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Imprenta Nacional
© Contraloría General de la República - 2013
Contraloría General de la República
•
Edición 340
•
Noviembre-Diciembre 2013
•
ISSN 01204998
Contenido
Editorial
La política rural y el camino hacia la paz
Política rural:
Riesgos, retos
y perspectivas
Territorios de diferencia: la ontología política de los
“derechos al territorio”9
Arturo Escobar
Guerra del gran capital contra la naturaleza y la humanidad
Hugo Blanco
Ley de víctimas
y restitución
de tierras
5
21
Mucha gente, poca tierra
-Sobre el paradigma Chino en la crisis global-
Rafael Poch-de-Feliu
29
Fallas de redistribucción y exclusión del campesinado
impiden mayor participación y decisión
Edilia Mendoza
36
Estado del arte sobre los enfoques recientes
en torno al desarrollo rural
Carlos Salgado Araméndez
41
Leyes que privatizan el uso de las semillas
y criminalizan las semillas criollas
Grupo Semillas
56
Situación de crisis humanitaria de los pueblos
indígenas en Colombia63
Luis Carlos Pichón Gómez
Martha Natividad Romero Julio
Juan Pablo Sandoval Castaño
Francis Vargas Díaz
Esther Emilse Perdomo Vargas
Finca San Rafael: más que una problemática
inter-étnica en el norte del Cauca
Mónica C. Valderrama González
73
Indemnización a víctimas, sostenibilidad
fiscal y política macroeconómica
Néstor Rubiano Páez
78
Contenido
(viene de la página anterior)
Reparación colectiva, postconflicto y democracia:
el gran reto de la Ley de Víctimas y Restitución de tierras
Francis Vargas Díaz
Juan Pablo Sandoval
Auditorías a las políticas públicas: del reto a la realidad
Sonia Gaviria Santacruz
105
El proceso de Restitución de Tierras desde dos estudios de caso
Henry Duarte Serrano
Mauricio Alejandro Díaz Uribe
115
Formación, generación de empleo, de ingresos y estabilización
socio económica: Un marco de política por construir Gisela Colegial Gutierrez
Fernando Feijoo Rivera
Mercedes Ortiz Cañon
Prevención de violaciones de derechos
humanos e infracciones al DIH.
Una política necesaria en construcción Liliana Rodríguez Sánchez
Mercedes Ortiz Cañón
Educación: un reto de la articulación Nación-territorio
para la atención de las víctimas
Martha Lucia Mesa Rodríguez
Mercedes Ortiz Cañón
Temas
de coyuntura
93
123
135
147
Los bienes baldíos y el daño patrimonial al Estado Fernando Vargas Valencia
Wilson René González Cortés
163
Elementos del decreto 2193 sobre paraísos fiscales
Jorge Enrique Espitia Z.
182
Editorial
La política rural
y el camino hacia la paz
Desde hace poco más de tres años, la Contraloría General de la República ha dedicado esfuerzos para construir con y para el ciudadano una
estrategia innovadora de seguimiento a las políticas públicas, como parte
de su gestión misional. Ese esfuerzo se materializó en dos líneas de acción: la visión del sector agropecuario y el examen de la realidad de las
víctimas del conflicto armado, frente a la implementación de la Ley 1448
de 2011, conocida como “Ley de Víctimas y Restitución de Tierras”, que
constituyen los temas centrales de la presente edición de la revista Economía Colombiana. Por eso, su contenido entraña un verdadero ejercicio de
participación efectiva y está orientado por el compromiso de acercamiento
a la ciudadanía desde la gestión de lo público.
En el caso del sector agropecuario, el análisis de las políticas sectoriales y subsectoriales en desarrollo del control fiscal macro, así como los
resultados del ejercicio auditor adelantado en cumplimiento del control
fiscal micro, y el seguimiento en tiempo real a la ejecución de las políticas
agropecuarias, indican que se requiere una mejor formulación de la política -soportada técnica y participativamente-, acompañada de planes de
acción a corto, mediano y largo plazo, en los que se plasme el verdadero
interés del Estado por este sector.
La voluntad política de esa formulación debe manifestarse en una asignación presupuestal más fuerte, no solamente en cuanto al monto, sino
también en la priorización de acciones que propendan por su verdadero
impulso y por el beneficio de la población vinculada al campo, especialmente aquella que se encuentra en condiciones desfavorables y de grave
vulnerabilidad.
Estos dos elementos son fundamentales para convertir al sector agropecuario en una verdadera locomotora, en tanto sus logros contribuirán a
la solución del conflicto social y político del país. En la medida en que se
resuelvan los problemas por la tenencia de la tierra, se dispondrá de recursos para la seguridad y la soberanía alimentaria y se habrá avanzado en la
construcción de la paz y la equidad necesarias para el desarrollo.
Así puede inferirse del propio diagnóstico del Gobierno Nacional: “El
sector agropecuario tiene una importancia estratégica en el desarrollo
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
5
Editorial
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
económico y social de Colombia debido a
su participación en el PIB, su incidencia en
las condiciones de vida de la población rural, y por su importancia como proveedor
de alimentos para la población e insumos
para la industria. Asimismo, es un sector
clave para el éxito de las políticas e iniciativas del Gobierno relacionadas con la
restitución de tierras y la reparación a las
víctimas del desplazamiento forzado por
causa de la violencia. Así como el retorno
de los campesinos a sus tierras fomentará
el crecimiento y desarrollo del sector agropecuario, las estrategias para promover el
crecimiento de este sector también facilitarán la implementación y el éxito de las
políticas de restitución y reparación”1.
Para precisar los desafíos que en este
contexto enfrenta el Sector, la Contraloría Delegada para el sector Agropecuario
realizó el foro internacional “Política rural: riesgos, retos y perspectivas”, que contó con la participación de los campesinos
procedentes de las distintas regiones del
país que sufren la problemática coyuntural y estructural del sector, así como de
académicos nacionales e internacionales
cuyas ponencias ayudan a dimensionar los
retos y a proponer soluciones, y también
de sectores amplios de la ciudadanía.
En la primera parte de esta edición se
presentan algunas de esas ponencias, cuyo
contenido de un alto rigor académico nos
inducen a incentivar su juiciosa lectura,
toda vez que ellas se traducen en interesantes propuestas y diagnósticos. Sus autores nos acercan a diferentes temáticas
y perspectivas. Encontraremos reflexiones
sobre “sentipensar con la tierra”, “la guerra del gran capital contra la naturaleza”,
“mucha gente, poca tierra” y “la exclu-
1 Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para
Todos”. Pag. 206, a propósito de “las Locomotoras para el
crecimiento y la generación de ingresos”
6
sión del campesinado en Colombia”, que
constituyen enfoques recientes en torno a
temas estructurales y coyunturales. Asimismo, se abordarán temas que tienen que ver
con el modelo de desarrollo agropecuario,
semillas y producción, o el asunto, no menos trascendental, de los bienes baldíos y
el daño patrimonial al Estado.
De otro lado, la Contraloría General de
la República debió adecuar sus procedimientos, en especial, el del Control Fiscal
Participativo, para asumir la responsabilidad de efectuar seguimiento al diseño,
implementación, ejecución y cumplimiento de las medidas contempladas en la Ley
1448 de 2011, tal como lo ordena su artículo 201. Se requirió diseñar estrategias
de interacción con los grupos poblacionales, quienes por los efectos de los hechos
victimizantes requieren de un tratamiento
preferente y especial.
A partir de un diagnóstico sobre las necesidades de los ciudadanos, construido
con su participación activa, en terreno, se
diseñan planes de intervención en los que
se involucran a los actores institucionales,
según su responsabilidad en la oferta de los
bienes y servicios requeridos. De esta manera, la labor de control y seguimiento se
orienta hacia los compromisos asumidos por
las distintas entidades en los citados planes.
El propósito de nuestra entidad es
coadyuvar en la superación de varias dificultades que enfrenta la implementación
de la ley 1448, de modo que pueda hacerse
real y palpable en favor de quienes son su
razón de ser: los millones de colombianos
afectados por el conflicto armado interno.
Estas barreras tienen que ver con diversos
aspectos. Por un lado, la falta de participación efectiva de las víctimas; y de otro, la
insuficiente coordinación y el desequilibrio
de corresponsabilidad entre las entidades
del orden nacional y las del orden terri340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Editorial
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
torial. Y, debe advertirse, la escasa eficacia en la aplicación
y ejecución de las políticas sectoriales. Estos temas han preocupado a este organismo de control desde el inicio de su
seguimiento, como se constata en publicaciones anteriores.
Por esa razón, se ha decidido promover una participación más
proactiva en la búsqueda de soluciones.
En ese sentido se orientan los temas objeto de análisis en
la sección correspondiente de la presente edición. En efecto,
además del examen a la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, en componentes como educación y prevención, se encuentra el análisis sobre la crisis de
los pueblos indígenas. Igualmente se aborda un asunto, no
menos complejo, como el de la indemnización frente a su
sostenibilidad fiscal. O temas como la reparación, posconflicto y democracia. O la restitución de tierras, auscultada desde
dos estudios de caso: uno en el Departamento de Córdoba, y
otro en la región del Catatumbo, en Norte de Santander; y en
este seguimiento en terreno a los hechos victimizantes, mostramos el tránsito del reto a la realidad, evaluado en el ejercicio auditor. Igualmente, en la misma línea de importancia
dentro de las temáticas incluidas en la revista, recomendamos
el diseño de la política de formación, empleo, generación de
ingresos y estabilización socioeconómica para las víctimas.
Esperamos que las diversas temáticas abordadas en la presente edición de la revista Economía Colombiana, contribuyan al debate necesario para construir escenarios en los que
las aspiraciones de alcanzar una nación en paz, se conviertan
en realidad. Estamos convencidos de la necesidad de transformar la realidad de la Colombia rural, como vía expedita para
alcanzar este propósito nacional.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
7
Política rural:
riesgos, retos
y perspectivas
Política rural:
riesgos, retos y perspectivas
Territorios de diferencia:
la ontología política
de los “derechos al territorio”
Arturo Escobar*
El 24 de Noviembre de 1999, el Consejo Comunitario del Territorio Ancestral del río
Yurumanguí, en el municipio de Buenaventura, en el Pacífico sur colombiano (población: 6.000 habitantes, la gran mayoría afrodescendientes), recibió su titulo colectivo por
52,144 hectáreas ocupando más del 82% de la cuenca del rio y abarcando 13 veredas.
Aunque la asamblea comunitaria para la entrega pública del título por parte del
Gobierno tendría que esperar muchos meses, las organizaciones del rio venían preparándose para este evento por un buen número de años. La entrega del título, sin duda, no
fue el último paso en una historia que hoy ya cuenta con un final feliz. Sin embargo,
ejemplifica las luchas de las comunidades negras y sus organizaciones en la defensa de
sus territorios y cultura.
Para el año 2000, por un lado, la mayoría de los territorios colectivos de afrodescendientes en el Pacífico había pasado a ser parte del escenario de la guerra. En el Yurumanguí, la incursión del ejército y grupos paramilitares y la intimidación y amenazas a líderes
y personas de la comunidad se hizo más común a partir de esta época.
En los ríos aledaños (como el Cajambre, Naya, y Raposo del municipio de Buenaventura), la entrada de actores armados de todo tipo (ejército, paramilitares, guerrilla,
narcos) así como los desplazamientos de cientos de familias y el asesinato y masacre de
líderes se tornaron cada vez más comunes, creando una verdadera “geografía del terror”
en la región (Oslender 2008). En este contexto, líderes de comunidades como las del
rio Yurumanguí comienzan a plantearse estrategias para fortalecer el control sobre el
territorio, la prevención del desplazamiento, y el derecho a la paz, la libertad y la vida en
los territorios colectivos. Entre las estrategias desarrolladas a partir del 2000 se contaron
la recuperación del cultivo de arroz, la producción de endulzante de caña de azúcar, la
autonomía alimentaria, la promoción de saberes y prácticas tradicionales, y el fortalecimiento de las organizaciones étnico-territoriales (PCN c.2004).
* Universidad de Carolina del Norte, Chapel Hill y Grupo Nación/Cultura, Memoria, Universidad del Valle.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
9
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
Este y muchos otros testimonios similares nos
refieren a una dimensión más fundamental que
la del capital y de los derechos (sin sugerir que
estas no sean importantes), y que en gran medida
las subyace: la defensa de la vida. Cómo pensamos esta defensa de la vida? El pensamiento de
los movimientos sociales contemporáneos nos da
pautas para abordar esta pregunta. Al hablar de
cosmovision, por ejemplo, o al afirmar que la crisis
ecológica y social actual es una crisis de modelo
civilizatorio, al apostarle a la diferencia, o al referirse a la identidad y, especialmente y como veremos en la próxima sección, al insistir en el ‘ejercicio de su autonomía –en todas estas expresiones
encontramos que muchos de los movimientos
denominados étnico-territoriales (en Colombia,
principalmente afrocolombianos y de pueblos
indígenas; quizás a estos podríamos agregar algunos movimientos campesinos y ecologistas) señalan esa otra dimensión, la dimensión de la vida,
o dimensión ontológica. Podemos enunciar el argumento de este trabajo en su forma más general:
10
de el colonialismo. Basada en lo que llamaremos
una ‘ontología dualista’ (que separa lo humano y
lo no humano, naturaleza y cultura, individuo y
comunidad, ‘nosotros’ y ‘ellos’, mente y cuerpo,
lo secular y lo sagrado, razón y emoción, etc.),
esta modernidad se ha arrogado el derecho de
ser “el mundo” (civilizado, libre, racional), a costa de otros mundos existentes o posibles. En el
transcurso histórico, este proyecto de consolidarse
como Un Mundo -que hoy llega a su máxima expresión con la llamada globalización neoliberal de
corte capitalista, individualista, y siguiendo cierta
racionalidad- ha conllevado la erosión sistemática
de la base ontológica-territorial de muchos otros
grupos sociales, particularmente aquellos donde
priman concepciones del mundo no dualistas, es
decir, no basadas en las separaciones indicadas.
A estas otras experiencias las llamaremos
mundos u ontologías relacionales. Aunque estas ontologías caracterizan a muchos pueblos
étnico-territoriales, no se encuentran limitadas a
estos (de hecho, dentro de la misma experiencia
de la modernidad occidental hay expresiones de
mundos relacionales no dominantes). Lo importante a señalar, desde nuestra perspectiva, es que
la presión sobre los territorios que se está evidenciando hoy en día a nivel mundial -especialmente
para la minería y los agrocombustibles- puede ser
vista como una verdadera guerra contra los mundos relacionales, y un intento más de desmantelar
todo lo colectivo. Dentro de esta compleja situación, las luchas por los territorios se convierten en
lucha por la defensa de los muchos mundos que
habitan el planeta. En palabras del pensamiento
zapatista, se trata de luchas por Un Mundo en el
que quepan muchos mundos, es decir, luchas por
la defensa del pluriverso.
La perseverancia de las comunidades y movimientos de base étnico-territorial involucran
resistencia, oposición, defensa y afirmación,
pero con frecuencia puede ser descrita de
forma más radical como ontológica. Igualmente, aunque la ocupación de territorios
colectivos usualmente involucra aspectos
armados, económicos, territoriales, tecnológicos, culturales, y ecológicos, su dimensión
más importante es la ontológica. En este
marco, lo que ‘ocupa’ es el proyecto moderno
de Un Mundo que busca convertir a los muchos mundos existentes en uno solo; lo que
persevera es la afirmación de una multiplicidad de mundos. Al interrumpir el proyecto
globalizador neoliberal de construir Un Mundo, muchas comunidades indígenas, afrodescendientes, y campesinas pueden ser vistas
como adelantando luchas ontológicas.
La sabiduría de los y las compañeras zapatistas nos da una clave para la segunda parte del
argumento de este trabajo:
En otras palabras: subyacente a la máquina
de devastación que se cierne sobre los territorios de los pueblos hay toda una forma de existir
que se ha ido consolidando a partir de lo que
usualmente llamamos “modernidad’. En su forma dominante, esta modernidad --capitalista,
liberal y secular—ha extendido su campo de influencia a la mayoría de rincones del mundo des-
Dichas luchas pueden ser interpretadas
como contribuciones importantes a las transiciones ecológicas y culturales hacia el pluriverso. Estas transiciones son necesarias para enfrentar las múltiples crisis ecológicas y sociales
producidas por la ontología Uni-Mundista y
sus concomitantes narrativas y prácticas. Las
luchas afrodescendientes en regiones como el
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
Pacífico colombiano, particularmente la radicalización de estas
luchas por el territorio y la diferencia y contra la avalancha
desarrollista, armada, y extractivista de la última década, están
de este modo en la avanzada de las luchas por otros modelos
de vida, de economía, y de sociedad.
Al hablar de transiciones (como dirían muchos activistas: a
otros modelos civilizatorios verdaderamente sustentables y plurales), estamos relievando la dimensión planetaria de las luchas
locales, especialmente frente al cambio climático global. Para el
caso del rio Yurumanguí, esto ha significado una estrategia con
cuatro componentes: conceptualizar y potenciar el proyecto de
vida de las comunidades, basado en prácticas y valores propios de
su cosmovision; la defensa del territorio como espacio que sustenta
el proyecto de vida, desde la perspectiva étnico-territorial (en el
marco de la Ley 70 de 1993); la dinámica organizativa en torno a
la apropiación y control social del territorio, base de la seguridad
alimentaria y la autonomía; y la participación en estrategias de
transformación más amplias, especialmente a través de su vinculación con organizaciones étnico-territoriales afrocolombianas y con
redes transnacionales de solidaridad (PCN c.2004: 38-40). Todas
estas con aspectos importantes de lo que en este trabajo llamaremos práctica política ontológica.
Territorios de diferencia: territorio, territorialidad, y territorialización
Este artículo se inscribe en el espíritu de celebración de los
veinte años de la Ley 70, promulgada el 27 de agosto de 1993. No
es este el lugar para describir y discutir la ley más allá de mencionar
sus aspectos esenciales: reconoce a las comunidades negras de
Colombia como grupo étnico con derechos colectivos a sus territorios y a su identidad cultural; identifica aquellos asentamientos
ancestrales que han mantenido ocupación colectiva, y crea los mecanismos para la titulación colectiva de dichos territorios; establece
parámetros para el uso de los territorios y la protección del medio
ambiente, de acuerdo a las prácticas tradicionales de agricultura,
caza y pesca, minería artesanal y otras; crea mecanismos para la
protección y desarrollo de la identidad cultural de las comunidades; y compromete al Estado a adoptar “medidas para garantizarle
a las comunidades negras de que trata esta ley el derecho a desarrollarse económica y socialmente atendiendo los elementos de su
cultura autónoma” (artículo 47), incluyendo sus propias formas de
economía (ej., artículo 52). Veinte años más tarde, y a pesar del
carácter inconcluso de la ley, tanto en sus aspectos legales como
prácticos, la mayoría de las organizaciones afrodescendientes resaltan su crucial importancia y están dispuestas a seguir dando la
batalla por su total implementación.
Para algunas organizaciones de comunidades negras, las dinámicas territoriales comienzan con el proyecto histórico libertario
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
11
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
del cimarronaje y continúan en el presente con la resistencia cultural al mercado y la
economía capitalista. Es decir, la territorialidad tiene raíces profundas en el proceso de
esclavización y de resistencia a él. Como lo enuncia un texto reciente del Proceso de
Comunidades Negras,
“Las comunidades negras hemos construido históricamente, durante 500 años,
territorios ancestrales a partir de las luchas de nuestros ancestros por librarse de la
esclavitud y manteniendo la memoria recreada por la gente negra traída del África.
En estos territorios hemos recreado nuestras culturas, hemos resignificado nuestras
creencias, hemos logrado la reproducción de nuestras vidas. La constitución de
1991 y la posterior expedición de la Ley 70 del 93 representaron un avance, aunque
limitado, en nuestras aspiraciones por el reconocimiento de nuestra ancestralidad y
nuestras raíces culturales étnicas”. (PCN 2012: 3).
Para algunos críticos de la ley, estas concepciones buscan mantener a la comunidad
en el pasado; más aun, dicen las voces críticas de hoy, junto a mecanismos tales como
la consulta previa y el consentimiento previo, libre e informado, la ley hace que las
comunidades y los territorios colectivos se conviertan en un “obstáculo para el desarrollo”. Este es un debate activo en Colombia que no alcanzo a reseñar en estas páginas.
Por lo tanto, es importante explicar bien por qué la concepción étnico-territorial de
autonomía y de diferencia cultural encarnada en la Ley 70 y, con mayor claridad aun,
en la concepción y práctica de algunas manifestaciones de los movimientos sociales
afrocolombianos e indígenas no solo no se queda en el pasado, ni es “romántica” o
irreal, ni constituye una “piedra en el zapato” de aquellos proyectos del Estado que
buscan “el progreso”, sino todo lo contrario: está anclada en un entendimiento profundo de la vida (como explicaremos: como fundamentada en la relacionalidad); pone en
funcionamiento una estrategia política de avanzada en el contexto regional y nacional
en muchas áreas (por ejemplo, frente a los derechos de los grupos étnicos, la consulta
previa, las actividades extractivas, y el proceso de paz actual); evidencia una aguda
conciencia de la coyuntura planetaria cada vez mas ineludible y amenazante por la que
atravesamos (cambio climático global, y la destrucción acelerada de la biodiversidad),
frente a la cual se imponen cambios radicales en el modelo de economía y desarrollo (que en América Latina algunos llaman ‘transiciones al post-extractivismo’, otros
como ‘cambio de modelo civilizatorio’); y manifiesta un sentido de utopía realista con
relación a la gran multiplicidad de entramados humano-naturales que tendremos que
seguir cultivando los humanos desde lugares específicos del planeta para promover las
transiciones a ‘un mundo donde quepan muchos mundos’.
El resto de este trabajo está dedicado a explicar en detalle algunos de los elementos de esta proposición, particularmente la relacionalidad, los entramados humanonaturales, y las transiciones al post-extractivismo y al pluriverso. Al final de la exposición estaremos en capacidad de entender la noción de práctica política ontológica con
la cual cerráramos la primera sección.
Comenzaremos esta tarea apoyándonos en el trabajo del geógrafo brasilero Carlos
Walter Porto Gonçalves. Para este intelectual, el interés por el ‘territorio’ que surge a finales de los 80s y comienzos de los 90s en muchas partes de América Latina
--aquel que por primera vez enarbola el estandarte de ‘no queremos tierra, queremos
territorio’-ocurre gracias a los grupos sociales indígenas, campesinos, y afrodescendientes en países como Bolivia, Ecuador, Perú, Colombia y Brasil, los cuales introducen
12
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
por primera vez el tema en los
debates teórico-políticos, imponiendo así una gran re-significación al debate sobre tierras y
territorio en el continente.
Es durante estos años que
estos grupos empiezan a movilizarse en grandes números,
formulando las posturas más
de avanzada de la época sobre
temas tales como el estado, el
poder, la naturaleza, y las identidades. Algunos de estos temas ya estaban circulando en
diversos discursos globales pero
fueron capaces de rearticularlos
de la forma más efectiva; tal fue
el caso de lo ambiental, que vio
una radical resignificación de
temas tales como la conservación, los bosques, y los derechos
de propiedad intelectual, todo
esto desde perspectivas territoriales-culturales.
Fue este un momento de
fortaleza y visibilidad de las
propuestas político-epistémicas
de los movimientos, al cual
también contribuyó grandemente el movimiento zapatista
con su visión de la relación entre dignidad y territorio, la cual
resalta el hecho básico de que
sin las condiciones materiales
y culturales para la reproducción de la vida (el territorio) no
hay dignidad. Y aunque estas
posiciones desde la ecuación
territorio-cultura –desde lo que
hemos llamado territorios de
diferencia- se hayan banalizado
por los intentos de apropiación
del Banco Mundial y los estados neoliberales, siguen siendo
propuestas históricamente importantes, las cuales se siguen
renovando al calor de las luchas
y los debates, como veremos
más adelante. Continuaremos
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
con una presentación muy breve de la perspectiva étnico-territorial
del PCN, antes de concluir esta sección regresando a la distinción
sugerida por Porto Gonçalves entre territorio, territorialidad, y territorialización.
La ecología política del PCN de Colombia
A lo largo de los últimos 20 años, el PCN ha elaborado toda
una conceptualización y pensamiento político, ecológico, y cultural
como base de su estrategia. Este pensamiento se ha desarrollado de
una forma dinámica en el encuentro con las comunidades, con el
Estado, la academia, ONGs, y otros movimientos, pero siempre con
la intención de producir un pensamiento propio desde la autonomía
(ver PCN e Investigadores Académicos 2007; Escobar 2010).La primera piedra angular de esta conceptualización fue el enunciado de
cinco principios básicos en su II Asamblea en 1993. A lo largo de
los 90, se desarrolló toda la propuesta territorial, de conservación y
desarrollo propio, centrada en el concepto de “territorio-región”. A
partir del 2001, los temas centrales de elaboración teórico-política
han incluido los derechos económicos, sociales, y culturales (DESC);
la memoria y reparación colectiva; los censos de población y las
identidades negras; el racismo y la discriminación; y la consulta
previa y el consentimiento previo, libre e informado (CP y CPLI).
Aunque las cuestiones territoriales dejan de ser tan centrales como
en la década anterior, no desaparecen sino que se trabajan desde
estos otros ángulos.
El referente crucial de todo análisis y estrategia política de PCN
son los principios con los cuales comenzaremos esta breve exposición, a ser seguida por la presentación del marco territorial. Estos
principios son los siguientes (resalto en negrilla aquellos aspectos
más directamente ligados a expresiones de ontología política, a ser
discutidas en la próxima sección): 1. La afirmación y reafirmación
del ser: el derecho a ser negros, a ser comunidades negras (derecho
a la identidad); 2. El “derecho a un espacio para ser (Derecho al
Territorio); 3. El derecho el ejercicio del ser (Autonomía, Organización y Participación); y 4. El “Derecho a una visión propia
de futuro; se trata de construir una visión propia de desarrollo
ecológico, económico y social, partiendo de nuestra visión cultural,
de nuestras formas tradicionales de producción y de organización
social. El territorio es definido “como espacio colectivo, compuesto
por todo el lugar necesario e indispensable donde hombres y mujeres, jóvenes y adultos, crean y recrean sus vidas”. Es un “espacio de
vida donde se garantiza la supervivencia étnica, histórica y cultural”.
Por su parte, “el Territorio-Región del Pacífico es una unidad
geográfica desde la propiedad y continuidad de los territorios colectivos de las comunidades negras e Indígenas, como concepción
y práctica en la definición de una estrategia de defensa social, cultural y ambiental del espacio de vida, hacia la estructuración de
una región autónoma, que propenda por una opción de desarrollo
13
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
compatible con su entorno ambiental y las relaciones que en él tradicionalmente han mantenido las comunidades” (ver Escobar 2010
para una explicación exhaustiva de la ecología política del PCN).
Ontologías relacionales: perspectivas territoriales, más allá de ‘la cultura’
Sintetizando alguno de los puntos centrales de trabajos anteriores (Blaser, de la Cadena y Escobar 2009; de la Cadena 2008; Blaser
2010; Escobar 2012b), resaltamos dos aspectos claves de muchas ontologías relacionales: el territorio como condición de posibilidad, y
las diversas lógicas comunales que con frecuencia las subyacen, aunque solo discutiremos el primero en este texto por razones de espacio
(Escobar 2012c). En estas ontologías, los territorios son espaciostiempos vitales de toda comunidad de hombres y mujeres. Pero no
sólo es eso, sino también es el espacio-tiempo de interrelación con el
mundo natural que circunda y es parte constitutivo de él. Es decir, la
interrelación genera escenarios de sinergia y de complementariedad
tanto para el mundo de los hombres-mujeres, como para la reproducción del resto de los otros mundos que circundan al mundo humano. Dentro de muchos mundos indígenas y en algunas comunidades afrodescendientes de América Latina, esos espacios materiales
se manifiestan como montañas o lagos, que se entiende tienen vida
o son espacios animados.
14
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
El territorio se concibe como más que una
base material para la reproducción de la comunidad humana y sus prácticas. Para poder captar
ese algo más, el atender a las diferencias ontológicas es crucial. Cuando se está hablando de
la montaña como ancestro o como entidad sintiente, se está referenciando una relación social,
no una relación de sujeto a objeto. Cada relación
social con no-humanos puede tener sus protocolos específicos, pero no son (o no solo) relaciones instrumentales y de uso. Así, el concepto de
comunidad, en principio centrado en los humanos, se expande para incluir a no-humanos (que
pueden ir desde animales a montañas y pasando
por espíritus, todo dependiendo de los territorios
específicos). Consecuentemente, el terreno de la
política se abre a los no-humanos. ¿Qué impacto
tiene para la concepción moderna de la política
cuando esta no queda restringida a los humanos?
(de la Cadena 2008, 2010, en imprenta).
La forma en que los humanos y los no-humanos manejan sus relaciones sociales y su comunicación en un determinado territorio varía, pero
en cada caso la participación de no-humanos es
un aspecto (relativamente) ‘normal’ de la política
relacional. Esto no es así en la política representacional que prevalece en cierto tipo de modernidad, donde la oposición a un proyecto minero
en términos de ‘el cerro es un ser sensible y no se
lo puede destruir’, solo puede ser aceptada como
una demanda cultural en términos de ‘creencias’.
Es posible que se dé alguna consideración a estas
‘creencias’, pero lo que cuenta en última instancia es la ‘realidad (verdadera),’ y esta solo nos la
da la ciencia (o cuando menos el sentido común
moderno que nos dice que el cerro es una formación rocosa inerte y nada más). Al proceder de
esta manera, como veremos en la última sección,
estamos ignorando la naturaleza ontológica del
conflicto en cuestión.
La premisa de que en última instancia todos
vivimos dentro de una misma realidad -un mundo
que se considera constituido por Un Solo Mundo
(Law 2011), y no por muchos mundos, como nos
lo sugieren tanto los zapatistas como los filósofos
de la multiplicidad y la diferencia y los investigadores de los estudios sociales de la ciencia- excluye la posibilidad de ontologías múltiples, ya
que se asume que las diferencias son entre ‘persECONOMÍA COLOMBIANA . 340
pectivas’ de una sola realidad ‘objetiva’. Pero qué
pasa si cuestionamos esta premisa fundacional del
occidente racional moderno? Para Blaser (2010,
en imprenta), este cuestionamiento crea la posibilidad de todo un campo de ontología política
como única salida para evitar ser capturados en
la trampa epistémica de la visión dominante de
la modernidad. La ontología política, como vimos, toma como punto de partida la existencia
de múltiples mundos los cuales, aunque entreverados, no pueden ser completamente reducidos
los unos a los otros (por ejemplo, no pueden ser
explicados por ninguna ‘ciencia universal’ como
perspectivas diferentes sobre Un Mismo Mundo).
Cada mundo es enactuado por sus prácticas específicas, sin duda en contextos de poder tanto
a su interior como con respecto a otros mundos.
Estos mundos constituyen un pluriverso, es decir, un conjunto de mundos en conexión parcial
los unos con los otros, y todos enactuándose y
desenvolviéndose sin cesar. Como lo demuestra
la perseverancia de mundos relacionales, siempre
hay algo en todos estos mundos que ‘excede’ la
influencia de lo moderno; este ‘exceso’ que resiste
definición y reducción a lo moderno, es también
un fundamento importante de la ontología política y de la práctica política ontológica (de la
Cadena en imprenta).
La ontología política es, entonces, el análisis
de mundos y de los procesos por medio de los
cuales se constituyen como tales; esto aplica, obviamente, a la modernidad misma. La ontología política re-sitúa al mundo moderno como un
mundo entre muchos otros mundos. Esta es una
tarea teórico-política fundamental que se está
abordando desde las academias críticas y desde
ciertos movimientos sociales. Desde estas perspectivas, no solo no puede haber un Solo Mundo
(un universo), sino que no puede haber un solo
principio o conjunto de principios al cual puedan referirse todos estos mundos; como sabemos,
usualmente estos principios son los de la tradición liberal y secular europea. Si bien todos los
mundos del planeta viven bajo la sombra de la
expansión del liberalismo como sistema político y
cultural capitalista y secular --con sus principios
de democracia, mercados, individuos, orden, y racionalidad, a ser impuestos por la fuerza a otras
sociedades si es necesario, como intenta hacerlo
Estados Unidos con frecuencia- no pueden ser
15
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
explicados en su integridad en términos de estos principios. Haciendo eco a la sociología de las ausencias y las emergencias propuesta por Boaventura de Sousa Santos
(2007), la ontología política busca visibilizar las múltiples formas de ‘mundificar’ la
vida, mientras que la práctica política ontológica contribuye a defender activamente
estos mundos en sus propios términos. Como apunta Blaser (en imprenta), estos mundos donde se albergan formas de diferencia radical continúan existiendo en frente de
nuestras narices; el hecho de que con frecuencia involucren prácticas modernas y el
uso de la ciencia y la tecnología (como el internet, por supuesto) no los invalida como
mundos diferentes a lo que llamamos modernidad.
Quisiera sugerir las siguientes posibilidades de lectura como conclusión provisional,
para la discusión:
1. Muchos de los movimientos sociales étnico-territoriales en América Latina son
espacios vitales de producción de conocimiento y estrategias sobre las identidades y
la vida. Desde muchas perspectivas, se puede decir que constituyen una propuesta de
avanzada frente a la coyuntura de crisis social y ecológica de los territorios.
2. El concepto y prácticas de ‘territorio’ va mucho más allá de la base material
para la reproducción de la vida; es el espacio –biofísico y epistémico al mismo tiempodonde la vida misma se enactúa de acuerdo a una ontología particular, donde la vida
por así decirlo, se mundifica o se hace ‘mundo’. En las ontologías relacionales, humanos y no-humanos (lo orgánico, lo no-orgánico, y lo sobrenatural o espiritual) forman
parte integral de estos mundos en sus múltiples interrelaciones como seres sensibles.
3. Para algunos movimientos étnico-territoriales, la autonomía surge como concepto clave de su práctica política ontológica. La autonomía se refiere a la creación de
las condiciones que permitan cambiar las normas de un mundo desde adentro. Puede
incorporar la defensa de algunas prácticas, la transformación de otras, y la invención
de nuevas prácticas. Como nos lo recuerdan los zapatistas, la autonomía implica la
condición de ser comunal: “nuestro método de gobierno autónomo proviene de varios siglos de resistencia autónoma, así como de la propia experiencia zapatista. Es el
auto-gobierno de las comunidades” (Sexta Declaración 2005). Cuando el PCN habla
de articular el proyecto de vida de las comunidades (su proyecto ontológico de construcción de mundos) con el proyecto político del movimiento, está desarrollando una
práctica política ontológica.
4. Repensar el ‘desarrollo’ y ‘la economía’ surgen como tareas igualmente importantes para la ontología política, especialmente en el contexto del avance de formas
de entender el individuo, la economía, y lo real que cada vez erosionan más el sistema
de interrelaciones que hacen posibles los mundos relacionales. Las múltiples búsquedas por alternativas al desarrollo y ‘otras economías’ pueden de esta manera ser vistas
como ingredientes cruciales para una ontología política de los territorios. Otro enunciado posible de estas metas es la visibilización y fomento de formas no-capitalistas y
no-liberales de organizar los entramados humano-naturales.
5. Los territorios no son estáticos, como tampoco lo son los mundos, y nunca lo
han sido. Lo ‘moderno’ de hecho se encuentra más estancado en su pasado que los
otros mundos, pues sigue pensando en ‘locomotoras del desarrollo’ en pleno siglo XXI,
mientras que muchos grupos subalternos se abren necesariamente a la relación con
lo moderno. Al proponer que los territorios de las comunidades negras, “constituyen
16
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
una red compleja de relaciones en las cuales se desarrolla una propuesta político-organizativa que busca contribuir a la conservación
de la vida, la consolidación de la democracia a partir del derecho
a la diferencia, y la construcción alternativa de sociedad”, el PCN
(PCN e Investigadores 2007: 48) no solamente está demostrando
claridad conceptual y política con respecto a la historia y las coyunturas actuales; está proporcionando un marco para las relaciones entre mundos –una propuesta para la inter-culturalidad, si se
quiere. Sectores del Estado, gracias a la presión de los movimientos,
intentan reconocer la negociación inter-mundos como una posibilidad históricamente viable.
6. Tanto desde la perspectiva de ciertos movimientos étnico-territoriales en América Latina hoy en día, como desde algunas perspectivas académicas aprendemos que los mundos se geografizan en
su historia: buscan las condiciones para la re-existencia a través de
la apropiación social de sus territorios de forma efectiva.
7. En términos generales, los mundos se entreveran los unos
con los otros, se co-producen y afectan, todo esto sobre la base de
conexiones parciales que no los agota en su inter-relación. De aquí
surge una de las preguntas más cruciales de la ontología política:
¿Cómo diseñar encuentros a través de la diferencia ontológica, es
decir, encuentros entre mundos (ej., Law 2011, Blaser 2010, de la
Cadena en imprenta)? El contexto para ello no es nada fácil, siempre y cuando prima una concepción de la globalización como universalization de la modernidad. Pero si la interpretación que hemos
presentado en este texto tiene alguna validez, se abre la posibilidad
histórica de otro gran proyecto: la globalidad como estrategia para
preservar y fomentar el pluriverso (Blaser 2010). A esta estrategia
la llamamos la activación política de la relacionalidad (Blaser, de la
Cadena y Escobar 2009).
A manera de conclusión: Ocupaciones, perseverancias, transiciones
Es poco sabido internacionalmente que Colombia ocupa el primer lugar a nivel mundial en el desplazamiento forzoso, con más
de 5 millones de desplazados internos; un número desproporcionado de ellos son afrodescendientes. Ya discutimos los motivos y
algunas de las dinámicas en los breves recuentos de Yurumanguí
y Curvaradó y Jiguamiandó. La situación de la palma ha sido bien
estudiada por misiones internacionales, en uno de cuyos reportes se
lee que “la misión determinó que el impacto más preocupante de
la expansión palmera es la pérdida de autodeterminación territorial por parte de las comunidades” (Misión Internacional 2009: 4).
En muchas zonas, “las empresas palmicultores han llevado a cabo
un proceso de desterritorialización, invadiendo los territorios de las
comunidades o en algunas casos rodeándolas y confinándolas” (p.
7), práctica esta llamada ‘emplazamiento’ por las organizaciones.
Algo similar ha ocurrido con la caña de azúcar en algunas regiones
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
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Política rural: riesgos, retos y perspectivas
como el Norte del Cauca, y amenaza con ocurrir con la minería (caso La Toma). Los
medios utilizados para la expansión ilícita de las operaciones extractivas van desde
la intimidación hasta las amenazadas y los asesinatos, pasando por la cooptación de
líderes locales y el reemplazo de gente local por trabajadores de otras regiones. Los
efectos son devastadores para las comunidades y ecosistemas locales. Así, el bosque
tropical diverso que existe en relación con comunidades, ríos, esteros y manglares -el
mundo relacional enactuado por las comunidad del río Guapi, es destruido para dar
paso a la monotonía de la plantación moderna, a cuyo servicio se subordina el entramado relacional de humanos y no-humanos, cuya base ontológica se va erosionando.
Proponemos que los derechos de los pueblos indígenas, afrodescendientes, y campesinos a sus territorios puede ser vistos en términos de tres procesos entrelazados:
ocupaciones, perseverancias, y transiciones. Aunque la ‘ocupación’ de territorios colectivos usualmente involucra aspectos armados, territoriales, tecnológicos, culturales,
y ecológicos, su dimensión más importante es la ontológica. Las ‘perseverancias’, de
igual manera, involucran resistencias, oposición, defensa, y afirmación, aunque con
frecuencia pueden ser descritas de forma más radical como ontológicas. En este
marco, lo que ‘ocupa’ es el proyecto moderno de Un Mundo que busca convertir a los
muchos mundos existentes en uno solo; lo que persevera es la afirmación de una multiplicidad de mundos. Al interrumpir el proyecto globalizador neoliberal de construir
Un Mundo, muchas comunidades indígenas, afrodescendientes, y campesinas, como
hemos intentado demostrar, pueden ser vistas como efectuando luchas ontológicas.
Dichas luchas pueden ser interpretadas como contribuciones importantes a las transiciones ecológicas y culturales hacia el pluriverso. Estas transiciones son necesarias
para enfrentar las múltiples crisis ecológicas y sociales producidas por la ontología
Uni-Mundista y sus concomitantes narrativas, prácticas, y enacciones.
Hace ya casi dos décadas las organizaciones étnico-territoriales de comunidades
afrodescendientes declararon a sus comunidades como territorios de vida, alegría,
esperanza y libertad. Desde entonces se invoca y se refrenda este acuerdo en muchas
reuniones, declaraciones, reportes y denuncias. Esta es una buena fórmula para las
transiciones al pluriverso.
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340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
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340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural:
riesgos, retos y perspectivas
Guerra del gran capital
contra la naturaleza y la humanidad
Hugo Blanco*
A primera vista, como en el Perú, afortunadamente, ya no existe guerra armada entre el gobierno y
el grupo armado “Sendero Luminoso”, no me correspondería hablar sobre el tema. Sin embargo,
es correcto hablar de paz ante la terrible guerra de exterminio desarrollada mundialmente por el
gran capital contra la naturaleza y, por lo tanto, contra la humanidad en general.
Ahora el mundo está gobernado por las grandes empresas transnacionales. Los gobiernos, con excepción de Cuba, en mayor o menor grado, son sólo servidores de ellas,
que también tienen a su servicio los parlamentos, los poderes judiciales, los ejércitos, las
policías y los grandes medios de comunicación.
Los regímenes denominados “democráticos” están acomodados para permitir la libertad de prensa, pero a través del gran capital la prensa libre es arrinconada. En las
elecciones permiten que sean elegidos parlamentarios que llevan la voz del pueblo, pero
siempre en minoría, de modo que sus propuestas quedan en ínfima minoría frente a la
mayoría defensora del sistema.
Las transnacionales tienen un principio supremo, al cumplimiento del cual, sacrifican
todo: “Obtener la mayor cantidad de dinero posible en el menor tiempo posible”.
Si en cumplimiento de ese principio tienen que agredir a la naturaleza y a la humanidad, lo hacen.
Los avances de la ciencia y de la técnica, tienen como objetivo servir ese principio.
Por supuesto, los grandes medios de comunicación en sus manos embellecen el panorama hablándonos de “progreso” y “desarrollo”.
Los ataques son muchos. Sólo hablaremos de algunos
Calentamiento global
En mi opinión es el peor ataque, consiste en el calentamiento del aire por la emisión
de los llamados gases de efecto invernadero como el CO2 que retienen el calor solar.
Estos gases son producidos por los carros y las fábricas.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
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Política rural: riesgos, retos y perspectivas
Su principal efecto es el
derretimiento de los cascos
polares y los nevados. Esto aumenta el nivel del mar, que ya
se tragó una isla entre la India
y Paquistán y formó otra separándola de Groenlandia. Son
afectadas y amenazadas muchas ciudades costeras, entre
ellas las centroamericanas.
Están despareciendo muchos manantiales y los ríos
se están adelgazando, lo que
afecta gravemente a las comunidades rurales.
Además, el calentamiento
global altera el clima, provoca
inviernos más fríos y verano más
calientes, provoca lluvias fuera
de temporada. Por una parte,
genera inundaciones por abundancia de lluvias y por otra, sequías. Esto, naturalmente, perjudica a toda la población, pero
es mortal para las comunidades
rurales, dañando centralmente
su trabajo agrícola y afectando
también la ganadería.
También producen huracanes como el Katrina que asoló
Nueva Orleans y el Sandy que
afectó a Colombia y a Venezuela y, en mayor medida, a Haití,
República Dominicana, Jamaica, Cuba,Bahamas, Bermudas,
Estados Unidos y Canadá,
Como ya es innegable el
calentamiento, el organismo
mundial oficial del sistema, la
ONU, ha tenido que organizar
reuniones de los regímenes de
los países más calentadores
para tratar el tema.
En Kioto acordaron bajar un poco el calentamiento,
pero esto no funcionó porque
22
los países más calentadores, EEUU y China, no quisieron acatar
el acuerdo. A partir de entonces, en las reuniones posteriores se
constata que el calentamiento aumenta cada día más, pero no se
acuerda bajar el calentamiento, se toman acuerdos sobre cómo
sacarle beneficio lucrativo al problema.
Deforestación
El gran capital ataca ferozmente bosques y selvas; es deprimente ver desde el aire la depredación del pulmón del mundo, la
selva amazónica.
Los objetivos son, además del saqueo de la madera, la instalación de plantaciones de agro-combustibles para alimentar a los
carros, como caña de azúcar, soja transgénica, maíz transgénico,
palma aceitera, etc.
Otra causa de la depredación de selvas es la crianza de ganado.
Otra es la construcción de vías rápidas de comunicación, que a
su vez favorecen las otras razones de la depredación.
Minería a cielo abierto
En el Perú, mi país, y en otros de América Latina, el principal
ataque es la minería a cielo abierto.
La minería practicada antes de la invasión europea no era perjudicial, pues se encontraban vetas de oro, plata, cobre, se las extraía y fundía. Luego los invasores que a diferencia de nuestros
pueblos originales, adoraban el oro y la plata, usaron el mercurio,
que es nocivo.
Actualmente, como ya no hay vetas, el progreso de la técnica
moderna hace que se explosionen 4 toneladas de roca para extraer
de los escombros un gramo de oro, usando para ello gran cantidad
de agua y sustancias químicas venenosas cono cianuro y mercurio.
Esta actividad, además de los destrozos del medio ambiente,
envenena el agua, la tierra y el aire. Lo que es criminal para las
poblaciones rurales, indígenas y no indígenas, a las que les deja sin
agua para beber y para ejercer su trabajo agropecuario.
El departamento más pobre del Perú es Huancavelica, donde
se practicó la minería desde la época de los españoles. El segundo
departamento más pobre es Cajamarca, que ha sido asolado por
la minería moderna y que ahora está amenazado por el proyecto
Conga. Como el campesinado cajamarquino ya sabe lo que significa dicha minería, dice que prefiere morir de un balazo que sin
agua, hasta ahora ya murieron así cinco defensores del agua.
A esto se llama “progreso” y “desarrollo”.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
Extracción de hidrocarburos
Es otro de los ataques de la modernidad. La extracción de gas
y petróleo envenena fundamentalmente las aguas, que además de
servir para beber, para la agricultura y la ganadería, en la selva son
aprovisionadores de un fundamental alimento nativo, los peces.
En este momento acabo de leer un artículo de Amy Goodman,
célebre periodista norteamericana, entre otras cosas dice: “El petróleo es fuente de mucho dolor en el mundo. En cada lugar del
planeta en donde se extrae petróleo, la población sufre todo tipo
de daños, desde golpes de Estado y dictaduras, hasta contaminación, desplazamiento y muerte. Los oleoductos tienen fugas, las
refinerías pueden explotar, los buques petroleros se averían y en
las plataformas petroleras de aguas profundas se pueden producir
explosiones. La sed de petróleo altera la democracia y el clima”
La población de EE.UU ahora sufre dos formas de extracción
con una técnica más avanzada: la conducción por tuberías de arenas alquitranadas (bituminosas) de Canadá y el “fracking”.
Las arenas bituminosas contaminan tierra, agua y aire con productos químicos venenosos.
Se denomina “fracking” al proceso por el cual se bombea agua
y sustancias químicas en las rocas de esquisto para extraer gas
natural.
Las sustancias químicas llevadas por el agua son conducidas
por ésta y vertidas a las fuentes subterráneas de agua potable que
es usada por la población.
Es un ejemplo de cómo el “progreso” sirve para atacar peor al
medio ambiente.
Represas
Hechas fundamentalmente para la instalación de centrales hidroeléctricas, principalmente para la minería y otros usos industriales, pero también para robar el agua de los pequeños campesinos
y aprovisionar a la agroindustria. Desplazan a grandes extensiones
cultivadas de pequeños campesinos y alteran el clima.
Significan un ataque a la salud por la proliferación de zancudos y otros pequeños animales que producen la proliferación de
diversas enfermedades como paludismo o malaria, dengue, fiebre
amarilla, leishmaniasis, esquistomiasis, enfermedades de la piel,
alergias respiratorias.
Los indígenas dicen que el agua es como nuestra sangre, que
cualquier alteración de su circulación natural, daña.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
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Política rural: riesgos, retos y perspectivas
Agroindustria
Es un ataque al pequeño campesino porque le arrebata la tierra cultivable.
Además, es un ataque al suelo cultivable por practicar el monocultivo, pues siembra la variedad económica más productiva de determinada especie, año tras año. En
cambio el campesinado practica la rotación de cultivos y la asociación de cultivos, lo
que es saludable para el suelo.
Otro ataque al suelo es el uso intensivo de agroquímicos: fertilizantes, insecticidas
y herbicidas. Esto, además, constituye una fuerte agresión al medio ambiente por
muchas razones: ataca la biodiversidad, al matar a los insectos mueren las aves que se
alimentan de ellos, hay mortandad de abejas, las fumigaciones han matado muchas
personas, otras han muerto por ingerir alimentos contaminados por los fertilizantes.
Transgénicos
Merecen un capítulo aparte.
Los más grandes genetistas del mundo han sido los campesinos de todo el planeta que han creado no sólo variedades, sino especies nuevas de las plantas útiles. Las
variedades y especies fueron creadas con distintos objetivos al servicio de la humanidad: adaptación a diversos climas, resistentes a parásitos y enfermedades, diferentes
usos culinarios, etc. Naturalmente, los genetistas de profesión también aportaron.
Con el avance de la ciencia se llegó a la biogenética que consiste en crear variedades nuevas por manipulación de los genes (partículas de un cromosoma que contiene
información sobre las características hereditarias del ser vivo).
24
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
Es a ellas que se denomina transgénicos.
Desgraciadamente, este avance, como no estaba en manos de los campesinos sino del gran
capital, no fue usado en beneficio de la humanidad como fueron hasta entonces las nuevas
variedades.
Fueron usadas para aumentar los ingresos
económicos de las grandes empresas, sin importar el daño que hicieran a la naturaleza y a
la humanidad. Una muestra de esto es el llamado “terminator”, es la creación de semillas
que no sirven para la reproducción, que es la
característica inherente a la semilla. Otra muestra es el uso de genes de peces polares para
crear una variedad de planta resistente a bajas
temperaturas. Los transgénicos se esparcen por
el mundo sin que se haya demostrado su inocuidad, muchos efectos nocivos a la salud han
sido denunciados.
Patentes
Otro avance de la “civilización”. Consiste en
hacer que las variedades e inclusive las especies,
sean “patentadas”, lo que las convierte en propiedad privada. Y no sólo son patentadas las variedades transgénicas creadas, sino variedades y
especies que usa la humanidad desde hace siglos,
son “patentadas por sus descubridores”. Esto sirve para atacar a la agricultura que nos alimenta,
aumentando los ingresos del gran capital.
Son célebres los casos de los agricultores norteamericanos procesados por Monsanto debido
a que el polen de sus cultivos transgénicos fue
llevado por el viento y polinizó cultivos que no
usaron ni querían usar el transgénico fabricado
por Monsanto. Otro ejemplo es el decomiso de
semillas a los campesinos en Colombia por hacer
lo que todos los campesinos del mundo hacen
con las semillas.
muchas veces afectan reservas naturales, pueblos
indígenas y poblaciones agrícolas.
Sirven para facilitar la depredación de las
selvas. Exterminan especies animales. Ejemplos:
carretera por el Tipnis en Bolivia, Tren de alta
velocidad (TAV) en el norte de Italia. Aeropuerto
en Atenco, México. Vía transoceánica Brasil-Perú.
Otros
Hay infinidad de otros ataques: energía atómica, desechos industriales, depredación pesquera, prospección de petróleo submarina, desechos
plásticos, etc.
Conclusión
Como hemos visto, el avance de la técnica
y la ciencia están al servicio del gran capital y
contra la humanidad: La bomba atómica, el gas
naranja, los gases lacrimógenos, los transgénicos,
las vías rápidas de comunicación para trasladar
inútilmente productos de un continente a otro,
prospección submarina de petróleo dañando el
medio ambiente, etc.
Gobiernos que anteriormente representaban
parcialmente a sociedades en vías al socialismo,
han sido convertidos por sus respectivas burocracias, en parte del sistema, como Rusia, donde abiertamente se ha privatizado la economía
o China que está gobernada por una burocracia
que forma parte del dominio de las transnacionales; que utiliza su poder, por ejemplo, para usar a
los estudiantes como trabajadores gratuitos para
el gran capital.
A todo esto, el sistema, denomina “progreso”
y “desarrollo”.
Las transnacionales en su afán de ganancia
necesitan velocidad en el transporte.
Consumismo. El gran capital ha implantado
el principio ético de que cuanto más consuma
una persona, es más importante. Otro principio
es la “moda”, que lleva a gastar dinero en cosas o
actividades innecesarias, por ejemplo, comprar el
carro de último modelo o asistir a una exhibición
que está “de moda”.
En procura de eso, construyen aeropuertos,
ferrocarriles y carreteras, asolando la naturaleza,
Otro derivado del consumismo es que se usa
energía mental en crear productos perecederos,
Vías rápidas de comunicación
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
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Política rural: riesgos, retos y perspectivas
que no duren mucho, para
obligar a los consumidores a
que vuelvan a comprar.
El consumismo conlleva el
negocio de la publicidad, en la
que se desperdicia gran capital
y mucha energía humana, física
e intelectual.
Discriminación. El sistema
impuesto por el gran capital
usa a una parte de la humanidad para combatir a la otra:
ejército, policía, funcionarios,
científicos, periodistas, etc.
Impulsa la división de la
humanidad fomentando prejuicios contra partes de ella:
el machismo, la homofobia, el
racismo, las víctimas de enfermedades como el sida, etc.
Resistencia. Ante al ataque
a la humanidad, naturalmente
ella debe defenderse, rechazar
el ataque en sus diversas manifestaciones.
Pueblos Indígenas. Aunque
el ataque a la naturaleza afecta
a toda la humanidad, quienes
más sienten ese ataque y resisten con mayor energía son
las poblaciones indígenas del
mundo, quienes, en todos los
continentes, son resabios de la
organización y la ética de los
principios de la humanidad.
Donde hay indígenas hay comunidad, organización democrática, en que quien manda es
el colectivo y no el individuo,
en que la función pública es
para servir a la colectividad, no
para servirse de ella como en el
sistema actual. Como los indígenas están más ligados que
otros sectores a la naturaleza y
disfrutan menos de los avances
26
de la civilización, sienten más los ataques a dicha naturaleza como
ataques a ellos y los rechazan con energía. Precisamente por eso
vemos la emergencia de ellos cada día más y, por lo tanto, quienes
en el resto de la sociedad entienden y rechazan el ataque a la naturaleza, simpatizan y apoyan la resistencia indígena.
Otra característica de las poblaciones indígenas es que son muy
afectados por el consumismo, entienden que la felicidad no es el
tener más dinero sino vivir satisfactoriamente.
Estas características son más fuertes en los pueblos más primitivos, menos contaminados por el sistema del capitalismo neoliberal que gobierna el mundo.
La población rural no indígena. También está muy ligada a la
naturaleza, depende directamente de ella para su trabajo agropecuario, por eso siente directa y fuertemente el ataque al agua, al
suelo cultivable, al patentado de las semillas, al traslado de productos del exterior que compiten con los suyos, etc.
Población urbana. Muchas veces es afectada directamente por
el “desarrollo” y “progreso” neoliberales, por ejemplo, la contaminación del agua que bebe y el aire que respira. Además, el ataque
a la pequeña agricultura y ganadería es también un ataque a ella,
ya que la arroja en los brazos de la alimentación transgénica y con
contaminación química que le provee la agroindustria a través de
los supermercados.
Además, la crisis del sistema es descargada por quienes lo dirigen, sobre los hombros de las poblaciones también urbanas, fundamentalmente las de menor nivel económico, como vemos ahora
en Europa y Estados Unidos.
¿Qué hacer?
Naturalmente que lo primero es rechazar todas las formas de
ataque a la naturaleza y, por lo tanto, a la humanidad y también
los dirigidos contra la población.
Vemos que la lucha es exitosa cuando es multitudinaria y no la
acción de pequeños grupos que se consideran salvadores.
Eso vemos por todas partes: la lucha en diversos países contra
la minería a cielo abierto, contra la extracción de hidrocarburos,
contra las represas, la lucha en Colombia por las reivindicaciones
agrícolas, etc.
La primavera árabe. Europa contra las medidas económicas
anti-populares, Brasil luchando por la rebaja de los pasajes. Los
empleados públicos en Perú luchando en defensa de la estabilidad
laboral, etc.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
Pero eso no basta. Vemos que la crisis del sistema es múltiple:
crisis económica, ecológica, política, ética, etc. Vemos que es cada
día mayor, que el sistema se derrumba y que en su derrumbe arrastrará a toda la humanidad.
Frente a eso es nuestra obligación luchar por la sobrevivencia
de la especie. Comenzar a construir hoy otro sistema, que el mundo
deje se estar dirigido por los intereses de la grandes empresas, que
esté dirigido en beneficio global de la humanidad.
Esto sólo se logrará si esa humanidad en su conjunto toma en
sus manos la dirección de su futuro.
Esto está comenzando a hacerse, lo nuevo se gesta en el interior de lo viejo:
Las comunidades indígenas dan el ejemplo de cómo debe organizarse la sociedad, donde manda la colectividad y no el individuo.
Más aún, en algunas partes hay comunidad de comunidades, como
en el Cauca en Colombia, los Kuna en Panamá, los mayas de la
zona zapatista de Chiapas, donde vemos una democracia a nivel
supracomunal.
Esta democracia comunal, que es característica eminentemente indígena, vemos extenderse a poblaciones no indígenas, como
los obreros de las fábricas recuperadas en Argentina, el movimiento 15 M de España, el movimiento “Ocupa Wall Street de Estados
Unidos y otros.
Hay otros sectores que, conscientemente o no, están construyendo poder alternativo: cooperativas de productores agrícolas ecológicos conectados con redes de consumidores de esos productos.
Los criadores de semillas, empeñados en la conservación y difusión
de variedades naturales de las semillas. Los impulsores de la medicina alternativa contra la medicina natural, cuyo objetivo no es
cuidar la salud, sino enriquecer más a los grandes laboratorios. Los
proyectos educativos populares contrarios a la educación oficial en
el servilismo. Las redes de ayuda mutua ante la crisis, surgidas en
España. La emisión de monedas alternativas como el Túmin en Veracruz (México) y en varias partes en España, que no sirven para ser
acumuladas sino para el intercambio entre pobres. La práctica del
trueque del que se enorgullecen los indígenas del Cauca.
La lucha contra el tren de alta velocidad (TAV) en el norte de
Italia ha servido para crear una organización social democrática.
La muestra más avanzada de creación de poder alternativo
la constituyen las poblaciones indígenas de la zona zapatista en
Chiapas, México. Allí, el mando de la comunidad de comunidades
es absoluto, no relativo como lo son en los casos del Cauca y de
los Kuna, por lo tanto, ejercen la democracia sin contaminación. El
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
27
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
gobierno mexicano no contribuye con un solo centavo para educación, salud u otros
servicios, su única participación es la preparación de bandas paramilitares que atacan
a las poblaciones zapatista e intentan sobornar a éstos con acciones asistenciales
que ellos orgullosamente rechazan.
Allí, los indígenas mayas mostraron a 1,700 alumnos que fuimos a la escuelita
zapatista, que, con equivocaciones y tropiezos, están construyendo un mundo nuevo: trabajan en parcelas individuales y colectivas, agricultura y ganadería. Agricultura
orgánica sin transgénicos ni químicos. Desarrollan un sistema de salud, que, dando
preferencia a la medicina natural, no desprecia la otra medicina y ha construido
muchas clínicas donde los zapatistas se atienden gratuitamente y los no zapatistas,
ante la miseria del servicio de salud oficial, deben pagar una módica suma. Desarrollan un sistema educativo bicultural, donde se sobrentiende que el maestro no es un
sabelotodo, sino un guía en el aprendizaje.
Hay tres niveles de gobierno: Los pueblos, los municipios y los cinco caracoles,
que están formados por un conjunto de municipios. A todos los niveles se practica el
mandar obedeciendo, que consiste en que la autoridad máxima es la asamblea y los
cargos directivos son electos, rotativos y no ganan ni un centavo.
Ese tipo de organización es el que debe sustituir a la dictadura del gran capital
que emprende una guerra despiadada contra la naturaleza y contra la humanidad. Si
no lo conseguimos, no sólo no lograremos la paz, sino que el ataque del gran capital
a la naturaleza por su insaciable voracidad de ganancias, conducirá a la extinción de
la especie. Habremos perdido la guerra.
28
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural:
riesgos, retos y perspectivas
Mucha gente, poca tierra
Sobre el paradigma Chino en la crisis global
Rafael Poch-de-Feliu*
Les voy a hablar de una China desconocida y distante, pero que está cada vez más
presente entre nosotros como factor a tener en cuenta. China es un país muy grande
en todos los sentidos, es un país-mundo, un continente. Por eso para hablar de ella me
parece que hay que ponerla en relación con el mundo en su totalidad, ir muy a lo general
y poner, por así decirlo, la lente de nuestro anteojo en posición amplia, de gran angular.
Voy a exponer dos o tres ideas.
La primera es que aunque los medios de comunicación tienden a recrear la imagen
de una China pujante en vías de convertirse en la nueva superpotencia mundial, la realidad es que sigue siendo un país en desarrollo cuyo éxito es más bien el de una hábil
administración de su debilidad en la globalización.
La segunda es que China es el país del mundo que más concentra los dilemas de la
crisis global en términos de sostenibilidad y que su principal problema en ese contexto
-lo que lo determina todo- es la combinación de una enorme población y poca tierra
cultivable para sostenerla.
Sobre la potencia China
Los medios de comunicación recrean la imagen de una China pujante, emergente y
hasta amenazante, que avanza posiciones en el mundo. Se dice, por ejemplo, que China
ha superado a Alemania como primer exportador mundial, que su PIB ya es el segundo
del mundo por delante de Japón, que tres bancos chinos ocupan los primeros puestos
mundiales en capitalización, y que las empresas chinas están aprovechando la crisis y sus
fabulosas reservas de divisas de 2,3 billones de dólares –las mayores del mundo- para
comprarlo todo.
