dictamen - Junta de Comunidades de Castilla

DICTAMEN 1/2004 SOBRE EL PROYECTO DE DECRETO SOBRE
FIJACIÓN DE SERVICIOS PRESTADOS EN LOS CENTROS DE ATENCIÓN
A LA INFANCIA, SUSCEPTIBLES DE SER RETRIBUIDOS MEDIANTE
PRECIOS PÚBLICOS
De conformidad con las competencias atribuidas al Consejo Económico y
Social de Castilla-La Mancha por Ley 2/1994, de 26 de julio, modificada por Ley
8/1997, de 5 de septiembre, previo estudio y tramitación en la Comisión del Área
Social, de acuerdo con el procedimiento previsto en el Reglamento de Organización y
Funcionamiento, el Pleno, en su sesión ordinaria celebrada el 17 de marzo de 2004,
aprueba por unanimidad, el siguiente
DICTAMEN
I.- ANTECEDENTES
Con fecha 2 de marzo de 2004 tuvo entrada en el Consejo Económico y Social
de Castilla-La Mancha escrito remitido por la Consejería de Bienestar Social de la
Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por el que se solicita, a tenor de los
artículos 3.1.a) y 19 de la Ley 2/1994, de 26 de julio, la emisión de Dictamen, por
trámite de urgencia, en relación con el “Proyecto de Decreto sobre fijación de servicios
prestados en los Centros de Atención a la Infancia, susceptibles de ser retribuidos
mediante precios públicos”, cuyo texto viene acompañado de los siguientes
documentos:
-
Resolución de 24 de octubre de 2003 por la que se autoriza la iniciativa
reglamentaria.
-
Memoria económica de fecha 30 de enero de 2004.
-
Informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Bienestar
Social, de 29 de enero de 2004.
1
-
Informe de la Dirección General de Economía y Presupuestos de la
Consejería de Economía y Hacienda, de 17 de febrero de 2004.
-
Informe de la Dirección General Tributos de la Consejería de Economía y
Hacienda, de 16 de febrero de 2004.
-
Informe del Gabinete Jurídico, de 10 de marzo de 2004.
El día 15 de marzo de 2004 se reunió la Comisión del Área Social, con el fin de
elaborar la correspondiente Propuesta de Dictamen, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 38 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo. En esta
sesión de la Comisión de Trabajo se contó con la presencia de la Ilma. Sra. Dª.
Manuela Gallego Palomo, Secretaria General Técnica, y de D. Pablo Álvarez, Jefe de
Servicio Jurídico de Menores, de la Consejería de Bienestar Social, que procedieron a
realizar una exposición del texto remitido y efectuaron las aclaraciones necesarias a
las dudas suscitadas entre los distintos Consejeros de la Comisión que así pudieron
emitir, con más rigor, el Dictamen solicitado.
CONTEXTO NORMATIVO
La protección a la infancia es un criterio inspirador básico de las normas
jurídicas, presente en la Constitución, en el Derecho internacional y en la práctica
totalidad de los sectores en que el ordenamiento jurídico se divide (civil, penal, social y
administrativo).
En el Texto Magno encontramos que en los derechos constitucionales de
expresión, difusión, creación literaria e información opera como límite “…la protección
de la juventud y de la infancia…” (artículo 20.4). Con carácter más general, el artículo
39 incluye como principio rector de la política social y económica la protección a la
familia o la protección integral de los hijos, deber este último cuyos destinatarios
concretos son tanto los poderes públicos como, lógicamente, sus propios padres. El
ámbito concreto de esta protección, además del establecido en las leyes nacionales
habrá de ser también el que brinden los acuerdos internacionales que velen por sus
derechos. Particularmente con la Declaración Universal de Derechos Humanos, según
dispone el artículo 10.2 CE.
2
Pues bien, esta Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas, de 10 de diciembre de 1948, proclamó ya la necesidad de brindar una
protección especial a la infancia. Propósito que se concretó en un “mínimo ético
universal” con el “Convenio sobre los Derechos del Niño”, adoptado por la Asamblea
General de la O.N.U., cuya ratificación por España se hizo mediante Instrumento de 30
de noviembre de 1990. En el ámbito europeo, la Resolución A3-0172/92 del
Parlamento europeo, aprobó la Carta Europea de los Derechos del Niño, que supuso
la traslación al ordenamiento europeo de la Resolución de Naciones Unidas.
