la adecuada configuración de la pretensión
en el presente caso (III), habrá de teorizarse sobre los ingresos munipales (IV.1), a fin de
determinar posteriormente la naturaleza de los cobros realizados por el Municipio de San
Salvador en el presente caso, estableciendo si se trata de una tasa (IV.2), pues sólo en caso
de llegar a dicha conclusión, habrá de analizarse los límites materiales a la potestad
tributaria municipal, específicamente lo relativo a los principios de capacidad económica
(V.1) y proporcionalidad (V.3), para luego interpretar el art. 131 N° 6 Cn., en cuanto al
concepto de "relación equitativa" ahí señalado (V.4). Finalmente, se procederá al análisis
del caso concreto (VI), debiendo dictar el fallo correspondiente.
III. De modo previo al estudio sobre el fondo del asunto, esta Sala considera necesario
examinar y decidir ciertos aspectos relativos a la adecuada configuración de la pretensión
en el presente caso.
1. En primer lugar, la autoridad demandada ha manifestado en sus escritos que la pretensión
del demandante en este proceso "se refiere a una mera inconformidad, por el pago
establecido en los códigos o rubros antes aludidos, siendo esto cuestión eminentemente de
índole tributario municipal, con leyes especiales aplicables, en donde se establecen los
recursos que la persona natural o jurídica, sujeto pasivo de la obligación tributaria,
inconforme con la tributación establecida, pueda recurrir ante las mismas autoridades
municipales"; por ello, el Alcalde Municipal ha solicitado que se ordene al demandante que
"haga uso de sus derechos, de conformidad a la Ley General Tributaria Municipal y a la
correspondiente Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad
de San Salvador."
La anterior solicitud, se traduce procesalmente en una petición de sobreseimiento, la cual
debe ser resuelta por este Tribunal.
Al respecto, esta Sala advierte que la mencionada Ley General Tributaria
Municipal, contempla el recurso de apelación en el art. 123, el cual literalmente dice en sus
incisos primero y segundo: "Art. 123.-De la calificación de contribuyentes, de la
determinación de tributos, de la resolución del Alcalde en el procedimiento de repetición
del pago de lo no debido, y de la aplicación de sanciones hecha por la administración
tributaria municipal, se admitirá recurso de apelación para ante el Concejo Municipal
respectivo, el cual deberá interponerse ante el funcionario que haya hecho la calificación o
pronunciada la resolución correspondiente, en el plazo de tres días después de su
notificación. (---) Cuando de las situaciones previstas en el Art. 108 de la presente Ley,
surja la emisión de mandamientos de ingreso, el contribuyente o responsable también podrá
interponer recurso de apelación, y el término de tres días a que se refiere el inciso anterior,
se contará a partir del día siguiente al de la entrega del mandamiento respectivo".
Asimismo, la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad
de San Salvador, establece en el art. 34 lo siguiente: "De los Recursos. (---) Art. 34.- De la
determinación de tributos y de la aplicación de sanciones hecha por la Administración
Tributaria Municipal, se admitirá recurso de apelación para ante el Consejo Municipal
(Sic), el cual deberá interponerse ante el funcionario que haya pronunciado la resolución
correspondiente, en el plazo de tres días después de su notificación. (---) La tramitación del
recurso especificado en el inciso anterior seguirá las reglas que para el mismo se han
establecido en el Artículo 123 Inciso 3º y siguientes de la Ley General Tributaria
Municipal."
En el caso sub-júdice, la parte actora pretende impugnar directamente el contenido de la
Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de San
Salvador, por considerar que las tasas señaladas en el Art. 7 números 12.5.1.1. y 12.5.1.2.
son inconstitucionales, es decir que el acto reclamado en este proceso de amparo contra ley,
es una actuación del Concejo Municipal, realizada en el ejercicio de su potestad normativa
otorgada por la Constitución.
Por otra parte, de la lectura de los arts. 123 de la Ley General Tributaria Municipal y 34 de
la mencionada Ordenanza, se advierte que los recursos previstos por dichos cuerpos
normativos sólo proceden para actos derivados de la aplicación de las referidas leyes y no
respecto de la clase de actuación que se impugna en este proceso; lo anterior implica que el
contenido de la Ordenanza Municipal objeto del presente amparo no podría ser impugnado
mediante las vías anteriormente indicadas, por lo que este Tribunal no se encuentra
impedido, por tal razón, para conocer la pretensión planteada.
