029-2015 Nota sobre cambio climático * Puntos clave y el

Comité Económico y Social Europeo
Dirección B - Trabajos Consultivos
Sección Especializada de Relaciones Exteriores
Bruselas, 8 enero de 2015
B.1-REX - n.º 029/2015
Nota sobre cambio climático – Puntos clave y el papel de la sociedad civil
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Cc:
Miembros del CESE que asistirán al Octavo Encuentro de la Sociedad Civil Organizada
UE-ALC
Sr. Hick
Sra. Porres
Elementos clave en las negociaciones internacionales sobre cambio climático
A continuación se resumen algunos de los puntos clave del debate en torno al cambio
climático, bien en el plano general o bien en lo que respecta a las negociaciones de la Conferencia
Internacional sobre Cambio Climático. Se expone, cuando procede, la postura de las diferentes
instituciones u órganos de la UE al respecto.
Compatibilidad entre crecimiento y mitigación. Existe en la sociedad la percepción, a corto
y medio plazo, de que existe una dicotomía entre el crecimiento económico y la acción por el clima.
Sin embargo, esta sensación se basa, en gran parte, en una idea falsa sustentada por evaluaciones del
modelo erróneas que defienden la postura de que las economías son estáticas, inmutables y
perfectamente eficientes.
Tal como se refleja en el informe «Mejor crecimiento, mejor clima: sobre la nueva economía
del clima»1 de la Comisión Mundial sobre la Economía y el Clima, cualquier reforma o política
climática incurre en una solución de compromiso o imposición de unos costes a corto y medio plazo.
Sin embargo, como refleja la realidad, hay una serie de oportunidades que pueden reducir las
rigideces del mercado que conducen a la asignación ineficiente de los recursos, frenando el
crecimiento y el exceso de emisiones de gases de efecto invernadero. De hecho, una vez que se toman
en consideración los múltiples beneficios de las medidas para reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero, como los potenciales beneficios para la salud de una mejor calidad del aire local, muchos
de los costes netos percibidos pueden ser reducidos o eliminados.
Nivel de obligatoriedad del Acuerdo. En primer lugar, la UE se planteó la cuestión del valor
jurídico que debiera tener el Acuerdo de 2015. Es una cuestión de máxima relevancia, pues sobre él
1
Véase http://newclimateeconomy.report/
EESC-2015-00674-00-00-TCD-TRA (ES) 1/6
ES
descansa el sólido cimiento de las negociaciones del futuro. Uno de los resultados de la COP de Lima
fue formalizar el Acuerdo en un Protocolo internacional jurídicamente vinculante en virtud del
Convenio, lo cual encajaba con las aspiraciones de las instituciones de la UE. El CESE ya en 2013 se
pronunciaba a favor de un acuerdo internacional vinculante para todos los países2 3.
Responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas (CBDR-RC,
por sus siglas en inglés). Este principio establece que, si bien todos los países tienen la
responsabilidad de luchar contra el cambio climático, el alcance exacto de su compromiso depende
de una serie de factores como, por ejemplo, la capacidad de cada estado, la responsabilidad histórica o
el actual nivel de emisiones. En particular, la Comisión y el Consejo abogaron por que la UE no
pueda aceptar una interpretación estática de las CBDR-RC4 basada en el Anexo de la Convención de
19925, que determina responsabilidades en función únicamente de la renta de los países. El CESE se
posiciona a favor estableciendo que el Acuerdo de 2015 debe ser incluyente, garantizando que los
compromisos sean aplicables por igual a todos los países desarrollados y en desarrollo.
Mitigación y la intención de contribuciones determinadas nacionalmente (INDC, por sus
siglas en inglés). Uno de los resultados de la COP de Lima fue que cada Estado determinaría sus
propias contribuciones de mitigación, cuya agregación supondría el nuevo Acuerdo en la COP21 de
París a finales del 2015. Estas contribuciones deben ser presentadas a principios de 2015, se
estudiarán de forma agregada y se propondrán revisiones sobre la base de la idoneidad de las medidas.
De forma general, el CESE aboga por que se lleve a cabo una transición energética en todo el mundo,
favoreciendo la adopción de marcos de políticas favorables.
Compromisos de adaptación. Los compromisos de adaptación serán también jurídicamente
vinculantes de acuerdo a las conclusiones de la COP20. Además, el Acuerdo debe ser foco para
llamar a la colaboración en los esfuerzos de adaptación de los países más vulnerables mediante el
apoyo financiero y técnico. Por otro lado, el Parlamento opina, del mismo modo, que la UE debe
buscar acuerdos sobre los medios de aplicación para ayudar a los países vulnerables a adaptarse al
cambio climático. Por último, el CESE cree que la mejora de la capacidad de adaptación requerirá de
un análisis más detallado, el establecimiento de prioridades, la planificación y la acción a todos los
niveles de gobierno y, además, requerirá de la participación de las comunidades locales y las
empresas.
