justificación de la necesidad de un código procesal constitucional

Suprema Corte de Justicia de la Nación
Relaciones Públicas Nacionales e Internacionales
JUSTIFICACIÓN DE LA NECESIDAD
DE UN CÓDIGO PROCESAL
CONSTITUCIONAL PARA MÉXICO
Adriana Leonel de Cervantes Ascencio
Directora de Asuntos Internacionales
México, D.F., septiembre de 2004.
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JUSTIFICACIÓN DE LA NECESIDAD DE UN CÓDIGO
PROCESAL CONSTITUCIONAL PARA MÉXICO
I. INTRODUCCIÓN
El examen de la realidad local actual acerca de distintos institutos de derecho procesal
constitucional revela una importante diseminación normativa y, en algún caso, hasta
lagunas legales, lo que obstaculiza la configuración de criterios unívocos en la
determinación de las pautas de tramitación procesal de algunos de ellos, tales como la
acción declarativa de inconstitucionalidad.
Dicha situación nos pone frente a la necesidad de debatir la conveniencia de aglutinar
en un cuerpo legal único los procesos constitucionales, es decir, aquellos destinados
básicamente a proteger y defender la Constitución y los derechos fundamentales de la
persona y las esferas de competencia de los entes públicos.
La configuración de un código unitario implicaría –desde nuestra óptica– brindar
autonomía a una disciplina de suma relevancia y posibilitaría la unificación de criterios
y normas procedimentales, el aseguramiento de la supremacía constitucional y,
consecuentemente, la consolidación del Estado de Derecho.
Ello entrañaría un valioso aporte para la seguridad jurídica en la medida que el Código
contuviera reglas claras, inteligibles y predecibles para someter las distintas
pretensiones jurídicas, superando algunos inconvenientes e incertidumbres que en
ocasiones se producen ante la falta de uniformidad de criterios sobre las pautas
procesales a las que ajustar los requerimientos de los justiciables, por ejemplo, ante la
articulación de acciones declarativas de inconstitucionalidad.
Desde otro perfil, importante en términos económico-financieros, la elaboración y
puesta en funcionamiento de un Código en la materia no debería generar erogaciones
presupuestarias especiales pues no sería necesario crear nuevas estructuras
jurisdiccionales ni modificar sensiblemente el reparto funcional de los órganos
judiciales que actualmente resultan competentes para dirimir las acciones a las que se
refieren las distintas figuras jurídicas susceptibles de ser incluidas en tal corpus
normativo.
Como señala Díaz Ricci,1 en aquellos países donde existe un control concentrado de
la constitucionalidad, es decir, donde hay un Tribunal Constitucional que tiene en
exclusiva la tarea de proteger a la Constitución, la cuestión se halla resuelta porque al
existir un órgano único que se ocupa de la cuestión de constitucionalidad, los medios
procesales se encuentran unificados en su respectiva ley orgánica. En cambio, en
aquéllos, como el nuestro, donde la cuestión donde la cuestión de constitucionalidad
se atribuye al conjunto de tribunales que integran el Poder Judicial la división por fuero
y la dispersión normativa como resultado de la misma nos obliga a replantear la
1
Díaz Ricci, Sergio: "Necesidad de un Código Procesal Constitucional", en Vega Gómez, Juan y Corzo Sosa,
Edgar [Coords.]: ‘Instrumentos de tutela y justicia constitucional’, Memorias del VII Congreso Iberoamericano
de Derecho Constitucional (México, D.F., 12 al 15 de febrero de 2002), Instituto de Investigaciones Jurídicas de
la Universidad Nacional Autónoma de México, México, D.F., págs. 157 y 158.
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regulación de las acciones de naturaleza constitucional. Existirían dos caminos para
resolver esta cuestión: un fuero especializado en lo constitucional que conduciría, en
definitiva, a una situación semejante a la arriba planteada (por ejemplo el Tribunal
Constitucional de Chile o la Sala Constitucional de Costa Rica o de Venezuela), o
unificar la normativa procesal en un ordenamiento legal sistemático y coherente.
II. EL DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL COMO RAMA AUTÓNOMA DEL
DERECHO
El Derecho Procesal Constitucional es aquella rama del derecho público que establece
las normas procesales orgánicas y funcionales necesarias para dar eficacia real a la
normativa constitucional cuando surja un conflicto entre sus disposiciones y un acto de
la autoridad o de un particular.
Comprende la organización y atribuciones de los tribunales constitucionales y la forma
en que éstos ejercen su jurisdicción al resolver conflictos constitucionales por medio
del proceso y con efectos permanentes.
Néstor Pedro Sagües, uno de los precursores de esta disciplina, señala que esta rama
del derecho es principalmente el derecho de la jurisdicción constitucional y que tiene
dos áreas claves: la magistratura constitucional y los procesos constitucionales. 2
Por tanto, le corresponde al Derecho Procesal Constitucional la función de aportar al
sistema jurídico los elementos orgánicos y funcionales necesarios y apropiados para
que un conflicto constitucional pueda ser decidido por medio de una decisión
jurisdiccional, lográndose así la plena vigencia de la supremacía constitucional.
Al entrar en funcionamiento tribunales constitucionales en la mayor parte de las
naciones jurídicamente organizadas, se produce un veloz progreso en el desarrollo del
Derecho Procesal Constitucional, el que en las últimas décadas comienza a enseñarse
como disciplina autónoma.
Kelsen, Calamandrei, Cappelletti, Favoreu, Fix-Zamudio, Couture, Néstor Pedro
Sagües, Niceto Alcalá y Zamora y Rodolfo Pisa se encuentran entre los que han
proclamado y enseñado la materia que hoy se denomina Justicia Constitucional y que
es propia del Derecho Procesal.
La nueva dimensión de esta disciplina se encuentra estrechamente vinculada a la
consagración del sistema del control concentrado de constitucionalidad, ya que los
países que han elegido el modelo del control difuso (como Argentina) no requieren
más normas que las procesales que ya tienen. Siendo así, en este último caso, el
Derecho Procesal.
Como lo señala Gerardo Eto Cruz, se confirma la existencia de esta rama procesal
cuando se observa que, frente al Código Civil (código sustantivo) le corresponde su
respectivo Código Procesal Civil (código adjetivo), ocurre con igual fuerza de estudio
las disciplinas jurídicas específicas: el Derecho Civil y el Derecho Procesal Civil. Lo
propio ocurre con el Código Penal cuyas disciplinas académicas llamadas a estudiarlo
son el Derecho Penal y el Derecho Procesal Penal, por lo que esta descripción
también es aplicable al Derecho Constitucional y al Derecho Procesal Constitucional,
2
Sagües, Nestor Pedro, Derecho procesal constitucional, Tomos I y II: “Recurso Extraordinario”, 4ª ed.,
Buenos Aires, 2002; Tomo III: “Acción de amparo”, 4ª ed., Buenos Aires, 1995; Tomo IV: “Hábeas
Corpus”, 3ª ed., Buenos Aires, 1998.
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en términos de disciplinas autónomas: el primero estudia a la Constitución, el segundo,
la defensa de la Constitución a través de los diversos mecanismos procesales que
establezca la propia normatividad constitucional. 3
III. NECESIDAD DE UN CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL
La necesidad de la codificación del derecho procesal constitucional varía de país a
país. Como regla general, podría tal vez insinuarse la siguiente: a mayor multiplicidad
de leyes sobre el tema, mayor conveniencia de codificarlas, dado que la posibilidad de
respuestas jurídicas incoherentes o inarmónicas está en razón directa con la
proliferación de aquellas normas.4
Otro dato que hace variar la posibilidad y la conveniencia de la codificación procesal
constitucional es el sistema de control de constitucionalidad vigente en un estado. En
los países con régimen concentrado y especializado en un tribunal o corte
constitucional (o con una sala constitucional, dentro de una corte suprema), como
México, la posibilidad de sancionar una ley reglamentaria de dicha corte o sala
aparece casi como una exigencia natural y del mismo modo se impone la conveniencia
de determinar de modo claro y orgánico qué procesos y trámites podrán plantearse
ante ella.
En las naciones con control difuso o desconcentrado de control de constitucionalidad,
en donde por lo común todo juez puede ejercer tal revisión, las acciones y procesos
constitucionales tienden en cambio a nacer y desarrollarse más libre y
desordenadamente, según las urgencias del momento y los variables criterios de los
3
Cfr. Eto Cruz, Gerardo, El Pensamiento del Derecho Procesal Constitucional en Domingo García
Belaunde, en Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C. y Ferrer MacGregor, Eduardo (Coordinador), Derecho Procesal Constitucional, 4ª edición, Editorial Porrúa, México,
2003, tomo I, págs. 99-104.