En consecuencia, esta Sala debe rechazar la petición de sobreseimiento formulada por el
Alcalde Municipal de San Salvador.
(2) Ahora bien, el demandante alega como tercer motivo de inconstitucionalidad –según la
clasificación de la pretensión hecha en el Considerando II de la presente sentencia- que "de
conformidad al artículo 7 de la ordenanza, se grava el uso del espacio que sobresalga el
espacio público (...) Esto significa que aunque la cabina telefónica se encuentre en un
espacio privado o propiedad privada, si para accesar a dicho servicio se ocupa parte del
espacio público ello causa tasación, encontrando el tributo ninguna relación con dicho
hecho, por lo cual el mismo se vuelve arbitrario y carente de justificación o motivación
suficiente que autorice la determinación del mismo".
Se advierte pues que el demandante pretende hacer encajar dentro del supuesto de la norma
impugnada una situación en abstracto de la cual no existe certeza que pudiera llegar a
materializarse en el caso concreto. La parte actora, en este punto, reduce el contenido
normativo de la disposición impugnada a una posibilidad interpretativa que escapa de los
efectos razonablemente previsibles de la norma y no consta en el proceso que el Municipio
de San Salvador efectívamente interprete la norma de esa manera.
Así pues, la situación hipotetica planteada por el demandante como posible interpretación
de la disposición impugnada, no es razonablemente deducible del contenido de la
disposición, por lo que en este caso no podría considerarse que de la aplicación de la norma
surja directamente un agravio para el demandante.
En consecuencia, siendo que la existencia de agravio es un elemento necesario para decidir
sobre la pretensión de amparo, debe sobreseerse en cuanto a este motivo de
incostitucionalidad.
(3) Por otra parte, el demandante alega también como cuarto motivo de
inconstitucionalidad que las tasas contempladas en la normativa impugnada suponen la
introducción de un costo adicional en el servicio público de telefonía, lo que implica el
ejercicio de una actividad no autorizada constitucionalmente para el Municipio de San
Salvador, es decir un exceso en la competencia del mismo, lo cual viola el art. 110 inc. final
Cn.
La parte actora argumenta en su demanda que "(...) los límites a la fijación de la
tarifa para dicho servicio -servicio de telefonía- ha sido fijada por ley (...) por lo que la
determinación o fijación de la misma por parte del Estado responde al principio de
uniformidad del servicio público (...) las tasas de cien colones que contempla el artículo 7
de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de San
Salvador, en los rubros ya indicados, no es más que la introducción de un costo adicional
que debe sufrir o padecer mi representada en su esfera jurídica, lo cual supone la
introducción de costos adicionales –no autorizados- al servicio público de telefonía.
Aplicado ello a mi mandante, trae como consecuencia lógica que por ser proveedor del
servicio público de telfonía, se ha convertido en sujeto pasivo (a título de contribuyente) del
tributo, por el desarrollo de su actividad (prestar el servicio público de telefonía)
sometiendo a un gravamen adicional al servicio público."
Por un lado, el primero de los artículos mencionados se refiere a la regulación y
vigilancia de los servicos públicos por parte del Estado y a la aprobación de las tarifas que
las empresas prestadoras de tales servicios ofrecen a los usuarios de los mismos. Por su
parte, el art. 204 Cn. se refiere a la competencia del Municipio para crear tasas y
contribuciones municipales.
De lo anterior, se deduce que el art. 110 está relacionado con los cobros que las
empresas prestadoras de servicios públicos exigen a sus usuarios; mientras que el art. 204
se refiere a los cobros tributarios que los municipios están facultados a exigir a cualquier
persona dentro de su circunscripción territorial -independientemente de la reducción de
ganancias o ingresos que ello pudiera representar para el sujeto obligado al pago en un
determinado momento- siempre y cuando dichos tributos respeten los límites formales y
materiales relativos a tal potestad.
En consecuencia, los arts. 110 inciso final y 204 Cn, contemplan competencias cuyo ámbito
de aplicación es totalmente distinto e independiente, de lo cual la argumentación del
demandante resulta incoherente pues lo único que se advierte es que –en esta parte de la
pretensión- el actor ha tratado de hacer trascender a la esfera constitucional, una simple
inconformidad con la carga económica que le genera la imposición del cobro efectuado por
el Municipio de San Salvador.
En virtud de lo antes expuesto y siendo que este motivo de inconstitucionalidad carece de
fundamentación constitucional coherente, no puede ser sometido al conocimiento de esta
Sala, debiendo sobreseer al respecto.