El derecho civil, por su parte, es el encargado de regular las relaciones
paterno-filiales en la esfera propia del Derecho de familia, en el que las funciones que
han de cumplir los padres no se presentan exclusivamente como derechos
individuales, sino como auténticos “derechos-deberes”, en los que prevalece como
principio el interés del menor. Así, por ejemplo, el artículo 154 del Código Civil advierte
que “La patria potestad se ejercerá siempre en beneficio de los hijos, de acuerdo con
su personalidad…”; y en el caso de inexistencia de la anterior, el artículo 216 del
mentado Cuerpo Legal impone el ejercicio de las funciones tutelares en beneficio del
tutelado.
En el derecho penal, la protección a la juventud y la infancia produce una
mayor controversia, ya que el establecimiento de un régimen especial de
responsabilidad penal para los menores delincuentes, representado en la Ley
Orgánica 5/2000, de 12 de enero, choca frontalmente con los intereses y deseos de
los familiares de las víctimas. Posiblemente, tales normas buscan la compatibilidad
con el artículo 25.2 CE, ya que si la orientación primordial de la pena privativa de
libertad es, según este precepto, conseguir la reeducación y reinserción social de los
penados, estos castigos no son apropiados para los menores que, lógicamente, están
completando aún su proceso de educación e inserción en la sociedad.
En el derecho social, la protección de los menores se concreta, entre otros
supuestos, en el artículo 6 del RDL 1/1995, de 24 de marzo, que prohíbe la admisión
al trabajo de los menores de 16 años, impide a los trabajadores menores de 18 años la
realización de horas extraordinarias, de trabajos nocturnos y, en fin, de aquellos que la
autoridad laboral declare insalubres, penosos, nocivos o peligrosos para su salud o su
3
formación. Todo ello como consecuencia de los compromisos internacionales
asumidos por España que como más arriba se expone, constituyen el “mínimo ético”
en la universalización de los derechos del menor.
Pero es en la esfera del derecho público donde se encuentra el conjunto de
normas de carácter más interdisciplinar en la protección a los menores. Por supuesto,
la protección que brindan no se produce sólo bajo la égida reglamentaria, sino que se
materializa también en disposiciones legales, a veces de carácter orgánico, entre las
que podemos citar la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del
Menor, que construye un marco jurídico vinculante para todos los Poderes Públicos.
Estas normas constituyen manifestaciones del “Estado social” que preconiza el artículo
1.1 de la Constitución.
Centrándonos en el ámbito concreto de Castilla-La Mancha, desde el mandato
Estatutario que impone a los poderes públicos regionales el artículo 4.2, el deber de
promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los
grupos en que se integra, sean reales y efectivas, la Ley 5/1995, de 23 de marzo, de
Solidaridad de Castilla-La Mancha, dedica su Capítulo II a “La solidaridad con los
menores”.
Las concretas medidas que se proponen en la Ley regional, son las de atención
de los menores, preferentemente en el seno familiar y, si ello no fuera posible, en las
instituciones correspondientes, fomentando las medidas adecuadas para la creación
de los recursos socio-educativos y previniendo situaciones de negligencia, abandono o
violencia. Al mismo tiempo, se procura la sensibilización de la sociedad a través de
campañas de específicas.
Por su parte, la Ley 3/1999, de 31 de marzo, del Menor de Castilla-La Mancha,
es la materialización concreta en nuestro derecho autonómico de un marco de
protección a los menores, coherente con el derecho internacional y el ordenamiento
comunitario.
En el artículo 17 de la citada Ley, se regula el Derecho a la Educación de los
Menores que, después de los derechos de la personalidad y de protección a la salud,
4
es el derecho más importante del menor, ya que es precisamente en esta etapa de la
vida cuando se forjan y acrisolan los valores de los que dependerá el éxito o el fracaso
de su inserción en la sociedad.
Pues bien, el Decreto 73/1985, de 9 de julio, fijó las tarifas de precios por
servicios prestados en los Centros de la entonces Consejería de Sanidad, Bienestar
Social y Trabajo, cuya actualización es la que pretende abordarse en el Proyecto de
Decreto objeto del presente Dictamen.