Es cierto que el peso mundial de China está creciendo. También lo es que el país ha
vuelto a ser lo que siempre fue: la potencia regional de Asia Oriental. Y también es verdad que China es una gran potencia exportadora. Pero su posición en la globalización
sigue siendo muy débil. Algunos ejemplos:
• Entre las 1.400 empresas más punteras del mundo, las de la tríada compuesta por
Estados Unidos, Japón y Europa, forman el 80%.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
29
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
• Es verdad que sus reservas
de divisas son las mayores
del mundo, pero si se reparten per cápita, resultan
1800 dólares (Corea 5.600 /
Japón 8.400). Solo las diez
principales empresas de Estados Unidos ya superan
en capital de mercado esa
suma de 2,3 billones que
tanto se cita sobre China.
• Y los 500 principales administradores de activos -de
los que el 96% pertenecen a
la tríada- manejan 64 billones de dólares, es decir 27
veces más que el capital de
la reserva china.
Más datos también muy
significativos: China apenas
tiene empresas globales. Los
bancos chinos son grandes,
pero tampoco están en el mundo: no figura ni un solo banco
chino entre los 50 principales
por su presencia mundial. La
inversión china en los países
desarrollados ascendió en 2009
a 17.500 millones de dólares.
Eso es menos del 5% de lo que
la propia China recibe en inversiones extranjeras directas -la
mayoría proceden de la tríada
y de países de Asia Oriental. Es
decir: las transnacionales están
muy metidas en China, pero las
empresas chinas NO existen en
el mundo desarrollado.
En el campo de la propaganda se puede decir algo parecido: el aparato chino ha mejorado mucho. Hoy la televisión
china tiene emisiones globales
en chino, inglés y español, pero
los menús informativos y el
mundo de Internet están estrictamente controlados y determinados por el mundo anglosajón
30
(lo que explica, entre otras cosas la distorsionada imagen de
China, su potencial amenaza,
etc. que domina en el mundo).
Con la cultura y la seudocultura (las pautas de consumo,
lo que representa Hollywood y
todo eso) pasa lo mismo: es un
rancho anglosajón. Todo eso se
suma al poder económico, lo
viste y lo consolida.
Así que la conclusión sigue
siendo la de que el contexto del
éxito de crecimiento de China
en las últimas décadas es el de
una hábil administración de su
debilidad en la globalización.
Por su condición de país en
desarrollo, por su debilidad en
la globalización y por los costos
humanos y en medio ambiente que acarrean, todos estos
éxitos de crecimiento deben
ser considerados éxitos en la
crisis, más que victorias en un
proceso que conducirá inexorablemente hacia el estatuto de
superpotencia. Éxitos dentro de
una mundialización cuya viabilidad es muy cuestionable.
Me parece que esa es la visión sobria que el propio grupo dirigente chino tiene de
la situación. Los gobernantes
chinos comparan su acción de
gobierno con el caminar sobre
cáscaras de huevo, con una
sensación de pisar terreno frágil
y quebradizo.
Hace poco estuvo en Munich el Ministro de exteriores
chino y dio algunos datos para
explicar lo que parece el punto esencial: que China, que ya
no es solo un país en desarrollo, continúa siéndolo. Explicó
que China no es solo los espectaculares rascacielos de Pekín, Shanghai o Cantón, sino
también, esos 135 millones
de chinos viviendo con menos
de un dólar diario (el 18% de
los 750 millones que hay en
el mundo en esa categoría), o
los 400 millones (más del 30%
de la población que viven con
menos de dos dólares diarios, o
los 10 millones que carecen de
electricidad.
El ministro también dijo que
hará falta “una docena de generaciones” para que China deje
atrás todo eso (no dijo que el
país tiene 7 de las 10 ciudades
más contaminadas del mundo,
pero lo podría haber añadido).
En todo caso su intervención
fue una admirable lección de
humildad y realismo1.
Sobre la centralidad de
China en la crisis global
China y su agricultura están
en el centro de la crisis global
en la que la tarea existencial
de alimentar a una humanidad
que va a seguir creciendo hasta
mediados de siglo se complica sobremanera. Se complica
a causa de la combinación de
tres grandes factores que son
el aumento de la temperatura
(que va a tener consecuencias
en la reducción de los rendimientos agrícolas en amplias
zonas del planeta), la sobreexplotación y agotamiento de
aguas subterráneas, y la erosión
de los suelos.
1 Peter Nolan expone la mayoría de
estos datos en; New Left Review, septiembre, 2010.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
Esos son problemas que en última instancia
afectan a todos, pero no a todos por igual.
La fusión de los glaciares se observa igual en
los Andes que en los Alpes, pero tiene en el Himalaya su escenario más amenazante. Es ahí donde nacen los grandes ríos de China e India, los
dos países con mayor población del mundo, cuya
agricultura depende en gran medida de la irrigación fluvial. En China, especialmente en el Norte,
hay 130 millones de personas que se alimentan
con grano irrigado con aguas subterráneas menguantes. En India la cifra es 190 millones.
La pronosticada disminución de rendimientos
agrícolas ocasionada por el calentamiento, en un
contexto de sobreexplotación de aguas subterráneas, coincide con un dinámico cambio de hábitos alimentarios (comer más carne), que supone
un incremento rampante del consumo de grano
(particularmente soya) que alimenta al ganado
del que se obtienen los productos cárnicos.
Hasta 1995 China fue autosuficiente en soya:
producía los 14 millones de toneladas que consumía al año. Actualmente su producción sigue
siendo la misma, pero su consumo se ha multiplicado por cinco, así que debe importar 56 millones de toneladas anuales. Eso ha provocado una
restructuración de la agricultura en el hemisferio
occidental, con la agricultura intensiva dominada por las multinacionales que ustedes conocen
bien en America Latina y que han arruinado la
agricultura campesina tradicional, mucho más
respetuosa con el medio, en amplias zonas de
Brasil, Argentina y Paraguay. El grueso de esa
producción de soya va a China.
Así que en un mundo amenazado de crisis
alimentaria, los problemas de la sostenibilidad del consumo chino no son un “problema
de China”, sino un problema del actual sistema mundial, que no inventaron, ni controlan,
los chinos, sino las naciones occidentales más
desarrolladas, y que parece que conduce a un
callejón sin salida2.
Sobre los dilemas agrarios de China
El primer problema de la agricultura China
se enuncia en cuatro caracteres chinos: “mucha
gente, poca tierra” (“ren duo- tian shao”).
Mucha gente quiere decir lo siguiente: Hoy
tienen 1.300 millones de habitantes. A mediados de siglo se estabilizarán en alrededor de los
1.500 millones, muy cerca de los 1.600 millones
que la Academia de Ciencias China estima sería
el techo de población que el país puede sostener
con sus recursos.
2 Lester Brown, expone desde hace años los cambios de China y su contexto mundial desde su Earth Policy Institute.
(Ayer un panelista enunció esta situación de
la soya con la fórmula “un negocio de 26.000 millones anuales”. También puso a Nueva Zelanda
como modelo. Se le olvidó mencionar el perjuicio
que la soya ocasiona a la economía agropecuaria
tradicional de la región, su diversidad y sostenibilidad, así como el precio energético que supone
mantener ese prodigio de exportar leche y mantequilla a medio mundo desde las antípodas… )
Y paralelamente a esos cambios, parece que
ya no hay que confiar en aumentos de la productividad y que tanto en arroz como en trigo y
maíz, se ha tocado techo.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
31
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
Pese a la gran urbanización en curso (300 o 400 millones más de
campesinos urbanizados en 20 años), la población campesina seguirá
siendo enorme a mediados de siglo, 800 millones, aunque su proporción haya bajado del 60% del total a quizás un 40%. Es decir, China
seguirá teniendo una enorme población agraria a mediados de siglo
que la urbanización, por exitosa que sea, no va a absorber.
Poca tierra: quiere decir que con solo el 6% de la tierra cultivable
del mundo, China da de comer al 22% de la población mundial. Quiere decir una ridícula proporción de tierra cultivable per cápita (0,093
hectáreas –media hectárea por explotación), es decir, menos del 40%
de la media mundial, diez veces menos que la media rusa, ocho veces
menos que la de Estados Unidos y la mitad que en India.
Unido a la particular geografía (este/oeste) y al desigual reparto
de recursos hídricos (Norte/Sur), todo ello redunda en un delicado
equilibrio.
(Recordemos que gran parte del territorio de China –si se traza una
diagonal desde el noreste hacia el suroeste, desde la frontera con Corea hasta Yunnan, es inapropiado a la agricultura; desierto, altiplano
y cordillera, y que en la zona costera oriental del país, donde se encuentran las tierras más fértiles hay una abundancia extraordinaria de
montañas. Respecto a los recursos hídricos, están muy mal repartidos,
con crónicas sequías en el Norte y crónicas inundaciones en el Sur…)
Este delicado equilibrio se ha mantenido sobre el principio -inmutable durante setenta años- de que la tierra no es instrumento
de producción sino de supervivencia, y que su escasez se compensa
mediante la igualdad y proporcionalidad del reparto. Es un sistema
original chino que distingue entre el derecho de usufructo -que es
privado/familiar- y la propiedad, que es colectiva.
32
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
En lo esencial ese sistema no ha cambiado. Con Mao
tuvo unas formas determinadas y desde Deng Xiao Ping
tiene otras, pero lo esencial se
mantiene e impide calificar a
China como “capitalista”: la
tierra, el medio de producción
de la mitad de la población no
es propiedad privada. Y encima,
los ricos no dominan al Estado, sino que es el Estado el que
domina a los ricos. Eso pueden
llamarlo como quieran –yo lo
llamo un “sistema chino” insertado en la globalización capitalista- pero no encaja muy bien
con nuestros “ismos” –desde
luego, tampoco es socialismo.
En cualquier caso, ese sistema ha sostenido gran parte
de la estabilidad social de China hasta el día de hoy y explica el milagro de que, pese a su
desventaja objetiva, la cuestión
rural en China saliera mejor librada que en la mayoría de los
grandes países en desarrollo.
Históricamente eso fue un
resultado de la Revolución China, pero no olvidemos que la
revolución tuvo precios humanos terribles (seguramente la
mayor hambruna del siglo XX,
el “Gran Salto Adelante”, una
mezcla de errores políticos voluntaristas y de catástrofes naturales), e incluyó no solo entusiasmos sino también grandes
servidumbres y represiones, con
el campesino atado a la tierra
e imposibilitado a emigrar a las
ciudades hasta los años 80 –y
aún entonces con importantes
restricciones. Es decir, que no
fue un cuento de color de rosa,
pero el resultado está a la vista, por ejemplo si se compara
la China rural con el escenario
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
correspondiente en India, donde en medio siglo ha habido más
muertes “naturales” (por hambre, miseria y enfermedades) que las
que produjo el “Gran Salto Adelante”…
Dicho esto, ese delicado equilibrio está hoy comprometido por
varias amenazas:
La primera es la urbanización (es decir, el mayor proceso de
urbanización de la historia) que está eliminando mucha tierra de
cultivo a ese delicado marco de poca tierra. Eso ocurre a causa de
la ampliación de las ciudades; de las grandes ciudades y también
de las ciudades medianas y pequeñas; de la creación de ciudades nuevas; de la proliferación de polígonos industriales, de una
extraordinaria explosión de infraestructuras: carreteras, autopistas,
vías férreas, aeropuertos. Se han construido más de 60.000 km. de
autopista en 20 años, una red mayor que la de Estados Unidos. Y
cada nuevo kilómetro de autopista son 4 hectáreas menos de tierra
cultivable, según la estimación de una ONG ecologista de Pekín.
Así, en una sola década 8 millones de hectáreas han sido restadas a la agricultura, con más de 30 millones de afectados en
expropiaciones. (8 millones de hectáreas es la tercera parte de la
superficie agraria de España y alrededor del 18% de la superficie
agropecuaria colombiana).
La segunda amenaza es el conglomerado de corrupción y financiación local. Hasta 1994, China fue un país administrativamente
centralizado. La liberalización de Deng Xiaoping incluyó una descentralización administrativa que transfirió a las provincias y distritos
su financiación y la capacidad impositiva. La suma de la autonomía
financiera de los gobiernos locales y del boom constructor dio lugar
a un concepto conocido como “financiación del territorio” que resuelve los problemas de liquidez del funcionariado local y dispara
la corrupción y la burbuja inmobiliaria: construir para financiarse y
enriquecerse a base de expropiaciones y comisiones repartidas entre
funcionarios y parientes de funcionarios metidos a promotores (un
cáncer también muy español). En algunas provincias y distritos esta
“financiación” representa entre el 40% y el 60% de los presupuestos.
El gobierno Chino intenta luchar contra esto por diversos medios,
pero los resultados son complejos y ambiguos. Por ejemplo, se intenta siempre que los jefes de provincia no sean nativos de esa provincia
y que vayan rotando para complicar la construcción de redes corruptas y clientelistas. También hay purgas y campañas periódicas contra
la corrupción, etc. Puede que todo eso sirva de algo, pero parece muy
poca cosa al lado del problema que representa la inexistencia de un
sistema judicial poderoso e independiente que pueda ser temido por
los funcionarios y sus parientes metidos a negociantes.
Dentro de este conglomerado de urbanización rampante y corrupción, se practican expropiaciones: un estudio de 2005 esti33
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
maba que solo el 10% del más de medio billón
de dólares que toda esa obra realizada en China
durante una década pagó en indemnizaciones
a precios de mercado, llegó a los campesinos:
el resto fue robado por promotores, empresarios y funcionarios. Eso es una fortuna colosal:
450.000 millones de $ en una década.
En consecuencia, se advierte una cifra de
protestas sociales en claro aumento: los llamados
“incidentes de masas”, frecuentemente relacionados con expropiaciones de tierra o con problemas medioambientales o laborales, se doblaron
entre 2006 y 2010, alcanzando 180.000 casos en
ese año. Las protestas son muy vivas y rebeldes,
pero siempre puntuales y locales, nunca coordinadas y generales.
La tercera y principal amenaza es la sostenibilidad. La actual urbanización no es capaz
de absorber a la gran masa rural china de una
forma similar a la que en el pasado se practicó
en Occidente sin crear problemas y desequilibrios
aún más críticos que los que pretende solucionar.
Cuatro palabras de contexto sobre urbanización.
Uno de los grandes especialistas en urbanización nos explicó en los años ochenta algo muy
esencial sobre la urbanización en el Occidente desarrollado. Aquel éxodo del campo a la ciudad se
acometió en condiciones de desarrollo económico, industrialización y mayor productividad agrícola. En el mundo en desarrollo la urbanización
comienza, a partir de 1920, en ausencia de todo
eso. Por eso ese especialista explicaba que en el
mundo en desarrollo la urbanización contribuyó
al subdesarrollo y a incrementar la desigualdad.
A partir de los años cincuenta, justo después
de su revolución, China experimentó otro modelo: una industrialización sin urbanización en
el que el campesinado, atado a la tierra, imposibilitado administrativamente de emigrar y que
representaba más del 80% de la población del
país, aportó la acumulación de capital necesaria
para la industrialización.
Hoy, el mayor de estos problemas tiene que
ver con el modelo de desarrollo del mundo ac34
tual, con la crematística en su doble sentido de
creación de riqueza y combustión de recursos fósiles que calientan el planeta. Y lo comprenderán
enseguida con un ejemplo:
Cada nuevo chino urbano consume tres veces
y media más energía que su antecesor rural. En
los últimos veinte años 200 millones de chinos
han sido urbanizados y en los próximos veinte se
quiere hacer otro tanto. Y China ya quema tres
veces más carbón que Estados Unidos.
Es el primer emisor mundial de CO2 (no per
cápita y, cuidado, casi el 30% de esas emisiones
son resultado de la fabricación de productos que
se consumen en Estados Unidos y la Unión Europea.) Hasta el 2020 el consumo mundial de carbón aumentará casi un 3% anual. El 70% de ese
incremento se deberá a China, que también será
responsable de casi una tercera parte del crecimiento de emisiones globales que se espera….
Esto es mucho más que un problema chino:
es un paradigma mundial. En todo el mundo hay
3000 millones de seres humanos que empujan
para “vivir mejor y prosperar”. Pero resulta que la
receta para conseguir eso -lo que se llama desarrollo y habría que llamar de otra manera- es la
del modelo crematístico-occidental basado en la
desigualdad, social y Norte/Sur, y viene envenenada en su sentido más literal.
En esta conferencia se ha hablado de los problemas del pequeño campesino colombiano en la
globalización. ¿Qué ocurriría si China asumiera
de puertas adentro el sistema agrario de competitividad global y privatización de su particular
sistema de tenencia de la tierra, que se propugna
para ella desde el modelo desarrollista occidental?
Según ese modelo las grandes explotaciones
deben destruir a las pequeñas si quieren ser competitivas. Eso ya arruinó al pequeño agricultor en
Estados Unidos y en América Latina, y en China
no hay agricultor que no sea pequeño. Y son 800
millones. En ese modelo 150 millones se pueden
mantener en el campo y bastarían para una agricultura petrolera-competitiva, pero ¿y el resto? Si
China optara por esa vía de desarrollo agrario, la
base de su estabilidad se quebraría. Por eso el
gobierno Chino no sabe muy bien qué hacer y
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
se debate entre la receta clásica occidental y las propuestas para
mantener la economía campesina tradicional mejorando las condiciones de vida en el campo.
Ese modelo de sustituir la economía campesina tradicional por
una agricultura intensiva dominada por multinacionales y a cargo
de un número muy reducido de agricultores, fue posible en Occidente a base de un gran consumo de energía e (históricamente,
en Europa) exportando excedentes demográficos al Nuevo Mundo.
Ahora no hay ni recursos energéticos disponibles para algo así, ni
tampoco nuevos mundos. Así que: Lo que China nos muestra es
que, simplemente, el modelo económico occidental, es inviable.
Y si es inviable para China, lo es también para India (léase
también, Brasil, Indonesia, etc.), es decir: inviable para la mayoría
de la población mundial. Y si no funciona para la mayoría quiere
decir que no sirve para el mundo integrado y sostenible que necesitamos en este siglo XXI confrontado con amenazas existenciales
para toda la humanidad.
Si quiere evitar el colapso y continuar eludiendo –como se ha
hecho hasta ahora en China- la urbanización desordenada, con
enormes bolsas de pobreza urbana características de las grandes
metrópolis africanas, indias o latinoamericanas, China debe inventar un nuevo modelo de economía agraria que mantenga en
el campo a gran parte de su actual población campesina en una
relación armoniosa con el medio ambiente y con un sistema de
sanidad y educación satisfactorios que acabe con el sueño de la
ciudad y mantenga a la gente satisfecha en el campo. Una vez más:
ese no es un problema chino, sino de la humanidad.
Este foro ha destacado para Colombia una lista de problemas
y constato que el resultado es una lista de cuestiones comunes y
universales:
• Necesidad de una nueva política agraria.
• La tierra no es una mercancía, sino el principio y fin de todo.
• Tierra arrebatada a los más débiles, por doquier; en China, en
India y en Colombia en nombre de la especulación y el extractivismo.
• Incompatibilidad del agro con los TLC.
Así que si China lo consigue –si consigue inventar un nuevo
modelo de desarrollo en las adversas condiciones de mucha gente
y poca tierra que son las suyas- quiere decir que todos pueden
conseguirlo. Por eso China es paradigma de la crisis global3.
3 Rafael Poch-de-Feliu en La actualidad de China. Un mundo en crisis, una sociedad
en gestación. Planeta. Crítica, 2009.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
35
Política rural:
riesgos, retos y perspectivas
Fallas de redistribucción y exclusión
del campesinado
impiden mayor participación y decisión
Edilia Mendoza*
El campesinado o movimiento campesino, son conceptos que hacen referencia a un
actor y sujeto histórico-político, a un actor económico, social y cultural.
Nuestro sector aglutina a un 32% de la población colombiana, somos aproximadamente 14 millones de personas, de las cuales los indígenas y afros tienen algunas garantías, reconocimiento político, pero aun así sus territorios igualmente son afectados
y despojados.
Las mujeres campesinas representamos el 48 % de población rural, somos discriminadas y sometidas por vivir en el campo, por ser mujeres, por la violencia y por la deuda
de género, social y rural, al igual que los jóvenes rurales.
Colombia aun no sale de su asombro pues durante varias décadas se dieron tantas
barbaries y se impuso el silencio sobre las diversas situaciones que vivió el campo colombiano; solo cuando los despojadores, los violentos y los políticos, entre otros, han sido
investigados ha salido a la luz pública esta verdad.
Un país que a su interior no responde y defiende la producción nacional, su soberanía
nacional y, en especial, la vida de sus ciudadanos y ciudadanas, tiende a depender de
otros para su subsistencia así tengan territorio, pero no autonomía, cultura y pertenencia.
Por ello es necesario que hablemos de la inversión, de la adquisición de maquinaria
y equipos nuevos, de la generación de nuevos empleos para el campo colombiano,
de la tecnificación del campo y prioridad a los predios trabajados por los pequeños y
medianos campesinos. Esta situación no ha tenido avances significativos en las últimas
décadas y el empleo ha disminuido, lo que se traduce en que los recursos de inversión se
han ido hacia otras actividades, principalmente hacia el sector financiero y a las manos
de los caza-rentas.
* Anuc-UR, Mesa Nacional de Unidad Agraria y mesa incidencia política de mujeres rurales colombianas.
36
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
Riesgos para el campo colombiano
• El territorio urbano y rural se encuentran sin legalizar aproximadamente en un
50%.
• Las comunidades rurales debemos definir y planificar sobre el uso, control y
desarrollo del suelo colombiano.
• Existe un plan de desalojo para hacer zonas francas.
• Dinámicas de desigualdad y de exclusión, una falla de redistribución e inversión
en el sector agropecuario y voluntad política de los gobernantes que usufructúan de él, pero no vuelven los ojos al campo para fortalecerlo.
• La globalización económica, los tratados de libre comercio y las directrices multilaterales y promoción de convenios por la vía administrativa.
• Territorios arrebatados forzadamente, esto resulta en una reconfiguración y concentración obligada.
• Militarización y control social de las tierras y los territorios, zonas de consolidación, zonas de acuerdos de AUC, zonas de exclusión social, zonas de mega-proyectos, zonas de TLC, restitución de tierras, zonas de extranjerización de tierras,
zonas cocaleras, zonas ambientales, bases militares hacen parte de la estrategia.
• Se están apropiando de las tierras por vía administrativa para el montaje de las
bases militares del Gobierno para apoyar y proteger los megaproyectos.
• Exclusión y desconocimiento del campesinado, de las mujeres y los jóvenes
rurales como actores políticos y sujetos de derechos integrales
• Políticas públicas que conllevan a un despojo y exterminio de la economía agraria campesina, indígena y afrocolombiana. Esto resulta en la vulneración de los
derechos económicos, sociales, culturales, ambientales y de género.
• La legislación del despojo y desplazamiento y refundación del Estado. (Acuerdo
de Ralito, Chivolo y Pivijay, Curumani).
• El modelo de desarrollo económico actual solo favorece el gran capital. De esta
manera destruye la economía agraria a pequeña escala y permite la inversión
de capitales para la creación de megaproyectos a través de la cooperación bilateral la cual es funcional a la inversión de capital. La cooperación se traduce en
subsidios asistencialistas y proyectos de desarrollo en lugares considerados como
reservas y resguardos de propiedad colectiva.
• Recrudecimiento del conflicto social y armado que destruye el tejido social y,
en consecuencia, con su degradación conlleva a una falta de garantías para la
participación y la democracia.
• Apropiación y destrucción del conocimiento propio y ancestral.
• Desplazamiento forzado (retorno y reubicación)
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
37
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
• Pérdida de la función social de las instituciones agrarias.
• Cooptación del movimiento social agrario
• Grave crisis alimentaria, hambre, pobreza, debilitamiento del campo, acceso y distribución de los alimentos.
• Política ambiental que favorece el gran capital y aumenta el deterioro ambiental.
• Desmonte del Estado Social de Derecho que
limita la participación ciudadana, centraliza
las políticas y resulta en la pérdida de poder
local.
• Políticas que desestimulan el campo colombiano.
• Leyes que favorecen la inversión extranjera y
nacional; y la extranjerización de las tierras.
Pespectivas para el sector agrario
Es necesario reconocer que no existe una política agraria, ambiental, alimentaria y cultural que
logre sacar del abandono, de la crisis y de la poca
valoración- cuantificación que tiene la fuerza de
trabajo de la economía campesina, familiar y comunitaria, para el país. Si hiciéramos sumas contaríamos con una parcela propia que implica diversificarla, daría trabajo familiar y otros empleos,
se necesitaría de otros como los trasportadores y
los transformadores de los alimentos, consumidores y recicladores es una cadena integrada y
relacionada que permite obtener empleo.
Las mujeres en el campo requieren de atención inmediata para su vida, salud, educación,
38
participación, toma de decisión pues todos sus
derechos son vulnerados, su trabajo no tiene reconocimiento, presupuesto y valoración. Las tareas cotidianas se convierten en una responsabilidad mayor, más el de la parcela, la comunidad,
la familia y su entorno atiende diversos fases de
trabajo que requieren de ella salud, tiempo, disposición, recursos y atención. Hemos construido
el capítulo de “Mujer Rural” para que haga parte
de la ley de tierras y desarrollo rural.
Retos del movimiento campesino una mirada generacional y fortaleza de sus actores políticos
Se requiere que demos pasos agigantados
para obtener a tiempo esa gran ganancia y reconocimiento como alianzas entre el campo y la
ciudad; por ello es necesario hacer una propuesta
integral de oferta de los servicios y beneficios
que tiene el campo colombiano y el movimiento
agrario campesino.
Es claro que para el poder económico, político y militar, la economía campesina, familiar y comunitaria no se inserta en un modelo
de desarrollo capitalista, donde lo principal es la
acumulación de utilidades, la modernización de
la industria y que sea funcional a los grandes
inversionistas.
Los alimentos en esta década están siendo
transformados por las diversas tecnologías que
no tienen respeto por la vida, la naturaleza, el
clima, lo que votamos puede ser transformado
en otros tipos de alimentos, lo cual requiere que
se de un debate nacional sobre la implementación de las tecnologías y los proyectos a futuro
sin la fuerza del trabajo del hombre.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
Por ello requerimos de varias alternativas, exigibilidades e implementación de:
1. Política agraria, ambiental, alimentaria, crediticia y cultural; y
que los ciudadanos y ciudadanas conozcan, defiendan y aprendan de la importancia del campo para todos.
2. Debate nacional sobre el modelo de desarrollo económico y la
estructura de la tenencia de la tierra en el país.
3. Condonación de la deuda agraria, que aumento a raíz del despojo y desplazamiento de comunidades rurales.
4. Se plantea que se profundicen las acciones de construcción de
políticas públicas y prácticas sociales alternativas, que permitan
la participación activa en la toma de decisiones de la población
campesina, de mujeres, indígenas, afrocolombianas y populares
y el planteamiento de mecanismos de acción y participación en
lo concerniente al agro.
5. Se propone como base principal para la política pública, la
construcción de un ordenamiento territorial con sentido democrático, que reconozca y tenga en cuenta los derechos, prácticas y saberes de las comunidades locales, campesinas, de mujeres, jóvenes rurales, afrodescendientes e indígenas.
6. La articulación de los campesinos, mujeres, indígenas, afros y
jóvenes en un frente común o convergencia común como lo
emanado del foro agrario de diciembre 2012. Los 20 puntos
de unidad de acción hacia la cumbre social y agraria de noviembre de 2013.
7. Fortalecimiento de la unidad de acción de las organizaciones
sociales y comunitarias, como una alternativa que cobra las
estrategias de recuperación contra el control social y militar
del territorio.
8. Fortalecimiento de los mercados campesinos para la defensa de
la economía campesina y del mercado interno nacional.
9. Reconocimiento e implementación de la Ley 731 de 2002 sobre la mujer rural, los derechos de los campesinos y campesinas y otros trabajadores agrícolas, el Mandato Nacional Agrario y la Ley Alterna Agraria, construidas por las organizaciones
en el 2012.
10.Los principales contenidos de la Convención de los Derechos
Campesinos, y otros trabajadores agrícolas, el derecho a la vida,
el buen vivir, el derecho a los recursos agrarios, el derecho a las
semillas y la agricultura, el derecho a la diversidad biológica y
el derecho a la libertad de asociarse.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
39
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
11.Desmilitarización de las tierras y territorios, la prevención, protección, seguimiento y garantías para el derecho a la organización, participación y movilización del
movimiento social y político en el país.
12.El informe de desarrollo humano de 2011 “Colombia Rural: razones para la esperanza” dejó iniciado un debate nacional técnico y político, el cual requiere de
seguimiento e implementar las recomendaciones halladas, para que podamos
volver los ojos al campo, podamos vivir en él, disfrutarlo, defenderlo y dejar bases
de equidad, inclusión, participación, democracia, justicia y una Colombia posible
para las futuras generaciones.
13.Desarrollo humano integral y rural como:
• Obras de infraestructura en las áreas rurales: vías, centros de salud, escuelas,
unidades sanitarias, acueductos rurales, electrificación.
• Mejores condiciones de educación rural y capacitación técnica,
• Reglamentación precisa sobre los recursos naturales, mantenimiento de precios estables de los productos, política de mercadeo, política de insumos y
precios.
• Eliminación de intermediación agropecuaria y de monopolios.
• Garantía de creación de sindicatos e incremento de jornales en el campo.
• Entrega de tierras a campesinos que las trabajen, régimen salarial para los
jornaleros.
• Garantías plenas para la organización campesina, desmilitarización de las zonas rurales, atención a la salud, libertad para los campesinos detenidos.
• Indemnización a los campesinos por perjuicios causados por la deuda social, política y humana que tiene el gobierno nacional con el campesinado
colombiano.
40
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural:
riesgos, retos y perspectivas
Estado del arte sobre los enfoques recientes
en torno al desarrollo rural1
Carlos Salgado Araméndez2
Este artículo hace referencia a los principales enfoques sobre desarrollo rural que
se debaten en el último tiempo en los espacios académicos y políticos de definición de
políticas públicas. La referencia tiene la única pretensión de socializar estos enfoques
para contribuir a la aclaración de los términos y conceptos que son usuales hoy en día.
La exposición se realiza en seis puntos: unos breves antecedentes del debate reciente,
los enfoques dominantes en las políticas públicas, las visiones alternativas, los desarrollos recientes en Colombia, los avances en el punto 1 del Acuerdo entre el Gobierno y
las FARC, otros enfoques recientes sobre agricultura y desarrollo rural y las conclusiones.
Es útil aclarar que no se toman en consideración propuestas que se refieren a un producto en específico o a un tema relacionado con las actividades propias del sector. En
este sentido, se hace el esfuerzo de centrar la exposición en aquellas iniciativas que son
comprensivas de lo que ellas mismas llaman “desarrollo rural”.
Antecedentes del debate reciente
La academia y los institutos internacionales han hecho un esfuerzo en el último
tiempo por delinear nuevamente la idea del desarrollo rural, esfuerzo que han centrado
en los siguientes elementos3:
• La agricultura se ha vuelto tema del desarrollo dada la crítica situación del campo,
las reformas estructurales, los cambios en los roles del Estado, las instituciones y el
mercado.
• Hay un cambio de la visión de los economistas sobre el desarrollo y se ha retornado
a los grandes problemas de la agricultura con el uso de un nuevo instrumental, que
lleva a comprender el proceso en los niveles macro y microeconómico. Un grupo
1 Este documento hace parte de un trabajo más amplio que se está desarrollando con la DES Agropecuaria de la
Contraloría General de la República. Las opiniones acá expresadas solo comprometen al autor.
2 Economista y Máster en Medio Ambiente y Desarrollo. Actualmente es Director del Proyecto Planeta Paz, profesor de la Maestría en Desarrollo Rural de la UPTC, y realiza labores de consultoría con la CGR.
3 Ver López, Enrique [2004]. Agricultura y Desarrollo: revisión de la literatura. En Machado, Absalón (coordinador),
La Academia y el sector rural 3, CID, Universidad Nacional, Bogotá.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
41
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
importante de economistas
está retomando el enfoque
de los economistas clásicos
del siglo XIX para quienes
los factores de producción
primarios son los recursos
naturales y las personas.
• En el nivel macro se intenta
entender la relación entre
macroeconomía y agricultura de acuerdo a la etapa
de desarrollo que atraviesa
cada economía.
• En el nivel micro se enfocan
las fallas de los mercados
intertemporales
(seguros,
crédito), de tierras y de trabajo como obstáculos para
el desarrollo, y sobre los
cuales se han hecho los diseños institucionales.
Según estos lineamientos de
los institutos internacionales, la
naturaleza de la intervención
pública debe cambiar de acuerdo a la etapa del desarrollo,
aceptando un papel activo del
gobierno para la asignación de
recursos dentro de la actividad
del sector. En la literatura internacional, dice López, se está
“lejos de la visión del mercado
puro o Estado puro, y se considera que es posible conciliar los
imperativos de eficiencia económica y justicia social”.
En algunos espacios latinoamericanos, desde hace décadas se muestra el interés por
definir los temas nodales del
desarrollo rural como un reconocimiento precisamente a su
inexistencia. A finales de los
ochenta, Gustavo Gordillo4 sugirió trabajar sobre los siguientes elementos:
42
• Concepto de propiedad en el medio rural.
• Las políticas de asignación de recursos.
• La profundización de la desigualdad social.
• Las relaciones intersectoriales.
• El papel de la agricultura en el desarrollo y la perversidad de los
procesos de industrialización.
• El estatus del campesinado.
• La democracia agraria.
En lo que se refiere a la formulación del desarrollo rural, Orlando Plaza5 planteó hace ya tres lustros la necesidad de partir de los
siguientes elementos:
• Una visión global de la sociedad nacional.
• Comprensión y análisis del Estado.
• Diferenciación entre desarrollo rural y agrario.
• Diagnóstico e interpretación de la sociedad rural.
• Comprensión del mundo campesino.
• Análisis de las articulaciones con la sociedad global.
• Inscripción en una propuesta de desarrollo nacional.
• Fundamentación de una teoría del cambio.
Por su parte, Alain De Janvry6 propuso que los nuevos principios del desarrollo rural debían ser:
• Políticas macroeconómicas y sectoriales que no discriminen
contra el desarrollo rural.
• Descentralización de la gobernabilidad y mejoramiento de la
capacidad de los gobiernos locales.
• Coordinación entre agencias, organización de los hogares y
mediación de las ONG entre el Estado y el mercado.
4 Gordillo, Gustavo [1987]. Seis temas nodales para un nuevo desarrollo rural. En
Bustamante, Jorge (compilador), Seminario internacional de economía campesina y
pobreza rural, Minagricultura, Fondo DRI, Bogotá.
5 Plaza, Orlando [1998]. Cambio social y desarrollo rural. Orlando Plaza (editor),
Desarrollo rural: enfoques y métodos alternativos, Pontificia Universidad Católica de
Perú, Lima.
6 Citado por López [2004, 241].
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
• Empoderamiento a partir de la participación.
• Movilización de recursos locales.
• Devolución a los grupos locales del manejo
de los recursos comunes.
•Reconstrucción institucional para atenuar las
fallas de mercado y del gobierno.
• Mayor acceso de los hogares a activos para
fortalecer procesos de acumulación.
• Mejorar desempeño de los mercados.
• Reducir el sesgo contra los pobres y realizar
presión política para el manejo de temas ambientales.
Los enfoques dominantes en las políticas gubernamentales
Las políticas públicas gubernamentales de la
última década han estado dominadas por lo que
se ha considerado el cambio de paradigma en
torno a lo rural, es decir, el tránsito de las políticas dirigidas al crecimiento de la agricultura a los
modelos de multifuncionalidad del mundo rural,
que inicialmente tomaron cuerpo en la llamada
nueva ruralidad y, posteriormente, en los enfoques territoriales del desarrollo rural, asociados
en algunos casos a enfoques sostenibles.
Por ejemplo, para el IICA7, “El concepto de
desarrollo rural sostenible […..] aborda la gestión del desarrollo desde una perspectiva territorial. Su punto de partida es el análisis dinámico
e integral de las dimensiones económica, social,
ambiental y político institucional. Su objetivo es
reducir la pobreza y promover el bienestar de la
población rural, potenciando su contribución estratégica al desarrollo general de la sociedad. Su
planteamiento es la formulación de estrategias
e instrumentos de política que conduzcan a la
reducción de la pobreza y el desarrollo territorial
en regiones principalmente rurales. El desarrollo
territorial que se promueve aspira a reducir la pobreza y las inequidades en la distribución de los
7 IICA [2003]. El enfoque territorial del desarrollo rural. Versión preliminar. San José de Costa Rica, febrero. Página 1.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
43
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
ingresos; a mejorar la seguridad alimentaria de los pobladores rurales; a impulsar el
desarrollo humano de los actores sociales; a disminuir tasas sesgadas de crecimiento
de la producción y patrones inadecuados de transporte y movimiento de bienes y a
promover patrones de uso sostenible de los recursos naturales”.
Los propósitos superiores del concepto son los de cohesión social y cohesión
territorial, entendidos como expresión de las sociedades nacionales, de los espacios,
recursos e instituciones.
Alexander Schejtman y Julio Berdegué8 [2003] ampliaron esta base analítica al
considerar que los conceptos básicos que acompañan la definición de enfoque territorial del desarrollo rural, son:
• Terminar con la “identidad rural” igual a lo “agropecuario”.
• Importancia de los vínculos con mercados dinámicos.
• Innovación tecnológica.
• Exigencias de reformas institucionales.
• Descentralización y gobierno local.
• Importancia de la concertación social, inter-social y público- privada.
En otra perspectiva, el grupo de Rimisp llega a considerar que lo esencial del
desarrollo territorial rural en la “formación y desarrollo de coaliciones sociales innovadoras, que a lo largo del tiempo construyen el poder y el proyecto necesarios para
imprimir un sentido diferente al desarrollo de sus territorios […] estas coaliciones
sociales y sus programas son más bien tácitos que explícitos, y que emergen de las
interacciones que nacen del juego de intereses de quienes forman parte de ellas, más
que de una política pública o de una estrategia política intencionada de antemano”9.
Las características comunes de las coaliciones sociales innovadoras son:
• Primera, composición social de base amplia, con sectores relevantes dentro y
fuera del territorio que son expresiones de la sociedad existente.
• Segunda, coaliciones poderosas, con recursos importantes para conseguir resultados.
• Tercera, disposición de un proyecto territorial que se sustenta en un discurso.
A su vez, los factores que inciden en la estructura de las coaliciones sociales innovadoras, según los autores, son: la estructura agraria, más exactamente, el capital
natural; los mercados dinámicos; la estructura productiva del territorio; las ciudades,
y la inversión y gasto público. Finalmente, consideran que las políticas públicas
8 Schejtman, Alexander y Berdegué, Julio [2003]. Desarrollo territorial rural. Rimisp, Santiago de Chile,
borrador. Página i.
9 Berdegué, Julio et al [2011]. Proposiciones para el desarrollo territorial. Centro Latinoamericano para el
Desarrollo Rural –Rimisp-, Serie Políticas para el Desarrollo Territorial, Santiago de Chile. Septiembre.
44
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
que pretendan impulsar el desarrollo territorial deben “mirar los
territorios desde arriba”, desde el país, adoptando el principio de
cohesión territorial, y deben “mirar el país desde el territorio”, principalmente, mediante fondos de desarrollo territorial que financien proyectos integrales o intersectoriales, entreguen capacidades
y autoridad legal, privilegie las inversiones en bienes públicos, y
estimule procesos de descentralización del Estado.
Visiones alternativas
En las últimas dos décadas han ganado espacio los enfoques
sobre el desarrollo sustentable, de los cuales es clave reseñar la
agroecología, que se define a sí misma como una propuesta sustentable de desarrollo rural cuya estrategia política busca consolidar estos criterios básicos para el desarrollo10:
• Primero, la seguridad productiva sobre la base de sistemas productivos en diversos agroecosistemas.
• Segundo, las reglas para proteger la capa fértil del suelo.
• Tercero, la promoción de la seguridad alimentaria.
En esta perspectiva, Altieri definió los siguientes requisitos globales para una agricultura sustentable:
• Manejo, uso y conservación de los recursos naturales.
• Desarrollo y difusión de tecnologías accesibles, económicas y
aceptables.
• Políticas agrarias compatibles.
• Mercados, precios e incentivos justos.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
• Contabilidad de costos ambientales.
• Estabilidad política.
• Cambio institucional y organización social.
• Desarrollo de recursos humanos y capacidades locales.
• Investigación participativa.
Elaboraciones complementarias sobre sustentabilidad y desarrollo rural plantean estos temas,
según Martínez de Anguita11:
• Análisis del territorio.
• Organización de las actividades en el territorio.
• La sostenibilidad ecológica
ligada a la planificación física.
10 Altieri, Miguel [1999]. El agroecosistema: determinantes, recursos,
procesos y sustentabilidad. En CLADES, Bases históricas y teóricas de
la agroecología y el desarrollo rural,
Módulo I, V Edición, Lima.
11 Martínez de Anguita, Pablo [2006].
Desarrollo rural sostenible. McGraw
Hill, Madrid.
45
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
• La sostenibilidad económica ligada al análisis
económico regional.
• Las mujeres campesinas como sujeto del desarrollo.
• La sostenibilidad social ligada a la participación y la educación.
• La importancia de las mujeres en los procesos
de trabajo.
• Los planes de desarrollo.
• El desarrollo de las estrategias productivas.
• La financiación de planes.
• El aporte en trabajo no reconocido.
Un punto de vista más cercano a los procesos locales desde la perspectiva de la sustentabilidad es propuesto por Julio Carrizosa12,
quien sugiere mirar:
• La necesidad de promover la captación y uso
de estadísticas que recojan los roles desempeñados por las mujeres, así como sus propuestas.
• Políticas territoriales, gestión ambiental y
sostenibilidad local.
En el año 2011 se presentó el Informe Nacional de Desarrollo Humano –INDH-14, que realiza
el balance crítico de la dinámica rural colombiana, y que realiza una propuesta denominada reforma rural transformadora, en la cual propone
“más Estado en el mercado y menos mercado en
el Estado”, con el propósito de adelantar las acciones que den lugar a la resolución de la pobreza
y promuevan la inclusión, la seguridad humana,
el desarrollo institucional, el desarrollo rural y una
política de integral de tierras, elementos que conforman una red de decisiones para la transformación rural. La propuesta también considera que
el Estado, no el mercado, es el que debe liderar
el desarrollo con un acompañamiento fuerte de
la sociedad civil, y considera que el marco de referencia para ello es el ordenamiento territorial.
• Prospección de la sostenibilidad local.
• La sostenibilidad de los municipios: zonas de
vida, unidades biogeográficas y población.
• Concentración de poder en zonas de ecosistemas: características físicas, bióticas, sociales, económicas y políticas.
Para bien de los actores y políticas rurales ha
ganado espacio el requisito de diseñar estrategias, políticas y modelos de desarrollo con perspectiva de género, en especial, poniendo de presente, como propone Fabiola Campillo13:
La reforma rural transformadora propone incidir en los componentes productivos y de mercado, actuando sobre los siguientes ocho frentes:
• La modernización de la producción.
• El avance tecnológico.
• La construcción de infraestructura.
• Los acuerdos comerciales.
12 Carrizosa Umaña, Julio [2006]. Desequilibrios territoriales
y sostenibilidad local. Idea, UN, Bogotá.
13 Campillo, Fabiola [1996]. Género, mujer y desarrollo. Marco para la acción del IICA en América Latina y El Caribe. IICA,
Costa Rica.
14 PNUD [2011]. Colombia rural. Razones para la esperanza.
Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011, Bogotá, INDH
PNUD, septiembre.
46
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
• La seguridad alimentaria.
• El crecimiento de las exportaciones y del mercado interno.
• El uso de los potenciales agropecuarios, forestales y pesqueros.
• El avance en la competitividad.
El Informe recomienda especial atención sobre el mercado interno, la tecnología
y la asistencia técnica, el riego, la regulación de créditos y la seguridad alimentaria,
así como la transformación de las agriculturas de subsistencia en un proceso de largo
plazo que les permita conformar empresas familiares rurales.
En otro campo crítico y alternativo, se ha promovido el Buen Vivir, una visión y
propuesta que sustituye la idea convencional de desarrollo como la opción para resolver los problemas de América Latina.
Una de las características de las prácticas actuales del desarrollo convencional, es
decir, aquel según el cual el crecimiento del producto y la inversión son la base que
permite el bienestar, es que aproxima a los pueblos indígenas y afros a las dinámicas
del mundo rural porque sus territorios se vuelven objeto de atención de la inversión,
siendo que tradicionalmente la política sectorial los trató por aparte. La lógica actual
de explotar todos los territorios y todos los recursos pone en la mira del desarrollo
económico reprimarizador los territorios que son propios de estos pueblos y se tiende
a integrarlos al discurso sobre lo rural, en tanto los inversionistas los presionan en el
mundo real.
Desde organizaciones sociales alternativas se ha venido elaborando la perspectiva analítica y política denominada Buen vivir, que cuestiona los fundamentos del
desarrollo convencional y lo niega como estrategia de política para las definiciones
presentes y futuras. Una de las razones principales es el tremendo impacto cultural
que este tipo de desarrollo genera y sus efectos posibles del cambio climático.
En una de sus versiones, el Buen vivir se define como alternativa al desarrollo,
como una dimensión nueva de los derechos incluidos los de la naturaleza, como semilla que puede germinar en un nuevo Estado –el plurinacional-, y como una nueva
forma de economía solidaria y plural de vocación posextractivista y poscapitalista. “El
Buen Vivir cuestiona el concepto eurocéntrico de bienestar y, en tanto propuesta de
lucha, enfrenta la colonialidad del poder”, demanda un discurso contrahegemónico
“que subvierta el discurso y sus correspondientes prácticas de dominación, a la vez
que genere nuevas reglas y prácticas, cuyo éxito dependerá de la capacidad de pensar,
de proponer, de actuar, en fin de indignarnos incluso globalmente”15.
Los desarrollos recientes en Colombia
Bajo el período de gobierno del presidente Juan Manuel Santos han estado en
discusión tres propuestas de desarrollo rural: el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo
15 Acosta, Alberto [2012]. Buen vivir. Sumak Kawsay. Una oportunidad para imaginar otros mundos. Ediciones
Abya-Yala, Quito, Ecuador.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
47
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
Rural, promovido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural16; el Proyecto de Ley General de Tierras, Reforma Agraria y Desarrollo Rural Integral17,
de la Mesa de Unidad Agraria;
y el desarrollo del punto 1 de la
agenda que discute el gobierno
con las FARC en desarrollo de la
Acuerdo General para la Terminación del Conflicto Armado.
El proyecto de ley del gobierno debe verse como parte
de un paquete legislativo que
comprende el Plan Nacional de
Desarrollo (1450 de 2011), la
ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, la Ley de Regalías,
la Regla Fiscal y la Ley de Reparación de Víctimas y Restitución de Tierras (1448 de junio
de 2011), y el Marco Jurídico
para la Paz.
El proyecto de la MUA debe
entenderse como una más de
las múltiples propuestas que
han presentado las organizaciones campesinas en las últimas décadas para expresar su
visión del mundo rural, y que
usualmente no han sido acogidas ni por el legislativo ni por el
gobierno.
El proyecto gubernamental
tiene, en primera instancia, los
siguientes aspectos positivos.
16 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural [sin fecha]. Proyecto de
Ley de Tierras y Desarrollo Rural. Con
el apoyo de Incoder, OIM y Canadá,
Bogotá. Proyecto en 319 artículos.
17 Ver Díaz, Eberto et al [2012].
Marchando con la palabra en defensa de los territorios. Proyecto de Ley
General de Tierras, Reforma Agraria
y Desarrollo Rural Integral desde la
visión de las comunidades y pueblos
rurales. Documentos y pronunciamientos. Oxfam, ILSA; MUA, Bogotá.
La propuesta tiene 256 artículos.
48
• Reabre un debate sobre el tema del desarrollo rural.
• Se pone en sintonía con desarrollos académicos sobre el tema
rural al formalizar un enfoque sobre lo territorial.
• Acoge exactamente la definición de desarrollo rural con enfoque territorial planteada por Alexander Schejtman y Julio Berdegué, según la cual es el proceso de transformación productiva e institucional de un espacio rural determinado, cuyo fin es
reducir la pobreza en el campo.
• Da un lugar y un espacio a los pequeños y medianos productores, lo que no era usual en los programas de políticas rurales en
los últimos tiempos. Así mismo, hay una intención de formalizar la participación de las mujeres, y un capítulo sobre la participación étnica o sobre cómo estos pueblos entran a participar
de la dinámica rural.
• Acude y en algunos casos innova instrumentos para promover,
desde su punto de vista, usos más racionales de la propiedad y
del suelo, que habrían de conducir a acciones de expropiación
y reparto a favor de productores rurales.
Sin embargo, el proyecto de ley presenta las siguientes dificultades.
• Pese a definirse como enfoque territorial, tiene una visión recortada del territorio, no solo porque lo vacía de sus condiciones ecosistémicas sino porque no pone en consideración aquellos que están destinados a usos diferentes a los agrícolas.
• Este problema deriva de la concepción misma del desarrollo
rural territorial por la que apuesta, que no dice nada de la
transformación de las relaciones de poder que se constituyen
en la tenaza más dura para impedir los cambios en el mundo
rural colombiano.
• Hace caso omiso del conjunto de actores que se mueven en
el mundo rural. Hay un salto entre los pequeños y medianos
productores y la figura de las zonas de reserva empresarial.
• Asume un mundo rural sin conflictos.
• La visión ambiental es bastante frágil y no es un eje articulador
del proyecto, más allá de referencias a mecanismos de conservación o manejo de sistemas.
• No hay definiciones sobre cómo preparar a los territorios y actores para enfrentar los tratados de libre comercio.
• Acude a propuestas institucionales que redundan en lo ya
puesto en práctica; es decir, no propone nuevas instituciones
para el nuevo enfoque que plantea.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
Por otra parte, el proyecto de la MUA se sustenta en la enorme relevancia que le da a la comunidad rural, el control que se espera ella tenga
del territorio y de los recursos, el cumplimiento
de derechos fundamentales, en particular, para las
mujeres rurales y la población desplazada, la participación y la planeación del desarrollo del sector.
Sin embargo, este proyecto presenta déficits
similares a los del proyecto gubernamental, en
el sentido de que, si bien coloca el énfasis en
el campesinado, las mujeres rurales y los pueblos étnicos, no hace consideraciones sobre los
demás actores del mundo rural, sus valoraciones
ambientales son precarias y relacionadas especialmente con mecanismos de política, no desarrolla un análisis sobre el territorio y la propuesta
institucional es demasiado compleja en cuanto a
mecanismos de participación.
Avances en el punto 1 del Acuerdo General para la Terminación de Conflicto Armado
Los avances en el punto 1 del acuerdo tienen
sus antecedentes generales en el proyecto de ley
del Gobierno que se ha reseñado y en el Programa Agrario de los Guerrilleros18, que sin hacer
las referencias específicas de análisis político, se
sintetizan en los siguientes ocho puntos:
1. Una política agraria que cambie de raíz la
estructura social del campo colombiano con
la entrega de tierra gratuita a los campesinos
que la trabajan, sobre la base de la confiscación de la propiedad latifundista. Dicha entrega estará acompañada de ayuda técnica,
infraestructura, herramientas y animales de
labor para una explotación debida.
2. Se entregarán títulos de propiedad a todos los
campesinos, en sus diversas formas de tenencia, ocupación y labor, sin que subsistan la
aparcería y el arriendo. Se creará una unidad
económica de acuerdo a las condiciones de
fertilidad, entre 10 y 20 hectáreas.
3. Se respeta la propiedad de los campesinos ricos que trabajen la tierra.
18 Ver http://www.cedema.org/uploads/esbozo_historico.
pdf
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
49
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
4.Habrá sistemas de crédito, semillas, asistencia técnica, etc., para campesinos y
cooperativas, así como sistemas de irrigación y electrificación, y centros oficiales
de experimentación agro-técnica.
5. Se atenderán los servicios de salud, educación, erradicación del analfabetismo y
se promoverán programas de becas para estudios técnicos y superiores, y un vasto
plan de vivienda.
6. Se garantizarán precios de sustentación para los productos agropecuarios.
7. Se protegerá a las comunidades indígenas con tierra suficiente para su desarrollo
y retornándoles las usurpadas por los latifundistas, así como modernizando sus
cultivos.
8. Se fortalecerá la alianza obrero-campesina y el Frente Unido para la lucha contra
la vieja estructura latifundista.
9. Las FARC promulgarán una primera ley de política agraria revolucionaria para un
gobierno democrático de liberación nacional.
En los últimos años, las FARC actualizaron su Programa Agrario en la Octava Conferencia realizada en 1993, ampliando la visión con la consideración de la necesidad
de proteger la agricultura nacional frente a los procesos de apertura, la comercialización de los narcóticos y la explotación de los recursos naturales. Esta Conferencia
dio inicio a la fase de legislación de las FARC al concluir que el Programa Agrario se
constituía en la Ley 001 de obligatorio cumplimiento para su militancia.
En el marco de los diálogos del Caguán, se hicieron nuevos ajustes a la política,
vinculando los temas relacionados con el reordenamiento territorial relacionado con
el proyecto de la Nueva Colombia, que propone la realización de megaproyectos hídricos, viales y de exportación para viabilizar el uso de racional de los recursos naturales;
la protección de la producción nacional frente a una crisis alimentaria que pronostican, sin por ello abandonar la posibilidad de exportar los excedentes; la renegociación
de los acuerdos de comercio; el desplazamiento forzado, la mayor concentración de la
propiedad de la tierra, la emergencia de los paramilitares y los cultivos ilícitos, todos,
elementos claves de lo que llamaron la Nueva Política Agraria.
Aún bajo la consideración de la lógica política de las FARC, su propuesta también
incurría en la falla de reconocimiento del conjunto de los actores que intervienen
en el mundo rural, en el sentido de apuntar a la consolidación de un solo actor –el
campesinado y los colonos-, sin hacer consideraciones sobre la manera como sectores
empresariales pueden ser parte del desarrollo rural. Esta falla se debe, quizás, a que su
propuesta se plantea en la disputa dicotómica del campesinado contra la oligarquía
y el latifundismo.
Al abordar el Acuerdo con el Gobierno, las FARC presentaron una ampliación de su
propuesta en 100 puntos para el desarrolla rural y agrario, tendiente a la democratización y la paz con justicia social, que ponen en consideración su visión actual sobre
las definiciones sobre la reforma rural agraria e integral, socio-ambiental, democrática
y participativa.
De acuerdo con el primer informe conjunto del proceso de negociación de La Habana “La RRI acordada debe llevar a una transformación estructural del campo colombiano
50
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
y a la creación de condiciones
de bienestar para sus habitantes,
en especial para los más desfavorecidos. El Gobierno considera
que debe contribuir a reversar
los efectos nocivos del conflicto.
Y las FARC-EP consideran que
la Reforma Rural Integral debe
contribuir a solucionar las causas históricas del mismo.”
La Reforma Rural Integral,
título del primer acuerdo de las
conversaciones, hace énfasis en
dos puntos que resultan importantes de resaltar:
• La RRI está centrada en el
bienestar y buen vivir de
la gente del campo, de las
comunidades campesinas,
indígenas, negras, afrodescendientes, palenqueras y
raizales, y de la gente que
habita en los espacios interétnicos e interculturales, y
pretende lograr la integración de las regiones, la erradicación de la pobreza, la
promoción de la igualdad,
el cierre de la brecha entre
el campo y la ciudad, la
protección y disfrute de los
derechos de la ciudadanía y
la reactivación del campo,
especialmente de la economía campesina, familiar y
comunitaria.
•Lo acordado reconoce y
se centra en el papel fundamental de la economía
campesina, familiar y comunitaria en el desarrollo
del campo, la promoción de
diferentes formas de asociación y cooperativismo,
la generación de ingresos
y empleo, la dignificación
y formalización del trabajo,
la producción de alimentos
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
y la preservación del medio ambiente. Lo anterior, sin perjuicio
de la necesaria articulación entre esta y otras formas de producción agrícola y pecuaria como condición para garantizar el
desarrollo rural. La RRI se adelantará en un contexto de globalización y de políticas de inserción en ella por parte del Estado
que demandan atención especial de la producción agropecuaria
nacional y especialmente de la producción campesina, familiar
y comunitaria.
Por lo conocido hasta la fecha, los temas y acuerdos logrados
en materia rural giran en torno a cinco ejes:
• Distribución de la tierra.
• Acceso efectivo a derechos para la población rural.
• Estímulo a la economía campesina.
• Seguridad y soberanía alimentaria.
• Planes de desarrollo territorial.
Otros enfoques sobre la agricultura y el desarrollo rural
En el último semestre, se presentaron dos estudios que realizan
un conjunto de propuestas que, en cierta manera, buscan aproximarse a lineamientos sobre el desarrollo rural.
En el ámbito de la economía convencional, Fedesarrollo, por
iniciativa de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) presentó un estudio que recoge los temas estratégicos para la agricultura
colombiana en cuanto a la actividad económica y las implicaciones
sociales para los productores, que parte de considerar los cambios
en la agricultura mundial y nacional, de tal manera que el marco
de las políticas públicas para “la agricultura disponga de las capacidades y los activos necesarios para un desarrollo competitivo
y sostenible, con base en una asignación eficiente de recursos y,
por otro lado, el reconocimiento de la importancia estratégica que
representa la incorporación de los pequeños productores agropecuarios al desarrollo sectorial, lo cual implica su transformación
productiva, económica y social”19.
Los temas abordados en este estudio son:
• Agricultura y el desarrollo de los territorios rurales: a partir
de la importancia creciente de la agricultura para el desarrollo de
países y territorios, con énfasis en experiencias exitosas de otros
países emergentes y el papel que han jugado las políticas públicas,
19 Perfetti, Juan José et al [2013]. Políticas para el desarrollo de la agricultura en
Colombia. SAC, Fedesarrollo, Bogotá. Página xii.
51
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
y que podrían servir de lección para Colombia. También hace una revisión de la ocupación de los territorios, el papel de la iniciativa privada y
el concepto de desarrollo rural con enfoque territorial.
• Tierra para uso agropecuario: centrado en los problemas que inciden
en la estructura de distribución y uso de la tierra, con énfasis en el
retraso de las capacidades institucionales para la formalización y
regularización de los derechos de propiedad y el funcionamiento de
los mercados de tierras.
• Capital básico para la agricultura colombiana: que examina la forma
en que las políticas públicas contribuyen a la formación de capital
básico para reorientar el desarrollo agrícola.
• Vinculación de los pequeños productores al desarrollo de la agricultura: que hace un diagnóstico sobre la situación de los pequeños
productores en su capacidad para generar ingresos, así como sobre
las limitaciones para ser más activos y salir de la pobreza, con énfasis
en las identificación de las fallas de mercado que les impiden generar más ingresos, lograr mayor bienestar y constituirse en una clase
media rural.
En otra perspectiva, desde las dinámicas políticas que inciden en el
mundo rural generando efectos tan dramáticos como el desplazamiento
forzado, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, junto con Oxfam – Crece y la Universidad Javeriana,
publicaron un estudio sobre la ruralidad y el territorio en Colombia20
que recoge ocho estudios que abordan los siguientes temas:
20 Garay, Luis Jorge et al [2013]. Reflexiones sobre la ruralidad y el territorio en Colombia.
Problemáticas y retos actuales. Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, Oxfam-Crece, Universidad Javeriana, con apoyo del Reino de los Países
Bajos y GIZ, Bogotá.
52
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
• Globalización/ glocalización y territorio: coloca el debate sobre lo rural en el contexto de los cambios inducidos por el avance y profundización de la globalización
capitalista, que produce tensiones entre la desterritorialización y reterritorialización
de los espacios rurales, en contextos en los cuales los Estados tienen soberanías más
relativas y ambiguas. Por contraste, los impactos referidos demandan un Estado
activo, sólido, eficiente y con capacidad de regular y fiscalizar para que se comprometa con un modelo de desarrollo rural incluyente, democrático y sostenible.
• Justicia alimentaria: centra la discusión en la necesidad de los cambios en el sistema alimentario mundial para asumir tres retos: reto de la producción sostenible,
estimando que para satisfacer la demanda mundial de alimentos para el año 2050
habrá que aumentar la producción un 70%; reto de la equidad, para superar las
desigualdades en la provisión de alimentos; reto de la resiliencia, derivados de los
aumentos de precios en insumos por el incremento de los precios del petróleo,
costos de los fertilizantes, eventos climáticos y especulativos. Estos retos apuntan
a la necesidad de construir una nueva gobernanza, un nuevo futuro para la agricultura y un nuevo futuro ecológico para evitar, entre otras, las crisis alimentarias
y corregir los enormes desequilibrios que le acompañan.
• Eficiencia económica de los productores agrícolas: ofrece evidencia sobre la capacidad productiva y la eficiencia económica de los pequeños productores y de los
productores familiares, comparada con las de los medianos y grandes productores,
demostrando que aquellas no dependen de la escala de producción o de unos ciertos
dones recibidos por el hecho de constituirse en capital humano o capital social tal y
como se entienden a la nueva usanza. Se demuestra que aún en difíciles condiciones
los pequeños productores y los productores familiares son eficientes y podrían serlo
más si disponen de más recursos para aplicar la mano de obra de que disponen,
dando en consecuencia elementos para derrumbar los falsos mitos sobre los cuales
se construye la idea del desarrollo rural por la sola vía de la empresarización.
• Acaparamiento e inversión extranjera en tierras: advierte sobre la necesidad de
especificar restricciones y límites cualitativos y cuantitativos a la compra de tierra
por parte de inversionistas nacionales y extranjeros en lo que refiere a compras de
baldíos y transacciones entre particulares, así como la creación de instrumentos
para verificar el respeto a la ley.
• Derecho real de superficie: hace un análisis de esta figura propuesta por el proyecto de ley de desarrollo rural del gobierno, para demostrar que en un contexto
como el colombiano facilita la inversión de capitales financieros, la mercantilización del suelo y el subsuelo, y la concentración de la propiedad, entre otras, dada
la inexistencia de institucionalidad rural.
