ASAMBLEA LEGISLATIVA
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ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS, REFERENCIAS Y SERVICIOS TÉCNICOS AL-DEST-IJU-041-2016 INFORME DE: “MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA” EXPEDIENTE N° 19.807 INFORME JURÍDICO Elaborado por: Alejandro Solano Vargas Asesor Parlamentario Supervisado por: Llihanny Linkimer Bedoya Jefa de Área Revisión final y autorización Fernando Campos Martínez Director a.i. 16 de febrero de 2016 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA AL-DEST-IJU-041-2016 TABLA DE CONTENIDO I. RESUMEN DEL PROYECTO ..................................................................................................................3 II. CONSIDERACIONES DE FONDO...........................................................................................................3 A) B) C) D) DERECHOS HUMANOS ................................................................................................................................3 INSTRUMENTOS INTERNACIONALES SOBRE DERECHOS HUMANOS RATIFICADOS Y VIGENTES EN COSTA RICA..................4 DERECHOS HUMANOS ESTABLECIDOS EN LOS DIFERENTES INSTRUMENTOS DEL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO .......5 SOBRE REFERÉNDUM ..................................................................................................................................8 III. ANALISIS DEL ARTÍCULADO ..............................................................................................................10 IV. ASPECTOS DE TECNICA LEGISLATIVA ................................................................................................12 V. ASPECTO DE TRÁMITE Y PROCEDIMIENTO......................................................................................13 I. APROBACIÓN ..........................................................................................................................................13 II. DELEGACIÓN ...........................................................................................................................................13 III. CONSULTAS ............................................................................................................................................13 Obligatorias: ............................................................................................................................................13 VI. ANTECEDENTES................................................................................................................................14 VII. ANEXO ........................................................................................................................................14 ANEXO 1 .........................................................................................................................................................15 Lista de instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos ratificados y vigentes en Costa Rica ..15 2 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA INFORME JURÍDICO1 “MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA” EXPEDIENTE Nº 19.807 I. RESUMEN DEL PROYECTO El presente proyecto de ley pretende una reforma al artículo 105 de la Constitución Política, adicionando el siguiente texto al final de su párrafo tercero: “así como a los derechos humanos establecidos y garantizados en los instrumentos del derecho internacional público ratificados y vigentes en el país” De esta forma, se estaría excluyendo de las materias que pueden ser legisladas por medio de la figura del referéndum todas aquellas relacionadas con los derechos humanos establecidos y garantizados en los instrumentos del derecho internacional público, ratificados y vigentes en el país. Situación que, como se analizara a continuación, restringiría de manera abrupta el uso de la figura del referéndum, como resultado del carácter universal, inalienable, igualitario, interdependiente y no discriminatorio de los derechos humanos. II. CONSIDERACIONES DE FONDO a) Derechos Humanos Los Derechos Humanos son aquellas libertades y facultades que incluyen a toda persona, por el simple hecho de su condición humana, para la garantía de una vida digna, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición. La oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas define en su página web los Derechos Humanos de la siguiente manera: “Los derechos humanos son derechos inherentes a todos los seres humanos, sin distinción alguna de nacionalidad, lugar de residencia, sexo, origen nacional o étnico, color, religión, lengua, o cualquier otra condición. Todos tenemos los mismos derechos humanos, sin discriminación alguna. Estos derechos son interrelacionados, interdependientes e indivisibles. Los derechos humanos universales están a menudo contemplados en la ley y garantizados por ella, a través de los tratados, el derecho internacional consuetudinario, los principios generales y otras fuentes del derecho internacional. El derecho internacional de los derechos humanos establece las obligaciones Elaborado por Alejandro Solano Vargas, Asesor. Supervisado por Llihanny Linkimer Bedoya. Jefa de Área Económica Administrativa. Revisión final por Fernando Martínez Campos, Director a.i. del Departamento de Servicios Técnicos. 