MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI DIRECCION JURIDICA

MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI
DIRECCION JURIDICA ALCALDIA
Santiago de Cali,
4141.05.01
Doctora
ANDREA MARIA CASTRO LONDOÑO
Subdirectora de Bienes Inmuebles y Recurso Físico
Dirección de Desarrollo Administrativo
ASUNTO: SU OFICIO 4142.2.18- 1409 DE MAYO 11 DE 2005.
En atención a lo solicitado en el oficio de la referencia, relacionado con la revisión
de la minuta de escritura pública por medio de la cual se pretende legalizar el
predio ubicado en la calle 11 y 12 con carrera 4 y 5 de esta ciudad “Plaza de
Caicedo”, para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 901 del 26 de julio de
2004 “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 716 de 2001
prorrogada y modificada por la Ley 863 de 2003 y se modifican algunas de sus
disposiciones”, esta Dirección se pronuncia en los siguientes términos:
La Ley 716 de 2001 “ Por la cual se expiden normas para el saneamiento de la
información contable en el sector público y se dictan disposiciones en materia
tributaria y otras disposiciones”, tiene por objeto regular la obligatoriedad de los
entes del sector público de adelantar las gestiones administrativas necesarias
para depurar la información contable, de manera que en los estados financieros
se revele en forma fidedigna la realidad económica, financiera y patrimonial de
las entidades públicas.
La Ley 901 de julio 26 de 2004, que prorrogò la vigencia de la Ley 716 de 2001,
en su artículo 2 establece:
Modifíquese y adiciónese el artículo 4 de la Ley 716 de 2001, el cual quedará así.
Artículo 4. Depuración de saldos contables. Las entidades públicas llevarán a
cabo las gestiones necesarias que permitan depurar los valores contables que
resulten de la actuación anterior, cuando correspondan a algunas de las
siguientes condiciones:
a) (…)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
…
…
…
…
…
Los inmuebles que carecen de título de propiedad idóneo y respecto de los
cuales sea necesario llevar a cabo el proceso de titulación para incorporar
o eliminar de la información contable, según corresponda.
De acuerdo con lo anterior, el artículo 3 de la citada ley establece que para dar
cumplimiento al literal g) del artículo 4 de la Ley 716 de 2001, las entidades
públicas podrán obtener título de propiedad idóneo, respecto de aquellos bienes
inmuebles que aparezcan registrados contablemente, y de los cuales se carezca
del derecho de dominio, o que, teniéndolo por expresa disposición legal, carezcan
de identidad catastral y de existencia jurídica en el registro inmobiliario, siempre
que se cumpla alguno de los siguientes requisitos:
a) Que el bien inmueble objeto de titulación se encuentre plenamente identificado
de acuerdo con la reglamentación catastral y de registro vigente;
b) Que el ente público haya ejercido la ocupación o posesión del inmueble con
ánimo de dueño por un período no menor a diez (10) años;
c) Que el bien esté destinado a la prestación de un servicio público o afectado a
proyectos de desarrollo en beneficio de la comunidad”.
Con fundamento en las citadas disposiciones, la Subdirección a su cargo pretende
a través del documento remitido para revisión de esta oficina escriturar el predio
conocido en esta ciudad como Plaza de Caicedo con fundamento en el artículo 3
de la Ley 901 de 2004, siendo contrario a la Constitución y a la ley dicho
procedimiento por tratarse de un bien de uso público respecto del cual no es
válido exigir matrícula inmobiliaria, puesto que tales bienes, por sus especiales
características, están sometidos a un régimen jurídico especial, el cual tiene rango
directamente constitucional.
Para dilucidar más ampliamente este tema, es necesario efectuar un breve
análisis de las normas relacionadas con los bienes públicos, su clasificación,
naturaleza, su régimen y destinación.