ENTORNO SOCIOECONÓMICO
La política de protección y promoción social, como ya ha tenido ocasión de
señalar este Consejo en los sucesivos Informes sobre los Proyectos de Presupuestos
Generales de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, ha venido siendo, sin
duda, una de las prioridades de nuestra Comunidad Autónoma. Así, para estas
políticas, se han presupuestado para 2004 por parte de la Administración Regional un
total de 414,34 millones euros, lo que supone un 6,62% del total del presupuesto y un
incremento del 15,70% respecto a lo presupuestado en 2003.
Ahora bien, en esta política de prestación de Servicios Sociales, hay que
distinguir dos niveles claramente diferenciados en función de la amplitud de los
destinatarios de los mismos. Así, nos encontramos, por un lado, con los Servicios
Sociales Generales que se configuran como un servicio público dirigido a toda la
población que pretende dar una respuesta cercana a las demandas y necesidades
sociales de individuos, familias, grupos y comunidades. Constituyen, por lo tanto, el
primer nivel de atención social formando una red básica que da cobertura a todo el
territorio regional.
El segundo nivel, corresponde a la atención a sectores sociales específicos, a
sectores concretos y no a la generalidad de la población, que presentan características
diferenciadas que requieren un tratamiento separado. Se tienen así, los servicios
sociales dirigidos a la mujer, las personas mayores, o, como el caso que nos ocupa, la
infancia.
5
Los programas de infancia y familia se encuadran en el Plan Integral para la
Infancia y la Adolescencia 1999/2003 y en la Ley del Menor de Castilla-La Mancha, y
su regulación se concreta en la actualidad, para el caso de la atención a la infancia, en
la Orden de 18 de diciembre de 2003, de la Consejería de Bienestar Social, y
responden fundamentalmente a la preocupación por proporcionarles un sistema de
protección integral. La atención a la infancia y a los menores persigue la doble
finalidad de apoyar a la familia y de potenciar las capacidades físicas, psíquicas y
sociales de los niños, favoreciendo su desarrollo integral en contacto con el núcleo
familiar y comunitario.
A este fin, en el año 2002 (según la Cuenta General de la Junta para ese
ejercicio presupuestario) se destinaron un total de 44,20 millones de euros, con un
incremento de más del 29% respecto a lo gastado en 2001. Las actuaciones en esta
materia se concretan en una serie medidas y dispositivos de los que se pueden
destacar las ludotecas; los servicios temporeros de atención a la infancia, cuyo
objetivo es apoyar a las familias en la atención a sus hijos cuando a lo largo del año
tienen que dedicarse a campañas de recolección agrícola, desplazándose en
ocasiones de su localidad de origen; la Línea de la Infancia, que es un teléfono gratuito
de atención a niños y adolescentes con el objetivo de ofrecer un espacio de escucha y
orientación que dé una respuesta rápida y eficaz a los problemas y necesidades que
planteen; y el Programa de Promoción de la Infancia que tiene como objetivo
fundamental la defensa y difusión de los derechos de la infancia, en cumplimiento de
la Convención de los Derechos del Niño.
Por último, se recogen también los Centros de Atención a la Infancia, objeto
principal del Proyecto de Decreto sometido a Dictamen. Los Centros de Atención a la
Infancia (CAI) están dirigidos a niños de 0 a 3 años. Según las últimas cifras
disponibles del Padrón Municipal publicadas por el INE en nuestra Comunidad existían
más de 62.000 niños entre estas edades.
Su objetivo fundamental es responder a las necesidades tanto sociales como
educativas del niño y de su familia mediante su atención diaria en el seno de un grupo
de iguales, y con la propuesta de actividades adecuadas a cada edad en la asistencia
regular al mismo. Pueden ser tanto centros de gestión propia de la Administración
6
Regional, como de gestión Municipal o privada pero con convenio con la
Administración Regional.