IV. A fin de establecer la naturaleza jurídica de los cobros efectuados por la Alcaldía
Municipal en el presente caso, es necesario iniciar con una teorización respecto de los
ingresos públicos, específicamente los ingresos tributarios, aplicable al Municipio.
1. Según la doctrina, se entiende por ingreso público toda cantidad de dinero percibida por
el Estado y demás entes públicos, cuyo objetivo general es financiar los gastos públicos.
Los ingresos del Estado, e igualmente los del Municipio, se pueden clasificar en ingresos
tributarios e ingresos no tributarios; ejemplos de estos últimos desde la perspectiva estatal
son los ingresos monopolísticos, los ingresos crediticios, los ingresos patrimoniales, los
precios públicos y los ingresos por sanciones patrimoniales, aunque cabe aclarar que no
todos estos son aplicables al Municipio.
(a) Los ingresos monopolísticos son aquellos que percibe el Estado en virtud de la creación
por ley de un monopolio de derecho a favor de una determinada entidad estatal, para la
prestación de un servicio no inherente a la soberanía estatal o para la producción o venta de
ciertos productos, en forma exclusiva; los ingresos crediticios son las cantidades de dinero
que recibe el Estado en concepto de Deuda Pública; los ingresos patrimoniales son los que
proceden de la explotación y enajenación de los bienes que constituyen el patrimonio de los
entes públicos, entendiendo como tales aquellos que no son considerados como bienes de
dominio o uso público; los precios públicos son los ingresos que percibe un ente público o
municipal, en virtud de una actividad requerida por el interesado en forma libre y
espontánea, que se presta tanto en el sector público como en el sector privado, y que
permite obtener un margen de utilidad, existiendo una relación de libre competencia entre
los precios de uno y otro sector; y finalmente, los ingresos por sanciones patrimoniales son
las cantidades de dinero percibidas en virtud de multas impuestas tanto por el Estado como
por el Municipio.
(b) Ahora bien, para los efectos de la presente sentencia, interesa desarrollar lo
concerniente a los ingresos tributarios. Así, los tributos o contribuciones, son las
prestaciones en dinero o pecuniariamente valuables que el Estado exige en ejercicio de su
poder de imperio, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el
cumplimiento de sus fines. De conformidad con el concepto antes mencionado, es
procedente analizar cada uno de los elementos que componen el tributo.
En primer lugar, la regla general en nuestra economía y en el ordenamiento jurídico, es que
la prestación tributaria sea en dinero, aunque ello no obsta para que en algún momento se
establezca tributos en especie, pues basta con que dicha prestación sea pecuniariamente
valuable.
Por otra parte, los tributos son exigidos por el Estado en ejercicio de su poder de imperio,
es decir que el elemento esencial del tributo es la coacción, manifestada especialmente en la
prescindencia de una contraprestación voluntaria y espontáneamente realizada por el sujeto
obligado. Debido a este carácter coactivo, se hace necesario establecer un límite formal a
dicha coacción el cual se traduce en el hecho que no puede haber tributo sin ley previa que
lo cree.
Finalmente, los tributos son destinados a cubrir los gastos que demanda la satisfacción de
necesidades públicas, aunque a veces puede haber tributos con fines extrafiscales tales
como aranceles aduaneros para la protección de la producción interna del país.
2. Tomando en consideración las nociones antes apuntadas, se dice que la clasificación más
aceptada por la doctrina y el derecho positivo de los tributos es la que los divide en
impuestos, tasas y contribuciones especiales.
(a) El impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación
independiente de toda actividad relativa al contribuyente; elemento propio y de carácter
positivo del impuesto es la ausencia de vinculación entre la obligación de pagar el impuesto
y la actividad que el Estado desarrolla con su producto. A veces se define al impuesto como
"el tributo exigido sin contraprestación"; esto significa que la nota distintiva del impuesto
se identifica en el elemento objetivo del hecho imponible, en el que, a diferencia de las
otras especies tributarias, no aparece contemplada ninguna actividad administrativa. Así
pues, se dice que el impuesto es un tributo no vinculado, ya que no existe conexión del
obligado con actividad estatal alguna que se singularice a su respecto o que lo beneficie.
Por ello, el hecho imponible consiste en una situación que, según la valoración del
legislador, tiene idoneidad abstracta como índice o indicio de capacidad contributiva –v.gr.
percibir una renta, poseer un patrimonio, realizar un gasto-. En tal caso, la obligación
tributaria es cuantitativamente graduada conforme a los criterios que se cree más adecuados
para expresar en cifras concretas, cuál será la dimensión adecuada de su obligación.
