Fundamentos - ii jornadas sobre el régimen municipal bonaerense

LA SITUACIÓN DEL MUNICIPIO EN LA
PROVINCIA DE BUENOS AIRES.
-Breve reseña-
I. Introducción
Cualquier análisis sobre el tema de nuestro gobierno municipal, debe iniciar su
cometido con la Convención Constituyente bonaerense del año 1994, cuando se desoyó
lo mandatado por nuestro artículo 123 y peor aún lo taxativamente definido por la ley
11.488 que declaraba, entre otros puntos, la necesidad de la reforma del capítulo
municipal. Esta doble omisión constituye un insólito antecedente, que hasta el día de
hoy no ha merecido ningún tipo de justificación o reparo.
El episodio, de una alta gravedad institucional, pareciera haber extraviado su relevancia
en aquella conflictiva Convención. No está de más recordar que después de sesenta años
(la última reforma fue en el año 1934), esa excepcional instancia dilató sus propósitos
discutiendo el alcance de su reglamento interno, judicializó sus cometidos y terminó
realizando un plebiscito, en un acuerdo con Rico, por la cláusula de la reelección.
En definitiva, cualquier propuesta sobre la materia debería formularse desde una
voluntad que tenga el inaplazable horizonte de reparar esa inconcebible omisión
constitucional.
Así estamos, en este vertiginoso siglo XXI y más de cuatro lustros después de la
reforma aludida, nos encontramos ante una madeja de insinuaciones, que evita
pronunciarse sobre los siguientes tópicos.
II. Un capítulo municipal del siglo XIX
Cómo podemos sostener un capítulo municipal, que como expone claramente nuestra
génesis constituyente, data de fines del siglo XIX?
Deberíamos preguntarnos cómo puede mantenerse el mismo régimen de la
Constitución de 1889 (artículo 202: “La administración de los intereses y servicios
locales, en la Capital y cada uno de los partidos que formen la provincia estará a
cargo de una Municipalidad…”), que nació cuando esta Provincia no llegaba al
millón de habitantes, recién conformaba su embrionario perfil industrial, abría sus
puertas a la inmigración europea y acababa de resolver el tema de su capitalidad.
Pensemos solamente que La Matanza por aquella época no llegaba a los cinco mil
habitantes y que en la localidad de Avellaneda recién se entubaba el Riachuelo y se
iniciaba la expansión de la producción frigorífica.
Cómo podemos conciliar aquel Estado de Buenos Aires, que con ímpetu extendía sus
vías férreas e inauguraba las primeras líneas telefónicas, con esta Provincia globalizada
y telemática.
Cualquier interesado se asombraría que todavía perviva este absurdo régimen
municipal, que expone por sí mismo, la decadencia que estamos comentando.
III. Una improcedente ley orgánica municipal
Panorama que se agrava con una ley orgánica municipal, que fue dictada por el
entonces, interventor de la Provincia de Buenos Aires el 29 de abril de 1958.
Pronto van a cumplirse seis décadas de su sanción y más de la mitad ha transcurrido
desde la instauración democrática.
Aún más, en esta última etapa todas las reformas han estado vinculadas a aspectos
instrumentales del que hacer municipal. Se ha hecho hincapié en el tema de
“suspensión y destitución del intendente”, modificando sus alcances y definiendo la
línea sucesoria ante la acefalía temporaria o definitiva del mismo.
También se pueden citar aspectos vinculados a recursos y gastos, sueldos, presupuesto,
compensación de deudas de servicios anteriores y ejecución de obras públicas.
Por el contrario, no se han tratado aspectos sustanciales, que se contemplaban en
distintos proyectos presentados. Entre ellos la potestad de los municipios para
dictar su Carta Orgánica, la regulación de los institutos de democracia
semidirecta, o la creación de comunas, que indefectiblemente fueron perdiendo
estado parlamentario.
Como podemos observar, persiste un texto normativo, cuyos casi 300 artículos fueron
concebidos bajo la autocrática disposición de un decreto ley, uniformando sus alcances
y contenidos.
Una legislación que no refleja de ningún modo la versatilidad de la Provincia y
menos aún las características de sus gobiernos locales.
Qué pueden tener en común, por citar algunos ejemplos, la densidad demográfica del
municipio de Tordillo con la Matanza; o la extensión de Vicente López con Carmen de
Patagones.
Evidentemente, estamos ante a un régimen absurdo y anquilosado, que insiste en asumir
al municipio como un mero prestador de servicios, y en tiempos de plena conciencia
ambiental sólo atribuirle el cuidado del ornato y la salubridad.
IV. Una compulsiva base territorial de nuestro municipio
La situación aludida también se refleja en la base territorial de nuestro municipio. El
sistema de partido constituye uno de sus elementos más polémicos. En su jurisdicción
hoy se congregan numerosos asentamientos, poblados y ciudades, que por sus propias
características, tendrían que ser sede de un gobierno local o una comuna.
