documento para el debate claves para el debate en torno al sistema

DOCUMENTO PARA EL DEBATE
CLAVES PARA EL DEBATE EN
TORNO AL SISTEMA DE
FINANCIACIÓN AUTONÓMICA DE
RÉGIMEN COMÚN EN ESPAÑA
Manuel Olea Comas
1. PRIMERAS CONSIDERACIONES
El sistema de financiación autonómica es una de esas cuestiones en las que difícilmente puede
alcanzarse una solución que satisfaga las pretensiones del Estado y de todas las Comunidades
Autónomas (en adelante CCAA), debido, en parte, a la cantidad de condicionantes existentes
(históricos, sociales, políticos, geográficos) y el elevado número de elementos implicados.
La Constitución de 1978 vino a consagrar en su Título VIII los principios que debían regir la
relación Estado-CCAA. Se determinó así el marco legal que haría posible el importante proceso
descentralizador vivido en España en los últimos treinta años, pero también es cierto que dejó
abierto un enorme abanico de posibilidades que admitía modelos de muy diversa índole.
La espina dorsal de nuestro sistema de financiación gira en torno a una serie de preceptos
constitucionales donde se dispone que las CCAA gocen de autonomía financiera para el
desarrollo de sus competencias, de acuerdo con los principios de coordinación con la Hacienda
Estatal y solidaridad entre todos los españoles (art.156), siendo el Estado el garante de dicha
solidaridad (art.138). Con el objeto de hacerla efectiva se garantiza un nivel mínimo en la
prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español (educación,
sanidad y servicios sociales) y la corrección de los desequilibrios económicos interterritoriales
(art.158). Al mismo tiempo, la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la
planificación general de la actividad económica corresponde al Estado (art.149), y los Estatutos
de Autonomía serán la norma institucional básica de cada CCAA, siendo reconocidos y
amparados por el Estado como parte integrante de su ordenamiento jurídico (art.147).
Pero, ¿cómo debemos entender o delimitar principios tan importantes como los de suficiencia,
justicia, solidaridad o autonomía financiera? ¿Garantiza suficientemente nuestro sistema estos
principios? ¿Deben ser todos los ciudadanos iguales o la solidaridad debería limitarse a la
igualdad en determinados servicios públicos fundamentales? ¿Cuáles deben ser esos servicios
públicos fundamentales? ¿Esta idea de solidaridad supone una limitación al esfuerzo de las
CCAA para mejorar su capacidad tributaria? ¿Cumple el sistema de nivelación el cometido
pretendido o existen aspectos a mejorar? ¿Están en lo cierto algunas CCAA cuando afirman
que el Estado les está robando? Sería demasiado pretencioso por nuestra parte tratar de dar
una respuesta unívoca a estas cuestiones. Nuestro interés radica más en generar un debate a
través de una exposición de los sistemas de financiación que se han desarrollado en nuestra
joven democracia y mediante la identificación de puntos que pueden ser mejorados o, al
menos, cuestionados.
No obstante, y atendiendo a la profusa literatura sobre este asunto, la doctrina sí ha dejado
claro que para que haya auténtica autonomía financiera, es necesario que exista una plena
disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos, las competencias
propias, especialmente las que están configuradas como exclusivas.
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Por no hacer demasiado extensa esta parte introductoria, nos limitaremos a recoger de una
manera sucinta los principios generales que recoge la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de
septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y que han servido para
ordenar nuestro sistema financiero:
 Principio de unidad de la política económica. El Estado se reserva una función
estabilizadora y redistribuidora. A través de la política económica general, el Estado
debe conseguir la estabilidad económica y el desarrollo armónico entre las diversas
partes del territorio español.
 Principio de autonomía financiera. Tanto en el gasto (disponer de los recursos
necesarios para ejercer las competencias reconocidas), como en los ingresos (más
limitado por las restricciones que tienen las CCAA para determinar sus fuentes de
ingresos tributarios).
 Principio de generalidad. Se trata de un modelo único, a excepción de los casos vasco y
navarro.
 Principio de suficiencia. Desde el gobierno central se debe garantizar a las CCAA un
volumen de ingresos suficiente para hacer frente a los gastos originado por la
prestación de los servicios traspasados.
 Principio de flexibilidad. La LOFCA se debía aplicar gradualmente, en función del
diferente desarrollo de las distintas CCAA.
 Principio de solidaridad. Garantiza que las CCAA pueden prestar sus servicios en
condiciones equivalentes, con independencia de las distintas capacidades de
obtención de recursos tributarios y se hace efectivo a través de mecanismos de
nivelación horizontal y vertical.
 Principio de neutralidad y traslación. Las potestades tributarias reconocidas a las CCAA
no pueden afectar a la localización de los recursos, ni podrán afectar a bienes situados
fuera de su territorio.
 Principio de equidad en la distribución de la carga impositiva.
 Principio de corrección de efectos externos.
Teniendo estos principios muy presentes, pasaremos a continuación a examinar los dos
últimos grandes modelos de financiación españoles (2002 y 2009) y así dibujar el escenario
que nos permita adentrarnos en el verdadero debate que se suscita actualmente alrededor de
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la necesidad o no de corregir las posibles limitaciones, disfunciones o elementos que definen el
sistema.
Por último, intentaremos proponer alternativas al modelo 2009 tomando como referencia los
existentes en otros países con la intención de ver si existen aspectos que pudieran ser
extrapolados o replicados en el nuestro.
2.- MODELOS EN LOS QUE CENTRAR NUESTRO ANÁLISIS
Son muchos los autores que a la hora de estudiar la evolución del sistema de financiación
español de los últimos tiempos parten de la contraposición casi frontal de los Modelos 2002 y
2009. Sin embargo, la diferencia entre ambos se sitúa en un punto más teórico que práctico,
apreciándose cierta continuidad en algunos de los grandes problemas o disfunciones que ya se
observaban en el modelo anterior y manteniéndose la espina dorsal del modelo 2002:
Necesidades globales de financiación= capacidad tributaria + transferencias del Estado.