4
Un caso paradigmático puede ser el de la República Argentina, en el ámbito del derecho nacional y
federal. Existen, en efecto, las siguientes normas, solamente en lo que respecta a recursos y procesos
constitucionales:
1. Ley 16.986, del amparo contra actos de autoridad pública
2. Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, regulatorio de la acción de amparo contra actos
de particulares;
3. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, que instrumenta el amparo general por mora
de la administración pública;
4. El “recurso de amparo” por demora de la Dirección General Impositiva (hoy Administración
Federal de Impuestos);
5. Otro amparo por moral, similar al anterior, insertado en el Código Aduanero, en este caso contra
la Dirección Nacional de Aduanas;
6. Dos “amparos electorales”, contemplados por el Código Nacional Electoral;
7. Los “amparos sindicales”, normados por la Ley 23.551, de asociaciones profesionales;
8. La Ley de hábeas data, 25.326, que regula parcialmente a esta institución, subtipo de amparo en
tutela de los datos personales;
9. La acción de hábeas corpus, contemplada por la Ley 23.098;
10. La acción declarativa de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 322 del Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación;
11. El “recurso extraordinario federal” (recurso de inconstitucionalidad más relevante del Derecho
argentino nacional), reglamentado principalmente por la Ley 48, la Ley 4055, el Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación y la Ley de Coparticipación Federal 23.548, entre otros, y
12. El recurso de inconstitucionalidad contenido en el Código Procesal Penal, que se resuelve por la
Cámara Nacional de Casación de lo Penal.
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operadores del sistema (jueces, legisladores, etc.), cosa que tiene sus ventajas pero
también sus problemas. En estos países no abundan los códigos procesales
constitucionales, pero hay excepciones y el panorama está cambiando en ese
sentido.5
Como lo señala Néstor Pedro Sagües6, los motivos a favor de la codificación del
derecho procesal constitucional son parecidos a los que se aducen para fomentar
cualquier codificación.
Respecto a las consideraciones primarias de seguridad jurídica, la codificación
permitirá un tratamiento normativo armónico de las diferentes instituciones al eliminar
respuestas legales insuficientes o disímiles en los diversos procesos constitucionales,
excepto cuando las modalidades y objetivos de cada proceso exijan variaciones
acordes con su propia naturaleza. Asimismo, impedirá lagunas normativas y
ambigüedades.
Desde el ángulo ideológico, la codificación del derecho procesal constitucional da la
idea de que la defensa de los derechos personales tiene una jerarquía jurídica
singular, perfilándose como un punto clave para la operatividad del Estado de
Derecho.
IV. EXPERIENCIA COMPARADA
4.1. Tribunales Constitucionales o Salas Constitucionales existentes
Los Tribunales Constitucionales que existen actualmente son los siguientes:
5
•
Tribunal Constitucional de Bolivia
•
Tribunal Constitucional de Chile
•
Corte Constitucional de Colombia
•
Tribunal Constitucional de Perú
•
Consejo Constitucional de Francia
•
Tribunal Constitucional de Alemania
•
Tribunal Constitucional de Austria
•
Tribunal Constitucional de España
•
Corte Constitucional de Italia
•
Tribunal Constitucional de Ecuador
Por ejemplo, la Ley 8369 de la Provincia de Entre Ríos, Argentina, que de hecho es un código y el
Código Procesal Constitucional (Ley 6944), de la Provincia de Tucumán, también de Argentina. Existen
asimismo iniciativas legislativas en el orden nacional para dictar un código similar (por ejemplo la
propuesta del Diputado Jorge H. Gentile.)
6
Cfr. Sagües, Nestor Pedro, La Codificación del Derecho Procesal Constitucional, en Colegio de
Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C. y Ferrer Mac-Gregor, Eduardo
(Coordinador), Derecho Procesal Constitucional, 4ª edición, Editorial Porrúa, México, 2003, tomo I,
págs. 499-506.
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Por otra parte, las Salas Constitucionales dentro de la estructura de su Corte Suprema
y que gozan de los elementos funcionales y procesales de un Tribunal Constitucional
son las siguientes:
•
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica
•
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Argentina
•
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Paraguay
•
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Honduras
•
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Venezuela
4.2. ¿Es la Suprema Corte de Justicia de México un verdadero tribunal
constitucional?
Se ha debatido en diversas ocasiones, llegando a opiniones encontradas, respecto de
si la Suprema Corte de Justicia de la Nación es o no un verdadero tribunal
constitucional. En particular, estas discusiones se han incrementado debido a las dos
grandes reformas constitucionales realizadas al Poder Judicial Federal en 1987 y en
1994, modificaciones tan importantes y trascendentes que ocasionaron que este Alto
Tribunal pudiera considerarse un tribunal constitucional.
En el presente apartado se analizarán las características que, según la doctrina, debe
reunir un tribunal constitucional y después se analizarán si la Suprema Corte de
Justicia de la Nación reúnen dichos aspectos a fin de determinar si puede
considerarse realmente un tribunal constitucional.
A) Marco teórico de un tribunal constitucional
Si bien fue Hans Kelsen el autor de la teoría sobre el diseño de un tribunal
constitucional, debe destacarse que existen dos antecedentes fundamentales en
América Latina respecto a la construcción del control abstracto de constitucionalidad
de las normas, que es uno de los elementos más importantes para la conformación de
un tribunal constitucional.
Aún cuando el órgano jurisdiccional realice un control de la constitucionalidad al
defender los derechos fundamentales de los individuos en un litigio inter partes, la
función inherente del tribunal constitucional es resolver la conformidad de las normas
con la Constitución mediante un control abstracto, como en la acción de
inconstitucionalidad, independientemente de la defensa de los derechos del individuo o
entes de gobierno, como sucede en el juicio de amparo, la controversia constitucional
o el judicial review norteamericano. 7
Tomando como apoyo la doctrina general kelseniana y los puntos de vista de otros
doctrinarios, así como atendiendo al principio de división de poderes y las funciones
del Estado, un tribunal constitucional debe cubrir tres aspectos fundamentales:
a) Orgánicos.- Este aspecto se refiere a la organización y estructura del tribunal
constitucional.
7
Cfr. Kelsen, Hans, “Judicial Review of Legislation: A Comparative Study of the Austrian and American
Constitution”, en J. of Politics, número 4, 1942, páginas 183-200.
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Sobre este punto, Kelsen sostuvo la necesidad de un tribunal ad hoc y una
jurisdicción especial que gozara de autonomía constitucional, que puede
definirse como la naturaleza jurídica de un ente público que no forma parte ni
orgánica ni funcionalmente de cualquiera de los otros tres poderes clásicos.
Así, puede hablarse sobre la existencia de una estructura paralela y
diferenciada de dos importantes tribunales: la Corte Constitucional o Tribunal
Constitucional y la Corte Suprema o Corte de Casación.
Asimismo, de acuerdo con Kelsen, la organización de un tribunal constitucional,
debe considerar los siguientes aspectos:
•
El número de miembros del tribunal no debe ser muy elevado ya que
únicamente hacen una interpretación de la Constitución mas no
conocen del fondo del asunto debido a que generalmente realizan un
control abstracto de constitucionalidad de normas y actos, lo cual da la
posibilidad de un funcionamiento en Pleno y no en Salas.
•
La designación de los miembros del tribunal constitucional debe ser
mediante un sistema de “pesos y contrapesos”, es decir, una fórmula de
corresponsabilidad política, principalmente entre los Poderes Ejecutivo y
Legislativo.
•
Desde un punto de vista integrador y a fin de que la formación de la
jurisprudencia constitucional sea una combinación del criterio jurídico y
de la sensibilidad política, dentro de los miembros del tribunal
constitucional también deben contemplarse a los juristas de profesión o
académicos prestigiados, sin encerrarse en la carrera judicial, ni en los
ardides de los políticos. Además, no deben dejarse de atender las
propuestas que surjan del Poder Judicial, de las escuelas y
universidades de Derecho y de los colegios de abogados.
b) Procesales.- Este aspecto se refiere al tipo de procesos de los que conoce el
tribunal constitucional, los cuales en esencia, son los siguientes:
8
•
Control abstracto de la constitucionalidad. El objeto de la competencia y
conocimiento del tribunal constitucional no es el fondo de un proceso
judicial inter partes, sino única y exclusivamente determinar si una
norma es constitucional o no.
