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ISSN 18310842
Informe Especial
no 3
2009
TRIBUNAL DE
CUENTAS EUROPEO
LA EFICACIA DEL GASTO EN MEDIDAS
ESTRUCTURALES EN EL ÁMBITO DEL TRATAMIENTO
DE AGUAS RESIDUALES PARA LOS PERIODOS
DE PROGRAMACIÓN 19941999 Y 20002006
ES
Informe Especial
no 3
2009
LA EFICACIA DEL GASTO
EN MEDIDAS ESTRUCTURALES
EN EL ÁMBITO DEL TRATAMIENTO
DE AGUAS RESIDUALES PARA LOS
PERIODOS DE PROGRAMACIÓN
19941999 Y 20002006
(presentado en virtud del artículo 248 CE, apartado 4, segundo párrafo)
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
2
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburgo
LUXEMBURGO
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Fax +352 4398-46430
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Internet: http://www.eca.europa.eu
Informe Especial
no 3
2009
Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de Internet (http://europa.eu).
Al final de la obra figura una ficha bibliográfica.
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2009
ISBN 978-92-9207-251-3
© Comunidades Europeas, 2009
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Printed in Belgium
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
3
ÍNDICE
Apartados
GLOSARIO
IX
RESUMEN
114
INTRODUCCIÓN
14
513
14
CONTEXTO MEDIOAMBIENTAL
GOBERNANZA Y COFINANCIACIÓN DE LA UE
TASA DE COBERTURA DE AGLOMERACIONES POR TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES
1519
ÁMBITO Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN
2056
OBSERVACIONES
2028
ALCANZAN LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO COFINANCIADAS POR LA UE UN NIVEL ADECUADO DE RENDIMIENTO
EN EL TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES?
ANTECEDENTES
LA MAYORÍA DE LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO FUNCIONABAN CON UNA CAPACIDAD ADECUADA…
… PERO VARIAS DE LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO FUNCIONABAN MUY POR DEBAJO DE SU CAPACIDAD…
… Y LA CAPACIDAD DE UNA PLANTA DE TRATAMIENTO ERA INSUFICIENTE
LA GRAN MAYORÍA DE LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO PRODUCÍAN EFLUENTES ACORDES CON LOS REQUISITOS DE LA UE
CONTROL DE CALIDAD DE LOS EFLUENTES: DATOS DE RENDIMIENTO GENERALMENTE ACEPCUADROS PERO TODAVÍA
MEJORABLES
2021
22
23
24
2526
2728
2938
2930
3133
34
3536
3738
SE UTILIZA ADECUADAMENTE EL LODO PRODUCIDO POR LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO?
ANTECEDENTES
DOS TERCIOS DE LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO FISCALIZADAS ELIMINABAN LOS LODOS DE DEPURADORA
DE CONFORMIDAD CON LAS PRÁCTICAS RECOMENDADAS POR LA UE
RESULTADOS SATISFACTORIOS CONFORME A LOS REQUISITOS DE LA DIRECTIVA SOBRE LODOS RESIDUALES
REVISIÓN DE LA DIRECTIVA?
CONTROL DE LA ELIMINACIÓN DE LODOS: POSIBILIDAD DE MEJORAS A NIVEL DE LAS INSTALACIONES
EN FUNCIONAMIENTO Y DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL DE LOS ESTADOS MIEMBROS
3956
3940
4145
4648
4956
CUMPLE LA COMISIÓN SU COMETIDO?
ANTECEDENTES
NECESIDAD DE COHERENCIA EN EL EXAMEN DE LOS PROYECTOS
NECESIDAD DE MEJORAR EL SEGUIMIENTO DE LOS RESULTADOS
SE REQUIERE UN MAYOR RESPETO DE LOS PRINCIPIOS MEDIOAMBIENTALES DE LA UE
5766
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
5860
6163
6466
TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES
TRATAMIENTO Y ELIMINACIÓN DE LODOS RESIDUALES
EFICACIA DEL PAPEL DE LA COMISIÓN
ANEXO  ENTORNO DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES URBANAS
RESPUESTAS DE LA COMISIÓN
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
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de programación 1994-1999 y 2000-2006
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GLOSARIO
Aglomeración: Zona cuya población y/o actividades económicas presentan una concentración suficiente para la recogida y conducción de las aguas residuales urbanas a una
instalación de tratamiento de dichas aguas o a un punto de vertido final.
Áreas normales: Masa de agua o parte de una masa de agua sin riesgo de eutrofización.
Autocontroles: Controles efectuados regularmente por un operador, en el marco del funcionamiento diario de una planta de tratamiento de aguas residuales urbanas, para controlar
la calidad del agua vertida y el contenido de los lodos.
Controles independientes: Controles efectuados por autoridades independientes (a escala
nacional, regional o de cuenca fluvial) para controlar la calidad del agua vertida y el contenido de los lodos y de los suelos en los que se vierten.
Cuenca fluvial: Zona de tierra desde la que todas las corrientes de superficie fluyen a través
de una secuencia de arroyos, ríos y, posiblemente, lagos hacia el mar en una única desembocadura, estuario o delta.
Directiva marco sobre el agua : Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 23 de octubre de 2000, por la que se esCuadroce un marco comunitario de actuación en
el ámbito de la política de aguas (DO L 327 de 22.12.2000, p. 1).
Directiva relativa al tratamiento de aguas residuales urbanas : Directiva 91/271/CEE
del Consejo de 21 de mayo de 1991 sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas
(DO L 135 de 30.5.1991, p. 40).
Directiva sobre lodos residuales : Directiva 86/278/CEE del Consejo de 12 de junio de 1986
relativa a la protección del medio ambiente y, en particular, de los suelos, en la utilización
de los lodos de depuradora en agricultura (DO L 181 de 4.7.1986, p. 6).
Eficacia: Medida de la relación entre los resultados obtenidos y los objetivos fijados.
Efluente o agua vertida: Agua residual tratada y vertida en aguas receptoras en una cuenca
fluvial.
Equivalente habitante (e.h.): Expresión cuantitativa de la carga de contaminación del agua
residual en forma de número «equivalente» de habitantes que generaría un residuo con la
misma carga. Un e.h. corresponde a la carga de contaminación de los residuos generados
por un habitante.
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Eutrofización: Aumento de nutrientes en el agua, especialmente de los compuestos de nitrógeno y fósforo, provocando un crecimiento acelerado de algas que da lugar a la reducción
de los niveles de oxígeno en el agua y a la desaparición de plantas acuáticas, peces y otras
formas de vida acuática autóctonas.
Fondo de Cohesión: Instrumento financiero concebido para reforzar la cohesión económica
y social mediante la financiación de proyectos medioambientales y de transporte en los
Estados miembros con un PIB per cápita inferior al 90 % de la media comunitaria. El Fondo
de Cohesión se aplicó al principio en España, Grecia, Irlanda y Portugal. Desde el 1 de enero
de 2004, Irlanda ya no está incluida.
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER): Instrumento financiero concebido para
fomentar la cohesión económica y social entre las regiones de la UE. Las intervenciones
del FEDER se aplican principalmente mediante programas operativos que abarcan un gran
número de proyectos.
Medidas estructurales: En el presente informe, intervenciones del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y del Fondo de Cohesión.
Periodo de programación: Marco plurianual en el que se planifican y ejecutan los Fondos
Estructurales y el Fondo de Cohesión.
Planta de tratamiento de aguas residuales urbanas: Infraestructura que ejecuta una serie
de procesos de tratamiento destinados a reducir el nivel de contaminación de las aguas
residuales de aglomeraciones urbanas recibidas a un nivel acepCuadro antes de ser vertidas
en las aguas receptoras.
Principio de cautela: El principio de cautela esCuadroce que si una acción o política puede
causar daños graves o irreversibles a las personas o al medio ambiente, a falta de un consenso
científico de que tal daño no se producirá, la carga de la prueba recae en quienes defienden
la ejecución de la acción. En algunos ordenamientos jurídicos, como el derecho comunitario,
el principio de cautela también es un principio de derecho general y obligatorio.
Programa operativo: Documento aprobado por la Comisión consistente en una serie coherente de prioridades que abarcan medidas plurianuales. Las prioridades pueden aplicarse
mediante uno o varios Fondos Estructurales o, en su defecto, recurriendo a otros instrumentos
financieros y al Banco Europeo de Inversiones.
Tratamiento primario: Fase mecánica que implica la separación inicial del agua residual
de grandes partículas de residuos.
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Tratamiento secundario: Fase biológica que implica el tratamiento de las aguas residuales
para eliminar las sustancias contaminantes orgánicas biodegradables.
Tratamiento terciario: Fase biológica/química aplicada cuando es necesario reducir los
niveles de concentración de nutrientes en aguas residuales tratadas antes de su vertido en
aguas receptoras en riesgo de eutrofización.
Zona sensible: Masa de agua o parte de una masa de agua en riesgo de eutrofización. La
adecuada designación de zonas sensibles es fundamental, dado que indica el tipo de tratamiento de aguas residuales que debería llevarse a cabo para reducir los agentes inductores
de la eutrofización. En zonas sensibles habría que eliminar el nitrógeno o el fósforo.
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RESUMEN
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
I.
Las aguas residuales y los lodos de depuradora procedentes de las aglomeraciones
urbanas pueden afectar a la calidad de los
lagos, ríos, aguas de litoral, suelos y aguas
subterráneas de Europa. Debido a ello, la
UE ha aprobado una serie de directivas y
también ha cofinanciado la construcción de
plantas de tratamiento de aguas residuales
urbanas a través del Fondo de Cohesión y
del FEDER. De este modo se ha mejorado de
manera significativa la tasa de cobertura de
la población urbana dotada de estas instalaciones de tratamiento.
II.
La fiscalización del Tribunal se centró en las
instalaciones financiadas con cargo al Fondo
de Cohesión y al FEDER para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
en España, Portugal, Grecia e Irlanda, que
representaban la mayor parte del gasto en
este ámbito. Las conclusiones de la fiscalización presentadas en el informe se basan en
el examen de los sistemas de gestión y control de la Comisión y en una evaluación del
rendimiento de 73 plantas de tratamiento.
Asimismo, se examinó la cuestión de la eliminación de los lodos residuales producidos
como subproducto del tratamiento de aguas
residuales y el papel de la Comisión en el
ámbito de las aguas residuales.
III.
El Tribunal concluyó que, en general, las
medidas estructurales han contribuido a
mejorar el tratamiento de las aguas residuales en los cuatro Estados miembros
fiscalizados.
IV.
Globalmente, el funcionamiento de las plantas de tratamiento cofinanciadas con cargo
a medidas estructurales era adecuado. Sin
embargo, se observó que algunas estaban
funcionando por debajo de su capacidad
y en unos pocos casos no se cumplían los
requisitos de la UE relativos a la calidad de
los efluentes.
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RESUMEN
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
V.
IX.
El Tribunal observó que es necesario un
mayor esfuerzo para garantizar que las instalaciones de tratamiento estén conectadas de
manera adecuada a la red de alcantarillado
y que el agua residual industrial recibida en
las plantas sea debidamente sometida a tratamiento previo.
Asimismo, el Tribunal observó que la Comisión debería mejorar el control de los resultados durante el examen de los informes
finales y antes de proceder al pago del
saldo de la ayuda. Convendría llevar a cabo
un seguimiento adecuado con respecto a la
información requerida pero no obtenida o al
hecho de que no se lograran los resultados
previstos.