1 3 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA que tienen los gobiernos de tomar medidas en determinadas situaciones, o de abstenerse de actuar de determinada forma en otras, a fin de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales de los individuos o grupos.”2 Entre sus principales características se encuentran la universalidad, la inalienabilidad, la interdependencia, la igualdad, y no discriminatorios. La universalidad de los derechos humanos es la piedra angular del derecho internacional de los derechos humanos, señala que los derechos humanos corresponden a todas las personas por igual. En el caso de los Estados miembros de la Naciones Unidas, queda evidenciado el reconocimiento de estos derechos, en el hecho de que todos ellos han ratificado al menos uno de los principales tratados de derechos humanos y al menos un ochenta por ciento de ellos, cuatro o más, mostrando de este modo la aceptación por parte de los Estados de adoptar obligaciones jurídicas que los comprometen a respetar los derecho humanos. Los derechos humanos son inalienables, no deben limitarse a excepción de determinadas situaciones y según las debidas garantías procesales, podemos citar a manera de ejemplo el derecho a la libertad, el cual no debe ser restringido sino por medio de sentencia proveniente de un órgano competente donde se declare, siguiendo el debido proceso, actor de un hecho punible con pena privativa de libertad, previamente establecido en el ordenamiento jurídico del Estado, o en virtud de un interés público. Son interdependientes, están intrínsecamente relacionados, el reconocimiento de uno de ellos y su ejercicio, implica necesariamente el respeto y protección de múltiples derechos que se encuentran vinculados. De la misma manera, la privación de un derecho afecta negativamente a los demás. La no discriminación está presente en los principales tratados de derechos humanos y constituye el tema central de algunas convenciones internacionales como la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. El principio se aplica a toda persona en relación con todos los derechos humanos y las libertades, y prohíbe la discriminación sobre la base de una lista no exhaustiva de categorías tales como sexo, raza, color, y así sucesivamente. b) Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados y vigentes en Costa Rica. 2 http://www.ohchr.org/SP/Issues/Pages/WhatareHumanRights.aspx. 4 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA En el anexo 1, se aporta un cuadro con los principales instrumentos del Derecho Internacional Público que tratan sobre derechos humanos, ratificados y vigentes en Costa Rica con su respectivo número de Ley y fecha de aprobación. c) Derechos Humanos establecidos en los diferentes instrumentos del Derecho Internacional Público. Entre los principales derechos humanos que se encuentran presentes en los diferentes instrumentos del derecho internacional público, ratificados y vigentes en Costa Rica se pueden citar: Derecho a la vida El derecho a la vida es el bien más grande que pueda y deba ser tutelado por las leyes, y se le ha dado el rango de valor principal dentro de la escala de los derechos de la persona, lo cual tiene su razón de ser pues sin ella todos los demás derechos resultarían inútiles, y precisamente en esa medida es que debe ser especialmente protegida por el ordenamiento jurídico. “Para el ser humano, la vida no sólo es un hecho empíricamente comprobable, sino que es un derecho que le pertenece precisamente por estar vivo. El ser humano es titular de un derecho a no ser privado de su vida ni a sufrir ataques ilegítimos por parte del Estado o de particulares, pero no sólo eso: el poder público y la sociedad civil deben ayudarlo a defenderse de los peligros para su vida (sean naturales o sociales) (…) (…)No existen seres humanos de distinta categoría jurídica, todos somos personas y lo primero que nuestra personalidad jurídica reclama de los demás es el reconocimiento del derecho a la vida (…) (…)El ser humano tiene derecho a que nadie atente contra su vida, a que no se le prive de ella —formulación negativa-, pero también a exigir de otros conductas positivas para conservarla. Esta conducta puede ser reclamada a profesionales o instituciones dedicadas al cuidado de la salud y a quien tenga incluso un deber genérico de asistencia.”3 Derecho a la Salud El derecho a la salud es un derecho fundamental de todo ser humano, y es claro ejemplo de la interdependencia de los derechos humanos ya que está estrechamente relacionado con el derecho a la vida, ya que sin una adecuada salud, la vida no es sostenible. Con respecto a este derecho la Sala Constitucional ha manifestado: “El derecho a la salud es un derecho fundamental que se deriva, necesariamente y con igual rango, del derecho a la vida (en la medida en que esta depende en gran parte del respeto a esa salud) establecido en el artículo 21 de nuestra Constitución Política. La inviolabilidad de la vida establecida en nuestro texto constitucional indica el alto rango que se le ha dado a este derecho en la escala de los derechos del hombre, pues sin ella, como también lo ha dicho reiteradamente esta Sala, los demás derechos 3 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 2000-02306 del 15 de marzo del 2000. 