•
Control autónomo de la constitucionalidad. A decir de Herrera y Lasso y
Tena Ramírez, es un control directo de la constitucionalidad, pues si
bien está estrechamente vinculado con el control abstracto, el
autónomo se refiere a que el fin último de la función del tribunal
constitucional es mantener la constitucionalidad del orden jurídico, es
decir, velar por la supremacía constitucional, independientemente de si
los efectos de dicho control son o no protectores de la esfera de
derechos fundamentales de los individuos.8
•
Control entre entes públicos. Este tipo de control, en el que los actores
son órganos públicos (generalmente constitucionales) hace al tribunal
El control autónomo de la constitucionalidad, especialmente de normas, no debe confundirse con el
control difuso, pues el primero se refiere a un control concentrado atribuido a un tribunal especialmente
creado para tales casos, como lo es el tribunal constitucional.
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constitucional una instancia que conoce de conflictos políticos
justiciables y no de litigios inter partes o en los que intervengan
particulares.
•
Control concentrado. Se denomina “concentrado” por gozar el tribunal
constitucional de una jurisdicción especial al ser el único competente
para determinar la constitucionalidad de las normas, convirtiéndose en
la máxima autoridad en la materia y en último intérprete de la
Constitución.9
•
Efectos erga omnes. Como lo señalaba Kelsem, las sentencias de un
tribunal constitucional le otorgan al mismo una calidad de legislador
negativo, es decir que para declarar a una norma como inconstitucional,
el efecto de la resolución también debe ser general como la norma
misma, lo que se traduce en la derogación o en la abrogación de la ley
declarada inconstitucional.
c) Funcionales.- Las diversas modalidades del control que ejerce el tribunal
constitucional se traducen en mantener y decidir la conformidad de las normas
y actos con la Constitución. Estas modalidades pueden clasificarse en los
siguientes ámbitos funcionales:
•
Protección orgánica de la Constitución. Esta es la más sustancial e
importante forma de control constitucional en la cual el tribunal
constitucional ejerce plena y directamente su función de control
abstracto.
•
Defensa de los derechos fundamentales. Aunque en estricto rigor esta
competencia puede o no pertenecerle al tribunal constitucional, no debe
omitirse la importancia que en un Estado de Derecho contemporáneo
tienen los derechos fundamentales de los individuos.
•
Árbitro de los conflictos políticos. El tribunal constitucional desempeña
este papel principalmente en conflictos políticos justiciables entre el
Ejecutivo y el Legislativo y entre los estados federados, ya sea por
cuestiones políticas o limítrofes.
B) Las reformas de 1987 y 1994. Otras reformas constitucionales
a) Reforma judicial de 198710
La exposición de motivos de la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal en 1987
tuvo como fin combatir el rezago de asuntos en el Poder Judicial de la Federación y
9
El sistema concentrado también es conocido como el tipo austriaco de control por tener su orgine en la
Constitución Austriaca de 1º de octubre de 1920 (llamada Oktober-Verfassung), formulada sobre la base
del proyecto elaborado por Kelsen, y vuelta a poner en vigor en Austria en la última posguerra, en la
Constitución de 1929.
10
Se expidió en el Decreto por el que se adicionan la fracción XXIX-H al artículo 73, la fracción I-B al
artículo 104 y un párrafo final a la fracción V del artículo 107; se reforma el artículo 94, los párrafos
primero y segundo del artículo 97, el artículo 101, el inciso a) de la fracción III, el primer párrafo y el
inciso b) de la fracción V y las fracciones VI, VIII y XI del artículo 107; y se derogan los párrafos
segundo, tercero y cuarto de la fracción I del artículo 104 y el segundo párrafo de la fracción IX del
artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial
de la Federación el 10 de agosto de 1987.
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condujo a una separación de competencias entre el control de la legalidad y de la
constitucionalidad. Dicha Exposición de Motivos propone que: “…la Suprema Corte de
Justicia se dedique fundamentalmente a la interpretación definitiva de la Constitución,
como debe corresponder al más alto Tribunal del país… Es la trascendencia política
que deriva de la atribución de fijar en definitiva el alcance de los textos
constitucionales, lo que debe orientar el criterio para determinar la esfera de
competencia del máximo Tribunal, pues la observancia y respeto a la Constitución
atañe al interés superior de la Nación. La custodia de la supremacía de la Norma
Fundamental y de su estricto cumplimiento, en función que sirve para limitar la
actuación de los Poderes activos y para mantener la estabilidad del régimen político
del país, por lo que fundamentalmente debe corresponder a la Suprema Corte de
Justicia…”11
Esta reforma de 1987 otorgó casi totalmente el control de la legalidad a los Tribunales
Colegiados de Circuito y conservó el control de la constitucionalidad y algunas
cuestiones de legalidad a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Debe señalarse
que el control constitucional contemplado para este Alto Tribunal se limitó al
conocimiento y resolución de juicios de amparo al ser hasta ese momento el principal
medio de defensa constitucional en México. Haciendo referencia al artículo 107
constitucional, tenemos que:
11
•
En amparo indirecto, la segunda instancia por vía de recurso de revisión,
excepcionalmente se le otorga en conocimiento a la Corte: a) cuando habiéndose
impugnado en la demanda de amparo, por estimarlos directamente violatorios de
la Constitución, leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos
expedidos por el Presidente de la República y reglamentos de leyes locales
expedidos por los Gobernadores de los Estados, subsista en el recurso el
problema de constitucionalidad, y b) cuando se trate de los casos comprendidos
en las fracciones II y III del artículo 103 constitucional, esto es, en amparo
soberanía por invasión de esferas de competencia entre Federación y Estados
(fracciones VI y VIII del artículo 107 reformado en 1987). Por lo que la regla
general es que el recurso de revisión en contra de las sentencias dictadas por los
Jueces de Distrito es competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito y en
los casos en que se impugnen por inconstitucionales reglamentos autónomos y
municipales, así como actos de autoridad en sentido estricto, por lo que no
procede ante la Corte el recurso de revisión, sino ante un Colegiado de Circuito.
•
Aún en los casos en que en estricto sentido de la norma constitucional no
proceda el recurso de revisión ante la Corte y sólo ante un Colegiado, la primera
tiene la facultad discrecional de atracción de los asuntos de los que conozca en
revisión o bien, a petición del Tribunal Colegiado de que se trate o del Procurador
General de la República (fracción VIII, in fine, artículo 107 constitucional,
reformado en 1987).
•
En amparos directos de los que debe conocer en única instancia los Tribunales
Colegiados de Circuito, la Corte también cuenta con facultad de atracción, ya de
oficio, o a petición del Colegiado de que se trate o del Procurador General de la
República (fracción V, in fine, artículo 107 constitucional, reformado en 1987), y
•
La derogación del segundo párrafo de la fracción IX del artículo 107
constitucional, no vio afectada la excepcional segunda instancia en caso de
Exposición de Motivos de la Reforma Constitucional de 1987, en COMPILA IV, CD ROM, Suprema
Corte de Justicia de la Nación, Mexico, 1999.
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amparo directo ante un Colegiado de Circuito, que permite la interposición del
recurso de revisión en contra de la resolución definitiva ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nación cuando se decida sobre la constitucionalidad de una ley o
interpreten directamente un precepto de la Constitución y la resolución de la
Corte se restringe exclusivamente a las cuestiones propiamente constitucionales.
Con esta reforma, autores como Héctor Fix Zamudio y James F. Smith concluyen que
la Suprema Corte de Justicia de la Nación es un tribunal constitucional.12
b) Reforma judicial de 1994
Si bien este apartado se limitará a los aspectos que tienen qué ver con la función de
control constitucional que desarrolla la Suprema Corte de Justicia de la Nación a partir
de la reforma constitucional de 1994, no debe omitirse que existen diversas opiniones
(algunas en contrario) respecto a esta modificación a la Carta Magna.13.
12
Cfr. Fix Zamudio, Héctor, págs. 495-541, en Pereznieto Castro, Leonel (Compilador), Reformas
Constitucionales de la Renovación Nacional. Hacia un Nuevo Derecho Constitucional, Editorial Porrúa,
México, 1987, pág. 790.
Smith, James F., págs. 575-583, en Pereznieto Castro, Leonel (Compilador), Reformas Constitucionales
de la Renovación Nacional. Hacia un Nuevo Derecho Constitucional, Editorial Porrúa, México, 1987,
pág. 790.
13
Justicia Constitucional; La Justicia Constitucional en el Siglo XX. Balance y Perspectiva en el Umbral
del Siglo XXI, de Aragón Reyes, Manuel, págs. 163-203, en Varios. La Ciencia del Derecho Durante el
Siglo XX, Prólogo de José Luis Soberanes Fernández, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM,
México, 1998, pág. 1095.
Justicia Constitucional; La Justicia Constitucional Mexicana a Fin de Siglo, de Corzo Sosa, Edgar, págs.