VI.
En cuanto a los lodos residuales, el Tribunal concluyó que la mayoría de las plantas de tratamiento cofinanciadas, en los
cuatro Estados miembros fiscalizados, los
eliminaban según los métodos de reutilización fomentados por la UE; no obstante,
una minoría había elegido métodos menos
sostenibles no basados en la reutilización.
Asimismo, el Tribunal constató que ciertos
aspectos del control de la eliminación de
lodos podrían ser objeto de mejoras.
X.
Por último, el Tribunal consideró que el mantenimiento de un buen estado ecológico de
las masas de agua requiere hacer mayor hincapié en los principios de «quien contamina,
paga» y de reducción de la contaminación en
origen esCuadrocidos por la UE en materia
de medio ambiente.
VII.
La actual Directiva sobre lodos de aguas
residuales data de 1986 y, por lo tanto, no
recoge los avances producidos en la materia
desde entonces. Cualquier revisión de ésta
debería tener en cuenta todos los costes y
beneficios de las nuevas medidas propuestas y el impacto potencial en otras políticas
de la UE.
VIII.
En lo que respecta al papel de la Comisión,
el Tribunal considera que podría existir una
mayor coherencia en la revisión que realiza
de las solicitudes de subvención y, para ello,
se podrían elaborar orientaciones y listas
de comprobación internas para su uso en el
proceso de evaluación.
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INTRODUCCIÓN
CONTEXTO MEDIOAMBIENTAL
1.
En virtud del Tratado, la Comunidad contribuirá a la conservación, la
protección y la mejora de la calidad del medio ambiente basándose
en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de
corrección de los atentados al medio ambiente en la fuente misma y
en el principio de quien contamina paga 1 .
1
constitutivo de la Comunidad
Europea (DO C 325 de 24.12.2002,
p. 1).
2
2.
Artículo 174 de la versión
consolidada del Tratado
Directiva 91/271/CEE del
Consejo.
Las aguas residuales y los lodos de depuradora procedentes de las aglomeraciones urbanas pueden afectar a la calidad de los lagos, los ríos,
las aguas de litoral y las aguas subterráneas de Europa, así como a
sus suelos. Los principales instrumentos legislativos de la UE en esta
materia son:
3
Artículo 14 de la Directiva
91/271/CEE.
4
Directiva 86/278/CEE del
Consejo.
a) la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas 2
en virtud de la cual, antes del 31 de diciembre de 2000 o del
31 de diciembre de 2005 según el tamaño de la aglomeración de
que se trate, los Estados miembros deben dotar a todas las aglomeraciones de sistemas colectores de aguas residuales urbanas
que serán sometidas a un tratamiento secundario, como mínimo,
y a un tratamiento terciario en el caso de zonas sensibles. Un
tratamiento adecuado de las aguas residuales urbanas tiene por
objeto controlar y reducir a niveles acepCuadros las sustancias
contaminantes orgánicas e inorgánicas, en particular las que pueden provocar la eutrofización de masas de agua cercanas o que
entrañan riesgos para la salud de los bañistas en estas aguas. La
Directiva también contempla la reutilización de los lodos que se
originen en el tratamiento de aguas residuales 3 ;
5
Directiva 2000/60/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo.
b) la Directiva sobre lodos de depuradora 4 , que especifica las normas
para la recogida de muestras y el análisis de los lodos y los suelos,
y que fija límites para las concentraciones y cantidades máximas
anuales de metales pesados que pueden introducirse en el suelo.
La Directiva tiene por objeto regular y estimular la utilización de
los lodos de depuradora en agricultura de modo que se eviten
efectos nocivos para la vegetación, los animales y las personas;
c) l a D i r e c t i v a m a r c o s o b r e e l a g u a 5 , r e l a t i v a a l a p r o t e c c i ó n y e l
control de la calidad de las aguas de las cuencas fluviales y sus
ecosistemas. Esta Directiva exigía la creación de sistemas de clasificación y una red de control para 2006, la publicación de planes
hidrológicos de cuenca en 2009 y, como norma, la consecución
de los objetivos medioambientales antes de 2015.
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3.
En el gráfico «Entorno de tratamiento de aguas residuales urbanas»
figura una breve descripción del proceso de tratamiento de aguas
residuales y de la eliminación de lodos, junto con otras explicaciones
en anexo.
6
Decisión nº 1600/2002/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo,
de 22 de julio de 2002, por la que
se esCuadroce el Sexto Programa
de Acción Comunitario en Materia
de Medio Ambiente (DO L 242 de
4.
10.9.2002, p. 1).
De conformidad con el «Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente» 6 , la gestión de las aguas residuales es una
prioridad de la UE para el periodo 2002-2012.
7
El artículo 5 de la versión
consolidada del Tratado
constitutivo de la Comunidad
Europea esCuadroce: «sólo en la
medida en que los objetivos de la
GOBERNANZA Y COFINANCIACIÓN DE LA UE
acción pretendida no puedan ser
alcanzados de manera suficiente
5.
6.
por los Estados miembros, y, por
La protección del medio ambiente constituye un ámbito de competencia
compartida entre los Estados miembros y la Comunidad y, por tanto,
cualquier medida tomada por esta última debe ser conforme al principio de subsidiariedad 7 .
consiguiente, puedan lograrse
mejor, debido a la dimensión
o a los efectos de la acción
contemplada, a nivel comunitario».
Las directivas relativas al medio ambiente se aplican en toda la Unión. El
cumplimiento de sus disposiciones puede exigir proyectos de inversión que varían en función del nivel de tratamiento de aguas residuales que requiere la situación medioambiental de las masas de agua
en las que se vierte el efluente y el tipo de equipamiento necesario
(estaciones de bombeo, secadoras de lodos, etc.). Estos proyectos
pueden oscilar entre menos de 10 millones de euros en el caso de
una pequeña aglomeración hasta más de 200 millones de euros para
un gran centro urbano, mientras que el coste per cápita se reduce
en función del tamaño de la planta gracias a las economías de escala
(véase el recuadro 1).
RECUADRO 1
EJEMPLOS DE PROYECTOS COFINANCIADOS VISITADOS POR EL TRIBUNAL
En España, el Fondo de Cohesión cofinanció un proyecto para prestar servicio a cuatro municipios con una
población de 10 000 habitantes. Incluía una planta depuradora de aguas residuales urbanas en la que se llevaba
a cabo un tratamiento secundario y terciario, 18 kilómetros de tuberías y seis estaciones de bombeo. El coste del
proyecto ascendía a 5,5 millones de euros y la UE concedió una subvención de 4,3 millones de euros.
En Portugal, el coste de una nueva planta de tratamiento cofinanciada por el Fondo de Cohesión fue de 22,8 millones de euros. Esta planta, concebida para prestar servicio a una población de 250 000 habitantes con tratamiento
secundario y desinfección del agua, recibió una subvención de la UE de 19,4 millones de euros.
En Grecia, el Fondo de Cohesión cofinanció un proyecto de mejora sustancial de una planta depuradora para
una ciudad de 3,7 millones de habitantes a fin de pasar de un simple tratamiento primario a un tratamiento
secundario y terciario. El coste del proyecto ascendía a 202,2 millones de euros y la UE concedió una subvención
de 135,0 millones de euros.
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7.
Los costes derivados de la construcción de plantas de tratamiento pueden
optar a ayudas con cargo a medidas estructurales. En las regiones del
Objetivo 1 el nivel de subvención puede alcanzar el 85 % 8 . El total
de ayudas financieras de la UE ascendió a 10 600 millones de euros
para el periodo de programación 2000-2006 9 , habiéndose destinado
más del 50 % del gasto a cuatro Estados miembros (España, Portugal,
Grecia e Irlanda). Para el periodo de programación 2007-2013 se ha
asignado un total de 13 900 millones de euros y los nuevos doce
Estados miembros de la UE representan 9 100 millones de euros.
8
El Objetivo 1 tiene como
finalidad promover el desarrollo
y el ajuste estructural de las
regiones menos desarrolladas,
cuyo PIB medio por habitante es
inferior al 75 % de la media de
la Unión Europea. Dos tercios de
las intervenciones de los Fondos
Estructurales tuvieron que ver
con el Objetivo 1, que afecta a
casi el 20 % de la población total
8.
de la Unión. Para el período de
Dos direcciones generales de la Comisión Europea desempeñan un papel
importante en la aprobación y el seguimiento de los proyectos relativos al tratamiento de aguas residuales y de lodos de depuradora,
se trata de la Dirección General de Medio Ambiente (DG ENV) y de la
Dirección General de Política Regional (DG REGIO).
programación 2000-2006, el
porcentaje máximo de subvención
en estas regiones es del 75 % en
los proyectos del FEDER y del 85 %
en los proyectos del Fondo de
Cohesión
9
9.
La DG ENV se encarga de la política medioambiental de la UE en materia
de tratamiento de aguas residuales. Tiene la misión de supervisar
el funcionamiento de las plantas de tratamiento con respecto a la
calidad del agua vertida y a la eliminación de los lodos, y también
de incoar procedimientos de infracción cuando proceda.
programación 1994-1999, dado
que, para dicho periodo, no se
disponía de datos relativos al
FEDER a nivel del Estado miembro
10
10.
La Comisión no dispone de
información para el periodo de
La cofinanciación de las
plantas de tratamiento también
La DG REGIO es responsable del presupuesto comunitario en el ámbito de
la política regional mediante la gestión compartida con los Estados
miembros. Las plantas de tratamiento son cofinanciadas en el marco
de esta política a través de dos instrumentos financieros: el Fondo
de Cohesión y el FEDER 10 .
fue aprobada para los países
candidatos en el marco del
Instrumento Estructural de
Preadhesión (ISPA). Estos
proyectos se transformaron en
proyectos del Fondo de Cohesión
en el momento de la adhesión.
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11.
La Comisión examina todas las solicitudes relativas a los proyectos 11 del
Fondo de Cohesión y a los grandes proyectos del FEDER presentadas
por los Estados miembros para comprobar si han sido cumplimentadas correctamente y si son conformes a las directivas europeas.
En el «Vademécum del Fondo de Cohesión 2000-2006», la Comisión
ofrece orientaciones para ayudar a los Estados miembros a presentar
sus solicitudes. El cometido de la DG REGIO consiste en examinar
la calidad de los distintos proyectos que precisan financiación, en
cooperación con otras direcciones generales si resultara necesario
(en concreto, la DG ENV).
11
En el periodo de programación
1994-1999, los «grandes
proyectos» eran aquellos
«cuyo coste total tomado en
consideración para determinar
la importancia de la ayuda
comunitaria sobrepasa,
generalmente, los 25 millones
de ecus en el caso de las
inversiones en infraestructuras y
los 15 millones de ecus en el de
las inversiones productivas». En el
12.
periodo de programación 2000-
La decisión de cofinanciación de un proyecto fija la cantidad concedida
y las condiciones que deben cumplirse. Una vez finalizados los proyectos del Fondo de Cohesión, el beneficiario debe presentar, a fin
de recibir el saldo de la subvención, un informe final en el que se
describan los trabajos realizados y se ofrezca una primera apreciación
sobre la consecución de los resultados previstos 12 . En el caso de los
grandes proyectos del FEDER, el Reglamento no exige informes finales
específicos, pero los informes sobre los programas operativos de los
que forman parte los grandes proyectos deben contener un capítulo
que facilite información separada al respecto.