En relación con los impuestos, existen innumerables clasificaciones; algunas de ellas son
las siguientes: (1) impuestos subjetivos y objetivos: los primeros son aquellos en los que las
circunstancias personales del sujeto pasivo de la obligación tributaria son tenidas en cuenta
en el momento de cuantificar el importe del tributo; los segundos son aquellos en los que
las circunstancias personales del obligado al pago no son tomadas en consideración en el
momento de cuantificar el importe de la deuda tributaria; (2) impuestos periódicos e
instantáneos: en los periódicos el presupuesto de hecho goza de continuidad en el tiempo,
de forma que el legislador se ve obligado a fraccionarlo, de tal suerte que a cada fracción
resultante asocia una deuda tributaria distinta; por su parte, en los instantáneos, el
presupuesto de hecho se agota, por su propia naturaleza, en un determinado período de
tiempo; y (3) impuestos directos e indirectos: los primeros son aquellos cuyo método
impositivo es directo, es decir que la norma jurídica tributaria establece la obligación de
pago del impuesto a cargo de una determinada persona, sin conceder a ésta un derecho legal
a resarcirse, a cargo de otra persona, que no forme parte del círculo de obligados en la
relación jurídica tributaria, de la suma pagada por la primera al ente público acreedor; por
el contrario, estamos en presencia de métodos impositivos indirectos, cuando la norma
tributaria concede al sujeto pasivo de un impuesto facultades para obtener de otra persona,
que no forma parte del círculo de obligados en la relación jurídica tributaria, el reembolso
del impuesto satisfecho por aquélla.
(b) Por su parte, la tasa es un tributo cuyo hecho generador está integrado con una actividad
del Estado divisible e inherente a su soberanía, hallándose esa actividad relacionada con el
contribuyente. De este concepto, podemos extraer las siguientes características de la tasa:
(1) es una prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio; (2) debe ser
creada por ley; (3) su hecho generador se integra con una actividad que el Estado cumple y
que está vinculada con el obligado al pago; (4) el producto de la recaudación es
exclusivamente destinado al servicio o actividad respectiva; (5) debe tratarse de un servicio
o actividad divisible a fin de posibilitar su particularización; y (6) la actividad estatal
vinculante debe ser inherente a la soberanía estatal, es decir que se trata de actividades que
el Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él está facultado para
desarrollarlas, v.gr. administración de justicia, poder de policía, actos administrativos en
sentido estricto.
En relación con lo anterior, cabe resaltar que esta última característica de la tasa, es la que
determina su esencia; es decir que las demás características pueden resultar comunes con
otra clase de ingresos, pero la nota distintiva en el caso de las tasas es precisamente el
hecho que debe haber una contraprestación realizada por el Estado o el Municipio que se
particulariza en el contribuyente, y que dicha contraprestación no puede ser efectuada por
un ente privado.
(c) Asimismo, las contribuciones especiales son los tributos que se exigen para la
satisfacción de intereses generales mediante la realización de obras o actividades especiales
del Estado que conllevan a la vez ventajas y beneficios individuales o de grupos sociales; el
ejemplo típico es la pavimentación de calles.
3. Para una mejor claridad y coherencia de la presente resolución es necesario determinar la
naturaleza de los cobros exigidos por el Municipio de San Salvador en el presente caso.
Así pues, las disposiciones impugnadas en este proceso de amparo contra ley establecen un
cobro único de cien colones por la instalación de cabinas telefónicas en el espacio público o
privado que sobresalga al espacio público; y un cobro mensual por la misma cantidad, por
el uso de dicho espacio.
En primer lugar, debido a la similitud entre el cobro en referencia y los ingresos
patrimoniales, esta Sala quiere dejar claro que la figura impugnada en este proceso no
corresponde a dicha clase de de ingreso, pues en este supuesto el bien objeto de explotación
–v.gr. aceras, parques- es un bien de dominio o de uso público, mientras que en los ingresos
patrimoniales los bienes explotados son los bienes considerados de "propiedad privada" del
Estado o Municipio, es decir aquellos que no se encuentran afectos al uso o al servicio
público.
Descartado lo anterior, esta Tribunal advierte que el cobro exigido por las disposiciones
impugnadas reune las siguientes características principales: (a) existe una contraprestación
a cargo del Municipio, que se manifiesta en conceder el uso exclusivo de un espacio
público que se encuentra bajo su administración, así como la realización de actividades que
generan una carga para el Municipio en beneficio exclusivo del concesionario; y (b) dicha
contraprestación no puede ser realizada por nadie más que el Municipio.