205-226, en Varios. La Ciencia del Derecho Durante el Siglo XX, Prólogo de José Luis Soberanes
Fernández, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México, 1998, pág. 1095.
Las Competencias Jurisdiccionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de Schmill Ordóñez,
Ulises, págs. 45-62, en Varios. Tribunales Constitucionales y Defensa del Orden Constitucional,
Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, Número 8, Presentación de José Luis Soberanes y
Jorge Mario García Laguardia, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM y Corte de
Constitucionalidad de Guatemala, México, 1994, pág. 63.
La Defensa de la Constitucionalidad en la Reforma Judicial de 1994, de Fix Fierro, Héctor, págs. 41-57,
en Varios. La Reforma Constitucional en México y Argentina, Cuadernos Constitucionales MéxicoCentroamérica, Número 19, Presentación de José Luis Soberanes y Jorge Mario García Laguardia,
Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM y Corte de Constitucionalidad de Guatemala, México, 1996,
pág. 135.
La Nueva Organización del Poder Judicial de la Federación y la Defensa de la Constitución, de Roldán
Xopa, José, págs. 127-155, Cossío Díaz, José Ramón y Pérez de Acha, Luis M. (Compiladores), La
Defensa de la Constitución, Colección Doctrina Jurídica Contemporánea Número 1, Editorial Fontamara,
México, 1997, pág. 159.
La Reforma Judicial Federal Mexicana de 1994, de Soberanes Fernández, José Luis, págs. 397-416, en
Varios. Estudios Jurídicos en Homenaje a Don Santiago Barajas Montes de Oca. Presentación de José
Luis Soberanes Fernández, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México, 1995, pág. 449.
El Renacimiento de la Suprema Corte de México: Evaluación de la Reforma Judicial del Presidente
Zedillo de 1995, de Vargas, Jorge A., págs. 603-652, en Revista de Investigaciones Jurídicas, año 20,
número 20, Escuela Libre de derecho, México, 1996, pág. 889.
Reflexiones para una Reforma Judicial en México, de Soberanes Fernández, José Luis, págs. 283-292, en
Revista de Investigaciones Jurídicas, año 17, número 17, Escuela Libre de Derecho, México, 1993, pág.
553.
Melgar Adalid, Mario (Coordinador), Reformas al Poder Judicial, Coordinación de Humanidades de la
UNAM, México, 1995, pág. 287.
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En la exposición de motivos de la iniciativa se refieren a este Alto Tribunal como el
árbitro equilibrante del principio de división de poderes y del sistema federal al señalar
que: “La Constitución deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los Tribunales Colegiados y Unitarios de
Circuito y en los Juzgados de Distrito, y les encomienda la custodia del orden
constitucional y legal. Por eso, una Suprema Corte de Justicia libre, autónoma,
fortalecida y de excelencia, es esencial para la cabal vigilancia de la Constitución y del
Estado de Derecho que la misma consagra. En la Suprema Corte de Justicia la
voluntad popular ha depositado la función fundamental de mantener el equilibrio entre
los Poderes de la Unión, dirimiendo las controversias que pudieran suscitarse entre el
Ejecutivo y el Legislativo. Así también, es depositaria del supremo mandato de velar
por la Unión de la República, dirimiendo las controversias entre Estados, Municipios, el
Distrito Federal y la Federación…, asimismo, el mandato de asegurar a los individuos
de que todo acto de autoridad se apegue estrictamente al orden que la Constitución
consagra… De ahí, que se requiere de un Poder Judicial más fuerte y más
independiente”.
Asimismo, se señaló la intención de “consolidar a la Suprema Corte de Justicia como
Tribunal de Constitucionalidad”, por lo que se “exige otorgar mayor fuerza a sus
decisiones; exige ampliar su competencia para emitir sus declaraciones sobre la
inconstitucionalidad de las leyes, que produzcan efectos generales…”.14
Desde el punto de vista orgánico y estructural de la Corte para convertirla en un
tribunal constitucional, los cambios hechos a la Constitución fueron los siguientes:
•
Corresponsabilidad política y jurídica del nombramiento de los Ministros de la
Corte con la proposición en terna de los cargos por el Presidente de la
República y la aprobación del Senado, previa comparecencia de los candidatos
ante el pleno cameral, por una votación de dos tercios de los presentes;
•
Exclusión de la Comisión Permanente de la aprobación de los nombramientos;
•
Disminución del número de Ministros de la Corte, de 25 a 11, con reducción de
Salas de cuatro a dos;
•
Creación del Consejo de la Judicatura Federal como órgano responsable de la
administración, supervisión y vigilancia del Poder Judicial de la Federación, con
excepción de la Corte;
•
En cuanto a los requisitos para ser Ministro se incrementó la experiencia
jurídica a 10 años y se reforzaron las condiciones de apoliticidad de los
Ministros, y
•
Se conservó la facultad investigatoria de la Corte, con excepción de la
investigación sobre la conducta de los jueces federales, que corresponde al
Consejo de la Judicatura Federal.
En el aspecto funcional, además de seguir conociendo del juicio de amparo, se
otorgaron nuevas competencias constitucionales a la Corte:
•
14
La acción de inconstitucionalidad que permite un control abstracto de la
constitucionalidad;
La reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación de 31 de diciembre de 1994 en el
Decreto mediante el cual se declaran reformados los artículos 21, 55, 73, 76, 79, 89, 93, 94, 95, 96, 97,
98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 110, 111, 116, 122 y 123 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.
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•
La controversia constitucional, lo que erige a la Corte como el árbitro entre los
Poderes de la Unión y de los Estados;
•
La facultad de atracción en casos de juicios ordinarios federales en los que la
Federación sea parte en vías de recursos de apelación, y
•
La facultad de la Corte para destituir de sus cargos a las autoridades
responsables que no ejecuten voluntariamente las resoluciones dictadas en
amparo.
c) Otras reformas constitucionales
Esta tendencia de convertir a la Suprema Corte de Justicia de la Nación en un
verdadero tribunal constitucional se acentuó con otras dos reformas constitucionales:
•
La de 1996 mediante la cual se integró al Poder Judicial de la Federación el
Tribunal Electoral, con la facultad expresa al Pleno de la Corte para conocer de
las acciones de inconstitucionalidad en contra de normas electorales, y
•
La de 1999 que dio predominio a la Corte en cuestiones administrativas,
además de la reforma a la fracción IX del artículo 107 que establece en forma
excepcional la procedencia de una segunda instancia ante la Corte por recurso
de revisión en amparo directo en contra de la resolución definitiva del Tribunal
Colegiado cuando se ataque la inconstitucionalidad de una norma o se
interprete directamente un precepto constitucional y que el asunto sea de
importancia y trascendencia. 15
C) ¿La Suprema Corte de Justicia de la Nación es un verdadero tribunal
constitucional?
A pesar de algunos autores sostienen lo contrario, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, si bien ejerce funciones que materialmente le corresponden a un tribunal
constitucional, hay otros aspectos que llevan a concluir que la Corte no es, en los
términos propuestos por Kelsen, un verdadero tribunal constitucional.16
Se coincide con Joaquín Brage Camazano en que los antecedentes, comparaciones y
reformas que ha sufrido este Alto Tribunal si bien lo han llevado a que asuma
competencias características de un tribunal constitucional, no bastan para considerarlo
un verdadero tribunal constitucional, sino que desempeña una función análoga a la de
dicho tribunal.
No es suficiente el aspecto competencial de la Corte pues también debe tomarse en
cuenta el aspecto formal, la organización, el nombramiento de sus ministros, la
configuración de su existencia en el rango constitucional, entre otros puntos, etc.,
ofrecen un margen, por lo menos de discusión, sobre la naturaleza que tiene como
tribunal constitucional.17
15
Reforma Judicial: Las Reformas a la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el Siglo XX, de Castro
y Castro, Juventino V. en Varios. Ochenta Años de Vida Constitucional en México, págs. 331-349.
16
V.g. Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo F., Justicia Constitucional. Fortalecimiento de la Suprema Corte
de Justicia como Tribunal Constitucional, en Muñoz Ledo, Porfirio, Comisión de Estudios para la
Reforma del Estado. Documentos de Trabajo. CD-ROM.
17
Brage Camazano, Joaquín, La Acción de Inconstitucionalidad, 1ª reimpresión, Instituto de
Investigaciones Jurídicas-UNAM, 2000, págs. 15-49.