Pérdidas y daños. La idea de pérdidas y daños fue introducida en la COP19 de Varsovia,
donde se estableció el Mecanismo Internacional de Varsovia para Pérdidas y Daños. Se centra en
compensar a países en que las medidas de adaptación no han surtido efecto y que se han visto
afectados por los efectos del cambio climático. El mecanismo pretende apoyar principalmente a los
países menos desarrollados, particularmente a los pequeños estados insulares.
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3
4
Véase el dictamen NAT/603, de 16 de octubre de 2013, del CESE sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo,
al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – El acuerdo internacional de 2015 sobre el
cambio climático: configuración de la política climática internacional después de 2020, COM(2013) 167 final. El ponente fue
Josef Zbořil.
Véase el documento, de 25 de noviembre de 2014, en el que se establece la posición del CESE sobre las negociaciones
internacionales en materia de lucha contra el cambio climático. http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/2014-11-25---positionpaper-on-the-international-negotiations---es.pdf
Véase el documento en el que la UE explica su postura frente al cambio climático:
http://europa.eu/pol/pdf/flipbook/en/climate_action_en.pdf
5
Véase
la
Convención
marco
de
las
Naciones
https://treaties.un.org/doc/source/RecentTexts/unfccc_eng.pdf
EESC-2015-00674-00-00-TCD-TRA (ES) 2/6
Unidas
sobre
el
cambio
climático
de
1992:
Medios de aplicación. La complejidad de este punto lo hace quizás el más delicado, pues
desarrolla la difícil temática de la provisión de financiación a los países vulnerables o menos
desarrollados específicamente diseñada para ayudar a mitigar y adaptarse al cambio climático. De
forma general, podemos decir que los países menos desarrollados tendrán algún grado de apoyo de
sus homólogos desarrollados con el fin de abordar de manera efectiva el cambio climático. De esta
forma, la postura de las distintas instituciones con respecto a este tema es muy amplia; así,
observamos que tanto la Comisión como el Consejo abogan por que la gama de las Partes que
contribuyen a la financiación del clima se amplíe a las economías emergentes. Además, el Acuerdo,
que debe basarse en las instituciones y la arquitectura existentes, debería reflejar la importancia del
sector privado como fuente de financiación, sin que se convierta en un sustituto de la financiación del
sector público. Por otro lado, y siguiendo el planteamiento de la Comisión y del Consejo, el
Parlamento establece que la financiación debe provenir no solo de los países industrializados sino
también de las economías emergentes, y que la inversión privada debe ser favorecida, aunque las
finanzas públicas todavía tienen un papel que desempeñar. Por último, de forma más precisa, aboga
por que los Estados miembros intensifiquen la movilización de financiamiento climático sobre una
base anual de 100 000 millones de dólares para el objetivo 2020. El CESE opina que el Acuerdo debe
convertirse en un órgano de coordinación de las medidas clave del clima, supervisando el desempeño
de los países y los principales flujos financieros.
Medios de aplicación tecnológicos. Muchas de las formas más limpias de energía no se
pueden aplicar en general sin un saber hacer tecnológico considerable. Como depositarias de tal
conocimiento, las Partes deben negociar sobre el modo en que los países más vulnerables y menos
desarrollados pueden ser provistos de la experiencia que les permita realizar una transición más
sencilla de los combustibles fósiles a las energías renovables. En este sentido, la Comisión opina que
los derechos de propiedad intelectual pueden desempeñar un papel positivo en el fomento de la
transferencia de tecnología y, por lo tanto, deben ser salvaguardados en el Acuerdo. El Parlamento
establece que el desarrollo, el despliegue y la transferencia deben ser reforzados para encontrar el
justo equilibrio entre la adaptación y la mitigación, por un lado, y la protección de los derechos de
propiedad intelectual, por el otro. Por último, el CESE aboga por que la Convención se convierta en
un órgano de coordinación de las medidas clave del clima, supervisando el intercambio de tecnología.
Medición, revisión y verificación por parte de la comunidad internacional de los datos
aportados (MRV). La Comisión y el Consejo mantienen la postura de que el Acuerdo debe aplicar un
sistema fundamentado en normas fuertes basadas en unos requisitos de MRV y una contabilidad
comunes, sólidos, transparentes y jurídicamente vinculantes. Pero, mientras que estos requisitos
pueden variar ligeramente entre los países desarrollados y en vías de desarrollo, el marco de trabajo
debe avanzar hacia un sistema común con el tiempo. El CESE estima que las promesas de acción
climática deben basarse en un sistema de contabilidad de gases de efecto invernadero estandarizado a
nivel mundial, y que la formulación de compromisos debe incluir objetivos claros, indicadores,
controles y sanciones. Frente estas posturas, existen países reticentes a la hora de aplicar medidas de
verificación internacionales en su país, o con serias dificultades a la hora de implantar sistemas de
medición complejos.