Sabemos que esta modalidad territorial estuvo íntimamente vinculada a la conformación
de nuestra Provincia de Buenos Aires, generando pueblos alrededor de parroquias y
fuertes, en los que se fueron ubicando las sedes del poder eclesiástico, militar y civil.
Esos pueblos de campaña alrededor de una parroquia (vgr. Arrecifes, Magdalena,
Morón, San Andrés de Giles o San Antonio de Areco), fueron constituyéndose en
cabeceras de partido y asiento de los representantes del poder civil. Ya sea de los
alcaldes y a partir de 1821 de los jueces de paz.
Una ligera reseña, nos indica que una vez fijada la frontera en Maipú y fundado Dolores
en 1817, se reglamentó la donación de tierras, con el explícito requisito de poblarlas en
cuatro meses y con obligación de defender el territorio.
Que la campaña de 1823 fue corriendo las fronteras, fundando los partidos de La Flores,
Saladillo y Tapalqué, cuyos pueblos se levantaron años después. Que a mediados de
1840 se creó el partido de Chivilcoy –el pueblo nueve años después- y avanzando hacia
el oeste el fuerte de Bragado. Mientras frente a la costa de los ríos se fundaron los
pueblos de Zárate y Barracas del Sur (Avellaneda).
Que en 1860 se generaron nuevas divisiones administrativas de la provincia, creándose,
entre otros, los partidos y pueblos de Almirante Brown, Ayacucho, Balcarce, Benito
Juárez y Lomas de Zamora. También fue importante la fundación de pueblos cuyos
partidos se designaron después, como Alberti, Escobar, Campana y Florencio Varela.
Como podemos observar, el sistema de partido constituye una división espacial
imaginaria, que tuvo como finalidad establecer los límites, promover la defensa del
territorio, el intercambio económico y la consolidación de las fronteras del interior.
Se trataba de fomentar la propiedad para aquellos que se asentaran en los confines
de los dominios porteños, ya sea a partir de la venta de terrenos de propiedad
pública o concediéndolos mediante enfiteusis.
Es decir, el corrimiento permanente de una línea de fronteras, a través de distintas
leyes de creación de pueblos y cesión y venta de tierras públicas, junto a otros
factores como el trazado del ferrocarril, fueron conformando la fisonomía de la
Provincia.
Solo así puede explicarse que se hayan creado partidos y recién años más tarde se hayan
formado sus pueblos o se hayan constituido pueblos cuyos partidos se designaron
después.
Lo dicho nos revela que este forzado sistema es herencia de una política, que
consolidando el territorio desplazó la ciudad y en esta paradoja se desnaturalizó la
esencia del propio municipio.
V. Una inocua ley de ciudades
Así lo demuestra la ley 10.806, al determinar que la declaración de ciudad a pueblos o
localidades de la provincia, se realizará por ley, debiendo cumplimentarse previamente
distintos requisitos.
Con esta finalidad, establece que las localidades de partidos integrantes del conurbano
bonaerense o el Gran La plata, deberán contar con una población no inferior a treinta
mil habitantes, y los restantes partidos de la Provincia, deberán contar como mínimo
con una población de cinco mil habitantes.
Entre otros recaudos, exige la traza del ejido de la ciudad de acuerdo a las pautas del
plan de ordenamiento territorial del partido y diversos equipamientos socioadministrativos y de infraestructura física de servicios.
Pautas todas ellas, que deberán ser acreditadas fehacientemente por el Ministerio de
Gobierno, quien elevará el respectivo informe a la Honorable Legislatura.
Lo irracional de estas previsiones, es que no generan ningún efecto jurídico, y
como si se tratara del festejado film “Luna de Avellaneda”, la categoría de ciudad a
una localidad o pueblo apenas reivindica el atávico sentimiento de una declaración
huérfana de derechos.
Donde otras Constituciones (como el caso de Córdoba), atribuyen a esta condición una
“autonomía plena”, nosotros apelamos a un inocuo reconocimiento que solamente
supone modificar el cartel de bienvenida de la localidad.
Ley que dictada en agosto de 1989, refleja una vez más, la triste congruencia de todo el
tejido normativo vinculado a nuestro régimen municipal.
V.1. El anacrónico sistema de delegaciones
Pensemos por un momento, la cantidad de ciudades que se nuclean en un partido y
cuyo único destino, en algunos casos, es contar con un delegado municipal.
Por nombrar algunas localidades, en el partido de La Plata, se encuentran: Abasto,
Ángel Etcheverry, Arana, Arturo Segui, City Bell, Gorina, José Hernández, José
Melchor Romero, La Cumbre, Lisandro Olmos, Los Hornos, Manuel B. Gonnet,
Ringuelet, Tolosa, Villa Elisa, Villa Elvira.