2006, los «grandes proyectos»
eran aquellos «cuyo coste total
tomado en consideración para
determinar la participación de
los Fondos supera los 50 millones
de euros». En el periodo de
programación 2007-2013, el
umbral aplicable a los proyectos
en materia de medio ambiente se
fijó a 25 millones de euros.
12
13.
Reglamento (CE) nº 1164/94
del Consejo, de 16 de mayo
En cuanto al resto de proyectos FEDER, el papel de Comisión se limita a
la evaluación y la aprobación de los programas operativos más que
a proyectos concretos.
de 1994, por el que se crea el
Fondo de cohesión (DO L 130 de
25.5.1994, p. 1), modificado por
el Reglamento (CE) nº 1265/1999
(DO L 161 de 26.6.1999, p. 62).
TASA DE COBERTURA DE AGLOMERACIONES
POR TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES
13
Para los cuatro Estados miembros
visitados, más del 50 % de los
recursos financieros necesarios
14.
para la aplicación del tratamiento
En parte a raíz de la entrada en vigor de la Directiva relativa al tratamiento
de aguas residuales urbanas y del considerable apoyo financiero de
l a U E 13, s e h a r e g i s t r a d o u n i n c r e m e n t o s i g n i f i c a t i v o d e l a t a s a d e
cobertura de la población urbana dotada de plantas de tratamiento
secundario y terciario (véase la definición en anexo). Esta mejora
es particularmente apreciable en los cuatro Estados miembros que
se beneficiaron de más del 50 % del gasto de la UE para poner en
práctica el tratamiento de aguas residuales urbanas en el periodo de
programación 2000-2006 (cuadros 1 y 2).
de aguas residuales urbanas han
sido aportados por la UE.
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14
CUADRO 1
EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE POBLACIÓN DE AGLOMERACIONES URBANAS
DOTADAS DE PLANTAS DE TRATAMIENTO QUE REALIZAN UN TRATAMIENTO
SECUNDARIO
Inicio del periodo de
programación 1994-1999
Final del periodo de
programación 2000-2006
Irlanda1
20 % (1994)
87 % (2006)
España2
41 % (1995)
77 % (2005)
Portugal3
32 % (1994)
80 % (2006)
< 20 % (1994)
85 % (2005)
Estado miembro
Grecia4
1 Agencia de Protección del Medio Ambiente (EPA) – Oficina para el cumplimiento
de la legislación ambiental, vertidos de aguas residuales en Irlanda – Informes de los
años 2002-2003 y 2004-2005. Cifras de 2006 proporcionadas por el Ministerio de Medio
Ambiente, Patrimonio y Gobierno Local.
2 Para los datos relativos a 1995, el informe elaborado de conformidad con el artículo 16 de
la Directiva relativa al tratamiento de las aguas residuales urbanas fue enviado por España
a la Comisión (octubre de 2004); en cuanto a 2005, las cifras fueron facilitadas por el
Ministerio de Medio Ambiente.
3 Plan estratégico para el tratamiento de aguas y aguas residuales (2007-2013).
4 Ministerio de Medio Ambiente – estimaciones facilitadas por el Departamento central de agua.
CUADRO 2
EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE POBLACIÓN DE AGLOMERACIONES URBANAS
UBICADAS EN ZONAS SENSIBLES CUBIERTAS POR PLANTAS DE TRATAMIENTO
QUE REALIZAN UN TRATAMIENTO SECUNDARIO Y TERCIARIO
Inicio del periodo de
programación 1994-1999 (1995)1
Final del periodo de
programación 2000-2006
Irlanda
2%
8 % (2006)2
España
3%
84 % (2005)3
Portugal
0%
63 % (2005)4
Grecia
6%
55 % (2006)5
Estado miembro
1 Datos medioambientales de la OCDE (Compendio 2006).
2 Para 2006, la Agencia de Protección Medioambiental (EPA) y para 2009 el Ministerio de
Medio Ambiente han calculado que el porcentaje aumentará al 80 %.
3 Ministerio de Medio Ambiente.
4 El Instituto da Água I. P. (INAG I. P.) ha estimado que el porcentaje aumentará al 78 %
en 2008.
5 Ministerio de Medio Ambiente – Departamento central del agua. La cifra había alcanzado
el 97 % en 2007.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
15
ÁMBITO Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN
15.
El principal objetivo de la fiscalización era evaluar la eficacia del gasto en
medidas estructurales destinadas al tratamiento de aguas residuales
para los periodos de programación 1994-1999 y 2000-2006.
16.
El Tribunal abordó las siguientes cuestiones:
a) ¿ A l c a n z a n l a s p l a n t a s d e t r a t a m i e n t o c o f i n a n c i a d a s p o r l a U E
un nivel adecuado de rendimiento en el tratamiento de aguas
residuales?
b) ¿Se utiliza adecuadamente el lodo producido por las plantas de
tratamiento?
c) ¿ C u m p l e l a C o m i s i ó n s u c o m e t i d o e n r e l a c i ó n c o n l a s e l e c ción de proyectos, la supervisión de los resultados mediante el
análisis de los informes finales y el fomento de los principios
medioambientales?
17.
La fiscalización se llevó a cabo en la Comisión Europea y en cuatro Estados miembros: España, Portugal, Grecia e Irlanda. El gasto comunitario total en proyectos de tratamiento de aguas residuales en
estos Estados miembros ascendió a 5 200 millones de euros en el
periodo de programación 1994-1999 y a 5 900 millones de euros en
el periodo 2000-2006. El control tuvo lugar entre mayo de 2007 y
marzo de 2008.
18.
Dicho control se basó en una evaluación del rendimiento de una muestra de 73 plantas de tratamiento en funcionamiento, cofinanciadas
durante los citados periodos de programación.
19.
Se examinaron los procedimientos de aprobación, control y seguimiento
de los proyectos de la Comisión. En los Estados miembros, el Tribunal
se reunió con representantes de diversas autoridades locales, regionales y nacionales encargadas de la concepción, selección, funcionamiento y control de las plantas de tratamiento. El Tribunal visitó
26 proyectos (cuadro 3), acompañado por expertos independientes
en el ámbito del funcionamiento, mantenimiento y control de plantas
de tratamiento. Otras 47 plantas de tratamiento fueron sometidas a
exámenes documentales. A fin de identificar y comparar los puntos de
referencia y las mejores prácticas en la materia, se llevó a cabo una
revisión de las normas de algunos países terceros (Estados Unidos,
Suiza, Canadá, Australia y Japón).
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
16
CUADRO 3
PLANTAS DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES VISITADAS EN EL MARCO
DE LA FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL: POR UBICACIÓN Y FUENTE DE FINANCIACIÓN
Fondo de Cohesión
FEDER
Total
España
5
1
6
Portugal
5
1
6
Grecia
6
0
6
Irlanda
6
2
8
Total
22
4
26
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
17
OBSERVACIONES
ALCANZAN LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO
COFINANCIADAS POR LA UE UN NIVEL ADECUADO
DE RENDIMIENTO EN EL TRATAMIENTO DE AGUAS
RESIDUALES?
ANTECEDENTES
20.
21.
El objetivo del tratamiento de las aguas domésticas e industriales pretratadas consiste en reducir los agentes contaminantes a un nivel
aceptable que pueda ser absorbido de manera segura por las masas
de agua receptoras. La calidad del efluente se controla mediante la
recogida de muestras de agua.
14
Dos plantas de tratamiento
funcionaban al 35 % de su
capacidad, cuatro al 40 %
aproximadamente y una al 45 %.
El Tribunal examinó:
a) s i l a s p l a n t a s d e t r a t a m i e n t o f u n c i o n a b a n c o n u n a c a p a c i d a d
adecuada;
b) si la calidad del efluente producido era aceptable;
c) si se controlaba de manera adecuada el rendimiento de las plantas
de tratamiento.
LA MAYORÍA DE LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO
FUNCIONABAN CON UNA CAPACIDAD ADECUADA…
22.
De las plantas de tratamiento visitadas, se consideró que 18 de 26 funcionaban de manera satisfactoria con respecto a su capacidad, con
una tasa de utilización superior al 50 %. En estos casos, los hogares
y los usuarios industriales estaban adecuadamente conectados a la
instalación de tratamiento.
… PERO VARIAS DE LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO
FUNCIONABAN MUY POR DEBAJO DE SU CAPACIDAD…
23.
Se puede considerar que las plantas que funcionan por debajo del 50 %
de su capacidad están siendo infrautilizadas. En la muestra del Tribunal, siete plantas funcionaban de este modo y su infrautilización
puede explicarse del modo siguiente 14 :
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
18
a) seis de los siete casos de infrautilización se debían a problemas
de finalización de la red, y muchos hogares y usuarios industriales
seguían sin estar conectados a las plantas de tratamiento a pesar
de que éstas llevaban cinco años o más en funcionamiento. Debido
a ello, no todas las aguas residuales producidas en la zona eran
objeto de tratamiento;
15
La Directiva 91/271/CEE del
Consejo, cuadros 1 y 2 del anexo I,
esCuadroce requisitos para los
vertidos relativos a la demanda
bioquímica de oxígeno de 5 días
(DBO 5), demanda química de
oxígeno (DQO), total de sólidos
b) la otra planta estaba funcionando con una capacidad inferior a lo
previsto debido al cierre de industrias locales, lo que había dado
lugar a un recorte importante de la cantidad de agua recibida
para su tratamiento.
en suspensión (TSS) para zonas
normales, y también, para zonas
sensibles, fósforo total (FT)
y/o nitrógeno total (NT)
(véase el anexo).
… Y LA CAPACIDAD DE UNA PLANTA DE TRATAMIENTO
ERA INSUFICIENTE
24.
Una planta funcionaba a plena capacidad debido al rápido crecimiento
económico imprevisto de la región de que se trataba. Por consiguiente, la planta de tratamiento no tenía capacidad suficiente para
procesar la carga de aguas residuales en el momento de la visita del
Tribunal. Está previsto llevar a cabo obras de ampliación de esta
planta en 2009-2010, pero en la actualidad no puede tratar debidamente la totalidad de aguas residuales que recibe.
LA GRAN MAYORÍA DE LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO
PRODUCÍAN EFLUENTES ACORDES CON LOS REQUISITOS
DE LA UE
25.
El Tribunal evaluó la calidad del agua vertida por las 73 plantas de tratamiento seleccionadas conforme a los requisitos de la Directiva relativa
al tratamiento de aguas residuales urbanas 15 . A su vez, la Directiva
fue objeto de comparación con las normativas vigentes en países
terceros con un nivel similar de desarrollo económico y social. En
64 casos, la calidad del agua vertida cumplía los requisitos de la UE
y el cuadro 4 resume los resultados.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
19
CUADRO 4
RENDIMIENTO DE LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO EN LA MUESTRA DE FISCALIZACIÓN
CON RESPECTO A LOS REQUISITOS EUROPEOS RELATIVOS A LA CALIDAD DEL EFLUENTE
Plantas de
tratamiento
fiscalizadas
Requisitos UE
claramente
cumplidos
Requisitos UE
mínimamente
cumplidos
Requisitos UE
no cumplidos
España
19
9
7
3
Irlanda
18
12
5
1
Portugal
18
8
6
4
Grecia
18
12
5
1
Total
73
41
23
9
100 %
56,2 %
31,5 %
12,3 %
%
FOTOGRAFÍAS 14
EJEMPLOS DE PLANTAS DE TRATAMIENTO QUE CUMPLEN LOS REQUISITOS DE LA UE
Fotografía 1: Planta de tratamiento de Psyttalia – Grecia
Fotografía 2: Planta de tratamiento de Febros – Portugal
Fotografía 3: Planta de tratamiento de León – España
Fotografía 4: Planta de tratamiento de Drogheda – Irlanda
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
20
26.