Sin embargo, el punto más conflictivo de todos los que rodean al actual sistema de
financiación de las CCAA es el que gira en torno a los mecanismos niveladores que deben ser
utilizados para lograr eliminar o mitigar los desequilibrios existentes entre los diferentes
territorios.
La importancia de contar con mecanismos niveladores se encuentra reflejada en la práctica
totalidad de los textos constitucionales de los países de nuestro entorno, si bien los objetivos a
alcanzar en cada uno de ellos son diferentes, lo que hace que difícilmente sea extrapolable el
sistema de un determinado país a los demás. Por tanto, lo primero que debemos definir a la
hora de examinar la idoneidad o no de los mecanismos de nivelación es su objetivo y la
graduación de los mismos.
Veamos qué solución se dio a éste y otros problemas en cada uno de estos modelos:
2.1. MODELO DE 2002
El modelo de 2002 fue acordado en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera del 27 de
julio de 2001 y regulado, además de por la LOFCA, por la ley 21/2001 de 27 de diciembre. Este
modelo se fundamenta en los principios que acabamos de apuntar y se caracterizó por:

Regular la forma de determinar las necesidades totales de financiación de las
distintas CCAA.

Ampliar los recursos con los que cuentan las CCAA para financiar sus servicios y
establecer el Fondo de Suficiencia para cubrir las diferencias entre los recursos tributarios
del sistema producidos en las diferentes CCAA y sus necesidades de financiación.
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
Disponer un nuevo régimen general de la cesión de tributos del Estado a las CCAA,
potenciando la corresponsabilidad fiscal y dotando a las CCAA de mayores competencias
normativas.
En el año 2005 se fueron conociendo los resultados de este modelo y se observó que, si bien
habían logrado corregir algunas limitaciones del sistema que le precedía, generó otras nuevas
que hacían necesaria una revisión del sistema de financiación vigente para las CCAA. Era
necesario avanzar en la efectividad de principios tan importantes como el de suficiencia,
solidaridad, autonomía y corresponsabilidad fiscal.
En concreto, se llegó a poner en peligro dos de estos principios: el de suficiencia y el de
solidaridad.
En relación con el primero de ellos, la cuestión que se planteaba era la de determinar el límite
de esa suficiencia puesto que continuamente aparecen nuevas necesidades que requieren ser
satisfechas por la Administración. No había herramientas adecuadas para ir adaptándose a
unos cambios que se producían cada vez con mayor celeridad.
El principio de solidaridad, por su parte, ha sido continuamente cuestionado y es,
probablemente, el que más polémica popular ha suscitado. El problema radica en determinar
de una manera objetiva y definitiva el alcance de la redistribución interterritorial de los
recursos. Una operación que estaba y estará siempre condicionada por cómo se distribuye
también el poder político en el momento en que tiene lugar la negociación del sistema de
financiación. No nos detendremos ahora mucho en este punto, pues volveremos a él de
manera recurrente a lo largo del trabajo. Sin embargo, sí que es interesante dejar apuntado
que la cuestión de la solidaridad y la necesidad de diseñar los mecanismos de nivelación tanto
verticales como horizontales que permitan hacer efectivo dicho principio, ha sido uno de los
mayores quebraderos de cabeza no sólo en España sino también en modelos muy diferentes al
nuestro como el de los Länder alemanes o el de Bélgica.
Tras los resultados de este sistema que pusieron de manifiesto importantes carencias y la
necesidad de dar respuesta a estos problemas, se abrió un intenso proceso de negociaciones
entre el Estado y las CCAA y Ciudades con Estatuto de Autonomía que dio lugar al modelo de
2009.
2.2 MODELO DE 2009
El modelo de 2009 nace del Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera 6/2009, de 15
de julio, que se instrumentó a través de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre. Este sistema se
configura sobre los siguientes ejes básicos:
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1.- Reforzar las prestaciones del Estado del Bienestar, mediante la incorporación por el
Estado de recursos adicionales que se integran gradualmente en el nuevo sistema, dentro
del marco de la política de estabilidad macroeconómica y presupuestaria.
2.- Incrementar la equidad a través del nuevo Fondo de Garantía de Servicios Públicos
Fundamentales que permitió que todas las CCAA recibieran los mismos recursos por
habitante, en términos de población ajustada o unidad de necesidad, no sólo en el primer
año de aplicación, sino también en el futuro. E incrementar la equidad también a través
de los Fondos de Convergencia, creados mediante fondos adicionales del Estado.
3.- Incrementar la suficiencia mediante el Fondo de Suficiencia Global, que permite
asegurar la financiación de las competencias autonómicas y mantener así el statu quo.
4.- Aumentar la autonomía y la corresponsabilidad mediante el aumento de los
porcentajes de cesión de los tributos parcialmente cedidos a las CCAA y mediante el
incremento de las competencias normativas de éstas para decidir con mayor capacidad la
composición y el volumen de ingresos de que disponen.
Para lograrlo, se elevaron los porcentajes de cesión del IRPF y el IVA hasta el 50%
(previamente 33 y 35%, respectivamente) y el de los Impuestos Especiales de Fabricación
hasta el 58% (anteriormente el 40%). Esta ampliación de los espacios fiscales de las CCAA
incrementa significativamente el peso de los recursos tributarios en el global de la
financiación de las CCAA, hasta el entorno del 90% un aumento de aproximadamente 20
puntos porcentuales. Además el peso de los impuestos en los que las CCAA tienen
competencias normativas (ampliadas, además, en el caso del IRPF) y que se corresponden
con el concepto más estricto de autonomía, aumentará por encima del 50% del total de
sus recursos.
