STC 202/2003, de 17 de noviembre

STC 202/2003, de 17 de noviembre: Los excesos de la interpretación conforme a la
Constitución y los límites del contenido de las Leyes de Presupuestos Generales
de las Comunidades Autónomas
Pedro M. Herrera Molina Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad Complutense de Madrid I.
DOCTRINA DEL TRIBUNAL
Los límites al contenido de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado son
también aplicables a las leyes generales de presupuestos de las Comunidades
Autónomas, y en particular a las de la Comunidad de Madrid.
No se opone a estos límites una norma que se limita a establecer un
complemento retributivo especial para los funcionarios que hayan ocupado altos cargos
en la Comunidad Autónoma.
Una norma que establezca complementos económicos por el hecho de haberse
ocupado un alto cargo de libre designación no resulta arbitraria ni contraria al principio
de igualdad.
Una disposición de esta naturaleza tampoco invade las competencias básicas del
Estado previstas en el art. 149.1.18 CE.
II.
ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES
SSTC 147/1998, de 23 de julio; 130/1999, de 1 de julio; 32/2000, de 3 de febrero;
3/2003, de 16 de enero.
III.
SUPUESTO DE HECHO
El art. 20 de la Ley de la Asamblea de Madrid 15/1991, de Presupuestos
Generales de la Comunidad de Madrid establecía que: “1. Los funcionarios de carrera y
estatutarios que desempeñen o hayan desempeñado puestos en la Administración
Central o Institucional de la Comunidad de Madrid comprendidos en el ámbito de
aplicación de la Ley 7/1984, de 14 de marzo, de incompatibilidades de altos cargos,
consolidarán, con efectos económicos desde la aprobación de la presente Ley, un grado
personal máximo cuya equivalencia es la siguiente: ... a) Altos cargos a quienes
correspondan las equiparaciones retributivas establecidas en los arts. 5.3 y 30.2 de la
Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de
Madrid [incluye a los Directores Generales]: la que corresponda al valor del
complemento de destino que se fije para los Directores Generales de la Administración
del Estado en la Ley de Presupuestos Generales de cada año”.
Pues bien, un funcionario que había cumplido tales requisitos solicita el
reconocimiento del grado personal máximo equivalente al complemento de destino
fijado para los Directores Generales de la Comunidad de Madrid. La Administración
autonómica sólo le reconoce el complemento de destino correspondiente, “sin acreditar
grado alguno en sentido estricto”. El interesado recurre y el Tribunal Superior de
Justicia plantea cuestión de inconstitucionalidad por entender que el citado precepto
excede del contenido posible de una Ley de Presupuestos, establece un privilegio
arbitrario y quebranta las competencias exclusivas del Estado sobre el “régimen
estatutario de los funcionarios” (art. 149.1.18 CE).
IV.
TIPO DE PROCEDIMIENTO
Se trata de una cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
V.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Según el Tribunal, la interpretación correcta –y conforme a la Constitución- del
precepto discutido “no es permitir a los funcionarios que han sido alto cargo en la
Administración considerar un imposible (sic) grado personal máximo no pertinente y sí
sólo, pero más modestamente, la de reconocerles un incremento en el complemento de
destino correspondiente a su grado personal hasta igualarlo al que corresponda a los
Directores Generales” (FJ 8.1).
“Existe una sustancial identidad entre las normas que integran el bloque de la
constitucionalidad aplicable a los presupuestos de la Comunidad de Madrid y lo que
dispone por su parte el art. 134.2 CE respecto de los presupuestos generales del Estado,
como ciertamente, por lo demás, «no podía ser de otro modo, dado que la norma
constitucional y la estatutaria (así como las normas que las desarrollan) no hacen otra
cosa que recoger una serie de principios que son consustanciales a la institución
presupuestaria y al sistema parlamentario» (STC 3/2003, de 16 de enero, FJ 6). Todo lo
cual permite deducir «en su consecuencia la existencia de un principio general de que el
contenido de la ley de presupuestos autonómica se adecue a la función institucional que
le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con
el programa de ingresos y gastos o con los criterios de política económica en que se
sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y más
eficaz ejecución del presupuesto» (SSTC 174/1998, de 23 de julio, FJ 6; y 130/1999, de
1 de julio, FJ 5)” (FJ 10 in fine).
La norma autonómica en discusión cumple estos requisitos, “toda vez que la
previsión del incremento retributivo que establece es una medida encuadrable sin
esfuerzo en el contenido posible, no necesario o eventual de este tipo de leyes como
hemos indicado, el precepto debatido tiene por finalidad predominante la de establecer
una compensación económica en favor de los funcionarios que bajo determinadas
condiciones han desempeñado un puesto de alto cargo en la Administración
autonómica” (FJ 11.1).