Las características mencionadas anteriormente encajan dentro de las características
esenciales de una tasa, por lo que esta Sala considera que el cobro realizado por el
Municipio de San Salvador en este caso es una tasa municipal.
Ahora bien, cabe aclarar que el uso exclusivo por un particular de un bien de dominio
público no es siempre justificado; sin embargo, en el caso de la instalación de cabinas
telefónicas, la concesión hecha por el Municipio se justifica debido a que dicha instalación
genera a su vez beneficios para la colectividad.
V. Habiendo determinado que la naturaleza de los cobros realizados en el presente caso
corresponde a una tasa municipal, tal como ha afirmado el demandante, habrá que teorizar
sobre los límites a la potestad tributaria.
Los tributos son una manifestación de la soberanía del Estado y, por tanto, la
potestad tributaria tiene sus límites en la propia Constitución; es decir, todo tributo para ser
constitucionalmente válido, debe respetar escrupulosamente no sólo las formas sino
también los principios materiales que la misma Constitución establece.
Puede advertirse entonces, que existen límites formales y límites materiales a la
potestad tributaria; entre los primeros se encuentra el principio de reserva de ley o legalidad
tributaria, mientras que en los segundos están los principios de igualdad fiscal,
proporcionalidad, razonabilidad o equidad fiscal y el de capacidad contributiva. Y siendo
que el motivo de fondo alegado por el actor se encuentra estrechamente relacionado con
algunos de los límites materiales, corresponde referirse a ellos –específicamente al
principio de capacidad contributiva y de proporcionalidad- de la siguiente forma:
1. El principio de capacidad económica o contributiva –también llamado
"capacidad de pago"- consiste en la aptitud económico-social de una persona para
contribuir al sostenimiento del Estado, enfocándose más en las posibilidades que en la idea
de sacrificio económico; por ello, de acuerdo a la doctrina tributaria, la capacidad
económica se mide por índices (patrimonio, renta) o por indicios (gastos, transacciones,
etc.).
En efecto, en la tarea de concretar normativamente el principio de capacidad
económica, la doctrina contribuye poderosamente a definir los hechos indicativos de
capacidad económica, a través del denominado "principio de normalidad", según el cual, el
legislador, cuando configura una determinada situación como hecho imponible, está
atendiendo a un supuesto que, normalmente, es indicativo de capacidad económica.
Por otro lado, se sostiene de forma abstracta que este principio propicia que los
tributos no sólo se establezcan en beneficio del fisco, sino también del contribuyente, pues
existen situaciones en las cuales éstos se ven acosados administrativa o judicialmente por
los organismos recaudadores, en virtud de situaciones tributarias formales que no son
demostrativas de la realidad económica, con lo cual, el fisco o quien haga sus veces,
vulnera dicho principio.
Entonces, la capacidad económica es un principio tributario que tiende a evitar la
arbitrariedad y la violación al mínimo vital (una cantidad que no puede ser objeto de
gravamen, toda vez que la misma se encuentre afectada a la satisfacción de la necesidades
mínimas vitales de su titular), pues responde al encomiable propósito de justicia tributaria a
ser tenido en cuenta por los órganos emisores, aunque respetando su libre configuración
normativa y su valoración política de la realidad económica.
Finalmente, una visión más amplia del tradicional principio de capacidad económica
pone en relación dicho principio con otros principios del ordenamiento tributario, tales
como el de igualdad y el de progresividad, siendo este último una manifestación del
principio constitucional de proporcionalidad.
2. Por su lado, el principio de proporcionalidad requiere que el monto de los
gravámenes esté "en proporción" con el costo del servicio, la contraprestación pública o la
capacidad contributiva de los obligados, dependiendo el tipo de tributo. Vinculado a este
principio –como se dijo en el párrafo anterior-, encontramos el principio de progresividad,
según el cual la alícuota o porcentaje del impuesto se va elevando a medida que se aumenta
el capital imponible.
A. El principio de proporcionalidad –sostiene la doctrina procesal- exige que en las
intervenciones del Estado en la esfera privada, defendida por los derechos fundamentales,
los medios soberanos utilizados se mantengan en proporción adecuada a los fines
perseguidos. La proporcionalidad de una regulación o acto ha de establecerse, pues, con
referencia al objeto de protección y ordenación intentado en cada supuesto, con referencia
al derecho fundamental que resulte o pudiere resultar lesionado.