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Contexto de la sociedad civil y participación de la ciudadanía en el marco del cambio climático
En 2014 el CESE aprobó un dictamen de acción sobre el clima y la energía, en el que se
considera que el sistema de comercio de emisiones de la UE es un instrumento esencial de la política
climática y energética europea para reducir las emisiones de sus industrias y, por lo tanto, requiere de
una reforma real, de manera que la UE pueda alcanzar los objetivos climáticos que se ha fijado para
2020 y 20306.
Como el CESE ha estado reclamando7, el logro de los objetivos de cambio climático requiere
marcos legales favorables para la sociedad civil, para que esta pueda llegar a ser un agente activo en la
generación de energía renovable. El CESE estima necesario, además, fortalecer la dimensión laboral
en el futuro acuerdo sobre el clima8. La participación de estos actores es clave porque los Gobiernos
por sí solos no serán capaces de hacer frente al cambio climático: esto requerirá la acción colectiva y
concertada de las autoridades, la sociedad civil, empresas, comunidades, organizaciones no
gubernamentales e individuos en todo el mundo.
En la COP20 se logró salir con un borrador de texto que pudiera ser negociado en 2015 y
acordado en diciembre de 2015 en París. Un pilar del acuerdo de París lo constituirán las medidas
INDC explicadas en el apartado anterior. Dado que los Gobiernos escogen sus propias acciones, estas
deberían ser negociadas a nivel nacional de forma transparente. Esto presenta una oportunidad para
integrar prioridades ciudadanas en dichas contribuciones. El proceso que llevará a un acuerdo en París
el próximo año ofrece una oportunidad vital para la sociedad europea y latinoamericana: se deben
integrar las prioridades ciudadanas en materia de desarrollo y calidad de vida en los compromisos
climáticos que asumirán los Gobiernos. Para que los negociadores puedan acercarse a la ciudadanía,
se podrían proponer coloquios en los cuales los negociadores explicarán la posición nacional de cara
al acuerdo de París 2015; se deben consultar públicamente las prioridades nacionales que llevarán a
París 2015 para evitar una posición nacional que solo refleje la postura del equipo negociador
gubernamental. Este año, por ejemplo, Brasil ha iniciado un proceso de consultas públicas para
explicar su posicionamiento hacia París 2015 e interactuar con la sociedad civil. Por último, se deben
crear condiciones favorables en la opinión pública para la adopción de compromisos nacionales de
cara al acuerdo climático de París. Estos compromisos deberán recibir apoyo fuera del gobierno. Hoy
en día hay una mayor conciencia de la necesidad de transparencia de cara a la sociedad civil.
Debido a las posibles alteraciones y a las difíciles elecciones que conlleva la toma de
decisiones respecto al cambio climático, una participación ciudadana temprana y continua es esencial
para una adaptación eficaz. Incluir a la población puede ayudar a los Gobiernos a definir las
necesidades de adaptación y los niveles de riesgo aceptables y a elegir entre diversas prioridades. Los
Gobiernos tendrán que garantizar que aquellos afectados por los impactos climáticos y las decisiones
de adaptación participen activamente en dichos procesos. Un ejemplo de cómo la sociedad se
involucra en esta temática la encontramos en la Cumbre de los Pueblos frente al Cambio Climático,
que comenzó el pasado 8 de diciembre en Lima. Se trató de un acto alternativo a la Conferencia de las
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8
Dictamen del CESE 800/2014 - NAT/637, de 4 de junio de 2014, sobre la Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del
Consejo relativa al establecimiento y funcionamiento de una reserva de estabilidad del mercado en el marco del Régimen de
Comercio de Derechos de Emisión de la Unión, y por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE. El ponente fue Antonello
Pezzini. Para más info: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.nat-opinions.31006
En cooperación con el Comité de las Regiones, el 9 de diciembre de 2014 el CESE organizó un acto paralelo, «La energía
renovable
como
una
oportunidad
de
desarrollo
local»
(Bruselas).