Los Centros de Atención a la Infancia de Gestión Propia, de los que existían en
nuestra región 37 en 2003, pretenden conciliar la vida familiar y laboral por lo que
cuentan con servicio de comedor y horario ampliado. En ellos se reserva un 5% de las
plazas para niños con necesidades educativas especiales. El plazo de solicitudes para
el nuevo curso es del 19 de abril hasta el 10 de mayo, exceptuando en los casos de
urgencia social en los que el plazo permanece abierto durante todo el año.
Su funcionamiento se rige por la Orden de 21-03-2000, de la Consejería de
Bienestar Social por la que se regula el horario y el procedimiento de admisión en
Centros de Atención a la Infancia.
En cuanto a los Centros de Atención a la Infancia de Gestión Municipal o
Privada, la Consejería de Bienestar Social colabora con Ayuntamientos y Asociaciones
sin fin de lucro mediante la suscripción de Convenios de cooperación para el
mantenimiento y funcionamiento de los Centros de la red pública. Estos centros, de los
que existían 132 en 2003, comparten los mismos objetivos que los anteriores y al igual
que en los gestionados directamente por la Consejería de Bienestar Social, se reserva
un 5% de las plazas para niños con necesidades educativas especiales y otro 5% para
urgencias sociales.
CENTROS DE ATENCIÓN A LA INFANCIA EN CASTILLA-LA MANCHA.2003
Albacete
Ciudad Real
Cuenca
Guadalajara
Toledo
Total
Propios
5
16
4
2
10
37
Convenidos
48
20
11
18
35
132
Totales
53
36
15
20
45
169
Fuente: Consejería de Bienestar Social
Por otra parte, como se recoge en el cuadro siguiente, las plazas disponibles
en los CAI han experimentado un importante aumento en los tres últimos años, que ha
sido del 3,78% en 2003 y del 3,97% en 2002.
7
ATENCIÓN A LA INFANCIA Y A LOS MENORES
2001
2002
Plazas en Centros de Atención a la Infancia
8.684
9.029
2003
9.371
Fuente: Consejería de Bienestar Social
Por último, puesto que el objeto concreto del proyecto de Decreto sometido a
Dictamen es la fijación de los precios públicos a satisfacer por la utilización de los
servicios de los CAI, parece conveniente para una correcta valoración del mismo
establecer la comparación respecto a los actualmente vigentes. A este respecto hay
que señalar que se hace difícil la comparación homogénea de ambos, puesto que en
el Decreto 73/1985, se establecían las tarifas por los servicios prestados en
Guarderías y Hogares Infantiles, por lo que no existe una categoría exactamente
coincidente con los actuales CAI, y, por otra parte, dichas tarifas se establecen, no en
función fundamentalmente del Salario Mínimo Interprofesional (SMI), como ocurre en
el Proyecto de Decreto que se está analizando, sino de determinados tramos de renta
familiar mensual.
No obstante, en los cuadros siguientes se intenta realizar dicha comparación,
para lo que se tiene en cuenta que el SMI para 2004 está fijado en 460,5 €/mes.
IMPORTE DEL PRECIO PÚBLICO EN FUNCIÓN DE LO ESTABLECIDO EN EL PROYECTO
DE DECRETO
Renta per cápita
Tramos del SMI
REDUCCIÓN
Precio
mensual per cápita
mensual
en €
en euros
Hasta el 30 % S.M.I.
138,15
92%
14,4
Más del 30 % y hasta el 35 % S.M.I.
> 138,15 <161,18
89%
19,8
Más del 35 % y hasta el 40 % S.M.I
>161,18<184,20
83%
30,6
8
Más del 40 % y hasta el 45 % S.M.I.
Más del 45 % y hasta el 50 % S.M.I.
Más del 50 % y hasta el 55 % S.M.I.
Más del 55 % y hasta el 60 % S.M.I.
Más del 60 % y hasta el 70% S.M.I.
Más del 70 % y hasta el 80 % S.M.I.
Más del 80 % y hasta el 90 % S.M.I.
Más del 90 % y hasta el 100%S .M.I.
Más del 100 % y hasta el 110 % del S.M.I.
Más del 110 % S.M.I.
