Seguridad Social o Asistencia Social?

Los complementos autonómicos:
¿Seguridad Social o Asistencia Social?
FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO*
INTRODUCCIÓN
como la balear5, establecieron también este
tipo de ayudas.
E
El proceder de estas Comunidades Autónomas ha generado una enorme polémica,
tanto jurídica como política. Este estudio pretende reflexionar sobre la adecuación de la
actuación de dichas Comunidades. Analizaremos los argumentos que han sido esgrimidos por cada una de las partes para defender
su postura y expondremos nuestro parecer
acerca de los mismos, advirtiendo desde ahora que éste es un tema complejo que debe huir
de simplificaciones; los matices y las soluciones abiertas serán los protagonistas de este
trabajo, pues en un tema como el que nos ocupa, no creemos que sea acertado afirmar o
negar, sin más, la capacidad de las Comunidades Autónomas de establecer complementos. Una u otra opción pueden ser válidas si
tenemos en cuenta otras variables.
n junio de 1998 la Comunidad Autónoma de Andalucía abría el debate
sobre el régimen jurídico competencial y la suficiencia del sistema de protección
social, con la decisión de establecer ayudas
para los beneficiarios de pensiones no contributivas de la Seguridad Social residentes en
su territorio1. El Gobierno Central entendió
que la Comunidad Autónoma había invadido
sus competencias e interpuso un conflicto
positivo de competencias2 ante el Tribunal
Constitucional que aún está pendiente de
resolución. El Alto Tribunal, mediante Auto3,
levantó la suspensión de la vigencia de la normativa autonómica andaluza, que había sido
previamente decidida, lo que amplió el debate
político. Siguiendo el ejemplo de la Comunidad andaluza, tanto lo Comunidad catalana4
* Departamento de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social. Facultad de Derecho. Universidad
Complutense de Madrid.
1
Ésto se realizó por medio de los Decretos 283 y
284, de 29 de diciembre de 1998, publicados en el
Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, de 31 de
diciembre de 1998.
2
Conflicto positivo de competencias nº 1208/1999.
3
Auto de 21 de julio de 1999, nº 194/1999.
4
Por medio de la Resolución de 8 de septiembre de
1999, publicada en el Diario Oficial de Cataluña nº
2979, de 21 de septiembre de 1999.
El análisis de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional será de vital importancia
en nuestra tarea. Como ya han señalado otros
autores, lo que el Tribunal Constitucional
juzga con arreglo a criterios y razones jurídi-
5
Por medio de los Acuerdos del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, de 12 de noviembre de 1999 y
de 29 de diciembre de 2000, publicados respectivamente en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares, nº 149, de 30 de noviembre de
1999 y nº 21, de 17 de febrero de 2001.
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129
ESTUDIOS
cas son controversias políticas «en cuanto que
la disputa sobre el ejercicio, la distribución y
el uso del poder constituyen el núcleo de la
política» 6 . El Tribunal Constitucional, al
resolver un conflicto de competencia y definirla como parte del contenido del ámbito
competencial del Estado, o de la Comunidad
Autónoma, está poniendo fin a lo que en un
lenguaje metajurídico bien se pueden calificar como disputas por parcelas de poder objetivo entre poderes políticos. El Tribunal
Constitucional está desempeñando una tarea
de gran trascendencia política, pues está
colaborando en la configuración y concretización del Estado Autonómico7.
Todos aquellos que se ocupan del estudio
de los problemas de distribución de competencias en nuestro país serán conscientes de
la enorme dificultad que ello conlleva, debido
a nuestro singular modelo de organización
territorial. Sin embargo, sería erróneo el
planteamiento de enfrentar al Estado con las
Comunidades Autónomas, pues no hemos de
olvidar que las Comunidades Autónomas forman parte del Estado, deberían estar del mismo lado y su objetivo ha de ser, como en el
caso del Gobierno central, el de velar por los
intereses de los ciudadanos, residan o no en
sus respectivos territorios autonómicos.
1. EN BUSCA DE UN CONCEPTO
1.1. Introducción
La piedra angular de este trabajo será el
encuadramiento de los complementos establecidos por las Comunidades Autónomas en
la materia de Seguridad Social y, más concre-
6
Discurso del que fuere presidente del Tribunal Constitucional, Manuel García-Pelayo, en el acto solemne de
constitución del Tribunal Constitucional el día 12 de julio
de 1980, Tribunal Constitucional, Madrid, 1980, pág. 19.
7
TOMÁS Y VALIENTE, F.: El reparto competencial en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Tecnos,
Madrid, 1988, págs. 150-152.
130
tamente, en la legislación básica o no básica
de la misma, o en la materia de Asistencia
Social. Esta tarea resultará difícil, pues las
fronteras entre Seguridad Social y Asistencia
Social son difusas, y más aún desde la aparición en 1990 de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social. Sin embargo, la
consecuencia de dicho encuadramiento es
vital, pues de él se deriva la competencia para
su establecimiento o bien por parte del Estado o bien por parte de las Comunidades Autónomas. Según el Art. 149.1.17 de la Constitución es competencia exclusiva del Estado «la
legislación básica y el régimen económico de
la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades
Autónomas». Por otro lado, el Art. 148.1.20 de
la Constitución incluye a la «Asistencia
Social» dentro de las competencias asumibles
por las Comunidades Autónomas.
Hemos de precisar que la Constitución no
atribuye competencias a las Comunidades
Autónomas, tan sólo posibilita la asunción de
las mismas por medio de los Estatutos de
Autonomía. En el supuesto de las Comunidades analizadas, todas ellas han aprovechado
la oportunidad que la Constitución les brinda
y han asumido la competencia de Asistencia
Social prevista en el Art. 148.1.20 CE8. Las
citadas Comunidades establecen los complementos al amparo de esta competencia, pero
¿son realmente los complementos autonómicos una medida de Asistencia Social o, por el
contrario y, como defiende el Gobierno, forman parte de la legislación básica de la Seguridad Social? Para dar respuesta a este interrogante es preciso definir previamente tanto
lo que se entiende por Seguridad Social, como
por Asistencia Social.
8
Así lo ponen de manifiesto el art. 13.22 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, el art. 9.25 del Estatuto de Autonomía para Cataluña y el art. 10.14 del Estatuto de Autonomía para las Islas Baleares.
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FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO
1.2. Delimitación conceptual de la
Asistencia Social y de la
Seguridad Social
1.2.1. Evolución histórica y concepto de
Asistencia Social
Para encontrar uno de los primeros antecedentes de la Asistencia Social nos remontaremos al primitivo cristianismo y a uno de
sus principios básicos: la caridad9. Las primeras comunidades, siguiendo las enseñanzas
del Maestro, practicaban el bien con su prójimo en espera de la recompensa prometida
que era la vida eterna. Estas primeras comunidades se extendieron a lo largo de la tierra
e impregnaron a sus semejantes del espíritu
contenido en la máxima «amarás a tu prójimo
como a tí mismo».
La influencia religiosa, perduró a lo largo
de los siglos, llegando a su punto culminante
en la Edad Media, tanto en el orden político,
como jurídico o cultural. La pobreza llegó a
ser considerada como una virtud y los pobres,
como el medio de ejercitar la caridad y las
buenas obras.
Con la llegada del renacimiento y su concepción egocéntrica del mundo, ya no es la
promesa de un reino futuro lo que impulsa al
individuo a hacer el bien, sino que se considera que la eliminación de la pobreza es un fin
en sí mismo, pues una ciudad con mendigos y
pordioseros es la antítesis del ideal humanista. Sin embargo, las ideas renacentistas no
tuvieron gran calado en España10, que se
seguía bajo la férrea influencia religiosa y
considerando a la caridad como el fundamen-
9
Seguimos la evolución histórica que nos ofrece
ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.: La asistencia social y los servicios sociales en España, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2000, págs. 26 y ss.
10
Y ello, a pesar de que hubo grandes humanistas
españoles que teorizaron sobre la pobreza y sobre el
modo en que la sociedad debía afrontar tan grave problema. Destacan entre ellos Juan Luis Vives, Domingo
de Soto, Juan de Robles o Cristóbal Pérez de Herrera.
to de la protección social. Durante esta época,
el Estado, tímidamente, fue asumiendo un
papel activo en la protección social, por lo que
la Iglesia comenzó a sentirse relegada. Los
sectores que concebían la acción social como
medio para la realización del destino del
hombre y de la sociedad, y no como un fin en
sí mismo, advertían que «una Seguridad
Social completa, organizada por el Estado,
corre el riesgo de minar el espíritu de dedicación, de caridad, que es el único que puede
vivificar a la comunidad, haciendo surgir una
multitud de explotadores desaprensivos y
abriendo el camino a todos los fraudes y abusos»11.
Con el inicio del siglo XIX, las ideas ilustradas y el liberalismo propician la transformación de la caridad como medio de asistencia social dando paso a la beneficencia. Como
consecuencia de las numerosas desamortizaciones, la Iglesia, despojada de sus bienes, ya
no es capaz de continuar con la misma intensidad la función asistencial que a lo largo de
los siglos había venido desarrollando, por lo
que es el Estado el que a partir de ahora
comenzará a cobrar protagonismo ocupándose de dichas tareas.
La principal característica del sistema de
beneficencia es su carácter público. La beneficencia pasa a formar parte del Derecho quedando relegada la caridad al fuero interno del
individuo, ocupando un lugar dentro de la
moral. La asistencia al indigente será otorgada como un servicio administrativo y la beneficencia contará con una estructura laica y
una organización política. Será la Ley de 6 de
febrero de 1822, sobre Establecimiento General de Beneficencia12, completada con la Ley
de 12 de febrero, sobre Arbitrios del Plan de
11
VAN CESTEL, C.: La doctrina social de la Iglesia, Herder, Barcelona, 1964, pág. 289.
12
Sobre los aspectos más relevantes de esta Ley:
ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.: La asistencia social y los servicios sociales en España, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2000, págs. 76-78.
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ESTUDIOS
Beneficencia, el verdadero impulso que configuró a la beneficencia como sistema público.
Dicho carácter se consolidó definitivamente
con la Ley de Beneficencia de 20 de junio de
184913 y su Reglamento de ejecución de 14 de
mayo de 1852. Durante este período, la beneficencia sigue ocupándose de las necesidades
básicas del individuo, como son el alimento, el
vestido y el alojamiento, sin embargo, a diferencia de lo que ocurría en la Edad Media,
existe ya una cierta diferenciación en función
de las personas atendidas y los lugares en
que son recibidas, lo que conllevará la especificación de los establecimientos benéficos que
se van creando.
La Constitución de 1931 será el primer
texto legislativo que en nuestro país se refiera a la noción de Asistencia Social pública.
Con la aparición de este nuevo concepto, se
pretende desvincular a la protección ofrecida
por el Estado, del carácter graciable o discrecional con el que había contado la beneficencia14. El desarrollo del Estado Social de Derecho provoca que la protección se ofrezca no
sólo a los indigentes, como sucedía con la
antigua beneficencia, sino a todos los ciudadanos que se encontraran en una situación
económicamente débil. Las notas características de dicha Asistencia Social son las
siguientes:
a) insuficiencia de recursos del asistido,
en contraste, como ya veremos, con la protección que otorgan los Seguros Sociales,
b) atención no sólo a las necesidades básicas
de la vida, identificadas con la mera subsistencia, como hacía la beneficencia, sino también al
mantenimiento del nivel vital de cada individuo,
13
Sobre los aspectos más relevantes de esta Ley:
ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.: La asistencia social y los servicios sociales en España, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2000, págs. 79-82.
14
ALONSO OLEA, M. define a la beneficencia como
«ayuda graciosa y discrecional al indigente que demostrara serlo» en Instituciones de Seguridad Social, 17ª ed.,
Cívitas, Madrid, 2000, pág. 27.
132
c) carácter residual y complementario respecto a los Seguros Sociales,
d) gratuidad de las prestaciones, sin perjuicio de la exigibilidad de determinadas
prestaciones,
e) financiación exclusiva con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado,
f) y, lo que es más importante, en contraste con la discrecionalidad de la beneficencia,
la Asistencia Social funciona ya enmarcada
en los trámites de un servicio público frente
al cual es posible realizar exigencias jurídicamente fundadas en Derecho. Lo cual, ciertamente, no equivale a afirmar que las prestaciones de Asistencia Social tengan, en este
momento, el carácter de derecho público exigible.
Debido a que la aparición de la Asistencia
Social coincidió con la aparición y el auge de
la Seguridad Social, ésta quedó relegada a un
segundo plano. Con la Constitución de 1978,
en la que se prevé la asunción de competencias de las Comunidades Autónomas en
materia de Asistencia Social, la misma vuelve a cobrar protagonismo.
En cuanto al concepto de Asistencia Social,
la Constitución tan sólo la menciona para
atribuir en exclusiva su competencia a las
Comunidades Autónomas. Por ello, para
intentar obtener una definición de Asistencia
Social, hemos de acudir a la doctrina del Tribunal Constitucional que nos remite «a conceptos elaborados en el plano de la legislación
general»15. El art. 38.2 de la Ley General de la
Seguridad Social contempla los «beneficios de
la asistencia social» como «complemento de
las prestaciones del sistema».
Vemos, por tanto, que existe una Asistencia Social integrante del sistema de Seguridad Social, dirigida precisamente a las «personas incluidas en su campo de aplicación» y
15
STC 76/1986, de 9 de junio, F.J. 6º.
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sus familiares y asimilados, como señala el
art. 55 de la Ley General de la Seguridad
Social. Dicho precepto, como bien ha señalado
Montoya Melgar16 diseña el alcance de la
citada Asistencia Social de la Seguridad
Social: a) tal asistencia se dispensa a las referidas personas cuando se encuentren en
situaciones de necesidad, previa demostración (salvo caso de urgencia) de falta de
medios para remediarlas; b) tal asistencia
consiste en «servicios y auxilios económicos»,
de los que el precepto da dos ejemplos: los tratamientos médicos de tipo excepcional, y la
pérdida de ingresos por rotura de prótesis.
Por otra parte, existe una Asistencia
Social ajena al sistema de la Seguridad
Social, concebida por el Tribunal Constitucional como «un mecanismo por grupos de población a los que no alcanza aquel sistema (de
Seguridad Social) y que opera mediante técnicas distintas de las propias de la Seguridad
Social. En el momento actual –con independencia de que la evolución del sistema de
Seguridad Social pueda ir en la misma dirección– es característica de la Asistencia Social
su sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios»17.
De las palabras del Alto Tribunal se desprende la existencia de una Asistencia Social
externa al sistema de Seguridad Social que
cubre los vacíos dejados por el mismo. El Alto
Tribunal si bien constata la ausencia de todo
elemento contributivo en el ámbito de la Asistencia Social y eleva ese dato a elemento
característico de la misma frente a la Seguridad Social, en el momento en el que resuelve,
apunta la evolución del sistema de Seguridad
Social hacia aspectos asistenciales que efectivamente se ha producido. Con la Ley de prestaciones no contributivas, el legislador ha
16
MONTOYA MELGAR, A.: Curso de Seguridad Social,
Servicio Publicaciones Facultad Derecho, Madrid, 2000,
pág. 44.
17
STC 76/1986, de 9 de junio, F.J. 6.º.
dado cumplimiento al mandato establecido
en el art. 41 CE de garantizar una asistencia
y prestaciones para todos los ciudadanos, con
independencia de una contribución anterior.
Esto ha provocado que hablemos de elementos asistenciales tanto dentro como fuera del
ámbito de la Seguridad Social. La aparición
de las prestaciones no contributivas, como a
continuación comprobaremos, ha difuminado
la frontera entre Asistencia Social y Seguridad Social.
1.2.2. Evolución histórica y concepto de
Seguridad Social
La Seguridad Social es el resultado de una
evolución histórica que comienza en Europa
con la Revolución Industrial18. Hasta entonces, los seres humanos habían hecho frente a
los riesgos que les acechaban –epidemias,
hambrunas, etc.– con sus propios medios
individuales y familiares o bien recurriendo a
la caridad de instituciones religiosas, a lo largo de la Edad Media, o a la beneficencia organizada por los poderes públicos, ya en la Edad
Moderna. Por otra parte, las Corporaciones
Gremiales también pusieron en marcha algunos rudimentarios mecanismos de asistencia
sanitaria y económica para sus agremiados.