Sin embargo, esta elevación de la cesión de impuestos, con todas sus ventajas, todavía
hace más necesaria la introducción de pautas de nivelación y, conectada a las mismas, la
actualización explícita del ajuste entre financiación y necesidades, dado que, como se
observó en los años precedentes, el aumento de la financiación impositiva no asegura por
si misma ni la corresponsabilidad, ni la consecución de dichos objetivos.
5.- Mejorar la dinámica y la estabilidad del sistema y su capacidad de ajuste a las
necesidades de los ciudadanos. Para ello, se introducen mecanismos efectivos y explícitos
de ajuste de los recursos a las necesidades de los ciudadanos mediante la actualización
anual de las variables que determinan la necesidad de financiación a efectos de calcular la
participación en el Fondo de Garantía de cada CCAA, además de preverse una evaluación
quinquenal de los resultados del sistema.
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3. COMENTARIOS Y POSIBLES DISFUNCIONES DEL ACTUAL MODELO DE FINANCIACIÓN
Una vez examinados los elementos definitorios de los modelos de financiación de 2002 y 2009,
que nos han ofrecido una idea de la tendencia e intención perseguida por el legislador en la
materia, centraremos nuestro trabajo en resaltar pequeñas y no tan pequeñas disfunciones
observadas en la actualidad.
Como ya se ha adelantado en el documento, el modelo 2009 logró solucionar algunas de las
importantes limitaciones que existían en el anterior modelo de financiación. Pero también es
cierto que en ocasiones la falta de claridad y transparencia, consecuencia en gran medida de la
complejidad del sistema y la conjunción de la gran cantidad de variables, factores y
condicionantes implicados, han hecho de éste un sistema poco previsible. La intención es
plantear el debate en torno a algunos puntos controvertidos del modelo 2009 para de esta
forma lanzar las cuestiones más interesantes que los autores nos hemos ido encontrando a la
hora de profundizar en la materia.
Entre los puntos donde creemos que se debe centrar el debate hemos querido resaltar los
siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Sistema de cuantificación de las necesidades globales.
Excesiva dependencia de las negociaciones políticas.
Dificultad en la distribución de la recaudación líquida del IVA.
Incentivar el incremento de la capacidad fiscal de las CCAA.
La corresponsabilidad fiscal y el aumento en la cesión de impuestos.
Cuestionar el statu quo.
1. Sistema de cuantificación de las necesidades globales.
El modelo del 2009 se basa en la vieja fórmula ya mencionada de necesidades globales de
financiación de cada CCAA = capacidad fiscal + Transferencias del Estado. El problema
fundamental que surgió desde un primer momento fue decidir cómo determinar y cuantificar
las necesidades globales de cada una de la CCAA. El legislador creyó que superaba este
problema en el artículo 2 de la norma:
Artículo 2. Necesidades globales de financiación en el año base. Suficiencia estática.
“Las necesidades globales de financiación en el año base para cada CCAA resultan de
adicionar a las necesidades de financiación de cada CCAA en el año 2007, el importe que le
corresponda en el reparto de los recursos adicionales que se integran en el sistema previsto
en los artículos 5 y 6.”
Es decir, para determinar las necesidades globales de financiación del año base se utilizaron
las necesidades de financiación de cada CCAA en el año 2007 con una serie de ajustes previstos
en los artículos 5 y 6 del mismo texto normativo.
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Dispone el artículo 5 que el Estado incrementará los recursos que el sistema proporcionará a
las CCAA en el año 2009. Para ello se garantiza el statu quo del año 2009 con el sistema de
financiación regulado en la Ley 21/2001 y, además, se añaden a ese statu quo los recursos
adicionales que se describen en dichos artículos 5 y 6.
En definitiva, las necesidades globales de financiación de las CCAA se determinarán tomando
como base la cuantificación de las mismas del 2007, conforme a las reglas del modelo anterior
junto con dos correcciones. La primera de ellas, con el objetivo de ajustar la recaudación
normativa de los tributos cedidos. La segunda, para reconocer a las CCAA un incremento de
sus necesidades de financiación vinculadas a la mejora de los servicios relacionados con el
concepto de Estado del Bienestar mediante la aportación de recursos adicionales.
Cuestiones que se plantean al respecto:
 ¿Es adecuado que como base del cálculo se utilice la “foto” de necesidades de cada
CCAA del año 2007 calculadas de acuerdo con las normas y reglas anteriores?
 ¿Hubiera sido conveniente efectuar dicho cuantificación ajustando las variables que
fueron utilizadas para el cálculo de las necesidades del modelo 2002?
 ¿Son los ajustes previstos los idóneos para el cálculo de las necesidades globales de
financiación?
 ¿No es sorprendente que en casos como éste donde el modelo 2002 es sustituido por
el modelo 2009 se sigan utilizando los métodos del primero para calcular las
necesidades globales que servirán de base al segundo? ¿Podría entenderse que se
están utilizando criterios desfasados y superados para el cálculo de las necesidades
globales de financiación del año base (año 2007) del nuevo modelo 2009?
2. Excesiva dependencia de las negociaciones políticas
Las negociaciones que han rodeado y definido los modelos de financiación del 2002 y 2009 se
han revelado como prácticas necesarias, ofreciendo un método esencial para el acuerdo y
entendimiento entre Estado y CCAA. Sin embargo, para que las negociaciones se adapten
plenamente al juego democrático deben estar regidas por el principio de transparencia y
multilateralidad y evitar así suspicacias como las que en ocasiones se han producido entre la
doctrina, los ciudadanos y ciertos sectores políticos.