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Emilio Rabasa, en el Primer Congreso Jurídico Nacional de 1922, propuso, vía
federalismo judicial, la supresión del amparo en asuntos judiciales, a efecto de revertir
la tendencia de transformar a la Corte en un tribunal de casación y atacar el amplio
rezago que desde esas fechas ya tenía la Corte. Además, pugnó por reservar a su
favor en forma exclusiva la interpretación y el control último y definitivo de la
constitucionalidad:
“No es extraño que después de echar en olvido lo que es el Juicio de Amparo, acabemos
por olvidar también lo que es la Corte Suprema que lo administra. La Corte Suprema de
la Nación no es un Tribunal: es un Poder nacional supremo. Tal parece que los
legisladores constituyentes federalistas hubieran querido revelar su espíritu y su
propósito, al reservar para ese único cuerpo jurídico el nombre de Corte y para sus
miembros el nombre exclusivo de Ministros.
…
Obra de un poder, la función de la Corte es siempre y exclusivamente política, como
elemento regulador de la organización del gobierno. Su medio de acción es el Juicio de
amparo, por medio del cual debe única y solamente interpretar la Constitución federal y
mantener inviolados sus mandamientos. La Corte es un Poder político sin el cual el
mecanismo de las fuerzas combinadas del gobierno se desequilibra y desconcierta; es un
elemento primordial de la vida orgánica de la Nación. Y esto no es un tribunal.”18
Por su parte, Héctor Fix Zamudio en la conferencia que dictó con motivo de los Foros
para la Revisión Integral de la Constitución en julio de 2001, revaloró los
señalamientos que había hecho sobre la naturaleza de tribunal constitucional que se le
También puede consultarse:
Reflexiones sobre la Controversia Constitucional (Hacia un Tribunal Constitucional), de Sepúlveda
Iguiñiz, Ricardo J., págs. 381-404, en Revista de Investigaciones Jurídicas, año 23, número 23, Escuela
Libre de Derecho, México, 1999, pág. 747.
Arnaiz Amigo, Aurora, Control Constitucional sobre Leyes y Actos de los Poderes Constituidos. El
Tribunal Constitucional en el Derecho Comparado, en Lex. Difusión y Análisis, número 30, 3ª Época,
año III, México, 1997, págs. 37-42.
18
Rabasa, Emilio, Organización de la Suprema Corte de Justicia y Juicio de Amparo (Memoria del
Primer Congreso Jurídico Nacional, imprenta de M. León Sánchez, México, 1922), en El Pensamiento
Mexicano sobre la Constitución de 1917, Antología, págs. 345-359.
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da a la Corte,19 en el sentido de que ha avanzado en la materia, pero hasta ahora no
ha concluido:20
“Hay otro problema también muy importante, que es qué pasa con el Poder Judicial
Ordinario; porque cuando se crea un Tribunal Constitucional, éste tiene que ser distinto
de la Corte Suprema o del Tribunal Supremo, a no ser que se mantenga la reforma del
88, y entonces, como se redujo la Suprema Corte a sólo 11 Ministros y 2 Salas que se
han creado, es imposible que puedan realizar la labor de unificación de la jurisprudencia
y la facultad de atracción, que no es propia de un Tribunal Constitucional; tampoco es
propio de un Tribunal Constitucional tener adscrito un Consejo de la Magistratura.
Entonces, queda pendiente esa situación de qué pasa con el Poder Judicial Federal.
Aparentemente lo encabeza la Suprema Corte de Justicia, pero la Suprema Corte de
Justicia no puede, como Tribunal Constitucional, realizar funciones casacionistas que
tenía antes, y la reforma de 1988 fue de transición para eso, y entonces es imposible que
resuelva todos los conflictos.
Entonces, ha habido algunas proposiciones; por ejemplo, crear una Sala Superior de los
Tribunales Colegiados que resuelvan todo esto, o un Tribunal Federal que se encargue
de resolver estos problemas, que son propios de un Tribunal de Casación y no de un
Tribunal Constitucional.
Esta situación es complicada. Si ustedes ven lo que ha ocurrido con los Tribunales,
Salas, Cortes constitucionales en América Latina, para no irnos a Europa, hay tres
modelos: el modelo de un Tribunal o Corte constitucional fuera del Poder Judicial; el
otorgarle al Órgano Supremo, como en Brasil y en México en 1988, los dos del mismo
año, el carácter de Tribunal Constitucional material, pero conservando Salas, etc., para
resolver los problemas de casación; o bien, crear una Sala Constitucional, como existen
en varios países, en los cuales dentro la Corte Suprema y el Poder Judicial funciona esta
Sala como un Tribunal Constitucional dentro de la Corte Suprema de Justicia, pero con
autonomía; no es una Sala de ponencia que después discuta el Pleno, sino una Sala con
plena autonomía…
Y luego viene el problema: ¿vamos a regresar a los Estados su autonomía
jurisprudencial, como querían los diputados Constituyentes Median y Mújica?, o bien,
vamos a mantener el sistema actual de un sólo Poder Judicial que se inicia en los
Estados y termina en la Federación, pero vamos a tener que hacer alguna reforma para
que la Suprema Corte sea realmente el Tribunal Constitucional, le podríamos llamar
19
“…puede afirmarse sin exageración que se ha convertido –la Suprema Corte de Justicia mexicana– en
un verdadero Tribunal Constitucional”, en el ensayo La Suprema Corte de Justicia y el Juicio de
Amparo, págs. 467-579 en Fix Zamudio, Héctor, Ensayos sobre el Derecho de Amparo, 2ª edición,
Editorial Porrúa e Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, México, 1999, pág. 802.
“En conclusión, podemos afirmar que la Suprema Corte de Justicia a partir de la aceptación de su
competencia para conocer de los Juicios de Amparo promovidos contra las sentencias de todos los
tribunales del país, con apoyo en el artículo 14 de la Constitución de 1857, se transformó de manera
esencial en un Tribunal de Casación, aún cuando también resolviera de manera restringida cuestiones de
constitucionalidad, pero esta situación se ha revertido de manera paulatina, para llegar hasta las
reformas constitucionales y legales que entraron en vigor el 15 de enero de 1988 por las cuales se
transformó la propia Suprema Corte en un verdadero Tribunal Constitucional, puesto que se ha
especializado en Justicia Constitucional”, en La Justicia Constitucional en el Ordenamiento Mexicano,
de Fix Zamudio, Héctor, pág. 175, en Varios. Estudios Jurídicos en Torno a la Constitución Mexicana de
1917, en su Septuagésimo Quinto Aniversario, prólogo de José Luis Soberanes Fernández; a manera de
introducción de Jorge Carpizo, Editorial Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM,México, 1992, pág.
520.
20
Ochenta Años de Evolución Constitucional del Juicio de Amparo Mexicano, en Fix Zamudio, Héctor,
Ensayos sobre el Derecho de Amparo, págs. 727-799.
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Suprema Corte de Justicia Constitucional, pero algún otro Tribunal que tenga las
funciones de unificación de la jurisprudencia y la facultad de atracción.
Estamos en una situación difícil, porque en ningún país del mundo existe una Suprema
Corte como Tribunal Constitucional y los Tribunales Federales aparte. Estamos ante una
situación inédita. Nosotros somos afectos a estas soluciones un poco peculiares:
tenemos una Secretaría de la Contraloría, cuando en todos los países hay Contralorías o
Tribunales de Cuentas autónomos, pero aquí tenemos una Secretaría de Estado con
esas funciones.
No me quiero pronunciar al respecto, pero tenemos algunas soluciones peculiares.
Simplemente señalo los problemas, no estoy capacitado para proponer las soluciones.
Esa es la reflexión que debemos hacer todos en conjunto, y no va a ser fácil.”
Por otra parte, dentro de las conclusiones y propuestas de la Comisión de Estudios
para la Reforma del Estado en el año 2000, se diagnosticó lo siguiente:
“La Suprema Corte de Justicia fue concebida en el Derecho Constitucional mexicano
como poder político, antes que un poder jurisdiccional. De ahí la forma que tuvo durante
más de un siglo para conformarse: en 1824 fue electa por los Congresos de los Estados,
en 1857 por sufragio universal, y en 1917 por una combinación de Congresos de los
Estados y el federal. Por lo tanto, la Constitución la concibe como un Poder federativo.
Sin embargo, en 1928 se estableció su actual nombramiento: designación a cargo del
Presidente de la República.
En fechas recientes se ha ido fortaleciendo al Poder Judicial. No obstante, su
conformación no le permite eximir los títulos de máximo poder de la federación, dado su
mecanismo para designarlo. Por lo tanto, una corriente de opinión define que, para que la
Corte se convierta en un poder del Estado, debe ser electo por el conjunto de la
Federación. De lo contrario, si permanece este arreglo, sería necesario crear un Consejo
Constitucional independientemente de la Corte electo por otra vía”.21
A continuación, con base en las principales características esenciales que se han
considerado propias de un tribunal constitucional, se explicará porqué la Suprema
Corte de Justicia de la Nación no es un verdadero tribunal constitucional, sino un
tribunal con funciones materialmente similares.
a) Elementos orgánicos
•
Jurisdicción especializada. La Suprema Corte de Justicia tuvo periodos en los
que compartió la competencia constitucional con otros órganos como los
Juzgados de Distrito y los Tribunales Colegiados de Circuito. Sin embargo, a
partir de las reformas de 1987 y 1994, la jurisdicción constitucional se
encomendó en forma exclusiva a este Alto Tribunal al conservar los tribunales
y juzgados federales únicamente el control de la legalidad.