>184,20<207,23
>207,23<230,25
>230,25<253,28
>253,28<276,30
276,30<322,35
>322,35<368,40
>368,40<414,45
>414,45<460,50
>460,50<506,55
>506,55
78%
72%
67%
61%
56%
44%
33%
22%
11%
0%
39,6
50,4
59,4
70,2
79,2
100,8
120,6
140,4
160,2
180,00
Fuente: Elaboración propia
Por otra parte, en el siguiente cuadro se recogen las tarifas vigentes según el
Decreto 73/1985 para los servicios de Guardería, que son los que más se aproximan,
por la edad de los niños que acudían a las mismas, a los de los CAI. Para ello
simplemente se ha pasado de pesetas a euros.
IMPORTE DE LA TARIFA EN GUARDERÍAS SEGÚN EL DECRETO 73/1985
Renta mensual per cápita
Tarifa mensual en euros
menos de 90,15 €
0,00
De 90,15 a 108,18 €
4,81
De 108,18 a 126,21 €
9,62
De 126,21 a 144,24 €
14,42
De 144,24 a 162,27€
19,23
De 162,27 a 180,30 €
25,24
De 180,30 a 198,33 €
32,45
De 198,33 a 216,36 €
39,67
De 216,36 a 234,39 €
46,88
De 234,39 a 252,43 €
54,09
Más de 252,43 €
60,10
Fuente: Elaboración propia
Como se observa, la primera diferencia evidente es que en los precios vigentes
existe un tramo de renta (menos de 90,15 € mensuales) para el que no se abona nada
por los servicios, mientras que esto no ocurre en la regulación establecida en el
proyecto de Decreto sometido a Dictamen. Pero hay que tener en cuenta que según el
artículo 3 del proyecto, se declaran exentos de pago del precio público los solicitantes
que carezcan de medios suficientes para atender las necesidades básicas de la vida,
lo que, sin duda, incluye a los que tienen una renta inferior a los 90,15 € mensuales.
Por lo demás, y aunque los tramos de renta mensual no son homogéneos, para
niveles de renta parecidos, los precios establecidos en el presente proyecto de
Decreto son prácticamente similares a los del vigente actualmente. Así, por ejemplo,
9
para rentas mensuales de entre 144,24 y 162,27 € el proyecto establece un precio de
19,23 €, mientras que la tarifa vigente para rentas de entre 138,15 y 161,18 € (un nivel
similar) es de 19,8 €. Esto teniendo en cuenta que, según los datos del Instituto
Nacional de Estadística, el Índice de Precios al Consumo se incrementó desde 1985 a
diciembre de 2003 en un 122,6% en España y un 113,2% en Castilla-La Mancha.
Además hay que tener en cuenta otro tipo de reducciones que se acumulan a
las reguladas en función del SMI en el proyecto de Decreto y que no se recogían en el
Decreto 73/1985, como la de familias numerosas (25% por un hijo y 50% por los
restantes), por parto múltiple (25% por cada hijo) y por parto múltiple en familias
numerosas (25% por un hijo, 50% para el segundo, 75% por el tercero y exentos el
resto).
II.- CONTENIDO
El Proyecto de Decreto se compone de una Exposición de Motivos (sin
denominación concreta de tal), 4 artículos, 1 Disposición Transitoria, 2 Disposiciones
Derogatorias, 3 Disposiciones Finales y un Anexo.
En la Exposición de Motivos después de citar los fundamentos normativos de
las medidas de atención socio-educativas a los menores en los Centros de Atención a
la Infancia de la Administración regional, se justifica la actualización de tarifas de estos
Centros por el tiempo transcurrido desde la aprobación del Decreto 73/1985 que los
regulaba.
El artículo 1 dispone con carácter general la cuantía del precio público por
utilización de los servicios de los Centros de Atención a la Infancia, sin perjuicio de
entender subvencionada la diferencia entre el coste efectivo de la plaza y el precio
público establecido para la misma.
En su artículo 2 se perfila el concepto de unidad familiar en el párrafo primero.
En el párrafo segundo se determinan los ingresos computables. En el párrafo tercero
se establece la forma de fijación del precio público, teniendo en cuenta los ingresos
10
anuales de la unidad familiar, divididos entre el número de miembros de la misma y
doce mensualidades.
El artículo 3, apartado primero, se contienen las deducciones del precio
público; en el apartado segundo se regulan las reducciones por remisión al Anexo. El
apartado tercero regula los supuestos de exención del pago.