En íntima relación con lo mencionado en el primer punto, entre las causas que hacen de
nuestro modelo un marco propicio para la renegociación, cobra especial importancia la
dificultad para efectuar la estimación de las necesidades de cada CCAA, así como el hecho de
que dicha determinación se efectúe en un momento temporal concreto atendiendo a la
población ajustada en el año base. Si bien los modelos prevén mecanismos para adaptarlas a
las posibles variaciones que pudieran producirse y actualizarlas, muchos autores consideran
que éstos se han demostrado insuficientes. En definitiva, las necesidades de cada territorio
están sujetas a las variaciones y oscilaciones propias de la naturaleza de los servicios que las
diferentes CCAA prestan a sus ciudadanos.
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La obligación de adaptarse a las nuevas necesidades de los ciudadanos de una determinada
CCAA es un escenario proclive a la renegociación del sistema, especialmente porque será más
fácil para la CCAA y para el gobierno que la dirige, solicitar y renegociar nuevas transferencias
desde el Estado, que obtener los recursos necesarios en virtud de un incremento de su propia
capacidad fiscal. Tenemos que tener en cuenta que las medidas que hacen posible el
incremento de la capacidad fiscal mediante la mejora de la gestión tributaria o el aumento de
los tributos o tasas propias, además de no tener un efecto inmediato, tienen un impacto muy
negativo en el electorado, lo que provoca que las CCAA prefieran generalmente optar por
renegociar el segundo de los sumandos1, es decir, el de la Transferencias que el Estado entrega
a cada CCAA.
Algunas de estas dificultades han ido corrigiéndose en el modelo actual, fundamentalmente
mediante mecanismos de actualización como, por ejemplo, la revisión quinquenal del
funcionamiento del sistema; la aportación del Estado al FGSPF y al Fondo de Convergencia que
se actualiza anualmente conforme a los ingresos tributarios del Estado (en adelante ITE); la
parte del FGSPF que corresponde a cada CCAA, que se recalcula anualmente; el Fondo de
Suficiencia Global, que deja de ser objeto de recalculo anual pero sí de actualización conforme
al ITE, etc. Sin embargo, aún existen partes importantes del sistema que están sujetas a
renegociación lo que dificulta su transparencia y posibilita en ocasiones su utilización
partidista.
Otro ejemplo de como el modelo hace posible su utilización como instrumento de negociación
lo tenemos en el contenido que se le da en cada momento a los índices que sirven, por
ejemplo, para distribuir los recursos adicionales entre las diferentes CCAA o para la
distribución de recursos según el caso. A modo ilustrativo nos centraremos en el criterio de
“población ajustada” o “unidad de necesidad”.
Coincidimos con el profesor Laborda cuando se pronuncia acerca de las variaciones que se han
producido en materia del cálculo de la población ajustada. Defiende el profesor que con las
modificaciones introducidas por el nuevo modelo, especialmente al tener en cuenta las
variaciones desde 1999 para el reparto de los recursos adicionales entre las diferentes CCAA,
se han eliminado algunos efectos negativos.
En efecto, el anterior no tomaba en consideración la evolución de la población entre ellas a
pesar de los trasvases demográficos que se han producido no sólo entre los nacionales
españoles, sino también como consecuencia de la inmigración.
Sin embargo, continua Laborda, el empleo de variables de dispersión, densidad y
normalización lingüística en el caso del cálculo de la población ajustada que se utiliza para el
reparto del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales parece haber respondido a
razones de economía política, esto es, a la necesidad de asegurar a todas las CCAA unos
ingresos adicionales que facilitaran su aceptación de la reforma.
Cuestiones que se plantean al respecto:
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Entendiendo la ecuación de una manera simplificada como necesidades globales de financiación de cada CCAA =
capacidad fiscal + Transferencias del Estado
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 ¿Es un peligro real en el actual modelo que la financiación de las CCAA pueda servir
como instrumento de negociación política entre el Estado y las CCAA dirigido a la
obtención de apoyos puntuales en otros asuntos de la arena política?
 ¿Existen otras formas de calcular las necesidades globales que aporten mayor claridad
y simplicidad al sistema?
 ¿Son las variables que se utilizan para calcular la “población ajustada” las ideales para
servir de manera justa a la redistribución de los recursos? ¿Son transparentes o por el
contrario, existe margen de mejora en este sentido? ¿Ha sido la definición de las
variables que sirven para calcular la “población ajustada” utilizada como instrumento
de negociación política? ¿Es viable la simplificación de estas variables como ocurre en
el modelo alemán, donde prácticamente sólo se ajusta la población por la densidad de
y por el tamaño de los municipios?
3.- Dificultad en la distribución de la recaudación líquida del IVA.
Centrándonos en los impuestos respecto de los cuales las CCAA ostentan un derecho sobre un
porcentaje concreto de lo recaudado por el Estado en dichos territorios, el legislador establece
una diferencia fundamental a la hora de determinar cómo se va a distribuir dicha recaudación
entre los distintos territorios. Para ello se sirve de diferentes criterios de reparto en atención a
la naturaleza de los impuestos, diferenciándose dos grupos: los impuestos directos y los
impuestos indirectos.
Los impuestos directos: son aquellos que gravan una manifestación directa de la capacidad de
pago. Entre ellos el más importante es el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. En
este caso corresponde a la CCAA el 50% del rendimiento de dicho impuesto. Su reparto no
ofrece especiales problemas, pues se efectúa de acuerdo con el territorio donde la persona
física tiene su residencia habitual.
Los impuestos indirectos, por su parte, gravan una manifestación indirecta de la capacidad de
pago. Dentro de estos impuestos indirectos encontramos los impuestos sobre el consumo,
diferenciando a su vez entre el Impuesto sobre el Valor Añadido y los Impuestos sobre
Consumos Específicos. En este caso, como el impuesto grava el consumo, es difícil determinar
quién es el individuo que ha efectuado la adquisición del bien y dónde va a ser consumido
finalmente, pudiendo producirse distorsiones en CCAA donde exista, por ejemplo, una gran
afluencia de turismo estacional. Piénsese, por ejemplo, en la Costa del Sol, o en aquellas CCAA
otras que por su cercanía con Francia reciben gran cantidad de extranjeros para aprovechar las
diferencias de gravamen sobre determinados productos.