En este aspecto, tenemos que la propiedad estatal está compuesta por BIENES
DE USO PUBLICO Y BIENES FISCALES, la distinción entre unos y otros ha sido
definida por la doctrina así:
“BIENES DE USO PUBLICO. Son aquellos que están destinados al uso general
de los habitantes de un territorio , pertenecen al Estado como potestad económica
y jurídica, pero él no los utiliza en su provecho, sino que están a disposición de los
gobernados.
BIENES FISCALES. Por oposición, son aquellos que pertenecen al Estado pero
que no están al servicio libre de la comunidad, son destinados al uso privativo de
la administración, para sus fines propios, que en ocasiones pueden aparecer
incompatibles con la utilización innominada. De estos bienes se dice que están
puestos al servicio del Estado para su uso directo o para la producción de
ventajas económicas suyas, en la misma forma que lo están los bienes de
apropiación particular en beneficio de su dueño. De aquí resulta la identidad de
los regímenes jurídicos que se predica de los bienes fiscales y de propiedad
privada de los particulares”.
La Constitución Política señaló respecto a los bienes de uso público que se
encuentran sujetos a un régimen jurídico distinto al aplicable a los demás bienes,
que no pueden ser vendidos ni adquiridos por particulares a través de
prescripción, ni embargados.
En tal sentido la Carta Fundamental dispuso:
“Artículo 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras
comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico
de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables”.
“Artículo 102. El territorio con los bienes públicos que de él forman parte,
pertenecen a la Nación”.
Por su parte, el Código Civil diferenció el bien de uso público del bien fiscal,
partiendo del aspecto relacionado con su uso o afectación al dominio público,
precisamente porque estos aspectos son los que le otorgan el carácter de público
a un bien o el que lo sujeta al régimen existente para la propiedad privada.
Establece el Código Civil :
“artículo 674. Se llaman bienes de la unión aquellos cuyo domino pertenece a la
República.
“Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de
calles, plazas, puentes y caminos , se llaman bienes de la Unión de uso público o
bienes públicos del territorio.
“Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se
llaman bienes de la Unión o bienes fiscales”.
En reiteradas jurisprudencias del Concejo de Estado, esta Corporación ha
establecido que los bienes del Estado según la clásica distinción de nuestro
Código Civil, se escinden entre los de uso público y los fiscales o patrimoniales.
Ambos pertenecen a la Hacienda Pública y son de similar naturaleza, hallándose
su diferencia en su destinación o manera de utilizarlos y en su régimen legal,
como que en los primeros el uso pertenece a los habitantes del país y están a su
servicio permanente (calles, plazas, puentes, caminos, ejidos, etc.), mientras que
los segundos (terrenos, edificios, granjas ...) sirven al Estado como instrumentos
materiales para la prestación de los servicios públicos, aunque pueden tomarse
también como una especie de reserva patrimonial disponible para fines de utilidad
común. Respecto de estos últimos, el estado los posee y administra a la manera
como lo hacen los particulares sobre los bienes de su propiedad, pero el régimen
que los rige es de derecho público.
Así mismo, esta Corporación en recientes jurisprudencias ha expresado que el
régimen de los bienes del Estado, denominados de USO PUBLICO implica que
son inalienables, imprescriptibles e inembargables (Constitución Política, artículo
63) y se caracterizan porque su uso pertenece a todos los habitantes, como las
calles, plazas, puentes y caminos (C.C artículo 674) y el régimen de destino solo
puede ser variado por los Concejos, Juntas Metropolitanas o por el Concejo
Intendencial, siempre y cuando sean canjeados por otros de características
semejantes (artículo 6 Ley 9 de 1989). Por su parte el régimen de los
denominados BIENES FISCALES, que también pertenecen al Estado y que se
maneja del mismo modo que los particulares , por ejemplo, edificios, etc.) no
ostentan las características inherentes a los calificados como PUBLICOS, sino
destinados al uso privativo de la administración.
Es claro entonces que ambas clases de bienes (los bienes de uso público y los
bienes fiscales) forman parte del patrimonio estatal y como bienes de la hacienda
pública tienen un régimen común de derecho público, si bien con modos
especiales de administración dada su distinta utilización.