Incluso, la doctrina se ha expresado en este sentido:
“Este monopolio ‘como mínimo comporta lo contencioso sobre la
constitucionalidad de las leyes’, lo que no puede entenderse hoy, sin embargo,
como excluyente de que los tribunales ordinarios no apliquen, en los litigios que
conozcan, las leyes que juzguen inconstitucionales, pues así ocurre en una
modalidad de los cada vez más extendidos sistemas mixtos de control de la
21
Mesa IV. Forma de Gobierno y Organización de los Poderes Públics: 17. La Justicia Constitucional,
de Dworak, Fernando, Secretario Técnico, en Muñoz Ledo, Porfirio (Coordinador), Comisión de Estudios
para la Reforma del Estado. Conclusiones y Propuestas, págs. 200-201.
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constitucionalidad, en que junto a un Tribunal Constitucional existe la posibilidad
de que todos o determinados tribunales dejen de aplicar, por inconstitucionales,
las leyes en los casos concretos de que conocen.
Pero la Suprema Corte no sólo se reserva la competencia de sentar una doctrina
unitaria sobre la constitucionalidad de cualquier precepto legal que se haya
planteado ante los jueces y tribunales federales inferiores –por vía de revisión de
sentencias de tribunales inferiores o incluso de la atracción de procesos de
Amparo que por su interés y trascendencia así lo ameriten (artículo 107, VIII,
constitucional, y 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación) –,
sino que además, y sobre todo, tiene una competencia exclusiva, y por
consiguiente, en régimen de monopolio, para conocer de las Acciones de
Inconstitucionalidad (Control Abstracto de Normas), de forma que sólo la
Suprema Corte puede declarar una ley inconstitucional e inválida en abstracto y
con efectos generales o erga omnes. Esta competencia, por consiguiente, la
ejerce la Suprema Corte en régimen de monopolio y también ejerce de manera
exclusiva otra competencia de carácter Contencioso-Constitucional: la que se
refiere al conocimiento de las Controversias Constitucionales, tanto
competenciales como interorgánicas”.22
Sin embargo, en 1996 el control de la constitucionalidad en materia electoral,
salvo en los casos de normas se otorgó al Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación por lo que no hay el monopolio de lo contencioso-electoral
aún cuando el control de la constitucionalidad de las normas electorales lo
asuma la Corte vía acción de inconstitucionalidad.
En ese sentido, este primer elemento no se cubre para considerar a la Corte
como un tribunal constitucional pleno. Por ello han surgido propuestas de
integrar la Sala Superior del Tribunal Electoral a la misma Corte pues el control
constitucional de un tribunal constitucional debe caracterizarse por la unidad de
jurisdicción.
•
Unidad de jurisdicción. Louis Favoreu considera que la estructura de los
tribunales constitucionales debe darse en un sistema de pluralidad o, cuando
menos, de dualidad de jurisdicciones, entendiéndose que la función
jurisdiccional está encomendada únicamente al Poder Judicial formal, es decir,
que no existan jurisdicciones especializadas como el contenciosoadministrativo cuya esfera se vincula formalmente con el Ejecutivo. Por ello
Favoreu señala que el modelo de tribunal constitucional no es susceptible en
los regímenes jurídicos anglosajones, como es el caso de Estados Unidos, en
los cuales no hay una jurisdicción administrativa separada formalmente del
Poder Judicial.23
La pluralidad de jurisdicciones bajo el concepto de Favoreu se cumple en
nuestro país ya que existe un poder judicial formal y jurisdicciones
especializadas formalmente administrativas, como lo son, acordes al régimen
constitucional vigente, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
los Tribunales Agrarios y los Tribunales Laborales.
En cuanto a la unidad de jurisdicción o uniformidad de criterio emitido por un
órgano único y exclusivo, no se cumple en nuestro caso pues la Corte no es el
único ente facultado para emitir criterios jurisprudenciales en materia
constitucional, sino que el Tribunal Electoral en el ámbito material de validez
22
23
Brage Camazano, Joaquín, Op. Cit., págs. 30-31.
Favoreu, Louis, Les Cours Constitutionnnelles, Editorial Presses Universitaires de France, Paris, 1986.
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que le corresponde también tiene esa posibilidad de actuación. Si nos
limitamos al resultado que implica la disolución de contradicciones de los
precedentes, sin duda alguna existe una uniformidad de criterios y por ende,
una unidad de jurisdicción. Sin embargo, bajo una visión más amplia, en los
casos en que no existe tal contradicción y la Corte no emite criterios sobre las
materias en las que sí lo puede hacer el Tribunal Electoral, ya no se conserva
esa uniformidad.
Autoridad nacional. Aún dentro de un régimen federal debe entenderse al
tribunal constitucional como autoridad nacional puesto que debe contar con
competencia en todo el territorio del Estado o, en términos kelsenianos, con un
ámbito espacial de validez pleno al que se sometan todas y cada una de las
cuestiones constitucionales, aún aquellas que hayan tenido una resolución a
nivel local.
En el caso mexicano sí se cumple este aspecto del tribunal constitucional
cuando la Corte se erige como la última instancia de resolución de los casos
controvertidos en materia constitucional e incluso aquéllos que tengan un
origen en las entidades federativas.
•
Autonomía constitucional. Quizás éste sea uno de los elementos más
importantes que distinguen en forma plena al tribunal constitucional al significar
la existencia autónoma del tribunal como poder del estado, con el rasgo de
autoridad nacional y ajeno al Poder Judicial ordinario.
Esto generalmente genera una dualidad de jurisdicciones en el sentido de un
tribunal constitucional y una corte de casación totalmente diferenciados entre
sí.
Las variantes organizacionales han provocado que este elemento en ocasiones
no se cumpla del todo, sin perjuicio de perder la naturaleza de tribunal
constitucional ya que, por ejemplo, en América Latina existen tres variantes
básicas: a) tribunales y cortes constitucionales autónomos, es decir, fuera del
poder judicial formal, como en Guatemala, Ecuador, Chile y Perú; b) tribunales
constitucionales dentro del poder judicial formal, como en Bolivia y Colombia, y
c) salas constitucionales que, a pesar de ser autónomas, estructuralmente se
encuentran dentro del poder judicial formal, específicamente dentro del pleno
del tribunal o corte suprema, como en El Salvador, Costa Rica, Nicaragua,
Paraguay y Venezuela.
En México, este aspecto no es cumplido ya que la Suprema Corte de Justicia
no sólo está integrada al Poder Judicial formal, sino que es la cabeza misma de
ese Poder. Sin embargo y en base a las experiencias comparadas, la Corte
desempeña una función material de tribunal constitucional, pero que carece de
la autonomía constitucional propia y exclusiva y que cuenta con la autonomía
de Poder del Estado pero por pertenecer al Poder Judicial de la Federación y
no per se.24
•
24
Previsión constitucional. La previsión constitucional puede entenderse en dos
sentidos: el que supone la expresión literal y nominal del tribunal constitucional
en el texto fundamental y en el que, sin mencionar expresamente la existencia
de dicho tribunal, la jurisdicción constitucional está encomendada a un órgano
jurisdiccional ex professo.
Brage Camazano, Joaquín, Op. Cit., págs. 35-49.
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Así, la Corte no es un tribunal constitucional desde la perspectiva formal de su
mención en la Carta Magna, pero lo es materialmente cuando la misma en gran
parte le adjudica la jurisdicción constitucional.
•
Estatuto constitucional. El régimen de organización y funcionamiento, así como
las garantías de las que goza el tribunal como institución y sus miembros como
individuos, debe regularse en el propio texto constitucional para evitar que la
flexibilidad de las demás leyes o el capricho del Ejecutivo o del legislador
generen condiciones de inestabilidad e incertidumbre a los integrantes del
tribunal constitucional como al tribunal mismo.
En nuestro país dicho estatuto está expresamente contemplado en los artículos
90 a 107 constitucionales, desarrollado en la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación, en la Ley de Amparo y en la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.25
•
Número de integrantes. En los tribunales constitucionales el número de
integrantes debe ser mínimo pues, como se señaló en un principio, la función
que desarrollan es estrictamente de interpretación de la Constitución, con
independencia del fondo del asunto sometido a su conocimiento. Actualmente,
el tribunal constitucional que mayor número de integrantes tiene es el alemán
con 16 magistrados; le siguen el italiano con 15, el austriaco con 14, el
portugués con 13, el español y el belga con 12 y el francés con 9.