Como muestra el cuadro 4, en nueve casos la calidad del agua vertida
no cumplía los requisitos de la UE y se observaron los siguientes
problemas:
a) n o r m a l m e n t e , l a s a g u a s r e s i d u a l e s i n d u s t r i a l e s d e b e r í a n s o m e terse a tratamiento previo antes de verterlas en el sistema de
alcantarillado municipal para evitar problemas de rendimiento de
la instalación. En cuatro plantas de tratamiento que no cumplían
los requisitos de la UE, los principales problemas se debían al
hecho de que las aguas industriales recibidas no habían sido plenamente pretratadas y a que, en algunos casos, los operadores no
habían sido informados de la composición de las aguas residuales
industriales que recibían (véase el recuadro 2);
b) algunas plantas de tratamiento eran gestionadas por autoridades
locales que carecían de los recursos y la experiencia necesarios y
que no contaban con mecanismos que permitieran ser informados
de las mejores prácticas;
c) en otros casos, el rendimiento deficitario se debía a una eliminación inadecuada de los nutrientes causantes de la eutrofización, al
no contar con el equipo necesario de eliminación de nutrientes.
CONTROL DE CALIDAD DE LOS EFLUENTES: DATOS DE RENDIMIENTO
GENERALMENTE ACEPTABLES, PERO TODAVÍA MEJORABLES
27.
En general, en las 26 plantas de tratamiento visitadas, los autocontroles
realizados por el operador de la planta cumplían las normas establecidas en la Directiva relativa al tratamiento de aguas residuales urbanas
con respecto a su frecuencia y a los métodos de toma de muestras
empleados. Sin embargo, se identificaron algunas deficiencias, especialmente en las plantas más pequeñas:
RECUADRO 2
EJEMPLOS DE TRATAMIENTO PREVIO INSUFICIENTE DE AGUAS
RESIDUALES INDUSTRIALES
En España, los operadores de dos de las tres plantas de tratamiento que no cumplían las normas señalaban en sus
«informes operativos mensuales» que las industrias estaban canalizando a sus plantas aguas residuales sin tratar,
lo que afectaba adversamente a su rendimiento. En una de estas dos plantas, 74 de los 93 autocontroles llevados
a cabo en 2006 se desviaban en más del 100 % de los límites establecidos en la Directiva relativa al tratamiento de
aguas residuales urbanas.
En Portugal, en dos de las cuatro plantas de tratamiento que no cumplían los requisitos de la UE, las industrias
estaban realizando vertidos directamente en el sistema de alcantarillado municipal sin efectuar un tratamiento
previo adecuado. Los operadores eran conocedores de la situación y así lo habían indicado, por lo demás, los
informes del organismo independiente encargado de controlar el rendimiento de las plantas de tratamiento.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
21
a) e n u n c a s o , l a f r e c u e n c i a d e l o s a u t o c o n t r o l e s e r a i n s u f i c i e n t e
(en 2006 se realizaron cinco autocontroles en lugar de los doce
requeridos);
16
17
b) en tres casos, el método de toma de muestras usado no era conforme con la Directiva (se practicaba el muestreo instantáneo,
mientras que la Directiva prevé un muestreo compuesto o proporcional al caudal durante un periodo de veinticuatro horas).
28.
Parte D del anexo I de la
Directiva 91/271/CEE.
Directiva 86/278/CEE y Directiva
91/271/CEE.
Durante la fiscalización se observó una serie de buenas prácticas, que
superaban los requisitos fijados en la Directiva:
a) los operadores de plantas de tratamiento con una capacidad superior a 50 000 e. h. realizaban más autocontroles que los 24 exigidos por la Directiva 16 . En estas 14 plantas visitadas, el número de
muestras tomadas anualmente variaba entre 38 y 365;
b) tres de los cuatro Estados miembros visitados aplicaban un sistema de licencias de vertidos que definían los requisitos relativos
a las aguas vertidas para cada planta de tratamiento (aunque algunas de las instalaciones visitadas funcionaban sin licencia o con
licencias cuya validez había expirado). El cuarto Estado miembro
lanzó su sistema de licencias en 2008.
SE UTILIZA ADECUADAMENTE EL LODO PRODUCIDO
POR LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO?
ANTECEDENTES
29.
El tratamiento de aguas residuales da lugar al vertido de efluentes y a
la producción de lodos de depuradora. La UE promueve su utilización como fertilizante 17 , ya que los lodos tratados constituyen una
buena fuente de fósforo, nitrógeno y potasio. Este uso de los lodos
comporta ventajas económicas para el agricultor, ya que se utilizan
adecuadamente los recursos disponibles, resultando al mismo tiempo
beneficioso para el suelo. Sin embargo, los lodos de depuradora también pueden contener contaminantes nocivos que deben mantenerse
en un nivel aceptable para que puedan ser usados o eliminados de
manera segura.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
22
30.
El Tribunal examinó:
18
Directiva 75/442/CEE del
Consejo, de 15 de julio de 1975,
a) si los lodos se eliminaban de manera segura, teniendo en cuenta
que la UE fomenta 18 su reutilización en la agricultura y en la generación de energía mediante la incineración, y que su eliminación
en vertederos municipales es aceptable, aunque también reconoce
que se trata del método menos sostenible;
relativa a los residuos (DO L 194 de
25.7.1975, p. 39).
b) s i , e n c a s o d e s e r u s a d o s e n l a a g r i c u l t u r a , e l l o d o y e l s u e l o
presentaban niveles seguros de determinadas sustancias consideradas peligrosas;
c) s i s e s u p e r v i s a b a n l a s p l a n t a s y s i l o s E s t a d o s m i e m b r o s d a b a n
garantías suficientes sobre la eliminación segura de los lodos de
depuradora.
DOS TERCIOS DE LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO FISCALIZADAS
ELIMINABAN LOS LODOS DE DEPURADORA DE CONFORMIDAD
CON LAS PRÁCTICAS RECOMENDADAS POR LA UE
31.
De las 73 plantas de tratamiento de la muestra objeto de control, 47 de
las que seguían los métodos de reutilización recomendados por la
UE optaron por la agricultura y una eligió la generación de energía
mediante la incineración (véase el cuadro 5).
CUADRO 5
ELIMINACIÓN DE LOS LODOS DE DEPURADORA PRODUCIDOS POR LAS PLANTAS
DE TRATAMIENTO EN LA MUESTRA OBJETO DE CONTROL
Métodos de reutilización
recomendados por la UE
Aplicación
a las tierras
Métodos no basados en la reutilización
Planta de
Vertederos
Incineración
tratamiento
municipales
in situ
Total
Otros
España
16
0
2
0
1
19
Irlanda
17
0
1
0
0
18
Portugal
14
0
1
3
0
18
Grecia
0
1
14
2
1
18
Total
47
1
18
5
2
73
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
23
32.
En las otras 25 plantas de tratamiento se empleaban métodos no basados
en la reutilización:
a) aunque Grecia elabora actualmente un plan nacional para abordar
el problema de la eliminación de los lodos residuales, al realizarse
la fiscalización no existían planes nacionales ni regionales y 14
de las 18 plantas de tratamiento griegas examinadas eliminaban
los lodos residuales en vertederos municipales;
b) en Grecia y Portugal, ciertas plantas de tratamiento no cuentan
con ninguna estrategia viable para la eliminación de los lodos,
en particular las de titularidad municipal. Esto ha propiciado el
almacenamiento de los residuos in situ y, en un caso, el vertido
ilegal en una mina abandonada. Una gran planta de tratamiento
en Grecia no contaba con un contrato válido para la eliminación
de residuos y, debido a ello, cada año se almacenaban in situ
13 450 de toneladas de lodos (fotografía 6).
FOTOGRAFÍAS 56
EJEMPLOS DE ELIMINACIÓN DE LODOS RESIDUALES
Fotografía 5: Práctica de reutilización en tierras
agrícolas fomentada por la UE
Fotografía 6: Práctica incorrecta, almacenamiento
in situ en una planta de tratamiento visitada
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
24
33.
En los Estados miembros visitados, la revisión llevada a cabo por el Tribunal de los datos relativos a la eliminación de los lodos residuales
reveló que se había producido un incremento considerable de su
reutilización, tal como promueve la UE (cuadro 6 y recuadro 3).
CUADRO 6
EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE REUTILIZACIÓN DE LOS LODOS RESIDUALES
DE LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO DE CONFORMIDAD CON LAS PRÁCTICAS
RECOMENDADAS POR LA UE 1
Estado miembro
Inicio del periodo
de programación
1994-1999
Final del periodo
de programación
2000-2006
Método de
reutilización
Irlanda
12 % / 15 % (1994)
76 % / 83 % (2005)
Agricultura/todas las
tierras
España
46 % (1997)
66 % (2003)
Agricultura
Portugal
30 % (1995)
42 % (2005)
Agricultura
Grecia
0 % (1997)
0 % (2005) /
50 % (mediados 2007)2
Energía (incineración)
1 Informes sobre la utilización de los lodos que los Estados miembros elaboran de conformidad
con el artículo 17 de la Directiva sobre lodos residuales.
2 Estimación. Ministerio de Medio Ambiente.
RECUADRO 3
EJEMPLO DE CÓMO UN ESTADO MIEMBRO FOMENTABA LA PRÁCTICA
RECOMENDADA POR LA UE
El rendimiento logrado por Irlanda era en parte atribuible a su aplicación de la Directiva relativa a los lodos
residuales mediante la elaboración y la aplicación de directrices que identifican las mejores prácticas para el tratamiento y la eliminación de lodos residuales. Una directriz estaba centrada en la elaboración de planes efectivos
de gestión de lodos para las autoridades locales, mientras que las otras dos se referían a la eliminación segura de
los lodos en tierras destinadas a la agricultura, incluida la obligación de que los agricultores usaran un «plan de
gestión de nutrientes».
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
25
RESULTADOS SATISFACTORIOS CONFORME A LOS REQUISITOS
DE LA DIRECTIVA SOBRE LODOS RESIDUALES
34.
En las plantas de tratamiento fiscalizadas sobre el terreno en los tres Estados miembros que emplean lodos para abonar la tierra, las pruebas de
laboratorio llevadas a cabo sobre concentraciones de metales pesados
en los lodos residuales y en los suelos, antes de la aplicación del lodo,
arrojaron resultados conformes a los límites máximos requeridos por
la Directiva sobre lodos residuales. Se realizaron comprobaciones
para identificar otros compuestos, como los bifenilos policlorados
(PCB), aunque la Directiva no lo exigiera (véase el recuadro 4).
REVISIÓN DE LA DIRECTIVA?
35.
El Tribunal constató que los requisitos de la Directiva relativa a los lodos residuales se habían cumplido satisfactoriamente; sin embargo, dado que la
Directiva vigente se adoptó en 1986, no tiene en cuenta la posterior evolución de las técnicas y métodos de tratamiento y eliminación de lodos.