Por todo ello se estableció la necesidad de efectuar un cálculo que hiciera posible distribuir la
recaudación por IVA entre las diferentes CCAA no ya en función del consumo real, sino de otro
criterio ajustado que permitiera disminuir las distorsiones que se producen en estos impuestos
como consecuencia de las características propias del hecho imponible gravado. Este índice es
el de consumo de cada CCAA elaborado por el Instituto Nacional de Estadística (en adelante
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INE) y que sirve para aproximar las cuotas de consumo relativo que sobre el total existen en
cada CCAA.
A modo de ejemplo tomaremos el impuesto más representativo en nuestro sistema fiscal de la
imposición indirecta, es decir, el IVA:
En el IVA forma parte de la capacidad tributaria de cada CCAA la cesión del 50 por ciento de la
recaudación líquida por dicho impuesto.
Entendemos por recaudación líquida el conjunto de ingresos líquidos de la Hacienda Estatal,
antes de descontar la participación de las CCAA de régimen común y Entidades Locales, con
criterio de caja, por los conceptos que integran el Impuesto sobre el Valor Añadido, obtenidos
una vez deducidas de la recaudación bruta, las devoluciones reguladas en la normativa
tributaria y las transferencias o ajustes (positivos o negativos) establecidos en el Concierto con
la CCAA del País Vasco y en el Convenio con la Comunidad Foral de Navarra.
Por tanto, el valor de la cesión del 50 por ciento del IVA para el año base 2007, se determina
del modo siguiente:
IVAi(2007) = IVAE(2007) * 50% * ICVi(2007)
El término IVAE(2007)representa la recaudación líquida por IVA obtenida por el Estado en
2007.
El término ICVi(2007)representa el índice de consumo de la CCAA i para 2007, certificado por el
INE.
Por tanto la recaudación líquida de cada CCAA vendrá determinada en última instancia por
índice de consumo de la CCAA certificado por el INE, lo que nos lleva a intentar entender cómo
se calcula dicho índice. Y es aquí cuando surge la complicación pues para su determinación el
INE se sirve de método de cálculo ciertamente complejo sobre el marco de las cuentas de la
Contabilidad Nacional. Se tienen en cuenta indicadores como el “Gasto en consumo final de los
hogares”, los “Consumos intermedios y la Formación Bruta de Capital Fijo de las ISFLSH” o la
“Formación Bruta de Capital en viviendas de nueva construcción”. Estos indicadores son
calculados y se nutren, a su vez, de una determinada cantidad de fuentes estadísticas.
Este sistema se repite para los impuestos sobre consumos específicos como el alcohol, el
tabaco o los Hidrocarburo.
En definitiva, la falta de claridad y transparencia en el sistema han levantando suspicacias
entre aquellas CCAA que se sienten agraviadas con este ajuste y con la forma de cálculo del
índice de consumo. Especialmente cuando los Impuestos sobre el consumo suponen un
volumen importante de la capacidad tributaria de las CCAA. Por ejemplo, en Alemania la
recaudación del IVA juega un papel importante en el mecanismo de nivelación.
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Cuestiones que se plantean al respecto:
 ¿Es el índice de consumo de las CCAA un buen criterio para repartir una bolsa de
recursos tan importantes como los que suponen los impuestos sobre el consumo?
 ¿Son claros y transparentes los métodos y las variables que se utiliza para efectuar
dicho cálculo?
 ¿Deben ser las estadísticas utilizadas como variables a la hora de determinar el índice
de consumo de las CCAA?
4. Incentivar el incremento de la capacidad fiscal de las CCAA.
Hasta ahora hemos analizado un modelo de financiación que orbita alrededor de las
necesidades globales de gasto de las diferentes CCAA, de manera que el Estado arbitra y
modera un sistema de transferencias que permite cubrir la diferencia existente entre las
necesidades globales de cada una de ellas y su capacidad tributaria. Esto significa que, en la
medida en que el Estado garantiza la cobertura de un nivel predeterminado de necesidades
independientemente de la capacidad tributaria de la CCAA, hasta cierto punto el sistema
podría estar desincentivando aquellas políticas dirigidas a un incremento de la recaudación
tributaria, y fomentando políticas centradas en el gasto.
Algunos autores vieron en un principio que los incrementos de los porcentajes de cesión y
participación de las CCAA en los impuestos estatales suponían ya de por sí un incentivo
importante para que éstas aumentaran el esfuerzo que hiciera posible una mejora de la
recaudación y, por tanto, de la capacidad tributaria. Sin embargo, desde el momento en que el
Estado, vía transferencias, reduce o elimina la diferencia entre lo que necesitan y lo que
pueden obtener de acuerdo con la vía tributaria independientemente de su gestión o esfuerzo,
este incentivo podría quedar neutralizado o sin efecto.
Otros autores opinan que esta falta de incentivo a la mejora de la capacidad tributaria hace
que algunas CCAA se hayan despreocupado de efectuar políticas centradas en la obtención de
ingresos tributarios y en ocasiones se haya dado una mayor importancia a políticas o
fomentado comportamientos más enfocados a la obtención de un determinado rédito político.
Qué duda cabe que las primeras de ellas son medidas poco populares y que no suponen un
incremento sustancial real de los recursos tributarios de los que dispondrá la CCAA, puesto
que parte de ellos se redistribuirán de acuerdo con los mecanismos de nivelación del sistema.