En México, antes de 1994 hubo un incremento en el número de ministros pues
en 1917 eran 11 y para antes de la reforma de 1994 habían 25. Sin embargo, a
hubo un cambio a partir de la citada reforma a fin de avanzar en la idea de
convertir a la Corte en un tribunal constitucional al reducirse el número de
ministros a 11, derivando en que el número de Salas se redujo a dos, por lo
que en este punto se concluye que actualmente la Corte cumple con el mínimo
de integrantes que componen un tribunal constitucional.
•
Funcionamiento en Pleno. Para Kelsen reviste tal importancia el control
constitucional que señaló que éste debe ejercerse en Pleno y no en Salas.
Al respecto, el Derecho Comparado no ofrece tendencias ni reglas generales
pues actualmente en los tribunales constitucionales es indistinto el
funcionamiento exclusivamente en Pleno o complementado con Salas, además
de que este funcionamiento en muchas ocasiones depende de si se trata de un
tribunal autónomo o de una sala de lo constitucional dentro del Poder Judicial
formal.
En nuestro país el funcionamiento de la Corte es en Pleno y en Salas y esta
división se debe en gran medida a la importancia de asuntos de los que conoce
la Corte ya que, por ejemplo, las acciones de inconstitucionalidad y las
controversias constitucionales son resueltas en Pleno, en tanto que algunos
juicios de amparo se someten a la competencia de las Salas, por lo que se
considera que esta división del trabajo en nada afecta la función material que
este Alto Tribunal desempeña como tribunal constitucional.
•
25
Designación o selección de los miembros. El sistema idóneo señalado para la
designación de los integrantes del tribunal constitucional debe ser la de la
corresponsabilidad política entre el Ejecutivo y el Legislativo.
Ídem, págs. 26-30.
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En México, el nombramiento de los Ministros cumple con este requisito al
existir un “sistema de pesos y contrapesos” al haber una propuesta del
Ejecutivo con la aprobación del Senado de la República.
•
Combinación de carrera judicial y sentido político-académico de los integrantes.
Uno de los requisitos más destacados de que deben gozar los miembros del
tribunal constitucional es el ser juristas que combinen lo académico, cierta
carrera judicial y un sentido político de la función constitucional.
En México, sin ser requisito sine qua non, se contempla la trayectoria judicial,
profesional y académica de los candidatos a ministro de la Corte, sin embargo,
no se contempla propuestas no vinculatorias por parte de universidades y
escuelas de Derecho, del propio Poder Judicial y de los colegios y barras de
abogados.26
•
Duración en el cargo. A los miembros del tribunal constitucional se les debe
aplicar la garantía de estabilidad por medio de la inamovilidad judicial o de un
periodo de duración del cargo relativamente considerable que se traduzca en
independencia institucional e individual respecto a los entes que los nombran.
En México se cubre dicho requisito al tener los ministros una duración en el
cargo por 15 años, aunque debe señalarse que en el texto original de la
Constitución de 1917 se les concedía la inamovilidad plena.
b) Elementos procesales
26
•
Control abstracto de la constitucionalidad. La Suprema Corte de Justicia de la
Nación goza de dicha competencia al conocer en exclusiva de la acción de
inconstitucionalidad y en menor grado, del amparo contra leyes.
•
Control autónomo de la constitucionalidad. Este Alto Tribunal al ejercer la
competencia señalada en el punto anterior, tiene como fin último el mantener
incólume el texto constitucional, con independencia de los efectos de
protección a la esfera de los derechos fundamentales de los individuos. Es
decir, ejerce un control directo de la constitucionalidad.
•
Control entre entes públicos. La Corte goza de dicha competencia al conocer
de la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional pues los
actores en el proceso son órganos públicos: las Cámaras del Congreso de la
Unión como minorías parlamentarias, el Procurador General de la República,
los órganos legislativos de los Estados y del Distrito Federal y los partidos
políticos nacionales.
•
Control concentrado. Si bien la Corte ejerce un control concentrado de la
constitucionalidad y así lo ha determinado su propia jurisprudencia, la reforma
de 1996 tal como se señaló, pone a discusión si efectivamente sólo se
Según Brage Camazano, la Suprema Corte Nación sí contempla este requisito propio de los tribunales
constitucionales, los cuales no están compuestos por magistrados de carrera que han accedido a su puesto
como resultado de ascensos regulares y progresivos, en función de los criterios tradicionales, sino que son
juristas procedentes del mundo tanto de la magistratura ordinaria, como de la enseñanza universitaria o de
la Administración Pública, a los que designan diversas autoridades políticas en atención a su elevado
prestigio, a su particular sensibilidad política y constitucional y a su excelente ejercicio de la profesión
jurídica.
Cfr. Brage Camazano, Joaquín, Op. Cit., págs. 31-34.
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contempla un control concentrado de la constitucionalidad por no tener el
monopolio de lo contencioso-constitucional en materia electoral, sino que lo
comparte con el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
•
Efectos erga omnes. El sistema constitucional mexicano prevé la posibilidad de
que la Corte en acciones de inconstitucionalidad y de controversias
constitucionales emita sentencias con efectos generales al declarar la
inconstitucionalidad total o parcial de las normas impugnadas. Sin embargo,
aún existen cuestiones que no responden a la actualidad jurídica, como la
Fórmula Otero en el amparo contra leyes, aunado a que todavía no se adoptan
importantes figuras como la declaración general de inconstitucionalidad, si bien
están previstos estos cambios dentro del proyecto de nueva Ley de Amparo.27
c) Elementos funcionales
•
Protección orgánica de la Constitución. A partir de las reformas de 1994 y 1996
se contempla un control orgánico de la constitucionalidad mediante la acción
de inconstitucionalidad y la controversia constitucional, rasgo característico
más importante de un tribunal constitucional. Dicho control directo se ejerce.
•
Defensa de los derechos fundamentales. Desde el siglo XIX la Suprema Corte
de Justicia de la Nación ha sido un garante jurisdiccional de los derechos
fundamentales del individuo, principalmente porque durante mucho tiempo el
juicio de amparo se erigió como el arma más poderosa contra el abuso del
poder.
•
Árbitro de los conflictos políticos y de los conflictos entre las entidades
federadas. Actualmente la resolución y la última palabra en esta clase de
controversias ya no es el Presidente de la República sino la Suprema Corte de
Justicia de la Nación al conocer de las diversas acciones de
inconstitucionalidad y las controversias constitucionales.
Así, la Suprema Corte de Justicia de la Nación cubre los elementos funcionales y
procesales de un tribunal constitucional, más no así los orgánicos, por lo que podemos
llegar a la conclusión de que no podemos definir a este Alto Tribunal como un tribunal
constitucional pleno.
D) Propuestas para la conversión de la Suprema Corte de Justicia de México en
un tribunal constitucional pleno
Eduardo Ferrer Mac-Gregor sugiere cuatro principales propuestas para convertir a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en un verdadero tribunal constitucional:28
•
27
Crear formal y materialmente un Tribunal Constitucional, inclusive con esta
denominación, situado dentro o fuera del Poder Judicial de la Federación;
Cfr. Brage Camazano, Joaquín, Op. Cit., pág. 35.
Cfr. Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Los Tribunales Constitucionales y la Suprema Corte de Justicia de
México, en Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C. y Ferrer MacGregor, Eduardo (Coordinador), Derecho Procesal Constitucional, 4ª edición, Editorial Porrúa, México,
2003, págs. 85-86.
28
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•
Crear un Tribunal Supremo o Sala Superior Federal dentro del Poder Judicial
de la Federación;
•
Crear una Sala Constitucional dentro de la propia Suprema Corte de Justicia de
la Nación, o
•
Fortalecer al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su calidad
de tribunal constitucional material.
En todas las opciones se observa una separación de competencia jurisdiccional de
control de la constitucionalidad y de control de la legalidad.
Ahora bien, respecto de la primera propuesta, la de crear un Tribunal Constitucional
tanto material como formalmente implica la separación de la Suprema Corte de la
resolución de las cuestiones de constitucionalidad y asumiría la calidad de un tribunal
de mera legalidad, lo cual, por lo menos ahora, deviene inviable o poco oportuno,
puesto que desde el punto de vista histórico y político vigente en México no resulta
muy conveniente para reformar a tal grado al Poder Judicial Federal, aunado a que
habría una total oposición de los ministros de la Corte.