• Tierras y territorios indígenas: coloca el énfasis en las dificultades de los pueblos
indígenas para ejercer sus derechos ante el avance de la agroindustria, la minería
y los actores de los conflictos, así como en los vacíos de las propuestas gubernamentales que muestran su carácter excluyente frente a las necesidades de las
comunidades.
• Territorios para el desarrollo de las sociedades y economías campesinas: parte de
las percepciones y lecturas de mujeres y hombres líderes campesinos, así como
de organizaciones que les acompañan, sobre las transformaciones que se están
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
53
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
dando en territorios que han sido de uso habitual de las sociedades campesinas, los impactos de las políticas estatales y las
acciones privadas. Recoge un grupo amplio de propuestas que
permiten revalorizar a las comunidades y sujetos campesinos
como hábiles para el desarrollo rural.
• Propuestas para el desarrollo de las economías campesinas:
propone un conjunto de acciones de política que permiten el
desarrollo de la producción a pequeña escala.
Conclusiones
Por fortuna, en los últimos años se ha retomado el debate sobre
lo rural, pero este hecho no ha estado necesariamente precedido y
acompañado por políticas públicas gubernamentales que promuevan la inclusión y la democracia, como lo demostró el INDH 2011.
Por el contrario, en este último período los gobiernos colombianos han promovido profundas transformaciones de los territorios
rurales en favor de los grandes capitales nacionales y extranjeros,
incluso omitiendo el control al asalto que se hace de la ley como
en los casos de usurpación de baldíos, las “compras de buena fe”
de las tierras despojadas, y el uso indebido de subsidios públicos;
han hecho demasiado poco en términos de uso eficiente de los recursos para resolver la crítica situación de la población desplazada
por los conflictos y el carácter de las inversiones o de la población
que permanece en el campo; han estimulado la desvinculación
de la producción de las familias campesinas con la promoción y
extensión de subsidios y la escasa dotación de bienes públicos en
el espacio rural, y han desconocido el aporte de las economías
campesinas por centrar su obsesión en los mercados externos bajo
unos parámetros restringidos y solo bajo el comando de las redes
empresariales.
Hoy día, algunos de los resultados relacionados con el mundo
rural son del siguiente orden:
• Predominancia de cultivos permanentes sobre transitorios.
• Predominancia en cuanto al uso del área de los cultivos predominantemente campesinos sobre los predominantemente capitalistas.
• Continuidad del uso ineficiente de la tierra, con la extensión del
área en pastos y la inflexibilidad del área agrícola, lo que dice
mucho de la supuesta capacidad empresarial para enfrentar los
debates sobre la eficiencia en el uso de los recursos.
• Aumento de la concentración de la propiedad de la tierra.
• Una masa crítica de población rural desplazada y despojada,
frente a la situación paradójica de reducción de la pobreza rural.
54
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
• Nuevas tendencias sobre la alimentación y la agroindustria, que
tienden a privilegiar una única forma tecnológica -la biotecnología- para el desarrollo rural.
• Consolidación de la Altillanura como frente productivo agrícola
del país, bajo patrones ilegales de compra de la tierra.
• Cambio en la perspectiva sobre el uso de los recursos presentes
en el espacio rural.
• Disputa de todos los territorios y todos los recursos, con una
fuerte tendencia al incremento de los usos mineros.
• Reprimarización de la economía colombiana, que modifica el
uso de los territorios y desestabiliza la población local, en el
contexto de un código minero espurio.
• Como resultado, nuevas modalidades en el uso del suelo y los
recursos, nuevos roles de los actores, y nuevos conflictos por su
apropiación.
La sociedad colombiana habrá de evaluar el debate sobre el
desarrollo rural, pues dispone para el efecto de una amplia producción literaria al respecto. Pero ello habrá de tener sentido si
esta producción se confronta con la situación actual del campo,
pues no puede suceder, como ha sido hasta el momento, que las
definiciones de política para lo rural se tomen bajo el mito que
sólo aquello que es definido bajo unas ciertas pautas tecnocráticas
-que también están revestidas de una fuerte carga ideológica- y
bajo la predominancia de unas redes de actores -usualmente solo
los empresarios-, es lo que ha de promover una transformación
democrática del mundo rural.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
55
Política rural:
riesgos, retos y perspectivas
Leyes que privatizan el uso de las semillas
y criminalizan las semillas criollas
Grupo Semillas1
El debate sobre las semillas en Colombia se debe centrar en preguntas como: ¿se puede aplicar
sobre las semillas alguna forma de propiedad intelectual que permitan privatizarlas mediante patentes o derechos de obtentores vegetales? ¿Qué se pretende con las leyes de semillas y quiénes se
benefician o son afectados: las empresas o los agricultores? ¿Las normas de semillas realmente
buscan mejorar su calidad y sanidad, o el control monopólico del mercado? ¿Las únicas semillas
legales que pueden circular en el país son las semillas certificadas y registradas? ¿Puede ser ilegal
el uso y comercialización de semillas criollas? ¿Qué responsabilidad y papel juegan los gobiernos
nacionales en la defensa de las semillas? ¿Qué impacto tienen las normas de semillas sobre los
derechos de los agricultores, la soberanía y autonomía alimentaria de los pueblos? ¿Qué acciones
debemos implementar desde la sociedad para lograr la libertad de las semillas?
El decomiso y destrucción de setenta toneladas de semillas realizado por el ICA a
los pequeños agricultores de arroz de Campoalegre (Huila) presentado en el documental
9.70 de Victoria Solano, ha generado un fuerte debate público en los medios de comunicación y en las redes sociales e indignación de muchos agricultores y ciudadanos.
El ICA determinó que los agricultores violaron la Resolución 970 de 2010, encargada
de regular la producción, el uso y la comercialización de semillas en el país. Este no ha
sido un caso aislado, puesto que desde el año 2010 el ICA viene realizando brigadas
por todo el país, en las cuales realiza decomisos e inicia procesos de judicialización a
productores y comercializadores de semillas que usurpen los derechos de obtentores
vegetales y que violen la Resolución 970. Es así como entre 2010 y 2011, el ICA reportó
el decomiso de 1.167.225 kilogramos de semilla, la mayoría de arroz; pero también de
papa, maíz, trigo pastos, frijol, entre otras. En el año 2012, el ICA rechazó 2.793.392 kg
de semilla de arroz por no cumplir con los requisitos exigidos. Los campesinos en todo
el país están indignados con estos decomisos, los consideran ilegales y le han exigido al
ICA la revocatoria de esta resolución.
La gerente del ICA, Teresita Beltrán, frente a este debate sobre la Resolución 970, ha
querido desvirtuar y desviar el verdadero problema que actualmente se tiene en Colombia con las normas de semillas, haciendo las siguientes afirmaciones, que no se ajustan
1 Grupo Semillas: [email protected] - www.semillas.org.co.
56
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
a la realidad. Sostiene que “Es
tendenciosa la afirmación en el
sentido de que la Resolución
970 es producto de la firma del
TLC, o que responde a intereses
de particulares”.
Aunque el ICA reiteradamente insista en que la Resolución 970 es ajena a las obligaciones suscritas por Colombia
en el TLC, en realidad uno de
los temas prioritarios para Estados Unidos en la aprobación de
este tratado, es la adecuación
de los sistemas de propiedad intelectual sobre la biodiversidad,
y especialmente sobre semillas.
Explícitamente, el país adquirió la obligación de suscribir
el Convenio Internacional de
UPOV 91, lo cual se hizo efectivo al aprobarse en 2012 la ley
1518. Con el TLC, también el
país se comprometió a garantizar la seguridad jurídica para
que las empresas biotecnológicas y semilleras puedan proteger sus innovaciones tecnológicas y garantizar las condiciones
para el mercado de las semillas.
Esto se materializo a través de
la Ley 1032 de 2006 y la Resolución 970 de 2010.
El ICA asegura que la resolución 970 no aplica para el
control de las semillas tradicionales: “No existen restricciones
para que un pequeño agricultor
pueda guardar y usar sus semillas criollas y, en el caso de
las semillas convencionales, los
agricultores puede reservar un
porcentaje de la cosecha para
ser resembrada”.
Aunque esta entidad afirma
que no hay control sobre las
semillas criollas, actualmente
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
existen herramientas jurídicas para judicializar a los agricultores
que posean semillas que presenten similitud o induzcan a confusión, respecto variedades protegidas legalmente. Esto podría llevar a que los agricultores sean penalizados con multas y cárcel,
simplemente por poseer o difundir semillas que se parezcan a las
semillas protegidas legalmente que comercializan las empresas.
Respecto a las restricciones que existen para que un pequeño agricultor pueda reservar semillas para sembrarlas nuevamente, esta
reserva solo podrá ejercerse por una sola vez y en un área máximo
de cinco hectáreas y únicamente puede utilizarla para su propio
uso y no puede entregarla a terceros bajo ningún título. Además,
debe demostrar que en la explotación en su último cultivo solo ha
usado semilla legal, certificada o seleccionada.
También la gerente del ICA afirma que “En el país se producen
66.000 toneladas de semillas certificadas, el 85 por ciento por empresas nacionales y el 15 por ciento por empresas internacionales”.
Sin embargo, el hecho de que la mayor parte de las semillas certificadas del país sean producidas mediante franquicias por empresas
nacionales, ello no significa que el sistema de semillas sea controlado por productores nacionales, puesto que actualmente la mayoría de las semillas certificadas y todas las transgénicas son propiedad de unas pocas empresas transnacionales. Esto sucede con
especies como maíz, arroz, algodón, caña de azúcar y hortalizas.
¿A quienes benefician las leyes de semillas?
Para entender la dimensión y alcance de lo que está pasando
con las semillas, y especialmente cómo se ven afectados millones
de pequeños agricultores en el país, es necesario analizar el trasfondo e implicaciones que conllevan las leyes de semillas.
Los agricultores, desde épocas ancestrales, han sido los creadores y mejoradores de las semillas que sustentan la agricultura y
la alimentación en el mundo. Es por ello que las semillas libres de
propiedad intelectual, son patrimonio de los pueblos al servicio de
la humanidad, lo que ha permitido garantizar la soberanía y la autonomía alimentaria de las comunidades rurales. Los agricultores
han tenido el derecho al libre acceso, a la producción, a guardar,
intercambiar y vender las semillas. Es por ello que no es aceptable
pretender la imposición de normas que privaticen las semillas y
que les quite a los agricultores su control.
Los países industrializados han presionado a los países del Sur,
para que adopten leyes de patentes sobre la materia viva y normas
de derechos de obtentores vegetales sobre las semillas, cuya pretensión subyacente es entregarle a las empresas semilleras el control de todo el sistema de semillas: definen quiénes son los dueños
de las semillas, cuáles se pueden vender y cuáles no, y desconocen
los derechos de los países de origen de la biodiversidad y, especialmente, los derechos de los agricultores sobre sus semillas.
57
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
Actualmente el 82 por ciento de las semillas
comercializadas en el mundo están patentadas y
solo diez empresas controlan el 77 por ciento del
mercado. De estas solo tres: Monsanto, Dupont y
Syngenta, controlan el 47 por ciento del comercio. Estas normas buscan volver obligatorios el
registro y la certificación para la comercialización
de semillas en manos de unas pocas empresas, lo
que ha generado la pérdida de las semillas campesinas e indígenas y la criminalización de la libre circulación de las semillas campesinas.
Las normas de semillas en Colombia
En los últimos años en Colombia se vienen
realizando cambios y ajustes en las políticas y
leyes sobre biodiversidad y semillas, ajustándose
a los lineamientos y compromisos adquiridos en
los Tratados de Libre Comercio suscritos por el
país. Entre estas normas se destacan:
1. Artículo 4 de la Ley 1032 de 2006 (Código Penal), señala: “El que, fraudulentamente,
usurpe derechos de obtentor de variedad vegetal, protegidos legalmente o similarmente
confundibles con uno protegido legalmente,
incurrirá en prisión de 4 a 8 años y multa de
26.6 a 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes”. Esta norma penaliza el uso,
sin el permiso, de semillas protegidas por las
empresas. Pero en realidad lo que pretende es
llevar a que todos los agricultores solo utilicen semillas registradas y certificadas. El aspecto más crítico de esta norma, es que puede ser penalizado y judicializado el uso de
semillas criollas que sea “similarmente confundible” con una protegida legalmente. Es
decir, se podría criminalizar a los agricultores
58
que posean semillas criollas parecidas a las semillas propiedad de las empresas. Pero, ¿quién
determinará qué es confundible? ¿Confundible para quién? Más aún: ¿qué base puede
esgrimirse para penalizar una similitud, especialmente cuando aquello a lo que se castiga
por ser parecido ha existido con anterioridad
a aquello con lo que se le compara?
2. Resolución 970 de 2010. Controla producción, almacenamiento comercialización y
la transferencia a título gratuito y/o uso de
semillas en el país. Aunque el ICA insistentemente asegura que esta norma no aplica
para las semillas criollas, en el ámbito de aplicación no existe ninguna excepción de estas
semillas, por lo cual sí las afecta. Esta norma,
bajo la premisa de mejorar la calidad y la sanidad de las semillas, lo que en verdad busca
es entregarle el control total a las empresas
dueñas de semillas privadas. Las evidencias
científicas en el mundo, muestran que las semillas “mejoradas” certificadas y registradas,
son homogéneas y están amarradas al uso de
los paquetes tecnológicos de pesticidas y, en
general, han sido las culpables de los graves
problemas sanitarios, que nos han llevado a
semillas resistentes a plagas y enfermedades
dependientes del uso incontrolado de agroquímicos. Por el contrario, las semillas criollas,
por estar adaptadas a las condiciones ambientales y socioeconómicas de las comunidades
locales, presentan menos problemas de plagas
y enfermedades y son nuestro seguro frente a
los cambios climáticos.
La resolución 970, define que en el país solo
pueden comercializarse semillas “legales” que
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
sean registradas o seleccionadas, y son protegidas legalmente mediante el Convenio Internacional para la
Protección de las Obtenciones Vegetales, conocido
como UPOV. Para poder registrar estas semillas, se deben cumplir los requisitos de
nueva, homogénea, estable
y distinguible. Pero, evidentemente, las semillas criollas
no cumplen estos requisitos
y no se pueden proteger
por el Sistema UPOV. Es
por esta razón, por la que el
ICA considera que las semillas criollas solo pueden ser
utilizadas por los agricultores en sus parcelas, pero no
pueden ser comercializadas.
El ICA para ejercer el control
de todas las semillas en el
país, puede ingresar a cualquier inmueble o parcela
agrícola y realizar inspecciones, decomisos, destrucción
de semillas y judicialización
a los agricultores, en el caso
en que encuentre semillas
protegidas “ilegales” o semillas criollas que no estén
certificadas para ser comercializadas o, incluso, productos alimentarios como
arroz, maíz, frijol o papa
que eventualmente se puedan utilizar como semillas.
Actualmente, el ICA ha
continuado ejerciendo el
control del uso de semillas,
y ahora pretenden profundizar la judicialización a los
poseedores de semillas “ilegales”, mediante el nuevo
Estatuto General de Proceso, Ley 1564 de 2012, que
le otorga al ICA funciones
jurisdiccionales para resolECONOMÍA COLOMBIANA . 340
ver la usurpación de los
Derechos de Propiedad Intelectual a Obtentores Vegetales. Adicionalmente, el
ICA ha sido dotado de mayores recursos económicos,
aplicados a la contratación
de personal calificado para
realizar las brigadas que
“contrarresten el flagelo de
la ilegalidad, que pone en
jaque a la sanidad vegetal
nacional”. Así lo anuncio recientemente, en la asamblea
de Acosemillas, la señora
Ana Luisa Díaz, Directora
Técnica de Semillas del ICA.
¿La nueva norma de semillas? (Aunque la mona se vista de
seda, mona se queda)
Luego del enorme rechazo
que ha generado en todo
el país la resolución 970
sobre semillas, el ICA ahora
pretende derogar esta norma y expedir una nueva. Es
así como ha difundido el
borrador de la resolución a
través de internet, por un
período de sesenta días, con
el fin de hacer una consulta
con el público. Es evidente
que este procedimiento de
consulta para expedir una
nueva norma de semillas
que puede afectar a las comunidades indígenas, afrocolombianas y campesinas,
no es válida. De la misma
forma en que la Corte Constitucional estableció que las
comunidades étnicas no
fueron consultadas en el
proceso de aprobación del
UPOV 91. Por lo tanto, no
reconocemos el supuesto
proceso de consulta de esta
nueva resolución que el ICA
está haciendo a través de
internet. Aunque el texto de
la nueva norma fue “limpiado” de algún lenguaje que
pueda generar reacciones
en el público, sin embargo,
el espíritu y la pretensión,
en esencia, son las mismas
de la 970 y de la demás
normatividad sobre semillas
vigente en el país.
La diferencia de fondo de
este nuevo borrador, con
respecto a la 970, es que
se incluye un párrafo adicional que establece: “Se
excluye del ámbito de aplicación de la presente resolución, aquellas semillas
de variedades locales, cuyo
fin no sea la comercialización”. En efecto, este cambio en la norma demuestra
las verdaderas pretensiones
del ICA: controlar y prohibir que las semillas criollas
puedan ser usadas, intercambiadas o comercializadas por los agricultores; es
decir, que se mantengan
encarceladas en las parcelas de los agricultores.
Otro aspecto crítico del borrador de la nueva resolución, es que reafirma la intención de convertir al ICA
en una entidad policiva para
ejercer el control de las semillas en el país. En su artículo 27, sobre Control Oficial, advierte:
“Los funcionarios del ICA en
ejercicio de las funciones de
inspección, vigilancia y control que realicen en virtud
de la presente resolución,
tendrán el carácter de ins59
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
pectores de policía sanitaria, gozarán del apoyo y protección de
las autoridades civiles y militares para cumplir sus funciones”.
En medio del calor del paro agrario que tuvo paralizado gran
parte del país rural y urbano, y ante la presión de los campesinos para discutir en la mesa de negociación el tema de las leyes
de semillas, el Presidente Santos hizo el anuncio de “congelar”
la Resolución 970: “El Gobierno nacional se compromete a no
aplicar la Resolución 970 a las semillas nacionales, y a trabajar
en una mesa técnica el tema de semillas, y en la estructuración
de una nueva propuesta sobres semillas certificadas que no
afecten al productor agropecuario”. Este anuncio del Gobierno
fue un engaño a los agricultores y a la opinión pública, puesto
que en realidad jurídicamente no existe la figura de “congelar” una norma, puesto que éstas o mantienen su vigencia o
son derogadas. Se generaron grandes expectativas en medio
del paro agrario, haciendo creer que se estaba avanzando en
la solución del problema. Esto quedó demostrado, cuando recientemente el ICA, de manera pública, confirmó que no estaba
suspendida esta norma y que solo tiene la intención de recibir
comentarios sobre el borrador del nuevo decreto, a través de su
página web, hasta el 5 de noviembre.
Lo más relevante de este debate, es que el tema de las normas
de semillas ha sido puesto en la agenda de negociación entre
el gobierno nacional y los campesinos, y se espera que el Gobierno tome decisiones de fondo. Conviene advertir, que más
allá de modificar la Resolución 970, lo que se busca es derogar
todas las normas que permiten la propiedad intelectual sobre
las semillas, así como las normas que penalizan el libre uso de
las semillas por todos los agricultores.
3. La Ley 1518, de abril de 2012, por la cual se aprueba el “Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales, UPOV 91”. Fue aprobada en el marco de los compromisos
adquiridos por el Gobierno nacional para la aprobación y entrada en vigencia al TLC con Estados Unidos. La Corte Constitucional procedió a revisar la constitucionalidad de dicho estatuto
legal y, en este proceso, muchas personas y organizaciones de
todo el país y del exterior enviaron a la Corte documentos que
prueban los efectos nocivos que tiene para el país UPOV 91. En
diciembre de 2012, la Corte declaró esta ley inexequible, “por
no haber sido consultada previamente con las comunidades
indígenas y afrocolombianas”. Además, la Corte señala que la
aplicación de propiedad intelectual sobre las semillas mediante
UPOV 91, podría afectar la biodiversidad, la cultura y los territorios de los pueblos y considera la posibilidad de que “la
consulta podría llevar a la necesidad de renegociar el Tratado”.
60
tes señalados, están incorporados en otras normas
de propiedad intelectual y
de semillas que se aplican
en el país. En efecto, así
lo demuestra el caso de la
versión de UPOV 1978 que
rige actualmente, así como
la Ley 1032 de 2006 y la
Resolución 970 del ICA. Es
por ello que el conjunto de
normas de propiedad intelectual y de semillas, son
las reales amenazas a todo
el sistema de semillas, a los
derechos de las comunidades locales y a la soberanía
alimentaria del país.
Aunque la Corte declaró inexequible UPOV 91, es fundamental tener en cuenta que muchos de los aspectos lesivos an-
¿Qué hacer frente a estas normas de semillas?
Para enfrentar estas normas regresivas creadas para
acabar con nuestras semillas, debemos fortalecer los
procesos de recuperación y
uso de las semillas criollas
y los sistemas tradicionales
basados en el manejo de la
biodiversidad, que permiten mantener las semillas
vivas y caminando. Debemos conformar alianzas
entre los diferentes sectores sociales, para realizar acciones de resistencia
frente a estas leyes. Se hace
necesaria, además, la movilización social de rechazo a
los decomisos de semillas o
a la obligatoriedad de solo
utilizar semillas certificadas
y a la introducción de semillas transgénicas.
Podemos apoyar y participar en las campañas y redes que se han conformado
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Política rural: riesgos, retos y perspectivas
en el país, como la Red de
Semillas libres de Colombia.
Asimismo, es determinante
acompañar las acciones judiciales que buscan derogar
el artículo 4 de la Ley 1032
de 2006 (Código Penal), la
Resolución 970 de 2010 y
las nuevas normas que pretendan limitar el libre uso
de las semillas por parte de
los agricultores.
Es inaceptable que el ICA,
en vez de promover el desarrollo rural que garantice
la protección de los patrimonios genéticos de la
nación y de los derechos
de millones de campesinos,
indígenas y afrocolombianos, se convierta, en cambio, en una entidad policiva que persigue, judicializa
y castiga a los agricultores
por realizar con dignidad
el trabajo de mejorar, usar,
guardar, intercambiar y comercializar semillas.
Los agricultores del país
consideramos ilegales e
ilegítimas las normas que
pretenden privatizar y entregarle el control de las
semillas a las empresas
transnacionales. Y en el
marco de las leyes vigentes
en el país, no vamos a reconocer ninguna norma en
este sentido. Estas normas
violan los derechos sobre el
patrimonio genético y cultural de los colombianos, y
especialmente los derechos
colectivos de los pueblos
indígenas y comunidades
campesinas, no solo respecto a sus semillas sino
en general sobre su biodiversidad.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
Consideramos que las únicas normas de semillas que deben
implementarse en el país, deben ser para que el ICA ejerza un
real y efectivo control de las semillas y de las tecnologías que
puedan afectar el patrimonio genético de la nación y las semillas que aún protegen y utilizan las comunidades locales.
Por las semillas libres de Colombia Reivindicaciones sobre las semillas en el Paro Agrario
1. Derogatoria de todas las leyes y normas de propiedad intelectual sobre semillas y las que controlan y penalizan la
producción, el uso y la comercialización de todo tipo de
semillas (certificadas y criollas):
• Resolución 1893 del ICA (1995). Registro Nacional de
Variedades Vegetales Protegidas y procedimiento para
la Obtención de Certificado de Obtentor
• Ley 243 de 1995: Convenio Internacional UPOV-1978
• Ley 1032 de 2006 (modifica el art. 306 del código penal). Usurpación de los Derechos de Obtentores Vegetales.
• Resolución 970 del ICA (2010). Control de la producción usos y comercialización de semillas en el país.
• Ley 1518 de 2012: Convenio internacional UPOV 91 (ley
derogada por la Corte Constitucional en diciembre de
2012).
2. El gobierno debe ejercer control (mediante normas) sobre
las empresas transnacionales que poseen semillas certificadas, patentadas, y transgénicas, que monopolizan el
mercado, limitan la disponibilidad de semillas e imponen
precios especulativos.
Se deben hacer estrictos controles sobre la calidad y sanidad de las semillas de las empresas, para que no afecten
los sistemas agrícolas nacionales, las semillas en general y
especialmente a la agricultura campesina.
3. Las políticas públicas sobre semillas y los programas de fomento agrícola, deben estar orientados a promover y proteger las semillas libres para la siembra, el uso y la comercialización; que estén bajo el control de los agricultores; que
promuevan la agroecología y la investigación participativa
de los campesinos para el desarrollo de semillas de buena
calidad, acordes con las condiciones ambientales y sus necesidades socioeconómicas.
61
Ley de víctimas
y restitución de tierras
Ley de víctimas
y restitución de tierras
Situación de crisis humanitaria
de los pueblos indígenas en Colombia
Luis Carlos Pichón Gómez
Martha Natividad Romero Julio
Juan Pablo Sandoval Castaño
Francis Vargas Díaz
Esther Emilse Perdomo Vargas*
Este artículo fue construido teniendo como base los informes1 realizados por las
contralorías delegadas para el sector agropecuario y para la gestión pública. La primera,
realiza el seguimiento a la implementación de los decretos ley de víctimas y a las ordenes emanadas de los autos de seguimiento de la sentencia T-025 y la segunda, realiza
el seguimiento y auditoria de los recursos del Sistema General de Participaciones con
Asignación Especial a Resguardos Indígenas.
En general los diversos análisis realizados en el marco de la situación socioeconómica
de los pueblos indígenas en Colombia y el acceso a sus derechos fundamentales, así
como de la grave crisis humanitaria que viven las comunidades, permiten inferir que
fenómenos como el desplazamiento forzado y el despojo de territorios colectivos no se
circunscriben exclusivamente a factores del conflicto armado, sino que, además, se relacionan con aspectos de orden estructural que se articulan en detrimento del conjunto de
derechos, valores y patrones culturales de pueblos, poniendo en riesgo, no sólo la vida
de las personas sino fracturando su estructura social, cultural y política.
Dentro de los factores que se consideran estructurales, en tanto atraviesan las diferentes dinámicas de las comunidades y generan un escenario de vulnerabilidad y fragilidad que permite la instalación de estructuras armadas, se señalan, por ejemplo: a. Las
restricciones del acceso a los derechos fundamentales de los pueblos indígenas. b. Los
impactos de actividades económicas legales e ilegales en los territorios colectivos. c. Las
debilidades en la capacidad institucional del Estado en territorios con participación de
* Funcionarios de las contralorías delegadas para el sector agropecuario y para la gestión pública. Cartografía:
Olga Pilar Andrade.
1 En este artículo se encontraran datos muy puntuales y conclusiones del seguimiento realizado, sin embargo, para
una lectura más integral y completa de los informes presentados, estos pueden ser consultados en la página web
de la Contraloría General de la República.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
63
Ley de víctimas y restitución de tierras
la población indígena. d. La ausencia de un diálogo que reconozca
y respete las diferencias sociales y culturales en la planificación,
diseño, metodología e implementación de las diferentes acciones
institucionales. e. En algunos casos, la no garantía de la participación real y efectiva de las comunidades, así como la claridad en los
procesos de consulta previa.
Los anteriores elementos configuran un entramado de factores
que de forma compleja afectan los derechos territoriales de las
comunidades y enfrentan así un exigente reto del gobierno nacional frente al cumplimiento y la garantía de condiciones efectivas
de vida digna y la preservación física y cultural de los pueblos. En
este sentido, se entiende que la victimización de las comunidades
indígenas debe ser contextualizada en un espectro más amplio de
relaciones con el Estado.
Acceso a los derechos de los pueblos indígenas y el seguimiento a los recursos del Sistema General de Participaciones
La Contraloría General de la República realiza periódicamente
ejercicios de auditoria directamente en las alcaldías municipales
y los resguardos indígenas y además atiende las denuncias presentadas por las autoridades y comunidades indígenas realizadas
sobre el uso, destinación o ejecución de los recursos asignados a
los resguardos indígenas por el Sistema General de Participaciones
(SGP). Para este trabajo utiliza un enfoque participativo, en el cual
una fase importante del ejercicio auditor tiene que ver con la constatación en campo de la materialización y entrega de proyectos,
obras e insumos a la comunidad y la verificación del cumplimiento
y coherencia de la finalidad de la inversión. En el marco de este
ejercicio se realizó un seguimiento especial de las vigencias 2008
al 2011, a través del Sistema General de Participaciones en sus sectores asignación especial para resguardos indígenas, salud y educación; así como regalías y subsidio de vivienda de interés social rural
del Banco Agrario de Colombia.
Se encontró que en dicho periodo se han girado recursos
para Salud, Educación–Calidad, provenientes del SGP y FOSYGA
y de Asignación Especial para Resguardos Indígenas, la suma de
$454.937 millones en las vigencias 2008 al 2011 administrados
por 238 municipios y tres departamentos (Amazonas, Guainía y
Vaupés). Teniendo en cuenta que el promedio de la población indígena para las vigencias auditadas 2008 al 2011, es de 1.033.548
personas, la asignación per cápita es de $0.4 millones ($440.170)
para el conjunto del periodo, y de $0.1 millones ($110.042) por
año. Así, la distribución promedio por resguardo corresponde a
$623.6 millones para el periodo y a $155.9 millones por año.
La CGR auditó el 49.6%, de los recursos destinados, es decir $225.648 millones; de estos últimos se determinó que el 23%
64
se encontraba en un presunto
detrimento patrimonial, es decir $51.681.4 millones; por lo
cual se puede inferir que estos
recursos por múltiples factores
no llegaron a sus destinatarios, representados en bienes,
servicios y obras para cumplir
con los fines del Estado Social de Derecho. Por otra parte,
los recursos no utilizados no
aparecen en las cuentas bancarias, y de los utilizados no
existe evidencia de su correcta
inversión, ni de su destinación
a las comunidades indígenas en
bienes, servicios u obras, en la
cantidad y calidad requeridas.
Se presentaron casos en los
cuales algunos dineros depositados en bancos no generaron
rendimientos financieros, en
cambio sí fueron objeto de gravámenes. En la contratación se
presentaron posibles sobrecostos en la adquisición de bienes;
los terrenos adquiridos para los
resguardos indígenas, a la fecha
no han sido registrados a nombre de éstos.
Es de destacar que algunos
resguardos indígenas de la región andina, invirtieron sus
recursos para financiar el mejoramiento, construcción y/o
dotación de infraestructuras en
EPS e IPS Indígenas, y en centros e instituciones educativas.
Sin embargo, estas no siempre
contribuyen a prestar servicios
en el marco de su cultura, usos
y costumbres. No obstante el
Estado giró recursos del SGP
de Salud–Régimen Subsidiado
y de Educación–Calidad, para
estos propósitos.
Con respecto a los recursos
del SGP Salud – para contratar
los servicios del Régimen Sub340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
sidiado en Salud -, los presuntos hechos de desvío irregular de recursos se deben
principalmente a que no existen soportes de la ejecución de los contratos de aseguramiento; en este sector se determinó un presunto faltante en cuantía de $26.911.6
millones, que representan el 3% de los recursos auditados.
No se observaron adecuadas campañas de promoción y prevención por parte de
las EPS que atienden a estos pueblos con recursos del SGP Régimen Subsidiado en
Salud; además, no atienden a la población dentro del resguardo, no obstante que el
Estado paga la unidad de capitación por un 50% adicional al que paga por la población no indígena. A esto se suma la no incorporación de conocimientos de medicina
tradicional ni de las autoridades tradicionales que cuentan con estos conocimientos
en el sistema de atención de salud de los pueblos indígenas. También se determinaron otras presuntas irregularidades fiscales con dineros del SGP Educación – recursos
de calidad, en cuantía de $383.3 millones, subsidios de viviendas designados por el
Banco Agrario por $15.6 millones y regalías en $15.364.8 millones.
Teniendo en cuenta el resultado del proceso auditor, la CGR planteó la estrategia
de hacer seguimiento en tiempo real de los recursos del SGPAERI, la cual permitió
determinar los riesgos en que se encuentran para la vigencia 2012 y 2013. En general,
se encontraron los siguientes: Falta suscripción de convenios entre el ente territorial
y las autoridades del resguardo para el uso de los recursos, desvío en la utilización de
los recursos, falta de apoyo en la capacitación y acompañamiento a las comunidades
para la elaboración de los planes de inversión, improvisación en la ejecución de los
proyectos, por parte de los entes territoriales, irregularidades en la ejecución de los
contratos de bienes, servicios y obras, falta de registros actualizados de la población
indígena, inclusión de personas que no responden a la categoría de habitantes de
comunidades indígenas.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
65
Ley de víctimas y restitución de tierras
Registro Único de Víctimas y cifras de victimización en las poblaciones indígenas
En este apartado se presentan las cifras de las víctimas que se encuentran incluidas en el RUV de manera individual y que se auto-reconocieron como indígenas. Para su lectura es importante señalar las siguientes claridades: a) La fuente de
la información presentada es el RUV tal y como la UAERIV lo entregó a la Contraloría General de la República. Es importante subrayar que el RUV aún se encuentra
en proceso de consolidación teniendo en cuenta que deben unificar información
de diversos orígenes. b) El corte de esta información es a 31 de mayo de 2013, por
lo que se presenta un acumulado a esta fecha. c) No es posible identificar cuántas
de estas víctimas pertenecen a comunidades o resguardos, debido a que en el RUV
no se cuenta con esta especificidad en la descripción de las víctimas. d) No es
posible identificar cuántos de los hechos victimizantes que se registran tuvieron un
impacto colectivo sobre la comunidad debido a la ausencia de esta información en
el RUV, a excepción de la discriminación de desplazamientos masivos. e) Es importante reiterar que estas cifras solo dan cuenta de las víctimas incluidas en el RUV.
Es decir, no dan cuenta de las solicitudes que aún se encuentran sin valoración. f.)
Esta información debe leerse en el marco del subregistro de la población víctimas
de grupos étnicos en general.
En el siguiente cuadro se presenta la proporción de victimas pertenecientes a grupos étnicos con respecto al total de víctimas incluidas en el RUV. En términos generales, las víctimas pertenecientes a comunidades étnicas se aproxima al 12% del total
de las víctimas incluidas en el RUV y en el caso particular de las victimas indígenas
representa el 2.2%. Es importante señalar que esta cifra no representa completamente la realidad de la victimización sufrida por los grupos étnicos por varias razones: en
primer lugar, porque existe una mínima proporción de personas de las cuales no se
cuenta con información sobre su pertenencia étnica; en segundo lugar, existen sujetos que en el momento de la declaración no se les tomó información precisa sobre su
pertenencia y están registrados como personas sin ninguna pertenencia étnica. En
tercer lugar, por los problemas que hemos señalado frente a la declaración y registro
colectivo. Y en cuarto lugar, por las barreras de acceso al registro que plantearemos
más adelante. Las cifras de la población total por cada grupo étnico fueron extraídas
de las proyecciones de población realizadas por el DANE a partir del censo de 2005.
Cuadro 1
Población Étnica frente al total de víctimas del RUV
Pertenencia étnica
Ninguna
Total de la población
en Colombia
No. de Víctimas
% de víctimas en el total
de la población.
34.898.170
4.922.824
14,1%
Negro, afrocolombiano, palenquero
y raizal
4.311.757
495.857
11,5%
Indígena
1.392.623
121.677
8,7%
4.858
28.221
580,9%
Gitano
No definido
TOTAL RUV
409
40.607.408
5.568.988
13,7%
Fuente: DANE, Censo 2005 y Registro Único de Víctimas. Cálculos CGR.
66
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Para el caso de la población indígena, el siguiente cuadro muestra
la evolución de los hechos víctimizantes en el lapso de 2004-2011.
En este caso se destaca el ascenso de hechos de abandono y despojo
forzado de tierras para el último año. Sin embargo, vale la pena señalar que las declaraciones de 2012 que ya han sido incluidas en el
RUV para estas victimas que realizaron la declaración de manera individual, arrojan una cifra de 94 atentados, hostigamientos, atentados
o combates y 168 amenazas, lo cual es destacable frente a los años
presentados en el cuadro 2.
Cuadro 2
Dinámica de la victimización de la población indígena 2004-2012
HECHO
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Desplazamiento forzado
11.500
13.484
11.580
12.901
14.454
7.604
6.321
6.637
1.003
2
5
7
13
13
4
6
40
114
2
3
4
8
5
9
11
94
Abandono o Despojo Forzado de Tierras
Acto terrorista / Atentados / Combates /
Enfrentamientos / Hostigamientos
Amenaza
5
Desaparición forzada
Homicidio
16
3
1
7
7
17
19
94
168
16
18
5
6
1
7
2
4
43
113
100
85
88
43
73
42
2
5
7
2
14
2
13
Minas Antipersonal, Munición sin Explotar y
Artefacto Explosivo improvisado
Tortura
Vinculación de Niños Niñas y Adolescentes a
Actividades Relacionadas con grupos armados
Total general
8
11.523
13.561
11.722
13.032
14.579
7.726
1
1
6.406
6.862
1.452
Fuente: Registro Único de Víctimas - UAERIV. Corte 30 de mayo de 2013.
Lugares de ocurrencia de los hechos
Para la población indígena victima del conflicto ocho (8) departamentos registran el 62% de los hechos. La distribución territorial es la
siguiente: Cauca el 10.9% con 14.486, Nariño el 10.7% con 14.218,
Putumayo el 9.6% con 12.775, Antioquia el 8.6% con 11.487, Cesar el
6.5% con 8.685, La Guajira el 6.2% con 8.300, Chocó 4.9% con 6.456
y Tolima el 4.5% con 6.002.
Por otra parte, los hechos registrados ocurrieron en 802 municipios
del país, con una distribución en todos los departamentos a excepción
de San Andrés y Providencia. Los principales municipios de ocurrencia
con más de 2.000 hechos victimizantes son San Andrés de Tumaco
(Valle del Cauca) 4.313, Valledupar (Cesar) 3.277, San Juan del Cesar
2.367 (La Guajira), Valle del Guamuez (Putumayo) 2.152, Riosucio
(Chocó) 2.090, Orito (Putumayo) 2.063, Puerto Asis (Putumayo) 2.009,
Cumaribo (Vichada) 2.008 hechos victimizantes.
El siguiente mapa ilustra la intensidad de la victimización en diferentes regiones del país:
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
67
Ley de víctimas y restitución de tierras
Gráfico 1
Número de víctimas indigenas por municipio de ocurrencia
Fuente: RUV 2013.
68
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Lugares de llegada de las víctimas pertenecientes a comunidades indígenas
En el caso de la población indígena el 50% de desplazamientos tuvo como lugar
de acogida los departamentos de Nariño 11.9%, Antioquia 8.2%, Bogotá 7.5%, Cesar
7.3%, Cauca 7%, Putumayo 6.6% y La Guajira 6.0%.
Los principales municipios de llegada de desplazamientos son: Bogotá 7.6%, Inírida 3.4%, Valledupar 3.2%, Bosconia (Cesar) 3.1%, San Andrés de Tumaco 3%, Mocoa
2.4%, Cali 2.4%, Popayán 2.1%. El siguiente mapa ilustra los lugares de llegada de las
victimas indígenas:
Gráfico 2
Número de víctimas indigenas por municipio de llegada
Fuente: RUV 2013.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
69
Ley de víctimas y restitución de tierras
Autos de seguimiento en el marco de la sentencia T-025
Uno de los autos de seguimiento a los cuales el grupo de
seguimiento a Ley de Victimas
de la Contraloría General ha
realizado un especial análisis ha
sido el 051 de 2013 que corresponde la situación del pueblos
Emberá desplazado, reubicado o retornado. En el mes de
abril se realizó seguimiento a
la situación de las familias que
se encuentran desplazadas en
Bogotá, el cual fue producto
de visitas de verificación a los
alojamientos que fueron adecuados para la prestación de los
servicios de ayuda y atención
humanitaria, y los resultados
fueron reflejados en el informe
entregado al congreso en el mes
de agosto del presente año.
Un segundo informe sobre
el pueblo Emberá, se realizó
tras una visita a los municipios
70
de Mistrató y Pueblo Rico en el Departamento de Risaralda, constatando lo siguiente:
En principio, las diferentes acciones programadas para la atención de las familias retornadas a sus resguardos, presentan un
esfuerzo importante del gobierno nacional. Sin embargo, actualmente el grado de avance en el cumplimiento de los compromisos
es deficiente y no atiende a los plazos planteados en la matriz
construida en el APP realizado para tal fin.
Si bien es importante reforzar el acompañamiento estatal a las
familias retornadas y receptoras, lo es aún más la intervención integral a través de una política pública de atención a la población
indígena que contemple un alcance más amplio y una cobertura total
de las comunidades visitadas, teniendo en cuenta que los problemas
identificados rebasan la afectación de estas familias y se circunscriben
como problemas estructurales que impactan en general a la población
afectando su sentido de auto-sostenimiento y prácticas colectivas.
Aunque se encuentra un alto nivel de compromiso por parte de
algunos funcionarios, aún se evidencian rasgos discriminatorios en
su enfoque de prestación de los servicios. Se asume el deber de
“enseñar a hacer, a pensar y a vivir” a los indígenas, partiendo de
preconceptos que no reconocen la diferencia cultural como un aspecto valioso social, cultural y políticamente para el fortalecimiento
de la democracia. En el lenguaje de algunos funcionarios de manera
inconsciente se exteriorizan lecturas negativas de las características
sociales de las comunidades. Es fundamental y prioritaria una estrategia de sensibilización y no discriminación dirigida a los funcionarios públicos que intervienen estas poblaciones.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Las acciones más débiles y rezagadas están
ligadas a los temas de prevención y protección,
situación que teniendo en cuenta un inminente
fortalecimiento de la actividad minera y la presencia de actores armados legales e ilegales en
la zona, pone en grave riesgo las condiciones de
seguridad de la comunidad ante la probabilidad
de una nueva victimización o desplazamiento.
El impacto del desplazamiento prolongado de
las familias retornadas en ciudades como Bogotá, donde son alojados en sectores deprimidos, se
evidencia en temas como consumos de sustancias
psicoactivas por parte de los adolescentes. Durante la visita de la CGR, la UAERIV informó al
cabildo de Pueblo Rico la identificación de tres
menores con problemas de consumo recurrente.
En temas fundamentales como la salud y la educación se evidencian falencias en la coordinación
Nación-territorio. Es el caso del puesto de salud
de Pueblo Rico donde lo que se necesita no es
sólo una dotación de implementos médicos sino
también la reconstrucción de la infraestructura de
lo que hoy es un lugar abandonado. Otro caso es
el de la situación de las distancias de los centros
educativos, los trayectos que deben ser recorridos
por los menores y el estado de algunas aulas.
Temas como la electrificación o el acueducto de los resguardos actualmente son deficientes. Los entes territoriales, responsables de esta
labor, requieren avanzar más rápidamente en la
cobertura total de estos servicios. Por ejemplo,
problemas de saneamiento de agua hacen que las
enfermedades infecciosas contraídas por el insumo de aguas sin potabilizar sean características
de estas zonas.
Seguimiento a los recursos girados para el pueblo Nukak
Por otra parte, en cuanto a la situación de
la población nukak, la CGR ha señalado que los
recursos girados a estos resguardos indígenas se
encuentran en su totalidad en cuentas bancarias, frente a lo cual las autoridades municipales
manifiestan que esta situación se debe a que no
cuentan con una autoridad legítima que los represente ante el Estado y que esté facultado para
suscribir con la Alcaldía Municipal los contratos
de administración de los recursos. Estos recursos
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
que ascienden a $ 2.144.005.000 pesos corresponden a los giros realizados entre 2002 y 2012
y es prioritaria la intervención del Gobierno Nacional, en especial del Ministerio del Interior para
generar una estrategia de acercamiento a través
de organizaciones indígenas con el fin de hacer
posible la ejecución de estos recursos, aún más
cuando es visible la situación de vulnerabilidad,
pobreza e inseguridad alimentaria en la que se
encuentra este pueblo.
Situación de los pueblos Hitnü y Macaguan
En el marco de la actuación especial realizada
al Municipio de Tame-Arauca y en las visitas realizadas a los resguardos indígenas de este municipio, las comunidades pertenecientes a la etnia
Macaguan expresaron con preocupación la situación que afrontan actualmente y la falta de intervención del Estado en el marco de los ordenado
por el Auto 382 de 2010 de la Corte Constitucional. Manifestaron que las acciones que el Estado ha realizado frente a la vulnerabilidad de sus
derechos y el desplazamiento forzado al que han
sido sometidos, no han sido efectivas, según sus
intervenciones: “continúan en el abandono del
Estado”. Por otra parte, subrayaron que siguen
siendo objeto de asedios por parte de grupos al
margen de la ley y que algunos de sus integrantes
han sido victimas de minas quiebrapata.
En audiencia realizada por la CGR y la Alcaldía de Tame, se pudieron evidenciar las situaciones a las que hizo referencia la población. De otra
parte, se evidenciaron conflictos de tipo interno
que se están generando en torno al manejo de
los recursos del Sistema General de Participaciones Asignación Especial para Resguardos Indígenas - (SGPAERI).
La CGR, en la auditoria realizada encontró
que los recursos del SGPAERI no llegan en su
totalidad a las comunidades, a pesar de que la
alcaldía realiza esfuerzos para ello; esta situación
redundó en los hallazgos fiscales pertinentes.
Respecto a la población Hitnü, la situación
es realmente crítica. Teniendo en cuenta el desarrollo de la audiencia pública realizada el pasado
mes de agosto en el municipio de Arauca, para
71
Ley de víctimas y restitución de tierras
revisar la inversión y destino de los recursos del SGPAERI correspondiente a las vigencias 2010 a junio de 2013, los líderes de las comunidades de los resguardos indígenas
de La Vorágine y San José de Lipa donde se encuentra asentado el pueblo Hitnü,
manifestaron que no se han establecido acciones por parte del Estado para la atención
de la población en el marco del auto 382 de 2010. Señalaron además que la minería
legal e ilegal, también está provocando desplazamientos de los miembros y que han
evidenciado cambios en el estado del medio ambiente por cuanto en los alrededores
de las empresas extractoras de petróleos los cultivos están siendo contaminados. Otros
problemas identificados por la comunidad y sus autoridades son la falta de agua potable, la prestación de los servicios de salud.
En conclusión
La ausencia de la infraestructura institucional del Estado Social de Derecho en los
territorios indígenas, que en algunos casos puede considerarse histórica, ha generado
un alto grado de vulnerabilidad y fragilidad comunitaria, el cual ha incidido profundamente en una mayor exposición a los efectos e impactos del conflicto armado.
Si bien, tanto los autos de seguimiento de la sentencia T025 de 2004 como el
decreto ley de víctimas 4633 de 2011 han sido herramientas significativas para la
exigencia de los derechos fundamentales y la reivindicación por la pervivencia no sólo
física sino cultural de los pueblos, la implementación de las medidas contempladas
en estos actos ha sido lenta y desgastante para las propias comunidades, en tanto la
institucionalidad del gobierno nacional aún tiene un camino por recorrer en términos
de la articulación de un Sistema Nacional de Atención a Víctimas flexible, eficiente e
integrado.
Lo anterior impone un gran reto a la Unidad de Atención a Víctimas como coordinadora del sistema, pero además una tarea de responsabilidad y compromiso a
cada una de las instituciones del SNARIV. Otra gran exigencia para la armonización
de la acción institucional es la coordinación Nación-territorio, la cual a efectos de la
atención oportuna e integral a las comunidades es fundamental, sobre todo teniendo
en cuenta que muchos de los municipios en los cuales se encuentra concentrada la
atención a comunidades indígenas que han sido víctimas, son de categoría sexta, por
lo cual, sin el cumplimiento del principio de subsidiariedad, es realmente compleja la
garantía de la atención en términos de oportunidad, dignidad y enfoque diferencial.
72
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas
y restitución de tierras
Finca San Rafael:
más que una problemática inter-étnica
en el norte del Cauca
Mónica C. Valderrama González*
Por conocimiento directo, la Contraloría General de la República (CGR) ha intervenido desde el 11 de diciembre de 2011, en el conflicto inter-étnico generado por la finca
San Rafael- Vereda Mazamorrero, municipios de Santander de Quilichao y Buenos Aires
(Cauca) con el único fin de vigilar la manera eficiente y eficaz del manejo de los recursos públicos, debido a que decisiones administrativas de gobiernos anteriores, han sido
una de las causas de la compleja situación que enfrenta, desde hace más de cinco años,
a afrodescendientes del Consejo Comunitario de Zajón de Garrapatero y al Cabildo de
Toribio.
Antecedentes
El 16 de diciembre de 1991 fueron asesinados 21 indígenas pertenecientes a la comunidad indígena Nasa, del cabildo Indígena de Toribio, por miembros de la Policía
Nacional y civiles armados, en la finca El Nilo (municipio de Caloto, departamento del
Cauca). El 23 de diciembre de ese mismo año el gobierno llegó a un acuerdo con dicho
Cabildo ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) comprometiéndose a
entregarles 15,663 hectáreas de tierra para la ampliación de su resguardo. Más de veinte
años después de ocurrida la masacre, aún faltan por entregar mil de estas hectáreas.
Ante las reiteradas advertencias de la CIDH al gobierno nacional por su larga demora,
el 28 de diciembre de 2007 el entonces Ministro del Interior y de Justicia Carlos Holguín
Sardi, a través de su Viceministra María Isabel Nieto, le otorgó al Cabildo Indígena de
Toribio, la finca San Rafael (de 517 has) especificando en las escrituras que estaba destinada a la ampliación del resguardo.
* Politóloga Universidad Javeriana. Coordinación Grupo de Fortalecimiento a Población Víctima, en Control Fiscal
Participativo. Contraloría General de la República.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
73
Ley de víctimas y restitución de tierras
Finca San Rafael
La Finca San Rafael está ubicada en una zona habitada hace
más de doscientos años por campesinos afrodescendientes, organizados políticamente en el Consejo Comunitario de Zanjón de
Garrapatero, el cual no posee territorios colectivos. La finca está
atravesada por múltiples caminos de servidumbre y sus anteriores
dueños permitían a los afrodescendientes utilizar los recursos de la
finca (madera de los bosques, pastizales para animales, nacimientos de agua, cultivos y caminos ancestrales). En el año 2005 los
dueños de la finca San Rafael la ofertaron al Incoder, con el fin de
ser parcelada a las comunidades afro, pero esta oferta fue retirada.
Parte de las tierras fueron arrendadas al Ingenio del Cauca, para la
siembra de caña (100 has). La población afrodescendiente tenía la
expectativa de que la parcelación de la finca San Rafael se realizara
a través del Incoder, lo que los convertiría en sus dueños.
Ante los derechos encontrados que ambas comunidades (afrodescendientes e indígenas) tenían o creían tener sobre la finca, comenzaron las tensiones. Los Nasa – nuevos dueños del predio- permitieron que los vecinos (población afrodescendiente) continuaran
pastando sus animales dentro de la finca y acordaron que esto se
pagaría con trabajo. Los dueños de los animales incumplieron esta
condición y por tal motivo los indígenas tomaron la decisión de
sacrificar algunas reses y caballos que encontraran dentro de la
finca. Los afro descendientes denunciaron que los caminos amparados por el derecho de servidumbre, fueron cerrados. La situación
en San Rafael era cada día más
tensa. Tanto indígenas como
afrodescendientes, por medio
de sus organizaciones políticas, hicieron reiterados llamados al gobierno nacional para
que solucionara un problema
creado por un aparente “error
del Estado”. En 2009 y 2010 el
gobierno reconoció la situación
como un error y se comprometió a acelerar una solución,
por medio de la vocería de dos
Vicepresidentes de la República (Francisco Santos en 2009
y Angelino Garzón en 2010),
soluciones que no fueron vistas
por estos grupos étnicos.
Hasta ese momento las
partes implicadas proponían
la misma solución, que el Gobierno comprara San Rafael e
hiciera una parcelación a través
del Incoder para entregarle la
tierra a los afrodescendientes
de la vereda de Mazamorrero, y
comprara otro predio para entregárselo a los indígenas Nasa.
Graves altercados productos de la espera
El domingo 22 de mayo
de 2011 se desató un altercado entre las dos comunidades
(indígenas y afrodescendientes)
en la Finca San Rafael. Hubo
disparos desde ambas partes y
el resultado fue la muerte por
arma de fuego de Luis Ever Vitonás Ramos, joven Nasa de 17
años. Después de este hecho, el
cabildo decidió no seguir ofertando la finca y el Viceministro
del Interior de la época, Aurelio
Irragori, permitió la entrada de
la Guardia Indígena en la finca.
En agosto de 2011, afrodescendientes de Mazamorrero
74
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
se declararon en huelga de hambre frente a la
Alcaldía de Santander de Quilichao, con el fin de
pedir una pronta solución a esta situación. Después de nueve días esta se levantó tras la promesa del Ministerio del Interior de dar una solución
definitiva al problema. El 23 de noviembre de
2011, cuatro encapuchados ingresaron a la Finca
San Rafael, secuestraron y asesinaron a Luis Heber Casamachín Yule, indígena que la administraba. Sobrevino una ruptura de diálogos entre
las dos comunidades.
Gestión de la CGR
El 10 de diciembre de 2011 la Contraloría
General de la República (CGR) recibió una denuncia anónima por parte de un ciudadano del
Norte del Cauca, en la cual ponía en contexto, a
este órgano de control, de los hechos ocurridos
desde el 28 de diciembre de 2007, día en que
el Ministerio del Interior adjudicó la Finca San
Rafael al Cabildo de Toribio, sin antes realizar
ni un mínimo estudio del territorio, lo que no le
permitió precaver que allí estaba instalada una
comunidad descendiente de los primeros esclavos
llegados a tierras caucanas. Esta situación desencadenó altercados que derivaron en la muerte
de dos indígenas, heridos de ambas étnias, matanza y mutilación de animales; el rompimiento
de una cotidianidad pacífica entre ambas partes;
y reiteras promesas de gestión, incumplidas por
el gobierno nacional.
no tomar medidas para solucionar el conflicto
que se está desarrollando alrededor del predio
San Rafael”2.
Los días 17, 18 y 19 de febrero de 2012, el
equipo de la CGR se reunió, por separado, con las
dos comunidades, con el fin de realizar un diagnóstico de la situación y restablecer los diálogos
entre indígenas y afrodescendientes. El Consejo
Comunitario de Zajón de Garrapatero, recibió a
la CGR en la vereda Mazamorrero; realizando una
reseña de su llegada al territorio “desde la época
de los abuelos de los abuelos”
El Cabildo Indígena de Toribio, accedió a
recibir a la CGR en la Hacienda el Nilo, Municipio de Caloto, Cauca; igualmente autoridades
del Cabildo narraron los hechos de este capítulo
desagradable de su historia y, finalmente, luego
de deliberación entre los asistentes, la cabeza del
Cabildo Indígena, Gobernador Marco Yule, accedió a dialogar nuevamente con afrodescendientes de Mazamorrero y permitir la intervención de
la Contraloría.
Por orden de la Contralora General de la República se determina una acción inmediata de
esta entidad con el fin de realizar todas las gestiones conducentes a buscar la resolución del
conflicto entre la comunidad afrodescendiente
de la vereda Mazamorrero (municipios de Santander de Quilichao y Buenos Aires – Departamento del Cauca) y la comunidad indígena Nasa
(Cabildo de Toribio).
Comenzó un trabajo en la región con la
expedición de una Función de Advertencia1 al
Ministerio del Interior sobre “los riesgos para el
patrimonio público por posibles demandas al
1 2012EE1213 de fecha 12.01.2012
2 Ibid.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
75
Ley de víctimas y restitución de tierras
Así, tres días después, se logró una reunión con representantes designados por
cada comunidad, un representante de la Alcaldía de Santander de Quilichao y actores
no gubernamentales, logrando el restablecimiento de los diálogos entre ambas partes.
El 22 de febrero de 2012, la CGR se reunió en el Ministerio del Interior con los directores de Asuntos Indígenas y Minorías; y de Comunidades Negras y Afro. En dicha
reunión se discutió la respuesta a la Función de Advertencia expedida por el órgano
de control y se estableció que la Contraloría actuaría como garante en el proceso de
resolución del conflicto étnico generado por la entrega de la finca San Rafael al cabildo de Toribio, por parte del ministerio.
Por petición de indígenas y afrodescendientes, el Ministerio del Interior convocó
para el 16 de marzo de 2012, una reunión con presencia del Incoder, el Ministerio
de Agricultura, la Policía del Cauca, la Defensoría del Pueblo, la Dirección Nacional
de Estupefacientes (DNE) en liquidación, la Procuraduría, Alcaldes de Buenos Aires y
Santander de Quilichao, Gobernación del Cauca y Contraloría General de la República. En este encuentro no se hicieron presentes ni el Ministerio de Agricultura, ni el
Incoder; esta inasistencia, sumado a la falta de claridad sobre la lista de predios a los
que podría tener acceso el cabildo de Toribio - por parte de DNE en liquidación-, a
cambio de la venta de San Rafael; y la falta de claridad por parte del Gobierno para
construir caminos de solución, desencadenaron en la inconformidad de los ciudadanos, quienes expresaron que no se reunirían más con el gobierno nacional, si este no
traía desde Bogotá una salida al problema.
El 16 de mayo de 2012, nuevamente y por iniciativa de las dos comunidades, estas
se sentaron al diálogo. La reunión se llevó a cabo en la Finca San Rafael, donde se
conversó sobre temas cruciales de la cotidianidad que deben sobrellevar diariamente,
como el pastoreo de animales de la comunidad negra en el predio, la entrada de los
animales en los cultivos, el daño económico que esto conlleva y el disgusto de los
indígenas por esta situación. El diálogo en ese momento no fue fructífero.
Desde la Contraloría General de la República se convocaron y se llevaron a cabo
diferentes reuniones a nivel nacional, con Incoder, Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Hacienda y Ministerio del Interior de las cuales surgieron
compromisos y una futura reunión con el fin de buscar mecanismos que posibiliten
la adjudicación de recursos para la compra de un predio, en vías a solucionar una
situación generada por una decisión administrativa inadecuada, y visualizar una ruta
que permitiera obtener al gobierno nacional, los recursos para resolver este conflicto.
En reunión del 26 de agosto de 2012 se posibilitó el camino, logrando una adición
presupuestal al Incoder de 55.000 millones de pesos para resolver problemas de tierras
en el Departamento del Cauca. Entre estas cinco instituciones estatales se ratificó
nuevamente a la Contraloría General de la República, por ser este el único órgano del
Estado en quienes las comunidades confiaban, como vocera y representante ante esta
ciudadanía de las decisiones allí tomadas y de las acciones a realizarse a futuro, con
el fin de resolver el conflicto.
En consecuencia, la CGR sirvió de veedor en la Asamblea General del Cabildo de
Toribio, llevada a cabo el 23 de septiembre de 2012, en la cual por mayoría, más de
tres mil indígenas aprobaron ofertar la finca San Rafael al Incoder, con el fin de ser
entregada a los afrodescendientes del Consejo Comunitario de Zanjón de Garrapatero.
La condición: que el Incoder priorizara este conflicto, y con parte de la adición presu76
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
puestal comprara para el Cabildo de Toribio, las mismas hectáreas
con la que cuenta San Rafael, en el Norte del Cauca.
La Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca (ACIN),
una delegación del Cabildo de Toribio, los consejos comunitarios
de Zanjón de Garrapatero y rio Cauca, se dieron a la tarea de encontrar tierras en el Norte del Cauca, con un número similar de
hectáreas a San Rafael -517 has-; localizando diferentes opciones
con una excelente ubicación para la comercialización de futuros
proyectos productivos.
Respuestas institucionales tardías
Desde el mes de noviembre de 2012, el Incoder ha venido
adelantando las acciones de verificación de escrituras y matrícula
inmobiliaria de la fincas; lo mismo que levantamientos topográficos; estudios de terreno y avalúos; pero la población se cansa de
esperar. El 31 de octubre de 2013 representantes de varios consejos comunitarios del Cauca, incluidos Zanjón de Garrapatero y rio
Cauca, ocuparon de manera pacífica las instalaciones del Incoder
territorial Cauca, en la ciudad de Popayán, con el fin de exigirle al
Gobierno el cumplimiento de los acuerdos establecidos desde hace
más de año y medio, entre los cuales estaba contenido la titulación colectiva de 28 predios en los Valles Interandinos, siendo San
Rafael un referente permanente en estas demandas.
Siendo así, los voceros de la Mesa afro-caucana se declararon
en “Asamblea Permanente” y pidieron una vez más el acompañamiento de este órgano de control en las negociaciones. El 9 de
noviembre del presente año, la CGR estuvo presente en la mesa
de negociación entre el gobierno nacional, representado por el
Viceministro de Desarrollo Rural, Director (E) del Incoder, Aníbal
Fernández de Soto y la Mesa Territorial Afrocaucana, en la cual
se dio por terminada la toma a las instalaciones de la territorial
Cauca Incoder, posterior firma de acuerdos y compromisos, siendo
pertinente anotar que el numeral b) reza así: “A más tardar el 15
de diciembre de 2013 el Incoder dará por terminado el proceso de
adjudicación de los predios priorizados en la Mesa Afrocaucana…3”
La CGR, ha sido, pues, coadyuvante y punto de enlace
interinstitucional. Por su intermedio se ha llevado a cabo la
reanudación de diálogos entre
las comunidades afectadas, lo
mismo que mesas de trabajo
entre el Departamento Nacional de Planeación, Ministerio
de Hacienda, Ministerio del Interior e Incoder; puente entre
la ciudadanía y la institucionalidad; así mismo, garante entre
la accidentada relación entre
estos grupos étnicos y entes
del Gobierno, con el objeto de
encontrar caminos técnicos y
presupuestales de solución al
conflicto. La propia Contralora
General de la República ha estado al frente de esta situación
y ha informado del asunto a los
ministros de Hacienda, Agricultura e Interior, así como al propio Presidente de la República.
Hoy, el camino de solución
parece expedito. Falta, como
paso final, concretar esa voluntad negociadora entre el Incoder y estos dos grupos étnicos;
solo así, este órgano de control
consideraría que, de la mano
del gobierno nacional, el trabajo mancomunado, da frutos a
favor de los ciudadanos.