Es de aclarar sobre tal principio –tal como lo advierte la doctrina penal-, que su
delimitación no es fácil, en tanto que debe distinguirse previamente entre conceptos
jurídicos indeterminados y discrecionalidad. Por una parte, la proporcionalidad es un
concepto jurídico indeterminado que no atribuye discrecionalidad al órgano que debe
observarla, sino que le obliga a encontrar una única solución justa, aunque al mismo
tiempo, en la concreción del concepto según las circunstancias particulares del caso, haya
de otorgarse a los órganos un cierto margen de apreciación. Por otro lado, el ejercicio de
potestades discrecionales no conduce a una absoluta libertad de actuación, pues en el
Estado de Derecho ha ido cobrando fuerza la idea de que la discrecionalidad posee ciertos
elementos reglados que restringen la libertad del órgano actuante, entre los que se encuentra
la proporcionalidad del medio para la consecución del fin.
La discrecionalidad, pues, permite a la administración escoger entre un determinado
número de alternativas igualmente válidas y la autoriza para efectuar la elección bajo
criterios de conveniencia u oportunidad, los cuales quedan confiados a su juicio. Por el
contrario, en los conceptos jurídicos indeterminados no existe libertad de elección alguna,
"sino que obliga únicamente a efectuar la subsunción de unas circunstancias reales a una
categoría legal configurada, no obstante su imprecisión de límites, con la intención de
acotar un supuesto concreto". Y es que, un concepto jurídico indeterminado, presenta tres
zonas diferenciadas: la primera, el núcleo del concepto o zona de certeza positiva; la
segunda, una zona de incertidumbre, situado entre una zona de certeza positiva y negativa;
y la tercera, una zona de certeza negativa. De estas, sólo las zonas de certeza son seguras en
cuanto a la admisión o exclusión del concepto; si su ubicación es en una zona de
incertidumbre, esta basado en una duda.
B. En ese sentido, esta Sala en Sentencia de 14-II-97, Inc. 15-96 y otras acumuladas, señaló
como elementos del principio de proporcionalidad los siguientes: la idoneidad de los
medios empleados -en el sentido que la duración e intensidad de los mismos deben ser los
exigidos por la finalidad que se pretende alcanzar-; la necesidad de tales medios -en el
sentido que se debe elegir la medida menos lesiva para los derechos fundamentales, es
decir, la que permita alcanzar la finalidad perseguida con el menor sacrificio de los
derechos e intereses del afectado-; y la ponderación de intereses, a fin de determinar la
existencia de una relación razonable o proporcionada de la medida con la importancia del
bien jurídico que se persigue proteger. Se sostuvo, además, que el principio de
proporcionalidad no se reduce al ámbito de la aplicación de la ley -lo cual corresponde el
Órgano Judicial-, sino que parte desde la formulación de la norma, función que -en virtud
del principio de legalidad- le corresponde al Órgano Legislativo o a cualquier ente con
competencia normativa.
Ahora bien, cabe preguntarse cuál es el medio idóneo para justificar la proporcionalidad de
una regulación tributaria en un proceso de amparo contra ley. En ese orden, es inevitable
que la competencia de este tribunal no puede extenderse a verificar si en el mundo real
existe un perjuicio desproporcionado resultante de la emisión de una norma tributaria y,
mucho menos, comprobar si los efectos del tributo han contribuido o no a mejorar la
condición de los administrados. Por lo tanto, el análisis de la justificación de la
proporcionalidad de un tributo debe basarse en los siguientes documentos: (a) el informe
rendido por la autoridad demandada, ya que se entiende que dicho informe –en estos
procesos de amparo contra ley- contienen una argumentación reflexiva orientada
primordialmente a la defensa de la norma impugnada; (b) los considerandos de la ley que
contiene el tributo; (c) el texto mismo de la ley; (d) los documentos oficiales previos a la
emisión de la ley que sean de contenido técnico; y (e) los textos de las normativas
infraconstitucionales directamente relacionadas.
3. De acuerdo a nuestra Constitución, en específico su artículo 131 #6, los tributos
deben emitirse "en relación equitativa". Este mandato, pues, contiene sin lugar a dudas la
base constitucional que hace exigible el cumplimiento de los limites materiales de la
potestad tributaria.