Por otra parte, Ferrer Mac Gregor argumenta que no debe crearse formal y
materialmente un tribunal constitucional en México porque ello rompería con el
principio de unidad de jurisdicción al existir una competencia constitucional a cargo del
Tribunal y otra de legalidad de la Suprema Corte, cuando de acuerdo con el principio
de unidad de jurisdicción, la función jurisdiccional debe pertenecer en exclusiva al
Poder Judicial formal.
Sobre el particular, se puede señalar que en nuestro país no existe una unidad de
jurisdicción debido a la existencia de los tribunales administrativos pertenecientes al
Ejecutivo Federal. Aunado a ello, hay países que cuentan con una corte constitucional,
tribunales pertenecientes al Poder Judicial formal y tribunales administrativos
dependientes del Poder Ejecutivo, sin que por ello pueda hablarse de una obstrucción
en sus respectivas funciones y de la jerarquía máxima de la corte constitucional.
Además, como se explicó en el presente estudio, una de las principales características
que determinan la existencia de un tribunal constitucional pleno es que éste debe ser
un ente constitucional autónomo fuera del Poder Judicial formal, no existiendo, por
tanto, una unidad de jurisdicción.
Otro argumento del citado autor es el relativo al gran peso histórico del que ha gozado
la Suprema Corte como máximo tribunal del país, por lo que podría aceptarse la
propuesta de seguir reformando al Poder Judicial de la Federación a fin de irle dando
mayor fuerza a este Alto Tribunal para que progresivamente pueda convertirse en un
tribunal constitucional de manera formal.
Sobre este punto volvemos a la conclusión a la que se arribó: que la Corte seguiría
cubriendo los elementos funcionales y procesales de un tribunal constitucional, sin
llegar a cumplir con los orgánicos.
Por otra parte, analizando la propuesta de crear una Sala Constitucional dentro de la
misma Corte y aceptando el contraargumento de Eduardo Ferrer, ello no es
recomendable puesto que se convertiría en una “supersala” con la posibilidad de
revisar la actuación del propio Pleno y de las otras Salas.29
29
Un ejemplo de esto es el caso de Venezuela, pues si bien en su Constitución Política no se expresa la
superioridad de la Sala Constitucional respecto del resto del Poder Judicial ni la autoriza para controlar la
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Por lo anterior, la propuesta que resulta más viable es la relativa a la creación de una
Sala Superior Federal ya que no se alteraría la actual estructura orgánica de la
Suprema Corte y llegaría a ser un verdadero tribunal constitucional.
La creación de una Sala Superior Federal de tipo casacional y de pura legalidad daría
a la Corte una jurisdicción constitucional exclusiva, única y definitiva del país al
trasladarse las funciones excepcionales de legalidad a favor de dicha Sala,
conservando la Corte el control constitucional.
4.3. Tribunales constitucionales o Salas Constitucionales dentro de Corte
Suprema que cuentan con código procesal constitucional
Actualmente, los países que cuentan
constitucionales son los siguientes:
con
una
codificación
de
procesos
constitucionalidad de los actos del Tribunal Supremo, dicha Sala, tomando como fundamento su calidad
de intérprete único y definitivo de la Constitución, en el juicio de amparo del 7 de junio de 2000,
expediente 00-0380, se arrogó la facultad de controlar los actos del Tribunal Supremo al declararse
competente para conocer de una presunta violación del debido proceso atribuida a la Sala de Casación
Civil.
En efecto, en el apartado de Cuestión Previa de la respectiva sentencia de la Sala Constitucional, ésta
señaló:
“En la Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando
explica el contenido del Capítulo Primero de su Título VIII, en el cual se regulan los mecanismos que
garantizan la protección de la Constitución, se menciona la facultad de la Sala Constitucional para
revisar los actos o sentencias de las demás Salas del Tribunal Supremo que contraríen el texto
fundamental o las interpretaciones que sobre sus normas o principios haya realizado esta Sala.
Esta facultad, concebida para garantizar la integridad de la interpretación y el cumplimiento de los
valores constitucionales, expresa la preocupación por impedir que las declaraciones de la Constitución
no se conviertan en adagios gastados por el tiempo, ni en una contraseña vacía de sentido, sino en
principios vitales, vivos, que otorgan y limitan los poderes del gobierno y de los otros órganos del poder
público en general. Preocupación que es manifestada en la sentencia dictada por esta Sala el 9 de marzo
de 2000 (caso José Alberto Quevedo), en la cual se indica que:
…
Si bien es cierto, que la Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela remite a una Ley orgánica el desarrollo del mecanismo extraordinario de revisión de las
decisiones de las otras Salas, la doctrina constitucional ha indicado el valor normativo directo del texto
fundamental, para las competencias y funcionamiento de los órganos creados en la constitución.
Precisamente, Eduardo García de Enterría (La Constitución como Norma y el Tribunal Constitucional,
Editorial Civitas, tercera reimpresión 1994, páginas 77 a 82) ha indicado que “...Los preceptos
orgánicos constitucionales son de inmediata aplicación por todos los poderes públicos y, en concreto,
por los propios órganos a que la regulación constitucional se refiere. Existan o no normas
complementarias o de desarrollo de esta regulación, ésta es plenamente eficaz por sí misma y, por tanto,
rige la formación y el funcionamiento de los órganos afectados...”.
En consecuencia, por constituir la facultad de revisión de los actos o sentencias dictadas por los
tribunales de la República y de las otras Salas de este Tribunal Supremo, en especial en materia de
amparo, una disposición constitucional vinculante para el funcionamiento de esta Sala, no obstante que
no se ha promulgado la ley orgánica correspondiente, puede este órgano jurisdiccional, en resguardo del
orden público constitucional, ejercer esa facultad en interés de la aplicación y correcta interpretación de
los valores constitucionales, lo que a su vez es exigido por el ordinal 10 del artículo 336 de la vigente
Constitución.
…”
Relaciones Públicas Nacionales e Internacionales
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•
Argentina: Ley número 8369 de Procedimientos Constitucionales de la
Provincia de Entre Ríos y Código Procesal Constitucional de la Provincia de
Tucumán (anexos 1 y 2)
•
Costa Rica: Ley Nacional número 7.135 de Jurisdicción Constitucional (anexo
3)
•
Perú: Código Procesal Constitucional (anexo 4)
Asimismo, Venezuela desde 1999 tiene un proyecto de Ley Orgánica de la Jurisdicción
Constitucional sin que hasta la fecha haya sido aprobado (anexo 5).
4.4. Otras Cortes Supremas que cuentan con código procesal constitucional
El país sin Tribunal Constitucional o Sala Constitucional y que cuenta con codificación
de procesos constitucionales es Guatemala con su Ley de Amparo, Exhibición
Personal y de Constitucionalidad (anexo 6).
Por otra parte, los países que también, sin contar con Tribunal Constitucional o Sala
Constitucional y que están en proceso de elaboración de un código procesal
constitucional son los siguientes:
•
El Salvador: Ley de Procedimientos Constitucionales (anexo 7)
•
Honduras: Ley sobre Justicia Constitucional (anexo 8)
V. CONCLUSIÓN
Si todo el sistema constitucional tiene como razón intrínseca el ser observado,
respetado y rápidamente reestablecido por interesar a toda la comunidad el respeto de
las bases del ordenamiento político, entonces las cuestiones de constitucionalidad
deben ser amplia y fácilmente acogidas.
Los procedimientos constitucionales ofrecen una clara especificidad dada por la
materia (preceptos constitucionales) y por su finalidad (preservar el ordenamiento
constitucional) que imponen un tratamiento procesal coherente y unificado. La posición
del juez constitucional es tan singular que requiere de instrumentos específicos,
diferentes de los medios procesales ordinarios. De allí que sea teórica y prácticamente
inconcebible la dispersión de instrumentos procesales de defensa de la Constitución
que presenta el derecho constitucional.
Cuando se procura identificar en los distintos ordenamientos legales las herramientas
procesales que se tienen para la defensa del orden constitucional, llama la atención su
dispersión en distintos cuerpos normativos y hasta el tratamiento contradictorio entre
ellos cuando se trata de un mismo objeto y una misma finalidad: observar la
supremacía de la Constitución.
Esto no solo genera graves dificultades conceptuales, sino además provoca
desconcierto en los tribunales que deben aplicarlas. Un avance en la consolidación del
Estado constitucional de Derecho pasa por una correcta regulación de la temática
procesal constitucional.
En ese sentido y aun a riesgo de caer en reiteraciones, la alternativa de unificación
normativa postulada merece, al menos, ser debatida y analizada profunda y
seriamente y no descartada a priori por meros prejuicios conservadores.
Relaciones Públicas Nacionales e Internacionales
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