Además, la citada norma no es arbitraria ni contraria a la igualdad o a los
principios de mérito y capacidad: “como también dijimos entonces [STC 32/2000] a
propósito de la regla estatal, «es claro que la condición de antiguo alto cargo puede ser
interpretado por el legislador como referible a dichos principios [de mérito y
capacidad]», que ciertamente «no pueden llevarse al extremo de impedir al legislador
premiar o compensar desde el punto de vista retributivo al funcionario que ha sido alto
cargo». Por consiguiente, «valorar, a efectos de consolidar un determinado nivel
retributivo en la función pública, el destino de cargos de especial relevancia y
responsabilidad no es una decisión irrazonable ni arbitraria o carente de justificación
sino que, por el contrario, entra dentro del margen de configuración política de que goza
el legislador para conformar la carrera administrativa y el sistema retributivo de ciertos
funcionarios» (FJ 3)” (FJ 12 in fine).
La norma, rectamente interpretada “no incide en el sistema de grados previsto en
la Ley 30/1984”. Además, “a pesar de que el art. 33.2 de la Ley 31/1990 ha establecido
una retribución específica para los funcionarios que han sido alto cargo en la
Administración, el legislador estatal no la ha declarado básica” (FJ 14.4). Por tanto, la
norma autonómica no invade las competencias exclusivas del Estado sobre el “régimen
estatutario de los funcionarios” en general ni sobre las bases del régimen de
retribuciones funcionarial, en particular.
VI.
COMENTARIO CRÍTICO
La doctrina sentada por el Tribunal no es novedosa. En lo que se refiere al
contenido eventual de las leyes de presupuestos debe sostenerse –siguiendo el voto
particular del Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas- que el Tribunal “una vez
más enuncia directamente la doctrina de los límites materiales de las leyes de
presupuestos y se desentiende de ella al aplicarla al caso; esto es, viene a decir una cosa
y a hacer otra, como ya ocurriera en el caso de la STC 109/2001...” La consecuencia de
una actitud tal, es crear una indudable confusión en nuestra doctrina en la apreciación
conjunta de ésta” (apartado 5º).
Tampoco es una novedad que el Tribunal utilice de modo extremadamente
flexible la teoría de la “interpretación conforme a la constitución”, tomada de la doctrina
alemana. La Sentencia fuerza tanto las palabras de la ley que provoca dos incisivos
votos particulares:
“No puedo compartir –advierte Conde Martín de Hijas- la desmedida amplitud
con la que se utiliza en la Sentencia el mecanismo de la interpretación conforme, que en
este caso no considero tal, sino, pura y simplemente, una total reconstrucción del
precepto, en términos que me parecen incompatibles con su texto” (Voto particular del
Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas, apartado 3º). “El sacrificio por vía
interpretativa de (...) la alusión al grado personal (...) considero que excede de lo que es
intelectualmente lícito como técnica de interpretación” (apartado 4º). “Creo, en
conclusión, que la interpretación del precepto contenido en la Sentencia es realmente
una reconstrucción de aquél, con lo que este Tribunal rebasa notoriamente el papel de
intérprete, aun desde claves constitucionales, para entrometerse en el papel de
legislador, lo que me resulta inaceptable” (apartado 4º).
“Creo –afirma Rodríguez Zapata- que la interpretación conforme a la
Constitución de las leyes no puede convertirse en la panacea universal de nuestro
control de constitucionalidad. Su eficacia como remedio de patologías legislativas no
puede traspasar los límites de las competencias de los jueces ni la esfera de libre
determinación del legislador. Por eso nuestra jurisprudencia, y la de muchos otros
prestigiosos Tribunales Constitucionales, siempre ha dicho que la entrada del Tribunal
Constitucional en el terreno de la interpretación de la legalidad ordinaria debe hacerse
únicamente «en la medida de lo imprescindible» y que, desde luego, no podemos
erigirnos en legislador positivo” (Voto particular del Magistrado don Jorge RodríguezZapata Pérez, apartado 4º).
“Cierto es –añade este voto particular- que la interpretación conforme tiene el
mérito de reducir el número de normas que se declaran inconstitucionales y parece muy
considerada hacia el legislador mismo, cuya intervención hace innecesaria, al tiempo
que ahorra vacíos normativos. Sin embargo, la libertad de efectuar una interpretación
conforme de la Ley no es libertad de efectuar una creación de la Ley conforme a la
Constitución; no se debe corregir ni rectificar la obra del legislador mediante una
interpretación conforme (...) A mi entender la disposición denunciada en este caso
concreto es clara al disponer que los funcionarios a que se refiere «consolidarán un
grado personal máximo». Este mandato legislativo o, si se prefiere, la norma que tanto
el funcionario recurrente como la Sala que planteó la cuestión creyeron necesario
extraer de ella para resolver el proceso principal es contrario a la Constitución”
(apartado 6º in fine).