Ahora bien, con el fin de adentrarnos en el tema de los bienes de uso público y su
destinación que constituye en esencia el asunto objeto de estudio, cabe precisar
que la administración municipal ha manejado desde hace tiempo el criterio de que
el fin, es decir la destinación del bien al uso de la comunidad lo convierte, de suyo,
en un bien de uso público y le otorga las características de inembargabilidad,
enajenabilidad e inalienabilidad propias de su condición jurídica, lo cual se
fundamenta en jurisprudencia del Consejo de Estado en la cual se anota :
“Regresando al punto central de los bienes de uso público, ciertamente la
jurisprudencia de la Corte con apoyo en las nuevas tendencias del derecho
público ha sostenido que los bienes de uso público lo son por naturaleza o por
destinación jurídica y que continúan con esa calidad especial mientras sigan
vinculados a la finalidad pública y en los términos en que ésta así lo exija. Por
consiguiente, el Estado, desde que adquiere un bien para satisfacer una
necesidad pública o de uso público, tal bien queda adscrito como de uso público.
Y, como tal, los terceros o particulares no pueden interferir ni contrariar esa
destinación”.
La Ley 9 de 1989 en su artículo 6 consagra :
“Artículo 6. El destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público
de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos,
juntas metropolitanas o por el concejo intendencial, por iniciativa del alcalde o
Intendente de San Andrés y providencia, siempre y cuando sean canjeados por
otros de características equivalentes”.
En los términos de la norma antes transcrita, conviene manifestar que en la
actualidad la doctrina y la jurisprudencia manejan la teoría de la afectación de los
bienes de uso público, basados en los fines sociales del Estado, el bienestar
general y el mejoramiento de las condiciones de vida.
Si bien, como lo señala el doctor Gustavo Penagos , no es muy acertada la
palabra afectación para significar la destinación de un bien al uso público, este
vocablo pretende significar la destinación de un bien al uso y goce de la
comunidad en forma directa o indirecta.
Así debemos anotar que la Corte Constitucional al referirse a las dos clases de
bienes públicos indicó :
“Dentro de esta última categoría se diferencian dos clases :
4.Bienes del Estado cuyo régimen es igual al de los particulares, también se
denominan bienes fiscales . Se definen en el artículo 674 del Código Civil como
aquellos bienes “Cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes...”. Son
bienes patrimoniales del Estado o de sus entes territoriales destinados a la
prestación de servicios públicos o que la administración utiliza en forma inmediata.
Dentro de esta especie se encuentran también los bienes fiscales adjudicables,
que son aquellos por los cuales el Estado asume la titularidad en la medida que se
traslade el uso y explotación a manos particulares , en principio a cambio de una
contraprestación económica para el Estado, ejemplo : las minas, los bienes
baldíos.
5. Bienes afectados al uso público. Se encuentran en cabeza del Estado u otros
entes estatales y se caracterizan por ser bienes usados por la comunidad , la
cual los puede aprovechar en forma directa, libre gratuita, impersonal, individual
o colectivamente, generalmente tienen que ver con los intereses vitales de la
comunidad. “. Sent. 150 , abril 4 de 1995 Mag. Ponente Alejandro Martínez
Caballero.
Es evidente entonces que se impone el criterio de la afectación, en el sentido de
que los bienes que, por su naturaleza no son de uso público se deben denominar
bienes afectados al uso público y en tal sentido, para su distinción deberá tenerse
en cuenta los requisitos que la propia Corte señala.
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En los anteriores términos se rinde el concepto requerido y se devuelve sin
aprobación el proyecto de minuta de escritura pública.
Atentamente,
MARIA DEL PILAR GARCIA VALDES
Directora jurídica Alcaldía (E)
Proyectó: Claudia Patricia Vargas O.
Revisó: Amparo Ramos Acevedo
Radicación No. 1700 de 12 de mayo de 2005
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