3.1. Una de las manifestaciones de esta "relación equitativa" es la capacidad
económica o contributiva; sin embargo, esta no puede aplicarse automáticamente a todas
las clases de tributos establecidas constitucionalmente –impuestos, tasas y contribuciones
especiales-, puesto que no debe desconocerse la verdadera naturaleza de cada una de ellas.
En efecto, para el caso de las tasas, este tribunal considera que la base imponible
parte esencialmente de criterios directamente relacionados con la naturaleza del tributo y
que revelan, el costo del mantenimiento del servicio administrativo prestado, o bien el valor
de la contraprestación estatal o municipal; sin embargo, en algunos supuestos sí se tendrá
que considerar, además, la capacidad económica del contribuyente, por ejemplo cuando se
advierta que el costo del servicio o de la contraprestación es excesivo para el nivel
económico de los destinatarios del tributo, en cuyo caso la administración tendrá que
soportar parte de sus costos.
En resumen, se considera que para el caso de las tasas, salvo las excepciones antes
mencionadas, no existe la obligación material de tomar en consideración la capacidad
económica del contribuyente a la hora de establecer el monto del tributo, puesto que ello
depende de la contraprestación que reciben los administrados; sin embargo, ello no obsta
para que la fuente tributaria la tome en consideración de forma voluntaria. Y así habrá que
entender las concreciones legislativas que existan al respecto, como la establecida en el
artículo 130 inc. 2° de la Ley General Tributaria Municipal: "Para la fijación de las tarifas
por tasas, los Municipios deberán tomar en cuenta los costos de suministro del servicio, el
beneficio que presta a los usuarios y la realidad socio-económica de la población".
Y es que, aunque anterior jurisprudencia no lo haya especificado de esta forma, en
los casos de la prestación de un servicio público –como sucede con las tasas-, la base
imponible debe partir esencialmente de criterios que revelan el costo de la prestación o
servicio, en otras palabras, el "sacrificio" que importa para la administración la prestación
estatal o municipal o bien el servicio individualizado, de tal manera que debe existir, en
primer lugar, una íntima relación entre la calidad del servicio o la naturaleza de la
prestación estatal o municipal y el valor de éstas actividades; y en segundo lugar, entre el
valor de dicho servicio o prestación y el monto de la tasa.
3.2. Por otro lado, tenemos también que del artículo 131 #6 Cn. se desprende la
proporcionalidad que debe guardar todo tributo –independientemente de su naturaleza-,
puesto que dicha exigencia está inspirada en la objetividad del valor del cobro, sea este para
amortizar los costos de los servicios administrativos directos o para financiar el
sostenimiento de las actividades y fines estatales. De tal manera que, para el caso de las
tasas, debe existir una relación proporcional entre el servicio y el valor de la prestación así
como entre dicho valor y el monto de la tasa, para considerar –junto con el cumplimiento
de los demás límites materiales- que es un tributo "equitativo".
En efecto, la amortización del gasto originado por la prestación del servicio
administrativo, por parte de los contribuyentes, no debe exceder desproporcionadamente el
costo global o el presupuesto del servicio instituido por los entes competentes, ni tampoco
ser de tal desproporción que anule previsiblemente los beneficios económicos que los
solicitantes del servicio o contraprestación estatal o municipal puedan percibir como
producto de la explotación de sus activiades.
VI. De conformidad con las consideraciones hechas anteriormente, se procede al análisis
del caso concreto.
1. En cuanto al primer motivo de inconstitucionalidad, el demandante alega que "los
elementos que determinan la estructura de dicho tributo son totalmente arbitrarios, han sido
establecidos antojadizamente; pues, en primer lugar, ha adoptado como elemento del
tributo un criterio que de ninguna manera es revelador de riqueza o de capacidad
económica...". Asimismo, agrega que "la instalación de cabinas telefónicas no puede ser el
parámetro o mejor dicho la base imponible que para la fijación o determinación de una tasa,
pues dicha actividad no es un índice revelador de riqueza, pues no es dable entender o
suponer que la sola instalación refleje una ganancia a las empresas operadores y prestadoras
del servicio público de telefonía. La mera instalación de una cabina telefónica, pues, no es
indicativa de capacidad económica del contribuyente" (sic).
Por su parte, la autoridad demandada ha expresado en sus informes que la base imponible
no es propiamente la instalación de cabinas telefónicas sino el uso del espacio público,
como consecuencia de dicha instalación, lo que corresponde a la contraprestación del
Municipio.
A fin de resolver este aspecto de la pretensión es necesario retomar la interpretación del art.