Por ejemplo, la Directiva no exige que se realicen análisis para la
identificación de contaminantes orgánicos como los PCB (bifenilos
policlorados) o agentes patógenos como la E. coli, mientras que algunos Estados miembros de la UE han establecido en sus legislaciones
nacionales niveles máximos de concentración para los contaminantes
orgánicos y algunos países terceros han fijado normas con el objetivo de reducir los efectos nocivos de los agentes patógenos en los
lodos. Asimismo, en la Directiva no se mencionan otras aplicaciones
agrícolas usuales como es el caso de la silvicultura.
RECUADRO 4
EJEMPLOS DE CONTROLES DE OTROS COMPUESTOS EN LODOS RESIDUALES
En Irlanda, tres de las ocho plantas de tratamiento visitadas procedían a análisis periódicos para detectar la
presencia de fluoruro, arsénico, selenio y magnesio. Algunas plantas también realizaban análisis para identificar
hidrocarburos aromáticos policíclicos (PAH) y bifenilos policlorados (PCB).
En Portugal, desde 2006, los lodos producidos en plantas de tratamiento que reciben aguas industriales deben
someterse a análisis para la detección de compuestos orgánicos y dioxinas. Este control se ha llevado a cabo en
cuatro de las seis plantas de tratamiento visitadas.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
26
36.
Si se considerara necesaria una revisión, es probable que los nuevos límites para varias sustancias fueran más estrictos que los establecidos
en la Directiva vigente. Sin embargo, en otros casos podría existir la
posibilidad, según investigaciones realizadas desde la aprobación de
la Directa de 1986, de flexibilizar algunos límites que se consideraban prudentes en el pasado. También podría ser necesario prever la
realización de análisis para detectar contaminantes no mencionados
en la Directiva en vigor.
CONTROL DE LA ELIMINACIÓN DE LODOS: POSIBILIDAD
DE MEJORAS A NIVEL DE LAS INSTALACIONES EN
FUNCIONAMIENTO Y DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL
DE LOS ESTADOS MIEMBROS
37.
La revisión por el Tribunal de los análisis de calidad y el registro de
los lodos de las plantas de tratamiento de la muestra indicaron que
la frecuencia de recogida de muestras y la elección del método de
muestreo para los análisis de lodos se atenían en general a la Directiva relativa a los lodos residuales, aunque se identificaron algunas
insuficiencias respecto al número de análisis realizados.
38.
En los Estados miembros, el Tribunal observó que:
a) l a a u t o r i d a d r e s p o n s a b l e d e s u p e r v i s a r l o s l o d o s r e s i d u a l e s a
menudo no podía indicar, en sus distintos niveles, la cantidad de
lodo producida, su contenido o cómo se habían eliminado;
b) debido a que en ocasiones eran unidades diferentes y separadas las
responsables del control de la eliminación de los lodos en la agricultura y en otros ámbitos, no se contaba con una visión general
de la situación de cada planta de tratamiento en su conjunto.
CUMPLE LA COMISIÓN SU COMETIDO?
ANTECEDENTES
39.
La aprobación y el seguimiento de los proyectos de tratamiento de aguas
residuales cofinanciados por la UE competen a dos direcciones generales de la Comisión Europea: la DG REGIO y la DG ENVI. En los grandes
proyectos del Fondo de Cohesión y del FEDER, el cometido de la Comisión en la valoración de las solicitudes de subvención y el proceso
de decisión tiene que ver con proyectos concretos, mientras que en
los proyectos FEDER de menor calado su intervención se produce con
respecto al programa operativo (apartados 8 a 13).
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
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27
40.
Para los grandes proyectos del Fondo de Cohesión y del FEDER, el Tribunal examinó si la Comisión:
a) había verificado de forma coherente la información medioambiental recogida en las solicitudes de subvención;
b) había revisado los resultados obtenidos por los proyectos aprobados antes del desembolso del saldo de la subvención;
c) s e h a b í a a s e g u r a d o d e q u e l o s E s t a d o s m i e m b r o s a p l i c a b a n l o s
principios medioambientales de la UE de reducción de la contaminación en origen y de «quien contamina, paga».
NECESIDAD DE COHERENCIA EN EL EXAMEN DE LOS PROYECTOS
41.
A fin de que la Comisión pueda garantizar que todos los solicitantes de
subvenciones reciben el mismo trato y que se cubren el conjunto de
aspectos de las solicitudes, es fundamental aplicar sistemáticamente
un marco apropiado que incluya orientaciones y listas de comprobación internas. Durante la fiscalización, el Tribunal constató que dichas
orientaciones y listas de comprobación eran inexistentes.
42.
El Vademécum del Fondo de Cohesión 2000-2006 de la Comisión estipulaba los documentos y datos fundamentales que deben figurar en las
solicitudes de subvención. Dicha información no siempre se incluía
en las solicitudes revisadas por el Tribunal, lo que se habría evitado
mediante el uso de listas de comprobación.
43.
Al revisar las 22 plantas de tratamiento visitadas sobre el terreno y cofinanciadas por el Fondo de Cohesión, el Tribunal observó que:
a) a u n q u e c a s i t o d a s l a s s o l i c i t u d e s y d e c i s i o n e s d e l a C o m i s i ó n
incluyen objetivos relativos a la calidad de las aguas vertidas y al
volumen de las aguas residuales que deben ser objeto de tratamiento, apenas contienen información sobre el tipo de eliminación
de los lodos residuales (sólo venía indicado en ocho solicitudes de
ayuda y seis decisiones de subvención) o sobre la calidad del lodo
(sólo dos solicitudes de asistencia y una decisión de subvención
hacían referencia a la misma);
b) la ausencia de indicadores cuantitativos sobre la calidad del agua
receptora en casi todas las solicitudes de ayuda y las correspondientes decisiones de la Comisión (lo que viene confirmado
por los resultados de una evaluación ex post efectuada por la
Comisión).
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
28
44.
Efectivamente, el Tribunal ha observado que la apreciación de la consecución de los objetivos de los proyectos puede verse afectada por
insuficiencias en las solicitudes de ayuda, en particular en materia
de impacto previsible y de indicadores 19 .
19
Los ejemplos más recientes
fueron observados por el Tribunal
en su Informe Especial nº 1/2008
sobre los procesos de tramitación
y de evaluación de los grandes
proyectos de inversión de los
45.
periodos de programación
Un examen más riguroso de los proyectos en el momento de la solicitud
habría identificado y ayudado a resolver algunos problemas observados durante la fiscalización:
1994-1999 y 2000-2006
(DO C 81 de 1.4.2008, p. 1).
a) calidad insuficiente de la planta de tratamiento en zonas sensibles por falta de equipamiento apropiado para la eliminación de
nutrientes (apartado 26);
b) eliminación inadecuada de los lodos, con algunas plantas de tratamiento de gran tamaño que acumulan los lodos residuales en
la propia planta (apartado 32).
NECESIDAD DE MEJORAR EL SEGUIMIENTO
DE LOS RESULTADOS
46.
Antes de abonar el saldo de la ayuda de los proyectos del Fondo de
Cohesión debe presentarse a la Comisión un informe final en el que
se evalúe concretamente la consecución de los resultados previstos.
Si no se transmite a la Comisión el informe final en los 18 meses
siguientes a la fecha límite indicada en la decisión de concesión de
la subvención debe anularse la parte de la ayuda correspondiente al
saldo, en virtud de las disposiciones de la legislación comunitaria
aplicable en la materia.
47.
Al examinarse los informes finales de las 22 plantas de tratamiento cofinanciadas por el Fondo de Cohesión y visitadas por el Tribunal, se
observó que únicamente seis de los informes contenían datos sobre
la calidad de las aguas vertidas, sólo uno aportaba datos sobre la
mejora de la calidad del agua y solamente tres indicaban el método
de eliminación de lodos residuales.
48.
El Tribunal concluye que la Comisión no puede evaluar correctamente los
informes finales si no cuenta con información clave y fundamental,
como la referida en el apartado 47. Dada esta falta de información, la
suspensión o la anulación del pago del saldo sólo se produce en caso
de falta de presentación del informe, y no a raíz de la evaluación de
la consecución efectiva de los resultados previstos.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
29
SE REQUIERE UN MAYOR RESPETO DE LOS PRINCIPIOS
MEDIOAMBIENTALES DE LA UE
49.
Preservar el buen estado ecológico de las masas de agua 20 no sólo exige
un tratamiento satisfactorio de las aguas residuales en la planta, sino
también la aplicación de los principios medioambientales de la UE
de reducción de la contaminación en origen y de «quien contamina
paga».
20
El buen estado ecológico se
define en la Directiva marco
sobre el agua basándose en tres
grupos de elementos: elementos
de calidad biológicos, elementos
de calidad hidromorfológicos
y elementos de calidad
50.
físicoquímicos (artículo 2
Un informe de la Comisión afirma 21 que dos de las fuentes principales
de eutrofización de agua dulce por las aglomeraciones urbanas son
los detergentes domésticos con fosfatos y los residuos metabólicos
humanos. La preocupación por los efectos de estos detergentes ha
llevado a que la mayoría de los Estados miembros opte por detergentes sin fosfatos.
y anexo V).
21
Informe de la Comisión al
Consejo y al Parlamento Europeo
en aplicación del artículo 16 del
Reglamento (CE) nº 648/2004 del
Parlamento Europeo y del Consejo,
de 31 de marzo de 2004, sobre
51.
detergentes, en lo relativo al uso
Otros informes 22 concluyen que el tratamiento terciario podría ser insuficiente para evitar la eutrofización si se continúan utilizando detergentes con fosfatos.
de fosfatos, COM(2007) 234 final
de 4 de mayo de 2007, Bruselas.
22
DG ENVI de la UE – Final Report
on Phosphates and Alternative
52.
Detergent Builders (Informe
La Comisión ha estudiado los beneficios potenciales para el medio
ambiente que conlleva el hecho de que los Estados miembros no
utilicen detergentes con fosfatos y concluyó que 24 de los 25 23 estudiados se beneficiarían en diferente grado 24 . Entre los factores tenidos
en cuenta para cada Estado miembro destacan el consumo anual de
detergentes con fosfatos, la existencia de un tratamiento terciario
de las aguas y las preocupaciones suscitadas por el problema de la
eutrofización.
final sobre los fosfatos y otros
activadores de detergentes) /
WRc Ref: UC 4011 / junio de 2002,
páginas 120, 121 y 125. Informe
PNUD-GEF sobre el río Danubio y
proyecto MARE/HELCOM sobre la
zona del mar Báltico.
23
Bulgaria y Rumanía no se
incluyeron en este estudio.
53.
La Comisión ha reconocido la necesidad de tomar medidas apropiadas
y en el informe mencionado en el apartado 50 afirma que se adoptaría una decisión para restringir los fosfatos en el detergente si
estuviera justificado, seguida de una evaluación de impacto y de la
eventual presentación de una propuesta legislativa si se considerara
necesario.
24
La Comisión informó de que dos
de los países que habían recibido
grandes cantidades de ayuda de
la UE en concepto de apoyo a
las inversiones en el ámbito del
tratamiento de aguas residuales
y que se visitaron durante la
fiscalización contaban con una
54.
tasa de utilización de detergentes
En lo tocante al principio de «quien contamina, paga», la Directiva marco
sobre el agua exige que para 2010 se hayan adoptado políticas de
tarificación del agua que incentiven un uso eficiente de los recursos
hídricos y la recuperación de costes.
sin fosfato inferior al 50 %.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
30
55.