Por último, el artículo 4 dispone que el pago del precio público se hará efectivo
en los diez primeros días del mes en que se presta el servicio.
La Disposición Transitoria prevé la aplicación exclusiva del Decreto a las
solicitudes de reserva de plazas obtenidas en el curso anterior.
La Disposición Derogatoria primera deja sin efecto expresamente el Decreto
73/1985, en lo referente a la regulación sobre la tarifa de precios de guarderías.
La
Disposición
Derogatoria
segunda
deroga
tácitamente
cuantas
disposiciones de igual o inferior rango se opongan al Decreto.
La Disposición Final primera faculta al titular de la Consejería de Bienestar
Social para dictar cuantas disposiciones y actos sean necesarios para el desarrollo y
ejecución del Decreto.
La Disposición Final segunda autoriza al titular de la Consejería de Bienestar
Social para que mediante Orden proceda a la revisión de la cuantía de los precios
públicos regulados en el presente Decreto, previo informe favorable de la Consejería
de Economía y Hacienda
La Disposición Final tercera dispone la vigencia del Decreto para el día
siguiente a su publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha.
El Anexo contiene las reducciones generales y adicionales del precio público
en función de la renta per cápita y los miembros de la unidad familiar.
11
III.- VALORACIÓN Y OBSERVACIONES
A.- DE CARÁCTER GENERAL
Es incuestionable la importancia de la educación infantil para el futuro
desarrollo de los menores. Con ella se forjan los principios y valores que van a
cimentar después la personalidad humana y se producen las primeras experiencias de
socialización, de cuyo éxito depende nada menos que la misma integración del
individuo entre sus semejantes.
Por eso, la labor que se desarrolla en los Centros de Atención a la Infancia es
mucho más importante que la que sugería la vieja terminología de “guarderías
infantiles” y pone de manifiesto la importancia de estos Centros que, además, cumplen
el relevante papel de facilitar la conciliación de la vida familiar y laboral, en una
sociedad moderna.
En consecuencia el CES recomienda que, desde el Gobierno Regional se
potencie el incremento del número de plazas puestas a disposición de los ciudadanos
de Castilla-La Mancha, tanto en los Centros de titularidad pública, de los que es
directamente responsable, como favoreciendo la creación y funcionamiento de Centros
privados. Asimismo, sería recomendable que se revisasen los horarios de los Centros
ampliándolos para lograr una mejor conciliación de la vida familiar y laboral. En este
mismo sentido, el CES considera que quizás sería conveniente revisar ciertos criterios
de admisión a los CAI para asegurarse que no se puedan generar situaciones
potencialmente injustas, mientras que no existan plazas suficientes para toda la
demanda existente, y así facilitar el acceso a los más desfavorecidos.
De todas formas, justo es reconocer la sensibilidad del Gobierno Regional en el
mantenimiento, durante casi 20 años, del nivel de precios de los servicios prestados
en los Centros de Atención a la Infancia de titularidad regional, cuando el coste de la
vida se ha más que duplicado en todo este periodo.
12
Por ello, la actual regulación, si bien conlleva un incremento del precio público
sobre el existente, no supone, sin embargo, una medida criticable ni desmesurada,
teniendo en cuenta que todavía el coste del servicio que se presta está muy por
encima del importe general del precio público que, por su parte, puede luego ser
objeto de las pertinentes exenciones o reducciones.
En lo que se refiere a cuestiones de técnica normativa, el CES recomienda que
la regulación del precio público abordada en el Proyecto de Decreto constituya un
régimen jurídico completo y sistemático, para lo que remitimos a las sugerencias que
al respecto realizamos en el comentario concreto al articulado.
B.- AL TEXTO DEL PROYECTO
Título de la norma.
Según su dicción literal, la norma es de “fijación de servicios prestados en los
Centros de Atención a la Infancia, susceptibles de ser retribuidos mediante precios
públicos”.
Pues bien, parece que, por su contenido, el Decreto desborda la mera “fijación
de servicios” (que serán estrictamente los que se desarrollen en los Centros de
Atención a la Infancia). Para comprender, de forma más general, el contenido de la
norma quizás fuese más recomendable modificar el título de la forma siguiente “la
regulación del régimen jurídico de los precios públicos satisfechos por la prestación de
servicios en Centros de Atención a la Infancia”.