Lo que caracteriza a la situación histórica
que surge de la Revolución Industrial es la
aparición de nuevos riesgos que tenían su origen en las peculiares condiciones de la producción fabril: se desarrollan nuevas enfermedades, producto de las largas y extenuantes jornadas laborales, los trabajadores,
inmigrantes que provenían del campo en su
18
Sobre el origen y evolución de la Seguridad
Social, véase, ALARCÓN CARACUEL, M. R.: La Seguridad
Social en España, Aranzadi, Pamplona, 1999, págs. 21 y
ss.; ALONSO OLEA, M.: «Cien años de Seguridad Social»
en Papeles de Economía Española, nº 12/13, 1982, págs.
107 y ss.; MONTOYA MELGAR, A.: Curso de Seguridad
Social, Servicio publicaciones Facultad Derecho,
Madrid, 2000, págs. 29 y ss.
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133
ESTUDIOS
mayoría, se hacinaban en los centros urbanos
que contaban con pésimas condiciones sanitarias, los accidentes de trabajo se multiplicaron y, cuando las sucesivas crisis cíclicas
del sistema aparecían provocaban el cierre de
las fábricas y el paro masivo se apoderaba de
las calles.
Lo que se conoce como «cuestión social»
reclamaba una solución y es el Canciller del
Imperio alemán, Otto von Bismarck, el que se
lanza a la «búsqueda de fórmulas que permitan una mejora del bienestar de los trabajadores»19 anunciando la creación de una serie
de Seguros Sociales para cubrir los diversos
riesgos sociales, que efectivamente se instauraron: el de enfermedad (1883), el de accidentes de trabajo (1884), el de invalidez y vejez
(1889) y el de supervivencia (1911).
«El rasgo de “sociales” que estos nuevos
seguros recibían los diferenciaba en numerosos aspectos frente a los seguros privados;
mientras que éstos eran en general voluntarios, se originaban en un contrato, permitían
la selección de riesgos, y basaban la operación
de seguro en el lucro del asegurador, los principios contrarios inspiraban al seguro social:
obligatorio, originado en actos administrativos de inscripción y afiliación en entes aseguradores no lucrativos que no podían seleccionar los riesgos asegurados. Por otra parte, los
seguros sociales se circunscribían a la protección de la población trabajadora económicamente más débil, lo que explica que su acción
protectora persiguiese la sustitución del salario dejado de percibir y su financiación básica
consistiese en las cuotas de los patronos y los
obreros, calculadas también sobre los salarios»20.
Los Seguros Sociales creados por Bismarck pronto fueron imitados por todos los
Mensaje Imperial del 17 de noviembre de 1881.
MONTOYA MELGAR, A.: Curso de Seguridad Social,
Servicio Publicaciones Facultad Derecho, Madrid, 2000,
pág. 31.
19
20
134
países europeos industrializados incluida
España. La evolución de los mismos consistió
en ir ampliando paulatinamente el ámbito
subjetivo de cobertura del trabajador industrial y de servicios a todo trabajador por cuenta ajena y más tarde a todo trabajador, aun al
autónomo o por cuenta propia; se pasó de la
protección a los «económicamente débiles» a
personas con rentas o salarios más altos; y se
completó el cuadro de riesgos cubiertos con la
inclusión del «riesgo» familiar y el paro forzoso, completando un «ideal de cobertura»21 que
no difiere en gran parte del actual.
Un paso más hacia la conformación del
sistema actual de Seguridad Social fue dado
por el profesor Beveridge en su célebre
«Informe sobre Seguridad Social y Servicios
Complementarios» de 1942. El informe británico pretendía superar las limitaciones
del régimen de los Seguros Sociales, así, la
consideración de los riesgos aislados se ve
sustituida por la presencia de un solo riesgo
descrito con la expresión «situación de necesidad», que se cubre con prestaciones económicas de subsistencia, uniformes para todos
lo ciudadanos, a todos los cuales se extiende
la cobertura; la Asistencia Social queda
como residual, sujeta a prueba de necesidad, para quienes, por sus circunstancias
especiales, no sea suficiente las prestaciones ordinarias; la Seguridad Social complementaria se concibe como un complemento
para la mejor protección de riesgos cubiertos, o para la protección de riesgos no
cubiertos.
Ninguno de los dos sistema se impuso
rotundamente en la evolución de la Seguridad Social. «El sistema de seguros sociales de
Bismarck se asume y se trasciende en el sistema de Seguridad Social propuesto por
Beveridge»22. «Ningún sistema de Seguridad
21
A LONSO O LEA , M.: Instituciones de Seguridad
Social, 17ª ed., Cívitas, Madrid, 2000, pág. 21.
22
ALARCÓN CARACUEL, M. R.: La Seguridad Social en
España, Aranzadi, Pamplona, 1999, pág. 42.
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34
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Social es hoy ni puramente bismarkiano ni
puramente beveridgeano»23.
protectores, tanto públicos como privados25
Este sistema se dividiría en dos:
En cuanto al concepto de Seguridad Social
la mejor doctrina ha identificado entre nosotros a la Seguridad Social como «un conjunto integrado de medidas públicas de ordenación de un sistema de solidaridad para la prevención y remedio de riesgos personales
mediante prestaciones individualizadas y
económicamente evaluables»24.
a) Por una parte, el primer inciso del art.
41 CE, configuraría el sistema de Seguridad
Social conformado por una serie de elementos
definidores del mismo, como son la publicidad, la universalidad, la obligatoriedad, la
suficiencia de las prestaciones y la protección
ante las situaciones de necesidad.
Por su parte, la Constitución de 1978 no
ofrece una respuesta clara al no definir la
Seguridad Social, respecto de la cual, o de
las materias más directamente conexas con
ella, contiene una serie de declaraciones
encuadradas en el Capítulo III del Título I,
bajo la rúbrica «De los principios rectores de
la política social y económica», como son las
relativas a la protección de la familia (art.
39.1); la protección de la salud (art. 43); la
previsión, tratamiento, rehabilitación e
integración de los minusválidos (art. 50), y,
sobre todas, la formulación general del art.
41, a cuyo tenor: «Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad
Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales
suficientes ante situaciones de necesidad,
especialmente en caso de desempleo. La
asistencia y prestaciones complementarias
serán libres».
Centraremos nuestra atención en la
interpretación del art. 41 de la Constitución,
precepto clave en materia de Seguridad
Social.
Desde nuestro punto de vista, el art. 41 CE
configura un sistema de protección social,
concepto más amplio que el de Seguridad
Social, que englobaría todos los mecanismos
23
A LONSO O LEA , M.: «Cien años de Seguridad
Social» en Papeles de Economía Española, nº 12/13,
1982, pág. 111.
24
A LONSO O LEA , M.: Instituciones de Seguridad
Social, 15ª ed., Madrid, Cívitas, 1997, pág. 37.
b) El segundo inciso del art. 41 hablaría
de un nivel de protección social que quedaría
fuera del ámbito estricto de la Seguridad
Social, las prestaciones otorgadas en este
nivel son complementarias de las prestaciones del sistema de Seguridad Social que, en
todo caso, habrán de ser suficientes. El titular encargado de otorgar estas prestaciones
complementarias puede ser, tanto un sujeto
público (como sería actualmente el caso de
las mejoras voluntarias), como un sujeto privado.
Antes de pasar a analizar los elementos
característicos del sistema de Seguridad
Social conviene precisar la postura mantenida por el Tribunal Constitucional en una
serie de cuestiones generales referentes al
régimen de Seguridad Social.
Según el Tribunal Constitucional, el sistema de Seguridad Social disfruta de la
«garantía institucional», lo que comporta la
protección de una serie de rasgos, «cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo un núcleo o reducto indisponible por
Esta concepción es seguida, entre otros, por ALARCARACUEL, M. R.: «La integración de los Servicios
Sociales y la Asistencia Social en la Seguridad Social»,
Temas Laborales, nº 7, 1996, pág. 24. Mantiene, por el
contrario, un concepto amplio de Seguridad Social, en
el que estarían encuadradas las prestaciones complementarias PALOMEQUE LÓPEZ, M. C.: «Los derechos a la
Seguridad Social y a la salud en la Constitución» en
AAVV: Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la
Constitución, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1980, págs. 309-310.
25
CÓN
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34
135
ESTUDIOS
el legislador»26, de tal suerte que ha de ser
preservado «en términos recognoscibles para
la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar» 27. El Tribunal Constitucional prosigue afirmando que
«salvada esta indisponible limitación, el
derecho que los ciudadanos pueden ostentar
en materia de Seguridad Social es un derecho de estricta configuración legal, disponiendo el legislador de libertad para modular
la acción protectora del sistema, en atención
a circunstancias económicas y sociales que
son imperativas para la propia viabilidad y
eficacia de aquél».
Además, afirma que «conviene recordar
aquí que no es posible partir de la consagración constitucional de un único modelo de
Seguridad Social (…), la Constitución, y más
cuando se trata de una materia de Seguridad
Social no pretende imponer un único modelo.
Consagra una institución protegiéndola contra alteraciones que puedan desnaturalizar
su esencia, pero no cierra posibilidades para
la evolución del sistema de Seguridad Social
hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o
hacia técnicas que hasta ahora no ha querido
o podido utilizar». En suma, la Constitución
consagra «la garantía institucional del sistema de Seguridad Social, en cuanto impone el
obligado respeto a los rasgos que la hacen
recognoscible en el estado actual de la conciencia social, lleva aparejado el carácter
público del mencionado sistema y sólo impide
que se pongan en cuestión los rasgos estructurales de la institución de la Seguridad
Social». El Tribunal Constitucional entendió
que el legislador, con respecto a las líneas
estructurales básicas de la institución, dis-
En este sentido, apunta la STC 32/1981, de 28 de
julio, F.J. 3º, cuando establece que la garantía institucional asegura «la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar».
27
De igual forma se han manifestado las SSTC
26/1887, F.J. 4.º y 76/1988, F.J. 76.º.
26
136
fruta de un amplio margen de libertad en su
configuración28.
Vemos, por tanto, que para el Tribunal
Constitucional no existe un único modelo de
Seguridad Social. El legislador va a gozar de
libertad a la hora de su configuración legal,
siempre y cuando respete los elementos integrantes de la garantía institucional.
A. Características del sistema de
Seguridad Social español
Los diferentes parámetros o principios
informadores del sistema de Seguridad Social
español han sido señalados, entre otros, por
Palomeque: «La Seguridad Social es una función pública, general por extenderse a todos lo
ciudadanos, suficiente en su acción de cobertura, protectora de situaciones de necesidad,
abriéndose la posibilidad de un nivel complementario y libre de protección sobre el mínimo
obligatorio»29. Pasemos a analizar cada una
de estas notas características.
a. Publicidad
Esta característica se deduce claramente
del enunciado del art. 41 CE «Los poderes
28
Además, con respecto a esta sentencia sobre planes y fondos de pensiones, el Tribunal Constitucional
entendió que la noción «Seguridad Social» no puede
predicarse de instituciones protectoras cuyo origen descansa en la autonomía de la voluntad, y ésta es la razón
por la que excluye a los fondos y planes de pensiones del
ámbito de la Seguridad Social, pues considera que es la
voluntad privada la que determina la existencia misma
de un plan de pensiones (según el art. 1.2 Ley de Planes
y Fondos de Pensiones). Ésta parece ser la posición que
adopta el Tribunal Constitucional cuando advierte que
«si la voluntad privada resulta determinante sobre las
fórmulas de protección, su extensión subjetiva potencial
y su intensidad, sin salir del ámbito genérico de la «protección social», sí nos hallamos fuera del núcleo institucional de la Seguridad Social».
29
PALOMEQUE LÓPEZ, M.C.: Los derechos a la Seguridad Social y a la Salud en la Constitución, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980, pág. 334.
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FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO
públicos mantendrán un régimen público de
Seguridad Social».
De este precepto se desprende la obligación por parte de los poderes públicos del
mantenimiento del sistema. Este principio de
publicidad pareció quebrase con la aprobación del art. 129 de la Ley General de Seguridad Social en su redacción dada al mismo por
el Decreto-Ley 5/1992, de 21 de julio y por la
Ley 28/1992 de 24 de noviembre, de Medidas
Presupuestarias Urgentes y que, en relación
con el régimen jurídico de la prestación por
incapacidad laboral transitoria –actual incapacidad temporal– establece que: «En caso de
enfermedad común o accidente no laboral, el
subsidio se abonará, respectivamente, a partir del decimosexto día de la baja en el trabajo ocasionado por la enfermedad o el accidente, estando a cargo del empresario el abono de
la prestación desde los días cuarto a decimoquinto de la baja, ambos inclusive»30.
Consideran los órganos judiciales que
plantearon la cuestión de inconstitucionalidad que dicho precepto vulnera el artículo 41
de la Constitución, pues, a su juicio, se responsabiliza del abono de una prestación integrada en la acción protectora del sistema de
Seguridad Social a un sujeto privado, lo que a
su modo de ver «equivale a una dejación por
los auténticos destinatarios del mandato
constitucional –los poderes públicos– de una
obligación que tiene su base en aquél y que el
legislador no puede alterar».
Sin embargo, en dicha sentencia el Tribunal Constitucional considera «compatible el
precepto cuestionado con el art. 41 de la
Constitución, fundamentalmente porque el
carácter público del sistema de Seguridad
Social no queda cuestionado por la incidencia
en él de fórmulas de gestión o responsabilidad privadas, de importancia relativa en el
Este precepto actualmente encuentra su ubicación el artículo 131.2 de la Ley General de Seguridad
Social (antiguo 129).
conjunto de gestión de aquél, ya que la reforma experimentada por el art. 129.1 de la Ley
General de la Seguridad Social no altera el
papel predominante y el compromiso de los
poderes públicos en su labor articuladora de
la tutela frente a la contingencia de la incapacidad laboral para el trabajo31 y, además,
porque trata de evitar la reducción del nivel
de protección económica ante esta contingencia, mediante un desplazamiento de responsabilidad que no es incongruente con el régimen de la referida prestación valorada en su
conjunto32.
Como crítica a la sentencia podemos afirmar que el objetivo de mantener el mismo
nivel de protección a los trabajadores no se ha
conseguido, al no prever el legislador una responsabilidad subsidiaria del Estado en caso
de muerte o insolvencia del empresario. En
este caso, el trabajador, según el art. 121.2 de
la Ley General de la Seguridad Social es un
acreedor más del empresario, si bien «las
prestaciones que debe satisfacerles (...) tendrán el carácter de créditos privilegiados,
gozando al efecto del régimen establecido en
el artículo 32 del Estatuto de los Trabajadores».
b. Universalidad
Por lo que se refiere al requisito de la universalidad, la expresión «para todos los ciudadanos» del art. 41 de la Constitución, debe ser
interpretada como el anhelo del constituyente
de la universalización subjetiva de la protección. La Constitución apuesta por proteger a
todos los ciudadanos, no sólo a aquellos que
ejercen una actividad profesional por cuenta
propia o por cuenta ajena y, en consecuencia
cotizan previamente. Por lo tanto, la plena
efectividad de este principio de universalidad
subjetiva difícilmente puede alcanzarse a través de formas de protección exclusivamente
30
31
32
STC 37/1994, de 10 de febrero, F.J. 4.º.
STC 37/1994, de 10 de febrero, F.J. 5.º.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
137
ESTUDIOS
contributivas en tanto éstas, por definición,
exigen que los sujetos protegidos hayan realizado una cotización o aportación económica
previa al sistema de Seguridad Social. Sólo,
pues, a través de formas de protección no contributiva se puede «organizar adecuadamente
una extensión de las prestaciones sociales a
todos los ciudadanos».33 Así lo entendió también el legislador cuando dictó la Ley 26/1990,
de 20 de diciembre, de Prestaciones no Contributivas. Con esta regulación se persigue que
el sistema de Seguridad Social proteja a aquellas personas que se encuentren en una situación de necesidad, con tan sólo la demostración de la misma.
Es relevante que este precepto no emplee
la expresión de «todos los españoles», como sí
lo hace en otras ocasiones, ésto nos lleva a
concluir que el constituyente ansía la protección no sólo de los españoles sino de los residentes, sean o no de nacionalidad española34.
Sin embargo, a pesar de que nuestro Alto Tribunal crea en la vocación universal de nuestro modelo, respeta la libertad del legislador
en éste ámbito. Así lo pone de manifiesto en la
Sentencia 130/1995, de 11 de septiembre, en
la que afirma que la igualdad en el derecho a
la Seguridad Social entre trabajadores
magrebíes y españoles, «está subordinada a
la existencia de su reconocimiento por ley o
tratado, de suerte que, si el mismo no existiera, no sería exigible la igualdad de trato que
se invoca»35.
33
DESDENTADO BONETE, A.: «Las pensiones no contributivas en el marco constitucional» en Pensiones no contributivas, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
Colección Seguridad Social, 1991, pág. 273.