Por ello, hasta el momento en que una mala gestión en materia de capacidad tributaria no
redunde de manera directa y sustancial en una disminución de recursos para financiar sus
propias necesidades, es previsible que las CCAA no tengan un fuerte incentivo para lograr el
aumento de sus ingresos tributarios.
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Cuestiones que se plantean al respecto:
 ¿Qué incentivos existen actualmente para que las CCAA incrementen su capacidad
tributaria?
 ¿Es un desincentivo para las Comunidades que el Sistema garantice un determinado
volumen de necesidades globales?
 ¿Tiene cabida en España un modelo como el alemán que centra su sistema de
financiación en la capacidad tributaria de los Länder? ¿Es viable en nuestro modelo la
introducción de principios como el de ordinalidad? ¿Es sostenible un sistema en el que
hay CCAA receptoras que al final obtienen más recursos por población ajustada que
otras que son aportantes?
 ¿De qué otra forma se puede incentivar el incremento de la capacidad tributaria de las
CCAA?
 ¿Es viable un techo máximo a la solidaridad como planteó en su momento la CCAA de
Cataluña?
5. La corresponsabilidad fiscal y el aumento en la cesión de impuesto
El paso del modelo de 2002 al del 2009 ha supuesto una diferencia relevante no sólo en la
definición de los nuevos mecanismos niveladores del sistema, sino también en relación con los
recursos financieros que constituyen la capacidad tributaria de cada uno de ellos. La mayoría
de los autores consideran que la aportación más importante del modelo 2009 es el fuerte
avance en la descentralización tributaria haciendo efectivos principios tan importantes como el
de autonomía financiera, suficiencia y corresponsabilidad fiscal. Entre los instrumentos que
articulan este avance cobran especial importancia el aumento de los porcentajes de cesión de
los tributos compartidos y el aumento de las competencias normativas de las CCAA.
Junto a las tasas afectas a los servicios transferidos y la recaudación normativa de los tributos
cedidos (ITPAJD, ISD, IDMT, IVMDH, Tributos sobre el juego) se adiciona un porcentaje sobre la
recaudación de los tributos compartidos (IRPF, IVA, IIEE). Mientras que en el anterior modelo
la participación era del 33% del IRPF, 35% del IVA, 40 % de los IIEE y 100% del Impuesto sobre
la electricidad se incrementa en el modelo actual hasta el 50% del IRPF, 50 % del IVA, 58% de
los IIEE y 100% del Impuesto sobre la electricidad.
Este incremento de los porcentajes de participación hace posible el principio de autonomía
financiera consagrado constitucionalmente y que el Tribunal Constitucional en Sentencia del
30 de diciembre del 2000 ha venido a delimitar de la siguiente manera:
«La autonomía financiera, como instrumento indispensable para la consecución de la
autonomía política, implica tanto la capacidad de las CCAA para establecer y exigir
sus propios tributos como su aptitud para acceder a un sistema adecuado -en
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términos de suficiencia- de ingresos, de acuerdo con los arts. 133.2 y 157.1 de la
Constitución. La autonomía financiera de los entes territoriales va, entonces,
estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena
disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos
indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido
encomendadas; es decir, para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía
constitucionalmente reconocida en los arts. 137 y 156 de la Constitución (F.J 3º).46
No cabe duda de que el incremento en los porcentajes de participación sobre los tributos
estatales supone un incentivo a las CCAA para maximizar su recaudación, y por tanto su
capacidad tributaria. Pero dicho incentivo se ve fuertemente contrarrestado desde el
momento en que las transferencias verticales del Estado, fundamentalmente a través del
Fondo de Suficiencia Global y los Fondos de Convergencia, reducen al máximo las diferencias
existentes entre los distintos territorios.
Por su lado, en cuanto al principio de corresponsabilidad fiscal, se amplía la capacidad
normativa de las CCAA con la idea de fomentar la participación activa de éstas en la toma de
decisiones tendentes a la mejora los ingresos que posteriormente servirán para alcanzar los
objetivos y lograr el impulso necesario en hacer efectivo el principio de autonomía financiera.
Así por ejemplo, se incrementa la capacidad normativa en materia de tarifas y tipo de
gravámenes, deducciones e incluso oscilaciones en los mínimos personales y familiares,
asunción de competencias en la fase minorista del IVA, entre otras.
Si bien la introducción de este principio supone un avance importante con respecto al modelo
anterior, se trata de una avance más teórico que práctico, pues en la mayoría de los supuestos
no se ha hecho un uso significativo de dicha capacidad normativa, habiendo sido utilizado en
ocasiones con otras intenciones, como por ejemplo la de reducir tipos impositivos para lograr
un mayor rédito político o incluso para hacer posible el “sistema de votación por los pies”, es
decir, lograr que las personas físicas o jurídicas decidan trasladar su domicilio a dicho
territorio.
Podemos concluir que si bien el modelo 2009 ha supuesto un importante esfuerzo a la hora de
hacer efectivos los principios de autonomía financiera y corresponsabilidad fiscal, aún se hace
necesario incrementar más dichos porcentajes de participación en los tributos estatales y
buscar formas de aumentar el grado de colaboración en materias relacionadas con la gestión
tributaria.
Cuestiones que se plantean al respecto:
 ¿Deben los sucesivos modelos continuar aumentando los porcentajes de participación
en los tributos estatales?
 ¿Qué otras medidas sirven para hacer efectivos los principios de autonomía financiera,
suficiencia y corresponsabilidad fiscal?
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 ¿Hacen las CCAA un uso real de dichas competencias normativas?
6. Cuestionar el statu quo.
Por último, no queríamos terminar este análisis sin hacer una pequeña reflexión sobre el statu
quo existente. Si acudimos a la exposición de motivos de la Ley 22/2009 de 18 de diciembre se
recoge una mención a que el principio de suficiencia queda garantizado mediante el Fondo de
Suficiencia Global, que permite asegurar la financiación de la totalidad de las competencias de
las CCAA y Ciudades con Estatuto de Autonomía, al tiempo que se respetan los resultados del
modelo anterior a través de la cláusula del statu quo, de manera que ninguna pierda con el
cambio de modelo.