Exposición de Motivos.
En los párrafos cuarto y quinto se establece como motivo central para la
aprobación del presente Decreto que:
13
"El tiempo transcurrido desde la entrada en vigor del citado Decreto 73/1985,
de 9 de julio, hace necesario la revisión de los importes de los precios públicos de los
denominados actualmente Centros de Atención a la Infancia.
Por ello procede establecer las condiciones para la retribución mediante precio
público de los servicios prestados en los Centros de Atención a la Infancia…”
Se trata de una motivación más amplia de la expresada porque si, en realidad,
la causa que justifica la reforma es simplemente la revisión de los importes de los
precios establecidos en el Decreto 73/1985, sólo hubiera sido necesario establecer las
cuantías nuevas debidamente revisadas. Por ello, al pretender “establecer las
condiciones para la retribución mediante precio público” se va más allá de la simple
actualización, por lo que quizá conviniese justificar mejor las razones de la
obsolescencia de la norma que se deroga.
Hay que resaltar que ya el artículo 4 del Decreto 73/1985 preveía la posibilidad
de actualización anual de las tarifas por Acuerdo del Consejo de Gobierno por lo que,
en principio, la adecuación del importe de las tarifas podría haberse hecho más
sencillamente por esta vía. A la vista de las cuestiones que se regulan (como el cálculo
de la renta familiar, deducciones, reducciones y exenciones del precio público y pago
del mismo) lo que verdaderamente se pretende es completar el régimen jurídico del
ingreso. En algunos casos (como el de definición de unidad familiar) lo pretendido
sería dotar de rango normativo superior a prescripciones ya contenidas en la Orden de
la Consejería de 21 de marzo de 2000, sobre Horario y Procedimiento de Admisión en
Centros de Atención a la Infancia.
Por lo anterior y puesto que las Exposiciones de Motivos han de estar
presididas por el principio de servicio al destinatario de la norma, entendemos que
debe darse una mayor explicación de las razones que justifican el Proyecto de Decreto
sometido a Dictamen.
Artículo 1. Coste del servicio y retribución mediante precio público.
14
El artículo 30.1 de la Ley 3/1990, 18 de mayo, de Tasas y Precios Públicos,
establece que “Los bienes, servicios y actividades susceptibles de ser retribuidos
mediante precios públicos se determinarán por el Consejo de Gobierno de la Junta de
Comunidades de Castilla La Mancha a propuesta conjunta de la Consejería de
Economía y Hacienda y de la Consejería que los preste o de la que dependa el
Organismo correspondiente”.
Por ello parece que, sistemáticamente, el primer artículo debería indicar
expresamente que “Se consideran servicios retribuibles mediante precios públicos, los
prestados en los Centros de Atención a la Infancia de titularidad autonómica, por el
ingreso de los menores en los mismos a solicitud de los padres, tutores o
guardadores”.
En la línea de completar el régimen jurídico del precio público, parece que
debería incluirse en el Proyecto el contenido del artículo 2 de la Orden de la
Consejería de Bienestar Social de 21 de marzo de 2000, concretando los requisitos
que han de cumplir los solicitantes (que habrán de ser los responsables legales de
niños residentes en Castilla-La Mancha, nacidos con anterioridad a la fecha de
terminación del plazo de solicitud y que no hayan cumplido cuatro años el 31 de
diciembre de aquel en que se solicita la plaza, salvo en las localidades en que el
organismo competente en Educación haya completado el segundo ciclo de educación
infantil, en cuyo caso para poder presentar la solicitud no debería haber cumplido tres
años el 31 de diciembre del año en que solicita la plaza).
En el nº 2 del artículo se regula, con carácter general, el importe del precio
público. Pero luego se dice que esta cantidad “ se reducirá en función de la renta per
cápita, conforme a las cuantías y porcentajes establecidos en el Anexo de este
Decreto, y con las reducciones adicionales que se señalan en el mismo ".
En realidad, la fijación concreta de las cantidades que han de satisfacerse no
dependen sólo de las reducciones aplicables, como sugiere el precepto. Es posible
que se apliquen casos de exención, por lo que no resulta procedente la exclusiva
remisión al anexo (que contempla sólo las reducciones). Concretaremos más el
alcance sistemático de este comentario en los siguientes puntos.