34
Así parece haberlo entendido también el legislador según lo que ha dispuesto en el art. 14 de la vigente
Ley Orgánica 4/2000, «Sobre derechos y libertades de
los extranjeros en España y su integración social». En el
caso de menores y embarazadas éstos van a ser beneficiarios de la asistencia sanitaria por el simple hecho de
«encontrarse en España». No necesitan, pues, ni ser
españoles ni residir legalmente en nuestro país (art. 12.
3 y 4 de la citada norma).
35
STC 130/1995, de 11 de septiembre, F.J. 2.º.
138
c. Suficiencia
El sistema de Seguridad Social deberá
otorgar unas prestaciones «suficientes»,
según se establece en el art. 41 de la Constitución. Sin embargo la determinación de qué
se entiende por suficiente no es fácil.
Desde nuestro punto de vista el concepto
suficiente debe ser entendido de forma diversa según nos encontremos ante prestaciones
contributivas o no contributivas, pues en el
primer caso, al haberse realizado una aportación previa al sistema por medio de la cotización, es de esperar que la prestación que se
obtenga mantenga cierta relación de proporcionalidad con la misma, aunque el Tribunal
Constitucional ha señalado que no existe una
relación matemática entre cotización y prestación36.
d. Protección de situaciones de
necesidad
La Constitución, en el art. 41 establece la
obligación de los poderes públicos de garantizar la «asistencia y prestaciones suficientes
ante situaciones de necesidad, especialmente
en caso de desempleo». Vamos a intentar
determinar cuál es el significado que atribuye el Tribunal Constitucional a la expresión
situaciones de necesidad. Ésta presenta una
labor complicada.
Por una parte, el Tribunal Constitucional
establece que el estado de necesidad es «una
específica manifestación de la garantía institucional de la Seguridad Social que permite
asegurar una cierta protección ante una
situación de objetiva necesidad»37. Es decir,
sería uno de los límites con los que cuenta el
legislador a la hora de configurar legalmente
el sistema ya que éste habrá de proteger las
situaciones de necesidad.
36
37
STC 134/1987, de 21 de julio, F.J. 4.º.
STC 3/1993, de 14 de enero, F.J. 5.º.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO
Desde otro punto de vista, el Tribunal
Constitucional define el estado de necesidad
otorgándole significados diferentes dependiendo del caso planteado y sin que exista
una evolución aparente, pues las diversas
concepciones de estado de necesidad se alternan a lo largo de los años.
Por una parte, lo entiende como «el otorgamiento de rentas de subsistencia a quienes,
por carecer de todo tipo de ingresos, se encuentran en un estado de necesidad»38, como «la
dispensa de una protección frente a la pobreza»39. La sentencia 103/1983, aunque finalmente reconoce que esa no es la tendencia
mantenida por el régimen de Seguridad Social
configurado por el legislador, afirma que «acoger el estado o situación de necesidad como
objeto y fundamento de la protección implica
una tendencia a garantizar a los ciudadanos
un mínimo de rentas, estableciendo una línea
por debajo de la cual comienza a actuar la protección»40. Esta concepción permite al Tribunal Constitucional, tanto establecer límites
máximos a la cuantía de las pensiones, como
aceptar la incompatibilidad de las mismas
pues, lo decisivo a la hora de otorgar una prestación, no es la previa cotización, sino una
situación real objetiva de necesidad. Es por
ello por lo que se habla en estas sentencias de
la superación del principio contributivo.
En otras ocasiones, el Tribunal Constitucional afirma que «la situación de necesidad a que
alude el art. 41 de la Constitución, generadora
de la asistencia y protección social, ha cristalizado en nuestra normativa en un sistema de
Seguridad Social que no se basa en la protección
frente a la pobreza, sino en la compensación
frente a un daño, como es un exceso de gastos o
un defecto de ingresos originado por la actualización de una determinada contingencia»41.
STC 3/1993, de 14 de enero, F.J. 4.º.
STC 3/1993, de 14 de enero, F.J. 5.º.
40
SSTC 103 y 104/1983, de 22 y 23 de noviembre,
respectivamente, F.J. 4.º.
41
SSTC 103 y 104/1983, de 22 y 23 de noviembre,
respectivamente, F.J. 4.º; 253/1988, de 20 de diciembre, F.J. 6.º y 142/1990, de 20 de septiembre, F.J. 4.º.
38
39
En la sentencia 184/1993, el Tribunal
Constitucional vuelve a centrar su atención
en las situaciones de necesidad, al afirmar
que «el art. 41 de la Constitución convierte a
la Seguridad Social en una función estatal en
la que pasa a ocupar una posición decisiva el
remedio de situaciones de necesidad, pero
tales situaciones han de ser apreciadas y
determinadas teniendo en cuenta el contexto
general en que se producen y en conexión con
las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los
diversos grupos sociales»42.
Vemos por tanto, que el Tribunal Constitucional no mantiene un criterio uniforme en
cuanto al significado de las situaciones de
necesidad ni al fundamento de la protección,
además, en situaciones claramente contributivas atiende a elementos asistenciales, como
es la situación de necesidad, para justificar
su postura.
Desde nuestro punto de vista, el concepto
de situación de necesidad ha de entenderse
de modo diferente, según nos encontremos
ante la modalidad contributiva o la modalidad no contributiva de la Seguridad Social.
En el primer caso la situación de necesidad,
significará un perjuicio, ocasionado por una
disminución de ingresos o un aumento de
gastos y la prestación habrá de otorgarse de
modo proporcional a la previa cotización, tratando de igualar el antiguo nivel de rentas.
En el caso de las prestaciones no contributivas, el estado de necesidad se apreciará independientemente de la causa, previa demostración de una objetiva situación de necesidad, en este caso, no existe proporcionalidad
entre aportación y prestación.
Como ya hemos señalado, el Tribunal Constitucional a lo largo de sus sentencias, introduce elementos asistenciales en supuestos de
hecho claramente contributivos, como por
ejemplo el razonamiento de que la situación de
42
STC 184/1993, de 31 de mayo, F.J. 6.º.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
139
ESTUDIOS
necesidad está cubierta con el otorgamiento de
una determinada cuantía –supuesto de los
topes máximos en las pensiones–; consideramos que hubiera sido más acertado atender a
razones de solidaridad para establecer dichos
límites que, según la Constitución, han de
estar presentes en nuestro ordenamiento43.
Por otra parte, hemos de tener en cuenta
que, dependiendo del significado que se otorgue al estado de necesidad, nos encontraremos ante modelos muy diferentes de Seguridad Social, así, en las Sentencias del Tribunal Constitucional 103 y 104/198344, se plantea el problema de cuál es el verdadero fundamento de la protección dispensada por la
Seguridad Social, la previa cotización y la
actualización de la contingencia legalmente
establecida o una situación de necesidad.
En el primer supuesto nos encontraríamos
claramente ante un modelo de Seguridad
Social profesional-contributivo, en el que la
previa cotización posibilita la percepción de
la prestación, sin tener que probar en ese
momento si realmente existe una situación
de necesidad, pues la Seguridad Social protege una disminución de ingresos o un aumento
de gastos que se presumen al acaecer el hecho
causante. En el segundo supuesto estaríamos
ante un modelo asistencial que tiene como
característica principal la protección del estado de necesidad, por lo que se exige prueba
del mismo.
Artículos 2 y 138 CE.
En estas sentencias se plantea una cuestión de
inconstitucionalidad referente al art. 160 de la Ley
General de la Seguridad Social, en relación con el art. 14
de la Constitución, por exigir condicionamientos adicionales al viudo con respecto a la viuda para acceder a la
pensión de viudedad. Mientras que para la viuda la prestación se otorga al actualizarse el hecho causante, siempre y cuando se hubiera completado el periodo de cotización reglamentariamente establecido y previa relación conyugal, al viudo se exige que concurran los requisitos señalados para las viudas y que, al tiempo de fallecer la esposa causante de la pensión, se encuentre incapacitado para el trabajo y esté a cargo de su esposa, es
decir, dependa económicamente de ella.
43
44
140
El Tribunal Constitucional reconoce que el
art. 41 de la Constitución otorga una garantía
en las situaciones de necesidad y que el derecho de dicho artículo es un «mínimun constitucionalmente garantizado», sin embargo, de
ello no cabe deducir que «sólo en las situaciones de necesidad la protección se otorga». «El
legislador puede, a impulso de motivaciones
de orden político-jurídico o de política social,
ampliar el ámbito de protección»45. De esta
afirmación podríamos deducir que las situaciones de necesidad están protegidas, en todo
caso, constituyendo un «mínimun constitucionalmente garantizado», aunque el legislador, siempre y cuando respete ese mínimo,
puede ampliar la protección a otras situaciones.
Sin embargo, no parece ser ésta la postura
adoptada por el Tribunal Constitucional,
pues, si bien afirma que el art. 41 «incorpora
una superación de concepciones anteriores a
la Seguridad Social en las que primaba el
principio contributivo»46, luego afirma que
«aun cuando el régimen público de la Seguridad Social ha de atender en su conjunto a
situaciones de necesidad (art. 41 de la Constitución), el derecho a la pensión de viudedad
no está estrictamente condicionado en el régimen contributivo a la existencia de una real
situación de necesidad o de dependencia económica por parte del cónyuge supérstite»47.
El Tribunal Constitucional establece, por
tanto, una diferencia entre el objetivo fijado
constitucionalmente para la Seguridad
Social –«atender en su conjunto a las situaciones de necesidad»– y la puesta en práctica
que del mismo ha realizado el legislador y
que, amparándose en «el amplio margen de
libertad» con que cuenta para configurarlo48,
STC 104/1983, de 23 de noviembre, F.J. 6.º.
STC 209/1987, de 22 de diciembre, F.J. 4.º.
47
STC 184/1990, de 15 de noviembre, F.J. 4.º.
48
SSTC 65/1987, de 21 de mayo, F.J. 17.º;
134/1987, de 21 de julio, F.J. 5.º; 97/1990, de 24 de
mayo, F.J. 3.º; 184/1990, de 15 de noviembre, F.J. 3.º.
45
46
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO
ha suprimido, en algunas prestaciones, la
situación de necesidad como fundamento de
la protección. «En su configuración actual, la
pensión de viudedad no tiene por estricta
finalidad atender a una situación de necesidad o de dependencia económica asegurando
un mínimo de rentas, sino más bien compensar frente a un daño, cual es la falta o minoración de unos ingresos de los que participaba
el cónyuge supérstite y, en general, afrontar
las repercusiones económicas causadas por la
actualización de una contingencia, otorgando
a tal efecto una pensión que depende y es proporcional en su cuantía a la base reguladora
correspondiente al causante, siendo irrelevante que el fallecimiento cree o no un estado
de necesidad»49. Aunque en el sistema legalmente establecido se prescinde de la situación de necesidad como fundamento de la protección, el Tribunal Constitucional no
encuentra en ello una vulneración de la Constitución, pues aún así, la Seguridad Social
atiende en su conjunto a las situaciones de
necesidad.
El Tribunal Constitucional nos ilustra
acerca del devenir legislativo y del papel desempeñado por la situación de necesidad en el
mismo, del que deducimos que el mandato
constitucional no ha influido excesivamente
en la configuración legal del sistema de Seguridad Social: «La referencia a una situación
de necesidad o a un estado de necesidad (en la
Constitución) obedece a la voluntad de superar la primitiva perspectiva legal, donde era
prioritaria la noción de riesgo o contingencia,
que se produjo en la Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963»50. «En nuestro Derecho,
la idea de la situación de necesidad o estado
de necesidad, como determinante de la protección de la Seguridad Social, se produjo con
anterioridad a la Ley que ahora estamos examinando, aun cuando subsista todavía, parcialmente, una actuación diferenciada del
estado de necesidad en algunos casos. Con-
49
50
STC 184/1990, de 15 de noviembre, F.J. 4.º.
STC 103/1983, de 22 de noviembre, F.J. 4.º.
cretamente, en el supuesto de las pensiones
de viudedad (...) la situación o estado de necesidad no es tomada en cuenta»51. Todo ello
nos lleva a concluir que, si bien la Constitución fijó como objetivo la superación de la idea
de riesgo o contingencia como fundamento de
la protección y su sustitución por un concepto
más amplio, como el de situación de necesidad, el legislador actual ha vuelto a sus orígenes y ha prescindido del estado de necesidad
en muchos de los supuestos a los que otorga
protección.
e. El sistema complementario
El Tribunal Constitucional se manifiesta
acerca del significado del último inciso del
art. 41 Constitución: «La asistencia y prestaciones complementarias serán libres», en la
sentencia 206/199752.
Para el Alto Tribunal, dentro de la primera parte del art. 41 de la Constitución, es
decir, la que establece: «Los poderes públicos
mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que
garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad,
especialmente en caso de desempleo» tan solo
estarían encuadrada fórmulas obligatorias
de protección. Así en el fundamento jurídico
cuarto afirma: «La noción Seguridad Social
no puede predicarse de instituciones protectoras cuyo origen descansa en la autonomía
STC 103/1983, de 22 de noviembre, F.J. 6.º.
En esta sentencia el País Vasco y de la Generalitat
de Cataluña interponen un recurso de inconstitucionalidad sobre la Ley 8/1987, de 8 de junio de Planes y Fondos de Pensiones. El Tribunal Constitucional interpreta
que los Planes y Fondos de Pensiones no forman parte ni
de la Seguridad Social ni de los mecanismos protectores
complementarios de la misma, puesto que considera
que «es la voluntad privada la que determina la existencia misma de un plan de pensiones». Según el Tribunal
Constitucional los Planes y Fondos de Pensiones pueden
ser encuadrados en la materia legislación mercantil o en
la de seguros.
51
52
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
141
ESTUDIOS
de la voluntad» «Si la voluntad privada resulta determinante sobre las fórmulas de protección, su extensión subjetiva potencial y su
intensidad, sin salir del ámbito genérico de la
protección social, sí nos hallamos fuera del
núcleo institucional de la Seguridad Social».
Añade en su fundamento jurídico duodécimo
«las prestaciones complementarias y voluntarias (y los medios para su efectiva satisfacción) se sitúan fuera del mínimo obligatorio
determinado por las normas reguladoras de
régimen general de la Seguridad Social, para
incluirse en las previsiones que la misma
mutualidad (y no los poderes públicos) determinan».
El Tribunal Constitucional concibe, por
tanto, al art. 41 como precepto configurador
de un sistema de protección social, concepto
más amplio que el de Seguridad Social y que
englobaría a todos los mecanismos protectores, tanto públicos como privados ante situaciones o riesgos sociales.
El primer inciso del art. 41 de la Constitución, como bien señala el Tribunal Constitucional, configuraría el sistema de Seguridad
Social conformado por una serie de elementos
definidores del mismo, como son la publicidad, la obligatoriedad, la suficiencia de las
prestaciones y la protección ante las situaciones de necesidad.
El segundo inciso del art. 41 hablaría de
un nivel de protección social que quedaría
fuera del ámbito estricto de la Seguridad
Social, las prestaciones otorgadas en este
nivel son complementarias de las prestaciones del sistema de Seguridad Social que en
todo caso habrán de ser suficientes. El titular
encargado de otorgar estas prestaciones complementarias puede ser tanto un sujeto público –como sería actualmente el caso de las
mejoras voluntarias– o un sujeto privado.
Siendo posible y deseable la participación
pública dentro del segundo nivel de protección, propugnamos una mayor atención por
parte del Estado al primero, al formado por el
142
sistema de Seguridad Social, pues, por una
parte, la propia Constitución establece el
mandato a los poderes públicos de que así sea
y, por otra parte, es tan sólo este nivel el que
tiende expresamente, mediante la cláusula
«todos los ciudadanos», a dar protección a
todos, independientemente de su nivel de
rentas, su posición social o su profesión, quedando el segundo nivel de protección social, el
voluntario, reservado a tan sólo aquéllos que
pueden acceder a él.
El Estado, por tanto, debería establecer los
mecanismos necesarios para que la protección otorgada por el primer nivel sea suficiente, incluso en momentos de crisis, para evitar
el trasvase de grandes sectores de población
media o alta hacia los niveles complementarios, configurándose el sistema público como
un sistema que tan sólo ofrece unos mínimos,
un nivel de subsistencia y se agravaría la
diferencia social entre aquellos que, además
de cotizar al sistema obligatorio, adquieren
unas prestaciones voluntarias.
El sistema actual de Seguridad Social en el
que los poderes públicos velan por la protección de las situaciones de necesidad de la
sociedad en su conjunto es un logro del que
ciertos sectores, dentro de las clases más privilegiadas, podrían estarse olvidando.