56.
Al evaluar una solicitud de subvención, la Comisión debe verificar el
cumplimiento del principio de «quien contamina, paga», lo cual puede
influir en la subvención concedida 25 . Sin embargo, no se han especificado puntos de referencia para evaluar las tarifas propuestas en las
solicitudes. El Tribunal observó que en las decisiones de subvención
no se incluían tarifas y a menudo tampoco en los informes finales,
dificultándose la evaluación de sostenibilidad financiera.
25
DG REGIO, «Vademécum del
Fondo de Cohesión 2000-2006»
(versión 2006-2009), página 21.
La revisión del Tribunal de las tarifas aplicadas por las plantas visitadas
mostró que en general las tarifas son demasiado bajas para cubrir los
costes operativos (véase el recuadro 5).
RECUADRO 5
EJEMPLOS DE TARIFAS APLICADAS POR LAS PLANTAS DE TRATAMIENTO VISITADAS
Las tarifas aplicadas por las plantas de tratamiento visitadas en España, Portugal y Grecia variaban significativamente (de 0,079 euro/m3 para una cantidad de agua superior a 20 m3 a 1,17 euro/m3).
Irlanda no factura directamente a los usuarios domésticos por su uso del agua y de servicios para aguas residuales,
pero sí factura a los usuarios industriales y comerciales por dichos servicios.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
31
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
57.
La conclusión general del Tribunal es que las medidas estructurales han
contribuido a la mejora del tratamiento de aguas residuales en los
cuatro Estados miembros fiscalizados.
TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES
58.
En lo que respecta al rendimiento de las plantas de tratamiento de aguas
residuales, el Tribunal observó que en general las plantas cofinanciadas por las medidas estructurales tenían un nivel adecuado (apartados 22 y 25).
59.
Sin embargo:
a) siete de las 26 plantas estaban operando por debajo de su capacidad debido, en seis de los casos, a que no todos los usuarios
industriales y domésticos estaban conectados a las plantas de
tratamiento y, en el caso restante, al cierre de industrias locales
(apartados 23 y 24);
b) la calidad de los efluentes no cumplía los requisitos de la UE en
9 de los 73 casos debido a que se estaban vertiendo en la red de
alcantarillado aguas residuales industriales no sometidas a un
tratamiento previo suficiente, a la falta de experiencia de algunas autoridades locales y a la falta de equipamiento o tecnología
adecuados en zonas calificadas de sensibles (apartado 26).
60.
EL TRIBUNAL, POR LO TANTO, RECOMIENDA QUE:
a) los Estados Miembros se aseguren de que se planifique adecuadamente la conexión de las plantas de tratamiento de nueva construcción con la red de alcantarillado;
b) los Estados miembros, a fin de mejorar la calidad de las aguas vertidas, garanticen en mayor medida un tratamiento previo suficiente
de las aguas residuales industriales y promuevan buenas prácticas
entre los operadores.
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32
TRATAMIENTO Y ELIMINACIÓN DE LODOS RESIDUALES
61.
En cuanto al tratamiento y la eliminación de los lodos residuales, el Tribunal observó que dos tercios de las plantas de tratamiento cofinanciadas por las medidas estructurales reutilizan los lodos de depuradora
tratados siguiendo los métodos recomendados por las directivas de
la UE y que casi todas optaban preferentemente por su reutilización
en tierras agrícolas (apartado 31).
62.
Sin embargo:
a) en 25 de las 73 plantas se utilizaban métodos no sostenibles que
no estaban basados en la reutilización, como el almacenamiento
en la propia planta (apartado 32);
b) en tres de los cuatro Estados miembros, y concretamente en algunas plantas, las autoridades responsables no habían podido indicar la cantidad de lodos producidos, su contenido y la forma de
eliminación (apartado 38);
c) aunque el Tribunal comprobó que se cumplían las exigencias de
la Directiva relativa a los lodos residuales, los avances en el tratamiento y eliminación de lodos que se han producido desde 1986
no se tienen en cuenta en la legislación de la UE, pese a que
algunos Estados miembros apliquen normas más estrictas (apartados 35 y 36).
63.
EL TRIBUNAL, POR LO TANTO, RECOMIENDA QUE:
a) l o s E s t a d o s m i e m b r o s s e a s e g u r e n d e q u e , a n t e s d e p r e s e n t a r l a
solicitud de cofinanciación de los proyectos, las plantas de tratamiento de aguas residuales urbanas hayan definido una estrategia
para la eliminación de lodos residuales;
b) los Estados Miembros garanticen que sus bases de datos sobre lodos
residuales informen, respecto de cada planta, sobre la cantidad de
lodos producidos, su contenido y su eliminación;
c) la Comisión debe considerar si es el momento apropiado para revisar la Directiva sobre lodos residuales. Cualquier revisión debe
tener en cuenta los costes y beneficios de proponer nuevas medidas, así como la necesidad de mantener el equilibrio con otras
políticas de la UE.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
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33
EFICACIA DEL PAPEL DE LA COMISIÓN
64.
En lo tocante al papel de la Comisión en la aprobación y el seguimiento de los proyectos del Fondo de Cohesión y de los grandes
proyectos del FEDER, el Tribunal observó las siguientes insuficiencias
significativas:
a) la Comisión aprobó proyectos que no incluían información clave
en la solicitud de ayuda, como exige el Vademécum del Fondo de
Cohesión (por ejemplo, objetivos de rendimiento en la eliminación
de los lodos y la calidad de las aguas receptoras). Dicha información facilita la evaluación de los resultados alcanzados que deben
incluirse en el informe final del proyecto (apartados 41 a 45);
b) los informes finales de los distintos proyectos del Fondo de Cohesión a menudo no contienen resultados sobre la calidad de las
aguas vertidas, las aguas receptoras y la calidad y la naturaleza
de la eliminación de los lodos residuales. Sin dicha información,
la Comisión no puede llevar a cabo la evaluación necesaria de los
informes finales antes de proceder al pago del saldo final (apartados 46 a 48).
65.
En cuanto a la consideración otorgada por la Comisión a los principios
medioambientales de la UE, el Tribunal observó lo siguiente:
a) diversos estudios han demostrado los posibles beneficios para el
medio ambiente que pueden derivarse del paso a la utilización de
detergentes no fosfatados. La evaluación correspondiente debe
continuar de forma equilibrada, incluyendo un análisis costebeneficio adecuado (apartados 50 a 53);
b) la Comisión no siempre ha tenido en cuenta lo suficiente el principio de «quien contamina, paga», pues la revisión del Tribunal
muestra que las tarifas aplicadas eran en general demasiado bajas
para cubrir los costes operativos. Además, las tarifas a menudo no
se incluían en los informes finales, dificultando cualquier evaluación de la sostenibilidad financiera (apartados 54 a 56).
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
34
66.
EL TRIBUNAL, POR LO TANTO, RECOMIENDA QUE LA COMISIÓN:
a) exija que en las solicitudes de subvención se incluya información
que permita establecer objetivos de rendimiento en áreas clave
como la calidad de las aguas vertidas, la calidad de las masas
de agua receptoras, el volumen de agua que hay que tratar y los
métodos que deben utilizarse para la eliminación de los lodos,
así como que dicha información sea verificada sistemáticamente
en la evaluación de los proyectos. Para ello sería conveniente el
establecimiento de orientaciones y listas de comprobación internas
apropiadas destinadas a los responsables geográficos;
b) anime a los Estados miembros a evaluar la consecución de los resultados previstos para los proyectos, establecidos en la solicitud de
ayuda, teniendo en cuenta que durante el período 2007-2013 no
se exige la presentación de informes finales a la Comisión por lo
que respecta a los proyectos del Fondo de Cohesión y a los grandes
proyectos del FEDER.
c) evalúe si el abandono del uso de los detergentes fosfatados está
justificado desde el punto de vista de los costes y beneficios para
los ciudadanos de la UE;
d) garantice que se tome en consideración la sostenibilidad financiera
de los proyectos de planta de tratamiento en la fase de aprobación
de la solicitud y que la información pertinente, como las tarifas
propuestas, sea debidamente tenida en cuenta.
El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en
Luxemburgo en su reunión de los días 18 y 19 de marzo de 2009.
Por el Tribunal de Cuentas
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presidente
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de programación 1994-1999 y 2000-2006
7
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$JORPHUDFLyQFRQHFWDGD
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LQFLQHUDFLyQ
35
ANEXO
ENTORNO DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES URBANAS
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36
ANEXO
NOTAS COMPLEMENTARIAS AL GRÁFICO
DIFERENTES FASES DEL TRATAMIENTO DE AGUAS Y LODOS
RESIDUALES
L a s aguas r e si d uale s se r e c oge n a t ravés de la red de alcant arillado
u r ban a y se b om b e an a la i nstalación de t rat amient o de aguas res iduales urbanas (ITARU), donde se someten a diferentes fases de
tratamiento antes de ser vertidas en las vías de agua de la cuenca
f l u vi al.
Tratamiento previo de aguas residuales
Esta fase mecánica implica la eliminación de los residuos más voluminosos mediante cribado (por ejemplo, papel, plástico, etc.), así
c o mo d e ar e na y ac e i te a tr avé s de ot ros proces os .
Tratamiento primario de aguas residuales
Esta fase mecánica implica la separación inicial de las aguas residuales de partículas de residuos de mayor tamaño que se depositan en el
fondo del tanque. Estas partículas se separan y canalizan en forma de
l o dos r e si d uale s par a su tr atamient o y reut ilización pos t eriores .
Tratamiento secundario de aguas residuales
Esta fase biológica consiste en el tratamiento de las aguas residuales
con vistas a eliminar las sustancias contaminantes orgánicas biodeg r a d ab le s, que se m i d e n a tr avés de la DBO 5, la DQO y los niveles
de con c e n tr ac i ón d e TS S (vé as e Parámet ros de calidad) .
El tipo más común de tratamiento secundario consiste en el uso
de microorganismos purificadores que desintegran y consumen el
c o nte n i d o b i od e g r ad ab le d e las aguas res iduales . Es t o, a s u vez, da
lugar a la separación y la recogida de lodos de forma similar a la
de sc r i ta e n la fase d e tr atam i e nt o primario.
Tratamiento terciario de aguas residuales
Esta fase biológica/química se aplica, cuando procede, para reducir los niveles de concentración de nutrientes en aguas residuales
t r a t ad as an te s d e su ve r ti d o e n las cuencas fluviales con ries go de
e u t r ofi zac i ón.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
37
La eutrofización se produce a raíz del crecimiento explosivo de
a l g as i nd uc i d o por n utr i e n te s, lo q ue da lugar a la reducción de los
n ive le s d e oxí ge no e n e l agua y en la cons iguient e des aparición de
p l a ntas m ar i nas autóc ton as, peces y demás fauna marina.
Los dos principales nutrientes inductores de la eutrofización son
e l f ósfor o (e n r e lac i ón c on e l agua dulce) y el nit rógeno ( en el agua
sa l a d a).
Tratamiento cuaternario de aguas residuales
Esta fase de radiación se aplica, cuando procede, para eliminar bact e r ias n oc i vas (E . c oli) par a los h umanos q ue us an aguas cercanas ,
normalmente para el baño. Este tratamiento suele conllevar la desinf e c c i ón d e los lod os r e si d uale s t rat ados mediant e luz ult raviolet a.