En La Matanza: Aldo Bonzi, Ciudad Evita, González Catán, Gregorio de Laferrere,
Isidro Casanova, La Tablada, Lomas del Mirador, Rafael Castillo, Ramos Mejía, San
Justo, Tapiales, Villa Eduardo Madero, Villa Luzuriaga, Virrey del Pino.
En Lomas de Zamora: Bandfield, Llavallol, Temperley. En Quilmes: Bernal, Don
Bosco, Ezpeleta, San Francisco Solano.
Parece innecesario señalar que Temperley no es una estación, sino una orgullosa
localidad que fundada en 1870, ostenta su condición de ciudad desde hace casi 50
años, y congrega más de 150 mil habitantes en una intensa y definida interacción
social. Tampoco Los Hornos es una fábrica de ladrillos, su origen (en un rasgo de
necesaria simultaneidad a la fundación de La Plata) data de 1883 y tiene en la
actualidad cerca de 100 mil habitantes con rasgos inequívocamente propios.
VI. La ausencia de un concepto de región
Tampoco existe en nuestra Provincia de Buenos Aires un concepto de región y
aisladamente podemos ponderar pocas experiencias, como algunos consorcios
municipales o corredores productivos, que se han ensayado en los últimos años, con
finalidades puntuales.
Quizás de estas iniciativas una de las más significativas sea el Consejo de desarrollo del
noroeste de la Provincia de Buenos Aires -CODENOBA- (integrado por los municipios
de Alberti, Bragado, Carlos Casares, General Viamonte, Hipólito Yrigoyen, Nueve de
Julio, Bolivar, Rivadavia, Trenque Lauquen, Tres Lomas, 25 de Mayo y Daireaux), que
tiene por finalidad gestionar ante distintas autoridades (vgr. Estado Provincial y
Nacional; Organismos de Créditos Nacionales e Internacionales; Entidades Académicas
Nacionales o Regionales) el desarrollo e implementación de políticas, programas y
proyectos destinados a mejorar aspectos productivos, ambientales, culturales y sociales
de la región.
Pero estas aisladas modalidades, lejos están de aunar las afinidades que nos ofrecen
nuestra extensa y variada geografía bonaerense.
Nuestro derecho público y las experiencias de otros países, demuestran el
desarrollo de estas formas intermunicipales, que adquieren rasgos específicos en su
organización y funcionamiento.
Asociativismo que permite articular competencias, servicios y recursos para
favorecer el cumplimiento de objetivos comunes. Una práctica sustancial que
adquiere las modalidades de acuerdos, consorcios o mancomunidades, conforme
sus necesidades y formas constitutivas.
VI.1. El intento de regionalización en la provincia de Buenos Aires
Numerosas obras han analizado las diversas modalidades de estas entidades
plurijurisdiccionales que, vale señalar, expresan una figura típicamente federativa.
Desde una compra de insumos hasta una obra pública de impacto territorial o un plan de
localización industrial, invitan a este tipo de comportamientos comunes.
Para ello, no se requiere otra cosa, que un ordenamiento jurídico que favorezca estas
prácticas y la voluntad coincidente de los municipios y sujetos involucrados.
Pero esta voluntad tiene que manifestarse como una atribución de plenitud política,
capaz de resolver sobre la conveniencia y alcances de su actuación.
No es el caso de nuestros municipios, que por las razones expuestas, deben contentarse
con agrupamientos aislados o contingentes, generalmente inducidos por el gobierno
provincial.
Así lo demuestran los últimos ensayos y en particular el proyecto de “Ley marco para
la regionalización de la Provincia de Buenos Aires”, que inspirado, bajo la recurrente
motivación de reformar el estado provincial, aspiraba –entre otros cometidos- a
fortalecer y ampliar la autonomía municipal fomentando su asociatividad.
Valga solamente reiterar, que no se puede fortalecer una capacidad que no se tiene
y por cierto, mucho menos ampliarla.
El criterio rector que debemos considerar es lo `preceptuado en el artículo 124 de
nuestra Constitución Nacional, al expresar: “Las provincias podrán crear regiones
para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el
cumplimiento de sus fines…”.
Esta manda –incorporada por el constituyente en la reforma del año 1994- es el
inequívoco principio que debe orientar estos procesos.
Para ello debemos comenzar con el reconocimiento de nuestra autonomía municipal,
porque es imposible promover una propuesta de “asociación” sobre estructuras
huérfanas de su propia decisión.
VII. La necesidad de institucionalizar el área metropolitana
En este mismo sentido, también deberíamos preguntarnos por qué una de las áreas
metropolitanas más importantes del mundo carece de la más absoluta regulación.