1.2.3. La frontera se difumina: las
zonas grises
La frontera que separa a la Seguridad
Social de la Asistencia Social es muy delgada
y en ocasiones llega a difuminarse, debido a
que ambas instituciones surgieron para dar
respuesta a las necesidades sociales que se
iban presentando a lo largo de la historia.
Ambas forman parte de lo que hoy se conoce
con el nombre de protección social53.
53
Sobre el concepto de protección social, ALARCÓN
CARACUEL, M. R.: «Hacia el Derecho de la Protección
Social», en Seguridad Social y Protección Social: Temas
de actualidad, Marcial Pons, Madrid, 1996, págs. 11 y ss.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO
Como anteriormente expusimos, la Seguridad Social hunde sus raíces en los Seguros
Sociales, herederos del sistema continental
bismarckiano, es por ello por lo que hasta la
promulgación de la Constitución de 1978
nuestro sistema de Seguridad Social tiene un
cariz marcadamente profesional contributivo, es decir, la concesión de prestaciones se
supedita a que el beneficiario haya contribuido previamente al sistema mediante el pago
de una cuota o cotización. Durante esta etapa
la distinción entre Seguridad Social y Asistencia Social era clara, ésta última no exigía
una contribución previa. Así lo señalaba el
Tribunal Constitucional, anunciando al mismo tiempo el camino que habría de recorrer
en el futuro la Seguridad Social: «En el
momento actual –con independencia de que el
sistema de Seguridad Social pueda ir en la
misma dirección–, es característico de la asistencia social su sostenimiento al margen de
toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios»54.
Con la promulgación de la Constitución, el
art. 41 posibilita, al menos programáticamente, que el sistema de Seguridad Social
madure, abriéndose hacia la universalidad
subjetiva, que ha sido denominada por algunos como «el núcleo duro constitucionalmente
protegido, de la protección social de la Seguridad Social»55 y hacia la generalidad objetiva.
Sin embargo, la efectiva aunque incompleta56
realización del modelo trazado por la Constitución no llegará hasta la promulgación de la
STC 76/986, de 9 de junio, F.J. 6.º.
RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.: «La dimensión constitucional de las pensiones de Seguridad Social no contributivas»en Revista de Seguridad Social, nº 34, abril-junio,
1987, pág. 61.
56
La calificamos de incompleta debido a que las
prestaciones no contributivas aún no han alcanzado la
universalidad objetiva que supone la protección frente a
cualquier situación de necesidad, actualmente tan sólo
protegen las situaciones de invalidez, jubilación e hijo a
cargo.
54
55
Ley 26/1990, de prestaciones no contributivas, de 20 de diciembre57. Dichas prestaciones han sido calificadas por la mejor doctrina
como «la reaparición, (...), en nuestro Derecho, en forma general y con nueva denominación y estructura, de la beneficencia pública58. Gracias a ellas, el elemento asistencial
se introduce claramente en el sistema de
Seguridad Social, configurándolo, de hecho
en un modelo mixto59.
Con la aparición de la Ley de prestaciones
no contributivas el sistema de Seguridad
Social comienza a otorgar prestaciones para
las que, al igual que las concedidas por la
Asistencia Social, no se requiere una previa
cotización, aunque sí se precisa la existencia
objetiva de necesidad. ¿Qué diferencia a partir de este momento, a las prestaciones no
contributivas del sistema de Seguridad
Social de las prestaciones que otorga la Asistencia Social?
Lejos de encontrar una respuesta al interrogante, encontramos otro factor que dificulta la diferenciación entre la Asistencia Social y
la Seguridad Social. En un principio las prestaciones concedidas por la Asistencia Social
A este respecto vid. SEMPERE NAVARRO, A. V. y
BARRIOS BAUDOR, G. L.: Las pensiones no contributivas,
Aranzadi, Navarra, 2001; BLASCO LAHOZ, J. F.: La protección asistencial en la Seguridad Social: La Ley de prestaciones no contributivas (Ley 26/1990, de 20 de diciembre), Tirant lo Blanch, Valencia, 1992. Para GONZALO
GONZÁLEZ, las prestaciones no contributivas, además de
una medida social, «constituyen una medida de alcance
y significado económico. Su aparición se liga, por lo
general, con medidas de corte o reducción de la protección social contributiva básica preexistente, y pretende
hacer socialmente aceptables o viables políticamente
esas medidas reductoras citadas», así lo afirma en «Las
pensiones no contributivas en Europa» en Documentación Laboral, nº 27-28, 1988-1989, págs. 19-20.
58
A LONSO O LEA , M.: Instituciones de Seguridad
Social, 17ª ed., Cívitas, Madrid, 2000, pág. 45.
59
En este sentido, HURTADO GONZÁLEZ, L.: «Asistencia Social y Seguridad Social: sus fronteras actuales» en
Actualidad Laboral, nº 25, 1993, pág. 462.
57
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
143
ESTUDIOS
eran de tipo discrecional60, al tiempo que las
prestaciones de Seguridad Social generaban
para sus beneficiarios derechos subjetivos plenos. Actualmente, el concepto constitucional
de Asistencia Social, no queda limitado al de la
clásica beneficencia61 y en ella se incluyen
prestaciones de derecho subjetivo pleno, constituyendo una claro ejemplo de ello las rentas
mínimas de subsistencia reguladas por las
Comunidades Autónomas. Estas prestaciones
son de derecho subjetivo pleno porque: «Las
situaciones de necesidad que satisfacen están
legalmente objetivadas, existe la correspondiente prueba para verificar dichas situaciones de necesidad (concretada en la existencia
de un nivel máximo de ingresos para acceder a
ellas), la actuación del órgano público gestor
está reglamentada, por lo general no existen
limitaciones en los créditos a ellas destinados,
y son exigibles ante los órganos jurisdiccionales»62. Al encontrarnos con la característica del
derecho pleno tanto en las prestaciones de
Seguridad Social como en las de Asistencia
Social ¿qué las diferencia?
La dificultad a la hora de fijar los contornos
de la Seguridad Social y de la Asistencia Social
es un tema que no sólo se ha planteado con respecto a nuestro ordenamiento interno, sino
que ha tenido también gran relevancia en el
ámbito comunitario63, y muy especialmente
En la obra dirigida por DE LA VILLA, L. E. y DESDENA.: La reforma del sistema español de Seguridad
Social, 2ª ed., Fundación IESA, Madrid, 1985, pág. 97,
se definía a la Asistencia Social como un «conjunto de
mecanismos de protección, de financiación no contributiva, que amparan a la totalidad de los ciudadanos en
estado de necesidad y que no otorgan derechos exigibles».
61
STC 146/1986, de 25 de noviembre, F.J. 2.º.
62
ALONSO SECO, J. M. y GONZALO GONZÁLEZ, B.: La
asistencia social y los servicios sociales en España, Boletín Oficial del Estado, 2000, págs. 106-109.
63
La normativa comunitaria forma también parte de
nuestro derecho interno desde la adhesión de España a
la Unión Europea en 1985. Al calificar de interno al
ordenamiento español frente al comunitario nos referimos a las normas que han sido emanadas por los órganos internos del Estado, no por los comunitarios.
60
TADO,
144
con respecto al ámbito de aplicación del Reglamento 1408/1971, aprobado por el Consejo el
14 de junio, relativo a la aplicación de los Regímenes de Seguridad Social a los trabajadores
por cuenta ajena, los trabajadores por cuenta
propia y los miembros de sus familias que se
desplazan dentro de la Comunidad.
Dicho Reglamento se refiere a la coordinación comunitaria de los diferentes Regímenes
de Seguridad Social existentes en cada uno
de los países comunitarios, quedando al margen de la coordinación comunitaria la Asistencia Social64. Una de las cuestiones más
difíciles en la práctica ha sido justamente la
delimitación de ambos bloques65. A falta de
normativa concreta respecto a qué ha de
entenderse por prestaciones de Asistencia
Social o de Seguridad Social, el Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas ha
desarrollado una labor fundamental. Si bien
la Corte comunitaria no ha establecido una
definición propiamente dicha de cada uno de
los citados conceptos, sí ha establecido criterios para proceder a la diferenciación de estas
dos instituciones que bien pudieran orientarnos a la hora del encuadramiento de las prestaciones autonómicas objeto de nuestro estudio. Expondremos a continuación, siguiendo
a Pérez del Río66, los criterios más relevantes.
Reiteradamente, el Tribunal Comunitario
ha afirmado que «la naturaleza real de la
prestación no deriva en absoluto de su calificación por la normativa de cada país»67. Es
64
El art. 4.4 del Reglamento 1408 excluye de su
ámbito de aplicación material a la Asistencia Social.
65
Un estudio detallado sobre este tema MONTOYA
MELGAR, A., GALIANA MORENO, J. M. y SEMPERE NAVARRO,
A. V.: Derecho social Europeo, Tecnos, Madrid, 1994,
págs. 214-218.
66
PÉREZ DEL RÍO, T.: «El concepto de prestaciones de
“asistencia social” establecido por la Corte de las Comunidades Europeas y la normativa española» en Temas
Laborales, nº7, 1986, págs. 79-81.
67
Caso Fossi 79/76, S. 31-03-1977; Caso Beerens
35/77, S. 29-05-1977; Caso Guillard 9/78, S. 6-7-1978;
Caso Even 207/78, S. 31-05-1979; Caso Valentín
171/82, S. 05-08-1983; Caso Priscitello 139/82, S. 0505-1983.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO
decir, si para resolver el supuesto que planteamos en este trabajo, tuviéramos en cuenta
la normativa comunitaria, resultaría irrelevante que las Comunidades Autónomas
hubieran calificado como prestaciones asistenciales de su competencia a los complementos establecidos, pues lo determinante sería
la naturaleza de los mismos. De igual modo lo
ha entendido nuestro Tribunal Constitucional al afirmar que, para determinar el título
competencial que fundamenta la actuación
de las Comunidades Autónomas, «habrá de
estarse a su verdadera naturaleza, y no a la
denominación que las partes implicadas en el
conflicto hayan querido darle»68.
Un segundo criterio utilizado por el Tribunal comunitario ha sido el de «los caracteres
esenciales de la prestación», señalando que la
distinción entre prestaciones de Seguridad
Social y de Asistencia Social reposa esencialmente en los elementos constitutivos de cada
una de ellas, sobre todo en sus finalidades y
condiciones o requisitos de obtención69. Las
prestaciones deben ser contempladas, independientemente de las características de las
diferentes legislaciones nacionales, como de
la misma naturaleza cuando su objetivo, finalidad, base de cálculos y requisitos de obtención son idénticos. Por el contrario, no deben
ser considerados elementos constitutivos
para la clasificación de prestaciones, las
características meramente formales70.
En cuanto al objetivo perseguido por la
prestación, el Tribunal Comunitario afirma
que «caben prestaciones con doble finalidad»:
una prestación puede tener carácter asistencial cuando su objetivo es garantizar un mínimo de subsistencia a personas que se encuentran totalmente fuera del sistema de Seguridad Social y ser al tiempo perteneciente al
STC 76/1986, de 9 de junio, F.J. 6.º.
69
Caso Guillard 9/78, S. 06-07-1978; Caso Fossi
76/76, S. 31-03-1977; Caso Priscitello 139/82, S. 05-051983; Caso Valentín 171/82, S. 05-08-1983.
70
Caso Valentín 171/82, S. 05-08-1983.
68
campo de la Seguridad Social si su objetivo
es, además, asegurar un complemento de
rentas a las prestaciones insuficientes del sistema. En este segundo caso, es decir, cuando
el objetivo es complementar una prestación
de Seguridad Social, el Tribunal entiende la
existencia de un «carácter atractivo» de la
prestación complementada, aplicando el
principio de que lo «accesorio sigue a lo principal», entendiendo como principal la prestación de Seguridad Social y accesorio la que la
complementa»71.
Por último, el criterio para diferenciar la
naturaleza de las prestaciones radica en analizar si la normativa nacional que regula
determinada prestación «diseña una posición
legalmente definida» del sujeto protegido
«fuera de toda apreciación individual y discrecional de necesidades y situaciones personales de aquél»72. En otras palabras, cuando
la cobertura de una situación de necesidad
determinada, depende fundamentalmente de
una comprobación individual y discrecional
de parte de la entidad encargada de su gestión, sobre el estado real de necesidad del
sujeto protegido, dicha prestación muy probablemente será excluida del campo de aplicación de la normativa comunitaria. Por el
contrario, en aquellos casos en que la prestación se conceda a una categoría de personas
normativamente predeterminada, que se
encuentran en situaciones legalmente definidas y cuya concesión no depende de una apreciación individualizada y discrecional de
necesidades, sino que el punto de referencia
para esta apreciación es fijado normativamente y además se incluyen –aunque no
necesariamente– exigencias de algún tipo
relativas a periodos de actividad profesional,
afiliación o cotización, dicha prestación, en
71
Caso Frilli 1/72, S. 22-06-1972; Caso Biason
24/74, S. 09-10-1974; Caso Priscitello 138/82, S. 05-051983.
72
RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.: La Seguridad Social de los
trabajadores emigrantes en las Comunidades Europeas,
IELSS, Madrid, 1981, pág. 229.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
145
ESTUDIOS
opinión reiteradamente repetida por el Tribunal de Justicia Comunitario, caería en el
ámbito material de aplicación del Reglamento 1.40873.
La interpretación extensiva que el Tribunal Comunitario hace del concepto de Seguridad Social, en detrimento del campo de la
Asistencia Social, tiene por objeto acoger en
el seno del Reglamento comunitario al mayor
número de sujetos, sin embargo, y como ha
señalado parte de la doctrina, dicha expansión puede llegar a ser excesiva y supone que
el concepto manejado internamente en cada
uno de los países comunitarios de Seguridad
Social no coincida con el que ofrece el Tribunal europeo. Por ello, hemos de tomar con
cautela esta jurisprudencia que, sin embargo,
puede orientarnos al abordar el problema que
nos ocupa en este estudio.
Una vez detectadas las zonas grises, aquellos lugares en los que la frontera que debiera
existir entre Seguridad Social y Asistencia
Social parece difuminarse, y haber estudiado
los criterios que ha aplicado el Tribunal
Comunitario para hallar dicha frontera en el
ámbito europeo, concentrémonos ahora en
determinar si esa frontera realmente existe.
Con la aparición de las prestaciones no
contributivas y el cambio producido tras la
asunción de competencias en materia asistencial por parte de las Comunidades Autónomas se ha producido un nuevo trazado de
fronteras entre la Seguridad Social y la Asistencia Social74, se impone un «redimensionamiento de la Asistencia Social, y un nuevo
Caso Frilli 1/72, S. 22-06-1972; Caso Biason
24/74, S. 09-10-1974; Caso Fossi 71/76, S. 31-03-1977;
Caso Vigier 70/80, S. 27-01-1981; Caso Priscitello
139/82, S. 05-05-1983.
74
En el mismo sentido, RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.: «Pensiones no contributivas de Seguridad Social y Asistencia
Social» en Relaciones Laborales, t. II, 1988, pág. 11 y
GONZALO GONZÁLEZ, B.: «Las pensiones no contributivas
en Europa»en Documentación Laboral, nº 27-28, 19881989, pág. 26.
reparto de papeles», pues «la expansión y universalización de la Seguridad Social que la
Constitución impone supone correlativamente una reducción del papel de la Asistencia
Social en aquellos campos en que la primera
conceda prestaciones, sean o no contributivas» 75.
Como muy bien señala Hurtado González76, al ser similar el ámbito de aplicación
subjetiva –todos los ciudadanos en ambos
casos– y su naturaleza de derecho subjetivo
pleno, la diferencia entre ambas prestaciones
hemos de buscarla en su ámbito objetivo.
La Ley de prestaciones no contributivas
está «aún muy lejos de dar cumplimiento al
principio de generalidad objetiva» 77, protegiendo frente a cualquier situación de necesidad; la carencia o insuficiencia de ingresos
exigida incluye también una contingencia
(invalidez, la jubilación e hijo a cargo), que la
norma exige como determinante de dicha
carencia o insuficiencia. Se exige, pues, en
palabras del autor, una «situación de necesidad contingencial». En los supuestos de las
prestaciones de Asistencia Social, la asociación de la situación de necesidad a una determinada contingencia no se exige y, de existir,
deberá ser diferente a las previstas por el sistema de Seguridad Social.
Si bien eso es así en el plano teórico, en la
práctica pueden darse situaciones en las que
lo difícil sea calificar el contenido de unas
determinadas medidas como de Asistencia
Social o de Seguridad Social. Éste es el
supuesto de los complementos autonómicos.