Este caso, además de lo ya expuesto, debe mover al aparato
estatal en defensa del derecho fundamental a la vida, puesto que
se han sacrificado inútilmente dos comuneros indígenas, en medio
de la no activación del Estado para solucionar el conflicto, lo cual
hace muy pertinente la intervención de la Contraloría General de
la República, con el ánimo de coadyuvar en el cumplimiento de
los fines esenciales del Estado, y de paso evitar que situaciones
violentas y de hecho, generen daños fiscales que los ciudadanos
no deben sobrellevar.
3 Acta reunión mesa negociación Mesa Territorial Afrocaucana. Noviembre 9 de
2013. Pág.4
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
77
Ley de víctimas
y restitución de tierras
Indemnización a víctimas,
sostenibilidad fiscal
y política macroeconómica
Néstor Rubiano Páez*
Un sector de la opinión en Colombia afirma que algunos fallos judiciales que implican gasto público ignoran por completo las restricciones financieras del Estado, mientras
que desde la orilla opuesta se considera que los derechos constitucionalmente otorgados
a los ciudadanos no pueden coartarse bajo ninguna circunstancia.
El caso de la indemnización administrativa otorgada por la Ley 1448 de 2011 a las
víctimas del conflicto interno lleva a su tensión máxima este debate a causa del elevado
número de personas victimizadas y la cuantiosa suma adeudada por el Estado. Este artículo analiza esta disyuntiva y propone una política para superar el dilema en el marco
de la Constitución Política.
En la primera sección se presentan algunos conceptos elementales y esenciales de
los pensadores clásicos del liberalismo económico (Smith, Ricardo y Keynes) para mostrar que ellos poseían una ética social explícita en materia de distribución del ingreso
nacional. En la segunda parte se reseñan autorizados estudios empíricos internacionales
sobre las conexiones entre equidad económica, instituciones políticas y crecimiento económico. En la tercera sección proponemos una política macro-económica para cancelar
rápidamente la indemnización administrativa a los millones de víctimas del conflicto
interno evitando al máximo los riesgos inflacionarios y el endeudamiento público.
El Estado, los mercados y la distribución del ingreso en el liberalismo económico
A fines del siglo XVIII Adam Smith consideraba a la “economía política” como1:
“(…) una ciencia del hombre de estado o legislador que se plantea dos objetivos
distintos: en primer lugar, conseguir un ingreso o subsistencia abundantes para el
pueblo, o más precisamente, que el pueblo pueda conseguirla por sí mismo; y en se* Economista (U. Andes) y master en economía (U. París 1), asesor CGR.
1 SMITH A. (1776). La Riqueza de las Naciones, Alianza Editorial, 1994, Madrid. (Libro IV, introducción).
78
340. ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
gundo lugar, proporcionar al Estado o comunidad un ingreso suficiente para pagar
los servicios públicos”
Aparecen en escena dos grandes agentes sociales. De una parte, el Estado y de otra
una multitud de individuos actuando por su cuenta y riesgo (produciendo y consumiendo, comprando y vendiendo bienes y servicios) y conforman “los mercados”. Enseguida Smith postula la existencia de una “mano invisible” que concatena los intereses
egoístas de esa miríada de individuos2:
“En la medida en que todo individuo procura en lo posible invertir su capital en
la actividad nacional y orientarla para que su producción alcance el máximo valor, necesariamente trabaja para hacer que el ingreso anual de la sociedad sea el
máximo posible (…) él busca solo su propio beneficio, pero en este caso como en
otros una mano invisible lo conduce a promover un objetivo que no entraba en sus
propósitos”
Así, una fuerza ordenadora y externa a los individuos logra imponerse de modo
que los intereses particulares no chocan con el interés colectivo (en este contexto,
el máximo ingreso nacional). Smith no ofrece mayores explicaciones sobre su “mano
invisible” aunque puede interpretarse de sus propios textos que la especialización del
trabajo y del conocimiento entre las personas las liga férreamente, haciéndolas a todas
mutuamente dependientes. Algunos autores contemporáneos ven en la “mano invisible” costumbres y hábitos sociales; otros, fuerzas biológicas (instintos) que empujan a
los homo sapiens hacia la cooperación. También podrían calificarse a Smith de teísta
consumado puesto que la “mano invisible” puede sustituirse sin dificultad por el concepto “Dios”3.
Según Smith el Ingreso Nacional (PIB) se reparte en tres clases sociales: a) los
propietarios del suelo rural y urbano b) los propietarios del capital (maquinarias, herramientas, instalaciones fabriles y dinero para sostener los procesos productivos) y c)
los trabajadores. Los ingresos de estos tres grupos se denominan, rentas, ganancias y
salarios, respectivamente.
Smith no discute la justicia (o injusticia) de la repartición de la riqueza (tierras y
capital) entre los individuos y la considera un dato de partida en su análisis4. Admite
que existe una confrontación permanente entre los tres grupos sociales por la distribución del ingreso (diferente a la riqueza) y adopta una postura ética y política que
no admite dudas5:
2 Ibid, (Libro IV, cap.2), cursivas mías.
3 Un cotejo del Smith teísta de la “Teoría de los Sentimientos Morales” versus el Smith científico empirista de
la “Riqueza de las Naciones”, es realizada por VINER J. (1927). Adam Smith y el “laissez faire”, publicado en,
Spengler J. y Allen W. editores (1971), “El pensamiento económico de Aristóteles a Marshall”, Tecnos, Madrid.
4 Posteriormente, Marx denunciará enérgicamente esta omisión analítica del liberalismo económico y afirmará
que tras la desigualdad inicial en la riqueza se esconden la guerra y el despojo violento de enormes segmentos de
la población que luego conformarán el proletariado moderno. MARX K. (1867). El Capital. Crítica de la Economía
Política. (Tomo I, cap. X, El secreto de la acumulación originaria de capital).
5 La riqueza puede definirse como el conjunto de activos productivos (tierras y capital) con que cuenta la sociedad en un momento del tiempo. El ingreso es el conjunto de bienes y servicios generados por tales activos en
conjunción con el trabajo humano, durante un período de tiempo (un año, digamos). En contabilidad, la riqueza
es una variable “saldo” y el ingreso nacional una variable “flujo”.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
79
Ley de víctimas y restitución de tierras
“(…) los salarios corrientes dependen en todo lugar del contrato
que se establecen normalmente entre dos partes, cuyos intereses en modo alguno son coincidentes” (op.cit., p.110).
(…) Los sirvientes, trabajadores y operarios de diverso tipo,
constituyen la parte más abundante de cualquier gran sociedad
política. Ninguna sociedad puede ser floreciente y feliz si la
mayor parte de sus miembros es pobre y miserable. Es justo que
aquellos que proporcionan alimento, vestimenta y alojamiento
para todo el cuerpo social, reciban una cuota del producto de
su propio trabajo suficiente para estar ellos mismos bien alimentados, vestidos y alojados”. (op.cit., p.126)
Smith presta especial atención al conflicto entre salarios y ganancias. El valor de una mercancía es, en general, igual a la cantidad de trabajo humano requerido para producirla; ahora, en el
capitalismo el trabajo es una mercancía como cualquiera otra y su
valor (el salario) corresponde a la “cantidad de cosas necesarias y
cómodas para la vida que se dan a cambio de él” (p.68). Es decir, el
salario debe permitir la compra de una canasta de bienes de consumo requeridos por el trabajador para su subsistencia. Pero dado
que el mercado laboral está sujeto también a las fluctuaciones de
la oferta y la demanda, el salario monetario puede ascender (o
descender) afectando la capacidad de compra (el salario real) de
los trabajadores.
A ese mecanismo de mercado que explica las fluctuaciones del
salario real Smith añade factores políticos y demográficos. Uno,
la mayor capacidad organizativa de los empresarios por ser muy
pocos en comparación con los asalariados. Dos, la mayor influencia
de los empresarios sobre las decisiones del Estado particularmente
en la legislación laboral. Finalmente, señala a las tasas de natalidad
y mortalidad de los trabajadores que afectan la oferta laboral y, por
ende, el salario monetario.
Afirma que lo más conveniente para los asalariados es una
alta tasa de crecimiento del PIB que eleve en el corto plazo la
demanda por trabajadores y, consecuentemente, el salario: “(…)
lo que ocasiona una subida en los salarios no es el tamaño de la
riqueza nacional sino su permanente crecimiento” (p.114, cursivas nuestras).
Pero los sindicatos contemporáneos también pueden citar a
Smith a su favor porque altos salarios hacen más placentero el trabajo, elevan la productividad del trabajador y reducen así los costos
de producción de los empresarios:
“(…) así como la remuneración abundante del trabajo estimula
la procreación, también incrementa la laboriosidad del pueblo
llano (…) cualquier cualidad humana mejora en proporción al
incentivo” (p.129).
80
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
“(…) el incremento de los salarios eleva el
precio de muchas mercancías (…) y por ello
tiende a disminuir su consumo, (…) pero la
misma causa que sube los salarios, o sea, la
expansión del capital, tiende a aumentar la
capacidad productiva del trabajo” (p.136)
La argumentación de Smith sobre el conflicto
salarios-ganancias es retomada en lo esencial por
David Ricardo unos 30 años después6. Elevados
salarios, afirma este último, son preferibles a altas ganancias, lo que constituye una declaración
de su ideal de justicia distributiva; sin embargo,
en el capitalismo las altas ganancias en el presente pueden traducirse en altos salarios futuros por
la causalidad ya conocida: se eleva la inversión,
el PIB, la demanda de trabajo y el salario. Recomienda a los trabajadores controlar la natalidad
en sus hogares para contener la oferta laboral y
presionar al alza los salarios.
En esta apretada síntesis de algunas facetas
de Smith y Ricardo deseamos poner de relieve lo
siguiente. Primero, no discuten la desigual distribución de la riqueza (activos productivos) entre los individuos. Segundo, su ideal de justicia
distributiva del ingreso (el PIB) es que la mayor
porción debe pertenecer a los trabajadores dado
que ellos son la mayoría de los ciudadanos. Tercero, este ideal distributivo no está garantizado
en la economía capitalista porque ningún individuo puede controlar la diversidad de factores que
afectan la oferta y la demanda laborales.
Por otra parte, la idea de una “mano invisible”
tiene implicaciones trascendentales. Si una fuerza supra-humana rige las interacciones económicas de los individuos (producir, comprar, vender
y consumir bienes y servicios) conduciendo a la
sociedad hacia el máximo PIB, hacia la eficiencia,
entonces el Estado debe intervenir lo mínimo estrictamente necesario en la vida económica y no
estorbar a “los mercados”. Smith es explícito a
este respecto:
“Libertad natural consiste (…) en que toda
persona, en tanto no viole las leyes (…) queda
en perfecta libertad para perseguir su propio
interés a su manera y a conducir su trabajo y
su capital hacia la competencia con otros (…).
El soberano queda absolutamente exento de
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
dirigir esta labor (…): ninguna sabiduría ni
conocimiento humano podrá jamás ser suficiente para hacer aquello”
Como recordará el lector uno de los objetivos
centrales de la economía política es según Smith
“(…) proporcionar al Estado o comunidad un ingreso suficiente para pagar los servicios públicos”.
¿Y cuáles son esos “servicios públicos”? ¿Y cuál
el ingreso “suficiente” del Estado para pagarlos?
No es casualidad que Ricardo haya titulado su
principal obra “Principios de economía política y
Tributación”. Su amplia visión de la organización
capitalista avizoraba ya que la lucha de los grupos sociales por la distribución del ingreso y de la
riqueza se libraría también en un nuevo escenario: las finanzas del moderno estado burocrático.
Durante el siglo XX los cultores del liberalismo económico elaboraron una teoría que intenta
delimitar con alguna claridad qué tipo de actividades deben quedar a cargo del Estado. Reconocen que la “mano invisible”, es decir, “los
mercados”, exhiben las fallas que enumeramos
a continuación. i) La competencia o los intereses
creados pueden dar lugar a monopolios u oligopolios ii) Hay bienes y servicios necesarios a la
sociedad que no son buen negocio para ningún
particular (por ejemplo: sistemas de semáforos,
alcantarillados, arborización, policía, etc.) iii) Las
transacciones de dos individuos pueden dañar o
beneficiar a un tercer individuo ajeno a la transacción iv) algunas actividades son monopolios
naturales (redes de transmisión eléctrica, sistemas
de transporte masivo…). En vista de las anteriores
anomalías el Estado debe intervenir para i) promover la competencia ii) producir bienes y servicios “públicos”7 iii) corregir las externalidades y
iv) intervenir los monopolios naturales.
6 Ver, RICARDO D. (1817). Principios de Economía Política
y Tributación, capítulos 1: secciones 1 a 4 (teoría del valor),
cap. 4 (precio natural y precio de mercado) y cap. 5 (sobre los
salarios). Y también, HOLLANDER S. (1979), La Economía de
David Ricardo, FCE, 1988, México D.F. capítulo X (teoría de la
política económica).
7 En economía un “bien público” es aquél que cumple varios requisitos. Que los individuos no puedan rivalizar por su
consumo y que nadie pueda ser excluidodel mismo; adicionalmente, que sea imposible identificar los consumos individuales. Ejemplos: la descontaminación ambiental, el sistema de
semáforos de una ciudad, los servicios de vigilancia.
81
Ley de víctimas y restitución de tierras
Un liberal clásico del siglo XX, Keynes, añadió otra crucial función al Estado democrático moderno: salvar al capitalismo de sus crisis cíclicas. En épocas de recesión
(caída persistente del PIB) el Estado debe endeudarse o emitir dinero para financiar
más gastos públicos y también reducir las tasa de interés, todo con el fin de reanimar
a los mercados; en épocas de prosperidad debe hacer lo contrario. A estas actividades
la jerga de los economistas las denomina “estabilización macroeconómica”. Finalmente, las luchas políticas e ideológicas de la sociedad moderna impusieron al Estado
democrático una función redistributiva del ingreso (v) a través del sistema tributario
y del gasto público.
Aclaradas las funciones económicas atribuidas al moderno Estado democrático
y burocrático en el capitalismo, veamos ahora la relación que guardan entre sí los
siguientes fenómenos:
• El conflicto distributivo entre salarios y ganancias;
• Los derechos políticos, económicos y ambientales de los ciudadanos;
• Las finanzas públicas (ingresos, gastos, deuda).
El otorgamiento de derechos a los ciudadanos exige del Estado gastos que debe
cubrir con sus ingresos, de los cuales una enorme proporción son tributos (impuestos)
cobrados a los particulares. El monto del recaudo tributario depende directamente del
ingreso logrado por toda la sociedad, es decir, del PIB. Ahora bien, los empresarios
argumentan que mayores impuestos recortan sus ganancias, por ende, sus inversiones,
el gasto agregado de la economía y, finalmente, contraen el PIB; el mismo argumento
se esgrime ante los aumentos de salarios que reducen sus ganancias. Desde su perspectiva lo mejor para la sociedad es entonces mantener altas las ganancias ya que ello
garantiza un mayor PIB y por tanto mayores ingresos tributarios.
Esta argumentación es completamente familiar en Colombia en las anuales polémicas sobre el incremento del salario mínimo monetario o sobre reformas tributarias
que eleven los tributos a las clases más pudientes8. Pero el argumento tiene más de
dos siglos como vimos en la sección anterior.
Otras variantes del antiguo argumento ofrecido por los empresarios y algunos
representantes del Gobierno son las siguientes. Mayores salarios obligan al despido
de trabajadores y elevan el desempleo; lo aconsejable es entonces reducir los salarios
para emplear a más personas. Y esta otra. Las elevaciones del salario mínimo son una
injusticia con los trabajadores informales que devengan…menos de un salario mínimo
(!) porque los empresarios no podrán emplearlos formalmente al salario mínimo; es
decir, la equidad consiste no en transferir dinero de los más ricos a los más pobres,
sino en transferirlo de los pobres hacia los aún más pobres.
8 La Contraloría General de la República (CGR) ha subrayado en diversas oportunidades que la reforma tributaria recientemente adoptada implica una reducción importante de recursos debido a la fuerte desgravación de
que fueron objeto las rentas de capital, escasamente compensada con un aumento del gravamen a un sector
de las rentas de trabajo. Dada la gravísima situación social que enfrenta el país y la magnitud del fenómeno
de desplazamiento forzado y victimización y teniendo en cuenta la situación macroeconómica y la situación
financiera internacional, la CGR ha propuesto en diversas oportunidades crear fuentes alternativas de recursos
a través de variados instrumentos como la prórroga del impuesto al patrimonio con un diseño más progresivo y
amplio de su base, el fin de las exenciones tributarias, el fortalecimiento de las políticas de extinción de dominio
o la emisión monetaria que permita pagar la indemnización administrativa estipulada en la ley.
82
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Naturalmente, los sindicatos pueden argumentar, en contra de lo
antes afirmado, que los salarios altos son muy favorables al capitalismo en el largo plazo porque les otorga un gran poder de compra de
bienes de consumo que producen las empresas. El ingreso nacional en
manos de los asalariados conviene más al sistema productivo porque
los trabajadores gastan una mayor proporción de su ingreso que los
empresarios, es decir, su propensión al consumo es mayor.
¿Pero, en verdad, la equidad afecta negativamente al PIB como
parecen argumentarlo sistemáticamente los empresarios?
Crecimiento económico, equidad e instituciones políticas: estudios empíricos
De hecho, el capitalismo puede operar con distribuciones del ingreso justas (por ejemplo, los países escandinavos, Europa occidental)
y muy injustas (caso de Colombia, y en general, los países latinoamericanos); incluso un mismo país puede hacer crecer su PIB con distribuciones justas e injustas. Veamos el caso de Colombia (gráficos 1 y
2): durante el período 2000-2011 la participación de los salarios en el
valor agregado decrece sin remedio a favor de las ganancias y, pese a
ello, el PIB real crece9.
Gráfico 1
Distribución del PIB de Colombia
9 Las gráficas han sido construidas con las cuentas nacionales publicadas en la web del DANE.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
83
Ley de víctimas y restitución de tierras
Gráfico 2
PIB real de Colombia
Veamos ahora alguna evidencia internacional. Aunque algunas
teorías modernas rivalizan sobre el factor determinante del crecimiento económico en el largo plazo, podemos dar por sentado que este
exige, cuando menos, la acumulación de capital fijo (maquinaria, herramientas, infraestructura…) y de conocimientos en las mentes de las
personas; a estos factores los economistas modernos han añadido las
instituciones políticas y jurídicas de los países. A continuación transcribimos los principales resultados de autorizados estudios empíricos
recientes sobre la conexión entre instituciones políticas, crecimiento
económico y equidad10:
• “La inestabilidad política (medida como los cambios frecuentes de
régimen político, la agitación política o la violencia) está negativamente correlacionada con el crecimiento económico, en estudios
de secciones transversales de países” 11.
• La mejor protección de los derechos de propiedad está positivamente correlacionada con el crecimiento económico.
• Los derechos políticos y la incidencia de la democracia están fuertemente correlacionados con el nivel del PIB. La causalidad inversa, el
10 Estos resultados han sido extractados de, PERSSON T. y TABELLINI G. (2000), Political Economics: Explaining Economic Policy, MIT Press, London, capítulo 14, p.373, cursivas mías.
11 Una “sección transversal” observa el desempeño de varios países en un (1) mismo
momento del tiempo. Una “serie de tiempo” se refiere a estudios estadístico de un (1)
país observado a través del tiempo, digamos, varios años. Varios países observados durante varios años conforman un “panel”.
84
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
efecto de la democracia sobre el crecimiento económico, arroja resultados estadísticos que no son confiables.
• “La inequidad en la distribución del ingreso, de la riqueza o de la tierra está negativamente correlacionada
con el crecimiento económico futuro, en secciones
transversales de países. Por
otra parte, la evidencia
concerniente al efecto del
crecimiento sobre la distribución (curva de Kuztnets)
es bastante mezclada, no
concluyente, sea en series
de tiempo o en secciones
transversales de países”.
Es decir, i) la inequidad restringe el crecimiento del PIB y
ii) el crecimiento del PIB mejora
la equidad en unos casos y en
otros la desmejora. Este segundo resultado ha conducido al
gremio académico hacia una
sospecha obvia: son las instituciones políticas y jurídicas
de un país las que explican, en
gran medida, que el crecimiento económico se reparta en
forma equitativa o inequitativa
entre los grupos sociales.
Es difícil omitir aquí el reciente análisis del Nobel Stiglitz
(2012) sobre la economía y la
sociedad norteamericanas cuya
inequidad ha progresado en tal
medida y su Estado se ha debilitado tanto frente a los intereses privados, que variados
analistas no dudan en calificar
a los Estados Unidos como una
potencia militar y tecnológica
“en vías de subdesarrollo”12.
Si la inequidad restringe el
crecimiento del PIB entonces el
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
capitalismo en Colombia no va por buena senda, a juzgar por los
gráficos 1 y 2 que evidencian la tendencia regresiva de la distribución del ingreso en el siglo XXI. La concentración en la propiedad
de la tierra, del capital fijo y del sistema bancario, es muy aguda
y pequeños grupos empresariales son también dueños de los principales medios de comunicación (canales de televisión y diarios).
El salario mínimo legal mensual es, con alta probabilidad, bastante inferior al valor de la canasta de consumo básico, dato este
que en Colombia parece ser un secreto de Estado que los empresarios y economistas del gobierno se niegan a discutir abiertamente. Sin embargo, el país logró reducir la tasa de pobreza de
39.8% en 2011 a 37.8% en 2012; igualmente en 2012 tan solo
el 10.6% de la población es más pobre que esos pobres (índice
de miseria). Adicionalmente, Colombia en materia de desigualdad
salió “(…) de ese vergonzoso segundo puesto del país más desigual de la región y (…) séptimo del mundo”, pero se desconoce
el nuevo honroso puesto13.
Indemnización a víctimas, sostenibilidad fiscal y macroeconomía
Hemos discutido al nivel de grandes agentes sociales (Nación,
empresarios, asalariados, Estado) y sus ingresos agregados (PIB,
ganancias, salarios, ingresos tributarios) algunas conexiones básicas entre conflicto distributivo, PIB y finanzas públicas, en el largo
plazo.
Los estudios empíricos son claramente favorables a la hipótesis
según la cual la equidad en la distribución de la riqueza y del ingreso está positivamente correlacionada con el crecimiento del PIB.
Por otra parte, hemos aclarado que para los pensadores clásicos
del liberalismo económico, una fuerte equidad es su ideal de justicia, su ética social. De allí se desprende que uno de los objetivos
del Estado democrático debe ser redistribuir el ingreso desde la
población de mayores ingresos hacia los más pobres y, para ello,
debe adoptar un régimen tributario y una estructura de gastos que
apunte a ese objetivo de medio y largo plazo.
Ahora, la postulación de ese objetivo estratégico o principio
constitucional no anula las restricciones financieras que en el inmediato plazo puede afrontar el Estado o cualquier otro agente económico (individuo, hogar, empresa…). Puesto que en este
punto nos referimos a fenómenos cuantitativos (ingresos, gastos,
déficit, endeudamiento…) las matemáticas financieras son de gran
ayuda y no sería de buen sentido ignorarlas.
12 Stiglitz J. (2012), El precio de la desigualdad, el 1% de la población tiene lo que
el 99% necesita, Taurus, Bogotá D.C., 2012.
13 Ver, diario Publimetro, Bogotá D.C. abril 19 de 2013. P.6.
85
Ley de víctimas y restitución de tierras
Para estudiar la situación financiera del Estado en el inmediato y medio plazo los libros de
texto se refieren al concepto de “sostenibilidad
fiscal” cuya idea esencial presentamos enseguida.
En cada período de tiempo (un mes, un año) un
agente económico obtiene ingresos y ejecuta gastos; si estos últimos exceden al ingreso se incurre
en un déficit. Gracias al crédito (endeudamiento)
el agente puede cubrir hoy ese déficit y pagar en
el futuro los intereses y el capital adeudado; se
supone que desea siempre honrar el servicio de
la deuda (pago periódico de intereses y amortización del capital).
Se entiende que la posición financiera del
agente es “insostenible” cuando debe adquirir
deuda nueva para pagar intereses de deuda antigua. Ello equivale a afirmar que la posición es
“sostenible” cuando la deuda actual se pagará
en el futuro con ahorros o ingresos del agente.
Tratándose del Estado nos referimos a “sostenibilidad fiscal” la cual es afectada directamente por
las siguientes variables:
i) Variación del PIB (del cual dependen los ingresos tributarios).
ii) Variación del superávit primario del Estado
(ingresos menos gastos sin intereses).
iii) Tasa de interés real de la deuda.
iv) Tasa de cambio (relevante para la deuda contratada en moneda extranjera).
v) Tasa de descuento (valoración del tiempo por
parte del Gobierno).
El análisis matemático inscribe las anteriores
variables en ecuaciones muy detalladas y de gran
utilidad para la planeación financiera del Estado
que no es indispensable discutir aquí14. Queremos
sí poner de manifiesto dos cosas: Primero, que el
PIB es una variable de difícil predicción y ello dificulta el análisis de sostenibilidad de largo plazo.
14 Una exposición matemática e institucional clara con referencias a la principal literatura moderna se encuentra en,
LOZANO I, y CABRERA E. (2009), Una nota sobre la sostenibilidad fiscal y el nexo entre los ingresos y gastos del gobierno
colombiano, Borradores de economía, noviembre de 2009,
Banco de la República, Colombia.
86
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Segundo, que el Estado es un agente cualitativamente diferente de los hogares y las
empresas por una razón fundamental: tiene el poder soberano de emitir dinero porque
representa a la comunidad y esta reconoce que la moneda es solo un objeto, una herramienta, una convención social. Por lo tanto, en situaciones de emergencia el Estado
puede resolver fácilmente su endeudamiento u obligaciones constitucionales, siempre
y cuando contemple la situación macroeconómica.
En un contexto de grave desigualdad discutimos ahora el asunto de la financiación
de la indemnización administrativa a las víctimas de la violencia en Colombia, ordenada por la Ley 1448 de 2011. El cuadro 1 presenta una estimación del número de
Víctimas del conflicto interno de Colombia registradas por la UARIV a febrero de 2013:
estamos hablando de alrededor de 5.845.002 personas de las cuales cerca del 82.7%
sufrieron desplazamiento forzoso15.
Cuadro 1
Víctimas del conflicto registradas ante la UARIV a noviembre de 2013
HECHO VICTIMIZANTE
PERSONAS
%
Abandono o Despojo Forzado de Tierras
7.169
0,12%
Acto terrorista
46.906
0,76%
Amenaza
93.309
1,52%
Delitos contra la libertad y la integridad sexual
3.301
0,05%
Desaparición forzada
98.588
1,60%
victimas directas
27.012
0,44%
victimas indirectas (parientes)
71.576
1,16%
Desplazamiento
5.087.092
82,72%
Homicidio
677.543
11,02%
victimas directas
182.038
2,96%
victimas indirectas (parientes)
495.505
8,06%
Minas Antipersonal
10.102
0,16%
Perdida de Bienes Muebles o Inmuebles
70.944
1,15%
Secuestro
28.462
0,46%
victimas directas
21.684
0,35%
victimas indirectas (parientes)
6.778
0,11%
Sin información
9.075
0,15%
Tortura
9.570
0,16%
7.471
0,12%
TOTAL suma
Vinculación de niñas, niños y adolescentes a grupos armados
6.149.532
100%
TOTAL PERSONAS según UARIV
5.845.002
Fuente: Página web de la UARIV consultada en noviembre 12 de 2013.
15 Las filas del cuadro 1 han sido tomadas literalmente de la UARIV; sin embargo la sumatoria de personas del
cuadro (6.14 millones) excede el total de personas informado por la UARIV en la misma web (5.84 millones). La
entidad advierte que “(…) por la naturaleza dinámica del Registro Único de Víctimas y debido a los procesos de
depuración de la información, se generan cambios en las cifras presentadas a través del tiempo”.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
87
Ley de víctimas y restitución de tierras
La Ley 1448 de 2011 y el Decreto reglamentario 4800 de 2012
fijaron los montos de indemnizaciones administrativas a que tienen
derecho estas personas16. Para el caso de desplazamiento forzoso la
normatividad vigente establece que la indemnización se pague por
grupo familiar, no por individuo, lo que obliga a hacer algunos supuestos sobre el tamaño de estos grupos para estimar la indemnización total. En el cuadro 2 hemos supuesto que las familias están compuestas por grupos de entre 3 y 6 personas y que estos se distribuyen
uniformemente. El resultado es una indemnización total de alrededor
de $19.23 billones. A este valor debemos adicionar las indemnizaciones que deben pagarse individualmente arrojando una deuda total del
Estado a las víctimas, por este concepto, de unos $38.88 billones (ver
cuadro 3).
Cuadro 2
Estimativo de indemnización a Víctimas de Desplazamiento Forzoso
Número de personas
por grupo familiar
Porcentaje del total de
desplazados
3
25%
4
5
6
TOTAL
Grupos familiares
estimados
indemnización estimada
($ millones año 2013)
423.924
$ 6.747.392
25%
317.943
$ 5.060.544
25%
254.355
$ 4.048.435
25%
211.962
$ 3.373.696
1.208.184
$ 19.230.066
100%
Fuente: Total personas desplazadas tomadas de cuadro 1 y cálculos de la CGR.
Total Personas Desplazadas
5.087.092
salario mínimo mes (smmv) año 2013
$ 589.500
27 smmv
$ 15.916.500
16 Recientemente, la Sentencia SU 254 de abril de 2013 de la Corte Constitucional ordenó
que, en ciertos casos, las víctimas de desplazamiento forzoso recibiesen 27 salarios (smv)
y no 17 como aparece en el decreto mencionado.
88
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Cuadro 3
Estimativo de indemnización administrativa total (a noviembre de 2013)
HECHO VICTIMIZANTE
INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA
PERSONAS
Abandono o Despojo Forzado de Tierras
SMMV
$ millones
7.169
0
Acto terrorista
46.906
0
Amenaza
93.309
0
Delitos contra la libertad y la integridad sexual
Desaparición forzada
Desplazamiento
Homicidio
Minas Antipersonal
Otro
3.301
30
58.378
98.588
40
2.324.705
5.087.092
27
19.230.066
677.543
40
15.976.464
10.102
30
178.654
1
0
Perdida de Bienes Muebles o Inmuebles
70.944
0
Secuestro
28.462
40
671.134
Sin información
9.074
27
144.426
Tortura
9.570
30
169.245
Vinculación de Niños Niñas y Adolescentes
7.471
30
132.125
TOTAL
6.149.532
38.885.198
Fuente: Número de personas por hecho victimizante tomadas de la web de la UARIV y cálculos de la CGR; indemnización por
desplazamiento tomada de cuadro 2.
Ahora, debe restarse la indemnización cancelada por el gobierno nacional en los años 2012 y 2013 para obtener su deuda actual
por este concepto: $37.47 billones (ver cuadro 4).
Cuadro 4
Estimación de Indemnización administrativa pendiente de pago a noviembre de 2013
INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Total adeudada a noviembre 2013
$ MILLONES
38.885.198
Pagada año 2012
761.291
Pagada año 2013
652.092
Saldo Pendiente a noviembre de 2013
37.471.815
Fuente: Las sumas pagadas en 2012 y 2013 han sido tomadas de las ejecuciones presupuestales de la UARIV (Informe de rendición de cuentas septiembre 30 de 2013). El rubro “pagos” para 2012 y “apropiación” para 2013.
Esta importante suma es situada ahora en un contexto macroeconómico (ver cuadro 5) con las cifras disponibles para el año
2012. ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
89
Ley de víctimas y restitución de tierras
Cuadro 5
Indemnización Administrativa y Variables macroeconómicas
Variable
Fuente de información
INDEMNIZACIÓN
ADMINISTRATIVA
PENDIENTE / VARIABLE
37.472
CGR
-
PIB 2012 (estimado)
636.782
PIB 2011 preliminar del
DANE ajustado con la
inflación al consumidor
observada en 2012
5,9%
BALANCE FISCAL GNC (-2,4% del PIB)
-15.283
Minhacienda, porcentajes
tomados de “Comunicado
de Prensa 026, Marco Fiscal
de Mediano Plazo 2012”
-245,2%
DEUDA GNC (35,1% del PIB)
223.511
INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA
PENDIENTE
Valor año 2012
($ miles
de millones)
16,8%
INGRESOS TRIBUTARIOS
99.226
DIAN - Ingresos Tributarios
administrados por la DIAN
1970-2012
37,8%
MEDIOS DE PAGO (a+b)
73.234
51,2%
depósitos en cuenta corriente (a)
38.536
efectivo (b)
34.699
DANE: Boletin de Prensa
12, marzo 21 de 2013,
cuadros 9 y 10
BASE MONETARIA (b+c)
56.463
66,4%
efectivo (b)
34.699
108,0%
reservas para encaje ´©
21.765
172,2%
97,2%
108,0%
Fuente: Cálculos de la CGR con datos suministrados por las fuentes.
Si la indemnización fuese pequeña respecto de la economía su
pago inmediato sería un tema de fuentes de financiación, exclusivamente. Pero este no es el caso: a causa de su elevado monto
el pago inmediato ejercería un impacto macroeconómico considerable. En efecto, la indemnización pendiente representa el 5.9%
del PIB y 2.45 veces el déficit fiscal del gobierno nacional central
(GNC). Igualmente equivale al 37.8% del recaudo tributario total,
el 16.8% de la deuda del GNC y el 51.2% de los medios de pago
de la economía colombiana (efectivo más depósitos en cuenta corriente).
El GNC proyecta pagos graduales hasta el año 2021 lo que
significa que millones de víctimas deberán esperar varios años en
condiciones de gran vulnerabilidad (desarraigo de su lugar de origen, bajo nivel de ingreso, desempleo, dolor síquico) para recibir su
indemnización. La atención a estas personas es un imperativo ético
para la sociedad colombiana y por ello examinamos enseguida una
opción de pago inmediato de todas las indemnizaciones, en particular una poco usada pero que debe contemplarse seriamente en el
caso de tragedias humanitarias como las ocurridas en nuestro país.
90
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Conclusión
El gasto del GNC se financia con las siguientes fuentes de recursos: a) ingresos tributarios b)
utilidades de sus empresas c) venta de activos d)
crédito interno y externo, y, e) emisión monetaria. Pensamos que el Estado colombiano no puede descartar esta última opción. La Constitución
Política de Colombia afirma que los 6 miembros
que integran la junta directiva del Banco de la Republica “representarán exclusivamente el interés
de la Nación” (artículo 372) y en su artículo 373:
Artículo 373. El Estado, por intermedio del
Banco de la República, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
moneda.
El Banco no podrá establecer cupos de crédito, ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate de intermediación
de crédito externo para su colocación por
medio de los establecimientos de crédito, o
de apoyos transitorios de liquidez para los
mismos. Las operaciones de financiamiento
a favor del Estado requerirán la aprobación
unánime de la junta directiva, a menos que
se trate de operaciones de mercado abierto.
El legislador, en ningún caso, podrá ordenar
cupos de crédito a favor del Estado o de los
particulares.
Este mandato es corroborado por la Ley 31 de
1992 que regula las actividades del Banco emisor:
Artículo 13. Funciones. El Banco de la República podrá desempeñar las siguientes funciones en relación con el Gobierno: (…)
b) Otorgar créditos o garantías a favor del Estado en las condiciones previstas en el artículo 373 de la Constitución Política.
Como vemos las normas constitucionales y
legales permiten al Banco central financiar al Estado sea mediante créditos o emisión monetaria,
siempre y cuando haya unanimidad en su junta
directiva.
La primera opción es, entonces, emitir y pagar de inmediato toda la indemnización admiECONOMÍA COLOMBIANA . 340
nistrativa adeudada a las víctimas. Esta abrupta
ampliación de la oferta monetaria impulsaría la
demanda agregada y el crecimiento del PIB real,
por supuesto, pero este benéfico efecto se vería
mermado por una fuerte aceleración de la inflación. Por otra parte, esa gran suma inyectada presionaría a la baja las tasas de interés y alejarían
de Colombia capitales especulativos, depreciando
el peso colombiano (elevando el precio del dólar), elevando los ingresos de los exportadores y
encareciendo las importaciones. Como vemos, la
medida trae beneficios y el problema a resolver es
una casi segura aceleración de la inflación.
Una segunda alternativa es emitir el dinero y
pagar a las víctimas en dos partes: una fracción
de inmediato y en efectivo y otra en forma de
ahorro (forzoso o voluntario) durante un período mínimo de tiempo (digamos 2 años) en los
fondos de pensiones, por ejemplo, garantizando
una rentabilidad mínima. La tercera alternativa
es emitir el dinero y ahorrarlo todo a nombre de
cada víctima, cancelándolo gradualmente y exigiendo una rentabilidad mínima al sistema financiero que, naturalmente, se abonaría a la cuenta
de cada persona.
Pero la mejor opción, a nuestro modo de
ver, es emitir el dinero, ahorrarlo a nombre de
las víctimas (o sus grupos familiares) y darles la
opción de invertirlo en soluciones de vivienda a
cambio de algún incentivo gubernamental (subsidios adicionales, crédito hipotecario con tasas
de interés preferenciales…). En esta modalidad
las economías de escala en la industria de la
construcción juegan un papel determinante (un
edificio de, digamos, 20 apartamentos de 60 m2
cada uno, es más barato que 20 apartamentos o
casas aisladas). Distintos grupos familiares pertenecientes a un mismo municipio podrían ser estimulados a asociarse voluntariamente para llevar
a cabo el proyecto inmobiliario bajo la dirección
técnica del sector privado y la supervisión estricta
del gobierno nacional y los municipales. De tal
forma, la emisión se convierte rápidamente en
ahorro e inversión y se reduce sustancialmente el
riesgo inflacionario.
Finalmente, en esta problemática es del todo
necesario mencionar una falla del Estado colombiano, a saber, su crónica incapacidad política
91
Ley de víctimas y restitución de tierras
para corregir una grave falla del mercado que obstaculiza el desarrollo económico del
país. Nos referimos al sistemático comportamiento oligopólico de su sistema bancario. Como lo atestigua la evidencia histórica su margen de intermediación (diferencia
entre la tasa de interés activa y la pasiva) y la rentabilidad sobre los activos fueron en
2011 los más altos de América Latina. Solo dos bancos poseen la mitad del sistema
y la competencia nacional y extranjera es reducida17. Pese a las repetidas quejas de
los gremios empresariales nacionales, de inversionistas extranjeros y de ciudadanos
comunes, el Estado pareciera tenerle temor a regular las tasas como se lo ordena la
Constitución y la ley 31 de 1992:
Artículo 16. Atribuciones. (..) la Junta Directiva (del Banco) podrá: (…)
e) Señalar en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no
excedan de ciento veinte (120) días, las tasas máximas de interés remuneratorio
que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre
todas las operaciones activas y pasivas, sin inducir tasas reales negativas. Las tasas
máximas de interés que pueden convenirse en las operaciones en moneda extranjera continuarán sujetas a las determinaciones de la Junta Directiva. Estas tasas
podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como la clase de operación, el
destino de los fondos y el lugar de su aplicación.
Los establecimientos de crédito que cobren tasas de interés en exceso de las
señaladas por la Junta Directiva estarán sujetos a las sanciones administrativas que
establezca la Junta en forma general para estos casos.
Con un sistema bancario oligopólico se esfuman las ventajas de una indemnización financiada con emisión ya que, como es costumbre en Colombia, la acrecentada
liquidez de la economía hará caer las tasas de interés pasivas (remuneración al ahorro)
pero mantendrá estáticas las activas (costo del crédito). Con una reducida tasa pasiva
la probabilidad mayor es que la indemnización sea gastada en bienes de consumo y
no en bienes de inversión o viviendas.
En cualquier caso el actual plan del Gobierno consistente en indemnizar gradualmente a las víctimas durante los próximos 10 años (sumados a los quinquenios y
décadas ya transcurridas desde la ocurrencia de los hechos violentos) es insostenible
en términos humanitarios. Es incluso inmoral, a la luz de las billonarias sumas que
el Estado colombiano en el pasado reciente ha destinado al salvamento del sistema
financiero, bajo el pretexto de evitar “crisis sistémicas”.
17 Ver, Diario La República, Bogotá D.C. abril 15 de 2013, reseña del estudio del FMI sobre la banca colombiana.
92
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas
y restitución de tierras
Reparación colectiva,
postconflicto y democracia:
El gran reto de la Ley de Víctimas
y Restitución de Tierras
Francis Vargas Díaz
Juan Pablo Sandoval*
La ley de víctimas y restitución de tierras de 2011y los decretos-ley para victimas indígenas, negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales tienen como objetivo fundamental
garantizar el goce efectivo de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación integral con garantías de no repetición. El goce efectivo de esos derechos debe
estar al servicio de la reconciliación nacional y del logro de la paz duradera y sostenible1.
Alcanzar estos objetivos permitiría construir unas relaciones sociales más democráticas en Colombia y avanzar concretamente en el establecimiento de un Estado Social de
Derecho en el territorio. El proceso de reparación colectiva, por sus características, es un
mecanismo de altísima importancia estratégica para lograr estos fines. Sin embargo, el
seguimiento realizado a la implementación de la ley y de los decretos-ley hace evidente
la debilidad del programa de reparación colectiva coordinado por la Unidad para las Víctimas2. Lo anterior nos lleva a concluir que el gobierno nacional y la sociedad colombiana no han comprendido la importancia estratégica del programa de reparación colectiva.
Este artículo pretende mostrar las características del proceso de reparación colectiva, su importancia estratégica y la necesidad de fortalecer el mismo. En la primera
parte mostraremos la importancia estratégica del proceso de reparación colectiva; en la
* Socióloga y economista, pertenecientes al grupo de seguimiento y monitoreo a la ley de víctimas y restitución
de tierras y a los decretos-ley para victimas indígenas, negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales. Contraloría
Delegada para el Sector Agropecuario.
1 Al respecto ver los artículos 1 y 8 de la ley 1448 de 2011.
2 La debilidad del programa de reparación colectiva se manifiesta en sus escasos avances frente a las metas establecidas en el plan nacional de atención y reparación integral a las víctimas,pero además, en las asignaciones presupuestales y el tamaño del equipo destinado para tal labor, en la falta de planificación y coordinación del programa
con otros programas dirigidos por la UARIV (como lo son la política de retornos y reubicaciones y la estrategia de
rehabilitación psicosocial llamada “entrelazando”), y los evidentes problemas de articulación interinstitucional
entre las entidades del SNARIV.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
93
Ley de víctimas y restitución de tierras
segunda mostraremos los antecedentes institucionales del
programa; en la tercera describiremos el marco legislativo
actual que estructura el programa; en la cuarta evaluaremos la
implementación del programa;
y en la quinta la coordinación y
capacidad institucional para el
desarrollo del programa.
Importancia de la reparación colectiva
La importancia estratégica
de la reparación colectiva reside
en su capacidad para generar
un conocimiento social sobre
lo ocurrido a las víctimas, que
le permita a la sociedad, en su
conjunto, entender las diferentes dinámicas del conflicto
sociopolítico armado que vivimos. Este conocimiento social
debe ser el punto de partida de
la construcción de estrategias
democráticas de superación de
los patrones de victimización,
estigmatización, y discriminación. En este sentido la participación de las víctimas a lo
largo del proceso de reparación
es fundamental, especialmente
en la construcción de la verdad
oficial y la memoria histórica.
La reparación colectiva permite armonizar los dos objetivos de la ley de víctimas y de
los decretos-ley: la reparación
integral para las víctimas y el
fortalecimiento de la democracia para lograr la paz. Desde
esta perspectiva, la reparación
colectiva consiste fundamentalmente en que el Estado trabaje, mancomunadamente, con
las víctimas para entender lo
que le sucedió, por ejemplo, a
una comunidad indígena, a un
grupo político, a una organiza94
ción social y que trate de hacerles justicia mediante un plan integral de reparación integral (PIRC).
Igualmente, consiste en propender porque la mayor parte de
la sociedad colombiana reconozca los hechos ocurridos y que sus
ciudadanos y ciudadanas se comprometan a luchar para que ese
tipo de situaciones de sistemática discriminación, estigmatización
y eliminación física de miembros de grupos, organizaciones y comunidades no vuelvan a repetirse.
La reparación colectiva tiene como puntos de partida el restablecimiento de la confianza vía el trabajo comunitario, el fortalecimiento de las organizaciones, y la construcción de una verdad
basada en la caracterización de los daños sufridos por los colectivos en tanto tales. Esta caracterización de los daños tal y como lo
describe el Grupo Pro-Reparación Integral3 implica reconocer que:
“Existe una gran diferencia entre la reparación de daños colectivos y la reparación colectiva de daños individuales. La primera
se fundamenta en el reconocimiento de los efectos que han sufrido las colectividades víctimas, como la destrucción de redes
sociales, de propuestas políticas, de cosmovisiones, de alternativas de vida y procesos de construcción de memoria; mientras
que la segunda, responde a una visión que limita los recursos
y mecanismos para la aplicación de una política de reparación
integral, en la medida en que homogeniza los daños causados
individualmente a los miembros de una comunidad” (Grupo
Pro-Reparación Integral, 2008,5)
Ahora bien, existen tres elementos fundamentales a tener en
cuenta en la implementación de un programa de reparación colectiva en Colombia: en primer lugar, el carácter diferencial y participativo de la construcción de los planes integrales de reparación
colectiva (PIRC); en segundo lugar, el reto de reparar integralmente
a las víctimas de un conflicto sociopolítico armado que no ha terminado; en tercer lugar la importancia de evidenciar los mínimos
de todo PIRC.
Frente al primer punto, es importante aclarar que si bien en el
marco del derecho a la reparación colectiva se contemplan medidas
de restitución, indemnización, rehabilitación, medidas de satisfacción y garantías de no repetición que deben ser incluidas en los
3 El Grupo de Trabajo Pro-Reparación Integral, es una coalición de organizaciones,
que desde diferentes disciplinas, trabaja en conjunto el tema de la reparación integral
y su relación inescindible con los derechos a la verdad y a la justicia. Hacen parte de
este grupo: El banco de datos del CINEP, la corporación AVRE – Apoyo a Víctimas de
la Violencia Sociopolítica pro Recuperación Emocional, la corporación colectivo de
abogados “José Alvear Restrepo”, la fundación “Manuel Cepeda Vargas”, el instituto
latinoamericano de servicios legales alternativos –ILSA, el programa de iniciativas
universitarias para la paz y la convivencia de la Universidad Nacional de Colombia
PIUPC, y la ONG Diakonia.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
PIRC, estas medidas no pueden ser homogéneas.
El carácter diferencial y participativo implica dos
retos mayores para el Estado. El primero consiste
en vencer la desconfianza hacia el Estado que
puede existir en las comunidades, los grupos y
las organizaciones sociales o políticas. El segundo, lograr que las medidas propuestas sean pertinentes para enfrentar situaciones que pueden ser
muy diferentes4.
Es por esta razón que, en términos internacionales, la determinación de los componentes
concretos de las reparaciones colectivas se encuentra en los reportes de las comisiones de la
verdad establecidas una vez finalizados los conflictos5.
Justamente, el segundo elemento a subrayar reside en el reto que se impuso la sociedad
colombiana de reparar integralmente a las víctimas de un conflicto sociopolítico armado que
no ha terminado. En este sentido, la reparación
colectiva debe permitir avanzar en el logro de los
objetivos planteados en los artículos 149 y 150
de la ley de víctimas, en especial lo referido a
las garantías de no repetición, entre ellas la desmovilización de los grupos al margen de la ley y
el desmantelamiento de las estructuras económicas y políticas que se han beneficiado y que han
dado sustento a los grupos armados6.
El tercer elemento a subrayar en el proceso
de reparación colectiva consiste en evidenciar los
mínimos de todo PIRC7. El carácter diferencial y
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
participativo de los PIRC implica evidenciar las
dimensiones jurídicas, económicas, políticas, territoriales, morales, culturales y simbólicas de la
victimización. No es otro el sentido del parágrafo
del artículo 222 del decreto 4800 que señala:
“La reparación colectiva tendrá un enfoque
transformador y diferencial en tanto propenda por eliminar los esquemas de discriminación y marginación de los sujetos colectivos,
que pudieron contribuir a la ocurrencia de los
hechos victimizantes.”8
4 En efecto, las consecuencias del conflicto sobre ciertos
colectivos pueden ser irreversibles, como lo evidencia, por
ejemplo, la pérdida de la lengua y de la cultura propia de una
comunidad indígena que es desplazada por la fuerza de sus
territorios ancestrales.
5 Al respecto ver Rosenfeld, 2010.
6 Artículo 149 y 150 de la ley 1448 de 2011.
7 Tal y como lo señala el grupo pro-reparación integral, la
caracterización de los daños debe permitir: “i) El restablecimiento de los derechos vulnerados, que partiendo de considerar a las víctimas pertenecientes a determinado sector
social como sujetos de derechos, contribuye a garantizar el
pleno ejercicio de la ciudadanía, y con ello, su participación
social y política, ii) La compensación proporcional a los perjuicios económicos causados por la vulneración de los derechos
de la comunidad, iii) La rehabilitación, que debe contemplar
estrategias de acompañamiento psicosocial orientadas a la
recuperación emocional de comunidades, organizaciones y
grupos afectados en su salud mental, iv) Las medidas de satisfacción, que promuevan el reconocimiento público de los hechos relacionados con la violencia sociopolítica que afectaron
a la colectividad en cuestión, contribuyendo a la dignificación
de las víctimas, a la recuperación y difusión de la memoria
histórica.” (Grupo Pro-Reparación Integral, 2008, 6)
8 Artículo 222 del decreto 4800 de 2011.
95
Ley de víctimas y restitución de tierras
La reparación colectiva desde una perspectiva compleja afecta a la
sociedad en su conjunto, tal y como lo resume el Grupo Pro-Reparación
Integral:
“Dentro de los efectos producidos en el conjunto de la sociedad,es
posible identificar: i) La privación de la pluralidad y de la posibilidad
de opciones diversas de construcción de lo público, lo cual favorece
la consolidación deposturas autoritarias que tienden a homogenizar
la sociedadpor medio de la institucionalización de la violencia dirigida contra sectores específicos de la población, ii) La configuración de referentes culturales, valores, representaciones, significados e
imaginarios colectivos, que justifican los crímenes perpetrados contra
determinados individuos y colectividades estigmatizadas, iii) La naturalizaciónde los mecanismos arbitrarios de control y represión social
que generan el olvido y la impunidad de violaciones a los Derechos
Humanos y Crímenes de Lesa Humanidad,iv) La criminalización de la
defensa y reivindicaciónde los Derechos Humanos, que implica el desconocimientode las libertades fundamentales y el debilitamientode
procesos organizativos orientados a la construcciónde una sociedad
más justa e igualitaria.” (Grupo Pro-Reparación Integral, 2008, 6)
Antecedentes de la reparación colectiva
Los antecedentes del programa de reparación colectiva se encuentran
en los artículos 49, 50 y 51 de la Ley 975 de 2005 que crea la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR). Dicha ley le ordenaba a
la CNRR darle lineamientos al gobierno nacional para la creación de un
programa institucional de reparación colectiva. Para cumplir tal tarea la
CNRR decidió en su momento implementar unos planes piloto que sirvieran de base para la construcción de una metodología de intervención
comunitaria en la cual se sustentara la política pública de reparación colectiva. Los planes piloto se desarrollaron en las siguientes comunidades9:
9 Al respecto ver el documento “Programa Institucional de Reparación Colectiva - PIRC” de
la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación CNRR.
96
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
(1) Corregimiento Libertad, Municipio de San Onofre, Departamento de Sucre,
(2) Comunidad afro-colombiana, Municipio de Buenos Aires,
Departamento del Cauca,
(3) Corregimiento La Gabarra, Municipio de Tibú, Departamento de Norte de Santander,
(4) Inspección El Tigre, Municipio Valle del Guamuéz, Departamento del Putumayo,
(5) Corregimiento El Salado, Municipio Carmen de Bolívar,
Departamento de Bolívar,
(6) Asociación de Trabajadores Campesinos del Carare, con
sede en el Corregimiento La India, Municipio de Landázuri,
Departamento de Santander,
(7) Asociación Caminos de Esperanza – Madres de la Candelaria, con sede en el Municipio de Medellín, Departamento de
Antioquia, y
(8) Sindicato de Profesores de la Universidad de Córdoba, Municipio de Montería, Departamento de Córdoba.
El objetivo de la implementación de los planes piloto no era
concretar un programa de reparación colectiva sino dar recomendaciones al gobierno en términos de los enfoques, alcances y
contenidos del programa. La implementación de la política de
reparación colectiva estaba a cargo del Estado aunque sin responsables específicos. Sin embargo, a partir de la experiencia de
los planes piloto, la CNRR realizó en su momento una serie de
observaciones importantes de las cuales queremos subrayar una:
la debilidad del Estado Social de Derecho en el territorio. Al respecto la CNRR subraya lo siguiente:
“este proceso permitió identificar la precaria condición del
ejercicio de múltiples derechos por parte de las poblaciones
que aceptaron ser parte de los pilotos. También se identificó
una falta de capacidad institucional para responder adecuadamente a obligaciones estatales básicas en un Estado Social de Derecho, pluriétnico y multicultural…las condiciones
de pobreza y exclusión soportadas por las comunidades y
grupos estuvo en algunos casos relacionadas con situaciones como la desviación de recursos públicos inicialmente
destinados para la inversión social hacia el financiamiento
o enriquecimiento de los grupos armados ilegales, lo cual
profundizó la pobreza de los sujetos de reparación colectiva,
así como incrementó su vulnerabilidad frente al accionar de
estos mismos grupos.” (PIRC, 22)
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
97
Ley de víctimas y restitución de tierras
Análisis del marco normativo de la reparación colectiva
La evaluación del programa de reparación colectiva establecido en la ley de víctimas y restitución de tierras implica el conocimiento profundo del marco normativo
que lo define10. Surgen dos preguntas fundamentales: ¿quiénes son los sujetos de
reparación colectiva? y ¿quiénes son los responsables de la implementación de las
medidas que conforman el PIRC?
Frente a la primera pregunta, y teniendo en cuenta lo estipulado por el Auto 119
del 24 de junio de 2013 de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 de la Corte
Constitucional, que reformula el concepto de víctimas establecido en el artículo 3 de
la ley 1448 de 2011, es claro lo establecido en el artículo 223 del decreto 4800 de
2011 que estipula lo siguiente:
Artículo 223.-Sujetos de reparación colectiva. Se consideran sujetos de reparación
colectiva los grupos y organizaciones sociales, sindicales y políticas y las comunidades que hayan sufrido daños colectivos en los términos del artículo 3 de la Ley
1448 de 2011.
Parágrafo 1. Los pueblos y comunidades indígenas, Rrom, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras como sujetos de reparación colectiva serán destinatarios de las medidas de atención, asistencia, reparación integral y restitución contenidas en decretos con fuerza de ley expedidos por el Presidente de la República
en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 205 de la Ley
1448 de 2011.
Parágrafo 2. Al Programa de Reparación Colectiva solo podrán acceder los sujetos
de reparación colectiva que hayan existido al momento de la ocurrencia de los
hechos victimizantes.
Frente a la segunda pregunta, sobre los responsables concretos de la implementación de los PIRC, el CONPES 3726 de 2012 establece lo siguiente:
“La implementación de los Planes de Reparación Colectiva estará a cargo de todas
las entidades competentes para la ejecución de las diferentes medidas de reparación del Plan. En esta fase, la Unidad [para las víctimas] coordinará la ejecución del
Plan, apoyará la gestión los recursos técnicos y financieros para la implementación
de estas medidas y ejecutará las que sean de su competencia.” (CONPES 3726, 79).
Ahora bien, para el diseño y la implementación de los PIRC está estipulada una
serie de fases a seguir que comentaremos a continuación:
1) Fase de identificación y registro: la identificación y la inscripción en el Registro
Único de Víctimas (RUV) de los sujetos de reparación colectiva puede hacerse
mediante mecanismos de oferta o de demanda. El mecanismo de oferta consiste
10 Al respecto es importante conocer los artículos 151 y 152 de la ley 1448 de 2011 y los artículos del 222 al
234 del decreto 4800 de 2011 que reglamenta la ley. Igualmente es importante conocer lo estipulado en el documento CONPES 3726 de mayo del 2012 que establece el plan nacional de atención y reparación integral a las
víctimas pues allí se establecen las rutas de la reparación colectiva y las directrices para los subcomités técnicos
de reparación colectiva y de enfoque diferencial. Finalmente, es necesario conocer los decretos-ley 4633, 4634
y 4635 de 2011 que legislan, entre otros aspectos, sobre la reparación colectiva para las comunidades étnicas.
98
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
básicamente en que la Unidad para las Víctimas invita a un colectivo a hacer parte
del programa de reparación colectiva. El mecanismo de demanda consiste en que el
colectivo solicita su ingreso formal en el RUV mediante el diligenciamiento de un
formulario único de declaración (FUD) colectivo – ante el Ministerio Público. A la
fecha el mecanismo de demanda no está operando lo cual implicaría la imposibilidad de los colectivos, especialmente de los grupos étnicos, de solicitar su ingreso
al RUV.
2) La fase de alistamiento consiste en un conjunto de capacitaciones sobre reparación
colectiva que le permitan a la comunidad participar activamente en el proceso de
diseño e implementación del PIRC. Aquí uno de los elementos fundamentales a
resaltar, además del establecimiento de las “reglas de juego”, es la conformación
de un comité de Impulso quien será el encargado de representar al colectivo en las
diferentes mesas de trabajo. Igualmente es importante subrayar que en esta fase
está contemplado el inicio de la atención en términos de rehabilitación psicosocial.
3) La fase de identificación y diagnóstico del daño es quizás una de las más importantes porque no solamente tiene consecuencias en términos de las afectaciones,
necesidades y expectativas de las comunidades sino también, como hemos subrayado anteriormente, en términos de verdad y memoria histórica. Esta fase tiene
como producto fundamental un documento (acta) de caracterización del daño.
4) La fase de diseño y formulación concertada del PIRC implica dos ejercicios. En el
primero se realiza una priorización de los componentes de la reparación integral.
En el segundo deben quedar claramente establecidas las entidades responsables de
todas y cada una de las medidas incorporadas en el PIRC, el presupuesto necesario
para la implementación de las mismas, y los tiempos de implementación que en
todo caso no podrán superar los 3 años.
5) La fase de implementación puede durar hasta tres años y es importante subrayar el
rol de la Unidad para las Víctimas en la coordinación logística, operativa y técnica
que implican el desarrollo de los PIRC.
6) La última fase es la de seguimiento, evaluación y monitoreo del cumplimiento
de las medidas establecidas en el PIRC. Es de resaltar que todo PIRC debe incluir
los responsables del seguimiento y monitoreo al cumplimiento de las medidas allí
establecidas.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
99
Ley de víctimas y restitución de tierras
Gráfico 1
Fases del Programa de Reparación Colectiva
Fuente: Decretos Ley y programa de reparaciones colectivas: Elaboración propia.
El programa de reparación colectiva para el
caso de las comunidades étnicas es similar en sus
fases aunque existen ciertas particularidades11.
Quisiéramos resaltar tres preocupaciones frente
a la implementación de los PIRC para pueblos y
comunidades étnicas:
100
de las diferentes medidas de reparación (restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición) con el
fin de respetar las costumbres, autonomía y
características culturales de cada comunidad.
La consulta previa no es un trámite administrativo sino un derecho fundamental de las
comunidades y pueblos indígenas consagrado
en las leyes nacionales y en tratados internacionales firmados por el Estado Colombiano.
1) Los problemas de registro para el caso de los
grupos étnicos no tienen solamente que ver
con las dificultades de concretar los instrumentos consagrados en la ley para el ingreso
al RUV. Existen otras barreras de acceso al
registro que van desde situaciones de confinamiento de las comunidades, dificultades
materiales, desconocimiento de la ley, y barreras lingüísticas para la declaración.
3) Frente al tema territorial quisiéramos insistir
en la importancia de los procesos de retorno
de pueblos y comunidades étnicas como medida sine qua non de todo proceso de reparación integral para estas comunidades.
2) Frente al tema de la consulta previa es importante resaltar que el objetivo de la misma es
garantizar que sean las propias comunidades
quienes determinen sus prioridades dentro
11 Ver el informe de seguimiento y monitoreo a la implementación de los decretos-ley 4633, 4634 y 4635 de 2011.
Comisión de Seguimiento de los Entes de Control. 2013.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Comentarios a la planificación e implementación del Programa de Reparación Colectiva
La primera observación frente a la implementación del programa de reparación
colectiva es la falta de un sistema de información confiable. Por ejemplo, el primer
plan financiero de la ley de víctimas y restitución de tierras, incluido en el documento
Conpes 3712 de 2012, no tuvo en cuenta el programa de reparación colectiva. Este
error se corrigió en el Conpes 3726 de 2012 que le asignó 400 mil millones de pesos
para los 10 años de vigencia de la ley. El problema de esta asignación presupuestal
es su carácter arbitrario pues no se conoce ningún tipo de justificación ni análisis de
costos que justifique esta cifra.
El tema se hace más complejo cuando relacionamos los recursos presupuestales
asignados con las metas establecidas en el Conpes 3726 de 2012 en términos de
sujetos colectivos reparados. La meta es atender 833 sujetos de reparación colectiva
durante el periodo 2011- 2021, sin embargo, no es claro el origen de esta meta dado
que el mecanismo de demanda para la inscripción de los sujetos colectivos en el RUV
aún no está en funcionamiento y el mecanismo de oferta ha identificado a la fecha
209 sujetos de reparación colectiva.
Cuadro 1
Identificación
¿Inicio la fase de
acercamiento?
¿Existe un acta de
aprobación?
¿Se inicio de la fase de
alistamiento institucional
y comunitario?
¿Iniciaron fase de
preconsulta previa?
¿Iniciaron fase de
consulta previa?
Fase de caracterización
del daño iniciada
¿Existen actas
caracterización de daño
colectivo validada?
¿Iniciaron su fase de
diseño y formulación
del PIRC?
¿Está socializado el PIRCcon el CTJT (étnicos)?
¿El PIRC esta aprobado
por los CTJT/SRC/acta de
mininterior?
¿El PIRC se encuentra en
fase de implementación?