Tratamiento de los lodos residuales
Los lodos residuales suelen secarse hasta reducir el contenido de
agua al 20 %, en un estado denominado de «lodo biológico», y es
p o s i b le pr oc e d e r a un se c ad o a dicional h as t a reducir el cont enido
de agua al 1 % , e n un e stad o granulado s eco llamado «fert ilizant e
b iológi c o» , ante s d e se r tr an sport ado al lugar de vert ido.
El lodo y el fertilizante biológicos se pueden reutilizar en aplicacion e s ag r í c olas, si e m pr e y c uan do no s e s uperen los niveles de contaminantes. Asimismo, el fertilizante biológico puede reutilizarse
p a ra ge ne r ar e n e r g í a m e d i an te s u incineración.
La Directiva sobre lodos residuales también requiere el control
periódico de los suelos agrícolas para comprobar que las concent r a ci on e s d e m e tale s pe sad os son acept ables ant es de la aplicación
de l os lod os r e si d uale s.
PARÁMETROS DE CONTROL DE CALIDAD FIJADOS
POR LAS DIRECTIVAS DE LA UNIÓN EUROPEA
Aguas residuales tratadas (Directiva relativa al tratamiento
de aguas residuales urbanas)
Se comprueban los siguientes parámetros de las aguas residuales
tratadas antes de salir de la instalación de tratamiento para ser
v e rti d as e n las ag uas r e c e ptor a s de la cuenca fluvial:
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
38
Demanda Biológica de Oxígeno (DBO)
Cantidad de oxígeno consumida por microorganismos para eliminar
la materia orgánica biodegradable y la material mineral contenida en
e l agua. L a D BO 5 se sue le usa r para medir el cons umo de ox ígeno
e n m g O 2/ l a l c a b o d e c i n c o d í a s . C u a n t o m á s e l e v a d o e s e l v a l o r
D B O 5, m ayor e s e l c on sum o de ox ígeno de los microorganis mos y
m a y or e l n i ve l d e c on tam i n ac i ón.
Demanda Química de Oxígeno (DQO)
Cantidad de oxígeno consumida para oxidar, por medios químicos, la
materia orgánica y mineral presente en el agua. La DQO, por tanto,
incluye tanto materia biodegradable caracterizada por la DBO 5
c o mo m ate r i a oxi d ab le no b i odegradable. Es t e parámet ro t ambién
se e xpr e sa e n m g O 2 / l.
Total de sólidos en suspensión (TSS)
Cantidad de partículas minerales y orgánicas suspendidas en el agua
que pueden ser capturadas en un filtro de porosidad. Este parámetro
t a mb i é n se e xpr e sa e n m g/ l.
Nitrógeno total (NT) y fósforo total (FT)
Cantidad de nutrientes inductores de la eutrofización contenidos
e n e l ag ua. E ste par ám e tr o también s e ex pres a en mg/l.
Lodos residuales tratados (Directiva sobre lodos residuales)
Se determinan los niveles de concentración de los siguientes metales
p e s ad os e n m g / k g d e m ate r i a seca en el lodo ant es de s u aplicación
a sue los agr í c olas:
c a dm i o, c ob r e , n í que l, plom o, zinc, mercurio y cromo.
Calidad del agua en la cuenca fluvial (Directiva marco sobre el agua)
L a U ni ón E ur ope a ha e lab or ado un s ofis t icado s is t ema de anális is ,
c l a s i fi c ac i ón y c ontr ol que pe r mit e clas ificar las aguas de los Es t ados miembros en cinco niveles de estado ecológico; se considera
q u e d os d e e stos ni ve le s, b ue no y elevado, cumplen las condiciones
para alcanzar los objetivos de la política de la UE en materia de
a g ua li m pi a.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
39
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
RESUMEN
III.
La Comisión subraya que el tratamiento
de las aguas residuales era una prioridad
clave de inversión del Fondo de Cohesión
y del FEDER en los 4 Estados miembros
auditados.
IV.
La infrautilización de algunas plantas depuradoras se debe a veces a desfases en la
construcción de los sistemas de aguas residuales, asociados con cambios significativos
en la actividad económica que no pueden
preverse. Además, los proyectos pueden
incluir el tratamiento de fuentes de aguas
residuales más allá de los requisitos de la
Directiva sobre el tratamiento de las aguas
residuales urbanas. En estos casos, un diseño
orientado al futuro de la planta depuradora
puede ser rentable, pero puede suponer que,
temporalmente, las plantas depuradoras
funcionen por debajo de su capacidad.
V.
La Comisión está de acuerdo en que las
inversiones en este sector deben basarse
en una planificación a largo plazo a nivel
local y regional, y que los recursos financieros deben incluir fondos de la Política de
Cohesión, pero deben complementarse con
otras fuentes.
VI.
La reutilización de los lodos de depuración
está en muchos casos limitada por la calidad
de los lodos, las condiciones geográficas o
consideraciones económicas.
VII.
La Comisión está trabajando en una revisión
de la Directiva sobre lodos de depuradora,
basándose en una evaluación exhaustiva del
impacto de las opciones y de sus costes y
beneficios.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
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40
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
VIII.
INTRODUCCIÓN
Los Estados miembros tienen la responsabilidad primaria de la selección, ejecución y supervisión de los proyectos
cofinanciados.
2.
c)
Cabe señalar que las disposiciones de la
Directiva marco sobre el agua no eran aplicables a los proyectos y al período (19942006) auditados.
Para el período 2007-2013, la Comisión ha
elaborado una lista de control de uso interno
para la evaluación de los grandes proyectos
sobre el agua y las aguas residuales, a fin
de evaluar la coherencia con la política y el
acervo medioambiental. Sin embargo, sólo
los grandes proyectos son objeto ahora de
una decisión de la Comisión (proyectos en
este sector – más de 25 millones de €).
En cambio, serán aplicables a los proyectos
elaborados después de 2009.
8.
La Comisión recuerda que los Estados miembros tienen la responsabilidad primaria de
la selección, ejecución y supervisión de los
proyectos.
IX.
Antes de realizar un pago relativo a un gran
proyecto o a un proyecto del Fondo de Cohesión, la Comisión trata de comprobar que
se han cumplido las condiciones de financiación, y en caso necesario pide aclaraciones al beneficiario. La Comisión estudiará
cómo aplicar mejor las recomendaciones.
del Tribunal.
Para los proyectos aprobados durante 20072013, en el sector de las aguas residuales,
en las decisiones de cofinanciación de la
Comisión se incluyen una serie de indicadores de resultados (por ejemplo, nivel de
tratamiento o capacidad de la planta).
X.
Durante 2000-2006, la Comisión se esforzó
en promover el principio de «quien contamina paga», publicando un documento
orientativo sobre la aplicación del principio en el marco de la política de cohesión.
La Comisión subrayó la importancia de este
elemento y pidió a los Estados miembros que
se comprometieran a aplicar rigurosamente
este principio. El principio de quien contamina paga será operativo a partir de 2010,
en virtud de las disposiciones de la Directiva
marco sobre el agua.
9.
La Comisión comprueba regularmente el
cumplimiento de la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas.
Los cuatro informes de ejecución publicados
por la Comisión a finales de 2007 enumeran
los procedimientos de infracción horizontales iniciados contra los Estados miembros,
especialmente los que fueron objeto de
auditoría, y las sentencias del Tribunal de
Justicia.
11-12.
Para el período 2007-2013, el Reglamento
permite a la Comisión evaluar y aprobar
solamente grandes proyectos (proyectos
medioambientales de más de 25 millones
de €), cofinanciados por el Fondo de Cohesión o el FEDER. Para estos proyectos, no
habrá informes finales del proyecto que
deban ser aprobados por la Comisión.
Respecto del período auditado, la Comisión
analizó solamente la calidad de los proyectos individuales del Fondo de Cohesión y los
grandes proyectos del FEDER, presentados
por los Estados miembros.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
41
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
Respecto de ambos períodos, el estudio de
los proyectos por parte de la Comisión se
basó en factores socioeconómicos, la coherencia y consistencia del proyecto, el grado
de madurez y la productividad, utilizando
técnicas como el análisis coste-beneficio y
la tasa interna de rendimiento. La Comisión
realiza la evaluación final basándose en el
hecho de que el proyecto sea operativo y
conforme con la decisión inicial. El posterior
funcionamiento adecuado de la planta depuradora cofinanciada no entra en el ámbito
de la evaluación de la política de cohesión,
sino que corresponde a la legislación comunitaria general.
OBSERVACIONES
23.
La infrautilización de algunas plantas depuradoras se debe a veces a desfases en la
construcción de los sistemas de aguas residuales, asociados con cambios significativos
en la actividad económica que no pueden
preverse. Además, los proyectos pueden
incluir el tratamiento de fuentes de aguas
residuales más allá de los requisitos de la
Directiva sobre el tratamiento de las aguas
residuales urbanas. En estos casos, un diseño
orientado al futuro de la planta depuradora
puede ser rentable, pero puede suponer que,
temporalmente, las plantas depuradoras
funcionen por debajo de su capacidad.
La Comisión está de acuerdo en que las
inversiones en este sector deben basarse
en una planificación a largo plazo a nivel
local y regional, y que los recursos financieros deben incluir fondos de la Política de
Cohesión, pero deben complementarse con
otras fuentes.
24.
El crecimiento inesperado o los cambios
socioeconómicos en esta región específica
son algunos de los riesgos que afectan al
desarrollo del proyecto.
25.
En conjunto, las depuradoras de aguas residuales cofinanciadas han permitido mejorar la gestión de las aguas residuales en las
regiones específicas y reducir su impacto en
el medio ambiente.
26.
La Comisión toma nota de los hechos y realizará nuevas investigaciones. Subraya, sin
embargo, que los Estados miembros son responsables del funcionamiento de las plantas
depuradoras y de su adecuación a la legislación comunitaria.
a)
El tratamiento previo de las aguas residuales industriales debería efectivamente estar
operativo cuando la depuradora de aguas
residuales urbana inicie su funcionamiento.
Así pues, en la fase de candidatura cuando la
Comisión examine el proyecto, el beneficiario deberá demostrar que las aguas residuales industriales se pretratan correctamente
o son objeto de un plan de acción para solucionar el asunto.
Los vertidos de aguas residuales industriales
deberán también someterse a autorizaciones
específicas, según lo previsto en la Directiva
sobre el tratamiento de las aguas residuales
urbanas (artículo 11).
b)
Los proyectos podrán incluir asistencia técnica para mejorar las capacidades de los
beneficiarios.
c)
La Comisión ha estado activa respecto del
cumplimiento del requisito de eliminación
de nutrientes, tanto informando (carta a los
Estados miembros de 03/07/2003) como iniciando procedimientos de infracción (por la
calidad inadecuada de los efluentes de las
plantas depuradoras o por la designación
inadecuada de las zonas sensibles), lo que
ha dado lugar a sentencias del Tribunal de
Justicia (véase el informe de ejecución de
2007).
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
42
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
27.
a)
La Comisión ha pedido datos de control y
rendimiento de las plantas depuradoras para
el próximo 5º informe de ejecución de la
Directiva sobre el tratamiento de las aguas
residuales urbanas.
32.