El Estado entiende que estamos en presencia
de una realidad que debe encuadrarse dentro
73
146
75
RODRÍGUEZ PIÑERO, M.: «La dimensión constitucional de las pensiones de Seguridad Social no contributivas» en Revista de Seguridad Social, nº 34, abril-junio,
1987, pág. 65.
76
«Asistencia Social y Seguridad Social: sus fronteras
actuales» en Actualidad Laboral, nº 25, 1993, pág. 471.
77
ALARCÓN CARACUEL, M.R.: La Seguridad Social en
España, Aranzadi, Pamplona, 1999, pág. 57.
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34
FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO
de la cuantía de las prestaciones no contributivas, mientras que la Comunidades Autónomas consideran que estamos en presencia de
una medida de Asistencia Social.
2. DISTRIBUCIÓN DE
COMPETENCIAS ENTRE EL
ESTADO Y LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS
El esquema constitucional de distribución
de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que adopta la constitución se articula del siguiente modo78:
1. La atribución al Estado de la competencia exclusiva sobre un conjunto de materias79
taxativamente determinadas, que recoge en
sus treinta y dos apartados el art. 149.1 de la
Constitución80 («el Estado tiene competencia
exclusiva sobre las siguientes materias...»).
Un análisis más atento del contenido del precepto pone de manifiesto, sin embargo, que
buena parte de las materias contempladas
son objeto, en realidad, de competencias o
bien concurrentes, o bien compartidas por el
Estado y las Comunidades Autónomas. En el
supuesto de competencias concurrentes,
corresponde tanto a Estado como a la Comunidad Autónoma el ejercicio de la misma
potestad, por ejemplo, la potestad normativa,
así el Estado tiene competencia normativa
para dictar normas y la Comunidad Autóno-
Seguimos el esquema establecido por PALOMEQUE
LÓPEZ, M.C.: «Los derechos laborales en la Constitución»
en Cuadernos y Debate, nº 28, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, págs. 101-103.
79
Entendidas como un «conjunto de actividades,
funciones e instituto jurídicos relativos a un sector de la
realidad social», así lo establece la STC 133/1997, de 16
de julio, F.J. 3.º.
80
Nos ofrece un estudio pormenorizado de dicho
precepto ALONSO DE ANTONIO, J. A.: «El artículo 149 de la
Constitución y el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas» en
Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad
Complutense, nº 91, Madrid, 1998, págs. 15 y ss.
78
ma para dictar reglamentos. En el supuesto
de competencias compartidas corresponde al
Estado una potestad diferente a la de la
Comunidad Autónoma, por ejemplo el Estado
tiene potestad normativa y la Comunidad
Autónoma potestad en cuanto a la ejecución,
todo ello dentro de una misma materia, sobre
la base de la distinción normativa a partir de
expresiones tales como «sin perjuicio de» o
«legislación básica», de un doble plano de
actuación respecto de la materia acotada por
la competencia (legislación y ejecución, principalmente). Así pues, lo que realmente se
atribuye en exclusiva al Estado son determinadas competencias sobre las materias recogidas en la mencionada lista. Esto es, competencias exclusivas y no, lógicamente, materias exclusivas.
2. La posibilidad de asumir por las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos de Autonomía, las materias
«no atribuidas expresamente al Estado por
esta Constitución» (art. 149.1.3 de la Constitución), procediendo entonces el artículo
148.1 de la Constitución a enumerar hasta
veintidós grupos de materias que pueden
asumir las Comunidades Autónomas dentro
de los primeros cinco años de desarrollo autonómico, sin perjuicio de su ampliación sucesiva, dentro del marco establecido en el artículo 149, una vez transcurrido dicho periodo
y mediante la reforma de sus Estatutos
(art. 148.2 de la Constitución).
3. La atribución al Estado de la competencia residual en relación con «las materias que
no se hayan asumido por los Estatutos de
Autonomía» (art. 149.3 de la Constitución).
Las normas del Estado prevalecerán, en caso
de conflicto, sobre las de las Comunidades
Autónomas «en todo lo que no esté atribuido a
la exclusiva competencia de éstas», siendo en
todo caso el Derecho estatal supletorio
del propio de las Comunidades Autónomas
(art. 149.3 de la Constitución).
4. La posibilidad de atribución excepcional a las Comunidades Autónomas de compe-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
147
ESTUDIOS
tencias de titularidad estatal, a través de singulares mecanismos contemplados en el artículo 150 de la Constitución:
a) Supuesto de Ley marco, mediante la
cual las Cortes Generales, en materias de
competencia estatal, podrán atribuir a todas
o a algunas de las Comunidades Autónomas
«la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios,
bases y directrices fijados por una ley estatal»
(art. 150.1 de la Constitución).
b) Supuesto de Ley orgánica, mediante la
que el Estado «podrá transferir o delegar en
las Comunidades Autónomas (...) facultades
correspondientes a materias de titularidad
estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación»
(art. 150.2 de la Constitución).
La distribución territorial de competencias en materia de Seguridad Social se acomoda al esquema general referido, apareciendo dentro de la lista de «competencias
exclusivas» del Estado. El Estado tiene competencia exclusiva, atendiendo al artículo
149.1.17 de la Constitución, en materia de
«legislación básica y régimen económico de la
seguridad social, sin perjuicio de la ejecución
de sus servicios por las Comunidades Autónomas».
A pesar de la literalidad constitucional,
nos encontramos ante verdaderas competencias compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La Constitución no atribuye en exclusiva al Estado la materia de
Seguridad Social, sino específicamente la
competencia de su «legislación básica» y la
materia de «régimen económico» de la misma,
lo que permite un importante ámbito de competencias autonómicas sobre dicha materia.
Así, pueden devenir competencias autonómicas la «legislación no básica», el «desarrollo
legislativo» de la legislación básica» y la «ejecución» de los servicios de la Seguridad
Social. A continuación examinaremos con
más detalle las referidas competencias.
148
2.1. Distribución de competencias
en materia de Seguridad Social
2.1.1. Las competencias del Estado
A. Legislación básica de la Seguridad
Social
La Constitución limita el alcance de la
competencia exclusiva del Estado tan sólo a
la «legislación básica»81. Para esclarecer el
significado del término atendamos a la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional. Si bien en una primera etapa el Alto Tribunal se mostró vacilante82, las dudas desaparecieron en pronunciamientos posteriores
y actualmente está consolidada la doctrina
que afirma que la legislación, aun calificada
de básica, comprende tanto las leyes como los
reglamentos83.
En cuanto al sentido de lo «básico» en
Seguridad Social, éste viene referido al sentido material, es decir, «por “principios”,
“bases”y “directrices” hay que entender los
criterios generales de regulación de un sector
del ordenamiento jurídico, o de una materia
jurídica, que deben ser comunes a todo el
Estado»84. Desde esta definición, la financiación, la ordenación de las prestaciones, la
cuantía, el requisito de acceso a las mismas,
el ámbito de sujetos incluidos en la Seguridad
Social y, en definitiva, las pautas generales
81
Véanse AJA, E. y otros: «La competencia legislativa
compartida: bases estatales y desarrollo autonómico, en
El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, Tecnos, Madrid, 1985, págs. 142 y ss. Y, más concretamente, CASAS BAAMONDE, M.E.: «Dos sentencias constitucionales sobre competencias de Comunidades Autónomas» en Revista Española de Derecho del Trabajo, nº 37,
1989, págs. 113 y ss.
82
STC de 5 de noviembre de 1981, F.J. 2.º in fine.
83
SSTC 1/1982, de 28 de enero, F.J. 1.º y 5.º;
57/1983, de 28 de junio, F.J. 7.º; 76/1983, de 5 de agosto, F.J. 24.º; 33/1984, de 9 de marzo, F.J. 2.º.
84
STC 25/1983, de 7 de abril, F.J. 4.º. En el mismo
sentido, SSTC 1/1982, de 28 de enero, F.J. 1.º y
76/1986, de 9 de junio, F.J. 4.º.
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34
FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO
del Sistema, entre otras, se deberán considerar, con claridad, «normativa básica» 85 y
corresponderá establecerlas al Estado86. Por
lo que, y como nuevamente señala el Tribunal
Constitucional, esta noción entraña un doble
sentido: «El sentido positivo manifiesta los
objetivos, fines y orientaciones generales
para todo el Estado, exigidos por la unidad
del mismo y por la igualdad sustancial de
todos sus miembros; el sentido negativo, por
la misma razón constituye el límite dentro
del cual tienen que moverse los órganos de las
Comunidades Autónomas en el ejercicio de
sus competencias cuando, aun definiéndose
éstas como exclusivas, la Constitución y el
Estatuto las dejan así limitadas»87. De ahí se
deduce que lo que la Constitución persigue al
conferir a los órganos generales del Estado la
competencia para fijar las bases de una materia determinada es que «tales bases tengan
una regulación normativa uniforme y de
vigencia en toda la nación, porque con ellas se
proporciona al sistema normativo (...) un
denominador común, a partir del cual cada
Comunidad podrá desarrollar sus propias
competencias»88.
La noción de bases o normas básicas ha de
entenderse, como hemos señalado, como
«noción material» y, en consecuencia, los
principios o criterios básicos, hayan sido o no
formulados como tales, «son los que racionalmente se deducen de la legislación vigente» y
así, cuando no existan normas legales postconstitucionales, «las bases pueden inferirse
de la legislación preconstitucional, inferencia
que pueden llevar a cabo las Comunidades
85
Así lo entiende DE LA VILLA, L. E. y DESDENTADO, A.:
Delimitación de Competencias Estado-Comunidades
Autónomas en la Constitución Española de 1978 (las
relaciones laborales y la Seguridad Social). Derecho del
trabajo y de la Seguridad Social en la Constitución, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980, págs.
434 y ss.
86
STC 32/1981, de 28 de julio, F.J. 5.º.
87
STC 25/1983, de 7 de abril, F.J. 4º.
88
SSTC 32/1983, de 28 de abril, F.J. 2º; 44/1982, de
8 de julio, F.J. 2.º.
Autónomas que decidan ejercer su competencia de desarrollo legislativo sin esperar una
ley postconstitucional definidora de tales
bases». Pues, «la relación lógica que existe
entre la legislación básica –competencia del
Estado– y la legislación emanada de la
Comunidad Autónoma no es necesariamente
una relación cronológica; por ello, la promulgación de la norma estatal definidora de las
bases no siempre debe preceder a la promulgación de la normativa de la Comunidad
Autónoma, aunque al anticiparse a aquélla,
el ejercicio de la competencia autonómica
adolezca de una cierta provisionalidad, pendiente de que el legislador postconstitucional
confirme o revoque las bases inferidas en que
se ha apoyado el desarrollo legislativo de la
Comunidad»89.
B. El régimen económico de la
Seguridad Social
Por régimen económico y financiero de la
Seguridad Social hay que entender, de acuerdo con la Ley General de la Seguridad Social,
cuyo capítulo VIII de su título primero responde precisamente a esa rúbrica, cuantas
materias hacen referencia al patrimonio
(cuotas, bienes, derechos, acciones y recursos
de cualquier otro género), recursos o fuentes
de financiación (aportaciones presupuestarias del Estado, cotizaciones de las personas
obligadas, frutos, rentas e intereses y cualquier otro producto de sus recursos patrimoniales y cualesquiera otros ingresos), sistema
financiero e inversiones del entero sistema de
Seguridad Social.
Hay autores que consideran que la regulación del régimen económico de la Seguridad
Social forma parte de las bases o normas
básicas de la institución, por lo que hubiera
bastado a la norma constitucional la referencia general a la legislación básica de Seguri-
89
STC 111/1986, de 30 de septiembre, F.J. 4.º.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
149
ESTUDIOS
dad Social, sin necesidad de la mención de su
régimen económico90.
El Tribunal Constitucional ha entendido
específicamente que forman parte de la materia de «régimen económico» de la Seguridad
Social:
a) El establecimiento de un recargo en la
cotización de las horas extraordinarias, «dado
que la Ley General de la Seguridad Social
recoge en su artículo 51.1b) las cotizaciones de
las personas obligadas dentro de los recursos
generales» de la misma, «sin que sea relevante su finalidad en relación con la política de
empleo, ya que ello sólo pone de manifiesto la
posibilidad de conseguir un fin a través de
diversa técnicas jurídicas, una de las cuales es
el establecimiento de recargos, lo que forma
parte de la materia de régimen económico»91.
b) La inscripción de empresas y afiliación,
altas y bajas de trabajadores, puesto que «se
trata de actos que inciden muy directamente
en la obligación de cotizar, y por ello no pueden entenderse totalmente ajenos al régimen
económico de la Seguridad Social, en cuanto
son instrumento imprescindible para la posibilidad de obtención de ingresos y también
como medios de información y control necesarios para el funcionamiento de la caja única».
Lo que no impide, por otra parte, que pueda
corresponder a las Comunidades Autónomas
el ejercicio de «competencias de ejecución en
relación con el cumplimiento de los deberes
de inscripción de empresas y afiliación, altas
y bajas de trabajadores»92.
c) El aplazamiento o fraccionamiento de
cuotas, en tanto que «es un aspecto o una actividad más de la gestión recaudatoria de la
Seguridad Social»93.
90
Así lo entiende PALOMEQUE LÓPEZ, M. C.: «Los
derechos laborales en la Constitución» en Cuadernos y
Debate, nº 28, 1991, pág. 109.
91
STC 27/1983, de 20 de abril, F.J. 4.º.
92
STC 124/1989, de 7 de julio, F.J. 4.º.
93
STC 124/1989, de 7 de julio, F.J. 5.º.
150
d) La ordenación de los pagos de las obligaciones de la Seguridad Social, ya que
«corresponde sólo al Estado distribuir con criterios homogéneos los fondos disponibles del
entero y único sistema de la Seguridad
Social»94.
El Estado tiene en materia de régimen económico facultad normativa plena, pudiendo
por tanto dictar leyes y normas de ejecución y
desarrollo de las mismas, además de contar
con competencia en cuanto a la gestión del
mismo95. Por lo tanto, es competencia exclusiva del Estado «todo lo relativo al régimen económico de la Seguridad Social»96. Estas facultades han sido reconocidas por el Tribunal
Constitucional en su sentencia 124/1989 en
la que afirma que «no basta, por tanto, con la
reserva de las competencias normativas
para, desde las mismas, disponer la solidaridad financiera (...) lo que implica admitir,
desde luego, que el Estado ejerce no sólo
facultades normativas sino también facultades de gestión, de ejecución del régimen económico de los fondos de la Seguridad
Social»97. Sin embargo y tal y como a continuación comprobaremos, las Comunidades
Autónomas pueden ejercitar facultades complementarias y subordinadas en materia de
gestión de la Seguridad Social.
STC 124/1989, de 7 de julio, F.J. 6.º.
Sobre este tema, véase DESDENTADO BONETE, A.:
«El régimen económico de la Seguridad Social y las
Autonomías» en Revista Española de Derecho del Trabajo, nº 38, 1983, págs. 365 y ss. y PALOMEQUE LÓPEZ, M.
C.: «Una competencia compartida por el Estado y las
Comunidades Autónomas: la regulación de la Seguridad
Social» en AA.VV.: Organización territorial del Estado
(Comunidades Autónomas), Dirección General de lo
contencioso del Estado, t. II, Madrid, 1984, págs. 2487 y
ss.
96
STC 46/1985, de 26 de marzo, F.J. 2.º.
97
STC 124/1989, de 7 de julio, F.J. 3.º. Véase el
Comentario a dicha sentencia en ALONSO OLEA, M.: «El
“régimen económico de la Seguridad Social” y las competencias de su Tesorería General», Jurisprudencia Constitucional sobre Trabajo y Seguridad Social, t. VII, 1989,
págs. 380 y ss.
94
95
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO
C. Facultades ejecutivas estatales
Para garantizar el cumplimiento de la
referida legislación el Estado cuenta con,
entre otras, las siguientes competencias ejecutivas:
a) la organización de servicios administrativos de ámbito nacional, en especial
la Tesorería General de la Seguridad
Social;
b) la alta inspección;
c) otras funciones de coordinación intercomunitarias.