Los excesos del Tribunal Constitucional en la práctica de la interpretación
conforme son también conocidos en materia tributaria, al menos desde la declaración de
constitucionalidad de la reforma de la Ley General Tributaria por la Ley 10/1985 (STC
76/1990).
Citemos algún ejemplo más reciente:
La STC 233/1999, relativa a la Ley de Haciendas Locales considera que “el
texto del art. 119.3 («la prestación personal ... podrá ser redimida a metálico ...»)
permite una interpretación adecuada a la Norma fundamental, entendiendo que la
decisión de sustituir la prestación personal por la pecuniaria (la redención a metálico)
corresponde no unilateralmente al propio interesado sino a la correspondiente Autoridad
municipal, previa petición de aquél y previa justificación de la concurrencia de la causa
que pudiera fundamentar la aplicación del precepto” (FJ 35). Ahora bien, la Ley no
contiene ningún elemento que permita a la Administración local rechazar la redención a
metálico, ni mucho menos exigir justificación alguna para ello. Como advierte Conde
en su voto particular a la Sentencia “ni esa interpretación conforme es tal interpretación,
sino una sustitución pura y simple del texto legal por otro diferente; ni era necesario
acudir a tan forzado expediente argumental para afirmar que la redención a metálico no
vulnera el principio de igualdad” (apartado 1).
La STC 176/1999 examina la constitucionalidad del el art. 10.3 de la Ley del
Parlamento de Cataluña 12/1993, de 4 de noviembre, de creación del Instituto para el
Desarrollo de las Comarcas del Ebro (LIDCE), según el cual “El Instituto goza de las
exenciones y los beneficios fiscales que corresponden a la Generalidad”. El Tribunal
interpreta –sin que la ley catalana contenga ninguna manifestación en este sentido- que
el precepto no se refiere a todos los beneficios fiscales que coresponden a la
Generalidad, sino sólo aquellos que afecten a los tributos propios de la Comunidad
Autónoma (FJ 4º). También en este caso nos encontramos con un voto particular de
Conde.
Como ha advertido el Magistrado Carles Viver Pi-Sunyer en su voto particular a
la STC 50/1999, “intentar reparar la inconstitucionalidad de un precepto manteniendo
intacta la constitucionalidad de su enunciado legal pero excluyendo de su contenido o
alcance una norma o interpretación que claramente no puede excluirse sin que el
significado resultante del precepto sea intrínsecamente contradictorio con su tenor
literal, sobrepasa los límites establecidos por este Tribunal al empleo de la técnica de las
Sentencias interpretativas y produce efectos gravemente perjudiciales para la certeza del
Derecho y la seguridad jurídica”.
Los excesos de la interpretación conforme producen, al menos, dos
consecuencias muy negativas. Por una parte, al mantenerse en el ordenamiento una
norma cuyo tenor literal es contrario a la Constitución, se resguarda su interpretación
errónea por parte de todos los operadores jurídicos. La seguridad jurídica resulta
afectada aún en mayor medida cuando el fallo no hace ninguna referencia a la
rectificación interpretativa, de modo que sólo quien se haya tomado la molestia de leer
el conjunto de los fundamentos jurídicos estará en condiciones de “descubrir” cuál es la
interpretación correcta de un precepto cuyo sentido obvio es muy distinto al que
sostiene el Tribunal.
Además, la “interpretación conforme” no es un monopolio del Tribunal, sino una
obligación de Jueces y Tribunales. Si la interpretación conforme se desnaturaliza por el
Tribunal Constitucional se corre el riesgo de los órganos jurisdiccionales contenciosos
“reconstruyan” con toda libertad los preceptos cuya interpretación patente consideren
contraria a la constitución. Con ello se sustraería el control de constitucionalidad al Alto
Tribunal y se produciría una muy peligrosa dispersión de criterio.
VII.
RELEVANCIA JURÍDICA
La relevancia de la sentencia no trasciende del caso concreto –o de otras
situaciones pasadas que no hayan adquirido firmeza- pues la normativa impugnada fue
derogada por el art. 11 de la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de medidas fiscales y
administrativas.
VIII. BIBLIOGRAFÍA
J. ALMENAR ALONSO, “Comentario a la STC 67/2002, de 21 de marzo: supuesta
vulneración de los límites del contenido de la ley de presupuestos. Establecimiento por
ésta de una norma relativa a las incompatibilidades del personal al servicio de las
Administraciones Públicas”, en la obra colectiva Comentarios de Jurisprudencia
Tributaria. Año 2002, IEF, Madrid, 2003, pág. 32. M.A. MARTÍNEZ LAGO, “Ley de
Presupuestos y Constitución. Sobre las singularidades de la reserva de ley en materia
presupuestaria”, Trotta, Valladolid, 1998; M.A. MARTÍNEZ LAGO, “Prórroga
presupuestaria, seguridad jurídica y constitución”, QF, 10/2003, pág. 9.