Para
más
información:
http://cor.europa.eu/en/events/Documents/Renewables-and-Development-Agenda.pdf
En cooperación con el Ministerio de Medio Ambiente italiano y la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el 12 de
diciembre de 2014 el CESE organizó un acto paralelo, «El cambio climático y el empleo» (Bruselas). Para más información:
http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/qe-04-14-865-en-c.pdf
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Partes, que convocó a ciudadanos de todo el mundo. La Comisión Política de la Cumbre de los
Pueblos entregó al ministro peruano de Medio Ambiente y presidente de la COP20, Manuel Pulgar
Vidal, la Declaración de Lima. El documento sintetiza las demandas de una diversidad de
organizaciones, movimientos y colectivos sociales, sindicales, de mujeres, de campesinos, de
indígenas y juveniles, entre otros, peruanos e internacionales, sobre la responsabilidad del actual
sistema en el cambio climático.
La responsabilidad del ciudadano, a nivel particular o colectivo, es una pieza clave en la
lucha contra el cambio climático y, por tanto, la sensibilización es una de las tareas de la sociedad
civil organizada. Prácticas como utilizar el transporte público, ir a pie o en bicicleta, regular la
calefacción de manera que no sobrepase 20 °C, aislar bien la casa, comprar aparatos eficientes
(bombillas de bajo consumo, electrodomésticos de clase A o superior), evitar situaciones de riesgo
que puedan provocar incendios o comprar productos de madera o papel certificados con el sello FSC
son algunas de las medidas que se deberían promover.
Otra medida cada vez más relevante es la del ciudadano hecho productor. Un ejemplo son los paneles
fotovoltaicos o pequeños cargadores solares9 para cargar pilas reutilizables o el móvil, o paneles
solares térmicos para calentar el agua o biocombustibles para el coche. Es pertinente concienciar a la
sociedad de que invertir en la utilización de energías renovables supone reducir los costes a corto y
medio plazo10. Es decir, que los costes están directamente relacionados con las energías que deterioran
nuestro planeta, y no con las energías renovables que reducen el consumo de CO2.
Conclusiones
A raíz de todo lo enunciado en las líneas anteriores, con el fin de modificar estas tendencias se
requieren transformaciones profundas en el paradigma de desarrollo. La adaptación a las nuevas
condiciones climáticas y la puesta en práctica de los procesos de mitigación necesarios para el
cumplimiento de las metas climáticas exigen alcanzar un acuerdo climático global, sobre la base de la
transición hacia un desarrollo sostenible. El desarrollo sostenible implica una mayor igualdad y
cohesión social, con una matriz público-privada coherente con ese nuevo paradigma.
Uno de los principales logros de la COP20 fue restablecer la confianza entre las Partes y
establecer un marco de negociación de cara a la COP21. Sin embargo, no se lograron despejar las
grandes incertidumbres existentes sobre la Cumbre de París. Y es que la evolución de las
negociaciones y los desacuerdos entre los países desarrollados y en desarrollo, que se reiteraron en
Lima, bien podrían conducir a que no se logren los compromisos requeridos para que el aumento de la
temperatura media de la superficie de la Tierra no pase el umbral de dos grados centígrados, que la
ciencia considera peligroso. Y para aplicar todas las medidas requeridas para mantenerse por debajo
de este umbral, el Panel Intergubernamental de Cambio Climático ha señalado que solamente restan
entre veinte y veinticinco años. Como el tiempo es tan angustiosamente corto y el acuerdo de París
solo entraría en vigor en 2020, se ha acordado que todos los países presenten en este primer semestre
las contribuciones determinadas a nivel nacional de reducción de emisiones de gases de efecto
invernadero para los próximos cinco años, que, a pesar de ser de carácter voluntario, marcarían de
forma significativa el tono de lo que ocurrirá en París.
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En España, por ejemplo, según datos de la Red Eléctrica Española, desde finales de los años 2000, la potencia solar instalada
(fotovoltaica y termosolar) aumentó hasta alcanzar los 6981 MW en 2013 y cubrió el 4,9 % de la demanda de energía eléctrica
ese mismo año.
Véase Citi Research 2012; G. F Nemet, «Beyond the learning curve», Energy Policy 34, 3218-3232 (2006).
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Cabe enumerar una serie de cuestiones que serán muy relevantes en la próxima Cumbre de
París 2015 y que se han manifestado en las negociaciones de Lima: el envío de un mensaje claro a los
Gobiernos, las empresas, los inversores y el público de que la economía baja en carbono es inevitable;
es necesario conectar con el acuerdo global para la «economía real»; proporcionar un buen marco de
transparencia y rendición de cuentas sobre las acciones y el cumplimiento de los compromisos;
acelerar la inversión en bajas emisiones de carbono y el clima de las economías más resistentes;
construir una base para la acción climática que demuestre una mayor equidad entre todos; y asegurar
que los más vulnerables tienen la capacidad necesaria para dotarse de una buena capacidad de
resistencia y adaptarse a los impactos que vienen en el futuro.
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