2.1.2. Las competencias de las
Comunidades Autónomas
A. Desarrollo legislativo y ejecución de
la legislación básica de la Seguridad
Social
Las potestades normativas atribuidas a
las Comunidades Autónomas en materia de
Seguridad Social son la consecuencia de la
reserva establecida ya para el Estado. La
Comunidad Autónoma tiene competencia
para aprobar leyes adicionales que completen
y desarrollen la legislación básica estatal, así
como reglamentos que sean requeridos para
la aplicación de tales leyes. La expresión
desarrollo legislativo significa la emanación
de leyes y reglamentos no básicos de Seguridad Social por parte de las Comunidades
Autónomas.
manifiesto la capacidad autonómica de autoorganización. Sin embargo, los servicios de la
Seguridad Social transferidos son servicios
del Estado, que retiene sobre ellos su potestad organizativa –básica también, si se quiere– y que, por tanto, no pueden ser alterados
por las Comunidades Autónomas; por ejemplo, no pueden crear éstas nuevos entes gestores ni alterar estructuralmente los configurados por la norma estatal –hoy por el Texto
Refundido de la Ley General de la Seguridad
Social–98.
C. Gestión del régimen económico de la
Seguridad Social
La aplicación del art. 156.2 de la Constitución a la materia que nos ocupa99 permite que
las Comunidades Autónomas pueden actuar
como delegados o colaboradores del Estado
«para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de
acuerdo con las Leyes y los Estatutos», entendiendo por recursos tributarios los recursos
económicos de la Seguridad Social.
Sin embargo, y tal y como señala el Tribunal Constitucional, «ello sólo sería compatible
con la Constitución en tanto que quedara asegurado que los fondos recaudados fluyeran
automáticamente a la Caja Única centralizada de la Tesorería General (...) sin retenciones de ningún género y sin posibilidad alguna
de constituir fondos autonómicos separados
del patrimonio único en que tales fondos se
integran»100. Tal y como señala el profesor
Borrajo Dacruz, «el Tribunal Constitucional
con la citada resolución ha bloqueado la ten-
B. Ejecución de los servicios de la
Seguridad Social
La ejecución de los servicios de la Seguridad Social puede ser asumida por las Comunidades Autónomas, que pueden dictar reglamentos orgánicos de eficacia ad intra de los
servicios que para su ejecución les sean
transferidos; dichos reglamentos ponen de
98
VILLAR PALASÍ, J. L.: «La distribución constitucional
de competencias en materia de Seguridad Social» en
Documentación Laboral, nº 5, 1982, pág. 35.
99
Tal y como nos propone BORRAJO DACRUZ, E.: «La
Seguridad Social en la Constitución Española» en Estudios sobre la CE, t. II, De los derechos y deberes fundamentales, Cívitas, Madrid, 1991, pág. 1505.
100
STC 124/1989, de 7 de julio, F.J. 5.º, in fine.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
151
ESTUDIOS
tación» de que la Comunidad Autónoma de
cumplimiento a la más humana ley de que
«quien recauda y gestiona dispone del
impuesto como propio y ordena el gasto»101,
pues exige que el órgano delegado de la recaudación de las cuotas de la Seguridad Social, es
decir, la Comunidad Autónoma, ponga de
inmediato dichas cuotas a disposición de la
Tesorería General.
2.2. Distribución de competencias
en materia de Asistencia Social
2.2.1. Las competencias del Estado
Aun cuando la competencia en Asistencia
Social es exclusiva de las Comunidades Autónomas, ex artículo 148.1.20 de la Constitución, el Tribunal Constitucional se ha basado
en la ya señalada distinción entre Asistencia
Social «interna» y «externa» al sistema de
Seguridad Social para poder justificar que el
Estado pudiera tener competencias en materia de Asistencia Social.
Así, el Tribunal constitucional afirma que
«en una materia tan compleja, como la acción
y la protección social, tan central además en
un Estado social (...) las competencias exclusivas no pueden entenderse en un sentido
estricto de exclusión de actuación en el campo
social, (...) ni de otros entes públicos, ni por
parte de entidades privadas (...)». Más adelante continúa diciendo: «No obstante, el
Estado, en la medida en que existan problemas sociales peculiares que requieran y exijan un planteamiento global, puede intervenir al respecto, (...) una vez detectado un particular problema social que requiera intervenciones de asistencia social a nivel suprau-
101
BORRAJO DACRUZ, E.: «Comunidades Autónomas
y Seguridad Social» en Papeles de Economía Española, nº
12/13, 1982, pág. 193, así como, «La Seguridad Social
en la Constitución Española» en Estudios sobre la Constitución Española, t. II, De los derechos y deberes fundamentales, Cívitas, Madrid, 1991, pág. 1507.
152
tonómico podría intervenir, pero debería tratar de respetar para ello, en lo posible las
competencias de las Comunidades afectadas
(...)»102. Un ejemplo de esta competencia lo
constituye el art. 55 de la Ley General de
Seguridad Social, en el que la Seguridad
Social, con cargo a sus fondos –limitados para
cada ejercicio económico–, dispensa a las personas incluidas en su campo de aplicación
mediante servicios y auxilios económicos precisos en situación de necesidad y previa
carencia de rentas.
2.2.2. Las competencias de las
Comunidades Autónomas
Al lado de una Asistencia Social incluida
en el sistema de la Seguridad Social existe
otra ajena o «externa» a dicho sistema103 que,
de haberla asumido en sus Estatutos de
Autonomía, como efectivamente ha sucedido,
es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. Dicha Asistencia Social,
según ha señalado Alonso Olea «ha de referirse a la que no forme parte de la Seguridad
Social en cuanto protección mínima general
obligatoria»104. Muestra de ella son las llamadas «rentas mínimas de inserción»105 establecidas por las Comunidades Autónomas con
base en el art. 148.1.20 de la Constitución.
STC 146/1986, de 25 de noviembre, F.J. 5.º.
Así lo reconoce la STC 76/1986, de 9 de junio, F.J. 6.º.
104
El sistema normativo de las Comunidades Autónomas, en Revista de Política Social, nº 121, 1979, pág. 74.
105
Hay autores que proponen la integración de las
rentas mínimas de inserción dentro del sistema de Seguridad Social, así, véase el pormenorizado e interesante
estudio realizado sobre este tema por MONEREO PÉREZ, J.
L. y MOLINA NAVARRETE, C.: El derecho a Renta de Inserción. Estudio de su régimen jurídico, Comares, Granada,
1999, pág. 194 y ss. Sobre las rentas mínimas de inserción en los países comunitarios, GARCÍA ROMERO, B.: Rentas mínimas garantizadas en la Unión Europea, Centro
Económico y Social, Madrid, 1999.
102
103
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO
3. LOS COMPLEMENTOS
AUTONÓMICOS: ¿SEGURIDAD
SOCIAL O ASISTENCIA SOCIAL?
3.1. Características de los
complementos autonómicos
Una vez que hemos intentado establecer
los límites que separan la Asistencia Social
de la Seguridad Social, procedamos a realizar
el estudio de los complementos autonómicos
establecidos por las Comunidades Autónomas para posteriormente encuadrarlos, o
bien en la materia de Seguridad Social, o en
la de Asistencia Social, y analizar las consecuencias que ello conlleva, muy especialmente su incidencia en el ámbito competencial.
Como ya hemos señalado, son tres las
Comunidades Autónomas que han aprobado
la concesión de prestaciones económicas complementarias de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social, a saber, la Comunidad Autónoma de Andalucía, que los estableció por medio del Decreto 284/1998, de 29
de diciembre106 y del Decreto 62/1999, de 9 de
marzo107; la Comunidad Autónoma de Cataluña, cuyo establecimiento se produjo gracias
a la Resolución de 8 de septiembre de 1999108
y la Comunidad Autónoma balear que estableció los complementos por medio de los
Acuerdos del Consejo de Gobierno de las Islas
Baleares, de 12 de noviembre de 1999109 y de
29 de diciembre de 2000110.
106
Publicado en el Boletín Oficial de la Junta de
Andalucía nº 149, de 31 de diciembre de 1998.
107
Publicado en el Boletín Oficial de la Junta de
Andalucía nº30, de 11 de marzo de 1999. Este Decreto
suprime únicamente la prescripción establecida en el
art. 3 del Decreto 284/1998 de que el pago de la ayuda
se realice durante el mes de abril.
108
Publicado en el Diario Oficial de Cataluña nº
2979, de 21 de septiembre de 1999.
109
Publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad
Autónoma de las Islas Baleares nº 149, de 30 de
noviembre de 1999.
110
Publicado en el Boletín Oficial de las Islas Baleares nº 21, de 17 de febrero de 2001.
3.1.1. Justificación de la normativa
Cada uno de los preámbulos de las normas
analizadas coincide en señalar como causa
del establecimiento de los complementos la
«situación singular de necesidad del colectivo
de ciudadanos que, por edad, discapacidad o
cualquier circunstancia personal o social, no
han podido incorporarse al mercado laboral, o
en caso de hacerlo, no han estado el tiempo
suficiente para acceder a una pensión contributiva del sistema de la Seguridad Social»,
pero que reciben, sin embargo, una pensión
no contributiva.
Como nos ha mostrado la evolución histórica de la Asistencia Social, ésta ha venido
ocupándose de todas aquellas personas que
se encontraban en situación de marginalidad
y que quedaban fuera de la protección otorgada por la Seguridad Social, bien por falta de
cobertura absoluta o bien por infracobertura;
su acción ha ido dirigida a los grupos a los que
se refiere la normativa autonómica analizada.
La Comunidad andaluza, en particular,
considera insuficiente el incremento de las
pensiones no contributivas que ha realizado
el Gobierno de la nación, teniendo en cuenta
«la favorable situación económica» y el antes
mencionado nivel de rentas de los beneficiarios de dichas prestaciones, al tiempo que la
Comunidad catalana alude a la situación singular de desigualdad de Cataluña con respecto a otros territorios del Estado y que deriva
de la pérdida de poder adquisitivo producida
por el alto impacto inflacionario, que incide
aún más crudamente en los colectivos antes
mencionados.
3.1.2.. Objeto
Pasando al articulado, en él se fija el objeto de esta regulación: el establecimiento de
ayudas económicas de carácter único y
extraordinario, a lo que el Decreto andaluz
añade las características de ser personales e
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
153
ESTUDIOS
intransferibles, así como su carácter complementario con respecto a las pensiones de jubilación e invalidez en sus modalidades no contributivas.
El carácter de único y extraordinario lo
determina el hecho de que su vigencia se limita únicamente al ejercicio de 1999. Sin embargo, tal declaración no ha impedido que, al
menos en el caso de la Comunidad balear, se
vuelvan a establecer dichas ayudas. Así lo confirma el Acuerdo del Consejo de Gobierno de
las Islas Baleares, de 29 de diciembre de 2000.
En cuanto al carácter de ser personales e
intransferibles, el mismo es consustancial a
la naturaleza de las prestaciones que complementan. Las prestaciones no contributivas,
aunque se encuentren plenamente integradas en el sistema de Seguridad Social, responden a la llamada asistencial que realiza la
Constitución en su art. 41 y, por lo tanto,
requieren para su concesión que el sujeto
demuestre que se encuentra en situación de
necesidad o, lo que es igual, por debajo del
umbral de pobreza legalmente establecido.
Es por ello por lo que la prestación y, en este
caso igualmente, su complemento deben
entenderse como personales e intransferibles, como lo son también las circunstancias
del beneficiario que se tienen en cuenta.
3.1.3. Beneficiarios
Se señalan en todos los supuestos como
beneficiarios de las ayudas autonómicas a los
residentes en su respectiva Comunidad,
siempre y cuando sean titulares de pensiones
de jubilación e invalidez, en sus modalidades
no contributivas 111 . La Resolución de la
111
El Decreto de la Comunidad andaluza requiere
que el beneficiario tuviera esa condición durante los tres
meses inmediatamente anteriores a la fecha establecida
para el pago de las mismas. Aunque el art. 3 del Decreto 284/98 señalaba como referente el mes de abril, el
Decreto 62/99, suprime únicamente la prescripción de
que el pago se realice durante el mes de abril.
154
Comunidad Autónoma balear de 2000 aclara
que el requisito de la titularidad de las citadas prestaciones es tan sólo un «método o criterio de identificación de quién está en situación de necesidad», apoyando esta tesis Gonzalo González entiende que «el método de
identificación automática de los beneficiarios
no condiciona en absoluto la naturaleza del
derecho concedido»112.
La Comunidad catalana y la balear extienden la posibilidad de ser beneficiarios de
dichas ayudas a los titulares del subsidio de
garantía de ingresos mínimos y a los titulares
de pensiones del Fondo de Asistencia Social113. En estos últimos supuestos la competencia de las Comunidades Autónomas para
establecer los complementos no se discute
pues, tanto el subsidio de garantía de ingresos mínimos, como las pensiones del Fondo de
Asistencia Social, pertenecen al ámbito de la
Asistencia Social, en el que las Comunidades
Autónomas tienen competencia y por tanto
pueden complementarlas114.
3.1.4. Cuantía de la prestación
La determinación de la cuantía de dichas
ayudas varía de unas Comunidades Autónomas a otras. En el supuesto de la Comunidad
112
«Reparto competencial y complementariedad de
las prestaciones sociales básicas» en Foro de Seguridad
Social, nº 1, Marzo, 2000, pág. 23.
113
La Junta de Andalucía por medio del Decreto
283/98, de 29 de diciembre, que continuaba la línea
trazada por el Decreto 295/97, ya había establecido
ayudas económicas complementarias de carácter
extraordinario para los preceptores de los subsidios de
garantía de ingresos mínimos previstos en la Ley 13/82
de integración social del minusválido y para los preceptores de las prestaciones del Fondo Nacional de Asistencia Social.
114
El profesor ALONSO OLEA señala expresamente a
las prestaciones del Fondo Nacional de Asistencia Social
como parte integrante de la asistencia social a la que se
refiere el art. 148.1.20 de la Constitución; «El sistema
normativo del Estado y de las Comunidades Autónomas» en Revista de Política Social nº 121, 1979, pág. 74.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO
andaluza la ayuda representará el 1.8% del
importe de la pensión que se fijó para 1998, lo
que asciende a la suma de 9.395 pesetas
anuales. Con respecto a la Comunidad catalana «la ayuda tendrá el importe que resulte
de considerar la diferencia del Índice de Precios al Consumo entre Cataluña y el conjunto
del Estado, año a año, sobre la cuantía anual
del año anterior, a partir de 1995, y teniendo
en cuenta el año de inicio de percepción de la
pensión». Finalmente, la Comunidad balear
establece la cuantía de la ayuda en 31.500
pesetas para el año 1999 y 29.142 pesetas
para el año 2000.
3.1.5. Financiación
En todos los casos la ayuda se efectuará de
una sola vez, con cargo a los respectivos presupuestos autonómicos.
3.2. Encuadramiento de los
complementos autonómicos
Llegó el momento de la inclusión de las
ayudas autonómicas o bien en el ámbito de la
Seguridad Social o en el de la Asistencia
Social. Para conseguir el mencionado objetivo, de poco puede servirnos la calificación
como parte integrante de la Asistencia Social
que le han atribuido las Comunidades Autónomas, pues como el Tribunal Constitucional
ha señalado, «habrá de estarse a su verdadera naturaleza, y no a la denominación que las
partes implicadas en el conflicto hayan querido darle»115.
Analizaremos a continuación las razones
que han sido esgrimidas a favor de la actuación de las Comunidades Autónomas y que
pueden sintetizarse en el principio de autonomía financiera del que gozan los entes auto-
STC 76/1986, de 9 de junio, F.J.6.º. En el mismo
sentido, la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas citada en la página 39 de esta obra.
115
nómicos, por un lado y en la insuficiencia de
las prestaciones no contributivas otorgadas
por la Seguridad Social, por otro. Además,
trataremos de dar respuesta a un interrogante que, desde nuestro punto de vista, habrá de
ser trascendental para proceder al encuadramiento, éste es, ¿poseen los complementos
autonómicos sustantividad propia?
3.2.1. El principio de autonomía
financiera
En sentido amplio, la autonomía financiera implica la capacidad de determinar, por
cada nivel de gobierno que la tenga expresamente reconocida, tanto el volumen de sus
ingresos y gastos como su estructura116. Las
Comunidades Autónomas tienen reconocida
dicha autonomía en virtud del art. 156.1 de la
Constitución que establece: «Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejercicio de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles»117. Este principio supone la consecuencia lógica del reconocimiento y regulación en nuestra Constitución de las Comunidades Autónomas, ya que
de no hacerlo así, las Comunidades Autónomas no podrían cumplir con efectividad las
116
Sobre la autonomía financiera, entre otros, URIOL
EGIDO, C.: «Los principios constitucionales ordenadores
de la financiación autonómica» en Constitución y el nuevo diseño de las administraciones estatal y autonómica.