5 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA resultarían inútiles. Por esta razón el Estado debe procurar su protección y el ejercicio del derecho a la salud por encima de cualquier criterio económico.”4 En ese mismo sentido también ha declarado: “El derecho a la vida reconocido en el numeral 21 de la Constitución es la piedra angular sobre la cual descansan el resto de los derechos fundamentales de los habitantes de la república. De igual forma, en ese ordinal de la carta política encuentra asidero el derecho a la salud, puesto que, la vida resulta inconcebible si no se le garantizan a la persona humana condiciones mínimas para un adecuado y armónico equilibrio psíquico, físico y ambiental.”5 Derecho a la integridad personal El derecho a la integridad personal es aquel derecho humano fundamental y absoluto que tiene su origen en el respeto debido a la vida y sano desarrollo de ésta. Es el derecho al resguardo de la persona, en toda su extensión, bien sea en su aspecto físico como mental. “El ser humano por el hecho de ser tal tiene derecho a mantener y conservar su integridad física, psíquica y moral. La Integridad física implica la preservación de todas las partes y tejidos del cuerpo, lo que conlleva al estado de salud de las personas. La integridad psíquica es la conservación de todas las habilidades motrices, emocionales e intelectuales. La integridad moral hace referencia al derecho de cada ser humano a desarrollar su vida de acuerdo a sus convicciones. Este derecho se encuentra consagrado en el derecho internacional desde el Estatuto del Tribunal Militar de Nuremberg de 1945, la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 (artículo 5), los Convenios de Ginebra de 1949 relativos a los conflictos armados (protocolo II, artículo 4)”.6 Derecho a la igualdad Toda persona tiene derecho a ser tratado de forma igualitaria ante las leyes, sin que medie ningún tipo de discriminación contraria a la dignidad humana por razones de sexo, edad, etnia, religión o cualquier otra. Respecto a este derecho la Sala Constitucional se ha manifestado de la siguiente forma: “El principio de igualdad en los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos y en la Constitución Política de Costa Rica. Nuestra Carta Fundamental, cuyo artículo 33 disponía “todo hombre es igual ante la ley” fue reformada por Ley 4097 de 30 de abril de 1968 para agregar la segunda frase “y no podrá hacerse discriminación alguna contraria a la dignidad humana.”. Por su parte, los Instrumentos Internacionales de Protección de Derechos Humanos ratificados por nuestro país, que por disposición del artículo 7 constitucional tienen fuerza superior a la ley, consagran el principio de igualdad de las personas y la prohibición de hacer distinciones contrarias a su dignidad. El artículo 24 de la Convención Americana señala: “Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.” A su vez la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre en su artículo 2 dispone que: “Todas las personas son iguales ante la Ley y tienen SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 1016-97. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 11222-2003 del 30 de setiembre del 2003. 6 http://www.monografias.com/trabajos12/elderint/elderint.shtml 4 5 6 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA los derechos y deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna.”7 Derecho a la libertad La libertad es un valor esencial e imprescindible del sistema democrático, y a la vez un derecho subjetivo fundamental, que se traduce en un conjunto de libertades específicas consagradas en las normas constitucionales y en los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos. “Unos de los ámbitos específicos que involucra la libertad individual es el derecho a la libertad personal. Está comprende una libertad física o ambulatoria, que reconoce a toda persona la facultad de desplazarse libremente, sin otras limitaciones que las impuestas por el medio en que se pretende actuar y las establecidas por las normas constitucionales para preservar otros derechos o valores igualmente relevantes. En consecuencia, el derecho a la libertad personal, en su aspecto de libertad física, garantiza a su titular el no verse arbitraria o irrazonablemente privado de ésta, ni ser detenido o sometido a restricciones de la libertad en supuestos distintos a los previstos por la norma constitucional, la ley o los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos.”8 Derecho a la vida privada La vida privada es el ámbito de la vida personal de cada individuo, que se desarrolla en un espacio reservado y debe mantenerse confidencial. Es la zona espiritual íntima de una persona y de su grupo familiar. La Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos disponen que nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada y su familia, y que toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques Derecho a la Educación El derecho a la educación ha sido ampliamente defendido en los tratados internacionales de derecho público, entendiéndose como el derecho de toda persona a una educación básica (primaria) de carácter gratuita y obligatoria, y el derecho a oportunidades, libres de cualquier tipo de discriminación, de una educación superior (profesional). En “Un acercamiento a la Educación para todos basado en los Derechos Humanos”, documento de la UNESCO trata el tema de la siguiente forma: “El derecho a la educación es un derecho humano reconocido y se entiende como el derecho a una educación primaria gratuita obligatoria para todo niño, una obligación a desarrollar una educación secundaria accesible para todos los jóvenes (sin distinción racial), como también un acceso equitativo a la educación superior, y una responsabilidad de proveer educación básica a los individuos que no han completado la educación primaria. Adicionalmente a estas previsiones sobre acceso a la educación 7 8 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 2006-011344 del 4 de agosto del 2006. http://www.monografias.com/trabajos91/derecho-fundamental-libertad/derecho-fundamental-libertad.shtml 7 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA abarca también la obligación de eliminar la discriminación en todos los niveles del sistema educativo, fijar estándares mínimos y mejorar la calidad.”9 Derecho al Trabajo Toda persona tiene derecho al trabajo, como medio de sustento y realización personal, a su libre elección, a condiciones equitativas y satisfactorias, sin que medie discriminación de ninguna especie. La sala constitucional ha manifestado al respecto: “(...) el artículo 56 de la Constitución contiene una doble declaración; una, la de que el trabajo es un derecho del individuo y otra, la de que el Estado garantiza el derecho de libre elección del trabajo que en su conjunto constituyen la denominada "Libertad al Trabajo". Esa libertad significa que el individuo está facultado para escoger entre la multitud de ocupaciones lícitas la que más le convenga para la consecución de su bienestar y correlativamente, el Estado se compromete a no imponerle una determinada actividad y respetar su esfera de selección.”10 d) Sobre Referéndum El referéndum, es un mecanismo de democracia participativa, mediante el cual se pretende una votación de la población sobre una cuestión legislativa o constitucional, como una forma de dotar a los ciudadanos de mayores posibilidades de involucrarse en la toma de decisiones políticas, más allá de las que otorga la democracia representativa, haciendo uso de su potestad de legislar, potestad establecida en el artículo 5 de la Constitución. Está dirigido a aprobar o derogar leyes y que la ciudadanía intervenga en el trámite de las reformas parciales a la Constitución, según lo prevé el inciso 8) del artículo 195 de la Constitución Política. En Costa Rica, existen limitaciones constitucionalmente establecidas en relación con el instituto del referéndum, por cuanto no pueden ser objeto de dicho mecanismo los proyectos de ley relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos ni actos de naturaleza administrativa. De igual forma, debe ser convocado por al menos el 5% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral y para que pueda dársele un resultado vinculante, deberán participar en él “al menos, el treinta por ciento (30%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, para la legislación ordinaria, y el cuarenta por ciento (40%) como mínimo, para las reformas parciales de la Constitución y los asuntos que requieran aprobación legislativa por mayoría calificada.” (Artículo 102 inciso 9). Ha expresado la Procuraduría General de la Republica respecto al referéndum: “Mediante el referéndum se puede lograr una mayor desconcentración del poder de reforma, permitiendo que juegue la apelación al pueblo como dato último de un proceso en el cual en alguna o varias de sus 9 A Human Rights-Based Approach to Education for All. UNESCO and UNICEF. 2007. p. 7 CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 5612-94 del 28 de setiembre de 1994. 10SALA 8 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA etapas resulta absolutamente necesario para la fidelidad de las creencias democráticas que se produzca una verificación directa del consenso popular".11 La Sala Constitucional, respecto a la potestad de legislar y el referéndum ha manifestado: “La democracia representativa supone que, no obstante que la soberanía reside en la nación (art. 2º de la Constitución), su voluntad se expresa por intermedio de leyes elaboradas por sus representantes, cuyo respeto y acatamiento condicionará la validez del ejercicio de las funciones jurisdiccional y administrativa. El pueblo, a través del sufragio, delega en el cuerpo parlamentario el ejercicio de esa potestad legislativa (art. 105 constitucional). No obstante lo anterior y en virtud de una reforma experimentada por la Constitución Política en el año 2003, se pasó a entender que el Gobierno de la República, además de “representativo”, es “participativo” porque lo ejercen “el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí”. Esta reformulación del numeral noveno constitucional cobra sentido a la luz de la modificación que simultáneamente sufrió el artículo 105 de la Carta Fundamental. Aunque se mantuvo el principio según el cual la potestad legislativa está, por regla general, en manos de la Asamblea por delegación popular, se innovó la normativa para prever que, excepcionalmente, el pueblo pueda avocar el ejercicio de esa potestad a través del instituto del referéndum (…)”12 Respecto al uso de esta potestad de legislar por parte del pueblo, han surgido desde el principio ciertas inquietudes en virtud de que podría acontecer que la manipulación de los ciudadanos pueda hacer incurrir en situaciones que impidan al Estado satisfacer las necesidades más básicas, razón por la cual se han establecido constitucionalmente restricciones al uso de la figura del referéndum en ciertas materias que por su naturaleza especializada, requieren un estudio y debate más profundo. En este orden de ideas podemos citar lo expresado por el Tribunal Supremo de Elecciones en su resolución 3280-2011 del 28 de junio de 2011 donde manifiesta que “La proscripción constitucional de realizar un referéndum, tratándose de ciertas materias, obedece al riesgo de que la manipulación de los ciudadanos pueda producir conturbaciones peligrosas a los intereses públicos o que conduzca a adoptar decisiones capaces de impedir que el Estado satisfaga las más elementales necesidades de la población o que paralice su actuación(…). (…) Conforme se desprende de las transcripciones del debate legislativo la posibilidad que las reacciones sociales frente a hechos delictivos incidieran en cambiar normativas precipitadas en la regulación del poder punitivo del Estado, fue el aspecto más considerado por el constituyente derivado al momento de aprobar la moción que excluyó la seguridad como materia susceptible de ser sometida a referéndum.” En igual sentido el citado Tribunal ha expresado: 11 12 Procuraduría General de la Republica. O.J.-082-98 del primer de octubre de 1998 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 790-E-2007 del 12 de abril del 2007. 9 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA “Es evidente que, tratándose de ciertas materias básicas y trascendentales, está de por medio el riesgo de que la manipulación popular pueda conducir a adoptar decisiones susceptibles de tornar incapaz al Estado de atender las más elementales necesidades de la población o incluso de paralizar su actuación. A manera de reducción al absurdo, piénsese en un proyecto que pretenda abolir todos los tributos vigentes, lo cual puede resultar atractivo para ciertas personas inconscientes.” 13 III. ANALISIS DEL ARTÍCULADO Con el propósito de observar de manera más clara los cambios propuestos en el presente proyecto para el texto constitucional, se presenta el siguiente cuadro comparativo entre el texto vigente y el artículo único sugerido por el proyecto 19807: Cuadro Comparativo de artículo 105 de la Constitución Política y la reforma presentada por el proyecto de ley 19807 Articulo 105 Constitución Política de Costa Rica Texto sugerido por el proyecto de ley 19807 Artículo 105.-La potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega en la Asamblea Legislativa por medio del sufragio. Tal potestad no podrá ser renunciada ni estar sujeta a limitaciones mediante ningún convenio ni contrato, directa ni indirectamente, salvo por los tratados, conforme a los principios del Derecho Internacional. Artículo 105.La potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega en la Asamblea Legislativa por medio del sufragio. Tal potestad no podrá ser renunciada ni estar sujeta a limitaciones mediante ningún convenio ni contrato, directa ni indirectamente, salvo por los tratados, conforme a los principios del derecho internacional. El pueblo también podrá ejercer esta potestad mediante el referéndum, para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución, cuando lo convoque al menos un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral; la Asamblea Legislativa, mediante la aprobación de las dos terceras partes del total de sus miembros, o el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. El pueblo también podrá ejercer esta potestad mediante el referéndum, para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución, cuando lo convoque al menos un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral; la Asamblea Legislativa, mediante la aprobación de las dos terceras partes del total de sus miembros, o el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. El referéndum no procederá si los proyectos son relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa. El referéndum no procederá si los proyectos son relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa, así como a los derechos humanos establecidos y garantizados en los instrumentos del derecho internacional público ratificados y vigentes en el país. Este instituto será regulado por ley, aprobada por las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. Este instituto será regulado por ley, aprobada por las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa 13 Tribunal Supremo de Elecciones. Resolución 790-E-2007 del 12 de abril de 2007. 