131 N° 6 Cn. Así pues, se ha manifestado en los párrafos que anteceden que para el caso de
las tasas, este tribunal considera que la base imponible parte esencialmente de criterios
directamente relacionados con la naturaleza del tributo y que revelan, el costo del
mantenimiento del servicio administrativo prestado, o bien el valor de la contraprestación
estatal o municipal y se ha dicho también que en algunos supuestos sí se tendrá que
considerar, además, la capacidad económica del contribuyente, como cuando se advierta
que el costo del servicio o de la contraprestación es excesivo para el nivel económico de los
destinatarios del tributo, en cuyo caso la administración tendrá que soportar parte de sus
costos.
En el presente caso, el demandante ha querido relacionar el cobro de la tasa con el principio
de capacidad económica; sin embargo, de conformidad con lo antes expuesto, en principio,
el monto exigido en concepto de tasa por la instalación y mantenimiento de cabinas
telefónicas en un espacio público o privado que sobresale en el espacio público, en todo
caso debe encontrarse en relación con el valor de la contraprestación municipal –entiéndase
el uso del espacio público y las actividades que de tal concesión deriven a cargo del
Municipio y en beneficio del concesionario- y no con la capacidad económica del
contribuyente.
Además, el demandante tampoco ha demostrado que el costo de la contraprestación
municipal sea excesivo en el caso concreto o que se trate de una excepción, por lo que de
conformidad con la naturaleza del tributo impuesto por la Ordenanza impugnada, basta con
que la base imponible haya sido establecida en relación con el valor de la contraprestación
realizada por el Municipio, tal como según la autoridad demandada se ha hecho.
En consecuencia, habiendo establecido que la capacidad económica del contribuyente no es
un parámetro que por regla general deba tomarse en cuenta para la imposición de una tasa y
siendo que en el presente caso no se comprobó que se tratara de una excepción, queda
desvirtuada la argumentación del demandante en este motivo, debiendo desestimar la
pretensión en este aspecto.
2. En cuanto al segundo motivo de inconstitucionalidad, la parte actora manifiesta que "el
quantum para la determinación del tributo es igualmente antojadizo (...) la selección del
quantum es absolutamente arbitraria, sin base económica o fundamentación jurídica,
dictado sin tomar en cuenta la capacidad económica de los sujetos pasivos".
Al igual que en el motivo precedente, se advierte que los argumentos del demandante no
han sido adecuadamente encaminados a demostrar una inconstitucionalidad, ya que como
se ha dejado establecido previamente, la capacidad económica del contribuyente no es un
parámetro que por regla general deba tomarse en cuenta para la imposición o cuantificación
de una tasa y tampoco se ha demostrado que este caso se trate de una excepción, por lo que
también deberá desestimarse la pretensión.
Por tanto:
Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 32, 33,
34 y 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Sobreséese en
el presente proceso respecto de la supuesta violación del art. 7 N° 12.5.1.1. y 12.5.1.2 del la
Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de San
Salvador en relación con el art. 110 inciso final Cn., por tratarse de una simple
inconformidad con la carga económica que le genera la imposición del cobro efectuado por
el Municipio de San Salvador; (b) Sobreséese en el presente proceso en relación con la
supuesta violación del art. 7 N° 12.5.1.1. y 12.5.1.2 de la Ordenanza Reguladora de las
Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de San Salvador, en cuanto a que dicha
disposición "significa que aunque la cabina telefónica se encuentre en un espacio privado o
propiedad privada se genera una tasa si para acceder a dicho servicio se ocupa parte del
espacio público", por no existir un agravio ocasionado a la parte actora directamente por la
disposición impugnada; (c) No ha lugar el amparo promovido por la Sociedad Telefónica
El Salvador, Sociedad Anónima de Capital Variable, contra el Decreto Número 22 dictado
por el Concejo Municipal de San Salvador, de fecha doce de septiembre de dos mil,
publicado en el Diario Oficial N° 194, tomo 349, de fecha diecisiete de octubre del mismo
año, mediante el cual se reformó la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios
Municipales de la ciudad de San Salvador, específicamente las secciones contempladas en
el art. 7, números 12.5.1.1 y 12.5.1.2, por violación del art. 131 N° 6 Cn en cuanto al
principio de capacidad económica y por violación al principio de proporcionalidad; (d)
notifíquese. ---R. HERNANDEZ VALIENTE---MARIO SOLANO---J. ENRIQUE
ACOSTA---M. G. SÁNCHEZ---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS AVENDAÑO---RUBRICADAS.