XIX Jornadas de Estudio de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado, Dirección del Servicio Jurídico del Estado, Madrid, 1998, págs. 971 y ss; APARICIO PÉREZ, A.: «La
autonomía financiera de las Comunidades Autónomas
en la Constitución Española» en Constitución y el nuevo
diseño de las administraciones estatal y autonómica, XIX
Jornadas de Estudio de la Dirección del Servicio Jurídico
del Estado, Dirección del Servicio Jurídico del Estado,
Madrid, 1998, págs. 427 y ss.
117
El Tribunal Constitucional ha interpretado dicha
autonomía como la competencia, por parte de las
Comunidades Autónomas, para «elaborar, aprobar y
ejecutar sus propios presupuestos» en STC 63/1986, de
21 de mayo, F.J. 9.º.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
155
ESTUDIOS
competencias de que se las ha dotado, «carecerían de entidad propia y de operatividad
creadora, convirtiéndose en entes creados por
y para el Estado»118.
Sin embargo, no puede legitimarse el proceder de las Comunidades Autónomas al
establecer los complementos que en este estudio analizamos, amparándose en el principio
de autonomía financiera del que gozan, pues
dicho principio no es absoluto ni ilimitado.
Acertadamente el Tribunal Constitucional
ha señalado que «si bien esta autonomía
garantiza la plena disposición de medios
financieros, ello no supone que esa potestad
de gasto permita a las Comunidades Autónomas financiar o subvencionar cualquier clase
de actividad, sino tan sólo aquéllas sobre las
cuales tengan competencias, pues la potestad
de gasto no es título competencial que pueda
alterar el orden de competencias diseñado
por la CE y los Estatutos de Autonomía». Y
continúa diciendo «no puede, por tanto, la
potestad de gasto público con cargo a los propios presupuestos erigirse en núcleo que
absorba competencias de las que se carece»119. «El poder de gasto (...) es siempre un
poder instrumental que se ejerce “dentro” y
no “al margen” del orden de competencias y
de los límites que la Constitución establece»120.
Por todo lo expuesto llegamos a la conclusión de que es irrelevante, en lo que a atribución de competencias se refiere, que las
Comunidades Autónomas hayan financiado
los complementos autonómicos, ya que la
financiación de los mismos no les atribuiría
una competencia de la que careciesen.
APARICIO PÉREZ, A.: «La autonomía financiera de
las Comunidades Autónomas» en Organización territorial del Estado (Comunidades Autónomas), vol. I, Instituto
de Estudios Fiscales, Madrid, 1984, pág. 458.
119
STC 14/1989, de 26 de enero, F.J. 22.º. En el mismo sentido STC 39/1982, de 30 de junio, F.J. 5.º
120
STC 13/1992, de 6 de febrero, F.J.6.º.
118
156
3.2.2. La insuficiencia de las
prestaciones no contributivas
Como expusimos anteriormente, tanto
Andalucía como Cataluña justifican la medida adoptada en la falta de suficiencia de las
prestaciones no contributivas de la Seguridad Social. Es cierto que la Constitución, en
su art. 41, impone a los poderes públicos la
obligación de mantener un sistema público de
Seguridad Social121 que otorgue prestaciones
«suficientes». Sin embargo, el significado de
dicho término es difícil de concretar122 pues
nos encontramos ante un concepto jurídico
indeterminado. No faltan autores que se
inclinan hacia la consideración del mismo
como un concepto político123 y que, en todo
caso, habrá de ser precisado por el legislador.
Muestra de la indeterminación del concepto
es el cometido que le es atribuido por López
López «la referencia a prestaciones suficientes hace que tanto los poderes públicos centrales como los autonómicos vean ampliados
sus compromisos hasta conseguir estos niveles»124.
De cualquier modo, si las Comunidades
Autónomas estiman, como efectivamente
afirman, insuficiente la cuantía de dichas
prestaciones, no les corresponde a ellas incre-
121
Como señala MONTOYA MELGAR, la misión de tales
declaraciones es «imponer al poder público el deber de
adoptar las medidas precisas (legislativas, de gobierno,
administrativas) para que en el futuro se cumpla el programa constitucional y, por consiguiente, puedan ejercitarse los correspondientes derechos» en «Ejercicio y
garantía de los Derechos Fundamentales en materia
laboral» en Revista de Política Social nº 121, 1979, pág.
343.
122
Sobre la noción de suficiencia y su interpretación
por el Tribunal Constitucional, véase SÁNCHEZ-URÁN, Y.:
Seguridad Social y Constitución, Civitas, Madrid, 1995,
págs. 109 y ss..
123
ADAME MARTÍNEZ, F. D.: Tributos propios de las
Comunidades Autónomas, Comares, Granada, 1996,
pág. 26.
124
LÓPEZ LÓPEZ, J.: Marcos autonómicos de relaciones laborales y de protección social, Marcial Pons,
Madrid, 1993, pág. 183.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO
mentarlas. Las prestaciones no contributivas
forman parte de la Seguridad Social –así se
infiere de los artículos 2 y 38 de la LGSS–125 y
el Estado tiene competencia para establecerlas y para determinar su cuantía amparándose en el art. 149.1.17 CE, «legislación básica
(...) de la Seguridad Social», pues el establecimiento de la cuantía de las prestaciones forma parte de los aspectos sustantivos o fundamentales del sistema de Seguridad Social126.
Las Comunidades Autónomas no pueden
revalorizar la cuantía de las prestaciones no
contributivas, como parece que pretenden
hacer, en la «poco afortunada redacción»127 de
sus Exposiciones de Motivos. Sí están capacitadas, por el contrario, para establecer ayu-
125
Luis Enrique DE LA VILLA se ha manifestado en
contra de la pertenencia de las prestaciones no contributivas al ámbito de la Seguridad Social. Para este autor,
el sistema de la Seguridad Social es el «garante de prestaciones contributivas económicas, se financia con cuotas a cargo de los empresarios y de los propios trabajadores y su campo de aplicación es profesional, lo que
supone que aquellas que no realicen una actividad de
ese carácter quedan fuera del sistema, salvo que mantengan un vínculo familiar con los trabajadores incluidos
en el régimen general o en los regímenes especiales del
mismo». Las prestaciones no contributivas forman parte
del sistema de Asistencia Social que es función exclusiva
de las Comunidades Autónomas. Estas declaraciones
tienen su origen en la conferencia Los modelos españoles de protección social pronunciada por Luis Enrique DE
LA VILLA el 18 de julio de 2000 en el Seminario La reforma de los sistemas de la Seguridad Social organizado por
la Universidad Internacional Menéndez Pelayo en Santander. La postura mantenida por el citado autor, que
reserva a la Seguridad Social la protección exclusivamente de situaciones contributivas, se aleja, desde nuestro punto de vista, del anhelado sistema de Seguridad
Social, subjetiva y objetivamente universal, preconizado
por nuestra Constitución en el artículo 41.
126
En el mismo sentido, BLASCO LAHOZ, J. F.: La protección asistencial en la Seguridad Social. La Ley de prestaciones no contributivas. (Ley 26/1990, 20 de diciembre), Tirant lo Blanch, Valencia, 1992, pág. 33; RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.: «Seguridad Social y Autonomías», Jornadas Andaluzas de Derecho del Trabajo, 1984, pág. 21.
127
Así la califica ÁLVAREZ CORTÉS, J. C.: «La competencia de las Comunidades Autónomas en materia de protección social. Autos del Tribunal Constitucional nº 1207
y 1208/99» en Temas Laborales nº 51, 1999, pág. 223.
das que complementen dichas prestaciones,
siempre y cuando las citadas ayudas se
encuadren en el ámbito de la Asistencia
Social. ¿Dónde se ubican las prestaciones
autonómicas estudiadas? A este aspecto trataremos de dar respuesta a continuación.
3.2.3. La sustantividad de los
complementos autonómicos
No podemos discutir la capacidad de las
Comunidades Autónomas de emitir normas
para establecer medidas que favorezcan el
bienestar de los ciudadanos. Sin embargo,
como hemos señalado, el problema que plantea la normativa analizada es determinar si
las ayudas tienen autonomía, si se engloban
en el ámbito de la Asistencia Social autonómica siendo ajenas al sistema de Seguridad
Social, o si bien, debido a una falta de sustantividad propia forman parte del tantas veces
citado sistema de Seguridad Social.
La Asistencia Social «aparece como un
mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de
población a los que no alcanza aquel sistema
y que opera mediante técnicas distintas de
las propias de la Seguridad Social»128. ¿Establecen las Comunidades Autónomas las ayudas autonómicas mediante «técnicas distintas» a las que utiliza la Seguridad Social?
¿Qué distingue a los complementos autonómicos de las prestaciones a las que complementan? La respuesta a estos interrogantes
nos dará la clave para proceder a su encuadramiento. Para dilucidar si ese régimen
autónomo existe analizaremos los requisitos
exigidos por las Comunidades Autónomas
para la concesión de las ayudas.
En primer lugar, se requiere ser beneficiario de prestaciones no contributivas de la
Seguridad Social, lo que no podemos calificar
de elemento diferenciador de aquéllas con respecto a las prestaciones no contributivas, pues
128
STC 76/1986, de 9 de junio F.J. 6.º.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
157
ESTUDIOS
ser titular de las mismas es requisito sine qua
non para obtener las ayudas. En segundo
lugar, se requiere residir en el territorio de la
Comunidad Autónoma que concede la ayuda.
Este segundo requisito encuentra su razón de
ser en la necesaria territorialidad de las normas autonómicas, por medio del cual las competencias de las que gozan las Comunidades
Autónomas tan sólo se ejercen en el ámbito de
su territorio. Las Comunidades Autónomas
tan sólo pueden reconocer derechos o imponer
deberes, dentro del ámbito de su Comunidad.
¿Pueden considerarse los dos requisitos
mencionados como conformadores de un régimen diferente al establecido para la obtención
de las prestaciones no contributivas de la
Seguridad Social? Según la normativa autonómica, el sujeto beneficiario habrá de reunir
los requisitos exigidos por el régimen de Seguridad Social para la obtención de la prestación
no contributiva y además, tan sólo, residir en
el territorio de la Comunidad Autónoma que
otorga la ayuda. ¿Puede, por tanto, el requisito de la residencia en un determinado territorio configurar por sí sólo un auténtico régimen
singular para las ayudas establecidas por las
Comunidades Autónomas? Nosotros creemos
que no. La falta de sustantividad de las prestaciones comunitarias, la carencia de un régimen propio provoca que se confundan con la
prestación no contributiva a la que pretenden
complementar y acaban por fundirse con ella,
pasando ya a formar parte, no de la Asistencia
Social, sino de la Seguridad Social.
Aunque nuestra respuesta pudiera parecer asentada en la mencionada doctrina del
Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas que reconoce una vis atractiva a la
Seguridad Social sobre las prestaciones asistenciales129, el supuesto que nos ocupa dista
mucho de asemejarse a dicha situación. En el
caso comunitario, las prestaciones de carácter asistencial que complementan a una prestación de Seguridad Social quedan absorbi-
129
158
Véanse págs. 40-41 de esta obra.
das por ella. Sin embargo, en el supuesto de
las ayudas comunitarias, aunque poseen
carácter asistencial130 son prestaciones no
contributivas integrantes de la Seguridad
Social. La Seguridad Social no las absorbe,
pues, atendiendo a su naturaleza, ellas son
Seguridad Social en sí mismas.
Concluimos pues, encuadrando a las ayudas comunitarias dentro del ámbito de la
Seguridad Social. Tan sólo no resta analizar
las consecuencias que, en el terreno de la distribución de competencias supone dicho
encuadramiento.
3.2.4. Las consecuencias del
encuadramiento
El art. 149.1.17 de la Constitución determina como competencia exclusiva del Estado
la «legislación básica y régimen económico de
la Seguridad Social» y como competencia concurrente, a través de la cláusula «sin perjuicio» «la ejecución de sus servicios».
Las ayudas autonómicas, en cuanto revalorización de prestaciones no contributivas se
encuadran en el ámbito de la legislación básica de la Seguridad Social y su establecimiento corresponde al Estado. Las Comunidades
Autónomas han invadido, por tanto, las competencias estatales al establecerlas.
Vayamos un poco más lejos, ¿por qué atribuye la Constitución al Estado la competencia
en la normativa básica del sistema de Seguridad Social? El Tribunal Constitucional nos
ofrece nuevamente la respuesta131: «Lo que la
130
Sobre el concepto de prestaciones asistenciales
en contraposición con las no asistenciales y las prestaciones contributivas y no contributivas HURTADO GONZÁLEZ, L.: «Asistencia Social y Seguridad Social: sus fronteras actuales» en Actualidad Laboral nº 25, 1993, pág.
466 y s.s.
131
Para el estudio jurisprudencia constitucional
sobre temas autonómicos, véase, VALLESÁ, A. y DÍAZ DE
LIAÑO, F.: Jurisprudencia constitucional. Sobre autonomías territoriales e Instituciones públicas 1983-1984,
Generalitat Valenciana, Valencia, 1985.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO
Constitución persigue al conferir a los órganos
generales del Estado la competencia exclusiva
para establecer las bases de la ordenación de
una materia determinada... es que tales bases
tengan una regulación uniforme y de vigencia
en toda la nación, con lo cual se asegura, en
aras de intereses generales superiores a los de
cada Comunidad Autónoma, un común denominador normativo, a partir del cual cada
Comunidad, en defensa del propio interés
general, podrá establecer las peculiaridades
que le convengan, dentro del marco de competencias que la Constitución y su Estatuto le
hayan atribuido sobre aquella misma materia»132. Esta uniformidad en cuanto a las bases
viene exigida por «la unidad del mismo [Estado] y por la igualdad sustancial de todos sus
miembros, (...) constituyendo el límite dentro
del cual tienen que moverse los órganos de las
Comunidades Autónomas en el ejercicio de
sus competencias, cuando aun definiéndose
éstas como exclusivas, la Constitución y el
Estatuto las dejan así limitadas»133.
La Constitución ha querido que, en una
materia como la que nos ocupa, la igualdad que
proclama nuestra Constitución (arts. 9.2, 14,
139.1 y 149.1) se haga efectiva134, excluyendo
cualquier discriminación derivada del solo
hecho de residir en una Comunidad Autónoma
determinada. Con ello se pretende garantizar
que la protección que ha de ofrecer el sistema
público de Seguridad Social no haga distingos.
Las ayudas establecidas por las Comunidades
Autónomas vulneran ese principio, pues establecen una diferenciación entre ciudadanos en
función del territorio donde residen135, nada
menos que en un aspecto tan sustancial cual es
una pensión básica de subsistencia.
STC 1/1982, de 28 de enero, F.J. 1.º.
STC 25/1983, de 7 de abril, F.J.4.º.
134
En este sentido BORRAJO DACRUZ, E.: «La Seguridad
Social en la Constitución Española» en Estudios sobre la
Constitución Española. Tomo II. De los derechos y deberes
fundamentales, Cívitas, Madrid, 1991, pág. 1503.
135
En este sentido ALONSO SECO, J. M. y GONZALO
GONZÁLEZ, B.: La Asistencia Social y los Servicios Sociales
en España, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2000,
pág. 122.
132
4. A LA ESPERA DEL FALLO DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
COMENTARIO DE LOS AUTOS 193
Y 194/1999
El 20 de marzo de 1999 el Gobierno presentó conflicto positivo de competencia en
relación con los Decretos 284/98 y 62/99 de la
Junta de Andalucía. Por providencia de 23 de
marzo de 1999, el Tribunal Constitucional
admitió el conflicto positivo de competencia y,
atendiendo a los artículos 161.2 de la Constitución y 64.2 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, decidió la suspensión inmediata de los citados Decretos.
Los preceptos mencionados establecen que
la suspensión deberá ser objeto de confirmación o levantamiento en el plazo de cinco
meses. De conformidad con ello el Tribunal
Constitucional dictó los Autos 193/1999 y
194/1999, referidos respectivamente a los
Decretos citados anteriormente y de contenido idéntico ya que, en el segundo de ellos, tanto el Gobierno como la Junta de Andalucía
reproducen las alegaciones vertidas para el
primero. La resolución del Tribunal se realizó, como en otras muchas ocasiones, «valorando los perjuicios que para los intereses
generales y particulares puedan derivarse de
una u otra alternativa, así como la reparabilidad o no de sus consecuencias» 136.
Para ello, sin entrar en el fondo, el Tribunal Constitucional analizó las situaciones de
hecho creadas, independientemente de las
pretensiones que pudieron formularse en la
demanda. Para poder mantener la suspensión, el demandante en el conflicto de competencia debía aportar y razonar los argumentos que justificaran la paralización de la
vigencia de la norma conflictiva137.