10 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Del cuadro comparativo se extrae que la reforma planteada pretende incluir dentro de las materias en las cuales no procede el referéndum aquellas relacionadas a los derechos humanos establecidos y garantizados en los instrumentos del derecho internacional público, ratificados y vigentes en el país. Ha señalado la Sala Constitucional que en materia de Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos, existe una tendencia inequívoca de otorgar a la población el derecho de tomar parte directamente en el gobierno o en la toma de decisiones de los asuntos públicos, en ese sentido ha señalado: “En el ámbito de los instrumentos internacionales de derechos humanos es menester indicar que existe una convergencia absoluta de estos en consagrarle y garantizarle a las personas el derecho de participar o tomar parte directamente en el gobierno o en la dirección de los asuntos públicos de su país, así lo establecen, a título de ejemplo, los artículos 21, párrafo 1°, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948, 20 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, 23, párrafo 1°, inciso a), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos del 22 de noviembre de 1969 y 25, inciso a), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del 19 de diciembre de 1966.”14 Como se expuso en las consideraciones de fondo, los derechos humanos, son aquellos inherentes a la persona, por su condición misma, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición y no necesitan el reconocimiento que una sociedad proclame en una circunstancia histórica determinada, y que para su afectación ha de privar el estudio, el debate, el diálogo y el respeto a los compromisos internacionales asumidos por el país, en materia de derechos humanos A manera de ejemplo podría analizarse el tema del Derecho a la vida; si la reforma pretendida en el presente proyecto prospera, se estaría excluyendo de ser susceptible a ser legislado vía instituto de referéndum toda materia que se relacione o tenga consecuencias sobre dicho derecho, incluyendo en esta prohibición temas de naturaleza tan diversa como por ejemplo la fertilización in vitro (FIV), la pena de muerte, la seguridad ciudadana, la salud, el medio ambiente, en tanto el Estado no solo está en la obligación de abstenerse de realizar acciones que atenten contra la vida de la población, sino también debe actuar en protección de la integridad física de las personas ante los múltiples peligros que la ponen en riesgo, como lo ha declarado la Sala Constitucional: “(…) Ha sido usual que el derecho a la vida, frecuentemente analizado conjuntamente con el derecho a la integridad física, haya sido entendido como un derecho de contenido negativo, es decir, su objeto se limitaba a la pretensión contra el Estado que se abstuviera de realizar acciones dirigidas a eliminar la existencia física de las personas, por ejemplo la tortura o la pena de muerte, o bien que castigara a las 14 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia: 05679-05 del 11 de mayo del 2005. 11 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA personas, públicas y privadas, que atentaran contra la vida e integridad de los otros, a través del sistema penal; sin embargo, la tendencia actual es imponer al Estado diversas conductas positivas, en el sentido que más allá de perturbar la existencia física de las personas, debe actuar en tutela de su protección, ante los múltiples peligros que la acechan, bien sea que ellos provengan de acciones del Estado mismo o de otras personas, e inclusive, de la misma naturaleza.”15 De igual manera, el órgano contralor de constitucionalidad ha indicado que el derecho de las minorías, por su carácter de irrenunciable debe estar en manos del legislador ordinario y no de mayorías que pueden ser proclives a su negación. Es decir, en términos generales los asuntos de derechos humanos incluyendo derechos de las minorías están excepcionadas del proceso de referéndum por ser indisponibles para las mayorías, incluso no pueden ser reducidas por el propio poder constituido por estar enmarcadas dentro de los principios y valores de la Constitución Política. En este sentido, la Sala Constitucional ha indicado: “Empero, una hermenéutica sistemática y finalista de las normas constitucionales, conduce, irremisiblemente, a concluir que los límites a la potestad legislativa impuestos por el párrafo 1° del numeral 105, resultan, igualmente, aplicables, por identidad de razón, a los procesos de referéndum para aprobar una ley. En efecto, ese párrafo establece que la potestad legislativa está sujeta a los límites dispuestos “por los tratados, conforme a los principios del Derecho Internacional”. Es así como los derechos humanos establecidos en los instrumentos del Derecho Internacional Público –Declaraciones y Convenciones sobre la materia-, resultan un valladar sustancial a la libertad de configuración del legislador, tanto ordinario como, eminentemente, popular a través del