No hay un caso equivalente en toda América Latina; fenómenos similares gozan en
todos los países de una regulación y organización especial que comprende las
jurisdicciones involucradas y los temas típicamente comunes.
En nuestro país todavía no nos ponemos de acuerdo sobre temas tan gravitantes como el
depósito y tratamiento final de los residuos, la coordinación del transporte público de
pasajeros o los criterios ambientales.
Nada, ni constitucional ni legislativamente se ha previsto en esta materia,
permitiendo frente a nuestros ojos el crecimiento exponencial del fenómeno
metropolitano (que ocupa el 1,2% del total del territorio bonaerense) sin haber
asumido una política que reencauce su desarrollo, atienda su singular complejidad
y fomente su redistribución poblacional.
Es decir, no bastará administrar el fenómeno consolidado, también es necesario atenuar,
orientar y dirigir los efectos que el mismo genera. Ello exigirá un sistema de
planeamiento que ubique esta excepcional tipología espacial, en el marco de una
política urbana-ambiental, que conciba las distintas regiones del país y una determinada
estrategia de crecimiento.
Mientras tanto, resulta imprescindible consagrar un modelo organizativo para el área,
que otorgue eficiencia y calidad a la gestión común, sin amputar los ámbitos de
resolución que hacen a los genuinos intereses de los municipios que la integran.
Para cumplir estas finalidades, se requiere institucionalizar el área, como una
manera de reconocerla en el mundo jurídico con la singularidad que la misma
proyecta y asumir los temas típicamente metropolitanos que tengan la inobjetable
condición de tales, definiendo su marco de competencias.
Debemos proponer con urgencia una autoridad metropolitana, que esté de acuerdo a
nuestro sistema federal, a la complejidad jurisdiccional y demográfica que presenta la
región y los condicionamientos económicos y financieros que exija su actuación.
VIII. Un sistema público predominante
En este marco, la Provincia de Buenos Aires inspira nuestras más apremiantes
preocupaciones, porque entendemos que nuestra crisis municipal responde a un sistema
público predominante, que usufructuando el aislamiento aludido, acentúa nuestra
condición de espectadores.
Así, hemos repasado signos inequívocos de ese deterioro; la inerte ley de ciudades,
nuestra compulsiva base territorial, los injustificados déficits de nuestro régimen local,
la falta de una política de regionalización o la abulia frente al Área Metropolitana.
En una palabra, un profundo centralismo que no es un conjunto de casualidades, sino la
expresión más acabada de un estilo político y de una manifiesta intención sobre nuestra
preponderante jurisdicción.
Una forma de colonización que parece inscripta en un propósito determinista, que toma
a la pobreza de nuestro territorio (en todos sus matices y manifestaciones) como una
redención a su protagonismo pretérito y una agobiante ficción a nuestro federalismo
funcional.
Una Buenos Aires que sólo parece apelar a su envergadura para producir y votar,
mientras se detiene repasando los hitos de ayer y las palabras nuevas de sus promesas
cíclicas.
Una Provincia que tiene ahogada su energía social en un asistencialismo
paternalista, que condena cualquier iniciativa creativa o liberalizadora y nos priva
de una ciudadanía plena y activa.
IX. Conclusión
Como sabemos, a lo largo de todas estas décadas, muchas propuestas, proyectos y
estudios, han caído en la más absoluta orfandad. Por lo tanto, no se trata de convocar a
la razón, a la aptitud exponencial o al discurso para reiterar un diagnóstico que, en su
recurrencia, pudiera asemejarse a la inofensiva cadencia que suele enarbolar la buena
voluntad.
El tema es compartir una reivindicación que estimule una conciencia sobre este
pavoroso retraso y nos permita preguntarnos una vez más:
* Puede nuestro municipio –el más embrionario y decisivo sujeto federal- regirse en sus
funciones y cometidos por un capítulo constitucional del siglo XIX?
* Puede una localidad en esta época de derechos colectivos y humanos, estar
reclamando su identidad política, como si se tratara de una aspiración quimérica e
infecunda?
* Puede una ley provincial (luego de establecer exigencias, evaluaciones e informes),
otorgar un status de ciudad, para que esa catalogación no tenga el más mínimo efecto
jurídico?
* Puede nuestra extraordinaria “área metropolitana”, seguir siendo llamada
“conurbano”, como si tratara de un incipiente apiñamiento de poblados alrededor de un
polo de atracción?
Interrogantes que nos llevan a reflexionar, cuál puede ser el sentido de la tal
mentada “aldea global”, si quien está llamado a cumplir sus alcances, no puede
garantizar la participación, el control, ni la descentralización.
Para ello, resulta urgente e indispensable consagrar la potestad constituyente de
nuestros municipios y reformular su
arcaico tejido normativo. Una deuda
inaplazable que nos compromete a todos.
En la ciudad de La Plata, a los 14 días del mes de junio del 2016