133
136
En el mismo sentido, entre otros, los Autos del
Tribunal Constitucional 44/1998, 251/1996, 46/1994,
243/1993, 329/1992.
137
Así lo pone de manifiesto el Tribunal Constitucional en estos Autos haciendo mención a otros anteriores
como son: 329/1992; 243/1993; 46/1994; 251/1996 y
44/1998, entre otros.
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34
159
ESTUDIOS
El principal motivo que fue alegado por el
Gobierno para justificar el mantenimiento de
la suspensión se basaba en que el perjuicio
que pudiera derivarse para el interés particular, es decir, la no percepción de la ayuda
anual de 9.395 pesetas establecida por la
Junta de Andalucía era de muy inferior relevancia que el interés general que quedaba
afectado al levantarse dicha suspensión y que
se materializaba en la imposibilidad por parte del Estado de proceder al desarrollo de la
competencia sobre el régimen económico de la
Seguridad Social, ya que los Decretos de la
Junta de Andalucía ponían en peligro el adecuado y correcto funcionamiento de la «caja
única» de la Seguridad Social.
La Junta de Andalucía, por su parte, mantuvo que la suspensión debía ser levantada,
pues, de lo contrario, los intereses de los
beneficiarios de la ayuda aparecerían claramente dañados de un modo que pudiera llegar a ser irreparable, dada la importancia
que la ayuda, pese a su escasa cuantía, tenía
para esos colectivos necesitados. Además, en
la medida en que antes de la suspensión ya
habían sido abonados complementos a una
parte importante de los beneficiarios, el mantenimiento de la misma conllevaría desigualdad en cuanto a su percepción entre el colectivo destinatario de la ayuda.
No cabe duda de que, a juicio del Tribunal
Constitucional, las alegaciones del Gobierno
no pudieron justificar suficientemente la
necesidad de la suspensión y que el Alto Tribunal consideró que el interés de los beneficiarios debía ser especialmente tutelado, pues
acordó el levantamiento de la suspensión de
la vigencia de los controvertidos Decretos.
Pasemos a analizar brevemente las argumentaciones esgrimidas por cada una de las
partes138.
138
Veáse el interesante análisis que de los mismos
realiza ÁLVAREZ CORTÉS, J. C.: «La competencia de las
Comunidades Autónomas en materia de protección
social. Autos del Tribunal Constitucional 1207 y
1208/99» en Temas Laborales, nº 51, 1999, págs. 209 y
ss.
160
4.1. Las argumentaciones del
Gobierno
4.1.1. El perjuicio de las competencias
estatales en materia de Seguridad
Social
El abogado del Estado alegó que la competencia en materia de Seguridad Social se
dañaría gravemente, quedando afectado el
régimen económico de la Seguridad Social
con el que se cubría un importantísimo servicio a la comunidad. Sin embargo el Tribunal
Constitucional entendió que dicho perjuicio
se formulaba con tal grado de generalidad
que no podía ser considerado relevante en un
incidente como el que se planteaba.
Por otra parte, y tal y como hemos indicado, para la resolución del incidente de suspensión de los Decretos, tan sólo ha de atenderse al estricto examen de las situaciones de
hecho creadas, sin entrar en el fondo del
asunto. Las alegaciones realizadas por el abogado del Estado suponen, de ser aceptadas, el
reconocimiento de la competencia controvertida como estatal, y esto es algo que deberá
ser resuelto en la sentencia posterior y no en
el incidente de suspensión. Los Decretos de la
Junta de Andalucía han sido dictados al
amparo de las competencias de dicha Comunidad Autónoma en materia de «asistencia
social y servicios sociales», de conformidad
con lo establecido en el art. 148.1.20 de la
Constitución y en el art. 13.22 del Estatuto de
Autonomía para Andalucía, por lo que ha de
presumirse legítimo hasta que caiga resolución sobre el fondo del asunto que determine
realmente «si se han transgredido las competencias estatales en materia de Seguridad
Social».
4.1.2. La ruptura del sistema de «caja
única»
En cuanto al perjuicio que supone la ruptura del sistema de «caja única», comencemos
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
34
FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO
definiendo dicho principio. El principio de
«caja única» constituye la expresión de la unidad del régimen económico de la Seguridad
Social, personificado en la Tesorería General
de la Seguridad Social. «El mantenimiento
del régimen público, único y unitario de la
Seguridad Social, igual para todos lo ciudadanos, en los términos del art. 41 de la Constitución exige el mantenimiento de “un único
titular de los recursos financieros del sistema
público de aseguramiento social”, al que competa la gestión de los mismos y la administración financiera del sistema, que es precisamente lo que el art. 1.1 del Real Decreto
1314/1984 estatuye a favor de la Tesorería
General»139. Esto no siempre ha sido así, en
un primer momento la gestión de cada una de
las prestaciones otorgadas por nuestro sistema de Seguridad Social se realizaba por la
entidad gestora específica encargada de la
misma.
La «caja única» constituye un principio
contable según el cual todos los recursos y
gastos están no solamente incluidos en un
solo presupuesto, sino que se dirigen o parten
de una sola caja, así se centraliza en un solo
Departamento –la citada Tesorería General
de la Seguridad Social– el conjunto de gastos
e ingresos desde el que se efectúa el manejo
de los caudales públicos. Por aplicación de los
principios de solidaridad y caja única se unifican todos los recursos financieros en dicha
la Tesorería General140.
Gobierno entiende que, las ayudas establecidas por la Comunidad Autónoma, son Seguridad Social, y respetando el principio de «caja
única», debían proceder del Departamento
encargado de centralizar los pagos de la
Seguridad Social, es decir, la Tesorería General de la Seguridad Social. Además, dicho
órgano no sólo surgió para lograr una mayor
eficiencia en la gestión, sino para asegurar la
igualdad de trato para todos lo ciudadanos en
temas de Seguridad Social. Las Comunidades
Autónomas vulneran con su actuación dicho
principio.
Nuevamente, debemos señalar que el planteamiento adoptado por el abogado del Estado
no ha sido el más acertado, pues parte de la
base de considerar a las ayudas autonómicas
como Seguridad Social. La inclusión de los
complementos autonómicos en la materia de
Seguridad Social o en la de Asistencia Social
habrá de ser la cuestión de fondo en la que
entre a conocer el Tribunal Constitucional en
su futura sentencia, no pudiendo los Autos
analizados pronunciarse sobre dicho asunto.
Recordemos que la ayuda concedida por la
Junta de Andalucía corre a cargo de los fondos propios de la Comunidad Autónoma y el
Abogado del Estado no prueba que, al menos
indirectamente, los fondos financieros de la
Seguridad Social queden afectados por la concesión de la ayuda autonómica que se abona
íntegramente con fondos procedentes de la
hacienda andaluza.
El abogado del Estado, a juicio del Alto Tribunal, no concreta, de nuevo suficientemente, los perjuicios directos o indirectos que el
levantamiento de la suspensión de los Decretos producirían sobre dicho principio de caja
única. Sin embargo, podemos deducir que el
4.2. Las argumentaciones de la
Junta de Andalucía
139
ALONSO OLEA, M.: «El régimen económico de la
Seguridad Social y las competencias de su Tesorería
General» en «Jurisprudencia constitucional sobre Trabajo y Seguridad Social», Cívitas, Madrid, 1989, pág. 382.
140
D.A. 2ª Real Decreto ley 36/1978, de 16 de
noviembre.
La Junta de Andalucía pone el acento a la
hora de defender el levantamiento de la suspensión de las normas autonómicas en la
imposibilidad o dificultad de reparación del
perjuicio causado a los beneficiarios de esta
4.2.1. El perjuicio de los intereses de los
beneficiarios
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34
161
ESTUDIOS
ayuda que se otorga, unitariamente y por una
sola vez, a personas en situación de verdadera y patente necesidad, económica y asistencial, por su condición de minusválidos o enfermos crónicos, en grado igual o superior al
sesenta y cinco por ciento, o por su avanzada
edad, más de sesenta y cinco años, a los que se
trata de garantizar el nivel adquisitivo de sus
únicos ingresos, consistentes en el importe de
la pensión no contributiva.
El propio abogado del Estado reconoce la
existencia de este perjuicio particular y el
Tribunal Constitucional lo considera determinante para proceder al levantamiento de
la suspensión, pues el escaso monto de la
ayuda, su excepcionalidad y su pago con fondos de la hacienda andaluza determina como
preponderante el interés particular frente al
general y supone «que aquel interés de los
beneficiarios deba ser especialmente tutelado».
4.2.2. Desigualdad de trato entre los
beneficiarios
El segundo de los argumentos, el referido
al posible trato desigual entre los andaluces
que ya habían recibido la prestación, de forma previa a la paralización de la norma, y los
que han visto impedida su percepción por la
providencia del Tribunal Constitucional de
23 de marzo de 1999, ni siquiera fue mencionado o tenido en cuenta, ya que los argumentos anteriores le parecieron suficientes para
levantar la suspensión.
5. CONCLUSIONES
El objetivo fijado para este estudio parecía
modesto, tan sólo consistía en dar respuesta a
la pregunta que planteábamos en su título:
¿Son los complementos autonómicos Seguridad Social o Asistencial Social? Sin embargo,
para dar solución a esta cuestión hemos debido plantearnos y resolver muchas otras.
162
En primer lugar, nos hemos enfrentado al
problema, tantas veces tratado, de la delimitación de fronteras entre Seguridad Social y
Asistencia Social. Hemos comprobado cómo
la evolución de estos institutos ha provocado
que la frontera entre ambos se fuera difuminando. Si desde sus inicios la beneficencia se
caracterizaba por el carácter graciable de sus
prestaciones, con el desarrollo de la misma
hasta llegar a transformarse en Asistencia
Social, este carácter comienza a desaparecer,
siendo consideradas algunas de sus prestaciones verdaderos derechos subjetivos. La
Seguridad Social, por su parte, entendida en
sus comienzos como eminentemente contributiva, acoge en su seno, con la llegada de la
Constitución, a elementos asistenciales, cuyo
máximo exponente lo constituyen las prestaciones no contributivas.
Nuestro sistema de protección social se ha
transformado, sin embargo, la primacía del
sistema de Seguridad Social continúa hoy
haciéndose patente. La expansión de la
Seguridad Social tiene como consecuencia
que la Asistencia Social se aventure a detectar y dar solución a nuevas realidades que
precisan de protección y que quedan fuera
del campo de aplicación de la Seguridad
Social. Eso no quiere decir que esas nuevas
realidades deban quedar para siempre
cubiertas por la Asistencia Social, pues si el
legislador, que como ya vimos, es el que verdaderamente conforma el sistema de Seguridad Social ateniéndose en todo caso a las
directrices constitucionales, decide incorporar esas situaciones en el ámbito de cobertura de la Seguridad Social, la Asistencia
Social habrá nuevamente de actuar como
avanzadilla encargada de cubrir los vacíos
dejados por el sistema protector de la Seguridad Social. Las Comunidades Autónomas,
como titulares de la competencia en materia
de Asistencia Social, habrán de ser conscientes de la naturaleza de la materia que han
asumido.
Al llegar al estudio y encuadramiento de
las ayudas autonómicas, nuestro trabajo se
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FRANCISCA GARCÍA-NÚÑEZ SERRANO
ha visto enriquecido con una mayor dosis de
originalidad y aportación personal y esto puede haberse debido a que, al ser reciente la
publicación de la normativa autonómica que
hemos estudiado y estar pendiente el pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre
el tema, las opiniones doctrinales sobre el
asunto son escasas. Esto nos ha exigido un
mayor aporte de imaginación, dando pasos
por un camino que por pocos había sido transitado y que, por tanto, nos obligaba a decantarnos sin prejuicios por una u otra senda,
con el fin de trazar una línea argumental que
nos condujera al encuentro de la verdadera
naturaleza de los complementos, enjuiciando
después el proceder de las Comunidades
Autónomas.
Hemos optado por el seguimiento de un
método inductivo, pues del análisis pormenorizado de la normativa autonómica hemos ido
extrayendo las notas distintivas o características de las ayudas que, para nuestro asombro, se han reducido a dos y de tan escasa
entidad que hemos acabado concluyendo que,
en verdad, nos encontramos ante prestaciones de la Seguridad Social, más concretamente, ante revalorizaciones de prestaciones no
contributivas de la Seguridad Social.
Atendiendo al sistema de reparto competencial establecido en la Constitución, previamente estudiado, concluimos que el establecimiento de dichas ayudas no es competencia
de las Comunidades Autónomas, sino del
Estado, pues el establecimiento de la legislación básica de la Seguridad Social, entre la
que se encuentra la cuantía de sus prestaciones corresponde, ex artículo 149.1.17 de la
Constitución, al Estado.
No hemos querido partir del convencimiento de conocer a priori la respuesta que
habíamos de plasmar como conclusión, reduciéndose nuestra investigación a la búsqueda
de argumentos que sostuvieran dicha postura. Ignorábamos al comienzo de nuestro estudio si la posición mantenida por el Gobierno
Central era la acertada o si, por el contrario,
la balanza debía inclinarse del lado de las
Comunidades Autónomas. La no aplicación,
en este supuesto, de un método deductivo, ha
logrado que miremos a nuestro estudio sin
recelo, conscientes de que carece, al menos
conscientemente, de ideas preconcebidas en
lo relativo a la asignación de la competencia
para el establecimiento de las citadas ayudas
al Gobierno Central o a las Comunidades
Autónomas.
Puede que las dificultades a la hora de
distribuir el ámbito de actuación tanto de la
Seguridad Social como de la Asistencia
Social provengan del erróneo planteamiento
de considerar el establecimiento de las medidas de protección social, no sólo como un
compromiso de los poderes públicos destinado a mejorar el bienestar de los ciudadanos,
sino, además, como un instrumento político
capaz de influir en el electorado. El establecimiento de medidas de protección social es
una actuación tremendamente valorada por
los ciudadanos que, además, son electores.
Llama la atención que las Comunidades
Autónomas establecieran las ayudas estudiadas cuando los procesos electorales autonómicos se avecinaban. Si unimos a esto que
la cuantía de la medida no supone un elevado coste económico para las Autonomías y
que, en todo caso, dicho coste podría compensarse con creces en el terreno electoral,
comenzamos a entender por qué el tema que
nos ocupa ha trascendido a medios periodísticos como un reparto de cotas de poder. Además, las Comunidades Autónomas con su
actuación colocan al Gobierno Central en
una situación nada envidiable, pues, si procede a reclamar su competencia, como de
hecho ha sucedido, aparece de cara a la opinión pública como contrario a una subida de
ingresos de las clases más desfavorecidas,
cuando lo que realmente persigue es defender el reparto competencial definido en la
Constitución.
Con el establecimiento de estas ayudas las
Comunidades Autónomas, en palabras de
Montesquieu, han atentado contra «el alma
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34
163
ESTUDIOS
del Estado» pues «en democracia la igualdad
real»141 es considerada como tal.
Sólo nos queda ya aguardar la respuesta
del Tribunal Constitucional. Cabe esperar
que su resolución irradie luz sobre este controvertido asunto.
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RESUMEN
El presente estudio, pretende reflexionar acerca de la idoneidad de la medida adoptada por
varias Comunidades Autónomas consistente en el establecimiento de ayudas económicas
complementarias de carácter extraordinario que tienen por beneficiarios a los titulares de
prestaciones no contributivas de la Seguridad Social. Las Comunidades Autónomas legitiman su actuación amparándose en la competencia de la Asistencia Social prevista en el
artículo 148.1.20 de la Constitución y que tienen asumida en sus Estatutos de Autonomía.
El Gobierno central, por su parte, entiende que los mencionados complementos autonómicos no forman parte de la Asistencia Social, sino que pertenecen al ámbito de la Seguridad
Social y, por tanto, atendiendo el artículo 149.1.17 de la Constitución es él el que ostenta la
competencia para su establecimiento. Este tema se encuentra aún pendiente de resolución
por parte del Tribunal Constitucional.
Para dar respuesta a este controvertido asunto habremos de enfretarnos al ya tantas veces
tratado problema de la delimitación de fronteras entre Seguridad Social y Asistencia
Social. Comprobaremos que la evolución de los institutos ha provocado que la frontera
entre ambos se fuera difuminando. Posteriormente, y tras el estudio del sistema de distribución de competencias establecido en la Constitución, analizaremos la normativa autonómica objeto de controversia, intentando extraer las notas distintivas o características de
las ayudas, para posteriormente proceder a su encuadramiento, o bien en el ámbito de la
Seguridad Social o en el de la Asistencia Social.
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