15
Artículo 2. Cálculo de la renta de la unidad familiar.
En consonancia con los informes de la Dirección General de Economía y
Presupuestos y de la Dirección General de Tributos, que se acompañan al expediente,
creemos que la indeterminación jurídica que se produce en las reglas de cálculo aquí
fijadas podría subsanarse con la remisión a las correspondientes reglas del Impuesto
de la Renta de las Personas Físicas ya que, razonablemente, habrá de ser la
declaración fiscal del solicitante el documento justificativo de rentas ante la Consejería.
Artículo 3. Deducciones, reducciones y exenciones del precio público.
Creemos que el nº 1 del precepto no está correctamente ubicado, desde el
punto de vista sistemático. En efecto, se regulan como “deducciones del precio
público” lo que no son sino reducciones en los ingresos netos de la unidad familiar,
que luego sirven para determinar la cuantía general del precio público.
Por tanto, parece que la situación correcta de este apartado sería como último
párrafo del artículo anterior.
Además,
indeterminación:
en
ante
relación
el
con
silencio
estas
del
deducciones
artículo
no
hay
que
sabemos
si
señalar
se
su
aplican
cumulativamente o de forma excluyente. Sería oportuno profundizar más en la
explicación de los criterios correspondientes.
También estimamos (en consonancia con lo dispuesto en el informe de la
Dirección General de Economía y Presupuestos) que el nº 3 del artículo referido a
“exenciones” merece un artículo propio. En concreto, sugerimos que, puesto que las
exenciones implican la no exigencia del precio público, se consignen en lugar
inmediato posterior al artículo que especifique los servicios que generan el ingreso (ya
que cuando ni siquiera es exigible, no tienen sentido las operaciones de determinación
de la renta ni las reducciones aplicables a la misma).
16
En el caso de las exenciones no queda claro quienes habrán de ser sus
beneficiarios en el primero de los supuestos que exige a los solicitantes carecer “…de
medios suficientes con que atender las necesidades básicas de la vida, de acuerdo
con los criterios establecidos en la normativa reguladora del Ingreso Mínimo de
Solidaridad”.
Pues bien, esta normativa es el Decreto 177/2002, de 17 de diciembre, y en
ella los requisitos para acceder a la ayuda se remiten al artículo 53 de la Ley 5/1995,
de 23 de marzo, de Solidaridad de Castilla-La Mancha, que a su vez habla de “carecer
de medios económicos equivalentes en su cuantía a la señalada para el Ingreso
Mínimo de Solidaridad”, por lo que se produce un juego de remisiones que induce a
confusión. Entre los requisitos de la Ley de Solidaridad, se exige, además, constituir
una unidad familiar independiente con un año de antelación a la solicitud (lo que es
discutible que sea de aplicación a la exención aquí prevista).
En resumen, deberá aclararse mucho más el alcance de esta exención. Si la
remisión hay que hacerla a las normas que regulen el IMS deberán al menos indicarse
los concretos artículos de la norma que especifiquen los requisitos. De lo contrario, la
exención podría contener elementos discrecionales, en detrimento del rigor debido a la
regulación de un ingreso público.
Artículo 4. Pago del precio público.
Sería recomendable, en aras de la completa regulación por el Decreto del
régimen jurídico del precio público, que se incluyera el contenido del artículo 11 de la
Orden de 21 de marzo de 2000, que establece aspectos adicionales en la forma de
pago y recaudación, asumiendo el contenido de este artículo que juzgue compatible
con su filosofía, pues las derogaciones tácitas provocan siempre problemas de
interpretación.
IV.- CONCLUSIÓN
17
El Consejo Económico y Social, sin perjuicio de las valoraciones y
observaciones realizadas, dictamina favorablemente el Proyecto de Decreto sobre
fijación de servicios prestados en los Centros de Atención a la Infancia, susceptibles
de ser retribuidos mediante precios públicos.
Toledo, a 17 de marzo de 2004
LA SECRETARIA GENERAL
Carmen Suárez Blanco
Vº Bº EL PRESIDENTE
Justo Zambrana Pineda
18