Avances del Programa de Reparación Colectiva
Comunidad
116
77
2
37
N/A
N/A
17
6
5
0
3
3
Organización
15
14
7
5
N/A
N/A
5
5
5
0
2
2
Sujeto colectivo afrocolombiano
29
16
11
3
0
0
0
0
0
0
0
0
Sujeto colectivo indígena
47
29
14
7
0
1
1
1
1
0
0
0
Sujeto colectivo Rrom o Gitano
2
2
2
2
0
0
0
0
0
0
0
0
TOTAL
209 138
36
54
0
1
23
12
11
0
5
5
Tipo de sujeto de reparación
colectiva
/Grupo
Fuente: Respuesta de la UARIV a la solicitud de información 2013EE0046648 de la CGR. Cálculos del Autor.
La matriz anterior muestra que si bien a 31 de mayo de 2013 han sido identificados
209 sujetos de reparación colectiva, solo se ha iniciado la fase de acercamiento con
138 sujetos; la fase de alistamiento con 54 sujetos; la fase de caracterización del daño
con 23 sujetos; y la fase de formulación del PIRC con 11. Finalmente a la fecha solo
se encuentran 5 PIRC en la fase de implementación.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
101
Ley de víctimas y restitución de tierras
Gráfico 2
Gestión del Programa de Reparación Colectiva frente a la Meta del Conpes 156 PIRC formulados en 2013
Gráfico 3
Reparación colectiva de Comunidades étnicas en relación
con otro tipo de sujetos colectivos - 2013
Ahora bien, los PIRC aprobados por los comités territoriales de Justicia Transicional
son los siguientes:
•
•
•
•
Comunidad de El Tigre, municipio del Valle del Guamuez, Putumayo.
Comunidad de El Salado, municipio del Carmel de Bolívar, Bolívar.
Comunidad de Libertad, municipio de San Onofre, Sucre.
Organización campesina Asociación Trabajadores Campesinos del Carare (ATCC),
varios municipios de Santander.
• Organización de la Universidad de Córdoba, ciudad de Montería, Córdoba.
102
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Queda claro que estos cinco PIRC tenían un trabajo previo a la
creación de la Unidad para las Víctimas y venían del trabajo de formulación de planes piloto que había comenzado a realizar la CNRR
desde 2005. Por lo demás los Planes Integrales de Reparación Colectiva (PIRC) formulados no cumplen los requisitos establecidos
en la ley 1448 de 2011 en términos de presupuestos, responsables
y cronogramas de ejecución claros.
Sobre los casos de reparación colectiva para los grupos étnicos,
fundamentalmente nos interesa señalar que estos grupos carecen
de prioridad en el plan de acción de la Unidad para las Víctimas.
La razón por la cual no se ha podido avanzar en la reparación colectiva de los grupos étnicos es la inexistencia de un convenio con
el Ministerio de Interior cuyo objeto se refiere a la coordinación
interinstitucional que requiere el proceso de consulta previa.
Esto hace evidente una visión equivocada desde la perspectiva
del postconflicto según la cual para el Estado la consulta previa en
lugar de una oportunidad representa un obstáculo al proceso de
reparación colectiva de los grupos étnicos.
Capacidad institucional y espacios de coordinación para la reparación colectiva
El equipo que está a cargo del programa de reparación colectiva
en la Unidad para las Víctimas está conformado por 35 personas
de las cuales tan solo 8 son de planta. El resto son contratistas de
los cuales a 22 se les vencía el contrato el 30 de junio de 2013.
Este equipo debe coordinar y acompañar todas las fases de diseño
e implementación de los PIRC que puede durar hasta 4 años si
tomamos en cuenta la fase de identificación y acercamiento.
La coordinación implica trabajar con las 40 entidades que pertenecen al SNARIV. Por lo demás, los funcionarios en cuestión no
solo cumplen labores en el marco del programa de reparación colectiva sino otras funciones misionales al interior de la dirección de
reparaciones de la Unidad para las Víctimas.
Por otra parte, no es clara la existencia de una estrategia o modelo de priorización de los sujetos de reparación colectiva con los
cuales se va a trabajar. Esta priorización debería tener en cuenta
tanto los avances de la política de restitución de tierras como los
avances de la política de retorno y reubicación. De los 138 casos
con los cuales se ha realizado acercamiento 83 son comunidades.
Cerca del 50% de estas comunidades se encuentran en zonas microfocalizadas y el 36% de comunidades cuenta con una sentencia de restitución de tierras. Sin embargo, tan solo el 28.5% de
las comunidades ubicadas en zonas microfocalizadas ha aprobado
su ingreso al Programa de Reparaciones Colectivas, y tan solo 1
caso de comunidades con sentencia de restitución de tierras ha
aprobado su ingreso12.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
En el caso de las comunidades étnicas, el retorno representa
una de las medidas más importantes de la reparación colectiva.
Solo una comunidad que regresa
a su territorio puede restablecer
efectivamente sus relaciones sociales en el marco de su cultura.
Por lo anterior, es fundamental
la coordinación de los programas
de reparación colectiva, retornos
y reubicaciones y restitución de
derechos territoriales.
Conclusiones
El Gobierno y la sociedad colombiana en su conjunto no han
entendido la importancia estratégica de la reparación colectiva para el cumplimiento de los
objetivos de la ley de víctimas y
de los decretos-ley. Esta incapacidad se convierte en una nueva
fuente de victimización puesto
que no estamos enfrentando los
procesos económicos, políticos,
sociales y culturales de marginalización, estigmatización, discriminación y sistemática eliminación de los miembros de grupos,
organizaciones y comunidades
que han sido víctimas de graves
violaciones al derecho internacional humanitario.
El programa de reparación
colectiva debe contribuir no
solamente a luchar contra las
causas de la victimización de los
sujetos colectivos, sino, además,
generar transformaciones concretas en términos materiales,
políticos, sociales y culturales
que le permita a los sujetos colectivos el goce efectivo de sus
derechos incluidos entre ellos el
derecho a la verdad y la justicia.
12 Estos datos son tomados de la
respuesta de la UARIV a la solicitud
de información 2013EE0046648 de la
Contraloría General de la República.
103
Ley de víctimas y restitución de tierras
Además, el Programa de Reparación Colectiva debe difundir
ante la sociedad colombiana la verdad de lo acontecido de forma
tal que se genere la construcción de un saber social que aporte
a la lucha contra la persecución, estigmatización y la discriminación sobre grupos, organizaciones o comunidades que fortalezca
nuestra democracia.
El programa debe construir de manera urgente un modelo de
priorización de los sujetos colectivos a reparar ya que como en
repetidas ocasiones lo ha subrayado la Corte Constitucional en los
autos de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, muchas de las
comunidades, grupos y/uorganizaciones victimas están en riesgo
de exterminio físico y cultural producto de procesos sistemáticos
de desplazamiento y eliminación física de sus miembros.
El éxito de este programa depende también del fortalecimiento
del Estado Social de Derecho en el territorio, pues gran parte de las
comunidades en cuestión, especialmente las comunidades étnicas
y campesinas se encuentran en graves casos de vulnerabilidad tal y
como lo constató en su momento la CNRR.
Es fundamental, para la formulación de los PIRC, la articulación de la Unidad para las Víctimas con el Centro de Memoria
Histórica. Construir una verdad con las victimas sobre los acontecimientos de su victimización y difundir la memoria colectiva de esos
eventos es una tarea fundamental para construir un postconflicto
que garantice la paz.
Bibliografía
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (2009). Programa Institucional de Reparación Colectiva. PIRC. CNRR.
Grupo Pro-Reparación Integral (2008). Dimensión política de la
reparación colectiva. Cuaderno de reflexión sobre reparación integral. Arfo Editores e Impresores. Bogotá.
Rosenfeld, Friedrich (2010). Collective reparation for victims of
armed conflicts. International review of the red cross. Vol 92. Number 879. Geneve.
UAERIV (2013). Respuesta la solicitud de información de la
Contraloría General de la República 2013EE0046648. Subdirección
de reparación colectiva. Bogotá.
Van Boven, Theo (2005). Principios y directrices básicos de las
Naciones Unidas sobre el derecho de las víctimas de violaciones
manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos
y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a
interponer recursos y obtener reparaciones. Naciones Unidas.
104
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas
y restitución de tierras
Auditorías
a las políticas públicas:
del reto a la realidad
Sonia Gaviria Santacruz*
Hace un año, presentábamos en esta misma revista un artículo referente al reto
institucional de la Contraloría General de la República (CGR) para hacer auditoría a
las políticas públicas y poníamos como ejemplo el ejercicio auditor piloto a la política
pública de población desplazada, en el componente de estabilización socioeconómica,
el cual servía como marco también para la presentación de la metodología de trabajo
creada para tal efecto.
En el periodo transcurrido desde esa publicación hasta hoy y de acuerdo con la
función legal conferida por el artículo 201 de la Ley 1448 de 2011, se han seguido desarrollando ejercicios de control fiscal a políticas públicas relacionadas con la atención
y reparación de las víctimas del conflicto armado, en aspectos tan importantes como la
restitución de tierras, la indemnización administrativa, la participación de las víctimas y
la asistencia y atención de esta población.
La experiencia desde el punto de vista institucional ha sido enriquecedora y nos ha
mostrado como profesionales y auditores que es posible llegar más allá de los pronunciamientos enfocados en un solo sujeto de control fiscal y extender nuestra evaluación a
las políticas públicas como mecanismos generadores de valor público, es decir, si fueron
eficientes en satisfacer las necesidades de la población objetivo.
En ese contexto, se presentan en este artículo las principales conclusiones del segundo proceso de control fiscal utilizando la metodología de trabajo “reloj de arena”, para
evaluar la política pública de restitución de tierras.
* *M.S.C en Análisis de Problemas Políticos, Económicos e Internacionales Contemporáneos de la Universidad Externado de
Colombia y en Administración y Gerencia Pública del Instituto Nacional de administración Pública (España)
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
105
Ley de víctimas y restitución de tierras
El contenido del presente
artículo, extractado en su totalidad y de manera resumida
del citado informe, presenta los
resultados que se consideran
más importantes de la evaluación, los cuales se enmarcan en
4 temas específicos que la CGR
considera se deben trabajar en
las instituciones estatales, en
aras del éxito de la aplicación
de la Ley de Victimas, en el capítulo de restitución, en el periodo establecido de 10 años:
Restitución de tierras: principales conclusiones sobre retos y dificultades1
Para dar cuenta de la política pública de restitución de tierras,
siguiendo la metodología, los auditores hicieron el acopio y análisis
de la información marco o deber ser de la política, en el que se
incluyeron las disposiciones de la Ley 1448 de 2011, en el título
IV, capítulos II a IV y el Decreto 4829 de 2011, los documentos
CONPES (3712 de 2011 y 3726 de de 2012), los lineamientos del
Plan de Desarrollo, los presupuestos sectoriales y las disposiciones
de la Corte Constitucional.
De igual manera, se indagó sobre toda la reglamentación del
proceso expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de la Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD)2, el Consejo
Superior de la Judicatura y el Centro Integrado de Inteligencia para
la Restitución (CI2RT), entre otras instancias.
La exploración del marco jurídico- legal, permitió establecer la
estructura, los actores intervinientes, los procedimientos internos,
los recursos humanos, técnicos y presupuestales, así como los objetivos y las metas de la política pública, de acuerdo con supuestos
y escenarios planteados por el Gobierno, sobre los cuales los auditores realizaron auditoría.
Para realizar un proceso integral y mucho más completo, se
desarrollaron procedimientos en temas específicos en 12 departamentos, a través de equipos auditores de las gerencias departamentales colegiadas que establecieron las particularidades de la
ejecución de la política pública en campo. Los resultados reportados por los auditores fueron sumados a los resultados obtenidos
a nivel central y, con ellos, se elaboró el informe de Auditoría a la
Política Pública de Restitución de Tierras, que incluyó la primera
auditoria tradicional a la Unidad de Restitución.
106
1. La financiación y los costos
del proceso de restitución
de tierras en el marco de lo
previsto por la ley, aspectos
desarrollados por los Conpes 3712 de 2011 y 3726 de
2012. La importancia que el
gobierno le dé a este asunto
determinará la sostenibilidad o no de la política en el
plazo establecido.
2.La capacidad y coordinación institucional para asu1 La información aquí consignada,
referente a los resultados de auditoría, es extractada en su totalidad del
Informe a la Política Pública de Restitución de Tierras y a la Unidad de
Restitución, realizado durante el primer semestre de 2013, el crédito de
los contenidos corresponde a los auditores participantes en este proceso
2 De acuerdo con el documento
CONPES 3712/2011, sobre el plan
de financiación para la sostenibilidad fiscal de la Ley 1448 de 2011:
“Las medidas de reparación en su
componente de tierras parten de los
procesos de restitución, los cuales
requieren de un andamiaje mixto a
nivel administrativo y judicial específico que se materializará mediante
la Unidad Administrativa Especial
de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas (Art. 103) y las Salas de
Restitución de Tierras”.
https://www.dnp.gov.co/LinkClick.
aspx?fileticket=IvwupUNoxX4%3D&
tabid=1260
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
mir la puesta en marcha de
la política.
3.La estructura procedimental de la restitución de tierras, que tiene que ver con
los dos puntos anteriores,
la cual presenta rigideces
en dos años de aplicación,
que si no se resuelven
vuelven imposible la restitución, sobre todo en el
tiempo previsto.
4.La geografía social de la
restitución, entendida como
el entorno físico, humano,
ambiental, de seguridad y
con condiciones de bienestar, sobre el cual se restituye
a la población víctima y se
posibilita su retorno.
La financiación de la restitución
Para tratar el tema de la financiación y sostenibilidad de
la Ley 1448 de 2011 y en particular de la restitución de tierras,
la auditoría parte de los Documentos CONPES 3712 de 20113,
principalmente, y 3726 de 2012
que lo ajusta. Los documentos
plantean supuestos basados
en un diagnóstico base, de los
cuales parten las proyecciones
de recursos y acciones para los
10 años de aplicación.
Por su relevancia, es importante enumerar aquellos que se
pudieron constatar en auditoría
y presentan riesgo en la implementación exitosa de la política:
• El universo de víctimas considera el “total de aproximadamente 618 mil hogares
activos en el registro, cifra
a la que se descontaron 78
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
mil víctimas que, además de ser desplazados, sufrieron otro hecho victimizante”4.
El Conpes reafirma que la financiación se prevé para 830 mil
hechos victimizantes, de los cuales 618 mil son sobre el delito
de desplazamiento forzado, “134 mil casos de otros hechos victimizantes y 78 mil que fueron simultáneamente víctimas del
desplazamiento forzado y otro hecho victimizante” .
Esto implica considerar que el universo de víctimas previsto para
financiar es alrededor de 4 millones de personas, si se tiene en
cuenta que el número de personas por familia fluctúa entre 4
y 5 personas aproximadamente, según reportan las encuestas
sobre cumplimiento de la T025, realizadas por la Comisión de
Seguimiento a la Política Pública de Población Desplazada.
• Las estimaciones de las reclamaciones de restitución, de acuerdo
con el RUPD y el RUPTA fue de 360 mil predios para los 10 años,
de los cuales “215 mil casos serán objeto de restitución, 55 mil
de compensación por imposibilidad de restitución física y 30 mil
de compensación por haber comprobado la buena fe en acceso al
predio. Las 60 mil restantes corresponden a zonas no adjudicables
o a reclamaciones de tenedores que están por fuera de la ley”.6
• El costo total de financiación de la ley de víctimas se estimó en
$54,9 billones (pesos constantes de 2011) para los 10 años previstos
en la ley, de los cuales a la Política de restitución de tierras le fueron asignados $2,95 billones, cifra ajustada por el CONPES 3276 en
$534 millones, para un total programado de $3,56 billones, los cuales han sido proyectados de manera progresiva durante la vigencia.
3 Ibidem, Acápite IV, Literal B, Numeral iii.
4 Ibidem, pág 21.
5 Ibidem, pág 13.
6 Ibidem, págs 30-31
107
Ley de víctimas y restitución de tierras
Cuadro 1
Recursos Conpes para Restitución de Tierras
Variables
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total
Ley de Victimas
6.132.800 6.030.800 6.274.800 6.347.800 6.122.300 5.497.300 4.930.300 4.689.300 4.522.300 4.365.300 54.913.000 Restitución de Tierras
99.000 313.000 615.000 673.000 622.000 360.000 128.000 68.000 52.000 20.000 2.950.000 Ejecutado o Presupuestado
98.594
395.173
493.767,27
Fuente: DNP, CONPES 3712 de 2011. Cifras en Millones de $ de 2011
• Los costos incluyen el proceso administrativo-jurídico de
la restitución, la formalización de los poseedores y tenedores, el
saneamiento fiscal de los predios y las compensaciones.
Cuadro 2
Costos asociados al proceso de restitución
según Conpes 3712 de 2011
Porcentaje de tierras con imposibilidad de restitución Poseedores perdedores del juicio de buena fe Valor unitario del proceso de restitución Valor unitario del proceso de formalización para poseedores Valor unitario del proceso de formalización para ocupantes Valor del saneamiento tributario de predios Valor promedio de un predio para compensación 25%
20%
$ 3.800.000
$ 1.000.000
$ 500.000
$ 2.000.000
$15.000.000
Fuente: DNP Documento CONPES 3712 de 2011
108
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
De acuerdo con los anteriores supuestos sobre la financiación, la auditoría estableció que:
• El plan de financiación global de la ley parte
de un universo de víctimas existente en el momento de la formulación (4 millones de personas aproximadamente), sin considerar que este
podría aumentar y, por lo tanto, los costos
previstos, como efectivamente ha sucedido. El
universo de victimas a noviembre de 2013 es
de 5.845.000 personas y sigue en aumento, ha
crecido un 32%, no así los recursos para financiar su atención y reparación, lo que implicaría
que se tendría en el tiempo una ley desfinanciada y no sostenible, sino hay modificaciones
sustanciales en los presupuestos.
• Específicamente sobre la restitución de tierras,
se considera que los valores estimados de los
procesos pueden estar subestimados, por cuanto actividades como la actualización catastral y
los avalúos prediales, hechos no considerados
en el plan de financiación, están incrementando significativamente los costos procesales. Por
lo que se requiere que la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de la Restitución
de Tierras Despojadas (UAEGRTD) cuantifique
estos costos, para establecer los valores reales
que se requieren reprogramar.
• La estimación del valor promedio de un predio
para compensación estaría subestimado, si se
tiene en cuenta que el área promedio de los
predios reclamados es de 75 hectáreas y su valor
necesariamente estaría influenciado por otras
variables relacionadas con su ubicación, capacidad productiva, entorno, vías, etc. Así mismo,
los costos de formalización y saneamiento podrían estar subestimados (Cuadro No. 2).
• Contando que han trascurrido dos años de la
ley y que los recursos previstos, en especial
los de restitución de tierras, tienen crecimiento progresivo hasta el año 2016, quedan solo
tres años de inversión principal. A partir del
año 2017 los recursos se reducen drásticamente, a tal punto que los previstos para la
etapa final no permitirían mantener la actual
estructura de la UAEGRTD, lo cual se constituye en una amenaza para la política. Si se
descuentan estos dos primeros años de imECONOMÍA COLOMBIANA . 340
plementación donde los avances nos son significativos y los tres últimos años, se tendrían
realmente 5 años de ejecución plena.
Capacidad y coordinación institucional
No solo es un reto el tema de costos y sostenibilidad fiscal de la ley, es preocupante observar
las serias debilidades institucionales en las cuales
debe darse el proceso de restitución de tierras.
Como la financiación, se parte de hechos y supuestos que deben ser considerados para la implementación de todas las medidas contempladas en la ley. Aquí exponemos algunos de ellos:
• Todas las medidas, incluida la reparación, de
la que hace parte la restitución de tierras, deben cumplirse en un contexto de conflicto
armado.
• Una institución con autonomía administrativa y con patrimonio propio será la encargada
del proceso administrativo de la restitución
de tierras y de la coordinación de la política
pública sobre este tema: la Unidad administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas (UAEGRTD).
• La política de restitución de tierras tiene un
carácter transicional, en la que se debe atender el 100% de solicitudes realizadas por la
población despojada de sus tierras, o las que
inicie de manera oficiosa la UAEGRTD en periodo establecido legalmente.
• La restitución debe ajustarse a los principios
de progresividad y gradualidad, los cuales se
hacen concretos mediante los mecanismos de
macrofocalización y microfocalización, fuertemente ligados al concepto de seguridad en
las zonas a restituir.
• Las entidades intervinientes deben coordinar
su participación tanto en gestión como en recursos, para el éxito del proceso.
De acuerdo con lo anterior y en aras de establecer si las disposiciones legales se están cumpliendo, el equipo auditor delimitó el marco institucional o actores intervinientes en donde se
desarrolla la política de restitución de tierras, así:
109
Ley de víctimas y restitución de tierras
Ejecutoras
Apoyo Técnico
• Unidad de Restitución de Tierras (UAEGRTD)
• Consejo Superior de la Judicatura (jueces y magistrados agrarios especializados en restitución)
• Instituto Geográfico
• Agustín Codazzi (IGAC)
• Superintendencia de
• Notariado y Registro
• INCODER
• Oficinas de Instrumentos
Públicos
Estas son las entidades participantes en la
ejecución de la restitución de tierras, que a través de sus desarrollos programáticos y recursos
asignados, deben garantizar que efectivamente
la política pública se ejecute. El proceso auditor
permitió realizar análisis y evaluaciones de información a todo nivel en estas instituciones y los
principales resultados fueron los siguientes:
• Con la entrada en vigencia de la Ley
1448 de 2011, tanto la nueva institucionalidad
como las demás entidades intervinientes tuvieron que responder a los nuevos retos establecidos en la citada ley para brindar a las victimas la
adecuada atención, asistencia y reparación integral (dentro de la cual se encuentra la medida de
restitución de tierras). Sin embargo, se observa
que las plantas de las entidades seleccionadas
por la CGR no fueron ampliadas, excepto en la
Superintendencia de Notariado y Registro, que
110
Operadoras
Otras
• Autoridades Locales, • Ministerio de
a través de los Comités Defensa Nacional
de Justicia Transicional (CI2RT)
• Comités Operativos
Locales de Restitución
de Tierras – CORLTTT
creó una superintendencia delegada para atender
los temas de restitución y, en la rama judicial,
con la incorporación en la planta de nuevos jueces y magistrados especializados en restitución
de tierras.
• De acuerdo con la información recibida
por parte de las entidades intervinientes, se logró
establecer que a 2 años de la entrada en vigencia
de la Ley de Victimas, la capacidad institucional
se encuentra desbordada. La situación es crítica,
pues por ejemplo, a 3 de febrero de 2013 (fecha
de corte de la auditoría) se habían presentado
32.688 solicitudes, de las cuales la UAEGRTD había tramitado 5.393, presentándose sólo 701 demandas ante los jueces de restitución de tierras.
La planta de la UAEGRTD fue subestimada
y no es suficiente para asumir planamente las
responsabilidades impuestas por la ley, lo cual
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
puede observarse en la relación
de personal de planta y la contratación de prestación de servicios, esta última equivale al
45% de la planta, que actualmente es de 503 cargos.
• Las sedes territoriales de la
UAEGRTD no cuentan con
suficiente capacidad institucional (física, tecnológica
y de recurso humano) para
dar trámite al volumen de
solicitudes que se presentan, lo que dificulta y retrasa el levantamiento de
las pruebas necesarias para
adelantar los procesos.
• La informalidad en la titularidad de los predios en el
país, así como las dificultades en la delimitación de los
mismos son problemas que
hacen más dispendioso el
proceso de restitución, pues
requiere esfuerzos adicionales para establecer las condiciones sobre qué tipo de
titulación formal o informal
posee la población solicitante de los predios a restituir.
• La desactualización del catastro nacional y los territoriales existentes ha generado que el trabajo de
identificación y limitación
de los predios se duplique,
ya que en muchos casos el
IGAC y la UAEGRTD realizan
esta labor para la conformación de los expedientes, lo
que implica un aumento en
los costos del proceso.
• Desde la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011
se han presentado serias dificultades en lo referente a
levantamientos topográficos
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
y avalúos comerciales, efectuados como respuesta a requerimientos de los jueces y
magistrados especializados
en restitución de tierras, en
términos de capacidad de
personal y disponibilidad de
recursos, puesto que para el
2012 y el 2013 el IGAC no
contó con recursos adicionales para dicha tarea.
• Se observa, como un riesgo
importante, la no consecución de recursos por parte
del Incoder para adelantar al
100% de la meta de depuración y puesta a punto del archivo documental y los registros de tierras, puesto que en
la medida en que no se superen las debilidades en materia de gestión documental
será muy difícil dar oportuna
respuesta a los requerimientos de la UAEGRTD.
• No existe una completa interoperabilidad de los sistemas de información en las
direcciones territoriales de
la UAEGRTD visitadas por
la CGR con otras instituciones; suele no haber acceso
a la mayoría de los aplicativos del IGAC, a catastros
descentralizados, a las notarías, Incoder, SNR, y a las
ORIP, lo que no permite el
cumplimiento oportuno y a
cabalidad de la misión, los
objetivos y metas que tiene
trazados la UAEGRTD.
• En cuanto a personal, contratación, convenios, proyectos, logística e infraestructura, es común encontrar
que en la Superintendencia
de Notariado y Registro,
el Incoder y la Fiscalía se
está operando sin recursos
adicionales, dado que sus
presupuestos no han sido
incrementados para atender
las obligaciones impuestas
por la ley.
• La ausencia de indicadores
de resultado, gestión e impacto, no permite una evaluación cualitativa y cuantitativa de los avances de la
política pública, lo que dificulta la evaluación por parte
de los organismos de control
sobre la gestión desplegada
por la Unidad y demás entidades, lo que no le permite
a la administración detectar
procesos en donde los resultados son deficitarios, con
el fin de diseñar estrategias
de mejora para optimizar los
recursos disponibles en dichos procedimientos.
Estructura procedimental
del proceso de restitución
El proceso de restitución de
tierras se suple en tres fases: la
administrativa, en la que se establece una etapa preliminar de
focalización y se define si una
solicitud cumple con los requisitos de conformación de expediente e inscripción en el registro de restitución de tierras;
la judicial, donde los jueces
reciben el expediente para estudio y fallo; y la de post-fallo
o post-restitución, en la que se
dan las condiciones de retorno
y resarcimiento a la población
víctima restituida, de acuerdo
con las órdenes de los fallos.
El siguiente cuadro, elaborado por el equipo auditor, explica
de manera esquemática y detallada el proceso en sus fases:
111
Ley de víctimas y restitución de tierras
112
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
El proceso de restitución de tierras depende
no solo de la UAEGRTD, sino de la confluencia
de diversas entidades, que como se observó anteriormente no tienen plenamente desarrollada
su capacidad institucional y presupuestal, ni establecidos claramente los mecanismos de coordinación entre la Nación y el territorio para el
cumplimiento de las disposiciones legales. Esto
afecta el cumplimiento da cada uno de los pasos
del proceso en las 3 fases.
En la fase administrativa se presentan problemas desde la etapa preliminar de la focalización,
de la cual dependen todas las demás fases. En
el caso de la macrofocalización, que es el primer
paso para delimitar grandes zonas susceptibles a
la implementación del proceso de restitución, se
depende casi al 100% de los conceptos de seguridad del Ministerio de Defensa; si un territorio no
se considera seguro no se focaliza. Existen hoy
12 macrozonas que no cubren la totalidad del
territorio nacional sino departamentos y zonas
específicas: Catatumbo, Cauca y Valle, Magdalena Medio, Magdalena y Cesar, Montes de María,
Nariño, Putumayo, Resto de Antioquia, Sur de
Córdoba y Bajo Cauca Antioqueño, Sur del Meta.
Luego, viene el proceso de microfocalización,
el cual establece zonas de restitución puntuales
dentro de la macrozona. Esta decisión es tomada
por los comités locales de restitución de tierras en
los territorios, con la participación de la UAEGRTD.
A la luz de lo anterior, para la CGR el problema radica en que las solicitudes de restitución de
predios que no se encuentran ubicadas en zonas
macro y micro focalizadas, no son tramitadas,
por ende no se incluyen en el Registro de Tierras
Despojadas y Abandonadas, al ser un requisito
de procedimiento para la acción de restitución,
conforme a lo establecido en el artículo 76 de la
Ley 1448 de 2011.
De acuerdo con lo expresado en el informe de
Auditoría, “lo anterior se puede convertir en una
restricción de acceso a la justicia y a las ventajas que el marco de justicia transicional ofrece a
las víctimas, en la medida que no se establezca
un término y condiciones precisas (en el término
de vigencia de la Ley) para dar respuesta a las
mismas, haciendo negatoria la expectativa a la
restitución efectiva y la oferta institucional con
enfoque transformador que se deriva de los fallo
judiciales de restitución de Tierras”.
En el proceso auditor se constató que se presenta un “embudo de proceso”, manifiesto en el
hecho de que entran muchas solicitudes, pero salen muy pocos fallos, lo que podría deberse a los
problemas descritos antes, como las debilidades
de capacidad institucional, de la coordinación interinstitucional y de los procesos de focalización.
Por ejemplo, tomando las cifras con corte a 30 de junio de 2013, se habían presentado
43.590 solicitudes de restitución, ante la UAEGRTD, de las cuales sólo 8.367 se encontraban en
zonas microfocalizadas, lo que equivale al 19%
del total de solicitudes; de estas últimas, pasaron
a análisis formal 5.254 de las que 2.353 entraron
al registro de tierras. De los predios solicitados
425 contaron con fallo.
Embudo de proceso
7 Datos obtenidos de la UAEGRTD, con corte a 30 de junio de 2013.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
113
Ley de víctimas y restitución de tierras
Por lo anterior, son un riesgo latente en el
proceso de restitución de tierras los hechos descritos, pues de acuerdo con el escenario establecido por el Conpes 3712 de 2012, de 360.000
reclamaciones en 10 años de vigencia de la Ley
1448 de 2011, implicaría de manera general tener con fallo 36.000 casos al año, para poder cubrir la cifra planteada por el gobierno. Se puede
notar el evidente rezago, a dos años de aplicación de la ley, que estaría volcando la mayoría de
procesos al final del término legal, justo cuando
la financiación decrece.
Otras situaciones que se evidenciaron en la
auditoría y que hay que considerar son las condiciones de seguridad, las cuales representan en
el territorio la mayor amenaza para el cumplimiento de la función misional de la UAEGRTD,
generada por la presencia de grupos armados al
margen de la ley y la insuficiencia de la fuerza
pública para contrarrestar los actos delictivos;
hechos que representan potenciales riesgos para
los funcionarios que intervienen en el proceso
de restitución, y para las familias que retornan
a sus tierras, las cuales temen represalias de los
grupos insurgentes.
De lo anterior se evidencia que el ejercicio
misional de la Unidad, adelantado bajo el conflicto armado, representa un reto especial para
el gobierno nacional y la Fuerza Pública, ya que
debe conseguir brindar seguridad tanto a los
funcionarios de la unidad de restitución, a los
solicitantes y reclamantes al retornar a sus predios y en las zonas restituidas.
La geografía de la restitución después del fallo
En la ejecución de la política, para la CGR es
muy importante que las instituciones encargadas
de implementar las medidas de los fallos, consideren dentro de sus proyectos las condiciones de
geografía social para las victimas beneficiarias de
la política.
Lo anterior implica condiciones de seguridad
que salvaguarden la vida de las personas en los
sitios de retorno, pues la situación de conflicto
no ha sido superada y actores como las Bacrim,
actúan aún en las antiguas zonas de influen114
cia paramilitar, al igual que las
guerrillas en determinadas zonas del país.
El reto y futuro éxito de
la política requiere crear, adicionalmente, condiciones de
retorno y de reconstrucción
de redes de bienestar social y
comunidad que se rompieron
o perdieron en el momento
del despojo y del abandono
de las tierras.
La falta de condiciones
para el retorno constituye un
riesgo para la implementación
de proyectos productivos, eje
de la estabilización económica de las familias, lo que incide desfavorablemente en los
resultados de la intervención
que desarrolla la UAEGRTD en
pos de las familias restituidas.
Esta situación se hace más notoria a nivel territorial; el mal
estado de las vías de comunicación, la carencia de energía
eléctrica, de acueducto, de
vivienda digna y, en general,
de una adecuada infraestructura social, son comunes en
las poblaciones vulneradas y
amenazan la sostenibilidad de
los programas.
Así las cosas, se requieren
políticas complementarias de
infraestructura, vivienda, educación, salud, apoyo psicosocial
y de generación de ingresos
para que no haya revictimización y pérdida de recursos
públicos por el fracaso de la
política en la fase final, que es
la que cierra el resarcimiento
de la vulneración y el reconocimiento por parte del Estado
de omisiones o acciones que no
contrarrestaron la victimización
en su debido momento.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas
y restitución de tierras
El proceso
de restitución de tierras
desde dos estudios de caso1
Henry Duarte Serrano*
Mauricio Alejandro Díaz Uribe**
El presente artículo ofrece una mirada reflexiva sobre el proceso de restitución de
tierras en el país, mediante el análisis y síntesis de dos estudios de caso. El primero:
la restitución de la hacienda Santa Paula, en el Departamento de Córdoba, constituido
como un caso emblemático de despojo, y cuya responsabilidad estuvo en cabeza de la
familia Castaño.
Y el otro caso, la región del Catatumbo, en el departamento del Norte de Santander.
La selección de estos casos permitió inferir sobre los avances de la política de restitución de tierras en estas regiones en particular, identificando las principales dificultades y
limitantes en las diferentes etapas del proceso: administrativa, judicial y posrestitución.
El análisis de los estudios de caso, se estableció a partir de la indagación y recolección de opiniones, valoraciones, reflexiones, preocupaciones y testimonios de los actores
involucrados en la implementación de la ley, esto es, las entidades o instituciones a
nivel nacional y local, y por supuesto las victimas reclamantes de tierras2. A su vez, estas
percepciones se categorizaron en temáticas generales y particulares, como el diseño e
implementación de la ley, así como su promoción y divulgación, la coordinación y articulación interinstitucional y la seguridad y protección de las victimas reclamantes de
tierras, entre otras. A continuación presentamos algunas conclusiones relevantes en cada
uno de los estudios de caso:
* Zootecnista Profesional Univ. Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario
**Antropólogo, Universidad Nacional de Colombia , Magister en Estudios Latinoamericanos y Política Pública.
1 El presente artículo se basa en algunos de los apartes de los documentos elaborados por la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario: Estudio de caso Hacienda Santa Paula. Córdoba (Mayo de 2013) y Estudio de
caso Norte de Santander. (Noviembre de 2013).
2 Se realizaron entrevistas semi estructuradas a funcionarios de las entidades, como los Jueces y/o Magistrados
de Restitución de Tierras, la oficina de Registro público, el INCODER, IGAC, UARIV y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas; por otro lado, se recopilaron testimonios directamente
de las victimas reclamantes y restituidas, además de líderes de organizaciones de victimas, a través de grupos
focales, desde un enfoque participativo y reflexivo.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
115
Ley de víctimas y restitución de tierras
Grupo focal con victimas reclamantes, Norte de Santander.
El caso de la Hacienda Santa Paula, Departamento de Córdoba
A través de la fundación por la Paz de Córdoba, Funpazcor, los Castaño Gil3 vendieron la
idea de un programa de reforma agraria, vivienda
y educación para los campesinos. Bajo esta idea
se entregaron varias parcelas a campesinos y a la
alcaldía de Montería, por medio de escrituras públicas de la Hacienda Santa Paula. Sin embargo, la
familia Castaño Gil nunca perdió el control de la
Hacienda. En efecto, lo hicieron mediante varias
estrategias, como la limitación de la libre disposición en instrumentos públicos, o la distribución y
el uso del producido y la recuperación mediante
diversas formas o tipologías de despojo y apropiación material, jurídica y mixta, siempre a través de personas que de alguna forma estuvieron
vinculados a su organización. Adicionalmente, a
muchos de los parceleros se les impusieron otras
limitaciones, que salieron a la luz pública solo
hasta después de 2007. Por ejemplo, se obligaba
entregar los frutos de las cosechas o arrendar alguna porción del predio con precios fijados por la
fundación. Se dieron casos en los que Funpazcor4
solicitó créditos bancarios a nombre de los parceleros y constituyó hipotecas y otros gravámenes
sobre los predios, sin su consentimiento.
Entre 1996 y 2006 “Funpazcor”, al servicio
de las Autodefensas Unidas de Colombia, ejer116
ció presión para que vendieran y abandonaran sus
tierras. Algunos campesinos fueron explícitamente amenazados para que vendieran sus predios, y
cuando los parceleros se negaron, los miembros
de las AUC quemaron viviendas, mataron animales
y expulsaron físicamente mediante la fuerza a las
personas. Incluso algunos reclamantes afirman que
se sucedieron muertes de parceleros en la región.
Ante estas amenazas de las AUC y la sensación de peligro para sus vidas, los reclamantes se
3 Uno de los hechos más relevantes de la consolidación del
paramilitarismo en Córdoba se hizo a través de la figura de
Fidel Castaño, quien dirigió y afianzó las Autodefensas de
Córdoba y Urabá –ACCU-y fortaleció el negocio del narcotráfico, control territorial que tuvo continuidad en manos
de los hermanos Carlos y Vicente Castaño, quienes con
apoyo de reconocidos jefes paramilitares como Salvatore
Mancuso, Carlos Mario Jiménez -alias Macaco-, y Diego
Murillo Bejarano -alias don Berna- no solo en Córdoba como
epicentro de violencia, sino en un vasto territorio que abarcó varias regiones del país.
4 Funpazcor dirigida por Sor Teresa -suegra de Jesús Ignacio Roldan, alias “Monoleche”- y Luis Fragoso Pupo, hasta
entonces secretario de la Gobernación de Córdoba y ex gerente de la lotería de Córdoba y el Banco Industrial Colombiano, agruparon las propiedades de la familia Castaño y de
ganaderos de la región, quienes donaron tierras para que
la Fundación desarrollara la reforma agraria planteada por
esta organización. Verdad Abierta, 2012. Primera demanda
sobre tierras despojadas por los Castaño, Septiembre 24
de 2012. Disponible en http://www.verdadabierta.com/
component/content/article/48-despojo-de-tierras/4230historica-demanda-de-restitucion-a-tierras-despojadaspor-los-castano . Consultado el 15 de Abril de 2013.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Para el caso Santa Paula, a 31 de marzo de
2013, se hizo la recepción de 183 solicitudes
sobre predios por un total de 2.270 hectáreas,
de las cuales 130 cuentan con registro, 122 con
demanda y, finalmente, 60 con fallos judiciales
que reconocieron el derecho a la restitución sobre
una superficie de 281 hectáreas.
La percepción general de las víctimas restituidas, respecto del acompañamiento, así como
del papel y desempeño de la institucionalidad,
se indica en tres aspectos: limitación para la formulación y la implementación de proyectos productivos, falta de voluntad política de las entidades territoriales (principalmente las alcaldías y la
gobernación), y la ausencia de la fuerza pública
para las jornadas en terreno (previas al retorno),
que solo se adelantan con la presencia de los jueces, razón por la cual el traslado de las víctimas
a sus parcelas se convierte en una maniobra de
alto riesgo.
En el estudio de caso, se evidenció que si
bien estaba demostrada la densidad histórica
del despojo —en un departamento donde el
conflicto armado ha tenido tan notables repercusiones, de acuerdo con la percepción de los
víctimas y líderes, informes académicos y hechos que fueron publicados en los medios de
comunicación—, sin embargo las condiciones de
seguridad no estaban garantizadas, como tampoco lo estaban las condiciones de retorno para
el momento en que la Contraloría hizo la respectiva visita.
En efecto, al momento de preguntarles a las
víctimas del caso Santa Paula sobre la voluntad
de retorno, la mayoría respondió casi al unísono
su deseo de volver inmediatamente a sus parcelas. No obstante, a renglón seguido, advirtieron
que si bien existe el deseo de retornar, dicho deseo se ve truncado por las condiciones de seguridad; de nada sirve que tales procesos puedan
estar produciendo solo la restitución judicial,
pues al no darse las condiciones de seguridad
para el retorno de las familias, se impide la restitución material.
vieron en la obligación de vender y abandonar
las tierras a cambio de una “bonificación”, en
promedio de tres millones de pesos. A partir de
esta situación, los parceleros de Santa Paula se
desplazaron progresivamente.
Hacienda Santa Paula, Vereda La Leticia, Cordoba
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
117
Ley de víctimas y restitución de tierras
Como lo constatan algunos apartes de la sentencia sobre el
caso Santa Paula, así como algunos testimonios de víctimas y
líderes en los grupos focales, se advierte que los predios sobre
los cuales se pronuncia el fallo se encuentran ocupados por una
de las personas que intervino en el despojo, lo cual, como es
evidente, implica una amenaza para las víctimas. En el caso de
la Hacienda Santa Paula, las decisiones de microfocalización no
obedecieron a un examen profundo sobre las condiciones del
retorno. Y al no hacerlo, en una zona que no ofrece las condiciones de seguridad para un retorno efectivo, se estaría ante un
fallo sin efectos reales de restitución. Esto pone en entre dicho
estos procesos y la finalidad de la ley, la reparación integral de
las víctimas.
Otra cuestión importante es la carencia en la coordinación
y articulación institucional para los compromisos derivados de
la norma. Y para ello se requiere de dotación, coordinación,
consensos y operatividad a diferentes niveles y escenarios de
actuación, que den respuesta con oportunidad, eficiencia y eficacia a esta imperativa necesidad que hoy tienen las víctimas
del conflicto. Se reclama, en ciertos casos, la estandarización de
procesos y protocolos de acción y de actuaciones, para que exista unidad de criterio y gestión tanto al interior de las instituciones, como entre ellas, de manera que los procesos de retorno se
lleven acordes en términos de racionalidad y oportunidad.
El Comité Territorial de Justicia Transicional de Córdoba, no
estaría cumpliendo de manera pronta con lo señalado en el artículo
173 de la Ley 1448 de 2011, en
su misión principal de coordinar
acciones con las entidades que
conforman el Sistema Nacional
de Atención y Reparación Integral a las Víctimas SNARIV en el
nivel departamental, así como
articular la oferta institucional,
materializar las garantías de no
repetición, coordinar actividades en asuntos de inclusión e
inversión social y adoptar las
medidas conducentes a materializar la política, planes, programas y estrategias en materia
de desarme, desmovilización y
reintegración.
El Caso Catatumbo, Norte de Santander.
El conflicto armado en la
región tiene una tradición cercana a treinta años. Esta larga
historia de confrontación entre
la insurgencia, la fuerza pública
y los grupos contrainsurgentes,
ha dejado a la población civil
en medio de un fuego cruzado
con graves consecuencias sociales para la región5.
Desde la llegada del paramilitarismo, en 1999, se configura un nuevo orden de dominio local fundamentado en el
despojo y la desposesión, que
desmembró la categoría social
existente para facilitar la implementación de megaproyectos en monocultivos de palma
africana, así como el acondicionamiento del terreno para
5 Vicepresidencia de la República. Los derechos humanos en el
departamento de Norte de Santander. Programa Presidencial de
Derechos Humanos y el Derecho
Internacional Humanitario. Documento sin fecha
118
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
la explotación minera6. Esta
irrupción del paramilitarismo generó el desplazamiento forzado de casi el 65 por
ciento de la población rural
del Catatumbo, calculada en
unas 225 mil personas entre
1998 y 20057. Los móviles
del despojo y de desarraigo en
las comunidades rurales del
Catatumbo, se han sucedido
primero por la explotación de
hidrocarburos, las acciones de
grupos al margen de la ley y
posteriormente la intervención de los grupos agro empresariales y, actualmente el
desarrollo minero energético
se suma al escenario; todo en
un marco de contravención
de las normas, Ley 387 del
97 y su decreto reglamentario 2007 del 2001, Ley 160 de
1994, Ley 2 de 1959, región
que supuestamente “gozaba”
de la protección de estas normas8 En efecto, según la Superintendencia de Notariado y
Registro, en el periodo transcurrido entre 2002 y 2009,
empresas principalmente palmeras concentraron, mediante diferentes negocios y figuras jurídicas, al menos 8.800
hectáreas provenientes de las
Unidades Agrícolas Familiares.
El proceso de restitución de tierras
El proceso de la Restitución de Tierras en el departamento del
Norte de Santander, ha tenido un incipiente avance, si se observan
los resultados efectivos hasta el 30 de julio de 2013. En efecto, de
las 2.259 solicitudes que corresponde al 31 por ciento del potencial a restituir, no se les había dado trámite a 1600, es decir, el 71
por ciento del volumen se encontraba congelado después de dos
años de sancionada la ley.
En la etapa administrativa del proceso, se requiere hacer un
filtro por parte de la Unidad de Restitución de Tierras-URT, en
cuanto al análisis previo para calificar adecuadamente la condición
de víctima, ya que al juzgado han llegado reclamantes que no
se podrían catalogar como tales. Esto conduce a la necesidad de
profundizar en indagaciones, con las consecuencias en desgastes y
demoras en los procesos. En la etapa judicial, la preocupación de
los jueces se refiere a los tiempos demasiado cortos para adelantar
los fallos, y que a veces no permitirían el debido proceso. Esta
6 Referenciado de Un reto por la verdad. Citado por Paula Martínez Cortés en
Tendencias de acumulación, violencia y desposesión en la región del Catatumbo
Pág. 16
7 Según lo calculado por Serrano, 2009 y Codhes, 2001, Citado por Paula Martínez
Cortés en Tendencias de acumulación, violencia y desposesión en la región del
Catatumbo. Pág. 17
8 Ley 387 de 1997. Norma establecida para prevenir el desplazamiento de la población. Ley 160 de 1994: que se relaciona a las Zonas de reserva Campesina y a las
Unidades Agrícolas Familiares Y la Ley 2 de Reserva Forestal vigente desde 1959. a.
Todo el panorama anterior, en un marco de omisión
y desconocimiento de normas
explicitas creadas para la protección del campesino, en una
región que supuestamente
gozaba del amparo de estas
normas, pero en donde el Estado sucumbió —por omisión
o incapacidad de gobernar—,
ante la fuerza del conflicto y
los intereses económicos que
propiciaron el abandono y el
despojo en la región.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
119
Ley de víctimas y restitución de tierras
situación se presenta, sobretodo,
en los casos de opositores que
se han encontrado en algunos
eventos. Por tal razón, se pide
a la URT realizar estudios de
contexto más cuidadosos en la
etapa administrativa.
Hay solicitudes que ameritan un análisis conjunto de un
grupo de reclamantes, ya sean
coherederos o de una misma familia. En la URT se inicia el proceso de manera separada, ante
lo cual los jueces advierten un
desgaste, toda vez que en estos
casos se puede hacer una sentencia global. Hacerlo una por
una, podría originar contradicciones o inconsistencias.
En los casos de predios
abandonados por cualquier
circunstancia derivada del conflicto, que no fueron objeto de
despojo ni de ocupación actual
por ningún actor, es necesario
realizar un análisis para determinar si se requiere y justifica un proceso judicial para la
restitución. Para estos eventos,
podría establecerse si solo se
requiere de una decisión administrativa que le permita a la
víctima, además del retorno, la
provisión de los demás factores para su reparación integral,
más aún cuando se sabe que
sobre 1497 predios (66,3 por
ciento) el hecho victimizante
corresponde al abandono.
Al 30 de junio de 2013 se
habían producido siete sentencias, de las cuales la Contraloría
tuvo conocimiento de tres. De
estas últimas, llama la atención
algunos aspectos en particular.
En una de ellas se restituyó un
predio a una mujer de avanzada edad y con una limitación
120
de salud muy evidente. El hecho inquietante no es la restitución por sí misma, sino las
condiciones de la persona restituida y las características del
predio localizado, en un lugar
con marcadas complicaciones
de acceso y pocas posibilidades
para un desarrollo productivo.
En otra sentencia que terminó
en la restitución de un predio,
el tenedor se tipifica como tercero de buena fe y con una
presunta excepción de culpa;
esta persona denuncia que mediante el fallo judicial fue sacado del predio sin consideración
alguna. Conviene advertir que
situaciones como estas, pueden
derivar en la revictimización de
otras personas.
En el departamento de
Norte de Santander se presenta una situación alarmante,
advertida, entre otras autoridades, por magistrados y jueces, respecto a los opositores,
terceros o tenedores de buena
fe “exentos” de culpa. Se encontraron situaciones diversas
y con diferentes características.
En efecto, existen, por ejemplo,
comunidades campesinas enteras, asentadas durante más
de dos décadas en virtud de la
reforma agraria surgida con la
Ley 160 de 1994. Asimismo, en
predios urbanos en proceso de
restitución, se encuentran poblaciones establecidas allí por
autoridades gubernamentales
como resultado de una acción
humanitaria. Y de igual manera, existen situaciones de personas que adquirieron predios
urbanos o rurales a conocidos
del lugar, y quienes a su vez
habían adquirido la propiedad
a otros; es decir, existe una tradición de compra y venta con
una trazabilidad en la que no
sería fácil de establecer si las
propiedades habrían sido objeto de despojo.
Una de las preocupaciones
que surgen de la ley, es lo relacionado con el contrato de uso
cuando existen proyectos como
los agroindustriales. Es el caso
de Tibú, en virtud de la sospecha de que muchas víctimas
restituidas terminarían vinculadas con la producción de palma
africana, a pesar de que ni ellos
ni la Unidad de Restitución de
Tierras contarían con el conocimiento y la experiencia para su
manejo. Lo que conviene advertir entonces, es que los campesinos no deben ser convertidos en labriegos asalariados de
una empresa, sino que, por el
contrario, se recomienda estimular el surgimiento de organizaciones campesinas capaces
de ser protagonistas y autogestoras de su propio desarrollo, en
el marco de un escenario incluyente, que económica, social y
ambientalmente sea sostenible.
Ahora bien, de acuerdo con
las percepciones de los grupos
focales, se presenta desconfianza con respecto a las entidades
territoriales (alcaldías y gobernación) y especialmente hacia
entidades como la fiscalía, la
personería e inclusive hacia la
fuerza pública. Además de la
desconfianza, se percibe ausencia de voluntad política y
de compromiso por parte de las
entidades territoriales como las
alcaldías y la gobernación.
A manera de conclusión
En síntesis, acometer la
construcción y lectura de la
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
información presentada por la
Contraloría General de la República —en el marco del cumplimiento de la Ley de Víctimas
y el Decreto 4829 de 2011—, a
partir del uso de metodologías
cualitativas, plantea una mayor
integralidad del concepto de
control fiscal, ya que esta herramienta de estudio permite dar
cuenta del resultado o el impacto que han tenido las acciones
implementadas en materia de
restitución, encaminadas a reparar las víctimas del conflicto.
Estos ejercicios permiten
generar una línea de base que
triangule información cualitativa y cuantitativa, con posibilidad de ser revisada en el
mediano plazo. De esta manera, se permiten análisis comparativos en diferentes cortes de
tiempo, pero también se posibilita la abstracción de conclusiones y reflexiones en un ejercicio posterior de análisis sobre
los mismos casos. Los estudios
de caso son una metodología
que permite, además de entender los contextos sociales
en que se aplican las políticas
públicas, comprender como se
perciben y ejecutan en la realidad social.
Es imperativo establecer
una línea de análisis comparativo con otro contexto territorial, de modo que se puedan
identificar problemáticas similares, repetitivas o diferentes
en la ejecución de la ley. Por
ejemplo, frente a los testimonios encontrados en ambos
estudios, se perciben algunas
preocupaciones similares que
vale la pena destacar. En efecto, lo primero que se debe advertir es que hacen falta conECONOMÍA COLOMBIANA . 340
diciones de seguridad, sobre
todo para las victimas reclamantes y los líderes de organizaciones de victimas. Igualmente, hay poca claridad en la
etapa de posrestitucion, tanto
para las entidades en cuanto la
formulación de los protocolos
de retorno y acompañamiento,
como para las víctimas solicitantes de la restitución.
Es importante —también—,
recalcar sobre la incertidumbre
que experimentan las víctimas en
la efectiva restitución material de
sus predios, ya sea porque no hay
condiciones dignas para sostenerse en sus tierras, o porque su
proyecto de vida está más cerca
de las ciudades que del campo,
desde donde fueron desplazados
violentamente. De otro lado, no
puede soslayarse la desconfianza
que existe hacia las entidades territoriales, inclusive hacia la misma fuerza pública, ante la falta
de garantías para el retorno.
tución, es evidente que se ha
trazado una aguda y directa
relación entre la microfocalización y los procesos de retorno, que debe ser atendida con
mayor interés por las autoridades competentes, en tanto, es
claro que la microfocalización,
en sí misma, no garantiza por
completo las condiciones óptimas de retorno al momento de
la restitución. Así se evidenció
en la restitución de la hacienda
Santa Paula.
En ese sentido, la Contraloría General de la República hace
un llamado sobre la importancia de que se atienda con una
visión integral el aspecto de los
riesgos que puedan existir en
las zonas objetivo de microfocalización, de tal manera que
los procesos de restitución puedan tener una real materialización en favor de las víctimas y
en la recuperación de sus proyectos de vida.
A lo anterior, se suma la
consideración crítica de los jueces y magistrados en cuanto al
poco tiempo para dictaminar
los fallos, y las dificultades en
la identificación de los predios a
restituir. Asimismo, la poca formulación de proyectos productivos plausibles para los restituidos, la aparición de opositores
de buena fe e inclusive la existencia campesinos en situación
de vulnerabilidad. Y, finalmente,
los impedimentos que conllevan
la microfocalización de zonas
con escasas o parciales condiciones de seguridad.
De acuerdo con la manera
como la Ley de Víctimas y el
decreto reglamentario concibieron los procesos de resti121
Ley de víctimas y restitución de tierras
Estas temáticas y preocupaciones recogidas en ambos estudios de caso, en dos de los
departamentos con más cifras de despojo y
abandono de tierras, presentan las dificultades de un proceso que parece lento y débil,
pero que sin duda es un reto para el Estado
colombiano. El empeño en la restitución de
tierras y la reparación integral de las víctimas
del conflicto, en estos ocho años restantes en
la implementación de la misma, constituye un
desafío que deberá ir más allá de las pretensiones de la Ley 1448 de 2011.
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Abril de 2013.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas
y restitución de tierras
Formación, generación
de empleo, de ingresos
y estabilización socioeconómica
Un marco de política por construir
en la reparación a las víctimas
Gisela Colegial Gutierrez
Fernando Feijoo Rivera
Mercedes Ortiz Cañon*
Pese a que uno de los avances de la Ley 1448 es su enfoque reparador transformador1, el marco normativo y de planeación que ella creó y la gestión institucional para
implementarla, no han logrado crear condiciones propicias para la estabilización socioeconómica de las víctimas del conflicto armado.
Aún no se tiene un diseño de política coherente orientado a lograr que las víctimas
recuperen su capital humano, incluida la motivación para acceder a procesos de capacitación para el empleo y el emprendimiento y, por esta vía, vincularse a las actividades
que permitan recuperar el auto sostenimiento, la dignidad y su incorporación al proceso
productivo del país. Los recursos que se han programado para financiar iniciativas de
emprendimiento y generación de ingresos no se han ejecutado completamente para ese
propósito; no ha habido una definición clara de metas y tampoco hay claridad sobre los
logros y resultados en términos de población atendida.
La consecuencia de esas deficiencias en el diseño e implementación de la política de
reparación integral es la creación de un círculo vicioso de demanda y oferta asistencialista cuyo mayor riesgo es el de mermar el alcance transformador de la ley.
* Funcionarios Contraloría Delegada para el sector Agropecuario.
1 El artículo 25 de la Ley 1448 establece que “Las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada,
diferenciada, transformadora y efectiva…” De acuerdo con el art. 5 del Decreto 4800 de 2011, reglamentario
de la Ley 1448 de 2011, el enfoque transformador busca eliminar esquemas de discriminación y marginación,
orienta las acciones hacia el fortalecimiento de las capacidades de las personas, comunidades e instituciones
para su interrelación y a la recuperación o reconstrucción de un proyecto de vida digno y estable.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
123
Ley de víctimas y restitución de tierras
Marco normativo y de planeación: aun
se requiere avanzar en la formulación de una política integradora
La ley 1448 no contiene un marco completo
y coherente de política en materia de formación, empleo, generación de ingresos y estabilización socioeconómica; las normas sobre este
tema están dispersas en la ley y orientadas en
diversos sentidos.
En efecto, mientras que el empleo tiene una
doble connotación al ser concebido como ayuda
humanitaria2 y, al tiempo, una medida reparadora3, la estabilización socioeconómica es sólo
complementaria a las medidas de atención4;
incluso, para el caso de la restitución sólo se
menciona como un principio de derecho al retorno sin mayor desarrollo5. El artículo 105 de
la ley, que señala taxativamente las funciones de
la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD),
no incorpora obligaciones respecto de la generación de ingresos, apoyo a proyectos productivos
o a la estabilización socioeconómica.
No obstante, en ese contexto normativo, la
estabilización socioeconómica es relevante en la
medida en que su logro constituye el parámetro básico para la cesación de la condición de
desplazamiento, tal como lo indica el artículo
18 de la Ley 387 de 1997. Las medidas que
fijó esta ley están relacionadas con la obligación
gubernamental de promover acciones para generar condiciones de sostenibilidad económica
y social a la población en el marco del retorno o
el reasentamiento.
Esas acciones deben permitir el acceso a los
programas relacionados con 1. Proyectos productivos; 2. Sistema Nacional de Reforma Agraria
y de Desarrollo Rural Campesino; 3. Fomento de
la microempresa; 4. Capacitación y organización
social; 5. Atención social en salud, educación y
vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las
personas de la tercera edad; y 6. Planes de empleo urbano y rural de la Red de Solidaridad Social (artículo 17 de la ley 387/97).
Asimismo, la ley 387/97 le asigna al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -Dirección
124
de Desarrollo Social y Oficina de Mujer Rural-,
el diseño y ejecución de los programas para la
consolidación y estabilización socioeconómica
(Numeral 2 del artículo 19) y al Fondo Nacional
para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia su financiación o cofinanciación (artículo 22).
El reglamento (Decreto 4800 de 2011) deja
en cabeza del Ministerio de Trabajo el diseño,
coordinación y seguimiento de los programas
de generación de empleo e involucra a otras
entidades como el Departamento Nacional de
Planeación (DNP), el Departamento para la
Prosperidad Social (DPS), el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de
Educación Nacional, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, el Banco Agrario,
Bancoldex, el Fondo para la Financiación del
Sector Agropecuario, para la definición de lineamientos de política. Además, fija las fases
del programa y el flujo de información entre el
Sistema de Formación de Recurso Humano para
Colombia, y el Sistema Nacional de Información
de Demanda Laboral (SINIDEL) y la vinculación
del sector privado como aliado estratégico.
2 El artículo 65 de la Ley 1448, que trata de la Ayuda Humanitaria de Transición, dispone en su segundo parágrafo:
“Los programas de empleo dirigidos a las víctimas de que
trata la presente ley, se considerarán parte de la ayuda humanitaria de transición.”
3 Entre las medidas de reparación, la ley 1448 incluye formación y generación de empleo para promover el auto sostenimiento de las víctimas. El artículo 130, establece el acceso
prioritario de las víctimas a los programas de capacitación
técnica del Sena y el diseño de programas especiales para
la generación de empleo rural y urbano como parte del Plan
Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
4 La Ley establece que las medidas de atención a la población desplazada fijadas en el Capítulo III (de la atención a
las víctimas del desplazamiento forzado) del título iii (ayuda humanitaria, atención y asistencia), se complementarán
con las de la política de estabilización socioeconómica de la
población desplazada establecida por la Ley 387 de 1997.
política pública de prevención y estabilización socioeconómica de la población desplazada establecida en la Ley 387
de 1997.
5 Entre los “Principios de la Restitución”, establecidos en
el Artículo 73 de la Ley 1448 se encuentra “4. Estabilización. Las víctimas del desplazamiento forzado y del abandono forzado, tienen derecho a un retorno o reubicación
voluntaria en condiciones de sostenibilidad, seguridad y
dignidad”.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Como puede observarse, el marco normativo
que rige la generación de empleo e ingresos y la
estabilización socio económica de las víctimas es
disperso, en sus disposiciones y en la asignación
de responsabilidades institucionales, orientado
sólo a la población desplazada y no mantiene
la coherencia y orientación única necesaria para
lograr el propósito de superar la condición de
vulnerabilidad generada por los hechos victimizantes. Estas restricciones deberían ser superadas con el diseño de las medidas a implementar,
cuya formulación se plasma en las herramientas
de planeación.
En este nivel también existen algunas ambigüedades, aunque se avanza un poco más en la
formulación coherente de la política. Pese a que
en el Conpes 3712 de 2011 se había propuesto
una Política de Generación de Ingresos (PGI) unida
a la de empleabilidad, el diseño definitivo de las
rutas fijadas en el anexo del Conpes 3726 de 2012
separó nuevamente los temas y fijó una ruta para
generación de ingresos y otra para empleo.
La primera se ubicó dentro del componente
de asistencia y atención y la segunda dentro del
componente de reparación Integral. La separaECONOMÍA COLOMBIANA . 340
ción parece obedecer al criterio según el cual
“la reparación deviene de la restitución de las
capacidades de las víctimas para acceder al empleo o emprender alguna actividad en condiciones iguales a las de los otros ciudadanos colombianos”6 y por ello la formación y búsqueda de
ubicación laboral de las víctimas sería parte de
la reparación integral.
Sin embargo, tal como se planteó la ruta, las
medidas para generación de ingreso, formación
para el trabajo, empleabilidad y estabilización
socio económica serían parte de una misma estrategia. Los programas y proyectos de inversión
que sustentan la política dependen del perfil de
la población, de la vocación productiva del territorio y la responsabilidad institucional estaría en
cabeza de los entes territoriales, reconociendo las
economías de aglomeración y las capacidades de
los municipios.
Para el empleo se contemplan diferentes modalidades de emprendimiento, fortalecimiento,
servicios de desarrollo empresarial y asociativi6 CONPES 3726, Anexo. Pág. 52
125
Ley de víctimas y restitución de tierras
dad. Con base en la caracterización
de las víctimas y la definición de la
vocación productiva de las regiones,
el Sub-Comité de Empleo para víctimas define un procedimiento para
el acompañamiento de los proyectos
productivos con los que se incentiven
las actividades agropecuarias como
medio cierto para la generación de
ingresos suficientes y sostenibles.