La reutilización de los lodos de depuración
está en muchos casos limitada por la calidad
de los lodos, las condiciones geográficas o
consideraciones económicas.
a)
La Comisión explica el vertido de lodos de
depuración en vertederos municipales en el
momento de la auditoría por la falta de interés de las industrias en reutilizar los lodos,
junto con las reacciones del público.
b)
Respecto de la planta depuradora grande en
Grecia, la Comisión cofinancia un proyecto
para la ampliación y finalización de esta
depuradora de aguas residuales. Comprende
la construcción de una unidad de secado de
lodos y tiene por objetivo una mayor utilización de lodos secos. El proyecto se aprobó
en 2006 y concluirá a finales de 2009.
34.
Por lo que se refiere a los controles de calidad de los lodos de depuración conforme
a la Directiva sobre lodos de depuradora,
algunos Estados miembros tienen establecidos límites máximos más bajos que los de
la Directiva. Puede ser necesario comprobar parámetros adicionales, dependiendo de
los tipos de aguas residuales vertidas en la
depuradora (por ejemplo, aguas residuales
industriales).
35.
La Comisión está trabajando en una revisión
de la Directiva sobre lodos de depuradora,
basándose en una evaluación exhaustiva del
impacto de las opciones y de sus costes y
beneficios.
36.
La evaluación de impacto para la revisión de
la Directiva sobre lodos de depuradora tiene
que examinar los riesgos medioambientales,
económicos y sociales relacionados con el
esparcimiento en tierra de lodos de depuración. La restricción de los límites existentes
para los metales pesados y la introducción
de otros límites para contaminantes orgánicos y otros figuran entre las principales
opciones que se estudiarán.
39.
La Comisión hace referencia a sus respuestas
dadas en los puntos 8, 9 y 12.
41.
Para el período 2007-2013, la Comisión ha
elaborado una lista de control de uso interno
para la evaluación de los grandes proyectos
sobre el agua y las aguas residuales, a fin
de evaluar la coherencia con la política y el
acervo medioambiental.
42.
Las guías y las listas de control para grandes
proyectos no son vinculantes para los Estados
miembros, sino solamente orientativas.
Para el período 2007-2013, la Comisión organiza sesiones de formación internas regulares sobre la evaluación de proyectos de agua
y aguas residuales.
43.
a)
Para el período 2007-2013, se espera que
los beneficiarios de proyectos presenten el
destino final de los lodos en la solicitud, lo
que implica una valoración preliminar de la
calidad y cantidad de lodos. No obstante,
para las nuevas inversiones, la calidad de
los lodos de depuración no puede conocerse
detalladamente.
El calendario provisional es: preparación de
una evaluación de impacto para una posible
propuesta legislativa en 2009; y adopción de
una posible propuesta legislativa en 2010.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
43
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
b)
Para el período auditado (1994-2006), existen indicadores de rendimiento de la calidad
del agua a nivel de la UE solamente para
determinadas aguas (esto es, producción de
agua potable y aguas de baño). Por tanto,
los indicadores contenidos en la Guía del
Fondo de Cohesión 2000-2006 no pudieron
aplicarse a todos los proyectos. En la Directiva marco sobre el agua se han introducido
indicadores amplios de rendimiento, con
objetivos que se definirán en diciembre de
2009 y que deberán alcanzarse, por regla
general, en diciembre de 2015.
48.
Una herramienta informática recientemente
introducida debería hacer más fácil y transparente el próximo procedimiento de cierre.
Se realiza un control caso por caso, especialmente cuando un proyecto ha experimentado dificultades. La suspensión o la
cancelación de la balanza de pagos también
puede darse tras la recepción y el análisis
del informe final de la Comisión.
45.
La Comisión subraya que no tiene ni la base
jurídica ni los recursos necesarios para entrar
en más detalle al evaluar las candidaturas de
proyectos.
53.
La Comisión está evaluando actualmente la
necesidad de una revisión de la legislación
sobre detergentes, basándose en una evaluación exhaustiva del impacto de las opciones y de sus costes y beneficios.
a)
La Comisión, en muchos casos, ha llevado a
Estados miembros ante el Tribunal de Justicia, incluidos los cuatro Estados miembros
auditados, por la calidad inadecuada de los
efluentes de las plantas depuradoras o por
la designación inadecuada de las zonas sensibles, y continuará haciéndolo.
b)
Por lo que se refiere a la evacuación inadecuada de lodos en una planta grande de Grecia, la Comisión era consciente del problema
y pidió al Estado miembro en cuestión que
encontrara una solución, que se aplicó con
ayuda de la Comisión (véase el punto 32,
letra b)).
49.
La Comisión se remite a sus comentarios
sobre los puntos 43, letra b), y 55.
55.
Durante 2000-2006, la Comisión se esforzó en
promover el principio de «quien contamina
paga», publicando un documento orientativo sobre la aplicación del principio y una
guía sobre el análisis coste-beneficio (2002).
La Comisión pidió a los Estados miembros
que se comprometieran a aplicar rigurosamente los principios de «quien contamina
paga» y de recuperación de los costes. Estos
principios serán operativos a partir de 2010,
en virtud de las disposiciones de la Directiva
marco sobre el agua.
47.
La Comisión realiza la evaluación final
basándose en el hecho de que el proyecto es
operativo y conforme con la decisión inicial.
El posterior funcionamiento adecuado de la
planta depuradora cofinanciada no entra en
el ámbito de la evaluación de la política de
cohesión. Además, no existe ningún requisito legal para que los Estados miembros
proporcionen de forma habitual información
relativa a la calidad del agua vertida, de las
aguas receptoras y a la calidad y naturaleza
del vertido de lodos de depuración.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
44
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
59.
a)
La infrautilización de algunas plantas depuradoras se debe a veces a desfases en la
construcción de los sistemas de aguas residuales, asociados con cambios significativos
en la actividad económica que no pueden
preverse. Además, los proyectos pueden
incluir el tratamiento de fuentes de aguas
residuales más allá de los requisitos de la
Directiva sobre el tratamiento de las aguas
residuales urbanas. En estos casos, un diseño
orientado al futuro de la planta depuradora
puede ser rentable, pero puede suponer que,
temporalmente, las plantas depuradoras
funcionen por debajo de su capacidad.
b)
La Comisión subraya que los Estados miembros son responsables del funcionamiento
de las plantas depuradoras y de su adecuación a la legislación comunitaria. La Comisión, en muchos casos, ha llevado a Estados
miembros ante el Tribunal de Justicia, incluidos los cuatro Estados miembros auditados,
por la calidad inadecuada de los efluentes
de las plantas depuradoras o por la designación inadecuada de las zonas sensibles, y
continuará haciéndolo.
60.
a)
La Comisión está de acuerdo en que las
inversiones en este sector deben basarse
en una planificación a largo plazo a nivel
local y regional, y que los recursos financieros deben incluir fondos de la Política de
Cohesión, pero deben complementarse con
otras fuentes.
b)
Los instrumentos para regular los vertidos
de aguas residuales industriales figuran en
la Directiva sobre el tratamiento de las aguas
residuales urbanas (artículo 11), y deben ser
aplicados por los Estados miembros.
62.
a)
La reutilización de los lodos de depuración
está en muchos casos limitada por la calidad
de los lodos, las condiciones geográficas o
consideraciones económicas.
63.
a)
La Comisión está de acuerdo en que los
proyectos de este sector deben indicar la
estrategia para la gestión de los lodos de
depuración. Para los nuevos proyectos, presentados durante 2007-2013, se está comprobando este elemento.
b)
En 2007, se pidió a los Estados miembros
que proporcionaran datos relativos a la producción de lodos de depuración, para la elaboración del 5º informe de ejecución de la
Directiva sobre el tratamiento de las aguas
residuales urbanas. El requisito de informar
ha animado a los Estados miembros a crear
bases de datos nacionales.
c)
La Comisión está trabajando en una revisión
de la Directiva sobre lodos de depuradora,
basándose en una evaluación exhaustiva del
impacto de las opciones y de sus costes y
beneficios.
64.
La Comisión recuerda que los Estados miembros tienen la responsabilidad primaria de
la selección, ejecución y supervisión de los
proyectos.
a)
La Comisión no tiene ni la base jurídica ni
los recursos necesarios para realizar una
evaluación detallada. Sin embargo, para
el período 2007-2013, se ha racionalizado
la evaluación de los grandes proyectos, y
sin el cumplimiento de requisitos mínimos,
los proyectos no pueden cofinanciarse (por
ejemplo, información sobre la estrategia de
gestión de lodos). Esto se está abordando
mediante el uso de listas de control y de
formación específica.
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
45
RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
b)
En relación con el período 2007-2013, tanto
bajo el Fondo de Cohesión como el FEDER,
solamente los grandes proyectos de tratamiento de aguas residuales urbanas estarán
sujetos a decisiones individuales de la Comisión. La Comisión, no tendrá, en general, el
mismo nivel de detalle en relación con la
ejecución y finalización de los grandes proyectos que en el pasado.
65.
b)
Durante 2000-2006, la Comisión se esforzó
en promover el principio de «quien contamina paga», publicando un documento
orientativo sobre la aplicación del principio
y subrayando su importancia en la Guía de la
Política de Cohesión. La guía para el análisis
coste-beneficio (2002) proporcionó también
a los Estados miembros orientación pertinente para el progreso en materia de recuperación de costes. Sin embargo, puesto que
estas orientaciones no eran jurídicamente
vinculantes, sólo podía pedirse a los Estados
miembros que se comprometieran a aplicar
de forma rigurosa el principio.
c)
La Comisión está evaluando actualmente la
necesidad de una revisión de la legislación
sobre detergentes, basándose en una evaluación exhaustiva del impacto de las opciones y de sus costes y beneficios.
d)
La nueva guía para el análisis coste-beneficio de los proyectos de inversión (junio de
2008) resalta el papel central del principio
de que quien contamina paga, así como
de la recuperación total de costes para los
proyectos sobre aguas residuales. Esta guía
cuenta ahora con el apoyo de los requisitos
legales de la Directiva marco sobre el agua
y redundará en una mejor fijación del precio
del agua basada en la recuperación de costes
para el año 2010.
66.
a)
Para el período 2007-2013, la Comisión ha
elaborado una lista de control de uso interno
para la evaluación de los grandes proyectos
sobre el agua y las aguas residuales, a fin
de evaluar la coherencia con la política y el
acervo medioambiental, incluyendo entre
otros la calidad de las aguas vertidas y la
gestión de los lodos. Asimismo, en las decisiones de la Comisión sobre los proyectos
individuales se incluyen varios indicadores
de resultados (por ejemplo, nivel de tratamiento o capacidad de la planta).
Informe Especial n o 3/2009 — La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
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RESPUESTAS
DE LA COMISIÓN
Tribunal de Cuentas Europeo
Informe Especial n o 3/2009
La eficacia del gasto en medidas estructurales en el ámbito del tratamiento de aguas residuales para los periodos
de programación 1994-1999 y 2000-2006
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas
2009 — 45 pp. — 21 x 29,7 cm
ISBN 978-92-9207-251-3
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RESIDUALES Y SI SE UTILIZA ADECUADAMENTE EL LODO PRODUCIDO
POR DICHAS PLANTAS. EL PAPEL DE LA COMISIÓN TAMBIÉN ES OBJETO
DE EXAMEN.
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ISBN 978-92-9207-251-3