Es decir, de entrada, todas las Comunidades tendrán como punto de partida al menos una
posición idéntica a la que tenían en ese momento. Lo mismo se desprende de su articulado,
pues en el artículo 2 se hace mención a que el cálculo de las necesidades globales de
financiación de las CCAA será el resultado de adicionar a las del año 2007 una serie de recursos
adicionales. El artículo 5 indica que el Estado incrementará los recursos que el sistema
proporcionará a las CCAA en el año 2009, para ello se garantiza el statu quo del año 2009 con
el sistema de financiación regulado en la Ley 21/2001 y, además, se añaden a ese statu quo los
recursos adicionales que se describen en dichos artículos 5 y 6.
Cuestiones que se plantean al respecto:
 La duda que nos planteamos en este sentido es si el hecho de aceptar un statu quo, no
ya en el momento en que se producen los cambios de modelo, sino más bien a la hora
de efectuar cualquier ajuste o renegociación del sistema, pudiera suponer un lastre
para los posibles incentivos destinados al incremento de la capacidad tributaria. El
poder de la CCAA aumenta frente a la otra parte, el Estado, desde el momento en que
sabe que su posición de partida será como mínimo la que tenía en el momento de
comenzar la negociación.
 ¿Es este Statu Quo un derecho incuestionable?
 ¿Aceptarían las CCAA una posible modificación del mismo? Y en caso de ser así
¿Supondría una mejora real del sistema?
4.- MODELOS EN DERECHO COMPARADO. BREVE APROXIMACIÓN
Una vez examinados ciertos aspectos e incluso posibles disfunciones del actual modelo, nos
gustaría centrar nuestro estudio en algunos de los sistemas de financiación implantados en
otros países con la idea de comprobar si sus modelos o parte de ellos tendrían cabida en
España. Esta extrapolación exige un examen en profundidad de las características nacionales
propias de cada territorio, pues no olvidemos que el sistema de financiación nace de pactos
entre entes condicionados por características históricas, sociales, políticas, territoriales, etc.
Lo que trataremos de introducir en el debate es la posibilidad de aceptar una interpretación
distinta de principios como el de solidaridad, corresponsabilidad fiscal, autonomía financiera o
incluso examinar elementos diferenciadores de otros modelos para ver si en el nuestro
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pudieran servir para mejorar la gestión de los recursos económicos y solucionar algunas de las
disfunciones puestas de relieve a lo largo del documento.
4.1. MODELO ALEMÁN
El sistema de nivelación de la República Federal Alemana está expresamente recogido en su
texto constitucional, en los artículos 106 y 107 bajo la denominación de compensación
financiera o Finanzausgleich. Concretamente, el artículo 107.2 del texto constitucional
menciona que “se garantizará mediante ley que quede debidamente compensada la desigual
capacidad financiera de los Länder”.
No es esta cuestión baladí pues tanto el sistema que regula la forma que debe efectuarse la
compensación de los Länder con mayor capacidad fiscal hacia los que menos tienen, como sus
normas de desarrollo, han ido pasando necesariamente por la supervisión del Tribunal
Constitucional. Tanto es así que en el año 1999 el Alto Tribunal, en Sentencia de 11 de
noviembre, se pronunció en la materia exigiendo al legislador que la compensación debía
realizarse de acuerdo con unos principios claros, suficientemente desarrollados y acordes con
el texto constitucional.
Como dispone el artículo 107 de la Constitución, el modelo Alemán de financiación, a
diferencia del nuestro, no gira en torno a garantizar las necesidades globales de cada Länder,
sino en lograr la igualdad de las condiciones de vida de los ciudadanos mediante la reducción
de las diferencias existentes entre su capacidad fiscal.
Otra diferencia entre el modelo Alemán y nuestro modelo del año 2009 tiene su origen en la
naturaleza de las transferencias entre el Estado o Bund y las CCAA o Länder. Mientras en el
modelo Alemán las transferencias son fundamentalmente horizontales, es decir entre los
diferentes Länder, (salvo el reparto del IVA cuya competencia es compartida entre el Bund y
los Länder y constituye la primera etapa del mecanismo de nivelación), en el modelo español
2009 son verticales, entre el Estado y las CCAA.
El modelo Alemán funciona en torno a la determinación del nivel medio de capacidad fiscal, de
manera que aquellos Länder cuya capacidad fiscal se encuentra por encima de la media deben
efectuar una transferencia proporcionalmente inversa a la capacidad fiscal de los que la tienen
por debajo, con ello todos se aproximan al nivel de capacidad fiscal media, disminuyéndose las
diferencias entre los Länder ricos y pobres, pero nunca eliminándolas.
De manera resumida podemos decir que se utiliza un mecanismo de nivelación desarrollado en
varias etapas con la intención de suministrar de manera incondicionada a los diferentes Länder
los recursos que harían posible prestar niveles de servicios similares, pero dejando a cada
territorio la posibilidad de decidir cuáles prestar, adaptándose de esta forma a las preferencias
concretas de sus ciudadanos. El resultado de este reparto debe respetar el principio de
ordinalidad, de manera que los Länder mantienen la misma posición en el ranking por
impuestos recaudados per cápita en dicho territorio, que en el ranking por gastos per cápita
realizados posteriormente en ese Länder.
Por último, al contrario que en nuestro modelo donde la población ajustada depende de
múltiples criterios como densidad, población protegida, insularidad, etc., en el Sistema alemán
la población sólo se ajusta por la densidad y por el tamaño de los municipios.