El Ministerio del Trabajo, como
cabeza de este programa, se encarga de articular la estructura de las
rutas de empleabilidad y el autoempleo rural para las víctimas del
conflicto armado; sin embargo, la
definición de rutas, perfiles, oferta programática e instrumentos de
caracterización para el sector rural, serán definidas y construidas,
en conjunto entre el Ministerio del
Trabajo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Incoder.
El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural con aprobación del
Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación,
consideraron conveniente la asignación presupuestal a la UAEGRTD,
según los fundamentos legales establecidos en la Ley 1448 de 2011
y mencionados en el proyecto de
inversión “implementación programa de proyectos productivos para
beneficiarios de restitución de tierras nacional”, con código BPIN:
2012011000004. Con ese propósito,
el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público expidió el Decreto 305 del
6 de febrero de 2012, mediante el
cual contracreditó del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y del
Incoder unos recursos presupuestales para ser acreditados a la UAEGRTD, con los que se ejecutaría el
mencionado proyecto.
Por su parte, la política plasmada en el Plan de Desarrollo se en126
cuentra no sólo para las víctimas de desplazamiento
sino para la población rural. En el diagnóstico de la
política para la población víctima del desplazamiento forzado por la violencia (PVDFV), que es una de
las estrategias del objetivo de “Promoción Social” del
Pilar “Igualdad de oportunidades para la prosperidad
social7, se reconoce que hay falencias en generación
de ingresos para avanzar en el reto de garantizar
Goce Efectivo de Derechos (GED) a la población desplazada y que falta coordinación y acompañamiento
de las políticas de empleo, emprendimiento y generación de ingresos8.
En respuesta, se propone como lineamiento de
política para esta población: “realizar reformas estructurales para lograr la articulación de las políticas
de vivienda, generación de ingresos y restitución de
tierras, en el marco del retorno o la reubicación” y
entre los lineamientos específicos para buscar el GED
se propone la “Articulación de las políticas de vivienda, generación de ingresos y restitución de tierras en
el marco del retorno y reubicación para el restablecimiento social y económico de la PVDFV”.
Con respecto a “Generación de Ingresos” se remite a la Política fijada en el CONPES 3616 de 20099 y
precisa que se establecerá: (1) un esquema de enganche laboral en oportunidades de construcción de infraestructura y vivienda, (2) un programa de fomento
al empleo para la población joven, y (3) un programa
de asistencia técnica integral para PVDFV que retorna o es reubicada en áreas rurales, articulado con la
restitución de tierras.
En la estrategia “Agropecuaria y de Desarrollo
Rural” que hace parte del objetivo de “locomotoras
para el crecimiento y generación de empleo” relacionados con el pilar “Crecimiento Sostenible y Competitividad”, se reconoce la necesidad de mejorar el
7 El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para
Todos”, tiene 5 Pilares, 16 objetivos y 32 estrategias.
8 Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. “Prosperidad para todos”. Resumen Ejecutivo. Pág. 20
9 “El objetivo principal de la Política de Generación e Ingresos
(PGI) es desarrollar e incrementar el potencial productivo de la
población pobre extrema y desplazada (PPED), desarrollando sus
capacidades y creando oportunidad es para que puedan acceder
y acumular activos y, en el mediano y largo plazo, alcanzar la
estabilización socioeconómica”. Documento CONPES 3616 “Lineamientos de la política de generación de ingresos para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento”.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
acceso de la población rural, particularmente de los
campesinos y pequeños productores pobres, a activos físicos (tierra, agua) y financieros, cuyo aprovechamiento se impulsaría a través de la asociatividad
y la asistencia técnica integral (…). La propuesta política es “…generar una ruta de creación de capacidades para la generación de ingresos para la población
rural, que garantice que el apoyo transitorio del estado a las poblaciones más vulnerables culmine con la
formación de productores en capacidad de producir
competitivamente y articularse a los mercados”.
sos y proyectos productivos para
población desplazada -APD. FIP”,
“implementación generación de
ingresos y proyectos productivos
para población vulnerable nacional
- FIP” y “prevención atención a la
población desplazada nivel nacional”; con este último se financia
el programa familias en su tierra,
como se describe más adelante.
Así, pese a que existe el marco normativo y de
planeación, aún falta articular y consolidar una política de formación, empleo, generación de ingresos
y estabilización socioeconómica orientada a las víctimas del conflicto armado que incorpore en un esquema único una estrategia para permitir a las víctimas incorporarse a la vida económica y social del
país, de manera que se supere la implementación
asistencialista de la política de atención a las víctimas y se propenda por consolidar los resultados en
una reparación transformadora que haga tangible
el Goce Efectivo de Derechos y la superación del estado de vulnerabilidad ocasionado por el conflicto.
Presupuesto: recursos dispersos, resultados inciertos
El cuadro No. 1 resume la asignación y ejecución
de recursos del Presupuesto General de la Nación
para la política de generación de ingresos, formación y emprendimiento de proyectos productivos. Es
difícil seleccionar adecuadamente los proyectos para
tener una idea de los recursos que se asignan para
la ejecución de la política, puesto que el CONPES
3616 de 2009, estableció un horizonte de política de
apenas cuatro años, el cual finaliza en 2012, donde
la mayor ejecución se haría en 2010; de manera que
la asignación de recursos se concentraría en ese año
y para 2012 habría un pequeño rezago de ejecución
de $33 mm.
En suma, el financiamiento que propone ese documento no es una herramienta orientadora para
analizar la financiación de la política. Incluso, el informe de la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación a las Víctimas (UARIV) y del
DPS, para dar respuesta a la orden 10 del Auto 219
de 2011 de la Corte Constitucional, deja por fuera
los proyectos “Implementación generación de ingreECONOMÍA COLOMBIANA . 340
127
Ley de víctimas y restitución de tierras
Cuadro 1
Proyectos de inversión para generación de ingresos, formación y emprendimiento de
proyectos productivos, para población desplazada. 2012.
($ millones)
Entidad / Proyecto
“Programación
Inicial”
“Programación
Definitiva”
“Compromisos
(ejecución)”
337.539
293.447
100.000
28.360
-
Apoyo emprendimientos de la pped mediante el acceso a
la ruta de ingresos y empresarismo nacional
-
26.189
26.189
Capitalización de 150 proyectos productivos asociativos
a través del componente capitalizacion microempresarial
para beneficiar a 5000 participantes nacional
-
7.000
7.000
Desarrollo del sistema de información para la política de
generación de ingresos nacional
-
800
-
Implementación generación de ingresos y proyectos productivos para poblacion desplazada - APD. FIP
58.558
58.558
58.072
implementación generación de ingresos y proyectos productivos para poblacion vulnerable nacional - FIP
111.387
99.461
98.047
Prevención atención a la población desplazada nivel
nacional
117.170
117.170
104.139
-
3.111
3.111
-
14.973
14.973
-
5.000
4.976
-
15.000
14.857
387.115
375.623
331.364
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
Apoyo a proyecto de generación de ingresos de entidades
que atiendan a poblacion pobre extrema y/o desplazada a
nivel nacional -distribucion previo concepto DNP
Mincomercio, Industria, Turismo - Artesanías de Colombia S.A.
Mejoramiento de la competitividad del sector artesano de
la población despazada y vulnerable de colombia - generación de ingresos
Ministerio de Cultura
Fortalecimiento de la capacidad productiva de la población
en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento forzado a traves del emprendimiento cultural y la formacion
para el trabajo dentro del sector cultural a nivel nacional
Ministerio del Trabajo
Implementación de mecanismos para el desarrollo social y
económico de las victimas a nivel municipal
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
implementación programa de proyectos productivos para
beneficiarios de restitución de tierras nacional
Total Presupuesto Generación de Ingresos, Proyectos
Productivos
Fuente: SIIF
128
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Así, con una primera aproximación al tema,
puede decirse que los datos del cuadro No. 1
indican que el gasto orientado a la política de
generación de ingresos, formación y proyectos
productivos superó los $300 mm en 2012. No
obstante, al indagar sobre la distribución de estos recursos, se evidencia que estos también se
dispersan y, pese al nombre de los proyecto, no
siempre se orientan exclusivamente hacia la política mencionada.
Además, no siempre hay cifras ciertas sobre
la población atendida ni los resultados tangibles
de los proyectos. En otros casos, los recursos no
se ejecutan. En esas circunstancias, se dificulta el
seguimiento a la política. A manera de ejemplo,
se citan algunos hechos por proyecto. En los cuatro proyectos con asignación inicial de recursos a
cargo del DPS se gestionó lo siguiente:
1. Implementación generación de ingresos y proyectos productivos para población desplazada - APD.FIP.
El proyecto se ejecutó a través de 21 contratos con 15 empresas (personas naturales y jurídicas) entre las que se destacan la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca (Comfandi),
(22.7% del total del proyecto); la Unión Temporal
Trabajando Unidos (18%) y la Fundación Panamericana para el Desarrollo Colombia FUPAD
COL (14.74%).
El 10.16% ($5.9 mm) de los recursos del proyecto, son contratados con una persona natural:
el Señor Nelson Molinares para el componente de
Recuperación de Activos Improductivos. Para este
propósito se firmó el contrato 045 cuyo objeto
es: “desarrollar el proceso de recuperación de activos improductivos de forma integral (formulación, diseño, ejecución, seguimiento y evaluación
de proyectos) en coordinación con el grupo de
trabajo generación de ingresos, mediante acciones integrales de impacto rápido encaminadas
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
a mejorar los ingresos y/o la calidad de vida de
familias pobres, vulnerables, priorizadas y focalizadas por el DPS”.
En estos grandes contratos no se especifica el
número de atendidos, puesto que según el DPS,
“la condición de atendidos se da únicamente
cuando termina todo el proceso que metodológicamente define el componente” y hay actividades
rezagadas como la construcción de los Centros
de Orientación para el Empleo y Emprendimiento- COEE.
2. Implementación, generación de ingresos y proyectos productivos para Población Vulnerable Nacional- FIP.
Este proyecto se ejecutó a través de 31
contratos con 23 empresas (personas naturales y jurídicas) entre las que se destaca la Caja
de Compensación Familiar del Valle del Cauca
(Comfandi), con quien se realizó contratación
por $30.836 millones (31.45% del total del
proyecto); la Fundación Panamericana para el
Desarrollo Colombia FUPAD COL (24.87%); la
Unión Temporal Trabajando Unidos (17.12%).
El 6.4% ($6.3 mm) de los recursos del proyecto, son contratados con una persona natural:
el Señor Nelson Molinares. Las condiciones, son
similares a las del proyecto anterior.
3. Prevención Atención a la Población Desplazada Nivel Nacional.
De los $104.139 millones ejecutados, se trasladó $46 mm a la UARIV, para financiar ayuda
humanitaria y $4 mm al acuerdo operativo “definir
los roles administrativos, financieros y operativos
de la ejecución de los recursos de contrapartida del
DPS entre el PMA y DPS en el marco de la operación 200148”, y el resto para financiar incentivo
al retorno y al programa Familias en su Tierra. El
Cuadro No. 2 muestra la distribución de los recursos, según contratista y objeto contractual.
129
Ley de víctimas y restitución de tierras
Cuadro 2
Contratistas, objeto y recursos del Proyecto “Prevención Atención a la Población
Desplazada Nivel Nacional”
CONTRATISTA
BANCO AGRARIO DE
COLOMBIA S.A.
VALOR
14.478.228
PRESTAR SERVICIOS BANCARIOS DE PAGO EN EFECTIVO A TRAVES
DE LA RED NACIONAL DE OFICINAS A BENEFICIARIOS DEL PROYECTO
INCENTIVO AL RETORNO Y REUBICACION
15.059.022.180
BANCO DAVIVIENDA
S.A.
OTROSI 2 CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS BANCARIOS 063
DE 2012, CUYO OBJETO ES LA PRESTACION DEL SERVICIO FINANCIERO
DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS A LOS BENEFICIARIOS DEL SECTOR
DE LA INCLUSION SOCIAL
144.448.488
CENTRO EDUCATIVO NACIONAL Y DE
ASESORIAS SOCIOECONOMICAS Y LABORALES CENASEL
ACOMPAÑAMIENTO COMUNITARIO A LOS HOGARES VINCULADOS AL
PROGRAMA FAMILIAS EN SU TIERRA EN APARTADO, TURBO CARMEN
DEL DARIEN MEDIO ATRATO TANGUI RIOSUCIO SIPI
462.740.717
CONTRATAR UNA ENTIDAD ACOMPAÑANTE QUE BRINDE PROCESO
DE ACOMPAÑAMIENTO COMUNITARIO A HOGARES VINCULADOS AL
PROGRAMA FLIAS EN SU TIERRA MUNICIPIOS DPTO DE ANTIOQUIA
1.533.453.448
CORPORACION PARA
LA INVESTIGACION EL
DESARROLLO SOSTENIBLE Y LA PROMOCION
SOCIAL
CONTRATAR OPERADOR PARA EL PROYECTO INCENTIVO AL RETORNO
Y REUBICACION DE AS PARA GENERACION DE CAPACIDADES Y REPARACION COLECTIVA
1.146.017.600
CORPORACION UNIVERSITARIA AUTONOMA DEL CAUCA
CONTRATAR OPERADOR PARA EL PROYECTO INCENTIVO AL RETORNO
Y REUBICACION DE AS PARA GENERACION DE CAPACIDADES Y REPARACION COLECTIVA
914.302.489
FIDUCIARIA DE OCCIDENTE SA FIDUOCCIDENTE SA
CONTRATAR FIDUCIA PARA QUE ADMINISTRE Y REALICE PAGOS EN
EFECTIVO A TRAVES DE LA DIRECCION RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL
AS EN MATEIRA DEL PROYECTO INCENTIVO AL RETORNO Y REUBICACION
U T PROYECTO DE
VIDA
CONTRATAR OPERADOR PARA PROYECTO INCENTIVO DE RETORNO Y
REUBICACION DE AS PARA GENERACION DE CAPACIDADES Y REPARACION COLECTIVA
2.675.159.265
UNION TEMPORAL
PROSPERIDAD 2012
CONTRATAR OPERADOR PARA EL PROYECTO INCENTIVO AL RETORNO
Y REUBICACION IRR DEL PROGRAMA FAMILIAS EN SU TIERRA PARA
GENERACION DE CAPACIDADES Y REPARACION COLECTIVA
2.376.194.580
PROGRAMA MUNDIAL
DE ALIMENTOS NACIONES UNIDAS
ACUERDO OPERATIVO DEFINIR LOS ROLES ADTIVOS, FINANCIEROS Y
OPERATIVOS DE LA EJECUCION DE LOS RECURSOS DE CONTRAPARTIDA DEL DPS ENTRE EL PMA Y DPS EN EL MARCO DE LA OPERACION
200148
4.000.000.000
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
ATENCION Y REPARACION INTEGRAL A LAS
VICTIMAS
TRASLADO DE RECURSOS DEL DPS A LA UARIV PARA QUE REALICE LA
ATENCION OPORTUNA A LA POBLACION VICTIMA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO Y ENTREGUE LA AYUDA HUMANITARIA A LA POBLACION
EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO INCLUIDA EN EL REGISTRO
UNICO DE VICTIMAS
46.000.000.000
TOTAL
130
OBJETO
OTROSI 2 CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS BANCARIOS No.
064 DE 2012, QUE TIENE POR OBJETO PRESTAR EL SERVICIO FINANCIERO DE ENTREGA DE TRANSFERENCIAS A LOS BENEFICIARIOS DEL
SECTOR DE LA INCLUSIÓN SOCIAL
29.812.722.640
104.138.539.635
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
4. Apoyo al proyecto de generación de ingresos de entidades
que atiendan a población pobre
extrema y/o desplazada a nivel
nacional.
Como lo muestra el cuadro,
a este proyecto se le asignaron
recursos por $100 mm, que luego se distribuyeron en doce proyectos de siete entidades donde
los cuatro del DPS conservaron
el 62.35% de esos recursos. Los
proyectos del DPS son:
i). Apoyo a proyecto de
generación de ingresos de entidades que atiendan a población pobre extrema y/o desplazada a nivel nacional, al
que se le asignó un monto de
$28.360.066.066 que finalmente no se ejecutó;
ii). Apoyo emprendimientos
de la PPED mediante el acceso
a la ruta de ingresos y empresarismo nacional. A este proyecto se le asignó un valor de
$26.189.244.000 que se ejecutó totalmente, a través del Convenio de Cooperación 133 cuyo
objeto es “incrementar las capacidades sociales productivas
y empresariales de la población
en pobreza extrema victimas
violencia y desplazamiento red
unidos”, suscrito con la Escuela
Galán para el Desarrollo de la
Democracia.
iii) Capitalización de 150
proyectos productivos asociativos a través del componente
capitalización microempresarial
para beneficiar a 5.000 participantes nacional, que contó
con una asignación de $7 mm
ejecutados a través del otrosí 1
al convenio 043, suscrito con
la Escuela Galán para el De-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
sarrollo de la Democracia, con
el que se adicionó instalación
de capacidades, asistencia técnica y seguimiento a financiación de proyectos presentados
por población vulnerable. De
acuerdo con la Ficha BPIN No.
2012011000450, a 31 de enero
de 2013, se tenía un avance financiero de 100%, avance físico
y avance de gestión en ejecución, con dos (2) prórrogas; la
última en tiempo de ejecución
al 30 de junio de 2013. El convenio establece un requisito de
1.000 proyectos para ser aprobados entre población desplazada y vulnerable. Sin embargo,
hay disparidad de cifras en las
diferentes fuentes sobre población beneficiaria desplazada.
iv) Desarrollo del sistema
de información para la política
de generación de ingresos nacional, al que se le asignaron
$800.millones que finalmente
no se ejecutaron.
Las otras entidades a las
cuales se les trasladaron recursos
son el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo; Artesanías
de Colombia S.A; Ministerio de
Cultura; Ministerio del Trabajo;
Ministerio Educación Nacional;
Unidad Administrativa Especial
de Organizaciones Solidarias y
aunque los recursos se orientaron hacia generación de ingresos, en algunas entidades se
financiaron emprendimientos empresariales; lo que no es claro es
si se mantuvo la característica
de la población beneficiaria de
ser pobre extrema o desplazada.
5. Implementación programa
de proyectos productivos para
beneficiarios de restitución de tierras.
De los $14.9 mm, el convenio con O.I.M (Organización
Internacional para las Migraciones) y el contrato inter-administrativo con el Banco Agrario
de Colombia ejecutaron el 98%.
Con el Banco Agrario se registró
una adición injustificada puesto
que al realizarse, solo se había
cumplido el 19% de la meta
establecida (97 incentivos) y en
cambio se había desembolsado
el 80% del valor total pactado
incluyendo la adición en valor;
Situación similar ocurrió con el
convenio con OIM.
Gestión: el esfuerzo continúa siendo aislado
Tal como se evidenció en la
descripción de los proyectos, la
gestión realizada ha arrojado resultados pero dispersos. No hay
un grupo de población, plenamente identificado, que haya
accedido a los programas de
formación, a la promoción de
proyectos productivos y sobre la
que finalmente se pueda constatar su estabilidad económica.
Si bien las distintas entidades han trabajado arduamente,
aún falta coordinar esfuerzos
para que la gestión sea unívoca
en términos de los resultados
y alcances de la política. Este
componente de la asistencia,
atención y reparación a las víctimas es el que requiere una
mayor coordinación interinstitucional a fin de hacer plausible
el objetivo de estabilizar socioeconómicamente a las víctimas
para superar su condición de
vulnerabilidad, hacer efectiva la
reparación, lograr el GED y, por
esta vía, la superación del estado de cosas inconstitucional
131
Ley de víctimas y restitución de tierras
Se cuenta con un Protocolo de Atención a
Población Víctima del Conflicto Armado y Poblaciones Vulnerables, donde se describe la ruta
para la atención de la población víctima y se
fijan pautas para la Formación para el Trabajo,
Intermediación Laboral, Emprendimiento y Empresarismo. Este documento fue elaborado por el
SENA. También implementó acciones de formación, bajo estrategias y metodologías que flexibilizan los ambientes de aprendizaje y horarios para
la formación. A través de talleres ocupacionales
identifica intereses, habilidades y competencias
y reserva el 20% de la oferta trimestral para formación titulada a las víctimas; también se les da
prioridad en la oferta de apoyos de sostenimiento durante el proceso formativo. De acuerdo con
la información del SENA más de 518 mil víctimas
habrían accedido a sus servicios de aprendizaje.
No obstante, no hay evidencia de que esa po-
blación haya accedido a empleo o a proyectos de
generación de ingresos o proyectos productivos.
Por su parte, el DPS diseñó y se encuentra
ejecutando el programa Familias en su Tierra
(FEST), orientado a implementar medidas rápidas de asistencia y acompañamiento a la población víctima del desplazamiento forzoso,
en proceso de retorno o reubicación rural. Las
medidas buscan generar y/o potencializar capacidades para el autosostenimiento, subsistencia
y estabilización socio-económica con enfoque
reparador. Los hogares son beneficiarios de un
acompañamiento comunitario durante 24 meses y de la entrega de incentivos condicionados
para seguridad alimentaria, soluciones habitacionales y promoción de una idea productiva.
El cuadro3, presenta los componentes, costo y
operador del programa.
Cuadro 3
Componentes del incentivo programa TEST
Item
Valor por Hogar
Responsable operativo
1. Incentivo Económico (Dinero efectivo)
$1.200.000
DPS
2. Acompañamiento Integral $1.286.510
Operador
$408.000
Operador
4. Reducción de Carencias Básicas Habitacionales
3. Seguridad Alimentaria y Flujo de Caja
$1.224.000
Operador
5. Promoción de Ideas Productivas
$2.654.000
Operador
Total Inversión Directa $6.772.510
DPS
$493.650
DPS
$7.266.160
DPS
6. Total Costos Administrativos
Total
Fuente: Coordinación programa FEST DPS.
132
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Los resultados del programa son modestos
frente a la población objetivo. De 69.825 hogares que habían retornado sin acompañamiento
del Estado, ubicados en 1.916 veredas de 227
municipios en 25 departamentos e identificados
por Acción Social en 2009, solo se encuentran
activos 17.000; es decir poco menos del 25%.
En 2013 la meta se redujo de 25.000 familias a
11.400 y 15.000 para 2014, con lo que apenas se
cubriría el 62% de la población necesitada y el
acompañamiento se ofrecería con un rezago de
seis años. De acuerdo con información de la UARIV, el ajuste obedece a la restricción de recursos.
En el programa de proyectos productivos para
beneficiarios de restitución de tierras se cuenta
con una Guía Operativa donde se describen los
procedimientos, los roles y los respectivos controles para la implementación del programa. También se contemplan actividades de evaluación y
seguimiento, a desarrollar por un operador contratado mediante licitación pública. Estas actividades de monitoreo se programan con el fin de
cuantificar y cualificar la eficacia y la pertinencia
del acompañamiento y la asistencia técnica prestada durante las fases de formulación y desarrollo
de los planes de vida productivos.
Respecto a la asignación de recursos se debe
observar que sólo cerca del 37% del monto para
cada familia está orientado a la “promoción de
ideas productivas”, mientras que cerca del 25%
se destinan para cubrir “acompañamiento integral” y “gastos administrativos”.
En febrero de 2013, Econometría Consultores,
operador seleccionado, entregó un plan de trabajo y visitas de campo dentro del diseño, aplicación y validación de un modelo de seguimiento y
evaluación del programa. Se establece un tiempo
de 9 meses para la entrega final de la herramienta
de seguimiento a implementar.
De otro lado, el incumplimiento de metas en el
proyecto “Implementación de Ingresos y Proyectos productivos para población desplazada” (4600
participantes con 131 proyectos, en el subcomponente de capitalización microempresarial y 3.300
en el de Recuperación de Activos Improductivos
(RAI)10, se justifica en la escasa presentación y
aprobación de proyectos por parte de las organizaciones en los espacios de participación previstos
por los componentes; significa que se está trasladando a las victimas la responsabilidad, con lo que
se pone en entredicho el “acompañamiento”.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
Mediante convenio inter-administrativo
N°079 de 2012, para prestación de servicios bancarios de pago y crédito con el Banco Agrario,
las familias se encuentran bancarizadas y reciben
los desembolsos del incentivo a través de cuenta
individual de manejo compartido.
10 El proyecto tiene registradas 2.192 en Capitalización Microempresarial y 2.392 en RAI, de un total de 16.327 registros administrativos referentes a víctimas del desplazamiento forzado que se encuentran en proceso de atención bajo
la vigencia 2012.
133
Ley de víctimas y restitución de tierras
Además, se ha avanzado en la inscripción de las familias y la caracterización socio-productiva de predios restituidos. Se han implementado los planes
de vida familiar a campesinos beneficiados con sentencia de restitución de
predios y a familias cuyos derechos sobre la tierra fueron formalizados mediante resoluciones de adjudicación de baldíos, emitidas por el Incoder. Las
líneas productivas que se identificaron fueron maíz, ñame y yuca, principalmente, y en menor escala cacao y plátano establecidos como cultivo asociado
y ganadería doble propósito.
La guía operativa establece que se deberá inscribir a todo potencial participante en el programa proyectos productivos y diseña formulario con la información requerida el cual reposa en carpeta individual de cada familia. La estrategia
de intervención es de tipo participativo, donde se propicia la posibilidad de una
rápida respuesta a la población.
Esta forma de operar ha generado confianza en las personas que reciben
la atención y que, de manera general, se quejan de la desatención del Estado. En un tiempo relativamente corto, se han dado respuestas efectivas y
esto lo han manifestado con satisfacción las familias visitadas en 32 predios
en Chibolo, Magdalena.
Se constató un alto grado de satisfacción por el servicio que reciben a
través de la unidad de restitución y el operador contratado que formuló
sus proyectos y presta la asistencia técnica necesaria. Al momento de la
visita se estaba realizando el segundo de tres desembolsos para entregar el
incentivo con el cumplimiento de las condiciones establecidas en la guía
operativa del programa.
Así, los resultados indican que la organización de una estrategia coherente
puede ofrecer buenos resultados como en el caso del proyecto ejecutado por
la Unidad de Tierras. Es necesario, a partir de estas experiencias, reformular
la política y diseñar una estrategia coherente y única para toda la población
víctima a fin de darle el alcance que la política requiere en términos del Goce
Efectivo de Derechos y de la superación del estado de cosas inconstitucional.
134
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas
y restitución de tierras
Prevencion de violaciones
de derechos humanos
e infracciones al DIH
Una política necesaria en construcción
Liliana Rodríguez Sánchez
Mercedes Ortiz Cañón*
La prevención de violaciones de derechos humanos (DDHH) e infracciones al Derecho
Internacional Humanitario (DIH) es una obligación permanente del Estado para proteger
y garantizar esos derechos, evitar daños contra las personas que enfrentan especial situación de amenaza; tipificar como delitos, investigar, juzgar y sancionar a los responsables
y establecer mecanismos institucionales para evitar su repetición1.
La política de asistencia, atención y reparación a las víctimas del conflicto armado en
Colombia, contempla el componente de prevención, pero no desarrolla un marco normativo propio y específico para tal propósito. Asimismo, y pese a que el Plan Nacional
de Desarrollo incluye medidas de prevención a las violaciones de los derechos humanos
e infracciones al DIH, no se priorizan las metas de Goce Efectivo de Derechos (GED) en
el sistema de seguimiento de metas del Gobierno y a las distintas políticas públicas.
Adicionalmente, aunque existen instrumentos para la prevención como el Sistema
de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo (SAT); las recomendaciones del
Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT); la información de los observatorios de DDHH; el mapa de riesgos frente a situaciones de amenaza, pérdida y
daño; y el Índice de Riesgo de victimización (IRV), su desarrollo aún es incipiente y no
siempre se encuentran debidamente articulados para garantizar la vida, la libertad, la
seguridad, la igualdad y la no discriminación de todos sus ciudadanos y en especial a
las víctimas del conflicto.
* Ingeniera agroindustrial; y economista, funcionarias de la Contraloría Delegada para el sector Agropecuario
1 Departamento Nacional de Planeación –DNP-. Documento Conpes 3726 de 30 de mayo de 2012 “Lineamientos, Plan de Ejecución de Metas, Presupuesto y Mecanismo de Seguimiento para el Plan Nacional de Atención y
Reparación Integral a Víctimas”.Pág. 27.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
135
Ley de víctimas y restitución de tierras
Contexto normativo y de planeación
La Ley 1448 de 2011 adopta medidas de
prevención complementarias a los componentes de atención, restitución2 y garantía de no
repetición3. Este carácter secundario de la prevención, hace de la Ley de Víctimas una norma en apariencia más reactiva que preventiva.
Es el reglamento el que fija o revisa principios,
criterios, estrategias e instrumentos en materia de prevención.
Por su parte, el Plan de Nacional de Desarrollo, además de asumir la prevención como
una obligación integral a cargo del Estado, la
define –al menos de manera formal- como una
estrategia central de la Política Nacional Integral de DDHH y DIH, cuya implementación y
cumplimiento recae en las autoridades civiles
nacionales y territoriales y en la Fuerza Pública,
con el apoyo y seguimiento del Ministerio Público y las organizaciones de la sociedad civil.
Un indicador de la eficacia de la política de
prevención es una menor ocurrencia de hechos
victimizantes. En efecto, dicho plan prevé reducir en 80% el desplazamiento forzado, durante
el cuatrienio, sin embargo, las cifras muestran
que el fenómeno ha aumentado en cuanto al
desplazamiento forzado masivo; en el individual
se reporta una reducción de 24,4% que para
2012 puede ser menor4. Aunque, aparentemente,
entre 2011 y 2012 existe un descenso ostensible
en el número de personas afectadas esto parece
explicarse por el subregistro, dado que existen
casos de desplazamiento masivo en los que solo
se reporta una persona. Los cuadros 1 y 2 registran la evolución del desplazamiento forzado en
los últimos años.
2 El numeral 6 del artículo 73 de la Ley de Víctimas define
entre sus principios el que las medidas de restitución deban
darse en un marco de prevención del desplazamiento forzado
y de protección a la vida e integridad de los reclamantes.
3 El artículo 149 de la Ley 1448 de 2011 incluye como parte
de las garantías de no repetición, entre otras: 1) prevenir violaciones de que trata el artículo 3 para lo que se prevé ofrecer
medidas especiales de prevención a los grupos expuestos a
mayor riesgo buscando superar estereotipos que favorecen
la discriminación especialmente contra la mujer y la violencia
contra ella en el marco del conflicto armado (literal d); 2) el
fortalecimiento del Sistema de Alertas Tempranas (literal K);
y 3) formular campañas nacionales de prevención y reprobación de la violencia contra la mujer, niños, niñas y adolescentes, por los hechos ocurridos en el marco de las violaciones
contempladas en el artículo 3 de la ley de víctimas (literal s).
4 Como lo indica la UARIV, la información tenderá a variar
–aumentar- en la medida en que: 1) se concluya la valoración de declaraciones de desplazamientos masivos ocurridos
el año 2012; y 2) se reciban nuevas declaraciones individuales por desplazamientos ocurridos durante el 2012. Por las
mismas razones podrán incrementarse los datos referidos a
desplazamientos ocurridos en años anteriores.
Cuadro 1
Desplazamiento forzado masivo en Colombia
Vigencia
# de Eventos dedesplazamiento masivo
# de Hogares afectados
Defensoría
RUV
Defensoría
RUV
2009
53
42*
-
2011
77
84
5.439
2012
88
62
10.913
276
# de Personas
afectadas
Defensoría
RUV
-
-
10.465*
4.798
24.475
13.416
44.073
745
*: Corresponde a la línea base del documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Tomo I. 2011. Pág. 455. 136
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Cuadro 2
Desplazamiento forzado individual en Colombia
Vigencia
# de Hogares desplazados
RUV
ONG
2011
66.587
70.039*
2012
37.462
-
# de Personas desplazadas
2009
RUV
Total de desplazados
ONG
RUV
ONG
143.575*
-
3.486.305*
-
216.285
229.625**
5.187.991
5.445.406*
108.478
N.D.
5.296.469
N.D.
*: Corresponde a la línea base del documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Tomo I. 2011. Pág. 455. ** Cifras reportadas en el Boletín CODHES INFO
La Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas (UARIV) afirma que
“en lo transcurrido del periodo de gobierno se
constata una reducción del 46% en el número de víctimas desplazadas, lo que constituye
un avance importante en la reducción de este
fenómeno”5, mientras que el Ministerio del
Interior centra su atención en el seguimiento que sobre las alertas tempranas realiza el
CIAT. Sobre el avance reportado por la UARIV
se debe precisar que la entidad no se refiere a
la desagregación de desplazamiento individual
y masivo.
La falta de registro de las personas desplazadas en las vigencias evaluadas, no puede interpretarse como reducción del fenómeno; ello
da una señal equivocada al resto del Estado,
quien debe estar alerta a su prevención y atención. Si bien, el RUV es el registro oficial de las
víctimas de desplazamiento forzado, éste no
refleja su dinámica y evolución real dado que
muchas víctimas no se registran por diferentes
razones (temor, desconocimiento, etc.)6.
La necesidad de mitigar los riesgos impone
un mayor compromiso al Ministerio del Interior
con la reducción efectiva de los hechos victimizantes, dado que es la institución responsable
de la política de prevención de violaciones de
DDHH e infracciones al DIH, de emitir las alertas
tempranas y como coordinador de los diferentes niveles de la administración pública para la
implementación de las políticas nacionales de
prevención, la cual no ha sido formulada aún7.
En cuanto a las metas del Gobierno (SISMEG)
se observa que no se priorizó la reducción de los
desplazamientos forzados individuales y masivos
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
que es el Indicador de Goce Efectivo de Derechos
(GED) para el componente de prevención en el
Plan Nacional de Desarrollo; y en los planes de
acción de las instituciones competentes se diluye
la responsabilidad frente a su monitoreo y seguimiento8. Esa omisión revela incoherencia entre la
relevancia que se les da a los Indicadores de GED
en la formulación de la Política para la Población
Víctima del Desplazamiento Forzado por la Violencia en el marco del PND, la fijación de metas y
su seguimiento a través del SISMEG con el que se
da cuenta del avance de la política9.
El cuadro 3 sintetiza la formulación de metas
para el componente de Prevención en el SISMEG.
Allí se observa que todos los indicadores del pilar “Consolidación de la Paz” que en materia de
prevención se asocian a la estrategia “Derechos
5 La UARIV reporta incremento de 28% entre 2010 y 2011,
disminución del 45% entre 2011 y 2012 que puede atribuirse a falta de registro.
6 Así se deriva de las actas de los Comités de Justicia Transicional.
7 Artículos 12 y 17 del Decreto 4912 de diciembre de 2011.
8 La UARIV manifiesta que son el Departamento Nacional de Planeación –DNP- y la Alta Consejería para el Buen
Gobierno quienes definen los indicadores que se cargan al
Sistema de Metas del Gobierno –SISMEG-. Además indica
que el SNARIV, junto con la Dirección de Registro y Gestión de la Información, diseña los Indicadores de GED que
no se reportan al SISMEG pero son fundamentales para el
seguimiento y evaluación de la política para la prevención,
asistencia, atención y reparación a las víctimas.
9 En el marco del SNARIV no hay acciones interinstitucionales orientadas a fijar y a armonizar las metas del PND,
cuyo seguimiento se realiza a través del SISMEG, con las
de los planes individuales de manera que pueda realizarse seguimiento al GED en materia de prevención. A ello se
agrega que el CONPES 3726 no incluye indicadores para
medidas de Prevención.
137
Ley de víctimas y restitución de tierras
Humanos y Derecho Internacional Humanitario”
son generales, aplicables no solo a la población
objetivo de la Ley 1448 de 2011, lo que dificulta el
seguimiento a la gestión institucional en materia
de prevención de forma diferenciada, así como la
evolución de los fenómenos de violencia de que
son víctimas. Algo similar ocurre con los indicadores del plan de acción del Ministerio del Interior.
Es claro que el Estado debe garantizar la vida,
la libertad, la seguridad, la igualdad y la no discriminación de todos sus ciudadanos, pero ante
las condiciones especiales de esta población y
la voluntad expresa en el Plan de Desarrollo de
orientar esfuerzos en esa dirección, es conveniente adoptar los indicadores para las etapas de pre-
138
vención y retorno de que trata el Auto 116 de
200810, a los que se les debe hacer seguimiento
mientras se definen los indicadores en el marco
de la Ley 1448 de 2011.
10 Los indicadores aplicables al componente de Prevención
son: 1) Homicidios anuales en zonas con recomendaciones
emitidas por el CIAT; 2) Eventos de desplazamiento mensuales en zonas con recomendaciones emitidas por el CIAT; 3)
Víctimas mensuales de MAP en zonas con recomendaciones
emitidas por el CIAT; 4) Acciones de grupos armados ilegales
en zonas con recomendaciones emitidas por el CIAT; 5) Contactos armados de la Fuerza Pública contra grupos armados
al margen de la ley en zonas con recomendaciones emitidas
por el CIAT; 6) Investigaciones iniciadas por el delito de desplazamiento / Denuncias por el delito de desplazamiento; y
7) Fallos emitidos por el juez por el delito de desplazamiento
/ Investigaciones iniciadas por el delito de desplazamiento.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Cuadro 3
Metas para el componente de Prevención de la violación de DDHH y DIH
en el SISMEG
Indicador
Entidad
“Meta
2011-2014”
Avance
2011-2014
%
Avance
Meta
2012
Avance
2012
%
Avance
PILAR: Igualdad de Oportunidades para la prosperidad social (Menos Pobreza)
ESTRATEGIA: Política para la Población Víctima del Desplazamiento Forzado por la Violencia
OBJETIVO: Promoción Social
PROGRAMA: Contribuir eficazmente a la reconciliación de los colombianos víctimas de la violencia
Misiones Humanitarias de
Prevención y atención de
emergencias
Unidad para Atención
y Reparación Integral
a las Víctimas
-
2.093
-
-
795
-
Municipios asesorados en la
formulación de los planes de
contingencia
Unidad de Atención y
Reparación Integral a
las Víctimas
320
59
18,44
80
59
73,75
PILAR: Consolidación de la Paz (Más Seguridad)
ESTRATEGIA: Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario
OBJETIVO: Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario y Justicia Transicional
PROGRAMA: Prevención de violaciones a los DDHH y al DIH
Municipios asesorados y
asistidos técnicamente en
materia de Gestión Preventiva del Riesgo
58
-
-
51
-
-
Sistema Nacional de DDHH y
DIH creado, reglamentado y
en implementación
100%
25%
25%
25%
-
-
Planes Integrales de prevención de violaciones de
DDHH por departamento
implementados
32
32
100
11
27
245,46
Municipios con Plan de
Prevención y Protección formulados en el marco del Plan
Nacional de Consolidación
58
51
87,93
51
51
100
Entidades territoriales con
Planes de Desarrollo que
garanticen los derechos a
la vida, libertad, seguridad,
igualdad y no discriminación
y promoción de una cultura
de DDHH
132
132
100
132
132
100
Niños y niñas formados
como gestores de DDHH
a través del deporte y la
cultura en las zonas del
país con mayor riesgo de
reclutamiento
600
794
132,33
600
794
132,33
103,85
2
6
300
Ministerio del Interior
PROGRAMA: Fortalecer la lucha contra la práctica del uso de las Minas Antipersonal
Nuevos departamentos
priorizados asesorados en
AICMA
Programa Presidencial
para la AICMA
26
27
Fuente: SISMEG consultado el 5 de mayo de 2013
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
139
Ley de víctimas y restitución de tierras
Para el pilar “Consolidación
de la Paz (Más Seguridad)” sobre la Estrategia “Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario”, el SISMEG
muestra que para el 2012: 1)
no se reportan avances para el
indicador “Protección a mujeres
con riesgo inminente, extremo
o extraordinario” y “Protección
a víctimas con riesgo inminente, extremo o extraordinario”, lo que evidencia la escasa
asunción de responsabilidades
por parte de las instituciones
competentes; y 2) reporta una
ejecución del 245,46% para
“planes integrales de prevención de violaciones de DDHH
por departamento implementados” cuando ninguno está totalmente implementado11.
Sistema de alertas tempranas (SAT)
El SAT se concibió como
un mecanismo de alimentación
y verificación de información
sobre hechos potenciales de
desplazamiento, según la recomendación del CONPES 3057
de 199912. La Defensoría del
Pueblo emitió 32 Informes de
Riesgo (IR) y 23 Notas de Seguimiento (NS) durante la vigencia 2012, de los cuales 15
IR (47%) y 7 NS (30%) involucraban población en el marco
de la Ley 1448 de 2011.
Esta información incluyó
a cerca de 1.723.634 personas
que estuvieron en riesgo de
violación de sus DDHH e infracciones al DIH13, dentro de
la que se encontraban al menos
967.561 personas de la población objetivo de la Ley 1448
de 2011 (56%). En seis departamentos (Antioquia, Caquetá,
140
Cundinamarca, Quindío, Santander y Sucre) la población
en riesgo corresponde estrictamente a esta población.
Pese a las cifras mencionadas, el SAT adolece de limitaciones para advertir oportunamente la ocurrencia de
hechos victimizantes. Efectivamente, 20 de 62 eventos
de desplazamiento masivo de
los incluidos en el RUV (32%)
para 2012 no habrían sido
advertidos para los lugares y
fechas donde se presentaron.
La Defensoría del Pueblo afirma que algunos obstáculos
como regiones de difícil acceso o aquellas que no cuentan
con el analista regional, entre
otras, han dificultado establecer la permanencia o conclusión de los informes de riesgo.
En casos concretos se observa que las situaciones admiten acciones más contundentes
por parte del Estado que pueden fortalecerse a través del
SAT; tratándose de evitar una
mayor victimización. También
ocurre que la comunicación de
las alertas por parte del Ministerio del Interior así como las
recomendaciones no siempre
son oportunas. Otra deficiencia en el Sistema se refiere a la
falta de respuesta por parte de
las entidades comprometidas.
Aunque, en algunos casos se
profieren comunicaciones, no
hay evidencia sobre avances
en la implementación de las
recomendaciones emitidas por
el Ministerio del Interior. Se requiere que las entidades reporten trimestralmente los avances
frente a las recomendaciones
del Ministerio14. Estos reportes
son importantes para el segui-
miento y la coordinación que
debe realizar el ministerio.
De otro lado, tanto la Defensoría del Pueblo como el
Ministerio del Interior tienen
dificultades para el seguimiento
y consecución de información
sobre la respuesta institucional
en la superación de las violaciones de DDHH e infracciones
al DIH15 y sobre las acciones
adelantadas por las entidades notificadas de las alertas
y recomendaciones emitidas
11 Sobre este hecho el Ministerio
afirma que “… al finalizar la vigencia 2012 se le informó al DNP
que la meta en relación a su implementación estaba dirigida en dos
sentidos; por un lado, Planes Formulados (16 planes) y por el otro,
Planes Actualizados (16 planes)”.
12 Defensoría del Pueblo. Respuesta a observaciones formuladas por la CGR. Oficio del 10 de
Junio de 2013
13 Para las IR 003-12, IR 003-12,
IR 015-12, IR 016-12, IR 018-12,
IR 019-12, IR 028-12 e IR 029-12,
la Defensoría del Pueblo reporta la
anotación “Sin cuantificar” para el
ítem la “Población aproximada”.
14 En el caso de la UARIV, para los
únicos informes de riesgo y notas
de seguimiento en que los oficios
del Ministerio del interior requiere
reportes de avance en el término
de tres meses tras su comunicación
son para el IR 011-12, IR 012-12,
IR 013-12, NS002-12 y NS006-12.
15 El artículo 200 del Decreto 4800
de 2011 establece en su segundo
inciso que “El Sistema de Información del Sistema de Alertas
Tempranas, hará seguimiento a la
evolución del riesgo y al impacto
y resultados de la respuesta institucional en la superación de las
violaciones de Derechos Humanos
e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, para lo cual,
las instituciones con responsabilidades en materia de prevención
y protección aportarán en forma
oportuna e integral la información
que se les requiera”(Subrayado
fuera de texto).
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
durante el año 2012 para la
prevención de dichas violaciones e infracciones16. Del total
de requerimientos realizados
por la Defensoría durante el
año 2012 relacionados con
los Informes de Riesgo (217)
y Notas de Seguimiento (97),
recibió respuesta del 73% y
del 43%, respectivamente. Sobre las recomendaciones sin
respuesta, el Ministerio del
Interior no reitera en todos
los casos ni adelanta otro tipo
de acciones para promover la
gestión institucional ante la
ausencia de respuesta a la advertencia de riesgo
Además, el Ministerio del
Interior no hace uso de la autorización normativa de emitir
alertas tempranas y/o recomendaciones, sin necesidad
de surtir el trámite de verificación y evaluación por parte de
la instancia operativa, cuando
se advierta un riesgo inminente de violaciones a los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad personal e
infracciones a las normas del
derecho internacional humanitario (Parágrafo del Artículo
7 del Decreto 2780 de 2010) .
Esta disposición no puede interpretarse como una facultad
discrecional respecto de emitir la alerta temprana. Por el
contrario, corresponde a una
facultad otorgada para que
ante la inminente ocurrencia
de hechos victimizantes pueda actuar sin surtir toda la
formalidad para la emisión de
las alertas tempranas.
Una falencia más se relaciona con las inconsistencias
y ausencias de registro en la
documentación soporte de la
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
emisión y seguimiento de las alertas tempranas. También falta
avanzar en la implementación del Sistema de Información del
Sistema de Alertas Tempranas (SISAT) para hacer seguimiento
a la evolución del riesgo y sobre todo al impacto y resultados
de la respuesta institucional en la superación de las violaciones
de DDHH e infracciones al DIH18. Asimismo, fortalecer la intervención activa en el Subcomité Técnico de Sistemas de Información19, para garantizar la interoperabilidad SISAT con la Red
Nacional de Información para la Atención y Reparación de Víctimas y con las entidades que hacen parte del Sistema Nacional
de Información del Sistema Nacional de DDHH y DIH (parágrafo
1 del artículo 200).
Las deficiencias referidas indican la necesidad del mayor
compromiso institucional. La ocurrencia de un solo hecho victimizante es suficientemente relevante para movilizar la acción
oportuna del Estado en la medida en que es la vida, la libertad
y la seguridad de las personas la que se encuentra en riesgo.
No es admisible que emitido un Informe de Riesgo o una Nota
de Seguimiento se presente un evento sin que se haya emitido
la alerta temprana. La situación del conflicto amerita una actuación urgente del Estado en su conjunto y que el ministerio
como líder de la política de prevención tome medidas efectivas
para garantizar y prevenir la violación de los DDHH e infracciones al DIH de la población en general y de las víctimas del
conflicto armado en particular, en forma oportuna.
16 El Artículo 8 del Decreto 2780 de 2010 establece “Información. Todas las entidades competentes que hacen parte de la instancia operativa arriba mencionada,
sea de manera permanente o como invitados, deberán presentar un informe en
la sesión siguiente al recibo de cada Informe de Riesgo, Nota de Seguimiento o
información proveniente de cualquier autoridad competente, con relación a la verificación realizada.
En el marco del seguimiento al cumplimiento de las distintas recomendaciones
emitidas por el Ministro del Interior y de Justicia, las entidades destinatarias de
estas recomendaciones deberán remitir a la Comisión un informe de las acciones
adelantadas en virtud de las recomendaciones emitidas por el Ministro, así como
de los resultados obtenidos, de acuerdo a los términos señalados en la Metodología
para la Evaluación de Riesgos adoptada (…)”.
17 La mayoría de casos analizados en la CIAT, según sus actas, corresponden a
evaluaciones de IR y NS y a las recomendaciones realizadas por sus integrantes.
Con excepción de dos casos, señalados por el Ministerio, no se evidencia que
se evalúen situaciones ajenas a los IR o NS que pudieran motivar la emisión de
recomendaciones (numeral 5, artículo 4 del Decreto 2780 de 2010) y en los que
se presentaron hechos victimizantes de desplazamiento
18 El artículo 200 del Decreto 4800 de 2011 establece en su segundo inciso que
“El Sistema de Información del Sistema de Alertas Tempranas, hará seguimiento
a la evolución del riesgo y al impacto y resultados de la respuesta institucional en
la superación de las violaciones de Derechos Humanos e infracciones al Derecho
Internacional Humanitario, para lo cual, las instituciones con responsabilidades en
materia de prevención y protección aportarán en forma oportuna e integral la información que se les requiera”(Subrayado fuera de texto).
19 Instancia de coordinación creada mediante el artículo 165 de la Ley 1448 de
2011 y el artículo 238 y siguientes del decreto 4800 de 2011.
141
Ley de víctimas y restitución de tierras
Información de los observatorios de DDHH y DIH
El Ministerio del Interior, junto con el Observatorio de DDHH y DIH
del Programa Presidencial y la UARIV, debía realizar un censo sobre los
observatorios institucionales y sociales de carácter oficial, existentes a
nivel nacional y territorial, para fijar los criterios, mecanismos y procedimientos que permitieran articularlos en una red20. En la realización
del censo de observatorios no se aplicó una metodología adecuada lo
que impidió una mayor cobertura en la respuesta de la encuesta que
se realizó con el fin de recoger la información. La ausencia de consultas telefónicas y confirmaciones, de apoyo a los funcionarios encargados de responder la encuesta, y de seguimiento a este ejercicio, entre
otros aspectos, son identificados como debilidades.
Con base en los resultados del censo, puede inferirse que no
se cuenta con mayor información para generar un diagnóstico de
la situación local de DDHH y DIH de las víctimas para establecer
la problemática, sus causas y las medidas adecuadas para su superación, lo que conlleva, entre otras cosas, a que éstos se centren
principalmente en el desplazamiento forzado como hecho victimizante, haciendo caso omiso de los demás hechos.
En general, no se cuenta aún con un censo de observatorios
de DDHH y DIH que de cuenta de la situación real del país y, en
consecuencia, tampoco con la Red de observatorios de DDH y DIH.
El ejercicio realizado durante la vigencia 2012 pareciera obedecer
más al interés de cumplir con el plazo que con los fines previstos
para éste en la norma. La celeridad que imprime el decreto para
llevar a cabo el censo obedece a la necesidad urgente de acopiar
información sobre las violaciones de DDHH e infracciones al DIH
en el territorio nacional para la toma de decisiones oportuna y
adecuada en materia de prevención, protección y garantía de no
repetición. La falta de rigor en el proceso de identificación de los
observatorios de DDHH y DIH posterga el logro de dicho propósito.
Mapas de riesgo
Aún no se cuenta con los mapas de riesgo21, debido a que la
Red de Observatorios de Derechos Humanos es fuente de información para su construcción y se encuentra en proceso de estructuración. Sin embargo, en el marco de la actualización y/o formulación
de los Planes Integrales de Prevención y Protección de violaciones
de DDHH e infracciones al DIH22 se identificaron y caracterizaron
escenarios de riesgo en los 32 departamentos del país entre las
autoridades civiles, militares y miembros de las comunidades.
Los participantes en los talleres de actualización y/o formulación de los planes integrales de prevención y protección perciben el
reclutamiento forzado de niños, niñas y adolescentes como el principal escenario de riesgo en el país23, seguido del desplazamiento
forzado de la población24, contaminación del territorio con minas
142
antipersonal (MAP) y munición
sin explotar (MUSE)25, amenazas a líderes y defensores de
derechos humanos, despojo de
tierras, violencia sexual y trata
de personas, desaparición forzada, y homicidios selectivos
(cuadro 4).
20 El artículo 198 del Decreto 4800
de 2011 creó la Red de Observatorios de DDHH y DIH que será parte
de la Red Nacional de Información
y del sistema nacional de información del Sistema Nacional de
DDHH y DIH, previo cumplimiento
de los requisitos.
21 De acuerdo con el artículo 197
del Decreto 4800 de 2011 los mapas son una herramienta metodológica de identificación del riesgo de
comunidades, municipios, organizaciones de víctimas, organizaciones para la restitución de tierras,
organizaciones de mujeres y grupos
étnicos afectados por el conflicto
armado interno y la acción de grupos armados organizados al margen
de la ley, que deberán ser priorizados para su protección frente a
situaciones de amenaza, pérdida
y daño. El Gobierno Nacional debe
coordinar su elaboración.
22 Los Planes Integrales de Prevención y Protección son instrumentos de planeación construidos
entre representantes de la sociedad civil, autoridades étnicas,
autoridades territoriales y fuerza
pública, para definir los criterios
de articulación y coordinación
interinstitucional entre los diferentes niveles de administración
pública (nación, departamento y
municipio) en materia de prevención (temprana, urgente y garantía
de no repetición) para enfrentar
los factores de riesgo, eliminar las
amenazas o disminuir su impacto
en la comunidad.
23 En 27 departamentos del país se
identifica como el primer escenario
de riesgo. En Magdalena se identifica como el cuarto escenario.
24 En 27 departamentos del país se
identifica como el segundo escenario de riesgo. En Guaviare, Magdalena y Vichada es el primero.
25 En 18 departamentos del país se
identifica como el tercer escenario de
riesgo. En Guaviare es el segundo.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Cuadro 4
Escenarios de riesgo departamental
Escenario de Riesgo Identificado
DEPARTAMENTO
1. Reclutamiento forzado de
niños, niñas y adolescentes
Amazonas, Antioquia, Arauca, Atlántico, Bolívar, Boyacá, Caldas, Caquetá,
Casanare, Cesar, Chocó, Córdoba, Cundinamarca, Guainía, Huila, La Guajira,
Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Quindío, Risaralda,
Santander, Sucre, Tolima, Valle del Cauca, Vaupés
2. Desplazamiento forzado de la
población civil
Amazonas, Antioquia, Arauca, Atlántico, Bolívar, Boyacá, Caldas, Caquetá,
Casanare, Cesar, Chocó, Córdoba, Cundinamarca, Guainía, Guaviare, Huila, La
Guajira, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Quindío,
Risaralda, Santander, Sucre, Tolima, Valle del Cauca, Vaupés, Vichada
3. Contaminación del territorio
con MAP y MUSE
Antioquia, Arauca, Bolívar, Caldas, Caquetá, Casanare, Cesar, Chocó, Cundinamarca, Guaviare, Huila, La Guajira, Meta, Nariño, Norte de Santander,
Putumayo, Tolima, Valle del Cauca, Vaupés
4. Amenazas a líderes y defensores de derechos humanos (20)
Antioquia, Atlántico, Bolívar, Boyacá, Caquetá, Casanare, Cesar, Chocó, Córdoba, Huila, La Guajira, Magdalena, Nariño, Norte de Santander, Putumayo,
Quindío, Santander, Sucre, Tolima, Valle del Cauca
5. Despojo de tierras (10)
Antioquia, Bolívar, Cesar, Chocó, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Vaupés, Vichada
6. Violencia sexual y trata de
personas (7)
Amazonas, Arauca, Atlántico, Caquetá, Huila, Putumayo, Risaralda
7. Desaparición forzada (5)
Antioquia, Boyacá, Casanare, La Guajira, Norte de Santander
8. Homicidios selectivos (7)
Antioquia, Casanare, Huila, La Guajira, Magdalena, Nariño, Norte de Santander
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
143
Ley de víctimas y restitución de tierras
En todo caso, la identificación participativa
de los escenarios de riesgo a nivel departamental
es insuficiente para la formulación de los planes de prevención y protección y para garantizar
la priorización efectiva a efectos de proteger a
la población frente a situaciones de amenaza,
pérdida y daño de comunidades, municipios,
organizaciones de víctimas, organizaciones para
la restitución de tierras, organizaciones de mujeres y grupos étnicos afectados por el conflicto
armado interno y la acción de grupos armados
organizados al margen de la ley.
Además de dar celeridad a la identificación
y articulación de los observatorios de DDHH y
DIH oficiales en el país, es necesario buscar alternativas para obtener información que permita
generar los mapas de riesgo, –como las bases de
datos utilizadas para la medición del Índice de
Riesgo de Victimización26- dado que los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad
de las personas son los que están expuestos y
su vulneración no es justificable en retrasos de
procesos administrativos.
Planes de prevención y planes de contingencia
Los pilares “Igualdad de Oportunidades para
la prosperidad social (Menos Pobreza)” y “Consolidación de la Paz (Más Seguridad)” de las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
definen la formulación y el impulso de planes
de prevención y protección, como medidas para
prevenir el desplazamiento forzado y proteger los
derechos de las víctimas de este delito así como
para prevenir las violaciones a los DDHH e infracciones al DIH.
Para el primer pilar, hay dos metas propuestas
mientras que para el segundo hay seis (Cuadro 3).
En relación con los planes, las metas para el cuatrienio, en general, y para 2012, en particular, con
sus respectivos resultados pueden sintetizarse en:
1) Se espera asesorar a 320 municipios
para la formulación de planes de contingencia.
En 2012 se avanzó en la asesoría de 59 municipios, de 80 programados, con lo que se avanzó
en poco más del 18% en el cumplimiento para
los cuatro años.
144
2) Se espera asesorar y asistir a 58 municipios en gestión preventiva del riesgo. La meta
en 2012 era cubrir 51 municipios. No se reporta
avance en el SISMEG.
3) Se espera que, al finalizar el cuatrienio, en
todos los departamentos se hayan implementado
los “planes integrales de prevención de violaciones de DDHH”. De acuerdo con el reporte se habría
cumplido la meta, con el avance de 27 departamentos en 2012, año para el que la meta era de 11,
sin embargo, al precisar la información, se evidenció
que no se ha implementado ningún plan.
4) Se espera que, al finalizar el cuatrienio
58 municipios cuenten con “Plan de Prevención
y Protección formulado en el marco del Plan Nacional de Consolidación”. Según SISMEG en 2012
se habría cumplido la meta en 100% con la formulación de 51 planes, avanzando en el 88% de
la meta del cuatrienio.
Para la formulación de planes de contingencia la UARIV priorizó 80 municipios y reporta en
el SISMEG que en 59 municipios se presentaron
avances. En los 21 municipios restantes no hubo
respuesta o se presentaron limitaciones por las
condiciones de seguridad y restricciones presupuestales y de personal, como en el caso de Chocó,
En el Bajo Baudó y el Litoral San Juan (Chocó),
municipios focalizados para el 2012, se presentaron desplazamientos forzados masivos en diciembre y abril, respectivamente. En el Tarra (Norte de
Santander), también focalizado, se presentaron
desplazamientos forzados masivos el 21, 22 y 29
de enero; en junio, en octubre y en noviembre. No
obstante, la UARIV afirma que brindó orientación,
asistencia y atención en corresponsabilidad con los
entes territoriales en el marco de los comités territoriales de justicia transicional.
Sin embargo, se evidenció que para la mayoría de los casos no existe claridad sobre el avance y la oportunidad de la gestión de la Unidad
frente a los planes de contingencia asesorados y
acompañados en el 2012; los resultados conducen a inferir restricciones para coordinar acciones
26 Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – Universidad Santo Tomás. 2012. Índice de Riesgo
de Victimización 2010-2012. Pág. 127
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Nación-Territorio27. Pese a que la Unidad ha adelantado acciones, los resultados son incipientes
frente a la dimensión del problema; por esa razón,
se registran hechos victimizantes en algunos municipios focalizados. Dadas las circunstancias de
la evolución del conflicto es necesario revisar las
estrategias a la luz de su impacto, en el cumplimiento de las órdenes normativas de prevención.
No debe desconocerse el esfuerzo de la UARIV
para adelantar acciones, pero en algunos casos, se
tiene conocimiento del avance por lo reportado a
través del Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial de
la Política Pública de Víctimas del Conflicto Armado Interno–(RUSICST), lo cual indica que no hay
un seguimiento sistemático sobre la respuesta de
los municipios a compromisos que deben formularse con ocasión de las acciones de la Unidad.
De acuerdo con el Ministerio del Interior, la dilación para aprobar los planes integrales departamentales de prevención a las violaciones de DDHH
e infracciones al DIH por parte de las entidades
territoriales requiere, además de su gestión, de voluntad política, de condiciones administrativas territoriales, de procesos de concertación y de orden
público, lo que restringe la posibilidad de tener
un tiempo fijo o pre-establecido como límite entre
la formulación y la protocolización y/o validación.
No obstante, el ministerio, como líder de la política de prevención, debe tomar medidas efectivas
para garantizar la prevención de la violación de los
derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario de la población en general y
de las víctimas del conflicto armado en particular.
Sobre los planes de prevención y protección
formulados por los municipios, se encontró que de
los doce departamentos con municipios priorizados para su formulación durante el 2012, siete informaron sobre los planes integrales de prevención
de violaciones de DDHH del mismo departamento
y no sobre los planes municipales, lo cual indicaría
que éstos últimos no están formulados.
En algunos casos se precisa que el Plan Departamental contiene el Plan Municipal. Cada
entidad territorial tiene su propia competencia
en materia de planeación siendo residual la de
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
los departamentos frente a la de los municipios28;
así, la planeación del departamento no puede
absorber la del municipio por cuanto iría contra
la descentralización administrativa.
En el caso de Tumaco, se evidencia que el
plan aún no está formulado pese a que se trata
de un municipio con alto riesgo de victimización. Se considera que el ministerio debe procurar cumplir a cabalidad con lo formulado en
cada tipo de entidad territorial, puesto que no se
trata de cumplir con formalidades, sino de adoptar mecanismos para que el Estado propenda por
la prevención y protección de los derechos de la
población. Además, el ministerio debe orientar
esfuerzos para ganar credibilidad entre las entidades territoriales y así viabilizar la interacción
requerida para obtener los resultados esperados29.
Llama la atención que, después de dos años
de promulgada la Ley 1448 y dieciséis años de la
ley 387, aún no se haya formulado la política de
prevención30. El ministerio menciona que analizó
27 En el caso del Charco (Nariño) se argumenta inasistencia
de representantes de alcaldía a talleres y ausencia de avances del Plan de Contingencia. Para Barbacoas (Nariño), se
reporta irregularidad en la asistencia a talleres por parte de
los representantes de la alcaldía y la existencia de un documento preliminar de noviembre de 2012, sin actualizar.
En el caso de Samaniego (Nariño) se informa sobre inasistencia de representantes de alcaldía a talleres; cambio en
la Secretaria de Gobierno y la existencia de un documento
preliminar del Plan de Contingencia. Para El Tarra (Norte de
Santander) se afirma que por razones de orden público no
se iniciaron acciones en 2012.