referéndum. Este Tribunal Constitucional ha indicado que los derechos humanos consagrados en los instrumentos internacionales tienen, incluso, y a tenor de lo establecido en el artículo 48 constitucional, un rango supra constitucional cuando ofrecen una mayor protección a las personas. De otra parte, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 2771-2003 de las 11:40 hrs. de 4 de abril de 2003, estimó que, incluso, el poder reformador o constituyente derivado –en cuanto poder constituido- está limitado por el contenido esencial de los derechos fundamentales y humanos, de modo que, por vía de reforma parcial a la constitución, no puede reducirse o cercenarse el contenido esencial de aquellos. Cabe añadir, que un límite implícito a la libertad de configuración del legislador ordinario o soberano, lo constituye el propio Derecho de la Constitución o bloque de constitucionalidad conformado por los principios, valores, preceptos y jurisprudencia constitucionales. Es menester agregar que los derechos de las minorías, por su carácter irrenunciable, constituyen un asunto eminentemente técnico-jurídico, que debe estar en manos del legislador ordinario y no de las mayorías proclives a su negación.”16 (lo resaltado es nuestro) IV. 15 16 ASPECTOS DE TECNICA LEGISLATIVA Para efectos de un buen uso de la Técnica Legislativa, se recomienda que el título del presente proyecto se modifique por el siguiente “Reforma al artículo 105 de la Constitución Política” SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia: 04428 del 28 de marzo del 2007. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia: 2010-013313 del 10 de agosto del 2010. 12 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Se recomienda en aras de evitar una situación de inseguridad jurídica que se reforme el artículo 2 de la Ley sobre Regulación del Referéndum. Ley 8492 adicionando el texto subrayado: Artículo 2º- Materias no sujetas a referéndum. De conformidad con el artículo 105 de la Constitución Política, no podrán someterse a referéndum proyectos de ley sobre materias presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos, ni actos de naturaleza administrativa”17 , así como a los derechos humanos establecidos y garantizados en los instrumentos del derecho internacional público ratificados y vigentes en el país V. i. ASPECTO DE TRÁMITE Y PROCEDIMIENTO Aprobación De conformidad con el artículo 195 inciso 4) de la Constitución Política, este asunto requiere de una votación no menor a los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa, sea treinta y ocho votos, para su aprobación en la votación definitiva. ii. Delegación El proyecto no es delegable en una Comisión con Potestad Legislativa Plena. Es de reserva exclusiva del Plenario legislativo, por tratarse de un Proyecto de Ley de Reforma Parcial a la Constitución Política en correspondencia del artículo 124 de la Constitución Política: …”No procede la delegación si se trata de proyectos de ley relativos a la materia electoral, a la creación de los impuestos nacionales o a la modificación de los existentes, al ejercicio de las facultades previstas en los incisos 4), 11), 14), 15) y 17) del artículo 121 de la Constitución Política, a la convocatoria a una Asamblea Constituyente, para cualquier efecto, y a la reforma parcial de la Constitución Política…”18 iii. Consultas Obligatorias: Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, según lo exige el artículo 96 inciso a) de la Ley de Jurisdicción Constitucional. “Artículo 96. Por la vía de la consulta de constitucionalidad, la jurisdicción constitucional ejercerá la opinión consultiva previa sobre los proyectos legislativos, en los siguientes supuestos: a) 17 Preceptivamente, cuando se trate de proyectos de reformas constitucionales, o de reformas a la presente ley, así como de los tendientes a la aprobación de convenios o tratados internacionales, inclusive las reservas hechas o propuestas a unos u otros(…). Ley sobre Regulación del Referéndum. Ley 8492 del 09 de marzo de 2006. Política de la República de Costa Rica, 7 de noviembre de 1949. 18Constitución 13 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Artículo 97. En los casos del inciso a) del artículo anterior, la consulta la hará el Directorio de la Asamblea Legislativa. En los demás casos, los diputados o el órgano legitimado para hacerla. Artículo 98. Cuando se trate de reformas constitucionales, la consulta deberá hacerse después de su aprobación en primer debate, en primera legislatura, y antes de la definitiva (…) 19” VI. Constitución Política de la República de Costa Rica, 7 de noviembre de 1949. Ley de la Jurisdicción Constitucional. Ley Nº 7135, de 11 de octubre de 1989. Ley sobre Regulación del Referéndum. Ley 8492 del 09 de marzo de 2006. A Human Rights-Based Approach to Education for All. UNESCO and UNICEF. 2007. p. 7 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 5612-94 del 28 de setiembre de 1994. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 1016-97. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 2000-02306 del 15 de marzo del 2000. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 11222-2003 del 30 de setiembre del 2003. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia: 05679-05 del 11 de mayo del 2005. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 2006-011344 del 4 de agosto del 2006. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia: 04428 del 28 de marzo del 2007. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia 790-E-2007 del 12 de abril del 2007. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sentencia: 2010-013313 del 10 de agosto del 2010 Procuraduría General de la Republica. O.J.-082-98 del primer de octubre de 1998. Tribunal Supremo de Elecciones. Resolución 790-E-2007 del 12 de abril de 2007. http://www.ohchr.org/SP/Issues/Pages/WhatareHumanRights.aspx. http://www.monografias.com/trabajos12/elderint/elderint.shtml http://www.monografias.com/trabajos91/derecho-fundamentallibertad/derecho-fundamental-libertad.shtml VII. 19 ANTECEDENTES ANEXO Ley de la Jurisdicción Constitucional. Ley Nº 7135, de 11 de octubre de 1989. 14 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Anexo 1 Lista de instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos ratificados y vigentes en Costa Rica Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Ley 4229 11/12/68 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Ley 4229 11/12/68 Convención Americana sobre Derechos Humanos Ley 4534 23/2/70 Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Ley 7907 03/09/99 Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos para Abolir la Pena de Muerte Ley 7747 23/02/98 Convenciones Interamericanas de Derechos Civiles y Políticos de la Mujer Ley 1273 13/5/51 Convención sobre Derechos Políticos de la Mujer Ley 3877 2/6/67 Convención sobre Nacionalidad de la Mujer Ley 1573 23/5/53 Convención sobre los Derechos del Niño Ley 7148 18/7/90 Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación racial Ley 3844 5/1/67 Convención sobre eliminación de la discriminación de la mujer Ley 6968 2/10/84 Convención contra discriminación en la enseñanza Ley 3170 12/8/63 15 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Protocolo a la Convención sobre discriminación en la enseñanza Ley 4463 10/11/69 Convención sobre prevención y sanción del delito de genocidio Ley 1205 4/10/50 Convención contra la tortura y tratos o penas crueles o degradantes Ley 7351 21/7/95 Convención sobre asilo Ley 40 20/12/32 Convención sobre asilo político Ley 1774 28/5/54 Convención sobre asilo diplomático Ley 1802 8/10/54 Convención sobre asilo territorial Ley 1803 8/10/54 Convención sobre estatuto de refugiados y Protocolo Ley 6079 29/8/77 Convención sobre estatuto de los apátridas Ley 6079 29/8/77 Convención sobre reducción casos de apatridia Ley 6079 29/8/77 Convenio para la Protección de la Propiedad Industrial (París, 1883) Ley 7484 28/03/95 Convención para erradicar la violencia contra la mujer Ley 7499 2/5/95 Convenio para la protección al niño y Cooperación en adopción internacional Ley 7517 22/6/95 Convención Interamericana sobre Condenas Penales en el Extranjero Ley 7569 01/02/96 16 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas Ley 7573 01/02/96 Convenio sobre la Transferencia de Personas Sentenciadas (Estrasburgo) Ley 7749 23/02/98 Convenio sobre los Aspectos Civiles de la Sustracción Internacional de Menores Ley 7746 23/02/98 Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura Ley 7934 28/10/99 Convención Interamericana contra la Discriminación de Discapacitados Ley 7948 22/11/99 Convención Interamericana sobre Extradición Ley 7953 21/12/99 Tratado de OMPI sobre Interpretación o Ejecución y Fonogramas (WPPT) Ley 7967 22/12/99 Tratado de la OMPI sobre Derechos de Autor (WCT) Ley 7968 22/12/99 Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores Ley 8032 19/10/00 Convención Interamericana sobre Obligaciones Alimentarias Ley 8053 08/12/00 Convención Interamericana sobre Tráfico Internacional de Menores Ley 8071 14/02/01 Protocolo Facultativo de la Convención para Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer Ley 8089 06/03/01 Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y utilización de niños en la pornografía Ley 8172 07/12/01 Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño Relativo a la Participación de Niños en los Conflictos Armados Ley 8247 22/04/02 17 ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Convención Internacional contra la Toma de Rehenes Ley 8253 02/05/02 Convención Internacional para la Protección de todas las personas contra las Desapariciones Forzadas Ley 9005 31/10/2011 Convención sobre Municiones en Racimo Ley 8921 16/12/2010 Protocolo sobre la prohibición del uso en la guerra de gases asfixiantes, tóxicos o similares y de medios bactereológicos Ley 8715 13/02/09 Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad (Naciones Unidas 1969) Ley 8717 13/02/09 Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Ley 8661 19/08/08 Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes Ley 8612 01/11/07 Protocolo para prevenir, reprimir, y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional Ley 8315 26/09/02 Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional Ley 8302 12/09/02 /eeb.- 16 de febrero de 2016 18