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Uno de los problemas que se advierten en nuestro Sistema de financiación autonómica es que
quizás las CCAA no han tenido incentivos suficientes a la mejora de la capacidad fiscal, pues en
definitiva el Estado hasta cierto punto venía a contrarrestar las diferencias que se generaban
entre ellas. Por su parte tampoco tiene cabida hoy en día el principio de ordinalidad, por lo que
puede darse el caso de que CCAA que no hubieran sido lo diligentes que hubieran debido
pasan a situarse en una mejor situación que aquellas que más aportan al sistema.
Por el contrario, el elemento definitorio del Sistema de financiación alemán es la capacidad
fiscal de los Länder. El hecho de que se trate exclusivamente de reducir las diferencias por el
lado de los ingresos supone un incentivo importantísimo para mejorar la capacidad fiscal de
cada territorio. Qué duda cabe que se trata de una solidaridad limitada, donde no se pretende
igualar las capacidades fiscales de los Länder, sino garantizar un volumen de recursos que les
permita prestar un nivel similar de servicios dejando a aquellos la decisión sobre cuáles deben
ser.
4.2. MODELO CANADIENSE
Para realizar un breve análisis del modelo canadiense hay que tener en cuenta que, al igual
que en España, nos encontramos antes un país con importantes diferencias de carácter
demográfico, socio-económico, cultural, etc. entre sus gobiernos provinciales que redundan en
un reparto territorial de la población, de la renta y de la riqueza muy dispar.
Su sistema de financiación está compuesto por una serie de impuestos exclusivos de las
Provincias y por un conjunto de impuestos compartidos con el gobierno federal. Para nuestro
estudio no vamos a tener en cuenta las particularidades de territorios como Quebec, Ontario o
Alberta
El texto constitucional canadiense introduce en la sección 36.2 un mecanismo de solidaridad
interterritorial cuya finalidad no es otra que la de garantizar en todos los gobiernos
descentralizados un suministro de servicios similar. La expresión que utiliza el texto
constitucional es llamativa: “…que las Provincias dispongan de recursos suficientes para
proveer niveles de servicios razonablemente comparables, ante niveles de imposición también
razonablemente comparables”
La expresión “razonablemente comparables” nos muestra que el objetivo es garantizar unos
niveles mínimos, pero no necesariamente idénticos. El hecho de que pueda haber diferencias
entre las distintas provincias se justifica, claramente, por el diferente esfuerzo fiscal realizado
por cada una de ellas.
El sistema de nivelación se basa en una transferencia incondicionada que tiene por objeto,
como decimos, proporcionar a cada Provincias los recursos financieros necesarios para ofrecer
a los ciudadanos un nivel razonablemente comparable de servicios públicos a tipos impositivos
equivalentes.
Su cuantificación y reparto se realiza mediante la aplicación de una fórmula que considera la
diferencia entre el resultado de aplicar el tipo medio nacional a la base imponible estándar y el
de aplicarlo a la base imponible de la Provincia en cuestión para cada una de las 33 fuentes de
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ingresos englobadas en el sistema de nivelación. La nivelación se realiza de forma parcial,
reduciendo las diferencias entre territorios sólo desde abajo, evitando que los territorios más
ricos vean disminuidos sus recursos.
Los resultados de la nivelación en términos de recursos per cápita y en índices con respecto a
la media, por tanto, comporta una importante reducción de las desigualdades, puesto que el
efecto de la nivelación es igualador con respecto a la media; pero existen diferencias puesto
que, como señalábamos los territorios más ricos no se ven obligados a realizar pagos.
4.3. BREVE MENCIÓN AL MODELO BELGA
Bélgica, al igual que España, se caracteriza por ofrecer un modelo fiscal descentralizado donde
los tributos más importantes son establecidos por el Estado pero cediendo a los diferentes
entes territoriales algunas competencias normativas sobre aquellos.
En el modelo belga no se establece diferencia alguna entre los servicios fundamentales
(educación, sanidad y servicios sociales) y los que no lo son.
Las diferentes regiones participan en la recaudación del IVA y del IRPF, sin embargo tienen
poca importancia los tributos propios, pues desde un punto de vista cuantitativo suponen una
pequeña parte de los ingresos de cada Región.
En Bélgica existe un curioso mecanismo de nivelación que en cierto sentido se parece al
existente en Alemania. En primer lugar, el mecanismo de cierre no tiene como objetivo la
nivelación plena. En segundo, este modelo no tiene en cuenta las necesidades de gasto de
cada una de las regiones, sino que al igual que el alemán se articula alrededor de "la capacidad
tributaria de las mismas". La diferencia fundamental entre ambos es que el belga, para el
cálculo de la capacidad tributaria de las regiones, sólo tiene en cuenta el IRPF.
Por último, algunos estudios han venido a concluir que este modelo de nivelación es
desincentivador a los incrementos de renta de las regiones más pobres, pues se ha
comprobado que al aumentar éstas sus bases imponibles del IRPF, en la práctica acaban
disminuyendo sus ingresos regionales.
5. CIERRE
Esta es nuestra aproximación a un tema repleto de aristas y múltiples variables, que, cuanto
más poliédrico, más interesante. Una cuestión, la de la financiación autonómica que, en el
momento que vivimos actualmente de crisis económica, es necesario tratar con el máximo
cuidado posible, implicando a todos los actores involucrados en la toma de decisiones y
procurando soluciones de consenso que, si bien es cierto, nunca lograrán satisfacer a todos,
consigan al menos, unirnos en vez de separarnos.
Nuestra intención ha sido la de plantear una serie de puntos para el debate. Interpelar al lector
con una batería de preguntas para las que, desgraciadamente, no tenemos respuestas
definitivas. No son las únicas cuestiones que suscita el tema, y es ahí donde cobra sentido la
jornada del día 10, un tiempo para la discusión, el análisis político y la reflexión.
¿Comenzamos?
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