28 Artículo 298 de la Constitución Política de 1991.
29 la Gobernación de Arauca que en reporte de seguimiento al Informe de Riesgo 025-12 afirma “… La Gobernación
de Arauca, en el mes de junio inició el proceso de construcción del Plan de Prevención y Protección de DDHH, el cual
fue obstaculizado por falta de idoneidad de los funcionarios
del Ministerio del Interior que acompañaron para ese entonces” y que requieren ser fortalecidos por el Ministerio.
30 El Artículo 12 del Decreto 4912 de diciembre de 2011
define como objeto de la Estrategia de Prevención “…
evitar la consumación de violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario,
así como mitigar los efectos generadores del riesgo y la
adopción de garantías de no repetición”. A su vez, el Artículo 17 del mismo Decreto fija como responsabilidad de la
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior
en el marco de la estrategia de prevención “Liderar la formulación de la política pública en materia de prevención de
violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario contra los derechos a la vida,
la integridad, la libertad y la seguridad personal”.
145
Ley de víctimas y restitución de tierras
Concluye que “…la Dirección de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior viene
trabajando en la elaboración
de un proyecto de decreto por
medio del cual se establece la
política pública de prevención.
Este proyecto está en fase de
discusión interna con el fin de
realizar los ajustes pertinentes
y posterior socialización con
las entidades nacionales y sociedad civil”.
la metodología, problemas planteados, ejes estratégicos para resolver los problemas y causas que producen violaciones a los DDHH
y las líneas de acción estratégicas para resolver el problema y atacar las causas; que realizó un estudio comparado con el proyecto
de decreto existente de política pública de prevención y examinó
incluir en el decreto las líneas de acción estratégicas documentadas en el diagnóstico; y que se tomó nota de observaciones,
recomendaciones, ajustes, preguntas y construcción de alternativas
de solución a discutirse para continuar con las fases de diseño e
implementación de la política pública a finalizarse en el 2013.
El Ministerio del Interior afirma que “Si bien no se ha formulado aún la Política Pública de Prevención a través de un instrumento jurídico determinado (proyecto de Decreto) el Ministerio del
Interior sí cuenta con una Política de Prevención que se evidencia
en los planes, programas, acciones y proyectos que desarrolla el
Ministerio y con una orientación frente a los instrumentos de planeación territorial”. Agrega que “... se realizaron 5 encuentros regionales con el fin de generar espacios de participación con la población víctima del desplazamiento forzado por la violencia, para
construir retroalimentar y ajustar propuestas de política pública de
atención integral, incluyendo el componente de prevención. En
este marco, se ha elaborado un diagnóstico a partir del cual se
vislumbra la necesidad de diseñar acciones en los siguientes ejes
estratégicos”: tierras y territorios, justicia e impunidad, dinámicas
económicas legales e ilegales, cultura en DDHH, y fuerza pública y
cultura de DDHH.
146
Efectivamente, se reconoce la existencia de diferentes
instrumentos de planeación e
implementación de medidas
de prevención a la violación
de derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario en el
país. No obstante, la ausencia
de una formulación, en forma
explícita, de los problemas de
política a resolver o mitigar
y de los objetivos definidos
a partir de los mismos, impide una evaluación sistemática del avance en estrategias,
actividades y metas y de la
incorporación, en dichos instrumentos, de las medidas de
que trata la Ley 1448 de 2011
y su marco normativo.
Además, como es de común
conocimiento, una de las dificultades para implementar las
políticas nacionales en el territorio tiene que ver con la falta
de continuidad de las acciones
debido al cambio de administraciones y/o de los funcionarios responsables, más aún si
ellas no son explícitas. Estos
hechos no se justifican en las
condiciones de conflicto sobre
las que se implementan las medidas de atención y reparación
a las víctimas.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas
y restitución de tierras
Educación:
Un reto de la articulación
Nación- territorio
para la atención de víctimas
Martha Lucia Mesa Rodríguez
Mercedes Ortiz Cañón*
Como es obvio, el acceso a la educación constituye un aspecto esencial en la política
de asistencia, atención y reparación a las víctimas del conflicto armado en Colombia. Así
puede observarse tanto en el marco normativo como en la planeación y financiamiento
de la política. No obstante, varias características del diseño, la ejecución de recursos y programas y los resultados mismos, indican que es necesario avanzar en el fortalecimiento de
la coordinación entre los distintos niveles de gobierno para garantizar y constatar que las
víctimas de la violencia efectivamente accedan a la educación y culminen los programas,
de manera que con un mayor capital humano logren superar su estado de vulnerabilidad y
participen en mejores condiciones, en la vida productiva y social del país.
Aunque en el marco normativo creado con la ley 1448 pueden identificarse los objetivos de acceso, gratuidad y permanencia de las víctimas en el servicio de educación,
no hay una estructura normativa específica para la asistencia y atención a las víctimas
y debe acudirse a aquel que regula el sistema educativo en el país. En los distintos mecanismos de planeación, la asistencia en educación a las víctimas no está claramente
diferenciada del servicio que se presta a todos los ciudadanos, lo que impide evaluar los
resultados del componente, en relación con las metas y necesidades del servicio.
Algo similar ocurre con el financiamiento. No hay una distinción clara, ni en la programación ni en la ejecución de los recursos dedicados a la educación frente al servicio
universal de salud. Este aspecto es crucial, toda vez que dentro del plan financiero de la
ley 1448 el mayor monto se dedicaría a este componente.
El Ministerio de Educación (MEN) ha hecho esfuerzos para avanzar en la prestación
del servicio de educación a las víctimas, pero aún es necesario el esfuerzo de formular
*Economistas de la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
147
Ley de víctimas y restitución de tierras
la política en la que la estrategia de interacción
con los entes territoriales se convierta en la garantía de prestación efectiva del servicio. Esa interacción es apremiante, en la medida en que
son las entidades territoriales las que prestan el
servicio; las secretarias de educación evidencian
su desconocimiento de las medidas de asistencia,
atención y reparación y los datos indican que la
política debe contener matices en las distintas
regiones dadas las características de la población
víctima recibida en ellas, como su distribución
etaria. En este artículo se abordan estos aspectos
con mayor detalle.
Marco normativo
El diseño, comprensión, implementación y
seguimiento de los programas para aplicar las
medidas de asistencia en educación a la población víctima del conflicto armado en Colombia, requiere de la interpretación armónica
del marco normativo fijado por la ley 1448 y
aquel que rige específicamente el servicio de
educación en el país.
La citada ley incorpora la asistencia en educación con fundamento en el carácter integral
de la reparación para procurar la compensación
y la concomitante satisfacción de las víctimas1.
En consecuencia, las obligaciones legales fijadas
en este marco se refieren a acceso y gratuidad2,
incluido el acceso a la educación superior3, y
a la inclusión en líneas de crédito y subsidio4;
además, la ley establece la prioridad de la población víctima en el acceso a los programas
que imparte el SENA5.
También establece la obligación de incluir la
educación dentro de la atención que se preste a los
retornados6, en la que tendrán prioridad las mujeres7 y la concibe como una acción de memoria histórica para la restitución de derechos, la propensión
a la reconciliación y la garantía de no repetición8.
1 En la exposición de motivos de la Ley 1448 se argumentó “Es deseable, y así lo ha reconocido la doctrina internacional (Manual de Reparaciones, Pablo de Greiff, Oxford
University Press, 2006), que un programa administrativo de
reparación incluya además de sumas de dinero, otras medidas de reparación como rehabilitación física y sicológica,
beneficios en educación, pensiones y microcréditos. (…)
Las medidas de rehabilitación sicológica y las becas de educación pueden mejorar significativamente las posibilidades
148
de éxito de un programa de reparación –en términos de
satisfacción de las víctimas– aun cuando la compensación
económica no llegue a los niveles que establecerían la Cortes –especialmente el Consejo de Estado en el contexto
colombiano– en sus decisiones judiciales.
2 “Las distintas autoridades educativas adoptarán, en el ejercicio de sus competencias respectivas, las medidas necesarias
para asegurar el acceso y la exención de todo tipo de costos
académicos en los establecimientos educativos oficiales en los
niveles de preescolar, básica y media a las víctimas señaladas
en la presente ley, siempre y cuando estas no cuenten con los
recursos para su pago. De no ser posible el acceso al sector
oficial, se podrá contratar el servicio educativo con instituciones privadas”. Ley 1448, Art. 51, primer inciso.
3 “En educación superior, las instituciones técnicas profesionales, instituciones tecnológicas, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y universidades de naturaleza pública, en el marco de su autonomía, establecerán los
procesos de selección, admisión y matrícula que posibiliten
que las víctimas en los términos de la presente ley, puedan
acceder a sus programas académicos ofrecidos por estas
instituciones, especialmente mujeres cabeza de familia y
adolescentes y población en condición de discapacidad”.
Ley 1448, Art. 51, segundo inciso.
4 “Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional incluirá a las víctimas de que trata la presente ley, dentro de las
estrategias de atención a la población diversa y adelantará
las gestiones para que sean incluidas dentro de las líneas
especiales de crédito y subsidios del ICETEX”.Ley 1448,
Art. 51, tercer inciso.
5 “Dentro de los cupos habilitados y que se habilitaren para
la formación que imparte el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se priorizará, facilitará y garantizará el acceso
a las víctimas de que trata la presente ley”.Ley 1448, Art.
51, cuarto inciso
6 “La Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, deberá adelantar las
acciones pertinentes ante las distintas entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las
Víctimas para garantizar la efectiva atención integral a la
población retornada o reubicada, especialmente en lo relacionado con los derechos mínimos de (…) educación a
cargo del Ministerio de Educación Nacional…”. Ley 1448,
Art. 66, Parágrafo 1.
7. “Las mujeres a quienes se les restituya o formalice predios en los términos de la presente ley tendrán prioridad en
la aplicación de los beneficios a que se refiere la Ley 731 de
2002, en materia de (…) educación…”.Ley 1448, Art. 117.
8 Dentro de las acciones en materia de memoria histórica
se entenderán comprendidas, bien sean desarrolladas por
iniciativa privada o por el Centro de Memoria Histórica, las
siguientes: (…)
El Ministerio de Educación Nacional, con el fin de garantizar
una educación de calidad y pertinente para toda la población, en especial para poblaciones en condición de vulnerabilidad y afectadas por la violencia, fomentará desde un
enfoque de derechos, diferencial, territorial y restitutivo,
el desarrollo de programas y proyectos que promuevan
la restitución y el ejercicio pleno de los derechos, desarrollen competencias ciudadanas y científico-sociales en
los niños, niñas y adolescentes del país; y propendan a
la reconciliación y la garantía de no repetición de hechos
que atenten contra su integridad o violen sus derechos”
Ley 1448, Art. 145.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Finalmente, como parte del Sistema Nacional
de Atención y Reparación Integral a las Víctimas
(SNARIV), ratifica que entre las funciones de las
entidades territoriales está la de prestar el servicio
de educación, de manera eficiente y oportuna,
con cargo al Sistema General de Participaciones;
norma ya establecida en el país, con la que se
procura garantizar la universalidad en la cobertura de este servicio9.
El marco legal descrito es coherente con la
ley de educación, que establece las características
de la “educación para la rehabilitación social”,
con el fin de preparar a la población, que así lo
requiere, para la reincorporación a la sociedad10.
Con el reglamento se complementa el marco
normativo que rige la prestación del servicio de
educación para la población víctima del conflicto. En efecto, el Decreto 4800 de 2011, reglamentario de la ley 1448, añade la promoción de
la permanencia, la responsabilidad de las secretarías de educación de las entidades territoriales
en la gestión de recursos para adoptar estrategias
de promoción como garantizar transporte y entregar útiles escolares y uniformes, entre otros, la
inclusión de la población víctima en los modelos
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
flexibles que existen en el portafolio de servicios
que ofrece el Ministerio de Educación11.
Asimismo, el reglamento establece la obligación al MEN de ajustar los lineamientos de
la política de atención educativa a las víctimas
incluidas en el Registro Único de Víctimas, para
lo cual concedió un plazo que se venció en marzo de 201212. La implementación de esa política
se haría bajo la coordinación del ministerio con
9 “DE LAS FUNCIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.Con cargo a los recursos que reciban del Sistema
General de Participaciones y con sujeción a las reglas constitucionales y legales correspondientes, garantizarles la
prestación eficiente y oportuna de los servicios de salud,
educación, agua potable y saneamiento básico” Ley 1448,
Art. 174, que es parte del Título V, cap. III, SNARIV.
10 “La educación para la rehabilitación social comprende
los programas educativos que se ofrecen a las personas y
grupos cuyo comportamiento individual y social exige proceso educativos integrales que le permitan su reincorporación a la sociedad”; Ley 115 de 1994, Art. 68. El artículo 69
de la misma ley establece: “La educación para la rehabilitación social es parte integrante del servicio educativo; comprende la educación formal, no formal e informal y requiere
métodos didácticos, contenidos y procesos pedagógicos
acordes con la situación de los educandos”.
11 Decreto Reglamentario 4800 de 2011, Art. 91
12 Decreto Reglamentario 4800 de 2011, Art. 92
149
Ley de víctimas y restitución de tierras
las entidades territoriales certificadas13; en ese contexto también
se adoptarían los procesos y procedimientos para garantizar a la
primera infancia de la población víctima, la atención integral, el
acceso y permanencia a espacios educativos significativos que potencien sus capacidades y aporten a su desarrollo14
Para facilitar el acceso de la población víctima a la educación
superior el reglamento establece tres mecanismos: a) el ministerio
promoverá entre las instituciones de educación superior el establecimiento de procesos de selección, admisión y matrícula, así
como incentivos que permitan, especialmente a mujeres cabeza
de familia, adolescentes y población en condición de discapacidad, acceder a la oferta académica; b) prioridad de las víctimas
para participar en las líneas y modalidades especiales de créditos y
subsidios (el Icetex ajustará los criterios); y c) la UARIV promoverá
la suscripción de convenios con las entidades educativas para que
establezcan procesos de selección que faciliten el acceso de las
víctimas a la educación superior15.
Para articular la educación a los programas de empleo y proyectos productivos, se le encargó al SENA el establecimiento de rutas de
atención para identificar intereses, capacidades, habilidades y aptitudes de la población víctima que faciliten su proceso de formación16.
Planeación
El Conpes 3712, que contiene el plan de financiación de la ley
1448, interpreta el objetivo de la asistencia en educación, contemplada en el Título III de la Ley, en los siguientes términos: “fomentar el acceso y la permanencia educativa con calidad para todos los
niños, niñas y jóvenes en edad escolar, que sean víctimas del conflicto armado interno. Para tal fin, se dispone garantizar el acceso
así como la exención de los costos académicos que correspondan”.
Sobre esta base el Conpes
fija lineamientos para el Subcomité de Asistencia y Atención,
el alcance, universo, ruta de acceso e implementación de medidas y acciones específicas de
la atención en educación bajo
el enfoque diferencial de niños,
niñas y adolescentes, mujeres,
grupos étnicos y discapacidad y
establece la ruta para el acceso por parte de las víctimas, tal
como lo hace para los demás
componentes de la ley.
De acuerdo con este Conpes, el derecho a la educación
debe ser preservado o restituido
en cualquiera de las fases de la
atención a la población víctima
del conflicto armado, para ello
el MEN y las secretarias de educación prestarán sus servicios a
través de las instituciones educativas en cualquier momento
del año, según el nivel educativo y la edad.
Afirma que, con el fin de
disminuir la brecha rural-urbana entre poblaciones diversas, vulnerables y por regiones
en las condiciones de acceso y
permanencia en la educación
en todos los niveles, se ofrece
gratuidad educativa en transición y primaria, alimentación
escolar, transporte escolar,
modelos educativos flexibles
(MEF), estrategias escolarizadas, semiescolarizadas, no escolarizadas y jornadas escolarizadas complementarias. Para
13 Decreto Reglamentario 4800 de
2011, Art. 93
14 Decreto Reglamentario 4800 de
2011, Art. 94
15 Decreto Reglamentario 4800 de
2011, Art. 95
16 Decreto Reglamentario 4800 de
2011, Art. 96
150
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
educación superior, a través de
los centros regionales de educación superior (CERES) se garantizará acceso y permanencia
a la población víctima.
La ruta planteada por el
Conpes para desarrollar la política de educación para la población víctima fijó unos derroteros para que las víctimas
tengan acceso preferencial a la
educación y gratuidad. Se diseñaron una serie de estrategias
para involucrar a esta población desde la primera infancia,
la educación básica media y
superior con el fin de asegurar
que ningún grupo poblacional
quede excluido de los servicios
educativos.
Así mismo, la ruta expone
cuales programas se deben implementar para cumplir con los
objetivos planteados, que son
congruentes con los diseñados
para la política pública educativa en general.
Pese a los esfuerzos para
que la política de educación
garantice el goce efectivo de los
derechos de la población víctima, el impacto de los programas ha sido limitado porque en
la articulación Nación-territorio
no se han cumplido las expectativas, los recursos para poner
en práctica los programas son
limitados y falta voluntad política por parte de las autoridades
locales y nacionales. En consecuencia, se requiere mayor esfuerzo por parte del MEN para
que a las víctimas del conflicto
armado se les garantice su rápida rehabilitación e inserción
social, laboral y productiva. Es
conveniente iniciar por formular una política coherente.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
Si bien es cierto que en el PND “Prosperidad para Todos 20102014”, se contemplan lineamientos para ofrecer el servicio de educación a las víctimas, con los objetivos de garantizar el acceso y
la permanencia, reducir costos y cerrar brechas entre población
urbana y rural, la política pública implícita en el PND está más
orientada a los objetivos de crecimiento sostenible y competitividad. En efecto, la ruta de la política educativa se encuentra en el
capítulo III “Crecimiento Sostenible y la Competitividad” en el pilar
“Igualdad de Oportunidades para la Prosperidad Social” bajo los
ejes de la competitividad y crecimiento de la productividad.
Pese a que el gobierno nacional expone razones para crear estrategias de protección y reparación integral de la población desplazada y enfatiza sobre la importancia de inclusión social, como
lo señala el artículo 17817 de la Ley 1450 de 2011, por la cual se
expide el PND, a la hora de concretar metas y recursos, el discurso
se diluye. En la ruta para ejecutar la política pública de educación,
por ejemplo, se formula sólo un indicador específico para las víctimas, que mide el porcentaje de niños, niñas y adolescentes entre 5
y 17 años víctimas del conflicto armado que asisten a alguno de los
17 ARTÍCULO 178. PRIORIZACIÓN DE RECURSOS PARA POBLACIÓN DESPLAZADA
POR LA VIOLENCIA. El Gobierno Nacional priorizará, dentro de los presupuestos
fiscales los recursos necesarios para contribuir al cumplimiento del goce efectivo
de los derechos de la población desplazada por la violencia. Para lo anterior y con
el fin de garantizar la eficiente asignación de estos recursos, el Gobierno Nacional
determinará las herramientas dirigidas a estimar el costo de las necesidades de la
población desplazada por la violencia, establecer las metas físicas y presupuestales de acuerdo con la dinámica del desplazamiento forzado por la violencia y los
mecanismos necesarios para hacer seguimiento a su ejecución y de esta manera,
contribuir a superar el Estado de Cosas Inconstitucional –ECI– en la situación de
desplazamiento forzado por la violencia. En todos los casos, estas disposiciones,
procesos y herramientas de orden legal y administrativo serán ejecutadas en estricta observancia y acatamiento pleno y vinculante de la Sentencia T-025 del veintidós
(22) de enero de dos mil cuatro (2004), proferida por la Corte Constitucional y
todos sus autos que la desarrollan en esta materia.
151
Ley de víctimas y restitución de tierras
niveles de educación preescolar, básica y media. Así, el gran
ausente en las metas del PND
son las medidas con las que se
pretende garantizar el servicio
de asistencia en educación: acceso, permanencia, gratuidad,
inclusión en modelos flexibles,
acceso a educación superior,
formación para el empleo.
En relación con el seguimiento, también se observan
omisiones que dan cuenta de
la escasa relevancia que en la
práctica se le concede a este
servicio. Se esperaba que en
2012 se avanzara en un 98%
de la meta del cuatrienio que
consiste en lograr que el 94%
de los niños que son víctimas y
se encuentran entre los 5 y 17
años, es decir, en edad escolar,
asistan al servicio educativo. De
acuerdo con los registros, en
2012 se logró la asistencia del
87% de los niños con lo que
se tiene un cumplimiento del
94.57% respecto de la meta fijada para 2012 y un avance del
92.55% respecto de la meta del
cuatrienio, dato no registrado
en el seguimiento.
Entre los objetivos del Plan
Operativo del Sistema Nacional
de Atención y Reparación a las
Víctimas (SNARIV) hay uno específico que se refiere al acceso
al sistema educativo. Ese objetivo se enuncia de manera muy
general; no especifica las acciones a desarrollar para dar cumplimiento a la ley, lo que no
permite realizar un seguimiento puntual del mismo. Plantea
priorizar 27 municipios para
hacerle un seguimiento general
a las medidas de asistencia y
atención, sin que se haya especificado una estrategia para su
152
desarrollo. El otro objetivo se refirió a la formación para el trabajo,
cuya acción se orientó al seguimiento, monitoreo y adopción de correctivos al cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Atención
y Reparación a las Víctimas (PNARIV) en generación de ingresos.
Al cotejar el plan operativo con el marco normativo que rige
para la asistencia y atención en educación, se observa que es muy
pobre, pues los objetivos planteados por el SNARIV no reflejan
todas las acciones necesarias para cumplir con lo exigido por la ley.
Debería hacerse explícito con que acciones se avanzaría en garantizar a la población víctima el acceso, la permanencia y la gratuidad
y, de manera concomitante, se deberían plantear indicadores para
verificar ese avance.
Presupuesto
El MEN ejecutó $23.2 billones en 2012, de los cuales el 95%
($22 billones) corresponden a transferencias corrientes. El cuadro
1 muestra la programación y ejecución presupuestal, distribuida
por los principales rubros de gasto del MEN. Dentro de las transferencias corrientes se encuentran las del Sistema General de Participaciones (SGP) que constituyen el 64% del gasto del MEN y es
allí donde se ubican los recursos con los que se presta asistencia a
las víctimas. Según la información suministrada por el MEN, de los
cerca de $15 billones transferidos a través del SGP, más de $ 500
mil millones de pesos se asignarían para garantizar la gratuidad
de los estudiantes de los establecimientos educativos oficiales a
nivel nacional, duplicando los recursos asignados en el año 2011;
estos recursos se entregarían directamente a sus fondos de servicios educativos.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Cuadro 1
Programación y ejecución presupuestal del MEN
CONCEPTO
INICIAL
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
21.857.211
22.105.975
21.714.628
21.478.325
63.364
62.780
53.935
52.611
4.823
4.754
4.640
3.711
TRANSFERENCIAS CORRIENTES
21.789.024
22.038.442
21.656.053
21.422.003
Sistema General de Participaciones
14.786.050
14.786.049
14.785.299
14.785.294
1.975.445
2.152.689
2.152.442
2.148.081
GASTOS DE PERSONAL
GASTOS GENERALES
Universidades
Transferencias a Colegios e Institutos
COMPROMISOS
OBLIGACIONES
PAGOS
36.099
39.287
36.789
36.507
Cofinanciación Coberturas en Educación ET
-
106.000
106.000
28.000
Pensiones (Universidades, FOMAG)
1.948.136
2.070.844
2.070.844
2.070.844
Prestaciones FOMAG
2.818.686
2.818.686
2.440.776
2.290.324
Otras Transferencias
224.607
64.887
63.902
62.952
1.235.587
1.083.954
930.313
804.221
Administración, Control y Organización Institucional
16.092
18.370
17.483
13.053
Construcción de Infraestructura
Propia del Sector
39.564
25.201
16.075
11.235
Divulgación, Asistencia Técnica y
Capacitación Del Recurso H
504.142
401.441
348.653
283.100
GASTOS DE INVERSIÓN
Inversiones y Aportes Financieros
107.534
106.062
106.062
106.062
Mejoramiento y Mantenimiento de
Infraestructura Propia
236.964
198.983
108.223
60.153
Subsidios Directos
115.253
115.253
115.218
114.525
Transferencias
216.038
218.544
218.544
216.038
Otros Gastos de Inversión
TOTAL GASTOS
-
100
55
55
23.092.798
23.189.930
22.644.940
22.282.546
Fuente: Cálculos CGR, con base en información de SIIF
Para cumplir con la gratuidad, el MEN suscribió en el Banco de Proyectos de Inversión (Código BPIN) del Departamento
Nacional de Planeación (DNP), los proyectos que se relacionan
en el Cuadro 2. Es de anotar que existe coherencia entre los
proyectos formulados por el MEN, con lo establecido en la Ley
1448 de 2012, la ruta propuesta en el Plan de Desarrollo y lo
dispuesto por el Conpes 3712.
Sin embargo, debe aclararse que, como ocurre con todos
los recursos de educación, estos proyectos no están dirigidos
específicamente a la población víctima, sino que hacen parte
de la política pública de educación planteada por el gobierno
nacional para toda la población colombiana y la población vulnerable específicamente.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
153
Ley de víctimas y restitución de tierras
Cuadro 2
Programación y ejecución presupuestal de los proyectos de inversión
para garantizar gratuidad - vigencia 2012 (millones)
Código BPIN
2011011000322
2011011000416
Programa
Proyecto
Divulgación,
Mejoramiento de las oportuni-
asistencia
dades y realizaciones en acceso y
técnica y
permanencia para disminuir las
capacitación
brechas entre zonas rural-urbana,
del recurso
poblaciones vulnerables y diversas y
humano
por regiones. nacional
Protección y
Capacitación implementación del
bienestar social
programa nacional de educación
del recurso
de adultos y formación para el
humano
trabajo, para la atención a población
Avance
Inicial
Compromisos
Obligaciones
Pagos
86.095
82.364
68.917
58.694
80,05 %
-
-
-
-
0,00 %
114.484
56.061
56.061
56.061
100,00 %
Financiero
iletrada identificad por la red para
la superación de la pobreza extrema
unidos nacional
20059720000
Subsidios
Subsidio de sostenimiento y ma-
directos
tricula dirigido a población sisben
1 y 2 y población vulnerable en
Colombia - ICETEX
Fuente: Cálculos CGR con base en SIIF y SPI. DNPgov.co
Con respecto a los recursos del SGP, la clasificación del SIIF permite
la desagregación que muestra el Cuadro 3 y, para algunos casos, la destinación por entidad territorial, pero no es posible identificar claramente
los recursos con los que se cubre el servicio a la población víctima. Como
es razonable, la fuente de información debe ser la propia entidad territorial. El DNP ha hecho un gran esfuerzo para capturar la información
detallada (componentes y subcomponentes de la Ley 1448/2011), fuente del recurso, etc. de cada entidad territorial, relacionando el número
de personas que accede. Para ello, desarrolló una clasificación, definió
los atributos en el Formato Único Territorial (FUT) y dispuso de una
aplicación de captura dentro del Consolidador de Hacienda e Información Pública (CHIP). No obstante, la mala calidad de la información que
reportan las entidades territoriales, no permite utilizar estos datos, cuyas
inconsistencias son protuberantes, para el análisis de los recursos que del
Sistema General de Participaciones se destinan a las víctimas.
Cuadro 3
Programación y ejecución presupuestal de los recursos del SGP destinados
a Educación - Vigencia 2012 ($millones)
Concepto
INICIAL
COMPROMISOS
OBLIGACIONES
PAGOS
Prestación del Servicio
-
13.283.454
13.283.454
13.283.454
Calidad
-
1.160.411
1.159.661
1.159.656
Prestaciones Sociales
-
342.184
342.184
342.184
14.786.050
14.786.049
14.785.299
14.785.294
Total
Fuente: Cálculos CGR con base en SIIF y SPI. DNP.gov.co
154
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Lineamientos de política educativa
En cumplimiento del artículo 92 del Decreto 4800 de 2011, el
ministerio elaboró un documento que contiene los insumos para
actualizar los lineamientos de política educativa para poblaciones
afectadas por la violencia. Allí se recogen las propuestas hechas
por los participantes en los encuentros regionales de 2012 en el
tema de desplazamiento forzado18. Sin embargo, aún no se ha
consolidado el documento oficial de política educativa, donde se
incorpore el marco normativo de la Ley 1448 de 2011. El documento que aparece en la página web de la entidad hace referencia a la
Ley 387 de 1997.
De acuerdo con lo informado por el ministerio, se realizaron
seis encuentros regionales de educación de emergencia, junto con
87 secretarias de educación de municipios certificados entre los
que se encuentran Bogotá, Barranquilla, Medellín, Bucaramanga y
Cali. El propósito de los mismos era apoyar a los entes territoriales
en la implementación de la política pública y seguimiento a las
brechas de atención educativa que hay en el país. En los encuentros se promocionó y difundió la Ley 1448 de 2011, se analizó el
tema de violencia de género, la prevención, atención y sanción de
las distintas formas de violencia y discriminación contra las mujeres (Ley 1257 de 2008).
Según los resultados de la encuesta diligenciada por los participantes, que incluyó tres bloques de preguntas sobre conocimientos, actitudes y prácticas, un alto porcentaje de los funcionarios no
conoce el marco normativo ni las obligaciones institucionales del
sector educativo con las víctimas de la violencia. Por lo tanto, es
imperativo diseñar e implementar un plan especial de capacitación
y sensibilización para todos los entes territoriales sobre la atención a las víctimas, Derecho Internacional Humanitario y derechos
humanos, así como realizar una evaluación permanente sobre la
ejecución de la política pública de educación para las víctimas.
Asimismo, dentro de los
resultados de la encuesta se
destaca el reiterado pronunciamiento de los funcionarios
sobre la escasez de recursos
para ejecutar los programas. En
efecto, el 60% de las secretarias de educación no destinan
recursos para las estrategias de
prevención y atención a la población víctima de la violencia19
La distribución territorial,
por edades, de la población
atendida, registrada en el RUV20
(Cuadro 4) arroja datos necesarios para el diseño de las estrategias de atención en este servicio
en un marco de política que exprese coordinación entre la Nación y las entidades territoriales.
18 El documento al que se refiere el
Ministerio es en realidad el formato
diligenciado, en el componente de
política, de la encuesta que diligenciaron los participantesen estos
eventos, en cuya carátula se lee
“la presente herramienta pretende
recolectar insumos para actualizar
los lineamientos de política educativa para poblaciones afectadas por
la violencia. El formato permitirá
visualizar el estado actual de los
lineamientos, trabajar los borradores existentes y proponer cómo
deben ser las nuevas directrices.
19 El detalle de esta información
puede consultarse en: Ministerio
de Educación. “Separata encuentro
Regional Bogotá”, febrero 23-24
de 2012 pág. 4, remitido a la CGR,
en respuesta a la solicitud de información del mes de marzo de 2013.
20 De acuerdo con información del
MEN, a octubre de 2012, se prestó
el servicio educativo a 962.117 personas de todas las edades, víctimas
del conflicto armado, pero al cruzar
la base de datos del Sistema de
Matrícula Estudiantil de Educación
Básica y Media –SIMAT-, donde
están identificadas las víctimas que
acceden al servicio de educación,
con el RUV (corte: 31 de mayo de
2013), se encuentra que 57.811
personas (6%) de las registradas
por el Ministerio no se encuentran
en el RUV.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
155
Ley de víctimas y restitución de tierras
Cuadro 4
Población víctima registrada en el RUV que accede al servicio de educación,
según edad y municipio receptor
Departamento
0a5
6 a 12
Amazonas
13 a 17
18 a 26
27 a 60
61 a 100
Total
132
117
24
12
Antioquia
98
80.099
61.202
20.184
7.996
566
170.145
Arauca
21
6.464
4.269
1.194
453
19
12.420
5
6
5
41
10.070
8.290
2.259
849
Bogotá, D.C.
163
34.426
26.606
7.033
1.993
106
70.327
Bolívar
182
20.270
16.186
5.545
2.779
397
45.359
Boyacá
3
1.763
1.442
422
207
11
3.848
Caldas
15
3.643
3.191
984
452
25
8.310
Caquetá
39
15.470
10.940
3.125
1.497
103
31.174
San Andrés, Providencia y Santa
Catalina
Atlántico
Casanare
285
16
89
21.598
3
2.799
2.280
690
169
4
5.945
Cauca
42
12.789
9.332
3.006
2.285
188
27.642
Cesar
61
18.440
14.477
4.254
2.355
279
39.866
Chocó
14
9.366
6.966
2.842
1.698
133
21.019
Córdoba
53
18.303
14.064
4.246
1.505
175
38.346
Cundinamarca
17
9.728
7.815
2.135
968
50
20.713
Guainía
3
816
613
229
32
Guaviare
8
3.143
2.409
748
324
1.693
Huila
17
13.413
9.502
2.308
829
32
26.101
La Guajira
45
8.808
6.377
1.909
982
173
18.294
Magdalena
74
15.873
14.356
4.261
3.568
503
38.635
Meta
71
16.441
12.163
2.826
787
37
32.325
Nariño
77
22.431
15.808
6.092
3.633
215
48.256
Norte de Santander
16
12.562
9.178
2.206
1.275
122
25.359
Putumayo
8
6.640
58
11.780
8.601
2.723
949
35
24.146
Quindío
8
3.593
2.886
872
343
19
7.721
Risaralda
38
5.523
4.367
1.519
609
41
12.097
Santander
44
15.578
11.720
2.916
1.240
82
31.580
213
17.158
12.969
4.052
1.548
202
36.142
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
41
11.499
9.026
2.308
639
41
23.554
125
20.283
17.091
6.438
2.889
247
47.073
280
205
77
15
Vaupés
Vichada
Sin Definir
TOTAL
577
551
457
149
22
8
1818
1900
960
1073
162
1.179
5.921
1.598
425.317
326.811
100.541
45.975
4.064
904.306
Fuente: CGR. Cruce SIMAT, información MEN, con RUV, información UARIV
156
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
Por ejemplo, se observa que
Antioquia es el departamento
que registra el mayor acceso;
absorbe el 18.8% de la población total (904.306), 11% más
que Bogotá, quien con el segundo lugar absorbe el 7.8%
y junto con Nariño (5.3%), Valle del Cauca (5.2%) y Bolívar
(5.0%), concentran el 42%, de
la población. Las secretarias
de educación de estos departamentos deberían participar
activamente en la definición de
los lineamientos de política y
en el seguimiento a la implementación de las medidas.
Sin embargo, al observar la
misma participación por grupos
etarios se advierten varios hechos, que también deben tenerse en cuenta en el diseño de las
estrategias. Aunque la mayor
parte (83%) de la población de
Antioquia que accede al servicio de educación, está en edad
escolar, su mayor participación
en la distribución territorial
del acceso a la educación está
en la población mayor de 26
años (17%), mientras que Sucre
(13.3%), Bolívar (11.4%) y Bo-
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
gotá (10.2%) concentran la población menor de cinco años, lo
que indica que en estas ciudades se debe procurar el acceso
pero hacer un mayor énfasis en
las estrategias de permanencia
para garantizar que los niños
completen su proceso.
En cuanto al acceso preferente al sistema educativo,
el MEN pidió a los centros regionales que remitieran la información a las secretarias de
educación de las entidades territoriales certificadas sobre los
lineamientos de atención. De
acuerdo con lo establecido por
el MEN, niños, niñas y adolescentes víctimas tienen acceso
preferencial representado en un
cupo y la vinculación al sistema
educativo, independientemente
del momento del año escolar
en que se presenten; el acceso
no está condicionado a la presentación de documentos de
identidad u otros certificados.
Si los niños no tienen certificados de escolaridad deben presentar exámenes para terminar
el año y no se les puede cobrar
matrícula ni uniformes.
Pese a que se ha avanzado
en la definición de planes de
permanencia para la atención
educativa de las víctimas21, en
entidades territoriales certificadas como La Guajira, Magdalena, Risaralda, Sucre, Caldas,
Huila, Córdoba, Chocó, Caquetá, Vaupés, Casanare, Guaviare, Amazonas, Putumayo,
se registran cifras de deserción
muy por encima del promedio
nacional que se ubica en el
5.15%22. Aunque este problema debe enfrentarse en todas
las regiones, preocupan los
casos de Sucre, que tiene una
alta participación de población
menor a cinco años con acceso
a servicios educativos, Córdoba,
donde es cerca del 85% y Huila
en la cual asciende al 88%.
21 El MEN realizó encuentros regionales con la participación de 23
Secretarios de Educación y 87 funcionarios que dirigen y coordinan
las áreas de calidad y cobertura, y
los programas y políticas dirigidos
a población vulnerable, con necesidades educativas especiales en los
que se crearon 66 planes.
22 Fuente: SINEB – R166 20082009
157
Ley de víctimas y restitución de tierras
Las secretarias de educación resaltan la necesidad de
sensibilizar a la comunidad
educativa en general frente a
las víctimas. El personal que
asistió a los encuentros regionales de 2012 fue enfático en
sugerir que la Ley de Víctimas
debe ir acompañada de procesos de sensibilización para
el sector educativo, particularmente a directivos, profesores y
estudiantes, para garantizar la
permanencia. En ocasiones, el
rechazo de las comunidades receptoras conlleva a las familias
y estudiantes a tomar la decisión de no volver a la escuela.
Un aspecto que incide en
la permanencia son los costos
educativos de uniformes y textos escolares. El MEN fijó los
criterios para que los entes territoriales soliciten los recursos.
Las exenciones de pago de costos educativos deben ser acordes al nivel socioeconómico de
los alumnos, y se deben estandarizar los conceptos de pago y
los respectivos topes. Los uniformes deben ser de fácil consecución y bajo costo. Con los
recursos de calidad que la Nación transfiere a los municipios,
deberán dotarse los planteles
para así suministrar textos de
las áreas básicas sin costo alguno para los estudiantes
Una alternativa para prestar
el servicio educativo a las víctimas de la violencia son los modelos flexibles23, en los que se
matricularon 142.367 víctimas
en 14 programas24, para 2012.
A estos, se suma el Programa
de Transformación de la Calidad y las estrategias de calidad
que apoyan los logros en permanencia educativa25, donde se
158
atendieron 17.140 adultos víctimas en seis ciclos; en el primer ciclo
se atendieron 563 personas26. No obstante, éstos requieren de mayor
difusión entre los entes territoriales, por su importancia para permitir
el acceso de las víctimas al servicio educativo. En este sentido, las
secretarías de educación reiteraron en los encuentros regionales la
necesidad de conocer y aplicar más modelos de aprendizaje.
Para mejorar la calidad se han adoptado distintas medidas, entre las que se encuentran la estrategia de “De cero a Siempre”,
coordinada con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el
programa “Todos a Aprender”, para estudiantes con bajo desempeño académico y el mejoramiento de la infraestructura escolar.
Sin embargo, en estos programas no se visibiliza a las víctimas del
conflicto armado.
Por su parte, los subsidios son escasos, por poco valor27 y no
siempre diferencian a la población víctima del conflicto. El Icetex
otorga un subsidio a la población más vulnerable del país, al que
también tienen acceso los beneficiarios de las alianzas estratégicas
de cofinanciación. Según el Icetex, entre los beneficiarios de la
línea de crédito de los centros regionales de educación superior
(CERES)28, están los integrantes de poblaciones indígenas, desplazados o reintegrados debidamente certificados.
Para el acceso a la educación superior se han adelantado acuerdos con las universidades y se creó, con una asignación inicial
23 El MEN define los Modelos Flexibles, como “un conjunto de estrategias escolarizadas, que agrupa procesos convencionales y no convencionales de aprendizaje,
y que se han convertido en una respuesta clave para la atención educativa de la
población víctima del conflicto armado”. Los MEF a su vez incluyen el diseño de
módulos con intencionalidad didáctica y articulación de recursos pedagógicos que
por medio de la formación de docentes y el compromiso comunitario, fortalecen el
ingreso y la retención para una población determinada que se encuentra en situación de desplazamiento, extra-edad escolar, o en condiciones de alta vulnerabilidad. Los modelos se han adaptado pedagógica y curricularmente para la prestación
del servicio educativo, según los contextos específicos. Estos modelos se sustentan
conceptualmente en las características y necesidades presentadas por la población
y se apoyan en tecnologías y materiales educativos propios.
24 El total de matriculados se obtuvo del cruce de información entre SNEB matrícula definitiva 2012 con descuentos de auditoría y línea de base del Registro Único de
Víctimas RUV- construida en el marco del subcomité Técnico nacional de Sistemas
de Información –SNARIV corte febrero de 2013.
25 MEN. Respuesta a la CGR, Oficio 2013ER0032871 del 15 de abril de 2013
26 Fuente: MEN Información preliminar Cruce SIMAT corte de matrícula a octubre
31 de 2012. sin descuentos de auditoría y línea base de Registro Único de Víctimas- RUV enviada en el marco del Subcomité Técnico Nacional de sistemas de
información.
27 El MEN informa que ha concedido subsidios a 62 personas con enfoque diferencial, por un valor de $21.740.480. El subsidio individual no sube de $350.000.
28 CERES Son convenios que establece el ICETEX con las administraciones del orden territorial o nacional, para contar con mayores recursos económicos que permitan atender a más colombianos interesados en financiar su ingreso a la educación
superior, y que cumplan con las condiciones que los aportantes y el ICETEX definan
como criterios prioritarios para atender a una población determinada.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Ley de víctimas y restitución de tierras
de $ 33.484 millones, un fondo para el acceso, permanencia y
graduación con el que se cubrirá crédito educativo reembolsable
y subsidio de sostenimiento para las víctimas. Pese a esos esfuerzos, aún no se cuenta con actos administrativos y protocolos de
remisión y seguimiento del servicio de educación que permitan dar
cuenta del cumplimiento del Parágrafo 2 del art. 95 del decreto
4800 de 201129.
Finalmente, como lo indican las secretarias de educación en la
encuesta, no se conocen lineamientos para la atención educativa en situaciones de emergencia (prevención, emergencia y postemergencia).
Los hechos descritos indican, entonces, que si bien no puede
desconocerse el esfuerzo del MEN, también es necesario reconocer
la necesidad de continuar y profundizar el trabajo con las secretarias de educación de las entidades territoriales a fin de lograr una
mayor sensibilidad y coordinación en el suministro del servicio de
educación a las víctimas del conflicto, con base en los parámetros de permanencia y gratuidad. Sólo si las víctimas acceden en
condiciones favorables a la educación, permanecerán hasta lograr
un proceso tal que los conduzca a crear condiciones para el goce
efectivo de derechos de modo que puedan superar, realmente, su
situación de vulnerabilidad.
29 Parágrafo 2, artículo 95 decreto 4800 de 2011. L a unidad Administrativa a especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, promoverá la suscripción
de convenios con las entidades educativas para que, en el marco de su autonomía,
establezcan procesos de selección que faciliten el acceso de las víctimas a la educación superior.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
159
Temas
de coyuntura
Temas
de coyuntura
Los bienes baldíos
y el daño
patrimonial al Estado
Fernando Vargas Valencia
Wilson René González Cortés1
“Es, pues, el trabajo, lo que pone en la tierra la gran parte de su valor; sin trabajo,
la tierra apenas vale nada. Y es también al trabajo a lo que debemos la mayor parte de
los productos de la tierra que nos son útiles. Pues lo que hace que la paja, el grano y
el pan producidos por aquel acre de trigo sean más valiosos que lo que pueda producir
naturalmente un acre de tierra sin cultivar, es enteramente un efecto del trabajo”.
John Locke (Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil)
La gestión irregular con los baldíos en Colombia y el daño patrimonial al estado
La dinámica de concentración de tierras ha generado unas importantes consecuencias
para el caso colombiano. De acuerdo a un reciente documento de la FAO2, en el país se
destacan procesos de
“… concentración y extranjerización de tierras destinadas a la producción de materias
primas para la elaboración de bio combustibles. Las principales transacciones sobre
tierras se realizan por parte de grandes grupos económicos del país y recientemente
por empresas extranjeras favorecidas por políticas que incentivan la inversión extranjera, estímulos e incentivos a las plantaciones a gran escala y reformas a la legislación
agraria para levantar las restricciones a la compra de grandes extensiones de tierras,
principalmente en la región de la Altillanura orinoquense (…)”.
1 Asesores jurídicos Contraloría General de la República DES – Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario.
.
2 GOMEZ E. Sergio. FAO. Documento de trabajo. Reflexiones sobre la dinámica reciente del mercado de tierras
en América Latina y el caribe. Santiago de Chile. Octubre de 2011.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
161
Temas de coyuntura
El estímulo a la explotación de recursos minero energéticos por
parte de empresas transnacionales ha contribuido a esta situación,
donde se encuentra pendiente de satisfacción los derechos de las
víctimas desplazadas de la violencia a la restitución de las tierras.
A pesar de que el régimen de tierras públicas en Colombia se
desprende desde la colonia con los bienes realengos que eran administrados directamente por la corona, no es sino hasta el siglo XIX
que se organizan normativamente los baldíos, definiendo desde un
comienzo que estos pertenecen a la Nación así como la posibilidad
de adjudicación con condición resolutoria.
Siendo bienes públicos es papel del máximo órgano de control
fiscal en Colombia hacer este pronunciamiento sobre la posibilidad
de generar daño patrimonial al Estado por la indebida gestión fiscal
que se realice sobre este particular tipo de bienes.
El patrimonio público como objeto de protección de los órganos de control fiscal
La defensa del patrimonio público se encuentra en la Constitución Política como un importante propósito del Estado colombiano,
pero no es una defensa per se del mismo, sino como un mecanismo
para lograr los fines que abarca la convivencia social y que se expresan desde el propio preámbulo de la Carta. Según el Consejo de
Estado, “el interés colectivo a la defensa del patrimonio público es
uno de los derechos de mayor connotación en el Estado de Derecho
colombiano, teniendo en cuenta que es a través de él que el Estado
da cumplimiento a los fines para los cuales fue estatuido, y participa
en la prestación de servicios públicos en beneficio de la comunidad3.
El control fiscal es la herramienta adecuada de orden
administrativo mediante la cual
el Estado busca garantizar el
cumplimiento de los objetivos
previstos para las finanzas públicas.4 Los conceptos de daño,
patrimonio público y gestión
fiscal son pilares fundamentales
para comprender las funciones
atribuidas en los artículos 267,
268 y 272 de la Constitución.
Sobre estos conceptos hubo por
mucho tiempo una notable indefinición, hasta que la Ley 610
de 2000, no obstante su carácter
procesal, hizo referencia expresa
a cada uno de estos elementos.
Se puede extraer del artículo
6° de la Ley 610 de 20005 que
el daño patrimonial al Estado
puede revestir distintas formas,
un menoscabo, una disminución, un perjuicio, el detrimento, la perdida, el deterioro
de bienes, recursos o intereses.
Cualquiera de estas situaciones
preocupa al control fiscal siempre que recaigan sobre el patrimonio público. La dignidad de
un cargo tiene una consecuente responsabilidad.6 Si bien es
cierto la jurisprudencia consti-
3 Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia 00254-01
del 10 de febrero de 2005.
4 Corte Constitucional. Sentencia
C-382 de 2008.
5 Originalmente el artículo 6° de
la Ley 610 de 2000 incluía los conceptos de “uso indebido” y una
gestión fiscal “inequitativa”, los
cuales fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional
mediante sentencia C-340 de 2007.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
6 Contraloría General de la República. Oficina Jurídica. Concepto 2012EE20803 del 13 de
abril de 2012.
162
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Temas de coyuntura
tucional proscribió la culpa leve
como factor de imputabilidad7,
la ley es amplia en la tipicidad
de la norma administrativa, y
por ello, en la posibilidad de
iniciar el respectivo Proceso de
Responsabilidad Fiscal.
200O9 el daño es el más importante. A partir de éste se inicia la responsabilidad fiscal. Si no hay daño no puede existir responsabilidad.10
De otra parte, debe resaltarse de la norma, que esta no
distingue entre sujetos públicos
y particulares:
El respeto al patrimonio público tiene una importancia significativa en el régimen jurídico colombiano, se destaca una
amplia normatividad en su defensa y una robusta institucionalidad que la respalda.
“Sin importar que se trate de
personas jurídicas o particulares, que éstos sean públicos
o privados, todo sujeto de
obligaciones y derechos que
maneje o administre recursos, bienes o fondos públicos, denominado por la ley
gestor fiscal, tiene el deber
de hacer un buen manejo o
administración de ellos, (…)”.8
El concepto de patrimonio viene del derecho romano y estuvo
integrado solo por activos de contenido económico. “Etimológicamente se deriva de la voz latina patrimonium, que significa conjunto
de bienes derivados de padre o de un antepasado, constituido como
universalidad jurídica”.11 Ya en sentido actual se denomina como
El Estado colombiano se presenta constitucionalmente como
un Estado Social y ello genera
una serie de consecuencias en
el manejo de los recursos, que
pueden entenderse en el plano
programático pero también en
las actividades de ejecución.
Dentro de lo primero, debe partirse de la existencia de unos
fines esenciales y sociales del
Estado (artículos 2° y 366 de la
Constitución Política); desde lo
segundo, debemos considerar
que el Estado Social no solo consagra una serie de garantías, libertades y derechos, sino además
debe crear las herramientas que
doten de eficacia esos postulados contenidos en las normas.
En este estado de cosas es preciso preguntar ¿qué incluye el
patrimonio del Estado?
Contenido del patrimonio del Estado
7 Corte Constitucional. Sentencia C-619 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño y
Rodrigo Escobar Gil
8 Contraloría General de la República. Oficina Jurídica. Concepto: 2010EE72421 del
27 de octubre de 2010.
9 Ley 610 de 2000. ARTÍCULO 5°. Elementos de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos: – Una conducta
dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. – Un daño
patrimonial al Estado. – Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.
10 Contraloría General de la República. Oficina Jurídica. Concepto 070A de 2001.
11 VELASQUEZ JARAMILLO, Luis Guillermo. Bienes. 4ª Edición. Editorial Temis.
Bogotá, 1991, pág. 46
Institucionalmente la CGR
viene sosteniendo que de los
tres elementos de la responsabilidad fiscal que se señalan en
el artículo 5° de la Ley 610 de
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
163
Temas de coyuntura
patrimonio una universalidad jurídica de que es
titular una persona, comprendida por los derechos
reales, de crédito e inmateriales que tengan valoración económica, incluyendo activos y pasivos.12
El concepto de bien hace relación como lo
señala la doctrina, a aquellas cosas que tienen
un carácter útil para el derecho. “Proviene ella
del adjetivo latino bonus, que, a su vez, deriva del verbo beare, el cual significa hacer feliz.
Realmente, aunque las cosas que se tienen por
propias no dan la felicidad, contribuyen al bienestar del hombre por la utilidad moral o material
que de ellas puede obtener”.13
Cuando se hace referencia a patrimonio público se hace relación a esa universidad jurídica
cuando está en cabeza del Estado:
“El derecho colectivo a la defensa del patrimonio público ha sido definido por esta Corporación como el conjunto de bienes, derechos y
obligaciones de los que el Estado es propietario. Esos bienes le sirven para el cumplimiento
de sus atribuciones conforme con la legislación positiva. La protección al patrimonio público busca que los recursos del Estado sean
administrados de manera eficiente y responsable, esto es, de acuerdo con lo dispuesto en las
normas presupuestales, y en las de planificación del gasto”.14
Se suele hacer una muy general distinción en
la categoría de bienes de acuerdo a su titular del
derecho de dominio o de su posesión o de acuerdo “…a la finalidad pública a la que los mismos
tienen la vocación de servir”.15
Es de resaltar que este tipo de bienes no hace
referencia de manera exclusiva a bienes materiales
sino que también se incluyen los bienes inmateriales, como se puede deducir a manera de ejemplo
del concepto de patrimonio cultural de la Nación
que trae el artículo 4° de la Ley 397 de 1997. Es
preciso recordar que, a la luz de las modernas teorías del daño fiscal y sus criterios de imputación,
el patrimonio público es un concepto más amplio
que el llamado patrimonio estatal y constituye
objeto de gestión y objeto de preservación para
evitar atentados contra el mismo, lo cual incluye
el deber de remediar situaciones creadas16. En este
164
caso, la referencia al patrimonio público alude al
interés público,17 a los bienes y servicios destinados a la comunidad y respecto de los cuales ésta es
sujeto de derecho, de manera que la gestión eficaz
obliga no solo al incremento del patrimonio público, sino al propio conocimiento de su composición, destinación y defensa , lo cual involucra la
necesidad de que las instituciones que administran
los bienes baldíos de un Estado, cuenten con un
archivo lo suficientemente actualizado y completo
como para cumplir cabalmente con el contenido
mínimo de la defensa del patrimonio público: su
esclarecimiento.
Quienes son los llamados a responder en términos generales
La Ley 610 de 2000 estableció que debe atribuirse responsabilidad fiscal a toda aquella persona, natural o jurídica, sin importar que sea servidor
público o particular, que en ejercicio de su condición realice gestión fiscal, contribuya a la realización de la misma, u obre con ocasión de esta.
La gestión fiscal cuenta con un concepto legal que es abundante en conductas pero se limita
a dos grandes verbos rectores: administrar o manejar la cosa pública.
El concepto de gestor fiscal hunde sus raíces
en la propia evolución de la vigilancia y el control
fiscal, y específicamente, en la responsabilidad
que puede derivarse del ejercicio inadecuado de
ella. Desde la Declaración de Derechos de Hombre y del Ciudadano de 1789 se establece el derecho a vigilar y controlar el patrimonio público.
12 VALENCIA ZEA, Arturo. Derecho civil. Tomo 2. Derechos
reales. 8ª edición. Editorial Temis. Bogotá. Pág. 26 y s.s.
13 ALESSANDRI, Arturo y otros. Tratado de derecho Civil.
Parte Preliminar y General. Tomo II. Editorial Jurídica de
Chile. Santiago, 1998. Pág. 12
14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Radicado 01531-00 del 26 de julio de
2012.
15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 18 de marzo de 2010.
Radicado N° 14390.
16 CARRILLO BALLESTEROS, J. (2006), Del patrimonio público: una aproximación al concepto y a su contenido. En:
Prolegómenos, Derechos y valores, IX, 17 (pp. 23-34).
17 Ib., p. 25.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Temas de coyuntura
Comprendida de esta manera, se requiere estar en
un peldaño destacado dentro de la organización
administrativa, tener capacidad material y jurídica de los bienes y fondos públicos para ser sujeto
de un Proceso de Responsabilidad Fiscal.
Pero no solamente los gestores fiscales podrán ser sujetos del Proceso de Responsabilidad
Fiscal, según el artículo 1° de la misma ley, también podrán ser sujetos de este tipo de actuación
administrativa, los servidores públicos o los particulares que actúen con ocasión de la gestión fiscal, esto es, que realicen actos de administración
o manejo “bajo el entendido de que los actos que
la materialicen comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo
de la gestión fiscal”.18
Especialmente en la Sentencia C-840 de 2001,
la Corte Constitucional hizo valiosas precisiones
sobre el sentido constitucional de la gestión fiscal y entre otras cosas concretó:
“Cuando el daño fiscal sea consecuencia de la
conducta de una persona que tenga la titularidad jurídica para manejar los fondos o bienes del Estado materia del detrimento, procederá la apertura del correspondiente proceso
de responsabilidad fiscal, sea que su intervención haya sido directa o a guisa de contribución. En los demás casos, esto es, cuando
el autor o partícipe del daño al patrimonio
público no tiene poder jurídico para manejar
los fondos o bienes del Estado afectados, el
proceso atinente al resarcimiento del perjuicio
causado será otro diferente, no el de responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal únicamente se puede pregonar respecto de los
servidores públicos y particulares que estén
jurídicamente habilitados para ejercer gestión
fiscal, es decir, que tengan poder decisorio
sobre fondos o bienes del Estado puestos a
su disposición. Advirtiendo que esa especial
responsabilidad está referida exclusivamente a
los fondos o bienes públicos que hallándose
bajo el radio de acción del titular de la gestión
fiscal, sufran detrimento en la forma y condiciones prescritos por la ley. La gestión fiscal
está ligada siempre a unos bienes o fondos
estatales inequívocamente estipulados bajo la
titularidad administrativa o dispositiva de un
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
servidor público o de un particular, concretamente identificados”.
Lo anterior no significa que en los casos en
que un particular o un servidor público engañe a
la administración para obtener de esta un beneficio
económico no sea una conducta reprochable, solo
que la vía procesal para perseguir a dicho sujeto no
es el Proceso de Responsabilidad Fiscal, sino otras
acciones que para esos determinados casos prevé el
ordenamiento jurídico.19 Así lo ha señalado el Honorable Consejo de Estado al mencionar que:
“El resarcimiento de perjuicios por la pérdida, daño o deterioro de bienes del Estado,
causados por servidores públicos o personas
que no desarrollan gestión fiscal, ha de obtenerse dentro del proceso penal, si la conducta constituye delito, o por medio de la
acción de reparación directa, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los
otros eventos”.20
Así, se tiene que son tres las opciones para
ser llamado dentro de un Proceso de Responsabilidad Fiscal:
• Quien realice gestión fiscal. (Artículo 1°, 4° y
6° de la Ley 610 de 2000).
• Quien obre con ocasión de la gestión fiscal.
(Artículo 1° de la Ley 610 de 2000)
• Quien contribuya a la gestión fiscal. (Artículo
6° de la Ley 610 de 2000).
Especificidades jurídicas de los bienes baldíos
Conforme al Código Fiscal (Art. 44), “son baldíos, y en tal concepto pertenecen al Estado, los
terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional que carecen de otro dueño, y los
que habiendo sido adjudicados con ese carácter,
18 Corte Constitucional. Sentencia C-840 de 2001.
19 Contraloría General de la República. Oficina Jurídica.
Concepto 2007EE26632 del 12 de junio de 2007.
20 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto del cuatro (4) de agosto de 2003.
165
Temas de coyuntura
deban volver al dominio del
Estado”. De esta manera, son
adjudicables, en tanto, según el
Consejo de Estado, “la posesión
de los inmuebles rurales, puede
conducir a obtener la adjudicación de los mismos, que obra
como el modo de transmisión
de propiedad, en favor de los
particulares, siempre que dicha
posesión se acomode a los lineamientos y a las exigencias
de la ley agraria”21.
Ya desde la expedición del
Código Fiscal, se señalaban dos
clases de baldíos: todos los que
carecen de dueño y los que habiendo sido adjudicados deben
volver al patrimonio del Estado.
Dentro de las causales de reversión del baldío estaba la inexplotación del predio dentro de los
10 años siguientes a su adjudicación, es decir, “… el adjudicatario
debía cumplir con la función social de la propiedad”22.
La Ley 48 de 1882 (art. 3)
establece que “las tierras baldías se reputan bienes de uso
público, y su propiedad no se
prescribe contra la Nación, en
ningún caso, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil”. Por
su parte, la Ley 110 de 1912
consagra en su Artículo 61 que
“el dominio de los baldíos no
puede adquirirse por prescripción”. Finalmente, la Ley 160
de 1994 (Art. 65) señala que
“la propiedad de los terrenos
baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título
traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través
del Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria, o por las
entidades públicas en las que
se delegue esta facultad”. De lo
166
anterior se desprende que los
ocupantes de tierras baldías no
tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil.
Las normas anteriormente
citadas establecen con claridad
que los bienes baldíos, entendidos como terrenos situados
dentro de los límites territoriales de la Nación, son bienes fiscales y dentro de dicha categoría, hacen parte de los llamados
“bienes fiscales adjudicables”
(Cfr. Art. 665 del Código Civil).
Conforme a lo anterior, en sentencia C-595 de 1995, la Corte
Constitucional ha indicado que
los baldíos “son bienes públicos
de la Nación catalogados dentro de la categoría de bienes
fiscales adjudicables, en razón
de que la Nación los conserva
para adjudicarlos a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley”. De
esta manera, son bienes fiscales
en tanto pertenecen al Estado,
de manera que hacen parte del
patrimonio público.
En esta materia, el Consejo de Estado ha expresado lo
siguiente:
“La propiedad estatal está
compuesta por bienes de
uso público y bienes fiscales, los primeros están destinados al uso general de los
habitantes de un territorio,
pertenecen al Estado como
potestad económica y jurídica, pero él no los utiliza
en su provecho, sino que
están a disposición de los
gobernados y los segundos
pertenecen al Estado pero
no están al servicio libre
de la comunidad, sino destinados al uso privativo de
la administración, para sus
fines propios”23.
De lo anterior se desprenden
varias particularidades, entre las
cuales es preciso destacar las siguientes: (1) la imprescriptibilidad de los bienes baldíos, (2) la
finalidad pública y de carácter
constitucional a la que se encuentra supeditada su administración y adjudicación, (3) la
naturaleza jurídica del acto de
adjudicación y (4) el alcance de
su ocupación indebida a la luz
del daño fiscal.
Imprescriptibilidad de los bienes baldíos
El hecho de que los bienes
baldíos de la Nación sean de
carácter fiscal impide su apropiación por parte de particulares. El precitado artículo 65 de
la Ley 160 de 1994 establece
que los ocupantes no son poseedores, de manera que no
pueden adquirir o pretender
adquirir lay propiedad sobre
dichos terrenos en virtud de la
figura de la prescripción civil.
El artículo 63 de la Constitución Política dispone que
“los bienes de uso público, los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las
tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y
los demás bienes que determine
21 Ibíd. Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sentencia de noviembre 30 de 1995, Radicación
número: 8429.
22 CASTAÑEDA BELTRÁN, Héctor.
Los baldíos en Colombia. Editorial
Leyer. 1998, pág. 13
23 Consejo de Estado, Fallo 6107
de 2000.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Temas de coyuntura
la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. En
el caso de los baldíos, la Corte
Constitucional ha señalado que
“la imprescriptibilidad significa
que no es posible adquirir la
propiedad de tales bienes, así
se hayan ocupado durante largo tiempo”24.
De esta manera, “las tierras
baldías, a diferencia de lo que
ocurre en materia civil con los
inmuebles en general, no se
adquieren mediante la prescripción, sino por la ocupación y
posterior adjudicación, previo el
cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley vigente
-160 de 1994-“25.
La ley agraria, que es de carácter público, a su vez, ha especificado los sujetos calificados
que pueden ser adjudicatarios
de los terrenos baldíos al establecer que estos terrenos solo
podrán ser adjudicados a persoECONOMÍA COLOMBIANA . 340
nas naturales de carácter campesino, empresas comunitarias
y cooperativas campesinas, a las
fundaciones o asociaciones sin
ánimo de lucro que presten un
servicio público, o tengan funciones de beneficio social por
autorización de la ley, o a las
entidades de derecho público.
También la Ley 160 de 1994,
en desarrollo de mandatos de
optimización establecidos en la
Constitución Política, prohíbe
hacer adjudicaciones a las personas cuyo patrimonio neto sea
superior a mil salarios mínimos
mensuales legales.
de carácter fiscal, se encuentra
supeditada a objetivos primordiales de carácter público y de
alcance constitucional. Ha dicho
la Corte, que en relación con
personas naturales, y en el entendido de que los beneficiarios
de la adjudicación de baldíos
deben ser, por exigencia constitucional, sujetos de reforma
agraria, el objetivo primordial
de la adjudicación de baldíos es
“permitir el acceso a la propiedad a quienes carecen de ella y
contribuir a mejorar las condiciones económicas y sociales de
los adjudicatarios”26.
Finalidad pública y constitucional de la adjudicación
En el caso de personas jurídicas, la finalidad de la adjudicación es, en criterio de la Corte,
satisfacer necesidades colectivas
La Corte Constitucional ha
indicado que la adjudicación de
baldíos, como decisión jurídica
de carácter estatal que involucra la constitución o disposición
de derechos reales sobre bienes
24 Corte Constitucional. Sentencia
C-595 de 1995.
25 Ib.
26 Ib.
167
Temas de coyuntura
y de servicio público en favor de la comunidad27. De estas finalidades
existe una utilidad pública o de interés constitucional en la adjudicación de baldíos que la Corte Constitucional desprende de dos expresiones normativas de carácter superior: la función social del derecho
de propiedad y el paradigma redistributivo que en materia agraria,
consagró el constituyente de 1991.
Desde la perspectiva de la función social de la propiedad, la Corte
Constitucional ha encontrado que el régimen especialísimo de adjudicación de los bienes baldíos está sustentado, en parte, en la exigencia
constitucional según la cual, el derecho de propiedad, y especialmente
la de carácter inmobiliario, “debe ser ejercido en forma tal que no
perjudique sino que beneficie a la sociedad, dándole la destinación o
uso acorde con las necesidades colectivas”28. Desde este enfoque, la
Corte Constitucional se ha situado conceptualmente en los deberes y
competencias del Estado en su rol de propietario, es decir, plantea la
función social en relación con la propiedad fiscal. Estas competencias,
a su vez, pueden analizarse desde dos particularidades de esta forma especial de propiedad: (a) la del dominio eminente y (b) la de la
administración y adjudicación de bienes fiscales como atributo de la
personalidad jurídica del Estado.
Es importante señalar que desde la reforma constitucional de
1936 el constitucionalismo colombiano ha dotado a la propiedad de
esta función social que implica obligaciones al tiempo que la Constitución de 1991 no es ajena a esta tradición sino que antes la refuerza
con la concreción de un nuevo tipo de Estado, el Social y Democrático de derecho, que no solo mantiene dicha
función social de la propiedad sino que además le crea una vocación ambiental, dota al
ciudadano de herramientas para el ejercicio
de sus derechos tanto individuales como colectivos y establece como fin de la organización estatal garantizar la efectividad de estos
postulados. Desde este enfoque, se impone al
titular del derecho de dominio obligaciones
en beneficio de la sociedad, de manera que
puede afirmarse que no es por el individuo en
sí mismo que se adjudica la tierra baldía en
Colombia, sino que constitucionalmente, ello
se realiza para garantizar unos fines estatales
en beneficio de la sociedad.
27 Así, por ejemplo, la adjudicación de terrenos baldíos
a entidades de derecho público se encuentra supeditada, conforme a la ley 160 de 1994, a la construcción
de obras de infraestructura destinadas a la instalación
o dotación de servicios públicos, o cuyas actividades
hayan sido declaradas por la ley como de utilidad pública o de interés social, con la condición de que si no se
cumple esta finalidad, los predios revertirán al dominio
de la Nación.
28 Corte Constitucional. Sentencia C-595 de 1995.
168
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Temas de coyuntura
Desde la perspectiva del llamado dominio eminente, la administración y disposición de los bienes baldíos puede explicarse como
una expresión de la soberanía pública del Estado. Así lo ha comprendido la Corte Constitucional cuando señala que el artículo 102 de la
Carta Política de 1991 al disponer que “el territorio, con los bienes
públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”, hace un
“reconocimiento genérico del concepto tradicional de «dominio eminente», como expresión de la soberanía del Estado y de su capacidad
para regular el derecho de propiedad -público y privado- e imponer
las cargas y restricciones que considere necesarias para el cumplimiento de sus fines, naturalmente dentro de los límites que la propia
Constitución ha impuesto”29.
A su vez, este mismo artículo de la Constitución permite vislumbrar
el alcance de la administración y adjudicación de los bienes baldíos
como expresión de un atributo de la personalidad jurídica de carácter
estatal por cuanto consagra el derecho de propiedad sobre los bienes públicos que forman parte del territorio, lo cual “es expresión de
una característica patrimonial específica que se radica en cabeza de la
persona jurídica de derecho público por excelencia en nuestro ordenamiento constitucional como es la Nación”30. Esta doble connotación
genera en las autoridades públicas un especial deber de diligencia
en relación con la administración y adjudicación de, entre otros, los
bienes baldíos, por cuanto la propiedad estatal o el dominio eminente de carácter territorial se encuentran a su vez encuadrados en la
función social la cual no solamente implica que la propiedad privada
debe ser ejercida en forma tal que no perjudique sino que beneficie a
la sociedad, dándole la destinación o uso
acorde con las necesidades colectivas, sino
a “una mayor afirmación de ciertas clases
de propiedad” como es precisamente la de
carácter estatal31.
Esta mayor afirmación que destaca la
Corte Constitucional en relación con la
función social de la propiedad está a su
vez estrechamente relacionada con el paradigma redistributivo que la Constitución
Política ha establecido en relación con la
propiedad y tenencia agrarias. Desde esta
perspectiva, la adjudicación de baldíos
tiene como finalidad, precaver “la inequitativa concentración de la propiedad en
manos de unos pocos”32.
29 Ibíd. Sentencia C-255 de 2012.
30 Ib.
31 Corte Constitucional, Sentencia
C-595 de 1999.
32 Ib.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
169
Temas de coyuntura
En el concepto de la Corte Constitucional, la
adjudicación de terrenos de propiedad de la Nación, concretamente de baldíos, es el desarrollo
de los artículos 64 y 65 de la Constitución, de
manera que “tiene como objetivo primordial,
permitir el acceso a la propiedad de la tierra a
quienes carecen de ella, pues es requisito indispensable, según la ley acusada, que el presunto
adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni
tenga ingresos superiores a mil salarios mínimos mensuales (arts. 71 y 72 ley 160/94), como
también contribuir al mejoramiento de sus recursos económicos y, obviamente, elevar su calidad de vida”33.
Conforme a lo anterior, el constituyente de
1991 partió del supuesto según el cual, la histórica falla de distribución que pesa sobre las
trabajadoras y trabajadores del campo o sujetos
agrarios de escasos recursos, se resuelve en parte
con la desconcentración de la propiedad, tenencia o usufructo de la tierra y con la garantía del
acceso real y efectivo de la propiedad agraria en
favor de estos sujetos históricamente discriminados, más aún cuando la ley 160 de 1994 recoge
de antecedentes normativos la figura de las Unidades Agrícolas Familiares (UAF) como límite de
adjudicación y establece que en caso de exceso
del área permitida, hay indebida ocupación de
las tierras de la Nación (art. 66).
Así, la adjudicación de tierras baldías es una
forma de intervención institucional encaminada
a la satisfacción de dichos fines de manera que
tiene como propósito dotar de tierras a quienes
carecen de ellas. De esta forma, la finalidad del
Estado con la adjudicación de baldíos no puede
interpretarse como una prerrogativa en favor de
una persona determinada, sino como una medida para satisfacer necesidades sociales encomendadas a particulares que cumplen los requisitos
que establece la ley. Ello, según la Corte Constitucional, está estrechamente relacionado con
la realización del principio de igualdad, no sólo
jurídica sino económica, social y cultural. La marginación y discriminación inherentes a la situación
de pobreza y desprotección del campesinado en
Colombia permiten inferir que sobre estos sujetos
sociales existe la condición de sujetos de especial
protección constitucional que obliga al Estado a
desplegar en su favor acciones afirmativas.
170
De allí que la Corte Constitucional también
haya señalado que además de asegurar el acceso
progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios,
la adjudicación de terrenos baldíos “se proyecta
como una manifestación del deber del Estado de
promover las condiciones para que la igualdad
sea real y efectiva, en su obligación de adoptar
medidas de protección a favor de quienes, por
su difícil condición económica, se encuentran en
circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario”34. Lo anterior también quiere
decir que el acto de adjudicación tiene una especial naturaleza supeditada a fines inderogables y
que cualquier forma de desviar el mecanismo de
intervención institucional de las finalidades aquí
destacadas, deviene en un acto ilegítimo que el
legislador ha denominado ocupación indebida.
Naturaleza jurídica del acto de adjudicación y co-responsabilidad entre particulares y Estado
Sostiene la Corte Constitucional que “la titulación de baldíos no se enmarca dentro de los
actos contractuales entre iguales, en los cuales
media un acuerdo de voluntades generalmente
con intereses onerosos, sino que opera un acto
de disposición a título gratuito por parte del
Estado, encaminado al cumplimiento de sus fines desde la óptica de las acciones afirmativas
a favor de sujetos de especial protección del
sector agrario”35.
Conforme a lo anterior, el derecho de dominio que se transmite con el acto de adjudicación
del baldío contiene una condición resolutoria, ya
que permite al Estado revertir dicha asignación
cuando quiera que no se cumpla por parte del
adjudicatario con la destinación del terreno o incurra en alguna de las prohibiciones que presenta
la ley. No puede hablarse entonces de un dominio
pleno o ilimitado, sino de un derecho restringido
o imperfecto que contiene algunas limitaciones
como la destinación social, la restricción a la enajenación y la hipoteca.
Por su parte, el Consejo de Estado ha afirmado que el acto administrativo mediante el cual el
33 Ib.
34 Corte Constitucional, Sentencia C-255 de 2012.
35 Ib.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Temas de coyuntura
Estado adjudica a una persona un bien baldío,
es de carácter subjetivo y particular y constituye
una forma especial de título traslaticio de dominio otorgado por el Estado, con el cual el colono
obtiene una propiedad condicionada36 (siempre y
cuando reúna los requisitos de ley y para los fines
por ella previstos) que admite la reversión de la
propiedad del bien baldío adjudicado al Estado.
Lo anterior sugiere que existe una responsabilidad compartida entre la administración
y el ciudadano adjudicatario. Esta responsabilidad obedece a las finalidades anteriormente
destacadas: al compromiso estatal-ciudadano
de contribuir a la corrección de la inequitativa distribución de los bienes rurales mediante
el cumplimiento de las obligaciones legales por
parte del adjudicatario y del deber de supervisión diligente por parte del Estado. En este
orden de ideas, “la aplicación del principio de
buena fe opera en beneficio de la administración para proteger el interés público”37.
Desde esta postura es que se deben analizar las
distintas formas de pretermisión de las prohibiciones y exigencias legales que particulares y algunos
agentes estatales han generado en Colombia en
relación con la destinación fáctica de los bienes
baldíos. La manifiesta ilegalidad de actos jurídicos
dispositivos sobre baldíos, independientemente
de que éstos se hayan producido mediante actos
administrativos o a través de negocios jurídicos
de carácter privado, se desprende de la desviación
que estos actos traen consigo de las finalidades
constitucionales de la ocupación de baldíos.
Esta ilegalidad manifiesta, según la Corte
Constitucional, puede derivar “en la violación de
requisitos sustantivos o materiales de la adjudicación de baldíos” y afecta “de manera sensible y
directa los fines que subyacen en estos programas
o implican una grave distorsión de los mismos,
cuando la titulación no recaiga en sus destinatarios legítimos –los sujetos de debilidad manifiesta
del sector agropecuario, merecedores de la especial protección del Estado-, sino que termine en
manos de quienes por sus privilegios económicos,
sociales, políticos, o de cualquier otra índole, tengan la capacidad de interferir negativamente en el
cumplimiento de la función social de la propiedad
y el acceso progresivo a la tierra rural”38.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
De lo anterior se desprende que existe una corresponsabilidad en la gestión compartida del bien
baldío entre particulares y Estado, lo cual explica
que los bienes adjudicados como tales tengan una
circulación restrictiva en el mercado, encaminada
a que el Estado pueda disponer de ellos para la
redistribución y en caso de haberse desprendido
del derecho de dominio sobre los inicialmente adjudicados como baldíos, pueda revertir decisiones
y negocios jurídicos para reingresar dichos activos
al patrimonio público.
Como consecuencia de lo anterior podemos
sostener la existencia de una nulidad absoluta del negocio de compraventa cuando este no
cumpla con las condiciones de licitud que consagra la ley. En el caso de las parcelas adquiridas
con subsidios del Estado la norma es expresa en
indicar que el cesionario es considerado poseedor de mala fe. Para el caso de la unidades agrícolas familiares (UAF) el adquirente se subroga
de todas las obligaciones del enajenante en favor del Incoder, dentro de ellas, desde luego la
obligación de garantizar que tiene las mismas
condiciones económicas y sociales del original
adjudicatario, colocando a la autoridad competente, en la obligación de recurrir a la revocatoria directa de la adjudicación por no continuar
cumpliendo con las condiciones que exigen las
normas legales o reglamentarias o por supuesto
las normas constitucionales.
De esta manera, el Incoder cuenta en todo
caso con un derecho de opción privilegiada para
volver a adquirir en favor de la Nación el predio
que se pretende enajenar por el adjudicatario. El
incumplimiento de esa oferta al Estado antes que
a cualquier particular pende como una condición
para la enajenación en favor de particulares, un
requisito ad sustanciam actus, anterior a cualquier enajenación del predio que invalida cualquier acto jurídico en donde no se cuente con
la prueba de la respectiva oferta y de la respetiva
negativa del Estado en adquirir.
36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Radicación número: 27001-23-31000-1994-02165-01(16169).
37 Corte Constitucional, Sentencia C-255 de 2012.
38 Ib.
171
Temas de coyuntura
Así, la complejidad de las
herramientas jurídicas que algunos particulares no campesinos han aplicado para evadir o incumplir los requisitos y
restricciones legales que pesan
sobre los baldíos, como por
ejemplo el exceso de Unidades
Agrícolas Familiares apropiadas,
ocupadas o usufructuadas por
personas que no son sujetos
de reforma agraria en relación
con bienes inicialmente adjudicados como baldíos, se traduce
en una práctica sistemática de
privatizar aceleradamente los
bienes baldíos, lo cual aminora
el patrimonio estatal, impide el
cumplimiento de los fines esenciales y sociales del Estado y distorsiona el contenido público de
las transacciones (o el deber de
salvaguardar el interés colectivo
inherente a la función social en
las de carácter civil) cuyo objeto
son este tipo de bienes.
En cuanto a la ilicitud al momento de obtener un derecho, la
172
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido categórica en
señalar que si “en el origen de
la situación jurídica individual
que se reclama, existe un vicio
conocido por la administración,
no puede permanecer sustentando un derecho, como si se
hubiese adquirido al amparo de
la ley”39. Ello se explica porque
“el alegado derecho subjetivo,
en cuanto tiene por sustento la
violación de la ley, no merece
protección”40.
De allí que no pueda hablarse de derechos de buena fe
o derechos adquiridos en este
tipo de transacciones puesto
que “la garantía constitucional de los derechos adquiridos
no se extiende a los bienes
cuya titulación se alcanza ilegalmente”, o se ocupen indebidamente41, en aquellos casos donde la ilegalidad revista
notable relevancia, sea manifiesta o se haya obtenido por
medios fraudulentos.
Alcance de la ocupación indebida de bienes baldíos y su relación con el daño fiscal
Como se vio anteriormente,
la administración y adjudicación de baldíos es a un tiempo
la expresión del dominio eminente inherente a la soberanía
territorial del Estado y la expresión de las competencias
que le corresponde ejercer al
Estado de modo general y permanente sobre todos los bienes públicos que forman parte
del patrimonio del Estado. Es
a un tiempo una expresión soberana y patrimonial.
Los baldíos, al ser bienes
fiscales adjudicables, son conservados por la Nación “con
el fin de traspasarlos a los
particulares que cumplan de39 Corte Constitucional, Sentencia
T-336 de 1997.
40 Ib.
41 Corte Constitucional, Sentencia
C-255 de 2012.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Temas de coyuntura
terminados requisitos exigidos por la ley”42. A su vez, los requisitos
establecidos en la ley agraria (Ley 160 de 1994) apuntan a que la
adjudicación de baldíos cumpla los cometidos de la reforma agraria y
con ello asegurar una equitativa distribución de la propiedad baldía.
Estas dos particularidades establecen en cabeza del Estado un deber
de conservación o preservación que se traduce en las funciones que la
Ley 160 de 1994 asignó al Instituto Colombiano de Reforma Agraria
(actual Incoder), relacionadas con el manejo de los bienes, su adjudicación y la adopción de correctivos en caso de indebida ocupación
o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron cedidas.
En este orden de ideas, el deber de conservación lleva implícito un
deber de recuperación de los bienes inicialmente adjudicados como baldíos, cuando se determine que el desprendimiento de dichos bienes por
parte del Estado, reduce las posibilidades de ejecutar con eficacia la
política de reforma agraria. En esta materia, ha dicho el Consejo de
Estado que “conviene tener en cuenta que si el terreno es baldío y el
Estado requiere de él, podrá iniciar un procedimiento de recuperación de
baldíos indebidamente ocupados”43. A la vez, ha determinado que “un
baldío está indebidamente ocupado, cuando se encuentra en poder de
particulares, a pesar de que el inmueble no es adjudicable o está reservado o destinado a un servicio público. También, cuando está ocupado
por persona cuya propiedad ha excedido la extensión máxima adjudicable o la ocupada contra expresa prohibición legal”44.
Al hacer referencia a los terrenos baldíos entendidos como indebidamente ocupados, el artículo 45 de la Ley 160 de 1994 plantea la
ocupación como un término genérico que incluye la apropiación de
los terrenos, y no exclusivamente, el uso o permanencia material en el
mismo. A su vez, la ocupación contra expresa prohibición legal hace
referencia a actos de apropiación o usufructo por parte de sujetos que
no son destinatarios de este tipo de bienes, o que a pesar de buscar
alternativas para encuadrar en dicho requisito (por ejemplo mediante la
creación de múltiples personas jurídicas), ejercen actividades que distorsionan las finalidades constitucionales que afectan dichos bienes.
Las obligaciones de conservación y recuperación de los terrenos baldíos tampoco admiten restricciones temporales o interpretaciones restrictivas en dicha materia, especialmente por el carácter imprescriptible
de los mismos, aquí destacado, más aún cuanto el artículo 72 de la Ley
160 de 1994 establece con puntualidad que el Incoder (entonces Incora)
podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de
adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos45. En
42 Corte Constitucional, Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997.
43 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación número: 1685, 2005.
44 Ib.
45 Para ilustrar la discusión actual sobre la interpretación restrictiva de la temporalidad
de la ley 160 de 1994 frente a la adjudicación de baldíos, ver el anexo [Comentarios al
Decreto 1465 de 2013].
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
173
Temas de coyuntura
este punto, ha indicado el Consejo
de Estado que “la obligación de recuperar un bien que es de la Nación, como es el caso de los bienes
baldíos, no cesa para el Estado por
el mero transcurso del tiempo, pues
tiene su fuente en un derecho de
carácter irrenunciable que tiene el
Estado respecto de bienes que por
su naturaleza, son imprescriptibles,
inembargables e inajenables, en los
términos del artículo 63 Superior”46.
En este orden de cosas, los terrenos baldíos son “bienes que pertenecen a la Nación, adjudicables
con criterio de utilidad y beneficio
social, económico y ecológico, lo
cual justifica las restricciones establecidas para su adjudicación” y
disposición . De allí que la Corte
Constitucional haya indicado que,
por ejemplo, en relación con aquellas adjudicaciones de baldíos realizadas de manera irregular, “dentro
de su potestad de configuración
normativa el Legislador puede fijar
eventos en los cuales es procedente
la revocatoria de actos de carácter
particular y concreto, aún sin visto bueno de la persona potencialmente afectada, siempre y cuando
obedezca a fines superiores como
la protección del interés público
ante una violación evidente del
ordenamiento jurídico o una manifiesta ilegalidad”48.
Es deber entonces, del Incoder,
como gestor fiscal de los bienes
baldíos de la Nación, demostrar
diligencia en la recuperación de
los terrenos indebidamente ocupados, la reversión de las adjudicaciones absolutamente nulas que
se efectúen con violación de las
prohibiciones establecidas en la
Ley 160 de 1994 (v. g., titulaciones de terrenos baldíos en favor de
personas naturales o jurídicas que
sean propietarias o poseedoras, a
174
cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional o cuyo patrimonio neto sea superior
a mil salarios mínimos mensuales legales) e iniciar
las acciones judiciales respectivas encaminadas a la
declaración de la nulidad de aquellos actos jurídicos
o contratos privados que han devenido en apropiaciones indebidas de bienes inicialmente adjudicados como baldíos y que configuren detrimento al
patrimonio público y por ende, daño fiscal. Dentro
de estos actos, pueden contarse, por ejemplo, actos
posteriores a la adjudicación como compraventas
sin la autorización previa del Incoder, o transacciones jurídicas complejas que materialmente impliquen la acumulación o acaparamiento de unidades
agrícolas familiares.
Distintas tipologías que pueden generar
daño patrimonial al Estado en relación con los bienes baldíos de la Nación
La Constitución colombiana de 1991 no olvidó
sino puso especial atención a solucionar los problemas
del campo, que es en buena medida donde se ha originado y se mantiene el conflicto interno que castiga
a la Nación y se busca solucionar. En varias normas
el constituyente de 1991 evidenció esa preocupación
y trazó unas líneas sobre las cuales el Estado debe
actuar. Como ya lo mencionamos el artículo 63 le
dio la calidad de inembargables, imprescriptibles e
inalienables a los bienes de la Nación, dentro de los
cuales nombró a los parques naturales, las tierras comunales y los resguardos. Pero esa enunciación no
es restrictiva, sino que faculta a la ley para mencionar
otro tipo de bienes, como ocurre con los bienes baldíos de la Nación y las aguas.
La propiedad, dentro de ella la de la tierra, es una
función social que implica obligaciones. Se proscribe,
como ya se había hecho desde la reforma constitucional de 1936, el carácter egoísta o individualista
de la propiedad dándole una vocación ecológica y
al servicio del interés general. El derecho colectivo a
gozar de un ambiente sano, de producir lo que la tierra avitualla y la gente necesita, el alimento necesario
para la subsistencia, los bienes para lograr calidad
46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación número: 1685, 2005.
47 Ib., p. 32.
48 Corte Constitucional, Sentencia C-255 de 2012.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Temas de coyuntura
de vida. La producción y el desarrollo de las zonas
rurales fueron más importantes a partir de la Constitución Política de 1991.
Pero no solo se quedó en eso. Dentro del ánimo
por crear mecanismos eficaces para lograr la equidad
social en el campo, estableció el deber del Estado
de promover a favor de los trabajadores agrarios el
acceso a la propiedad de la tierra con una serie de
servicios como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, y otros tantos más. Evitar que
el desamparo llevara a las nuevas generaciones de
colombianos del campo a tener que migrar o desplazarse hacia las ciudades. Mejorar el ingreso y la
calidad de vida de los campesinos para tratar de interrumpir ese éxodo del campo a las ciudades que
lleva más de 50 años y ha cambiado el sentido de
las urbes dejando de ser un modelo de la civilización
para ser el espacio de los excluidos.
Desde una perspectiva finalista, se puede afirmar
que los actos de adjudicación son actos públicos o
de Estado que deben atender, conforme al artículo 2 de la Constitución Política de 1991 a los fines
esenciales del Estado. A la luz del artículo 6° de la
Ley 610 de 2002, existe detrimento patrimonial del
Estado o daño fiscal, cuando bienes como los baldíos son indebidamente privatizados, impidiendo al
Estado contar con ellos para satisfacer los deberes
constitucionales de equilibrio e igualdad social en
el campo y seguridad alimentaria para todas y todos los asociados49. De allí que existan la condición
resolutoria inherente a todo acto de adjudicación,
las prohibiciones en las formas de enajenación y la
posibilidad de reversión del acto administrativo que
adjudica, como forma de restitución frente al despojo que puede representar para el Estado, el desprendimiento indebido y masivo de sus bienes fiscales
adjudicables.
Especial relevancia merece la adjudicación de baldíos a través de la UAF. Esta particularidad obedece
a la caracterización del sujeto y de la actividad para
los cuales ha sido diseñada la política de adjudicación de baldíos desde los mandatos de optimización
de carácter constitucional: (1) población campesina
o trabajadora agraria de escasos recursos, considerada como personas individuales o asociadas y (2)
actividades agropecuarias de economía familiar que
permitan ingresos de al menos dos salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
En este orden de cosas, el usufructo social de la tierra rural escasa,
inherente a las finalidades constitucionales que justifican la política de
adjudicación de baldíos, extiende la
gestión fiscal de la institucionalidad
encargada de ejecutarla, en especial
el Incoder, a situaciones jurídicas
posteriores a la primera adjudicación en relación con un bien inicialmente adjudicado como baldío,
como se verá a continuación.
Momentos de la adjudicación y su relación con el control fiscal
La CGR entiende que son dos
los momentos fundamentales en
que puede analizarse desde el ámbito del control y la responsabilidad
fiscal la adjudicación y enajenación
de baldíos: uno es antes de la adjudicación y el otro con posterioridad
a la misma. El acto de adjudicación
es un acto de naturaleza jurídica
relevante dentro de un procedimiento complejo donde la gestión
por parte del Estado se constituye
en velar por la satisfacción de los
fines de esa adjudicación.
49 La Constitución ordena al Estado una
especial protección a la producción de
alimentos. Las políticas deben estar dirigidas a proteger esta actividad de especial connotación constitucional, no solo
mediante la facilitación de la importación de los mismos. Es también importante tener en cuenta que el abandono
de las formas de producción campesina
somete la producción agraria a la utilización de fertilizantes con su respectivo
aumento en los costos de producción.
Según la Corte Constitucional, la seguridad alimentaria no es simplemente un
postulado teórico sino un mandato de
optimización, que debe ser entendido
como un derecho que debe tener toda
la población, de poder disponer y tener
acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos
nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y tomando en consideración la conservación y equilibrio del
ecosistema para beneficio de las generaciones futuras. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-506 de 1992.
175
Temas de coyuntura
Antes de la adjudicación, el baldío es propiedad del Estado, hace parte del patrimonio
público y, por lo tanto las irregularidades que
lo comprometan pueden derivar en daños al
patrimonio público que se pueden sancionar o
resarcir por distintos tipos de acciones como sucede, por ejemplo, con la adquisición irregular de
los bienes baldíos de la Nación, valiéndose de la
situación de desplazamiento forzado por parte
del original adjudicatario u ocupante con expectativas de adjudicación, para obtener por parte
del Estado una adjudicación posterior, omitiendo el contexto de violencia o la fuerza mayor
inherente a la violencia generalizada. De esta
manera, antes de la adjudicación se destacan, entre las formas de detrimento patrimonial, todas
aquellas infracciones a prohibiciones expresamente señaladas en la normatividad agraria vigente,
o desconocimiento de formalidades y regímenes
especiales de disposición de los bienes inmuebles
públicos de carácter rural.
Una de ellas es el englobe de varias extensiones de tierra presuntamente baldía, en una extensión que supere la UAF y su destinación a actividades no campesinas, mediante la ruptura de la
expectativa de ser adjudicatarios por parte de los
sujetos de reforma agraria afectados, o la compra
masiva de las mejoras que éstos hayan implantado
en dichos terrenos.
Otra, es el conjunto de actos jurídicos o materiales de ocupación, posesión, apropiación, o
usufructo realizados por cualquier persona cuya
propiedad ha excedido la extensión máxima adjudicable o que se han realizado contra expresa
prohibición legal (para cultivos ilícitos, actividades
que atentan contra la conservación del medio ambiente, mediante actividades que no son adecuadas para el tipo de suelo, entre otras). Entre éstos,
se deben incluir actos de apropiación o usufructo
por parte de sujetos que no son destinatarios de
este tipo de bienes, o que a pesar de buscar alternativas para encuadrar en dicho requisito (por
ejemplo mediante la creación de múltiples personas jurídicas), ejercen actividades que distorsionan
las finalidades constitucionales que afectan dichos
bienes. Es evidente que en el caso de la ocupación/posesión, las entidades públicas habrán de
evitar formas de apropiación mediante la prescripción civil adquisitiva, pues de lo contrario se estará
176
frente a una circunstancia omisiva que da lugar al
detrimento del erario público.
En casos de apropiación, es decir, de realización de negocios jurídicos con apariencia de
legalidad en relación con bienes baldíos no adjudicados previamente, no solamente existe responsabilidad fiscal en el particular que así se hace a
los bienes de la Nación, sino también eventuales
hallazgos de responsabilidad penal al converger
probablemente, falsedades en documentos que
requieran de alterar la naturaleza jurídica de los
bienes baldíos para hacerlos pasar por bienes de
propiedad privada. En estos casos, también habría
eventualmente responsabilidad fiscal y disciplinaria en las autoridades registrales que permitieron
dicha alteración mediante actuaciones registrales
complejas de las que puede presumirse culpa grave o incluso dolo: creación de folios de matrícula
en aquellos baldíos que carecen del mismo y registro de posteriores actos negociales que permitan crear una cadena traslaticia en el registro, con
apariencia de legalidad.
Después de la adjudicación, el adjudicatario
resulta beneficiario de un título traslaticio que se
encuentra condicionado al cumplimiento de una
serie de exigencias y limitado por un conjunto de
prohibiciones que buscan salvaguardar el usufructo social de la tierra rural así adjudicada. Ni
el Estado se desprende de la propiedad sobre el
bien así adjudicado, ni el adjudicatario obtiene
un derecho de propiedad plena, ya que se trata
de un acto de Estado que responde a fines que
si bien otorga derechos a un particular, éstos se
encuentran gravados o limitados por una condición resolutoria y unos fines estatales. Así lo
hace saber la Corte Constitucional cuando indica
lo siguiente:
“Cierto es que el artículo 58 de la Constitución protege la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, incluyendo el derecho del propietario a
usar y disponer libremente de sus bienes; sin
embargo, la libre disposición tiene límites pues
no puede atentar contra derechos ajenos o el
interés público o social.50
50 Corte Constitucional. Sentencia C-097 de 1996.
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Temas de coyuntura
El incumplimiento de los deberes asociados a
dicha condición resolutoria permite al Estado revertir en su favor la titularidad plena sobre el bien,
mediante la declaración de caducidad de los contratos asociados a la adjudicación del baldío o la
revocatoria directa del acto administrativo de adjudicación. Tiene el Estado por medio del Incoder el
deber de buscar la reversión de los bienes baldíos
cuando no se cumple con la finalidad constitucional para la cual fueron adjudicados. Esta potestad
es tan clara y de tal magnitud en el sistema jurídico
colombiano que para librar el acto administrativo
que ordena la revocatoria no se requiere del consentimiento expreso y escrito de titular, como sucede en el principio general de la revocatoria directa.
En este orden de cosas, existen distintas formas de
producir el detrimento o despojo señalado.51
Alcance de la responsabilidad fiscal en relación con las tipologías señaladas
En ejercicio de la función auditora pueden
detectarse distintas irregularidades, pero no todas
estas constituyen detrimento patrimonial contra la
cosa pública o ameritan la apertura de un Proceso
de Responsabilidad Fiscal.
Cuando probatoriamente se puede determinar
la existencia de un menoscabo a los intereses patrimoniales del Estado es importante concretar el
tipo de responsabilidad que se deriva de esa afectación que puede ser penal, disciplinaria y fiscal.
Éstos tres tipos de responsabilidad pueden generarse de un mismo hecho, no son excluyentes tienen
su propia autonomía, pero amparan bienes jurídicos
diferentes y tienen como sujetos activos a personas
de condiciones jurídicas muy particulares.
La finalidad de la responsabilidad fiscal es
preservar mediante el resarcimiento el patrimonio
público. La responsabilidad fiscal tiene como características ser de carácter subjetivo, naturaleza
administrativa, la declaración de la misma es patrimonial y no sancionatoria, es independiente y
autónoma de otros tipos de responsabilidad, y es
un tipo de responsabilidad que de imponerse, debe
observar los principios rectores del debido proceso
administrativo, las cuales deben armonizarse con
los principios que gobiernan la función administrativa, es decir, los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y puECONOMÍA COLOMBIANA . 340
blicidad.52 Finalmente la Ley 610 de 2000 establece
cómo puede ocasionarse el daño: por acción (hacer
lo que no se debe hacer) u omisión (dejar de hacer
lo que se debe hacer), de manera dolosa o gravemente culposa, de manera directa o contribuyendo
al detrimento en ejercicio de la gestión fiscal.53
Las tipologías del daño y la caducidad de que trata el artículo 9 de la ley 610 de 2009
La Ley 610 de 2000 en el artículo 9° contiene
el término perentorio de caducidad y de prescripción que es obligatorio tener en cuenta cuando se
aborden las actuaciones administrativas asociadas a
la tipología aquí destacada. Para el caso de la caducidad señala que esta se produce si pasados cinco
(5) años desde la ocurrencia del hecho generador de
daño al patrimonio público no se ha librado el auto
de apertura del Proceso de Responsabilidad Fiscal.
La norma diferencia los actos de ejecución instantánea de los de ejecución sucesiva entonces se
tiene que es preciso decidir en cada caso de comisión por acción o por omisión si se está ante un
acto de uno u otro tipo. Si es lo primero, el cálculo
se da desde la fecha de ocurrencia del respectivo
acto en los términos del artículo 59 de la Ley 4ª
de 191354; si se trata de hechos de ejecución sucesiva, cuando la afectación al bien jurídico que la
norma protege se prolonga en el tiempo, deberá
tenerse en cuenta para contabilizar el término de
caducidad la fecha del último hecho o acto. Vale
entonces preguntarse: ¿cómo se sabe cuándo se
está frente a uno u otro caso?
La diferenciación no es simple, pero debe servir como referente para los casos donde concurran
51 Cfr. Contraloría General de la República, Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario (2013), Consideraciones sobre la política de baldíos en Colombia, Bogotá: Autor,
14 de Junio.
52 Ibídem. Sentencia C-382 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
53 Ibídem. Sentencia C-840 de 2001. M.P. Jaime Araujo
Rentería.
54 Ley 4ª de 1913 (Código de Régimen Político y Municipal). ARTÍCULO 59. Todos los plazos de días, meses o años,
de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a
la medianoche del último día del plazo. Por año y por mes
se entienden los del calendario común, y por día el espacio
de veinticuatro horas, pero en la ejecución de las penas se
estará a lo que disponga la ley penal.
177
Temas de coyuntura
las tipologías aquí destacadas. La circunstancia de que
en principio, en los casos de
omisión, consideramos que
el hecho será de ejecución
sucesiva y se extiende desde
el día en que debió la entidad pública o el particular
realizar el acto que la función o el contrato le atribuye, hasta el día en que tuvo
la posibilidad jurídica o material de corregir su omisión.
Para los casos en que la
conducta es de acción también debe aplicarse la misma
diferenciación y es acertado
tener como referente que el
tiempo sucesivo transcurre,
en principio, desde que comienza el acto espurio que
genera el detrimento público, por ejemplo una adjudicación contraria a derecho,
hasta el termino en que quien realiza dicho acto y obra como gestor
fiscal tiene la oportunidad jurídica o material de corregirlo, circunstancia
esta última en la que cesa el acto generador de detrimento al patrimonio
público. Como puede concluirse, las tipologías de detrimento patrimonial
asociado a la apropiación u ocupación indebida de bienes baldíos, hacen
referencia a actos de ejecución sucesiva o pluri-momentáneos, ya que de
manera continua se está afectando el patrimonio público, teniendo la
oportunidad de restituirlo hasta que no sea posible para el gestor fiscal.
Mientras se lesione el interés jurídico protegido, pero no se agote el
bien sobre el cual recae la protección, como en el caso de los baldíos
que son bienes inmuebles no fungibles, y hasta tanto no se modifique el
estado de cosas que quebrantó la legalidad, se trata de un mismo hecho
permanente o continuado en el tiempo.
¿Hacia dónde vamos con la Constitución, la tierra y los campesinos?
El 10 de julio de 2013, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
expidió el Decreto 1465 de 2013 mediante el cual “se reglamentan los
capítulos X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, relacionados con procedimientos administrativos especiales agrarios”. En dicho decreto, se regula, entre otras, la tensión entre las finalidades de dos procedimientos
agrarios: por un lado, los inherentes a la recuperación de baldíos en los
casos de indebida ocupación o apropiación por particulares, con el fin
de “restituirlos al patrimonio del Estado” y, por otro, la clarificación de
178
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Temas de coyuntura
la situación de la tierra para
“facilitar el saneamiento de
la propiedad privada”.
El decreto en comento
incorporó al orden jurídico
nacional una serie de reglas
que, de manera contraria a
la Constitución de 1991 le
han dado mayor preponderancia al saneamiento de la
propiedad privada que a la
restitución del patrimonio del
Estado con base en un criterio difuso de temporalidad,
propiciando con la aplicación
de estas reglas, la posible comisión de daños fiscales.
Preocupan además, los pronunciamientos de importantes
actores de la institucionalidad agraria sobre los proyectos legislativos que parecen
preocuparse más por la participación del gran capital en proyectos de desarrollo y la legalización a
posteriori de conductas lejanas a los fines constitucionales que por las
demandas de equidad de los movimientos campesinos.
Conclusiones.
A manera de conclusión podemos afirmar que los bienes baldíos
son parte del patrimonio público y por ello la gestión que se realice
sobre ellos debe considerarse como gestión fiscal. Esta gestión fiscal no
se agota con el acto de adjudicación del baldío, sino que comprende
el acompañamiento por parte de la institucionalidad competente para
garantizar el cumplimiento de los fines estatales.
La regulación de este tipo de bienes no es nueva en Colombia y desde mucho antes de la Constitución Política de 1991, en situación que el
texto de la Carta refuerza, los bienes baldíos cumplen una finalidad social para alcanzar los logros redistributivos del Estado Social de Derecho
en favor de los sectores pobres de la sociedad.
La protección jurídica de los bienes baldíos, la finalidad social de los
mismos y el derecho de los campesinos pobres a acceder a ellos no surge
en la legislación, sino en la propia Carta Política, cumpliendo un papel
protagónico en la materialización de los derechos económicos, sociales
y culturales. El carácter progresivo de estos últimos, obliga que cualquier
regulación por parte del legislador, deba, por lo menos, mantener el
estado actual de derechos y garantías de la población menos favorecida
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
179
Temas
de coyuntura
Elementos del decreto 2193
sobre paraisos fiscales
Jorge Enrique Espitia Z.
De acuerdo con el Informe Illicit Financial Flows from Developing Countries: 20012010 de diciembre de 2012, elaborado por Dev Kar y Sarah Freitas, el mundo en desarrollo
sufrió una salida o fuga de capitales por USD$859 mil millones en 2010, un aumento del
11% respecto a 2009, cuando alcanzó una cifra de USD$776 mil millones. La salida de
capitales sufrida por el conjunto de países en desarrollo en 2010 fue de aproximadamente
3.000 veces el PIB colombiano.
La salida o fuga de capitales se deriva del crimen, la corrupción, la evasión y la elusión
fiscal, y otras actividades ilícitas, buena parte de la cual resulta ser transada a través del
sistema financiero. Los recursos acumulados que se fugaron de los países en vías de desarrollo entre el 2001 y el 2010 ascendió a USD$5.859 mil millones.
El comportamiento histórico ha llevado a organismos como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) a señalar que este es un problema estructural que se consolida con la anuencia
de los países más poderosos del globo y del sistema financiero internacional, el que, a
propósito, ha usufructuado de cuantiosos recursos públicos para su solvencia durante la
última crisis financiera (Gráfico 1).
180
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Temas de coyuntura
Gráfico 1
Flujos financieros ilícitos (Millones de dólares) (Eje Izquierdo) y como
proporción del PIB colombiano (%) (Eje derecho)
Fuente: Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2001-2010
Como si esto fuese poco, precisamente las entidades financieras y empresas de fachada que se crean en los paraísos fiscales son parte fundamental de
este entramado. El crecimiento de los flujos ilícitos y opacos/grises en los 20
principales países se muestra en el Cuadro 1, entre los cuales aparecen países
donde la extracción de minerales e hidrocarburos resulta ser importante, y
ello, en buena medida, por la vía de los precios de transferencia1. De igual
manera, hay que subrayar la presencia de países como Panamá, Qatar y
Kuwait, que aparecen en el artículo segundo del Decreto mediante el cual
se les excluye de la lista de paraísos fiscales debido a que están suscribiendo
tratados o acuerdos entre las partes para el intercambio de información
fiscal (Recuadro 1).
1 “El precio de transferencia es el precio que pactan dos empresas para transferir, entre
ellas, bienes, servicios o derechos. Este precio es relevante, en el ámbito tributario, cuando
las entidades que pactan el precio tienen vínculos de propiedad o de administración entre
sí, (entidades "relacionadas") lo que podría facilitar que la fijación del precio no se realice
en las mismas condiciones que hubiesen sido utilizadas por entidades que no mantengan
estos vínculos ("terceros" o "independientes"). En dicho caso, si la fijación del precio difiere
del que se hubiese formado en un mercado abierto, competitivo y sin restricciones, implica
que el precio permitiría distribuir beneficios entre empresas relacionadas de una manera que
podría ser artificialmente favorable a alguna de las entidades. Esto es, una empresa podría
vender a otra más caro o más barato, que el precio que debería formarse en un mercado
de plena competencia, dependiendo de la locación en la cual un Grupo empresarial tuviese
intención estratégica de acumular utilidades, lo cual podría afectar los intereses de recaudación de una determinada administración tributaria.
Esto implica que, en caso de transacciones entre entidades relacionadas, el precio de transferencia de bienes, servicios o derechos no siempre sigue las reglas de una economía de
mercado; es decir, no siempre se regula mediante la oferta y la demanda. De acuerdo con
ello, las normativas de precios de transferencia relativas a impuestos que se han ido estableciendo en todo el mundo en las dos últimas décadas buscan asegurar, para los países
que las han incorporado a sus regímenes legales, que su recaudación de impuestos sobre
la renta sea la máxima posible dentro de un ámbito de reglas eminentemente técnicas y de
aceptación global. Por este motivo, la aplicación poco técnica, agresiva o abusiva de estas
técnicas puede dar como resultado una sobre-imposición a una compañía, cuando las fallas
de aplicación se dan en la administración tributaria, o sub-imposición cuando ellas existen
en las políticas de precios de transferencia de un grupo empresarial”. (Tomado de http://
es.wikipedia.org/wiki/Precios_de_transferencia).
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
181
Temas de coyuntura
Cuadro 1
Flujos financieros ilícitos (Millones de dólares)
País
2001
2005
China, Mainland
2006
2007
2008
2009
2010
Acumulado
142,202
283,483
296,078
326,661
348,421
336,109
420,362
2,741,700
Mexico
36,303
48,101
49,508
61,966
61,132
51,073
51,168
475,608
Malaysia
13,068
28,079
29,616
32,478
37,348
30,414
64,383
285,239
0
34,751
20,560
15,629
30,026
60,754
34,380
196,100
6,540
17,484
17,798
22,462
18,111
8,292
16,619
137,824
0
17,345
17,151
14,399
20,740
26,330
15,350
111,315
7,884
30,945
0
0
26,820
279
1,613
107,889
0
11,800
0
51,700
23,500
7,600
0
101,900
Saudi Arabia
Philippines
Nigeria
India
United Arab Emirates
Indonesia
0
11,383
12,724
15,490
16,540
2,974
1,480
95,110
28,698
7,913
0
13,347
11,277
1,726
8,285
92,374
0
0
10,927
19,838
21,006
18,921
0
71,176
1,913
5,757
5,831
6,258
7,040
8,854
17,507
63,699
.
0
0
3,660
19,648
18,060
22,214
63,582
Serbia, Republic of
4,080
6,434
5,407
4,194
212
5,713
2,750
51,443
Qatar
1,031
4,703
0
2,310
2,206
30,365
0
47,443
Panama
2,231
3,930
4,617
5,546
5,786
5,082
5,343
39,868
0
798
0
3,302
12,161
10,045
10,462
39,710
Russian Federation
South Africa
Costa Rica
Iraq
Poland
Brunei Darussalam
2,205
3,969
5,786
5,860
8,232
5,420
0
36,829
Venezuela, Rep. Bolivariana de
3,601
13,589
2,211
939
608
3,520
2,313
32,861
13,085
1,215
1,488
746
1,226
747
0
31,684
Syrian Arab Republic
Fuente: Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2001-2010
Los paraísos fiscales
El gobierno colombiano expidió el Decreto
2193 de 2013 mediante el cual se determinan “los
países, jurisdicciones, dominios, estados asociados
o territorios que se consideran paraísos fiscales”,
muchos de los cuales se encuentran en las listas
elaboradas por diferentes países.
El ejercicio de declarar a los países como paraísos fiscales enfrenta un cierto grado de complejidad desde el punto de vista de las relaciones
exteriores como de la economía política internacional, pues desde 2002 Colombia cuenta con
un artículo en el Estatuto Tributario que incluye
criterios para la identificación de aquellas jurisdicciones consideradas como tales y sólo hasta ahora
hay un avance en esa línea con la expedición del
decreto en cuestión. Por ejemplo, no se sabe a
ciencia cierta cuál hubiera sido de la República de
Panamá para otorgar el asilo político de ciudada182
nos colombianos requeridos por la justicia, si desde 2002 Colombia la hubiese declarado un paraíso
fiscal. De igual manera, las relaciones de poder
entre estados corporativos, así como la capacidad
de negociación del Estado colombiano, influyen
en la decisión de declarar a un país paraíso fiscal.
Lo anterior no pareciera ser tan sólo una reflexión, cuando se analizan los requisitos que la
comunidad internacional ha venido desarrollando
y aplicando a efectos de clasificar a determinados
países como paraísos fiscales, entre otros las listas
elaboradas por OECD o España2.
2 Se pueden consultar las siguientes páginas web para ver
cada una de las listas:
http://www.paraisos-fiscales.info/lista-de-centros-financieros-offshore.html
http://www.paraisos-fiscales.info/lista-paraisos-fiscalesespanola.html
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Temas de coyuntura
¿Qué es un paraíso fiscal?
Un paraíso fiscal es un país que exime del
pago de impuestos a los inversores extranjeros
que mantienen cuentas bancarias o constituyen
sociedades en su territorio. Típicamente conviven
simultáneamente dos sistemas fiscales diferentes:
uno para los residentes y otro para los extranjeros. Los residentes se someten a las reglas fiscales
(tarifas y bases gravables) que allí se le establecen, mientras que los extranjeros gozan en la
mayoría de los casos de una exención fiscal total, o al menos de una reducción considerable de
los impuestos que deben pagar, así como de una
plena garantía sobre la absoluta confidencialidad
financiera (http://www.paraisos-fiscales.info).
Respecto a la convivencia de los dos regímenes fiscales es necesario observar lo siguiente. De
un lado, hay cierto aislamiento del régimen fiscal
para sus residentes, lo que la literatura ha dado
en llamar la estanqueidad (“ring-fencing”) subjetiva, y de otro, el aislamiento objetivo que se da
por la vía de limitar las operaciones económicas
entre las compañías extranjeras con los residentes. De esta manera, el paraíso fiscal requiere de
un régimen tributario que le permita aislar relativamente al sistema doméstico y evitarse los males
que acarrearían tanto tener un gasto tributario
elevado asociados a los influjos de capitales foráneos como aplicar a los capitales residentes las
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
mismas bajas tarifas impositivas al capital extranjero y el estricto secreto bancario, financiero y
corporativo garantizado sobre el movimiento de
los capitales foráneos.
Ahora bien, el tema del gasto tributario o de
las bajas tarifas impositivas no sería un problema
si se complementara con los requisitos básicos que
demanda la comunidad internacional respecto a la
transparencia y suministro de información sobre
el movimiento transfronterizo de capitales; lo cual
lleva a plantear dos conceptos de amplio alcance:
“Evasión de Estado” y “Elusión de Estado”.
“La “elusión de Estado” supone la creación
de regímenes fiscales preferenciales, motivada
exclusivamente por finalidades fiscales (“tax
driven”), en perjuicio del interés fiscal de otro
u otros Estados. La “evasión de Estado” supone la cooperación activa de un Estado en la
ocultación de la renta o riqueza del no residente. Por tanto, existe “elusión de Estado”,
cuando éste crea regímenes fiscales estancos
u “offs hore” para no residentes. Existe “evasión de Estado”, cuando éste no suministra
información a las autoridades fiscales del país
de los inversores” .
3 Maldonado, Ascensión. (2002). “Nueva posición de la
OECD en materia de paraísos fiscales. Instituto de Estudios
Fiscales. DOC. No 1/02. Pág. 14.
183
Temas de coyuntura
De ahí que el tema de la transparencia y la colaboración entre
Estados en el tema de la información de los contribuyentes residentes
y no residentes sea neurálgico a la hora de discutir el tema de los
paraísos fiscales.
Así como el decreto expedido por la Gobierno colombiano sostiene
necesario “suscribir tratados o acuerdos que le permitan intercambiar
efectivamente información tributaria” con un grupo de países a efecto de
que no puedan ser catalogados como paraísos fiscales, la OECD también
concede importancia a la efectividad del intercambio de información.
El intercambio de información que propone la OCDE a los paraísos
fiscales cooperativos tiene como base lo siguiente:
1. El intercambio de información se realiza bajo requerimiento; no se
trata de un intercambio de información en tiempo real;
2. La base jurídica para el intercambio de información se acuerda conjuntamente;
3. En el caso de los delitos fiscales, el paraíso fiscal no podrá negarse
a suministrar la información bajo el argumento de que la evasión
fiscal no constituye un delito. En otras palabras, se suprime la excepción de “doble incriminación”;
4. En el caso de infracciones administrativas, el paraíso fiscal deberá
suministrar la información, aunque tal información no tenga ningún tipo de interés debido a que allí no se gravan esas rentas;
5. Se exige que los paraísos fiscales cooperativos dispongan de los
medios adecuados para poder transmitir esa información de manera
efectiva en tiempo y espacio (Maldonado 2002, pág. 15).
Una limitante de economía política que subsiste en este tipo de
acuerdo con los países de la OECD radica en la existencia del secreto
bancario en países como Suiza y Luxemburgo, por ejemplo.
184
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Temas de coyuntura
Cuadro 2
Participación del sector de servicios en el
PIB nacional (%)
2008
2009
2010
Antigua y Barbuda
78
76
77
2011
Aruba
78
83
83
Barbados
73
74
Bélgica
76
78
Bermudas
90
90
91
Dinamarca
74
77
77
Dominica
68
72
72
70
Estados Unidos
78
79
79
79
Fiji
68
69
69
68
Jamaica
72
73
73
72
Japón
71
73
71
73
Luxemburgo
85
87
87
86
Maldivas
76
81
80
77
Mauricio
68
68
70
71
Países Bajos
73
74
74
Palau
84
85
84
Panamá
77
77
78
Reino Unido
77
78
Seychelles
82
84
84
84
Singapur
73
73
73
73
Suecia
71
74
72
2012
79
83
78
92
85
86
73
78
Fuente: Banco Mundial.
Nota: Servicios, etc. Valor Agregado (% del PIB).
Los servicios corresponden a las divisiones 50 a 99 de la CIIU, e incluyen el valor agregado
en el comercio al por mayor y al por menor (que abarca hoteles y restaurantes), transporte
y servicios de la administración pública, financieros, profesionales y personales como educación, atención médica y actividades inmobiliarias. También se incluyen gastos imputados por
servicios bancarios, derechos de importación y toda discrepancia estadística que adviertan
los recopiladores nacionales, así como toda discrepancia que surja de los reajustes. El valor
agregado es la producción neta de un sector después de sumar todos los productos y restar los
insumos intermedios. Se calcula sin hacer deducciones por depreciación de bienes manufacturados o por agotamiento y degradación de recursos naturales. El origen del valor agregado
de determina a partir de la CIIU, Revisión 3. Nota: Para los países que contabilizan en base
valor agregado, se utiliza como denominador el valor agregado bruto al costo de los factores.
Ahora bien, cuando se observa la lista de paraísos fiscales y se realiza
un acercamiento a la estructura productiva de los mismos, sobresale el
hecho de que buena parte de su Producto Interno Bruto lo explica el
Sector de Servicios Financieros, lo que muestra el rol determinante del
sistema financiero en los paraísos fiscales (Cuadro 2) y la nota con la
cual se encabeza la lista de centros financieros offshore:
“La presente lista de centros financieros offshore incluye tanto los
países considerados oficialmente paraísos fiscales por la OCDE, así
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
185
Temas de coyuntura
como todas aquellas jurisdicciones o territorios que
ofrezcan incentivos fiscales
de naturaleza similar. También se recogen los estados
que por las características
de su sistema legal o bancario están directamente relacionados con los negocios
offshore”.
Estas son algunas de las razones por las cuales a los paraísos fiscales se les ha llegado
a denominar como las “cloacas
fiscales”, “el cielo de los ricos y
el infierno de los pobres”, “lugares ocultos”, “jurisdicciones
del secreto”, entre otros.
Teniendo presente el peso
específico, económico y político del sistema financiero, se
puede afirmar que los paraísos
fiscales existen, se protegen y
fortalecen con el beneplácito de las potencias mundiales,
como medio para capturar los
recursos fugados de los países
en desarrollo, así como de otros
países del sistema.
Así pues, el decreto expedido por el gobierno nacional
parece recorrer el camino señalado por la OECD. Por un lado,
el gobierno desde hace varios
años recogió los criterios desarrollados por la OECD desde
2000 en la definición de paraísos fiscales y regímenes fiscales perjudiciales, y por el otro,
al otorgar un cierto compás de
espera a países con fuertes indicios de actuar como paraísos
fiscales. Antes de publicarse el
informe de 2000 de la OECD,
a países como Chipre, Malta,
San Marino, Mauricio, Bermudas e Islas Caimán no se les
calificó como paraísos fiscales
186
sobre la base que asumían el
compromiso para modificar sus
sistemas fiscales. Hoy varios de
estos mismos países son considerados paraísos fiscales de primera línea. Nunca cumplieron
con sus compromisos, ganaron
tiempo, y seguramente captaron muchos capitales a través
de las entidades financieras radicadas allí.
Paraísos fiscales y precios
de transferencia
La no expedición de la lista
que declara los paraísos fiscales por parte del gobierno nacional que se contemplaba en
el Estatuto Tributario (20606) desde 2002, dejó abierta la
posibilidad para que tanto empresas como personas naturales realizaran operaciones con
empresas domiciliadas en paraísos fiscales sin que existiera
la obligación de declararlas o
documentarlas para efectos de
precios de transferencia, puesto que éstos se consideraban
como una relación entre vinculados, a menos que se pueda
demostrar lo contrario por parte del contribuyente (Exposición
de motivos, Proyecto de reforma
tributaria de 2012).
Ahora bien, el gobierno nacional reconoce la necesidad
que existe de implementar medidas de control de las operaciones comerciales con paraísos
fiscales, dado el crecimiento de
las operaciones “realizadas por
los contribuyentes colombianos
con empresas ubicadas o domiciliadas en paraísos fiscales.
Para el año 2011, los contribuyentes colombianos declararon
operaciones totales de $81.1
billones de pesos, de las cuales
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA
Temas de coyuntura
Cuadro 3
Operaciones con paraísos fiscales – Precios de transferencia
PARAISOS FISCALES 2011
(Ingresos+Egresos) - TOP 10
1
CAIMAN, ISLAS
2
3
CANTIDAD DE OPERACIONES
MONTO DE OPERACIONES
71
4.968.123.890.000
SUIZA
511
4.342.285.462.000
PANAMA
890
3.525.616.096.000
4
PAISES BAJOS(HOLANDA
336
1.510.569.728.000
5
VIRGENES,ISLAS(BRITA
55
1.135.750.606.000
6
BERMUDAS
44
526.723.299.000
7
BARBADOS
22
392.938.139.000
8
EMIRATOS ARABES UNID
68
313.296.397.000
9
LUXEMBURGO
31
152.981.293.000
10
HONG KONG
94
2.122
141.878.258.000
17.010.163.168.000
Fuente: DIAN (2011). Exposición de Motivos. Pág. 61.
las operaciones con empresas ubicadas o domiciliadas en paraísos fiscales alcanzaron los $18.6
billones de pesos, equivalentes al 23% del total
de operaciones”.
De igual manera, el gobierno nacional reconoció en la exposición de motivos de su última
reforma tributaria “la alta concentración de operaciones con ciertos paraísos fiscales, ya que de
un total de operaciones de ingreso y egreso con
paraísos fiscales de $17.2 billones de pesos, las
operaciones con los principales 10 paraísos fiscales ascendieron a $17 billones”, como se muestra” en el cuadro 3.
Llama la atención que algunos de los países
incluidos en el Cuadro 3, y elaborado por la DIAN
y que aparece en la exposición de motivos, no
hacen parte del decreto, entre ellos Suiza, Holanda, Panamá y Luxemburgo.
En suma…
El decreto pareciera obedecer más a las exigencias de la OECD para que Colombia ingrese a la
organización que a una respuesta comprometida
para realizar el seguimiento y control a las operaciones identificadas en la exposición de motivos
de la última reforma tributaria (2012) y que el mismo gobierno ha denunciado públicamente4.
ECONOMÍA COLOMBIANA . 340
4 Entrevista al Director de la DIAN, Dr. Juan Ricardo Ortega. ‘La
minería se vende en paraísos fiscales’: Dian
¿Cómo hacen para evadir impuestos a través del pago de las regalías al Estado?
La regalía no es un impuesto; es un derecho que tiene el ente
territorial como dueño de una parte del mineral. El porcentaje al que tiene derecho un municipio es del 12 por ciento.
Se cumpliría con la regalía entregándole una parte del carbón
extraído, pero se pactó que la misma empresa pueda comprar
el producto.
La compra del carbón de las regalías es como comprar cualquier
producto: constituye un costo para la empresa.
El contribuyente puede restar lo que le costó y lo que queda es la
utilidad, sobre la cual se calcula el impuesto de renta.
Lo que hacen es que no separan las regalías de las demás
compras. Restan la plata que pagaron por el carbón que después van a vender.
¿Y dónde está la ganancia?
El precio al cual se compra la regalía no es un precio del mercado. Es un precio establecido por acuerdo. Por ejemplo, una
carbonera pactó que compraría la regalía a 86 dólares la tonelada. Lo va a vender afuera y utiliza una sociedad ubicada en
un paraíso fiscal.
Dicha sociedad es propiedad de la misma empresa minera, por
lo que se lo vende a 56 dólares, es decir, 30 dólares menos de
lo que lo compró.
Luego, desde el paraíso fiscal, el mismo carbón sale para Italia
a 107 dólares. Los 30 dólares que descontó para venderlos a
su propia sociedad los lleva en la contabilidad como una contra utilidad, lo que le disminuye impuestos.
¿Cómo se detectó esto?
Hasta la resta de las regalías la situación es normal, pero que
venda a pérdida el carbón de las regalías, no. Nos preguntábamos por qué vende a pérdida, por qué el valor es tanta plata por
debajo de lo que lo compra y por qué lo vendido siempre es a
paraísos fiscales.
¿Sólo pasa con el carbón?
La minería se vende en paraísos fiscales.
Tomado de http://www.portafolio.co/economia/entrevistajuan-ricardo-ortega-la-dian-mineria.
187
Sistema pensional colombiano
Recuadro 1
Decreto 2193 de 2013 mediante el cual él determinan “los países, jurisdicciones,
dominios, estados asociados o territorios que se consideran paraísos fiscales”
ARTÍCULO 1°, De conformidad con los criterios señalados en el artículo 260-7 del Estatuto Tributario, a continuación se determinan los países, jurisdicciones, dominios, estados asociados o territorios que se consideran paraísos fiscales:
1. Anguila
23. Principado de Uechtenstein
2. Antigua y Barbuda
24. Principado de Mónaco
3. Archipiélago de Svalbard
25. Reino Hachemí de Jordania
4. Colectividad Territorial de San Pedro y Miguelón
26. República Cooperativa de Guyana
5. Mancomunidad de Dominica
27. República de Angola
6. Mancomunidad de las Bahamas
28. República de Cabo Verde
7. Reino de Bahrein
29. República de Chipre
8. Estado de Brunei Darussalam
30. República de las Islas Marshall
9. Estado Independiente de Samoa Occidental
31. República de Uberia
10. Granada
32. República de Maldivas
11. Hong Kong
33. República de Mauricio
12. Isla de Man
34. República de Nauru
13. Isla Queshm
35. República de Seychelles
14. Islas Caimán
36. República de Trinidad y Tobago
15. Islas Cook
37. República de Vanuatu
16. Islas Pitcairn, Henderson, Ducie y Oeno
38. República del Yemen
17. Islas Salomón
39. República Libanesa
18. Islas Vírgenes Británicas
40. San Kitts & Nevis
19. Bailazgo de Jersey
41. San Vicente y las Granadinas
20. Labuán
42. Santa Elena, Ascensión y Tristan de Cunha
21. Macao
43. Santa Lucía
22. Principado de Andorra
44. Sultanía de Omán
ARTÍCULO 2°. Transitorio. Debido a que a la fecha de expedición de este Decreto, el Gobierno Nacional se encuentra adelantando los trámites tendientes a suscribir tratados o acuerdos que le permitan intercambiar efectivamente información tributaria
con las jurisdicciones que se enuncian en este artículo, se excluye transitoriamente de la lista de paraísos fiscales a las siguientes
jurisdicciones:
1. Barbados
2. Bermuda
3. Emiratos Árabes Unidos
4. Estado de Kuwait
5. Estado de Qatar
6. Guernesey
7. República de Panamá
Fuente: Decreto 2193 de 2013
188
340 . ECONOMÍA COLOMBIANA